Skip to main content
Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála
nóv 25
Love0

83 og 147/2021 Sjókvíaeldi í Berufirði

Með

Árið 2021, miðvikudaginn 24. nóvember, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Þátt tóku Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Geir Oddsson auðlindafræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 83/2021, kæra á ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 29. apríl 2021 um að breyta starfsleyfi Fiskeldis Austfjarða hf. fyrir sjókvíaeldi í Berufirði að því er varðar aukningu á hámarkslífmassa frjós lax.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 7. júní 2021, er barst nefndinni sama dag, kæra náttúruverndarfélagið Laxinn lifi, Náttúruverndarsamtök Íslands og Íslenski náttúruverndarsjóðurinn (IWF) þá ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 29. apríl 2021 að breyta starfsleyfi Fiskeldis Austfjarða hf. fyrir sjókvíaeldi í Berufirði að því er varðar aukningu á hámarkslífmassa frjós lax. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Með bréfi til úrskurðarnefndarinnar, dags. 20. september 2021, er barst nefndinni sama dag, kæra sömu aðilar þá ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 12. ágúst s.á. að breyta fyrrgreindu starfsleyfi að því er varðar eldissvæði og hvíldartíma. Gera kærendur kröfu um að ákvörðunin verði felld úr gildi. Verður það kærumál, sem er nr. 147/2021, sameinað máli þessu þar sem hinar kærðu ákvarðanir varða sama eldi og eru samofnar. Þá þykja hagsmunir kærenda ekki standa því í vegi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Umhverfisstofnun 19. júlí 2021.

Málavextir: Hinn 19. mars 2018 lagði Fiskeldi Austfjarða hf. fram matsskýrslu vegna eldis á allt að 20.800 tonnum af laxi í Berufirði og Fáskrúðsfirði. Í matsskýrslunni var gert ráð fyrir að ala 9.800 tonn af laxi á ári í sjókvíum í Berufirði. Kom fram í skýrslunni að útsetningaráætlun myndi taka mið af nýju áhættumati Hafrannsóknastofnunar og að samkvæmt matinu myndu 6.000 þeirra tonna sem áætlað væri að ala í Berufirði verða frjór lax og 3.800 tonn geldlax. Álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar lá fyrir 14. júní s.á. Umhverfisstofnun veitti framkvæmdaraðila starfsleyfi 19. mars 2019 fyrir 9.800 tonna ársframleiðslu á laxi í sjókvíum í Berufirði, þar af að hámarki 6.000 tonna ársframleiðslu á frjóum laxi, og 21. s.m. veitti Matvælastofnun framkvæmdaraðila rekstrarleyfi vegna sama eldis. Voru þær leyfisveitingar kærðar til úrskurðarnefndarinnar og með úrskurðum í málum nr. 28/2019 og 30/2019, uppkveðnum 19. desember 2019, komst nefndin að þeirri niðurstöðu að ekki væru þeir form- eða efnisannmarkar á undirbúningi eða meðferð hinna kærðu leyfisákvarðana að ógildingu varðaði og var kröfu kærenda þar um því hafnað.

Hinn 8. janúar 2021 barst Skipulagsstofnun tilkynning um fyrirhugaða breytingu á staðsetningu eldissvæða og útsetningaráætlun í Berufirði til ákvörðunar um matsskyldu framkvæmdarinnar, sbr. 6. gr. þágildandi laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsskyldu framkvæmdarinnar lá fyrir 28. apríl 2021. Var niðurstaða stofnunarinnar sú að á grundvelli fyrirliggjandi gagna væri framkvæmdin ekki líkleg til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif, sbr. þau viðmið sem tilgreind væru í 2. viðauka laga nr. 106/2000, og skyldi hún því ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Var sú ákvörðun kærð til úrskurðarnefndarinnar og með úrskurði í máli nr. 81/2021, kveðnum upp 18. október 2021, var kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunarinnar hafnað með vísan til þess að enga þá annmarka væri að finna á henni sem leiða ættu til ógildingar.

Umhverfisstofnun auglýsti tillögu að breytingu á starfsleyfi leyfishafa 2. febrúar 2021 með athugasemdafresti til og með 3. mars s.á. Í breytingartillögunni fólst að heimilaður hámarkslífmassi frjós lax færi úr 6.000 tonnum í 7.500 tonn. Hinn 29. apríl s.á. breytti stofnunin umræddu starfsleyfi í samræmi við auglýsta tillögu og var sú breyting auglýst á vef hennar 6. maí s.á. Umhverfisstofnun auglýsti aðra tillögu að breytingu á umræddu starfsleyfi 31. maí 2021 með athugasemdafresti til og með 29. júní s.á. Fól hún í sér færslu eldissvæða og breytingu á útsetningaráætlun. Í samræmi við auglýsta tillögu gerði stofnunin breytingu á starfsleyfinu 12. ágúst s.á. og var sú breyting auglýst á vef hennar 19. s.m.

Málsrök kærenda: Kærendur vísa til þess að þeir uppfylli skilyrði kæruaðildar skv. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Sú aukning á eldi á frjóum laxi úr 6.000 tonnum í 7.500 tonn, sem kveðið sé á um í hinni kærðu ákvörðun frá 29. apríl 2021, hafi ekki sætt málsmeðferð samkvæmt þágildandi lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Í áliti Skipulagsstofnunar frá 14. júní 2018 komi skýrlega fram að lagt væri til grundvallar að framleiðsla á frjóum laxi í Berufirði yrði ekki umfram 6.000 tonn. Umhverfisáhrif breytingarinnar hafi því ekki sætt mati á umhverfisáhrifum. Þá hafi áhættumat erfðablöndunar og burðarþolsmat Hafrannsóknastofnunar ekki sætt málsmeðferð samkvæmt þágildandi lögum nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana og séu af þeim sökum ekki lögmætur grundvöllur starfsleyfis eða breytinga á því. Að lokum sé byggt á því að matsskylduákvörðun Skipulagsstofnunar frá 28. apríl 2021, um breytta staðsetningu eldissvæða og útsetningaráætlun, sé haldin annmörkum.

Hin kærða ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 12. ágúst 2021 um breytingu á starfsleyfi leyfishafa sé hvorki í samræmi við né rúmist innan matsskylduákvörðunar Skipulagsstofnunar, óháð annmörkum á þeirri ákvörðun. Í tilkynningu leyfishafa vegna fyrirhugaðra breytinga á staðsetningu eldissvæða og útsetningaráætlun hafi sagt að engin breyting yrði á hvíldartíma eldissvæða en yrði ástand umhverfis gott eða ásættanlegt þá gæti hvíldartími samt orðið styttri eða allt að 90 dagar. Í matsskylduákvörðuninni hafi komið fram að hvíldartími yrði almennt 9-12 mánuðir en einnig að leyfishafi gerði ráð fyrir að hann gæti orðið styttri, að lágmarki 90 dagar. Hafi stofnunin tekið fram að vöktun þyrfti að leiða í ljós árangur þeirrar hvíldar, en hérlendis væru dæmi um það að botn bæri einkenni raskaðs ástands eftir níu mánaða hvíld. Fram komi í ákvörðuninni að mikilvægt sé að í starfsleyfi verði kveðið á um við hvaða umhverfisaðstæður heimilt yrði að setja út seiði. Hið kærða starfsleyfi hafi hins vegar ekki að geyma viðmið í samræmi við þann áskilnað matsskylduákvörðunarinnar og sé ljóst að engar frekari rannsóknir eða mælingar liggi til grundvallar heimilaðri styttingu lágmarkshvíldartíma. Efni hinnar kærðu ákvörðunar sé að þessu leyti ekki í samræmi við fyrirliggjandi ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsskyldu og þær forsendur sem sú ákvörðun hafi verið reist á.

Málsrök Umhverfisstofnunar: Af hálfu Umhverfisstofnunar er farið fram á frávísun kærumáls nr. 83/2021 þar sem kærufrestur sé liðinn. Ákvörðun stofnunarinnar sé kæranleg til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála innan eins mánaðar frá birtingu ákvörðunarinnar skv. 1. mgr. 65. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir, sbr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Hin kærða ákvörðun hafi verið birt 6. maí 2021 á vefsíðu stofnunarinnar og því hafi kærufrestur runnið út 4. júní s.á.

Mat á umhverfisáhrifum liggi fyrir en þar hafi leyfishafi gert grein fyrir 9.800 tonna eldi á frjóum laxi. Upphaflegt starfsleyfi hafi eingöngu heimilað að vera með hluta þess magns í eldi vegna þágildandi áhættumats Hafrannsóknastofnunar. Með umræddri breytingu sé verið að bregðast við breyttu áhættumati, en í áliti Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar komi fram að útgefið leyfi þurfi að taka mið af því áhættumati sem í gildi sé á hverjum tíma. Í þágildandi lögum nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana sé ekkert fjallað um það að áhættumat erfðablöndunar eða burðarþolsmat falli undir lögin. Umhverfisstofnun líti svo á að ekki sé um að ræða framkvæmdaáætlanir í skilningi laganna líkt og samgöngu- og landgræðsluáætlun stjórnvalda, enda feli hin fyrrnefndu möt í sér rannsókn á aðstæðum á svæðinu en ekki eiginlega stefnu eða áætlun um skipulag í skilningi laga nr. 105/2006. Hafna beri kröfum kærenda þar sem engar forsendur séu fyrir ógildingu, enda ekki um að ræða annmarka sem séu svo verulegir að ógilda beri ákvarðanirnar.

Hið umrædda starfsleyfi sé í samræmi við matsskylduákvörðun Skipulagsstofnunar. Skilyrði vöktunar séu uppfyllt og komi fram í vöktunaráætlun sem auglýst hafi verið með tillögu að starfsleyfinu 31. maí 2021. Umhverfisstofnun líti svo á að það sé ákjósanlegra að tiltaka þessi skilyrði í vöktunaráætlun þar sem það sé auðveldara að bæta og auka kröfur í þeim, ef þörf krefji, en að breyta starfsleyfum. Kveðið sé á um vöktunaráætlun í gr. 5.1 í starfsleyfinu. Einnig sé bent á að skýrt komi fram í gr. 3.2 í leyfinu að þrátt fyrir að hvíla beri eldissvæði í a.m.k. 90 daga á milli eldislota geti stofnunin einhliða frestað útsetningu eftir 90 daga hvíldartíma bendi niðurstöður vöktunar til þess að umhverfisaðstæður séu óhagstæðar á sjókvíaeldissvæði. Matið byggi á niðurstöðum umhverfis- og vöktunarmælingum samkvæmt vöktunaráætlun. Við mat á hvíldartíma sé því horft til niðurstaðna þeirra umhverfisgilda sem samtímavöktun byggi á. Hvíld eldissvæða fari því eftir raunástandi hvers svæðis. Hægt sé að bregðast við ef vöktun sýni neikvæða þróun m.t.t. lífræns álags með því að hvíla svæði lengur en þann lágmarkstíma sem settur sé í starfsleyfi. Einnig sé bent á að tilkynna þurfi hvenær seiði verði sett út í kvíar með a.m.k. tveggja vikna fyrirvara og þá þurfi einnig að liggja fyrir upplýsingar um vöktun eldissvæðanna. Loks geti stofnunin farið fram á tíðari mælingar eða efnagreiningar en starfsleyfið geri ráð fyrir ef stofnunin telji ástæðu til, sbr. gr. 2.9 í starfsleyfinu.

 Athugasemdir leyfishafa: Leyfishafi bendir á að þegar rætt sé um eldi á frjóum laxfiski þá sé talað um lax, enda sé lax alltaf frjór nema það eigi sér stað inngrip í þroskaferil hans. Sé verið að ræða um eldi á ófrjóum laxi þá sé undantekningarlaust rætt um ófrjóan lax. Mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar frá 2018 sé eldi á 9.800 tonnum af frjóum fiski í Berufirði, en gerður sé fyrirvari um að framkvæmdin sé alltaf í samræmi við gildandi áhættumat á hverjum tíma. Matsskýrslan sé mjög skýr hvað þetta varði. Stefna framkvæmdaraðila hafi, allt frá því áhættumat erfðablöndunar hafi fyrst verið kynnt 14. júlí 2017, verið sú að fylgja matinu og sé það nú lagaskylda. Kærendur rugli saman annars vegar magni frjós fisks samkvæmt útsetningaráætlun, sem endurspegli ávallt áhættumat og taki breytingum, og svo tilgreindu magni fisks í eldi samkvæmt mati á umhverfisáhrifum. Magn samkvæmt útsetningaráætlun geti því bæði hækkað og lækkað út frá gildandi áhættumati og leyfum, en alinn frjór fiskur fari þó aldrei yfir 20.800 tonn í Berufirði og Fáskrúðsfirði.

Eldi á frjóum fiski og ófrjóum sé ekki frábrugðið hvort öðru nema að því er taki til hættu á erfðablöndun við villta stofna. Ef fjallað hefði verið um eldi og áhrif eldis á ófrjóum fiski á villta stofna í matsskýrslunni hefði þá umfjöllun verið að finna í kafla 6.5.3. um umhverfisáhrif. Sá kafli matsskýrslunnar geri það hins vegar ekki. Um eldi á ófrjóum fiski sé fjallað í valkostagreiningu og eðli málsins samkvæmt lúti því meginefni skýrslunnar að eldi á frjóum fiski.

Leyfishafi taki undir sjónarmið um að áhættumat erfðablöndunar og burðarþolsmat teljist ekki vera áætlanir sem háðar séu umhverfismati áætlana samkvæmt lögum nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana.

 Viðbótarathugasemdir kærenda: Kærendur vísa til þess að krafa þeirra og aðild sé reist á því að áætlanir, sem liggi til grundvallar hinum kærðu leyfum og þar sé vísað til, hafi ekki sætt lögboðinni málsmeðferð samkvæmt lögum nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana. Að þessu leyti séu kærurnar reistar á ætluðu broti gegn þátttökurétti almennings og breyti engu um það þótt fyrir liggi matsskylduákvörðun Skipulagsstofnunar á grundvelli þágildandi laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Kærendur ítreki að áhættumat erfðablöndunar og burðarþolsmat séu áætlanir sem tvímælalaust séu háðar umhverfismati áætlana samkvæmt lögum nr. 105/2006, sbr. nú lög nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana. Skortur á slíku umhverfismati áætlana feli um leið í sér skort á fullnægjandi undirbúningi þeirra leyfa sem síðar séu veitt á framangreindum lagagrundvelli. Sá annmarki leiði til þeirrar niðurstöðu til að fella verði slík leyfi úr gildi.

Ábending Umhverfisstofnunar um áskilnað samkvæmt gr. 3.2 í hinu kærða starfsleyfi, þess efnis að þrátt fyrir að hvíld eldissvæða í a.m.k. 90 daga milli eldislota geti stofnunin einhliða frestað útsetningu eftir 90 daga hvíldartíma, geti ekki leitt til þess að efni starfsleyfisins rúmist innan matsskylduákvörðunarinnar. Það sama eigi við um gr. 2.9 í starfsleyfinu um að stofnunin geti farið fram á tíðari mælingar eða efnagreiningar en starfsleyfið geri ráð fyrir.

Viðbótarathugasemdir leyfishafa: Leyfishafi hafnar því að starfsleyfið sé í ósamræmi við eða rúmist ekki innan matsskylduákvörðunar Skipulagsstofnunar, en hafa beri í huga að samkvæmt lögum nr. 71/2008 um fiskeldi þá eigi Umhverfisstofnun alltaf síðasta orðið um hve langur hvíldartími sé hverju sinni. Leyfishafar fái ekki að setja út fisk nema mælt ástand sé með þeim hætti að það sé óhætt, þótt lögboðinn hvíldartími sé þó alltaf að lágmarki 90 dagar.

———-

Aðilar máls þessa hafa fært fram ítarlegri rök fyrir máli sínu, sem ekki verða rakin hér frekar, en úrskurðarnefndin hefur haft þau öll til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um ákvarðanir Umhverfisstofnunar frá 29. apríl 2021 og 12. ágúst s.á. um að breyta starfsleyfi leyfishafa fyrir sjókvíaeldi í Berufirði, annars vegar hvað varðar hámarkslífmassa frjós lax og hins vegar að því er varðar eldissvæði og hvíldartíma. Voru hinar kærðu ákvarðanir teknar á grundvelli laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Í 65. gr. laganna er að finna kæruheimild til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, en um aðild, kærufrest, málsmeðferð og annað er varðar kæru er vísað til laga um úrskurðarnefndina.

Samkvæmt 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er það skilyrði kæruaðildar að málum fyrir nefndinni að kærandi eigi lögvarða hagsmuni tengda hinni kærðu ákvörðun. Er það í samræmi við þá meginreglu stjórnsýsluréttar að kæruaðild sé bundin við þá sem eiga einstaklingsbundna og verulega hagsmuni tengda hinni kærðu ákvörðun. Umhverfisverndar-, útivistar- og hagsmunasamtök teljast þó eiga lögvarinna hagsmuna að gæta, að ákveðnum skilyrðum uppfylltum, varðandi þær ákvarðanir, athafnir og athafnaleysi sem fjallað er um í stafliðum nefndrar 3. mgr. 4. gr. Er þar m.a. um að ræða ákvarðanir um að veita leyfi til framkvæmda sem falla undir lög um mat á umhverfisáhrifum, sbr. þágildandi b-lið ákvæðisins, og athöfn eða athafnaleysi stjórnvalda sem lýtur að þátttökurétti almennings samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum, sbr. þágildandi d-lið.

Vísa kærendur einkum til þátttökuréttar almennings um kæruaðild sína og telja að þar sem áhættumat erfðablöndunar og burðarþolsmat Hafrannsóknastofnunar hafi ekki sætt lögboðinni málsmeðferð samkvæmt þágildandi lögum nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana hafi verið brotið gegn nefndum þátttökurétti. Samkvæmt fyrrnefndum og áðurgildandi d-lið 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 teljast umhverfisverndar-, útivistar- og hagsmunasamtök eiga lögvarinna hagsmuna að gæta þegar kæra varðar athöfn eða athafnaleysi stjórnvalda sem lýtur að þátttökurétti almennings samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum, sbr. og þær athafnir eða athafnaleysi sem talin eru upp í þágildandi 6. mgr. 14. gr. laga nr. 106/2000. Verður kæruaðild í máli þessu  því ekki reist á því að áhættumat erfðablöndunar og burðarþolsmat Hafrannsóknastofnunar hafi ekki sætt umhverfismati áætlana, enda hefði slíkt mat farið fram á grundvelli laga nr. 105/2006 en ekki laga nr. 106/2000 sem áðurgreind kæruheimild vegna þátttökuréttar almennings er bundin við.

Umhverfisstofnun veitti leyfishafa starfsleyfi fyrir sjókvíaeldi í Berufirði hinn 19. mars 2019 að undangenginni málsmeðferð þágildandi laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Fékk sú leyfisveiting og málsmeðferð efnislega umfjöllun í úrskurði nefndarinnar í kærumáli nr. 28/2019 þar sem kröfu um ógildingu leyfisins var hafnað. Áttu tveir kærenda aðild að því máli. Hin kærða ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 29. apríl 2021 um breytingu á því leyfi felur það í sér að hámarkslífmassi frjós lax fer úr 6.000 tonnum í 7.500 tonn. Telja kærendur m.a. að álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar frá 14. júní 2018 hafi einungis tekið mið af 6.000 tonna ársframleiðslu á laxi og því hafi hin kærða breyting, sem heimili 7.500 tonna hámarkslífmassa af frjóum laxi, ekki sætt málsmeðferð samkvæmt lögum nr. 106/2000.

Í matsskýrslu leyfishafa vegna eldis á allt að 20.800 tonnum af laxi í Berufirði og Fáskrúðsfirði var greint frá því að útsetningaráætlun myndi taka breytingum til samræmis við áhættumat Hafrannsóknastofnunar vegna erfðablöndunar frá laxeldi í sjókvíum hverju sinni, en að framleiðslumagn frjós fisks færi aldrei yfir 20.800 tonn í báðum fjörðum. Í nefndu áliti Skipulagsstofnunar var að sama skapi vísað til þess að gert yrði ráð fyrir því að hlutfall frjós fisks myndi fylgja áhættumati Hafrannsóknastofnunar hverju sinni en færi þó ekki yfir 20.800 tonn í báðum fjörðum. Er því ljóst að mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar tók mið af eldi á 20.8000 tonnum af frjóum laxi. Sú breyting er felst í hinni umþrættu ákvörðun hefur því sætt mati á umhverfisáhrifum og rétt eins og ráð var gert fyrir fylgir hún nýju áhættumati Hafrannsóknastofnunar og rúmast þar innan, sbr. auglýsingu nr. 562/2020 um staðfestingu á áhættumati erfðablöndunar frá 3. júní 2020, þar sem fram kemur að hámarkslífmassi af frjóum laxi í Berufirði sé 7.500 tonn. Þar sem fyrir liggur að mat fór fram í öndverðu á umhverfisáhrifum þess að ala frjóan lax í meira mæli en breytt starfsleyfi heimilar er ljóst að ekki var um að ræða athöfn eða athafnaleysi stjórnvalda sem lýtur að þátttökurétti almennings samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum. Uppfylla kærendur því ekki heldur skilyrði kæruaðildar skv. d-lið 3. mg. 4. gr. laga nr. 130/2011 á þeim grundvelli.

Samkvæmt þágildandi b-lið 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 teljast umhverfisverndar-, útivistar- og hagsmunasamtök eiga lögvarinna hagsmuna að gæta af ákvörðunum um að veita leyfi vegna framkvæmda sem falla undir lög um mat á umhverfisáhrifum. Þegar frumvarp til laga nr. 130/2011 var til umfjöllunar á Alþingi var orðalagi nefnds b-liðar breytt, án þess þó að um efnisbreytingu væri að ræða. Um nefndan staflið segir í athugasemdum með frumvarpi til laganna að ákvörðun um matsskyldu ráði því hvort almenningur fái rétt til frekari þátttöku í gegnum matsferlið og hvort hann njóti kæruaðildar vegna ákvarðana stjórnvalda um að veita leyfi vegna framkvæmda. Það sé því eðlilegt að kæruaðild vegna ákvarðana sem tilgreindar séu í a- og b-lið haldist í hendur. Undir b-lið falli leyfi vegna framkvæmda sem séu matsskyldar skv. III. kafla laga um mat á umhverfisáhrifum. Þessi liður nái til þeirra ákvarðana sem vísað sé til í a- og b-lið 1. tölul. 6. gr. Árósasamningsins.

Hin kærða ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 12. ágúst 2021, er fól í sér breytingu á staðsetningu eldissvæða og hvíldartíma, var tekin að undangenginni matsskylduákvörðun Skipulagsstofnunar um að breyting á staðsetningu eldissvæða og útsetningaráætlun væri ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Svo sem greinir í málavöxtum var matsskylduákvörðunin kærð til úrskurðarnefndarinnar en með úrskurði í máli nr. 81/2021 var kröfu kærenda um ógildingu hennar hafnað með vísan til þess að enga þá annmarka væri að finna á ákvörðuninni sem leiða ætti til ógildingar. Fyrir breytingu þá sem nú er kærð var í gr. 1.2 í starfsleyfi leyfishafa tiltekið að eldið væri að jafnaði á tveimur eldissvæðum í senn, tveir árgangar væru aldir í 18-24 mánuði og að loknu því tímabili væru eldissvæðin hvíld í 9-12 mánuði milli eldislota. Enn fremur að tilkynna þyrfti Umhverfisstofnun hvenær seiði yrðu sett út, með a.m.k. tveggja vikna fyrirvara, og bendi „niðurstöður umhverfisvöktunar til þess að uppsöfnun næringarefna eigi sér stað eða að aðrar óhagstæðar aðstæður í umhverfinu eða náttúrunni að mati Umhverfisstofnunar, sbr. vöktunaráætlun skv. gr. 5.1, getur stofnunin einhliða frestað því að sett yrðu út seiði í viðkomandi fjörð.“ Í breyttu starfsleyfi segir nú í gr. 1.2 að eldið sé að jafnaði á tveimur eldissvæðum í senn og að loknu því tímabili séu eldissvæðin hvíld, sbr. gr. 3.2. Í þeirri grein starfsleyfisins segir að hvert eldissvæði skuli hvíla í a.m.k. 90 daga á milli eldislota en þrátt fyrir það geti Umhverfisstofnun einhliða frestað útsetningu bendi niðurstöður vöktunar til þess að umhverfisaðstæður séu óhagstæðar á sjókvía­eldissvæði/eldissvæði að mati stofnunarinnar. Matið byggi á niðurstöðum umhverfis- og vöktunarmælinga samkvæmt vöktunaráætlun. Enn fremur að tilkynna þurfi Umhverfisstofnun hvenær seiði verði sett út í kvíar, með a.m.k. tveggja vikna fyrirvara. Þá þurfa einnig að liggja fyrir upplýsingar um vöktun eldissvæðanna. Er áréttað í gr. 4.1 að bendi „niðurstöður umhverfisvöktunar til þess að uppsöfnun næringarefna eigi sér stað eða að aðrar óhagstæðar aðstæður í umhverfinu eða náttúrunni að mati Umhverfisstofnunar, sbr. gr. 5.1, getur stofnunin einhliða frestað því að sett verði út seiði í viðkomandi fjörð.“ Í tilvitnaðri gr. 5.1 er fjallað um vöktunaráætlun og liggur slík áætlun fyrir samþykkt af Umhverfisstofnun. Kemur þar fram að „[í] samþykktu umhverfismati kemur fram að hvíldartími eldis á svæðum sé 9-12 mánuðir. Í nýrri eldisáætlun verður engin breyting á þessu og er hvíldartími sami og í samþykktu umhverfismati.“ Þá er reifað að útsetning seiða verði að miðast við að ástand umhverfisins sé ásættanlegt og verði það gott eða ásættanlegt geti hvíldartími orðið styttri eða allt að 90 dagar heimili aðstæður það. Hvíldarramminn í útsetningaráætluninni sé vel rúmur og veiti svigrúm varðandi hvíld og sé rétt að miða ákvarðanir um útsetningu seiða við niðurstöður mæligilda hverju sinni.

Af samanburði eldra starfsleyfis og því breytta er ljóst að nálgun þeirra er ekki sú sama hvað varðar hvíldartíma eldissvæða, en hvíldartími ræðst af útsetningu seiða sem fram kemur í útsetningaráætlun. Í stað þess að lágmarkstími sé í starfsleyfinu tilgreindur 9-12 mánuðir er hann nú tilgreindur 90 dagar í starfsleyfinu, en í vöktunaráætlun segir að hvíldartími verði 9-12 mánuðir. Um þetta segir í matsskylduákvörðun Skipulagsstofnunar að áformað sé að hvíla eldissvæði í 9-12 mánuði á milli kynslóða en gert sé ráð fyrir að hvíldartími geti verið styttri eða að lágmarki 90 dagar. Að mati stofnunarinnar þurfi vöktun að leiða í ljós árangur þeirrar hvíldar og sé mikilvægt að í starfsleyfi verði skýrt kveðið á um við hvaða umhverfisaðstæður sé heimilt að setja út seiði. Verður að telja það koma nægilega skýrt fram með hliðsjón af þeim skilyrðum sem áður er fjallað um og fram koma í gr. 3.2 í starfsleyfinu um hvíldartíma og fyrirliggjandi vöktunaráætlun, sbr. og gr. 5.1 í umræddu leyfi. Verður því ekki fallist á með kærendum að skilyrði starfsleyfisins um hvíldartíma eldissvæða séu ekki í samræmi við matsskylduákvörðunina.

Í máli þessu er þannig ekki um að ræða ákvörðun sem veitir leyfi vegna framkvæmda sem falla undir lög um mat á umhverfisáhrifum heldur ákvörðun um breytingu á leyfi í kjölfar matsskylduákvörðunar. Sú ákvörðun laut að breytingu á tiltekinni framkvæmd sem háð var mati á umhverfisáhrifum í öndverðu og leyfi var veitt fyrir sem sætti lögmætisathugun úrskurðarnefndarinnar, eins og áður hefur komið fram. Er hvorki hægt að líta fram hjá þessum atvikum málsins né orðalagi þágildandi b-liðar 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011, en eins og ákvæðið er úr garði gert og að virtum lögskýringargögnum þeim sem áður er vísað til verður að telja að girt sé fyrir að kærendur njóti kæruaðildar samkvæmt því ákvæði.

Með hliðsjón af öllu framangreindu verður ekki hjá því komist að vísa kærumáli þessu frá úrskurðarnefndinni, enda er engan lagagrundvöll að finna fyrir kæruaðild kærenda í lögum nr. 130/2011 eins og atvikum máls þessa er háttað.

 Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

nóv 25
Love0

82 og 148/2021 Sjókvíaeldi í Berufirði

Með

Árið 2021, miðvikudaginn 24. nóvember, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Þátt tóku Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ómar Stefánsson varaformaður og Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor.

Fyrir var tekið mál nr. 82/2021, kæra á ákvörðun Matvælastofnunar frá 5. maí 2021 um að breyta rekstrarleyfi Fiskeldis Austfjarða hf. fyrir sjókvíaeldi í Berufirði að því er varðar aukningu á hámarkslífmassa frjós lax.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 7. júní 2021, er barst nefndinni sama dag, kæra náttúruverndarfélagið Laxinn lifi, Náttúruverndarsamtök Íslands og Íslenski náttúruverndarsjóðurinn (IWF) þá ákvörðun Matvælastofnunar frá 5. maí 2021 að breyta rekstrarleyfi Fiskeldis Austfjarða hf. fyrir sjókvíaeldi í Berufirði að því er varðar aukningu á hámarkslífmassa frjós lax. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Með bréfi til úrskurðarnefndarinnar, dags. 20. september 2021, er barst nefndinni sama dag, kæra sömu aðilar þá ákvörðun Matvælastofnunar frá 19. ágúst s.á. að breyta rekstrarleyfi Fiskeldis Austfjarða hf. fyrir sjókvíaeldi í Berufirði að því er varðar eldissvæði og útsetningaráætlun. Gera kærendur kröfu um að ákvörðunin verði felld úr gildi. Verður það kærumál, sem er nr. 148/2021, sameinað máli þessu þar sem hinar kærðu ákvarðanir varða sama eldi og eru samofnar. Þá þykja hagsmunir kærenda ekki standa því í vegi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Matvælastofnun 7. júlí og 20. október 2021.

Málavextir: Hinn 19. mars 2018 lagði Fiskeldi Austfjarða hf. fram matsskýrslu vegna eldis á allt að 20.800 tonnum af laxi í Berufirði og Fáskrúðsfirði. Í matsskýrslunni var gert ráð fyrir að ala 9.800 tonn af laxi á ári í sjókvíum í Berufirði. Kom fram í skýrslunni að útsetningaráætlun myndi taka mið af nýju áhættumati Hafrannsóknastofnunar og að samkvæmt matinu myndu 6.000 þeirra tonna sem áætlað væri að ala í Berufirði verða frjór lax og 3.800 tonn geldlax. Álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar lá fyrir 14. júní s.á. Umhverfisstofnun veitti framkvæmdaraðila starfsleyfi 19. mars 2019 fyrir 9.800 tonna ársframleiðslu á laxi í sjókvíum í Berufirði, þar af að hámarki 6.000 tonna ársframleiðslu á frjóum laxi, og 21. s.m. veitti Matvælastofnun framkvæmdaraðila rekstrarleyfi vegna sama eldis. Voru þær leyfisveitingar kærðar til úrskurðarnefndarinnar og með úrskurðum í málum nr. 28/2019 og 30/2019, uppkveðnum 19. desember 2019, komst nefndin að þeirri niðurstöðu að ekki væru þeir form- eða efnisannmarkar á undirbúningi eða meðferð hinna kærðu leyfisákvarðana að ógildingu varðaði og var kröfu kærenda þar um því hafnað.

Hinn 8. janúar 2021 barst Skipulagsstofnun tilkynning um fyrirhugaða breytingu á staðsetningu eldissvæða og útsetningaráætlun í Berufirði til ákvörðunar um matsskyldu framkvæmdarinnar, sbr. 6. gr. þágildandi laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsskyldu framkvæmdarinnar lá fyrir 28. apríl 2021. Var niðurstaða stofnunarinnar sú að á grundvelli fyrirliggjandi gagna væri framkvæmdin ekki líkleg til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif, sbr. þau viðmið sem tilgreind væru í 2. viðauka laga nr. 106/2000, og skyldi hún því ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Var sú ákvörðun kærð til úrskurðarnefndarinnar og með úrskurði í máli nr. 81/2021, kveðnum upp 18. október 2021, var kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunarinnar hafnað með vísan til þess að enga þá annmarka væri að finna á henni sem leiða ættu til ógildingar.

Matvælastofnun auglýsti tillögu að breytingu á rekstrarleyfi leyfishafa 2. febrúar 2021 með athugasemdafresti til 2. mars s.á. Í breytingartillögunni fólst að heimilaður hámarkslífmassi frjós lax færi úr 6.000 tonnum í 7.500 tonn. Hinn 5. maí s.á. breytti stofnunin umræddu rekstrarleyfi í samræmi við auglýsta tillögu. Matvælastofnun auglýsti aðra tillögu að breytingu á umræddu rekstrarleyfi 31. maí 2021 með athugasemdafresti til 28. júní s.á. Fól hún í sér færslu eldissvæða og breytingu á útsetningaráætlun. Í samræmi við auglýsta tillögu gerði stofnunin breytingu á rekstrarleyfinu 19. ágúst s.á.

Málsrök kærenda: Kærendur vísa til þess að þeir uppfylli skilyrði kæruaðildar skv. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Sú aukning á eldi á frjóum laxi úr 6.000 tonnum í 7.500 tonn, sem kveðið sé á um í hinni kærðu ákvörðun frá 5. maí 2021, hafi ekki sætt málsmeðferð samkvæmt þágildandi lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Í áliti Skipulagsstofnunar frá 14. júní 2018 komi skýrlega fram að lagt væri til grundvallar að framleiðsla á frjóum laxi í Berufirði yrði ekki umfram 6.000 tonn. Umhverfisáhrif breytingarinnar hafi því ekki sætt mati á umhverfisáhrifum. Þá hafi áhættumat erfðablöndunar og burðarþolsmat Hafrannsóknastofnunar ekki sætt málsmeðferð samkvæmt þágildandi lögum nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana og séu af þeim sökum ekki lögmætur grundvöllur rekstrarleyfis eða breytinga á því. Að lokum sé byggt á því að matsskylduákvörðun Skipulagsstofnunar frá 28. apríl 2021, um breytta staðsetningu eldissvæða og útsetningaráætlun, sé haldin annmörkum.

Málsrök Matvælastofnunar: Af hálfu Matvælastofnunar er gerð krafa um frávísun kærumálsins þar sem kærendur hafi ekki lögvarða hagsmuni af úrlausn þess. Um skilyrði kæruaðildar fari samkvæmt 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Umhverfisverndar-, útivistar- og hagsmunasamtök með minnst 30 félaga geti átt kæruaðild án þess að sýna fram á lögvarða hagsmuni lúti kæra að tilteknum ákvörðunum Skipulagsstofnunar, m.a. um matsskyldu framkvæmda, sem og ef stjórnvald veiti leyfi vegna framkvæmda sem falli undir lög um mat á umhverfisáhrifum. Leyfishafi hafi óskað eftir breytingu á rekstrarleyfi vegna breytinga á áhættumati. Framkvæmdin sé ekki háð mati á umhverfisáhrifum og því beri að vísa kærunni frá. Slík niðurstaða sé í samræmi við úrskurði úrskurðarnefndarinnar í málum nr. 20/2018 og 89/2020.

Fyrir liggi að framkvæmd leyfishafa hafi sætt málsmeðferð samkvæmt þágildandi lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Í matsskýrslu leyfishafa frá 19. mars 2018 vegna framkvæmdarinnar hafi verið fjallað um fyrirhugaða framleiðsluaukningu á laxi í sjókvíum og áhrif eldisins á umhverfið, þ.m.t. að útsetninga- og framleiðsluáætlanir myndu taka mið af breytingum á áhættumati Hafrannsóknastofnunar hverju sinni. Í áliti Skipulagsstofnunar frá 14. júní 2018 segi um áhættumatið að áhætta af notkun frjós lax verði endurmetin með reglubundnum hætti. Í álitinu sé ítrekað vísað til þess að leggja beri niðurstöður áhættumats erfðablöndunar til grundvallar ákvörðunar um rekstrarleyfi. Þá taki stofnunin sérstaklega fram að leyfishafi muni fylgja matinu varðandi magn frjós lax í eldi. Með hliðsjón af því hafi legið fyrir við útgáfu rekstrarleyfis 21. mars 2019 að tekið hafi verið tillit til eldis á 9.800 tonnum af laxi í Berufirði, þ.m.t. frjóum laxi. Sú breyting sem gerð hafi verið á rekstrarleyfinu 5. maí 2021 samræmist matsskýrslu leyfishafa þar sem samanlagt eldi í Berufirði og Fáskrúðsfirði fari ekki yfir 20.800 tonn.

Áhættumat erfðablöndunar sé vísindaleg nálgun á mati á því magni frjórra eldislaxa sem strjúki úr eldi í sjó og vænta megi að komi í ár þar sem villta laxastofna sé að finna og metið sé að erfðablöndun eldislax við villta nytjastofna, að teknu tilliti til mótvægisaðgerða, verði það mikil að arfgerð villtra stofna breytist og valdi versnandi hæfni stofngerða þeirra. Það sé því ekki skjal sem sé ætlað að marka stefnu hins opinbera í fiskeldi, hvar það ætti að fara fram og með hvaða hætti. Sú túlkun væri enda ótæk þar sem ótal aðrir þættir skipti máli við slíka stefnumótun. Það sé því ekki framkvæmdaáætlun í skilningi þágildandi laga nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana, heldur faglegt mat á aðstæðum hverju sinni. Þá sé bent á að atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið fallist ekki á að áhættumat erfðablöndunar og burðarþolsmat séu skipulags- eða framkvæmdaáætlanir sem marki stefnu um leyfisveitingar til framkvæmda.

 Athugasemdir leyfishafa: Leyfishafi bendir á að þegar rætt sé um eldi á frjóum laxfiski þá sé talað um lax, enda sé lax alltaf frjór nema það eigi sér stað inngrip í þroskaferil hans. Sé verið að ræða um eldi á ófrjóum laxi þá sé undantekningarlaust rætt um ófrjóan lax. Mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar frá 2018 sé eldi á 9.800 tonnum af frjóum fiski í Berufirði, en gerður sé fyrirvari um að framkvæmdin sé alltaf í samræmi við gildandi áhættumat á hverjum tíma. Matsskýrslan sé mjög skýr hvað þetta varði. Stefna framkvæmdaraðila hafi, allt frá því áhættumat erfðablöndunar hafi fyrst verið kynnt 14. júlí 2017, verið sú að fylgja matinu og sé það nú lagaskylda. Kærendur rugli saman annars vegar magni frjós fisks samkvæmt útsetningaráætlun, sem endurspegli ávallt áhættumat og taki breytingum, og svo tilgreindu magni fisks í eldi samkvæmt mati á umhverfisáhrifum. Magn samkvæmt útsetningaráætlun geti því bæði hækkað og lækkað út frá gildandi áhættumati og leyfum, en alinn frjór fiskur fari þó aldrei yfir 20.800 tonn í Berufirði og Fáskrúðsfirði.

Eldi á frjóum fiski og ófrjóum sé ekki frábrugðið hvort öðru nema að því er taki til hættu á erfðablöndun við villta stofna. Ef fjallað hefði verið um eldi og áhrif eldis á ófrjóum fiski á villta stofna í matsskýrslunni hefði þá umfjöllun verið að finna í kafla 6.5.3. um umhverfisáhrif. Sá kafli matsskýrslunnar geri það hins vegar ekki. Um eldi á ófrjóum fiski sé fjallað í valkostagreiningu og eðli málsins samkvæmt lúti því meginefni skýrslunnar að eldi á frjóum fiski.

Leyfishafi taki undir sjónarmið um að áhættumat erfðablöndunar og burðarþolsmat teljist ekki vera áætlanir sem háðar séu umhverfismati áætlana samkvæmt lögum nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana.

 Viðbótarathugasemdir kærenda: Kærendur vísa til þess að krafa þeirra og aðild sé reist á því að áætlanir, sem liggi til grundvallar hinum kærðu leyfum og þar sé vísað til, hafi ekki sætt lögboðinni málsmeðferð samkvæmt lögum nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana. Að þessu leyti séu kærurnar reistar á ætluðu broti gegn þátttökurétti almennings og breyti engu um það þótt fyrir liggi matsskylduákvörðun Skipulagsstofnunar á grundvelli þágildandi laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Af þessum sökum séu úrskurðir nefndarinnar í málum nr. 20/2018 og 89/2020 ekki fordæmisgefandi í þessum málum. Kærendur ítreki að áhættumat erfðablöndunar og burðarþolsmat séu áætlanir sem tvímælalaust séu háðar umhverfismati áætlana samkvæmt lögum nr. 105/2006, sbr. nú lög nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana. Skortur á slíku umhverfismati áætlana feli um leið í sér skort á fullnægjandi undirbúningi þeirra leyfa sem síðar séu veitt á framangreindum lagagrundvelli. Sá annmarki leiði til þeirrar niðurstöðu til að fella verði slík leyfi úr gildi.

———-

Aðilar máls þessa hafa fært fram ítarlegri rök fyrir máli sínu, sem ekki verða rakin hér frekar, en úrskurðarnefndin hefur haft þau öll til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um ákvarðanir Matvælastofnunar frá 5. maí 2021 og 19. ágúst s.á. um að breyta rekstrarleyfi leyfishafa fyrir sjókvíaeldi í Berufirði, annars vegar hvað varðar hámarkslífmassa frjós lax og hins vegar að því er varðar eldissvæði og útsetningaráætlun. Voru hinar kærðu ákvarðanir teknar á grundvelli laga nr. 71/2008 um fiskeldi, sbr. og samnefnda reglugerð nr. 540/2020. Í 2. mgr. 4. gr. laganna er að finna kæruheimild til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, en um aðild, kærufrest, málsmeðferð og annað er varðar kæru er vísað til laga um úrskurðarnefndina.

Samkvæmt 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er það skilyrði kæruaðildar að málum fyrir nefndinni að kærandi eigi lögvarða hagsmuni tengda hinni kærðu ákvörðun. Er það í samræmi við þá meginreglu stjórnsýsluréttar að kæruaðild sé bundin við þá sem eiga einstaklingsbundna og verulega hagsmuni tengda hinni kærðu ákvörðun. Þá teljast umhverfisverndar-, útivistar- og hagsmunasamtök eiga lögvarinna hagsmuna að gæta, að ákveðnum skilyrðum uppfylltum, varðandi þær ákvarðanir, athafnir og athafnaleysi sem fjallað er um í stafliðum nefndrar 3. mgr. 4. gr. Er þar m.a. um að ræða ákvarðanir um að veita leyfi til framkvæmda sem falla undir lög um mat á umhverfisáhrifum, sbr. þágildandi b-lið ákvæðisins, og athöfn eða athafnaleysi stjórnvalda sem lýtur að þátttökurétti almennings samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum, sbr. þágildandi d-lið.

Vísa kærendur einkum til þátttökuréttar almennings um kæruaðild sína og telja að þar sem áhættumat erfðablöndunar og burðarþolsmat Hafrannsóknastofnunar hafi ekki sætt lögboðinni málsmeðferð samkvæmt þágildandi lögum nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana hafi verið brotið gegn nefndum þátttökurétti. Samkvæmt fyrrnefndum og áðurgildandi d-lið 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 teljast umhverfisverndar-, útivistar- og hagsmunasamtök eiga lögvarinna hagsmuna að gæta þegar kæra varðar athöfn eða athafnaleysi stjórnvalda sem lýtur að þátttökurétti almennings samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum, sbr. og þær athafnir eða athafnaleysi sem talin eru upp í þágildandi 6. mgr. 14. gr. laga nr. 106/2000. Verður kæruaðild í máli þessu því ekki reist á því að áhættumat erfðablöndunar og burðarþolsmat Hafrannsóknastofnunar hafi ekki sætt umhverfismati áætlana, enda hefði slíkt mat farið fram á grundvelli laga nr. 105/2006 en ekki laga nr. 106/2000 sem áðurgreind kæruheimild vegna þátttökuréttar almennings er bundin við.

Matvælastofnun veitti leyfishafa rekstrarleyfi fyrir sjókvíaeldi í Berufirði hinn 21. mars 2019 að undangenginni málsmeðferð þágildandi laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Fékk sú leyfisveiting og málsmeðferð efnislega umfjöllun í úrskurði nefndarinnar í kærumáli nr. 30/2019 þar sem kröfu um ógildingu leyfisins var hafnað. Áttu tveir kærenda aðild að því máli. Hin kærða ákvörðun Matvælastofnunar frá 5. maí 2021 um breytingu á því leyfi felur það í sér að hámarkslífmassi frjós lax fer úr 6.000 tonnum í 7.500 tonn. Telja kærendur m.a. að álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar frá 14. júní 2018 hafi einungis tekið mið af 6.000 tonna ársframleiðslu á laxi og því hafi hin kærða breyting, sem heimili 7.500 tonna hámarkslífmassa af frjóum laxi, ekki sætt málsmeðferð samkvæmt lögum nr. 106/2000.

Í matsskýrslu leyfishafa vegna eldis á allt að 20.800 tonnum af laxi í Berufirði og Fáskrúðsfirði var greint frá því að útsetningaráætlun myndi taka breytingum til samræmis við áhættumat Hafrannsóknastofnunar vegna erfðablöndunar frá laxeldi í sjókvíum hverju sinni, en að framleiðslumagn frjós fisks færi aldrei yfir 20.800 tonn í báðum fjörðum. Í nefndu áliti Skipulagsstofnunar var að sama skapi vísað til þess að gert yrði ráð fyrir því að hlutfall frjós fisks myndi fylgja áhættumati Hafrannsóknastofnunar hverju sinni en færi þó ekki yfir 20.800 tonn í báðum fjörðum. Er því ljóst að mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar tók mið af eldi á 20.800 tonnum af frjóum laxi. Sú breyting er felst í hinni umþrættu ákvörðun hefur því sætt mati á umhverfisáhrifum og rétt eins og ráð var gert fyrir fylgir hún nýju áhættumati Hafrannsóknastofnunar og rúmast þar innan, sbr. auglýsingu nr. 562/2020 um staðfestingu á áhættumati erfðablöndunar frá 3. júní 2020, þar sem fram kemur að hámarkslífmassi af frjóum laxi í Berufirði sé 7.500 tonn. Þar sem fyrir liggur að mat fór fram í öndverðu á umhverfisáhrifum þess að ala frjóan lax í þeim mæli er breytt rekstrarleyfi heimilar er ljóst að ekki var um að ræða athöfn eða athafnaleysi stjórnvalda sem lýtur að þátttökurétti almennings samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum. Uppfylla kærendur því ekki heldur skilyrði kæruaðildar skv. d-lið 3. mg. 4. gr. laga nr. 130/2011 á þeim grundvelli.

Samkvæmt þágildandi b-lið 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 teljast umhverfisverndar-, útivistar- og hagsmunasamtök eiga lögvarinna hagsmuna að gæta af ákvörðunum um að veita leyfi vegna framkvæmda sem falla undir lög um mat á umhverfisáhrifum. Þegar frumvarp til laga nr. 130/2011 var til umfjöllunar á Alþingi var orðalagi nefnds b-liðar breytt, án þess þó að um efnisbreytingu væri að ræða. Um nefndan staflið segir í athugasemdum með frumvarpi til laganna að ákvörðun um matsskyldu ráði því hvort almenningur fái rétt til frekari þátttöku í gegnum matsferlið og hvort hann njóti kæruaðildar vegna ákvarðana stjórnvalda um að veita leyfi vegna framkvæmda. Það sé því eðlilegt að kæruaðild vegna ákvarðana sem tilgreindar séu í a- og b-lið haldist í hendur. Undir b-lið falli leyfi vegna framkvæmda sem séu matsskyldar skv. III. kafla laga um mat á umhverfisáhrifum. Þessi liður nái til þeirra ákvarðana sem vísað sé til í a- og b-lið 1. tölul. 6. gr. Árósasamningsins.

Hin kærða ákvörðun Matvælastofnunar frá 19. ágúst 2021 fól í sér breytingu á rekstrarleyfi hvað varðaði eldissvæði og útsetningaráætlun. Var hún tekin að undangenginni matsskylduákvörðun Skipulagsstofnunar þess efnis að breytingin væri ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Svo sem greinir í málavöxtum var matsskylduákvörðunin kærð til úrskurðarnefndarinnar en með úrskurði í máli nr. 81/2021 var kröfu kærenda um ógildingu hennar hafnað með vísan til þess að enga þá annmarka væri að finna á ákvörðuninni sem leiða ætti til ógildingar. Í máli þessu er þannig ekki um að ræða ákvörðun sem veitir leyfi vegna framkvæmda sem falla undir lög um mat á umhverfisáhrifum heldur ákvörðun um breytingu á leyfi í kjölfar matsskylduákvörðunar. Sú ákvörðun laut að breytingu á tiltekinni framkvæmd sem háð var mati á umhverfisáhrifum í öndverðu og leyfi var veitt fyrir sem sætti lögmætisathugun úrskurðarnefndarinnar, eins og áður hefur komið fram. Er hvorki hægt að líta fram hjá þessum atvikum málsins né orðalagi þágildandi b-liðar 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011, en eins og ákvæðið er úr garði gert og að virtum lögskýringargögnum þeim sem áður er vísað til verður að telja að girt sé fyrir að kærendur njóti kæruaðildar samkvæmt því ákvæði.

Með hliðsjón af öllu framangreindu verður ekki hjá því komist að vísa kærumáli þessu frá úrskurðarnefndinni, enda er engan lagagrundvöll að finna fyrir kæruaðild kærenda í lögum nr. 130/2011 eins og atvikum máls þessa er háttað.

Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

nóv 19
Love0

149/2021 Sambyggð

Með

Árið 2021, fimmtudaginn 18. nóvember, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Þátt tóku Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 149/2021, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúa Ölfuss frá 9. september 2021 um að stálvirki fjölbýlishúss á lóð nr. 18 við Sambyggð uppfylli ekki skil­yrði samkvæmt tæringarflokki 4 í gr. 8.4.2. í byggingarreglugerð nr. 112/2012.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, er barst nefndinni 21. september 2021, kærir Pró hús ehf., þá ákvörðun byggingarfulltrúa Ölfuss frá 9. september 2021 að stálvirki fjölbýlishúss á lóð nr. 18 við Sambyggð uppfylli ekki skilyrði samkvæmt tæringarflokki 4 í gr. 8.4.2. í byggingarreglugerð nr. 112/2012. Verður að skilja málskot kæranda svo að þess sé krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Sveitarfélaginu Ölfusi 21. október 2021.

Málavextir: Á árinu 2019 mun kærandi hafa byrjað á framkvæmdum vegna byggingar fjölbýlis­húss á lóð nr. 18 við Sambyggð í Ölfusi. Hinn 16. júní 2021 sendi forsvarsmaður kæranda tölvupóst á byggingarfulltrúa sveitarfélagsins og óskaði eftir öryggisúttekt á húsinu. Í svari byggingarfulltrúa kom fram að til að hægt væri að framkvæma öryggisúttekt þyrfti að uppfæra byggingar- og matsstig hússins. Það yrði ekki gert fyrr en skilyrðum staðalsins ÍST 51:2001 um byggingarstig húsa væri fullnægt. Hinn 8. júlí s.á. fór fram öryggisúttekt og að beiðni byggingarfulltrúa útbjó verkfræðistofa minnisblað um þau atriði sem þyrftu frekari athugunar við eða uppfylltu ekki kröfur. Byggingarfulltrúi fundaði með fulltrúum kæranda 9. september 2021 vegna málsins. Hinn 15. s.m. sendi forsvarsmaður kæranda tölvu­póst til byggingarfulltrúa og óskaði staðfestingar á tilgreindum atriðum sem munu hafa komið fram á fundinum. Meðal annars óskaði hann staðfestingar á því að gera þyrfti úrbætur sam­kvæmt minnisblaði verkfræðistofunnar til að húsið gæti farið á byggingarstig 5. Jafnframt óskaði hann stað­festingar á því að stálvirki uppfyllti ekki skilyrði samkvæmt tæringarflokki 4 í gr. 8.4.2. í byggingarreglugerð nr. 112/2012. Í svari byggingarfulltrúa var stafest að svo væri.

Málsrök kæranda: Kærandi bendir á að eftir að húsið á lóðinni Sambyggð 18 hafi orðið fokhelt hafi byggingarfulltrúi beðið um fleiri teikningar. Í byrjun júní 2021 hefðu íbúðir í húsinu verið afhentar en þó ekki til búsetu. Á þeim tíma hefði kærandi óskað eftir öryggis- og lokaúttekt hjá byggingar­fulltrúa en við því hefði ekki verið orðið heldur hefði hann óskað eftir teikningum og deilum. Þá hefði byggingarfulltrúi upplýst að hann treysti ekki burðarvirki hússins og ætlaði að fá „sérstaka skoðunarstöð“ til að yfirfara það. Á endanum hefði byggingarfulltrúi óskað eftir öryggisúttekt en látið byggingarstjóra vita að hlutlaus aðili yrði með í úttektinni. Brunavarnir Árnessýslu hefði gert úttekt án athugasemda en fyrrnefnd verkfræðistofa hefði skilað 12 athugasemdum. Byggingarfulltrúi hefði síðan óskað eftir skýrslu um byggingar­framkvæmdarinnar og að arkitekt skilaði inn fleiri teikningum og deilum, en án þess að tilgreina það nánar. Þá hefði byggingarfulltrúi fundað með forsvars­mönnum kæranda 9. september 2021 en á þeim fundi hefði komið fram ný hlið á málinu þar sem byggingarfulltrúi teldi burðarstál ekki uppfylla skilyrði um tæringarflokk 4 í gr. 8.4.2. í byggingarreglugerð nr. 112/2012. Því sé lögð fram kæra á hendur byggingarfulltrúa fyrir valdníðslu, einelti og brot á reglugerðum. Einnig sé um brot á meðalhófsreglu að ræða. Þá sé bent á að unnið sé að lag­færingu á þeim 12 athugasemdum sem verkfræðistofan hafi gert við öryggisúttekt.

Málsrök Sveitarfélagsins Ölfuss: Af hálfu sveitarfélagsins er bent á að í kærunni séu gerðar athugasemdir við málsmeðferð vegna umfjöllun um fjöleignarhúsið að Sambyggð 18. Ekki sé þó fyllilega ljóst hvað kærandi geri kröfu um eða að hverjum kæran snúi. Af efni hennar og fyrirliggjandi gögnum verði helst ráðið að kæran beinist að svörum byggingarfulltrúa þess efnis að ekki séu uppfyllt skilyrði til þess að færa húsið að Sambyggð 18 á hærra byggingarstig. Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hafi nefndin það hlutverk að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og ágreinings­málum vegna annarra úrlausnaratriði á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt sé fyrir um í lögum. Kæruheimild til nefndarinnar sé m.a. að finna í lögum nr. 160/2010 um mannvirki vegna stjórnvalds­ákvarðana sem teknar séu á þeim lagagrundvelli. Í svörum byggingarfulltrúa að skilyrði séu ekki uppfyllt til að færa umrætt hús á hærra byggingarstig felist ekki stjórnvalds­ákvörðun sem leitt hafi mál til lykta í skilningi 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sbr. einnig 59. gr. laga nr. 160/2010. Af þeim sökum sé engin kæruheimild fyrir hendi og því beri að vísa kærunni frá.

Að öðru leyti byggi sveitarfélagið á því að málsmeðferð byggingarfulltrúa hafi verið í samræmi við lög og reglugerðir. Um byggingarstig mannvirkja sé stuðst við íslenskan staðal, ÍST 51:2001. Þar sé að finna nákvæma útlistun á þeim atriðum sem uppfylla þurfi til að fá mann­virki skráð á hvert byggingarstig. Eins og fram komi í gögnum málsins hafi byggingarfulltrúi veitt kæranda ítarlegar leiðbeiningar um þau atriði sem hann þurfi að uppfylla til að hægt væri að færa fjöleignarhúsið að Sambyggð 18 af byggingarstigi 4. Ástæða þess að það hafi ekki verið gert sé sú að kærandi hefði ekki uppfyllt viðkomandi skilyrði. Byggingarfulltrúi hafi lagt sig fram við að veita ítarlegar leiðbeiningar en kærandi, sem byggingaraðili, beri ábyrgð á því að upp­fylla tilgreind skilyrði.

Niðurstaða: Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlinda­mála hefur úrskurðarnefndin það hlutverk að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvalds­ákvarðana og ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlinda­mála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Er slíka kæruheimild t.a.m. að finna í 59. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki þar sem segir að stjórnvaldsákvarðanir sem teknar eru á grundvelli laganna sæti kæru til úrskurðarnefndarinnar. Þá verða aðeins þær ákvarðanir sem binda endi á mál bornar undir kærustjórnvald samkvæmt 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Í máli þessu gerir kærandi athugasemdir við störf byggingarfulltrúa Ölfuss vegna byggingar fjölbýlishúss á lóðinni Sambyggð 18. Vísar kærandi til þess að hin kærða ákvörðun sé frá 9. september 2021 en á þeim degi áttu forsvarsmenn kæranda fund með byggingar­fulltrúa. Á fundinum kom m.a. fram sú afstaða byggingarfulltrúa um að stálvirki hússins uppfyllti ekki skilyrði samkvæmt tæringarflokki 4 í gr. 8.4.2. í byggingarreglugerð nr. 112/2012 og væri því úrbóta þörf. Ekki verður talið að sú afstaða feli í sér stjórnvaldsákvörðun tekna á grundvelli laga nr. 160/2010. Þá verður heldur ekki séð að fyrir liggi í málinu önnur ákvörðun sem bindur enda á mál og sem er kæranleg til úrskurðarnefndarinnar, sbr. áðurnefnda 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslu­laga. Verður kærumáli þessu af framangreindum sökum vísað frá nefndinni.

 Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

nóv 19
Love0

106/2021 Selvogsgata

Með

Árið 2021, fimmtudaginn 18. nóvember, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Þátt tóku Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 106/2021, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúa Hafnarfjarðar frá 2. júní 2021 um að samþykkja byggingaráform fyrir geymsluskúr á lóðinni Selvogsgötu 3.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 30. júní 2021, er barst nefndinni sama dag, kærir eigandi, Brekkugötu 25, Hafnarfirði, þá ákvörðun byggingar­­fulltrúa Hafnarfjarðar frá 2. júní 2021 að samþykkja byggingaráform fyrir skúr á lóðinni Selvogs­­götu 3. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Hafnarfirði 7. júlí 2021.

Málavextir: Á lóðinni Selvogsgötu 3 stendur einbýlishús og er skráð byggingarmagn á lóðinni 190,8 m2. Lóðin var stækkuð um 76 m2 með nýju deiliskipulagi fyrir Suðurbæ sunnan Hamars sem birt var í B-deild Stjórnartíðinda 7. júlí 2014 og hámarksbyggingarmagn aukið í 200 m2. Lóðirnar Selvogsgata 3 og Brekkugata 25 liggja saman við ­suður­mörk hinnar síðarnefndu. Samkvæmt aðaluppdráttum sem samþykktir voru með áritun byggingarfulltrúa 5. október 1989 stendur bílgeymsla á Brekkugötu 25. Er langhlið hennar í 0,5 m fjarlægð frá framan­­greindum lóðamörkum og skammhlið við útmörk lóðarinnar í austur. Eftir stækkun lóðarinnar er Selvogsgata 3 dýpri til austurs og liggja lóðirnar nú einnig saman við austurmörk Brekku­götu 25 og nær skammhlið bílgeymslunnar því nú að mörkum lóðanna. Ágreiningur hefur verið á milli eigenda lóðanna um framkvæmdir og nýtingu á þeim hluta Selvogs­götu 3 er liggur að skammhlið bílgeymslunnar við austurmörk­ Brekkugötu 25 og felldi úrskurðar­nefndin hinn 2. febrúar 2017­­ úr gildi ákvörðun skipulags- og byggingarfulltrúans í Hafnarfirði frá 9. nóvember 2016 um að veita eiganda Selvogsgötu 3­­ framkvæmdaleyfi fyrir því að steypa upp í vegg í stígshæð frá Selvogsgötu að leikvelli þar sem um byggingar­leyfis­skylda framkvæmd væri að ræða.

 Eigandi Selvogsgötu 3 sótti um leyfi til að rífa geymsluskúr á lóðinni hinn 23. október 2015 og sam­þykkti byggingar­­fulltrúi niðurrif skúrsins á afgreiðslufundi skipulags- og byggingar­fulltrúa 4. nóv­ember s.á. Á sama fundi var fært til bókar að umsókn eiganda Selvogsgötu 3 um að breyta skúr á lóð í bílskúr/geymslu væri vísað til umferðarráðshóps hjá umhverfis- og skipulags­þjónustu. Hinn 18. s.m. samþykkti skipulagsfulltrúi að grenndarkynna skv. 1. mgr. 44. gr. skipulags­laga nr. 123/2010 erindi um að breyta skúr á lóð Selvogsgötu 3 í bíl­skúr/geymslu. Afgreiðslu erindisins var frestað 27. janúar 2016 þar til búið væri að fara yfir athugasemdir. Hinn ­25. júlí 2018 samþykkti skipulagsfulltrúi, með vísan til 2. gr. samþykktar um embættis­afgreiðslur skipulags- og byggingarfulltrúans í Hafnarfirði frá 4. maí 2004, að grenndar­­kynna umsókn eigenda Selvogsgötu 3 um leyfi til að endurbyggja geymslu með stækkun. Athugasemd barst frá kæranda á kynningartímanum og var erindinu vísað til afgreiðslu skipulags- og byggingar­ráðs 19. september 2018. Í kjölfar þess að nýjar teikningar bárust var erindi um endur­byggingu geymslu með stækkun tekið fyrir að nýju á afgreiðslu­fundi skipulags- og byggingar­­fulltrúa 30. mars 2021. Erindið var ekki talið samræmast deiliskipulagi, en þar sem um óverulega breytingu væri að ræða var ákveðið að grenndar­­­kynna erindið skv. 44. gr. skipulags­­laga, og samkvæmt fundargerð sat skipulags­fulltrúi ekki fundinn. Erindið var grenndar­­kynnt með vísan til 2. mgr. 43. gr. skipulags­laga frá 12. apríl 2021 til og með 17. maí s.á. og barst athugasemd frá kæranda 12. maí s.á. Byggingar­áform um að reisa 24 m2 skúr í horni lóðarinnar þar sem áður stóð geymsluskúr voru samþykkt í samræmi við skipulagslög og lög um mannvirki 2. júní ­s.á.

 Málsrök kæranda: Kærandi telur sveitarfélagið hafa gengið fram með ólögmætum hætti í málinu og vísar m.a. til almennra reglna um grenndarrétt. Kærandi hafi um nokkurra ára skeið reynt að verja réttindi sín gagnvart nágranna sínum sem hyggist byggja bílskúr á lóðamörkum eignanna og nota gafl geymsluskúrs kæranda sem vegg. Ekki geti gengið að samþykkt séu byggingar­­­áform fyrir mannvirki alveg upp að mannvirki á aðliggjandi lóð án samþykkis hlut­að­eigandi. Yrði það talið heimilt gætu menn byggt ofan í eignum annarra sem ekki gætu sinnt viðhaldi á eignum sínum þar sem þeir kæmust ekki að þeim.

Tillaga að núgildandi deili­skipulagi Suðurbæjar sunnan Hamars hafi verið auglýst 27. mars 2014 en stækkun lóðarinnar Selvogsgötu 3 fyrst verið samþykkt af skipulags- og byggingar­fulltrúa 2. apríl s.á­. og ekki tekið gildi fyrr en við samþykkt bæjarstjórnar 3. september s.á. Hins vegar hafi fyrr­greint deiliskipulag Suðurbæjar sunnan Hamars tekið gildi 7. júlí s.á. með birtingu í B-deild Stjórnar­tíðinda. Til austurs fyrir ofan geymsluskúr á lóð kæranda hafi áður verið bæjarland. Á því hafi ekkert mann­virki staðið og kærandi átt greiðan aðgang að gafli skúrs síns. Lóðin að Selvogs­­götu 3 hafi nú verið stækkuð þannig að hún liggi á tvo vegu að vegg geymsluskúrs kæranda. Ekki hafi verið haft samráð við hann um stækkun lóðarinnar. Þá hafi stækkunin ekki verið afmörkuð í deiliskipulaginu og ekki hefði mátt setja nýtt skipulag með stækkun lóðar­innar án þess að kæranda væri, með kvöðum eða öðrum hætti, tryggð aðkoma að hliðum síns skúrs, sbr. gr. 5.3.2.2. skipulagsreglugerðar nr. 90/2013.

Umsókn um niðurrif bílskúrs hafi verið sett fram í blekkingarskyni svo fara mætti framhjá lögum og reglum um deiliskipulag og byggingarleyfi. Þetta hafi verið gert til þess að síðar mætti sækja um „endurbyggingu“ bílskúrs og ekki þyrfti samþykki lóðareiganda Brekkugötu 25, sem hefði þurft ef enginn bílskúr eða geymsla hefði áður staðið þarna. Í deiliskipulagi fyrir svæðið séu skilmálar fyrir bílskúra og heimild til að reisa þá innan byggingarreita lóða sem sýndir væru í skipulaginu fyrir þá. Ekki sé sýndur byggingar­reitur fyrir bílskúr á lóð Selvogs­götu 3.

Hafnarfjarðarbær hafi ekki farið að lögum í málinu heldur grenndarkynnt byggingar­leyfis­um­sóknir án þess að breyta deiliskipulagi fyrst. Hin kærða ákvörðun hafi ekki verið færð í deili­skipulag með breytingu sem birt hafi verið í Stjórnar­tíðindum.

Málsrök Hafnarfjarðarbæjar: Sveitarfélagið bendir á að hinn umdeildi skúr muni vera fyrir aftan skúr sem fyrir sé á lóð kæranda á lóðamörkum umræddra lóða. Hæðarmunur á lóðunum sé nokkur en hinn fyrirhugaði skúr muni einungis vera 87 cm hærri en skúr sem fyrir sé á lóð kæranda að Brekkugötu 25. Skúrinn muni ekki hafa áhrif á útivistarmöguleika, skuggavarp, inn­sýn eða annað í garðinum á þeirri lóð. Þá hafi áður staðið skúr á umræddum stað og nú hafi verið veitt leyfi til að byggja þar geymsluskúr. Fyrir mistök hafi starfsmaður bæjarins skráð að sótt hefði verið um niðurrif bílskúrs þrátt fyrir að á umsókn hafi komið fram að sótt væri um niður­­rif skúrs. Ómögulegt sé að hafa bílskúr á umræddum stað, innst innan lóðar og útgefið leyfi sé fyrir geymsluskúr.

 Athugasemdir leyfishafa: Leyfishafi vísar til þess að bygging skúrs á lóð hans lúti ákvörðunar­­­­­valdi skipulagsyfirvalda og nágranni hans eigi aðeins rétt til að stöðva framkvæmdir vegna svokallaðs smáhýsis.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun byggingar­fulltrúa Hafnarfjarðar frá 2. júní 2021 að samþykkja byggingaráform fyrir skúr á lóðinni Selvogs­götu 3, að undangenginni grenndarkynningu.­

­­­Líkt og fram hefur komið var á afgreiðslufundi skipulags- og byggingar­fulltrúa 30. mars 2021 ákveðið að grenndarkynna erindi um endurbyggingu á geymslu með stækkun á umræddri lóð þar sem það samræmdist ekki deiliskipulagi en um óverulega breytingu væri að ræða og málsmeðferð færi skv. 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Fyrirhuguð deiliskipulags­breyting hefur hins vegar ekki tekið gildi með auglýsingu þar um í B-deild Stjórnartíðinda svo sem kveðið er á um í 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga og verður því ekki tekin afstaða til gildis hennar. Deili­skipulag fyrir Suðurbæ sunnan Hamars frá árinu 2014 er því óbreytt varðandi umrædda lóð. Þar kemur m.a. fram að stærð lóðarinnar Selvogsgötu 3 hafi verið 370 m2 en verði 446 m2, byggingar­magn á lóðinni sé aukið um 10 m2 og hámarksbyggingarmagn verði 200 m2.

Í hinni kærðu ákvörðun kemur fram að samþykkt séu áform fyrir endurbyggingu geymslu, 24 m2 að stærð. Samkvæmt skráningu í fasteignaskrá er stærð þess húss sem stendur á umræddri lóð 190,8 m2. Á aðaluppdrætti með grunnmynd, sem samþykktur var með áritun byggingar­fulltrúa 2. júní 2021, kemur fram að flatarmál íbúðarhluta húss sé 190,8 m2, flatarmál geymslu 24 m2 og að flatarmálið sé alls 214,8 m2. Er því ljóst að samþykkt byggingaráform vegna geymslu eru umfram hámarksbyggingarmagn lóðarinnar samkvæmt gildandi deili­skipulagi.

Samkvæmt 11. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki skulu aðaluppdrættir byggingarleyfis upp­fylla ákvæði laganna og reglugerða sem settar hafa verið á grundvelli þeirra. Samkvæmt ákvæðinu tilkynnir leyfisveitandi umsækjanda um samþykki byggingaráforma, enda sé fyrir­huguð mannvirkjagerð í samræmi við skipulagsáætlanir á viðkomandi svæði. Skal útgefið byggingar­­­­leyfi vera í samræmi við skipulagsáætlanir, sbr. 1. tl. 1. mgr. 13. gr. laganna. Voru byggingar­­­áformin því ekki í samræmi við gildandi deiliskipulag, svo sem áskilið er í fyrr­greindum ákvæðum mannvirkjalaga.

Heimiluð skúrbygging samkvæmt hinni kærðu ákvörðun liggur að hluta til við lóðamörk Selvogs­­­götu 3 og lóðar kæranda og verður fyrirhugaður skúr samkvæmt upplýsingum sveitar­félagsins 87 cm hærri en skúr sá sem fyrir er við lóðamörkin á síðarnefndri lóðinni. Mun byggingin því óhjákvæmilega hafa einhver grenndaráhrif gagnvart lóð kæranda. Eru skilyrði 3. mgr. 43. gr. skipulags­­laga til frávika frá deiliskipulagi af þeim sökum ekki uppfyllt.

Með vísan til þess sem að framan er rakið verður hin kærða ákvörðun felld úr gildi.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun byggingarfulltrúa Hafnarfjarðar frá 2. júní 2021 um að samþykkja byggingar­leyfi fyrir skúr á lóðinni Selvogsgötu 3.

nóv 19
Love0

103/2021 Miðbær Eskifjarðar

Með

Árið 2021, fimmtudaginn 18. nóvember, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Þátt tóku Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 103/2021, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Fjarðabyggðar frá 6. maí 2021 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi miðbæjar Eskifjarðar.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 30. júní 2021, er barst nefndinni sama dag, kærir íbúi, Lambeyrarbraut 10, Eskifirði, þá ákvörðun bæjar­stjórnar Fjarðabyggðar frá 6. maí 2021 að samþykkja breytingu á deiliskipulagi miðbæjar Eski­fjarðar. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi og að tillagan, með öllum þeim athugasemdum sem bárust, verði lögð fyrir eigna-, skipulags- og umhverfisnefnd Fjarða­byggðar til afgreiðslu.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Fjarðabyggð 27. júlí 2021.

Málavextir: Hinn 13. janúar 2021 samþykkti eigna-, skipulags- og umhverfisnefnd Fjarða­byggðar tillögu um breytingu á deiliskipulagi miðbæjar Eskifjarðar. Í tillögunni fólst að gatan Lambeyrarbraut var gerð að vistgötu og gert ráð fyrir byggingarlóð fyrir íbúðarhús á milli Lambeyrarbrautar 1 og 3. Var þeirri afgreiðslu vísað til bæjarstjórnar sem samþykkti á fundi sínum 21. janúar 2021 að auglýsa tillöguna til kynningar. Deiliskipulagstillagan var auglýst með athugasemdafresti frá 27. s.m. til og með 10. mars s.á. Athugasemdir bárust á kynningartíma, þ. á m. frá kæranda. Í umsögn eigna-, skipulags- og umhverfisnefndar, dags. 19. mars 2021, var tekin afstaða til tveggja framkominna athugasemda, en ekki var fjallað um athugasemdir kæranda. Á fundi nefndarinnar 22. mars 2021 var deiliskipulags­breytingin samþykkt og vísað til bæjarstjórnar sem samþykkti hana á fundi 25. s.m. og var hún send Skipulagsstofnun til lögboðinnar meðferðar. Í bréfi sínu, dags. 6. maí 2021, gerði stofnunin ekki athugasemdir við birtingu auglýsingar um deiliskipulagsbreytinguna og tók hún gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 4. júní 2021.

 Málsrök kæranda: Kærandi telur að ekki hafi verið farið efnislega yfir allar þær athugasemdir sem borist hafi vegna kynningar tillögu að hinni kærðu deiliskipulagsbreytingu. Í 36. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 segi að gögn á rafrænu formi séu talin fullnægja áskilnaði um skrifleg gögn, enda séu þau aðgengileg móttakanda þannig að hann geti kynnt sér efni þeirra, varðveitt þau og framvísað þeim síðar.

 Málsrök Fjarðabyggðar: Sveitarfélagið tekur fram að kærandi hafi verið beðinn um að senda athugasemdir sínar undirritaðar og ítrekað veitt honum frest til þess. Athugasemdir hans séu sama efnis og hluti þeirra athugasemda sem teknar hafi verið til formlegrar afgreiðslu við meðferð málsins. Verði því að leggja til grundvallar að allar athugasemdir hafi í raun fengið „formlega efnislega“ afgreiðslu, þótt erindi kæranda hafi ekki verið tekið til sérstakrar meðferðar. Í 35. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 segi að stjórnvald ákveði hvort boðið verði upp á þann valkost að nota rafræna miðlun upplýsinga við meðferð máls. Sveitarfélagið hafi því ráðið formkröfum sem gerðar hafi verið til athugasemda. Kæranda hafi verið leiðbeint um hvernig mætti skila inn athugasemdunum. Sveitarfélagið hafi haft fulla heimild til að gera slíkar lágmarkskröfur til erinda sem mynda stjórnsýslumál. Kærandi hafi getað prentað athuga­semdirnar út, skrifað undir þær, skannað inn eða tekið mynd af þeim og sent þannig eða skrifað undir með rafrænum skilríkjum í gegnum viðurkennda aðila. Án slíkra undirritana hafi ekki verið um fullnægjandi erindi að ræða og var kæranda gefinn kostur á að bæta úr því. Í athuga­semdum við 2. gr. frumvarps þess sem varð að lögum nr. 51/2003, sem síðar varð 35. gr. stjórnsýslulaga, segi: „Ef stjórnvald hefur ekki tekið ákvörðun um að gefa kost á rafrænni meðferð máls, en berst engu síður erindi með rafrænum hætti, á það eftir sem áður kost á að halda meðferð málsins áfram með hefðbundnum leiðum. Við þessar aðstæður ræðst það af atvikum hvort erindi er yfirhöfuð tækt til meðferðar, t.d. ef erindi á að vera skriflegt eða undirritað.“

 Viðbótarathugasemdir kæranda: Nánast engin hönnunarvinna hafi verið lögð fram um fyrirhugaðar breytingar á Lambeyrarbraut þótt framkvæmdir hafi fyrst verið kynntar í maí 2020 í tengslum við ofanflóðavarnir í nágrenni götunnar, en þá hafi íbúum hennar verið tilkynnt að Lambeyrarbraut yrði gerð að botngötu og síðar vistgötu. Ný byggingarlóð hafi fyrst verið kynnt íbúum götunnar með bréfi, dags. 10. nóvember 2020. Þá hafi kærandi svarað sveitarfélaginu og skýrt mál sitt og aðstæður þegar sveitarfélagið hafi ítrekað við hann að skila undirrituðum athugasemdum vegna deiliskipulagstillögunnar.

 Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um málsmeðferð breytingar á deiliskipulagi Miðbæjar Eski­fjarðar. Kærandi er búsettur við Lambeyrarbraut og er það svæðið sem umræddar breytingar ná til. Sendi hann athugasemdir með tölvupósti til sveitarfélagsins og lutu þær að því að deiliskipu­lagsbreytingin hefði ekki verið kynnt nægjanlega auk þess sem hann ítrekaði athuga­semdir um fyrirhugaða byggingarlóð sem hann hafði áður komið á framfæri.

Hin kærða deiliskipulagsbreyting var kynnt með auglýsingu í samræmi við 41. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, afgreitt í eigna-, skipulags- og umhverfisnefnd 22. mars 2021 og staðfest í bæjarstjórn Fjarðabyggðar 25. s.m. Í gögnum málsins eru athugasemdir frá eigendum Lambeyrarbrautar 2, 4, 8 og 10, en í umsögn skipulagsfulltrúa um athugasemdir vegna deiliskipulagstillögunnar, dags. 19. mars 2021, var einungis svarað athugasemdum frá eigendum Lambeyrarbrautar 2 og 8. Var því ekki tekin afstaða til athugasemda frá kæranda sem hann sendi með tölvupósti 8. mars 2021. Skipulagsfulltrúi svaraði tölvupósti kæranda á eftirfarandi hátt: „Pósturinn er móttekinn, bið þig þó um að setja athugasemdina á pappír, undirrita og koma hingað. Jafngott er að fá þetta skannað og undirritað í tölvupóstinum.“ Kærandi kom þá á framfæri að hann væri erlendis og gæti því ekki orðið við beiðninni. Sveitarfélagið ítrekaði beiðni sína við kæranda í tvígang en hann gat ekki orðið við henni.

Um athugasemdir á auglýsingartíma er fjallað í 3. mgr. 41. gr. skipulagslaga en þar segir: „Þegar frestur til athugasemda er liðinn skal sveitarstjórn taka tillöguna til umræðu að undan­genginni umfjöllun skipulagsnefndar. Í þeirri umfjöllun skal taka afstöðu til athugasemda sem borist hafa og þess hvort gera skuli breytingar á tillögunni. Ef engar athugasemdir eru gerðar við tillöguna er ekki skylt að taka hana aftur til umræðu í sveitarstjórn heldur skal senda hana Skipulagsstofnun. Hafi borist athugasemdir skal niðurstaða sveitarstjórnar auglýst.“ Hvergi er í lögunum fjallað um formkröfur sem gera skuli til athugasemda. Í gr. 5.6.2 í skipulags­reglugerð nr. 90/2013 er fjallað um auglýsingu deiliskipulagstillögu til kynningar og segir í 3. mgr. hennar að í auglýsingu deiliskipulagstillögu skuli m.a. koma fram að athugasemdir skuli vera skriflegar. Ekki er fjallað um að athugasemdir skuli vera undirritaðar.

Í samræmi við ákvæði 41. gr. skipulagslaga skal hverjum þeim aðila sem telur sig eiga hags­muna að gæta gefinn kostur á að gera athugasemdir við tillöguna innan ákveðins frests. Jafnframt eiga þeir sem gera athugasemdir við auglýsta skipulagstillögu rétt á því að skipulagsyfirvöld taki málefnalega afstöðu til athugasemda, sbr. 2. málsl. 3. mgr. 41. gr. skipulagslaga. Fela þessi ákvæði í sér andmælarétt þeirra sem telja sig eiga hagsmuna að gæta vegna fyrirhugaðra deiliskipulagsákvarðana en er jafnframt þáttur í rannsókn máls af sveitar­félagsins hálfu.

 Athugasemdir kæranda við deiliskipulagstillöguna lutu annars vegar að því að hann gæti ekki fallist á fyrirhugaðar breytingar þar sem hann hefði ekki upplýsingar um hvaða áhrif þær myndu hafa á hans nánasta umhverfi, þ.e. við og innan hans lóðarmarka. Hins vegar lutu athugasemdirnar að fyrirhugaðri byggingarlóð og vísaði kærandi til athugasemda sem áður höfðu komið fram vegna hennar. Lutu þær m.a. að því að þegar væri þröngt um byggðina á svæðinu og ætti það við um umferð, bílastæði og gangbrautir, en fjölgun íbúða á svæðinu myndi aðeins auka á þann vanda. Með byggingu á reitnum myndi uppgróið svæði hverfa. Þá gæti reynst fordæmisgefandi að þarna væri verið að leyfa nýbyggingu á eða við hættusvæði.

Samkvæmt framangreindum lagaákvæðum bar skipulagsyfirvöldum að taka athugasemdir kæranda sem borist höfðu á kynningartíma umræddrar skipulagstillögu til umfjöllunar, svara þeim og senda kæranda niðurstöðu málsins en svo var ekki gert.

Með vísan til framangreinds þykja þeir annmarkar vera á málsmeðferð hinnar kærðu ákvörðunar að ógildingu varði.

Úrskurðarorð:

 Felld er úr gildi ákvörðun bæjarstjórnar Fjarðabyggðar frá 6. maí 2021 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi miðbæjar Eskifjarðar.

nóv 19
Love0

70/2021 Kolgrafarhólsvegur

Með

Árið 2021, fimmtudaginn 18. nóvember, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Þátt tóku Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 70/2021, kæra á ákvörðun sveitarstjórnar Bláskógabyggðar frá  10. desember 2020 um að samþykkja deiliskipulag í landi Kolgrafarhóls.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 28. maí 2021, er barst nefndinni sama dag, kærir eigandi sumarhúsalóðar í landi Apavatns 2, þá ákvörðun sveitarstjórnar Bláskógabyggðar frá 10. desember 2020 að samþykkja deiliskipulag í landi Kolgrafarhóls. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi og að staðsetningu byggingarreita, heimiluð hæð bygginga og byggingarmagni lóða á svæðinu verði breytt.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Bláskógabyggð 28. júní 2021.

Málavextir: Á fundi skipulagsnefndar umhverfis- og tæknisviðs Uppsveita 10. júní 2020 var tekin fyrir umsókn um deiliskipulag fyrir fimm frístundalóðir og eina lóð sem skilgreind var sem landbúnaðarland í landi Apavatns 2, Efra-Apavatns, í Bláskógabyggð. Skipulagsnefnd mæltist til að sveitarstjórn Bláskógabyggðar samþykkti og auglýsti deiliskipulagstillöguna þar sem hún væri í samræmi við aðalskipulag Bláskógabyggðar. Sveitarstjórn samþykkti hana á fundi 18 s.m. og var deiliskipulagstillagan auglýst með athugasemdafresti frá 8. júlí til og með 20. ágúst s.á. Athugasemdir bárust á kynningartíma frá kæranda. Tillaga skipulagsnefndar að svörum við framkomnum athugasemdum var lögð fram á fundi nefndarinnar 9. september 2020 og mæltist skipulagsnefnd til að sveitarstjórn samþykkti og auglýsti deiliskipulagið sem og hún gerði á fundi sínum 17. s.m. og var það sent Skipulagsstofnun til lögboðinnar meðferðar.

Skipulagsstofnun tilkynnti sveitarstjórn með bréfi, dags. 28. október 2020, að hún gerði athuga­semd við að birt yrði auglýsing um samþykkt deiliskipulagsins í B-deild Stjórnartíðinda, þar sem m.a. byggingarheimildir á lóðum hafi ekki verið í samræmi við ákvæði í gildandi aðal­skipulagi. Bent var á að staðsetning byggingarreita yrði að vera markvissari með mótun yfirbragðs svæðisins í huga. Einnig kom fram að skýra þyrfti ákvæði fyrir tiltekna lóð og gera yrði grein fyrir öflun neysluvatns og fyrirkomulagi varðandi sorp í greinargerð. Á fundi skipulagsnefndar 9. desember 2020 var deiliskipulagstillagan lögð fram þar sem brugðist hafði verið við athugasemdum Skipulagsstofnunar. Deiliskipulagið var samþykkt á fundi sveitarstjórnar 10. s.m. og tók gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 30. apríl 2021.

Málsrök kæranda: Kærandi bendir á að aðkomuveginum á umræddu deiliskipulagssvæði sé einungis ætlað að þjóna sumarhúsalóðum meðfram Grafará. Þær lóðir séu staðsettar norðan við veginn, sem nefndur sé Kolgrafarhólsvegur í deiliskipulaginu, en lóðirnar séu ekki hluti deiliskipulagssvæðisins. Kolgrafarhólsvegur sé í eigu Félags sumarhúsaeigenda Grafarár, FSGÁ, sem hafi ekki komið að gerð umrædds deiliskipulags. Notkun á veginum sé ekki í sátt við félagið. Aukin notkun á veginum snerti ýmsa hagsmuni lóðareigenda við Grafará. Bæri þar að nefna umferð, ónæði, hávaða, kostnaðarauka og virðisrýrnun eigna.

Í afsali frá 1982 og á uppdrætti frá 1977 komi fram að veginum sé einungis ætlað að þjóna lóðum meðfram Grafará. Uppdrátturinn sýni einnig að gert sé ráð fyrir að annar vegur skuli lagður fyrir lóðir sunnan vegar og þá að sunnanverðu við þær lóðir sem merktar séu 2, 4, 6 og 9 á uppdrætti hins kærða deiliskipulags. Í 6. gr. samþykktar FSGÁ segi að félagsaðild sé einungis opin þeim sem eigi land og/eða sumarhús við Grafará. Samkomulag lóðarhafa um viðhald og rekstur á aðkomuveginum sem vísað sé til í umræddu deiliskipulagi liggi ekki fyrir. Veginum hafi upphaflega einungis verið ætlað að þjóna lóðareigendum fyrir norðan veg sem eru eigendur vegarins. Alltaf hafi verið leitast við að lágmarka umferð um veginn, en upprunaleg gerð hans og uppbygging geri ekki ráð fyrir mikilli umferð né þungaflutningum. Svæðið sé votlent og reynsla sýni að áhrif umferðar og þungaflutninga hafi verulegan aukinn kostnað í för með sér vegna viðhalds. Hvorki landeigandi lóða í nýju deiliskipulagi né sveitarfélagið hafi komið að gerð eða viðhaldi vegarins.

Lóðir merktar nr. 12 og 14 á deiliskipulagsuppdrætti hafi aðgang að veginum. Það séu undan­tekningar en ekki fordæmi. FSGÁ hafi veitt kaupendum framangreindra lóða undanþágu eftir að landeigandi seldi þeim lóðirnar undir því yfirskyni að vegurinn væri innifalinn og án þeirra vitneskju um að vegurinn væri í eigu FSGÁ. Lausn hafi verið fundin og þeim verið heimilaður aðgangur að veginum. Síðar þegar landeigandi hafi haldið uppteknum hætti og selt lóð, sem merkt er nr. 10 á deiliskipulagsuppdrætti, hafi beiðni um aðgang að veginum verið hafnað og ákveðið að fleiri undanþágur yrðu ekki veittar. Landeigandi hafi sett sig í samband við FSGÁ varðandi notkun á veginum. Hann sé upplýstur um að heimildar og samkomulags sé þörf við FSGÁ um notkun á veginum. FSGÁ hafi upplýst hann um að kostnaðarskipting vegarins gilti eingöngu fyrir núverandi félagsmenn. Hafi landeigandi ákveðið að fara sínar eigin leiðir við gerð deili­skipulags og mótað það fyrir nýtt svæði sem ætlað sé að nýta aðgang að vegi sem sé ekki í eigu hans. Deiliskipulagið og skilmálar þess séu einungis mótuð af hags­munum og geðþótta land­eiganda án samráðs við eigendur vegarins.

Skortur sé á svörum sveitarstjórnar við innsendum athugasemdum ásamt gögnum og upp­lýsingum til rökstuðnings. Ræktun lands og fuglalíf hafi vaxið og dafnað í þá fjóra áratugi sem lögð hefði verið rækt við land og lífríki á svæðinu. Hvorki hafi samtal átt sér stað né gögn lögð fram varðandi hugsanleg neikvæð áhrif á núverandi umhverfi og lífríki á svæðinu. Gerð hafi verið grein fyrir þessu í athugasemdum kæranda við deiliskipulagstillögu. Svar sveitarstjórnar beri með sér að lítið hafi verið kannað eða gögn tiltæk sem hægt sé að leggja til grundvallar mati hennar.

Ýmislegt í deiliskipulaginu gefi vísbendingu um að umferð um veginn muni aukast umtalsvert hvort sem það sé vegna ökutækja, fólks eða dýra. Allt rask, aukin umferð og ónæði hafi neikvæð áhrif á upplifun svæðisins og rýri þau gæði sem felist í friðsælli náttúru. Það muni bæði rýra notagildi og valda núverandi eigendum fjártjóni. Getið sé í deiliskipulagstillögu að hesthús séu leyfileg en það sé ekki í takti við núverandi staðhætti eða notkun á veginum.

Afmörkun byggingarreita og staðsetning þeirra við veg sé ein af mörgum breytingum frá upp­haflegri tillögu. Í deiliskipulagsuppdrætti séu skurðir ekki sjáanlegir. Þeir gegni lykilhlutverki á svæðinu, sem sé mýrlendi, fyrir vegi og önnur mannvirki. Skurður liggi m.a. meðfram Kolgrafarvegi að sunnanverðu. Mikilvægt sé að heildstæð tillaga fyrir nýtt svæði búi betur um möguleg vandamál með varanlegum lausnum. Byggingarmagn, staðsetning og hæð mannvirkja verði að vera í takti við núverandi upplifun á svæðinu og það sem fyrir sé á lóðum fyrir norðan veg. Upplýsingum og gegnsæi í ferlinu sé ábótavant. Núverandi vegur nái ekki eins langt og deiliskipulagsuppdráttur sýni. Lóðarnúmerum hafi verið breytt á núverandi lóðum norðan vegar sem séu ekki hluti af deiliskipulaginu. Rafmagnslína liggi norðan vegar og grafa þurfi í sundur veg sem liggur um mýrlendi. Allt vatn sem komi sunnan vegar muni streyma um lóðir norðan vegar. Því sé ljóst að huga þurfi að mögulegum áhrifum af byggingum og öðru sem valdi mengun á jarðvegi. Ekki liggi fyrir gögn um mat á umhverfisáhrifum, t.a.m. á fuglalíf. Óskað hafi verið eftir upplýsingum frá skipulagsfulltrúa um athugasemdir Skipulagsstofnunar við deiliskipulagstillögu en þær hafi ekki verið veittar.

 Málsrök Bláskógabyggðar: Sveitarfélagið bendir á að skipulagsvald sveitarfélaga skv. 3. mgr. 3. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 gildi óháð eignarhaldi lands. Ekki sé óeðlilegt að hinn umdeildi vegur sé sýndur á deiliskipulagsuppdrætti. Tilvist vegarins sé ekki byggð á deili­skipulaginu heldur hafi umræddur vegur verið lengi til staðar. Það sé ekki hlutverk sveitar­félagsins að taka afstöðu til inntaks umferðarréttar um vegsvæðið. Hið kærða deiliskipulag fari ekki í bága við markmið og stefnu aðalskipulags og því sé skilyrði 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga um innbyrðis samræmi skipulagsáætlana uppfyllt. Samkvæmt 2. mgr. 12. gr. laganna skuli í skipulagsáætlunum taka afstöðu til samgangna í samræmi við markmið þeirra. Í a-lið gr. 5.3.2.5. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 sé tekið fram að við deiliskipulag svæða í þéttbýli og í dreifbýli skuli eftir atvikum gera grein fyrir því samgöngukerfi sem fyrir sé og fyrirhugað er samkvæmt aðalskipulagi. Gera skuli grein fyrir frekari stefnumörkun varðandi útfærslu gatna­kerfis eftir því sem við eigi. Verði að telja að tilgreining umrædds vegar á uppdrætti hins kærða deiliskipulags hafi ekki falið annað og meira í sér en að sveitarstjórn hafi framfylgt áður­nefndum ákvæðum skipulagslaga og reglugerðar um framsetningu deiliskipulags. Deili­skipulag geti ekki hróflað við eða ráðstafað eignaréttindum manna nema að undangengnum samningi eða eftir atvikum eignarnámi, séu talin skilyrði til þess. Nýr vegur inn á svæðið myndi raska töluverðu landsvæði að óþörfu og hefði í för með sér slæm áhrif á náttúru og vistkerfi svæðisins. Ný tenging fyrir annan veg í svo lítilli fjarlægð frá núverandi vegslóða myndi ekki samræmast kröfum Vegagerðarinnar um fjarlægðir á milli vegtenginga út frá öryggis­sjónarmiðum.

Staðsetning byggingarreita, byggingarmagn og hámarkshæð bygginga brjóti hvorki gegn skipulagslögum né skipulagsreglugerð. Umrætt deiliskipulag sé í samræmi við eldri uppdrætti af svæðinu þar sem gert hafi verið ráð fyrir lóðum á því svæði sem deiliskipulagið tekur til. Þá sé byggingarmagn lóða í samræmi við aðalskipulag varðandi nýtingarhlutfall frístundalóða. Svæðið sem deiliskipulagið tekur til sé um 13,9 ha en heildarsvæði sem tekur til frístunda­byggðar á svæðinu sé um 45 ha innan aðalskipulags Bláskógabyggðar. Fjölgun lóða innan skilgreinds frístundasvæðis sé því hófleg.

 Viðbótarathugasemdir kæranda: Markmið skipulagslaga nr. 123/2010 sé að tryggja m.a. sjálfbæra þróun, samráð, útlit bygginga og að faglegur undirbúningur sé viðhafður. Skipulags­vinna skuli taka mið af núverandi aðstæðum, umhverfi, uppleggi, sögu og á sama tíma að horfa til komandi áratuga. Gæta skuli þess að markmiðum skipulagslaga sé mætt og deiliskipulag sé afrakstur slíkrar vinnu. Þegar afraksturinn sé hvorki heildstæður né sátt um hann sé markmið laganna að tryggja að sú vinna og ferli sé betrumbætt. Ljóst sé að fyrir rúmum 40 árum hafi umræddur vegur einungis verið ætlaður þeim lóðum sem séu meðfram Grafará. Skýr eignar­réttur sé á veginum. Uppdráttur frá 1977 sýni að annar vegur hafi verið hugsaður fyrir lóðir sem kæmu sunnan vegar. Þessi teikning hafi verið gerð fyrir eigendur Efra Apavatns sem lögð hafi verið til grundvallar lóðarkaupum í upphafi.

Skipulagsstofnun hafi þurft að leiðbeina sveitarfélaginu um að draga úr byggingarmagni og hafa skýrari afmörkun byggingarreita sem í nýjustu útgáfu hafi verið staðsettir næst vegi.  Afmörkun byggingarreita svo nálægt veginum sé úr takti við það sem fyrir sé á svæðinu. Sveitarfélagið gefi í skyn að notkun vegarins snúi að lágmörkun rasks á landi og fuglalífi en nefni einnig að fyrirhuguð sé mun meiri frístundabyggð á svæðinu. Öll mótun þessa deiliskipulags virðist miðuð að nýtingu þessa vegar fyrir nýjar lóðir sunnan hans án samkomulags við núverandi eigendur. Kröfur varðandi öryggi geti ekki verið ástæða þess að markmið skipulagslaga séu ekki uppfyllt eða farið sé gegn eignarétti fólks. Markmið laganna séu skýr og þau séu ekki uppfyllt í umræddu deiliskipulagi.

 Niðurstaða: Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlinda­mála er það hlutverk nefndarinnar að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og í ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Í samræmi við þetta tekur úrskurðarnefndin lögmæti kærðrar ákvörðunar til endurskoðunar en tekur ekki nýja ákvörðun í málinu eða breytir efni ákvörðunar. Verður því ekki tekin afstaða til krafna kæranda um hver staðsetning byggingar­reita, byggingarmagn og hæð bygginga á umræddu skipulagssvæði skuli vera.

Umrætt deiliskipulag var auglýst til kynningar í samræmi við  1. mgr. 41. gr. skipulagslaga og átti kærandi kost á að koma á framfæri athugasemdum sínum vegna hennar sem hann og gerði. Samþykkt tillaga ásamt samantekt um málsmeðferð og athugasemdir var send Skipulags­stofnun til lögboðinnar afgreiðslu í samræmi við 1. mgr. 42. gr. skipulagslaga. Sveitarfélagið brást við athugasemdunum og breytti deiliskipulagstillögunni á þann veg að byggingar­heimildir og reitir voru minnkaðir, ákvæði um landbúnaðarsvæði á lóð nr. 19 voru þrengd og fjallað var nánar um neysluvatn og sorp. Var formleg málsmeðferð skipulagsins lögum samkvæmt.

Í skilmálum hins kærða deiliskipulags er gert ráð fyrir að aðkoma að nýjum lóðum sunnan Kolgrafarhólsvegar verði frá Laugarvatnsvegi, með vegnúmer 37, og um Kolgrafar­hólsveg sem þegar er fyrir á svæðinu. Fjórar nýjar lóðir verði sunnan við veginn og tvær við enda hans. Skilgreind er ný lóð fyrir Kolgrafarhólsveg sem er á landi Apavatns 2. Lóðarhafar þeirra lóða sem fyrir eru og þeirra sem bætist við hafi aðkomu að sínum lóðum um aðkomuveginn og skuli gera samkomulag um rekstur og viðhald hans. Hafa kærendur mótmælt þessum fyrirætlunum um notkun Kolgrafarhólsvegar sem sé í eigu Félags sumarhúsaeigenda Grafarár og einungis ætlað að þjóna sumarhúsalóðum norðan við veginn sem séu utan deiliskipulagssvæðisins.

Samkvæmt 2. mgr. 12. gr. skipulagslaga skal í skipulagsáætlunum m.a. taka afstöðu til sam­gangna í samræmi við markmið laganna. Þá er tekið fram í a-lið gr. 5.3.2.5. í skipulags­reglugerð nr. 90/2013 að við deiliskipulag svæða í þéttbýli og í dreifbýli skuli eftir atvikum gera grein fyrir því samgöngukerfi sem fyrir sé og fyrirhugað er skv. aðalskipulagi. Gera skuli grein fyrir frekari stefnumörkun varðandi útfærslu gatnakerfis eftir því sem við eigi. Er því ekki óeðlilegt að umræddur vegur sé sýndur á deiliskipulagsuppdrætti. Gögn málsins bera með sér að eigendur lóða norðan við veginn hafi umráðarétt yfir honum og hafi umsjón með rekstri hans og viðhaldi. Deiliskipulagsákvarðanir geta ekki falið í sér ráðstöfun eignarréttinda manna nema að undangengnum samningi eða eftir atvikum eignarnámi, séu talin skilyrði til þess. Er það ekki á hendi sveitarfélaga að kveða á um gerð samninga einkaréttarlegs efnis með bindandi hætti í deiliskipulagi, svo sem um ráðstöfun beinna eða óbeinna eignarréttinda.

Í Aðalskipulagi Bláskógabyggðar 2015-2027 er landnotkun umrædds svæðis tilgreind sem frístundabyggð. Þar kemur m.a. fram að frístundabyggð skuli rísa sem mest á samfelldum svæðum og leitast skuli við að samnýta vegi og veitur. Er landnotkun svæðisins í hinu kærða deiliskipulagi í samræmi við gildandi aðalskipulag. Samkvæmt skilmálum aðalskipulagsins fyrir frístundabyggð getur stærð aukahúss/gestahúss verið allt að 40 m2 og stærð geymslu allt að 15 m2 og teljast þessar byggingar með í heildarbyggingarmagni lóðar.

Í upphaflegri tillögu umrædds skipulags kom fram að heimilt væri að byggja allt að 75 m2 gestahús og 75 m2 annað húsnæði. Sveitarfélagið brást við athugasemdum Skipulagsstofnunar með því að breyta deiliskipulagstillögunni á þann veg að heimilt væri að byggja allt að 45 m2 gestahús og 45 m2 annað húsnæði en samkvæmt deiliskipulaginu fellur þar undir geymsla, hesthús, áhaldahús eða gufubað.

Samkvæmt 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga skulu gildandi skipulagsáætlanir vera í innbyrðis samræmi og er aðalskipulag rétthærra en deiliskipulag. Eins og fram hefur komið felst í hinu kærða deiliskipulagi heimild til að byggja 45 m2 gestahús og 45 m2 húsnæði af öðru tagi, þ.m.t. geymslu. Er hið kærða deiliskipulag að þessu leyti ekki í samræmi við gildandi aðalskipulag.

Með vísan til þess sem að framan er rakið er hin kærða ákvörðun haldin ágalla sem leiðir til ógildingar hennar en með hliðsjón af meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, verður hún aðeins felld úr gildi að því er varðar heimilaða stærð gestahúsa og annarra aukabygginga, þ.m.t. geymsla.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun sveitarstjórnar Bláskógabyggðar frá 10. desember 2020 um að samþykkja deiliskipulag í landi Kolgrafarhóls að því er varðar heimild fyrir allt að 45 m2 gestahúsum og aukahúsum.

nóv 12
Love0

105/2021 Sjókvíaeldi í Önundarfirði

Með

Árið 2021, miðvikudaginn 10. nóvember, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Þátt tóku Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Ásgeir Magnússon, fyrrverandi dómstjóri.

Fyrir var tekið mál nr. 105/2021, kæra á ákvörðun Matvælastofnunar frá 4. júní 2021 um að hafna endurnýjun á rekstrarleyfi Arctic Sea Farm hf. fyrir sjókvíaeldi á regnbogasilungi og bleikju í Önundarfirði.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 30. júní 2021, er barst nefndinni sama dag, kærir Arctic Sea Farm hf. þá ákvörðun Matvælastofnunar frá 4. júní 2021 að hafna endurnýjun á rekstrarleyfi kæranda fyrir sjókvíaeldi á regnbogasilungi og bleikju í Önundarfirði. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi og að Matvælastofnun verði gert að gefa út endurnýjað rekstrarleyfi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Matvælastofnun 24. ágúst 2021.

Málavextir: Hinn 19. júlí 2011 var gefið út rekstrarleyfi fyrir sjókvíaeldi á regnbogasilungi og bleikju í Önundarfirði með heimild til framleiðslu á allt að 200 tonnum árlega. Gildistími leyfisins var í 10 ár, eða til 19. júlí 2021. Var leyfið framselt til kæranda á árinu 2016. Hinn 27. janúar 2020 tilkynnti Matvælastofnun kæranda um afturköllun rekstrarleyfisins með vísan til þess að rekstrarleyfið hefði ekki verið í notkun, sbr. 15. gr. laga nr. 71/2008 um fiskeldi. Með bréfi, dags. 21. febrúar 2020, var ákvörðun stofnunarinnar frá 27. janúar s.á. afturkölluð. Kom m.a. fram að veittur yrði frestur til 21. febrúar 2021 til að hefja starfsemi samkvæmt leyfinu. Yrði starfsemi ekki hafin fyrir þann tíma myndi stofnunin hefja ferli við afturköllun rekstrarleyfisins. Hinn 15. maí 2020 tilkynnti Matvælastofnun kæranda að stofnunin hefði ákveðið að aðhafast ekki frekar á grundvelli 15. gr. laga nr. 71/2008 þar sem stutt væri í að rekstrarleyfið rynni sitt skeið. Kærandi sótti um endurnýjun rekstrarleyfisins 20. janúar 2021 og 10. mars s.á. afhenti kærandi að beiðni Matvælastofnunar greinargerð um rekstur og framtíðaráform félagsins. Hinn 8. apríl s.á. óskaði kærandi eftir svörum við því hvort gögn með umsókn um endurnýjun hefðu verið nægjanleg og hvenær vænta mætti endurnýjunar. Með bréfi til stofnunarinnar, dags. 18. maí s.á., benti kærandi á að hvorki væri gætt að málshraðareglum stjórnsýsluréttar við afgreiðslu umsóknarinnar né ákvæðis 1. gr. reglugerðar nr. 540/2020 um fiskeldi, sem kvæði á um að tilkynna skyldi umsækjanda innan mánaðar frá því að umsókn bærist hvort hún teldist fullnægjandi. Með bréfi Matvælastofnunar, dags. 30. júní 2021, var umsókn kæranda hafnað með vísan til þess að ekki hefði verið sótt um endurnýjun rekstrarleyfisins sjö mánuðum áður en þágildandi rekstrarleyfi hefði runnið út, sbr. 14. gr. reglugerðar nr. 540/2020.

Málsrök kæranda: Af hálfu kæranda er vísað til þess að ákvörðun Matvælastofnunar, um að hafna umsókn kæranda um endurútgáfu rekstrarleyfis, sé íþyngjandi stjórnvaldsákvörðun. Hún hafi verulega neikvæð áhrif á atvinnufrelsi kæranda auk þess að hafa gríðarlega miklar fjárhagslegar afleiðingar fyrir hann. Við töku jafn íþyngjandi stjórnvaldsákvörðunar séu gerðar auknar kröfur til þess að lagastoð ákvörðunar sé ótvíræð. Lagatúlkun stjórnvalds þurfi að vera hafin yfir vafa og grundvöllur málsmeðferðar, ákvarðanatöku og niðurstöðu stjórnvalds þurfi að vera eins traustur og mögulegt sé. Á alla þessa grunnþætti skorti verulega í hinni kærðu ákvörðun, sem leiði til ógildingar hennar.

Hin kærða ákvörðun byggi á 14. gr. reglugerðar nr. 540/2020 um fiskeldi, en ákvæðið kveði á um að sækja skuli um endurnýjun rekstrarleyfis a.m.k. sjö mánuðum áður en gildandi rekstrarleyfi renni út. Engin lagastoð sé fyrir því að setja reglur um endurnýjun rekstrarleyfis í reglugerð. Í ákvæðum laga nr. 71/2008 um fiskeldi sé að finna ítarlegar reglur um umsóknir, útgáfu og afturköllun rekstrarleyfa til fiskeldis. Þessar reglur séu í III. og V. kafla laganna. Í 21. gr. sé að finna almenna heimild til að útfæra ákvæði laganna nánar í reglugerð. Samkvæmt 1. mgr. ákvæðisins sé skylt að kveða nánar á um tiltekna þætti laganna í reglugerð, þ.m.t. „útgáfu rekstrarleyfa“. Útgáfa rekstrarleyfa og endurnýjun þeirra lúti ekki sömu reglum og feli í sér tvær ólíkar stjórnvaldsákvarðanir í kjölfar mismunandi málsmeðferða. Endurnýjun rekstrarleyfa styðjist þannig við önnur lagaákvæði en útgáfa rekstrarleyfa. Í 1. mgr. 21. gr. laganna sé hvergi kveðið á um að skylt sé að setja í reglugerð ákvæði um endurnýjun rekstrarleyfa, einungis útgáfu þeirra. Raunar sé 21. gr. laganna með öllu hljóð um heimild til setningar reglna um endurnýjun rekstrarleyfa í reglugerð. Enga reglu um heimild ráðherra til að kveða nánar á um útfærslu lagaákvæða í reglugerð sé að finna í 3. mgr. 7. gr., þar sem mælt sé fyrir um endurnýjun rekstrarleyfa. Með öðrum orðum sé engin lagastoð fyrir því að setja í reglugerð nánari ákvæði, skilyrði eða skilmála fyrir endurnýjun rekstrarleyfa, hvað þá nýjar, íþyngjandi og útilokandi reglur.

Lög nr. 71/2008 kveði, með tæmandi hætti, á um þau skilyrði sem umsækjandi þurfi að uppfylla svo rekstrarleyfi hans verði endurnýjað. Samkvæmt 3. mgr. 7. gr. laganna sé heimilt að úthluta eldissvæðum að nýju til hlutaðeigandi aðila á grundvelli umsóknar. Samkvæmt ákvæðinu skuli Matvælastofnun leggja mat á hvort umsækjandi uppfylli kröfur sem gerðar séu til rekstursins skv. 2. mgr. 7. gr. laganna. Að mati kærandi felist í nefndri 3. mgr. 7. gr. að stofnuninni beri að endurnýja rekstrarleyfi uppfylli umsækjandi þau skilyrði sem kveðið sé á um í 2. og 3. mgr. 7. gr. laganna, enda sé ekki kveðið á um önnur skilyrði eða heimild ráðherra til að þess að útfæra reglur um endurnýjun rekstrarleyfis með reglugerð. Þar sem hin kærða ákvörðun byggi alfarið á 14. gr. reglugerðar nr. 540/2020 sé óhjákvæmilegt að ógilda hina kærðu ákvörðun.

Jafnvel þótt talið verði að ráðherra hafi verið heimilt að setja í reglugerð nánari útfærslur á reglum um endurnýjun rekstrarleyfa telji kærandi ljóst að þær reglur sem reglugerðin geymi þar að lútandi feli í sér allt of víðtækar og íþyngjandi reglur til að valdframsalið verði talið lögmætt. Heimild ráðherra til setningar reglugerðar takmarkist við þær valdheimildir sem löggjafinn hafi framselt til ráðherra. Í þessari reglu, sem nefnd hafi verið lögmætisreglan, felist að reglugerðir verði að eiga sér stoð í lögum sem og að reglugerðir megi ekki vera í andstöðu við lög. Við túlkun á lagaheimild reglugerða hafi fræðimenn talið að beita skuli textaskýringu á viðkomandi reglugerðarheimild og svo samræmisskýringu heimildarinnar við önnur ákvæði sömu laga sem gildi um efni reglugerðarinnar. Því verði að túlka reglugerðarheimild 21. gr. laga nr. 71/2008 í samræmi við 3. mgr. 7. gr. laganna, en í síðarnefnda ákvæðinu sé með tæmandi hætti kveðið á um þau skilyrði sem hægt sé að setja fyrir endurútgáfu rekstrarleyfa. Þannig mætti mögulega kveða á um það í reglugerð hvernig endurmat færi fram á því hvort umsækjandi uppfyllti kröfur sem gerðar séu til rekstursins. Hins vegar sé óheimilt að setja í reglugerð nýjar reglur um skilyrði fyrir endurnýjun rekstrarleyfa. Hvorki í 3. mgr. 7. gr. né öðrum ákvæðum laganna sé að finna reglur um tímafresti sem fylgja beri þegar sótt sé um endurnýjun rekstrarleyfa. Það segi sig því sjálft að handhafa rekstrarleyfis sé samkvæmt ákvæðum laganna heimilt að sækja um endurnýjun allt þar til leyfið falli úr gildi. Þeirri reglu verði ekki breytt með reglugerð nema til staðar sé skýr lagaheimild til þess.

Á lögmætisregluna hafi reynt með þessum hætti í fjölmörgum dómum Hæstaréttar, t.d. dómi réttarins frá árinu 1988, bls. 1532, þar sem reglugerðarákvæði, sem hafi bundið atvinnuleyfi leigubílstjóra því skilyrði að hann væri í stéttarfélagi, hafi verið talið skorta lagastoð. Þá hafi í dómi Hæstaréttar í máli nr. 125/2000 reynt á hvort ákvæði í reglugerð sem kveðið hefðu á um skerðingu tekjutengingar örorkulífeyrisþega vegna tekna maka hefðu fullnægjandi stoð í lögum nr. 117/1993 um almannatryggingar. Hæstiréttur hefði talið að gera yrði þá kröfu að lög geymdu skýr og ótvíræð ákvæði um þá skerðingu greiðslna úr sjóðum almannatrygginga, sem ákveða mætti með reglugerðum. Hefði dómstóllinn talið reglugerðarákvæðið ekki hafa lagastoð. Fordæmin sýni að reglugerð, sem hafi að geyma íþyngjandi skyldur eða takmarkanir á réttindum borgara, þurfi að eiga sér skýra lagastoð. Þannig sé talið að því almennari og óljósari sem lagaheimild reglugerðar sé því takmarkaðri valdheimildir hafi ráðherra til að setja íþyngjandi hátternisreglur í reglugerð. Íþyngjandi regla 14. gr. reglugerðar nr. 540/2020 eigi sér því enga stoð í lögum.

Verði talið að 14. gr. reglugerðar nr. 540/2020 hafi lagastoð sé byggt á því að afleiðingar brota á umræddum reglum geti ekki falið í sér synjun á útgáfu rekstrarleyfis. Hvorki í lögum nr. 71/2008, reglugerð nr. 540/2020 né hinni kærðu ákvörðun Matvælastofnunar sé að finna umfjöllun eða röksemdir fyrir sjö mánaða umsóknartímamark 14. gr. reglugerðarinnar. Af því leiði að borgarinn hafi ekki nokkra vísbendingu um það hvaða afleiðingar það geti haft þótt sjö mánaða tímamarkið sé ekki virt. Hvað sem því líði sé það fráleit niðurstaða að umsókn sé hafnað einungis af því hún berist eftir sjö mánaða tímamark. Slík viðurlög séu í engu samhengi við brotið sem bitni á engum. Engin rök séu fyrir því að hafna umsókn á þessum grundvelli einum og verði ekki betur séð en að stofnunin hafi sjálft verið þeirrar skoðunar í þá tæpu fimm mánuði sem stofnunin hafi verið með umsókn kæranda til rannsóknar. Stofnunin hefði óskað eftir greinargerð um framtíðaráform kæranda en slíka greinargerð þurfi ekki til að meta hvort formleg umsókn hefði borist fyrir eða eftir 19. desember 2020.

Bent sé á að í 4. gr. b og 10. gr. a í lögum nr. 71/2008 og 15. gr. reglugerðar nr. 540/2020 sé kveðið á um tímafresti sem Matvælastofnun beri að virða í tengslum við útgáfu rekstrarleyfa. Framkvæmd stofnunarinnar sýni hins vegar að afgreiðsla umsókna um rekstrarleyfi hafi farið langt umfram þá fresti sem kveðið sé á um í lögunum. Skjóti skökku við að stofnunin horfi ítrekað fram hjá þeim tímafrestum sem löggjafinn hefði veitt henni til afgreiðslu rekstrarleyfa en synji á sama tíma kæranda um endurnýjun rekstrarleyfis á þeim grundvelli að formleg umsókn hefði ekki borist sjö mánuðum áður en gildandi rekstrarleyfi rann út. Stofnuninni beri því ávallt að taka við og afgreiða umsóknir um endurnýjun, sem berist áður en upprunalega leyfið renni út, jafnvel þótt þær hafi borist eftir fyrrgreint tímamark. Ótækt sé að hafna slíkri umsókn af þeirri ástæðu einni að fyrrgreindir sjö mánuðir hafi verið liðnir, en það feli í sér brot á meðalhófsreglu og jafnræðisreglu.

Kærandi hafi verið í miklum samskiptum við Matvælastofnun frá upphafi ársins 2020 og fram á mitt það ár í tengslum við hótun stofnunarinnar um afturköllun leyfisins á grundvelli 15. gr. laga nr. 71/2008. Í þeim samskiptum hafi komið afar skýrt fram, bæði skriflega og munnlega, að leyfið væri undirstaða uppbyggingar og framtíðaráforma kæranda í Önundarfirði. Það sem sýni einna best að báðir aðilar hafi gengið út frá því á þessum tíma að leyfið yrði endurnýjað sé það skilyrði stofnunarinnar, sem sett hafi verið fram í bréfi hennar 21. febrúar 2020, að starfsemi á grundvelli leyfisins yrði hafin aftur fyrir 21. febrúar 2021. Hafi stofnunin því á þessum tíma gert ráð fyrir að frestur til að hefja starfsemi samkvæmt leyfinu myndi líða rúmum tveimur mánuðum eftir að komið væri fram yfir sjö mánaða tímamarkið til að sækja um endurnýjun leyfisins. Í slíkum yfirlýsingum felist bæði vitneskja um vilja til endurnýjar og ósk um endurnýjun leyfisins. Það leiði af almennum reglum að umsókn geti verið bæði munnleg og skrifleg og þurfi ekki að fela annað í sér en ósk um endurnýjun. Þótt formleg umsókn hefði verið send eftir sjö mánaða tímamark 14. gr. reglugerðar nr. 540/2020 þá breyti það ekki þeirri staðreynd að stjórnvaldinu hafi verið fullkunnugt um áform félagsins um endurnýjun leyfisins áður en fresturinn liði.

Kærandi krefjist þess einnig að Matvælastofnun verði gert að gefa út endurnýjað rekstrarleyfi á grundvelli umsóknar kæranda frá 20. janúar 2021. Uppfyllt séu öll skilyrði 3. mgr. 7. gr. laga nr. 71/2008 til endurnýjar rekstrarleyfis og stjórnvaldinu sé því skylt að verða við umsókninni. Þess sé óskað að nefndin taki þessa kröfu kæranda til meðferðar strax svo unnt verði að verða við kröfunni áður en gildistími leyfisins renni út. Í því sambandi verði ekki hjá því komist að benda á að það hafi tekið stofnunina um fimm mánuði að komast að því að formleg umsókn kæranda hefði borist eftir 19. desember 2020. Sú málsmeðferð feli í sér alvarleg brot á málshraðareglu stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þá sé það fjarstæðukennt að gera kæranda að skila greinargerð um framtíðaráform félagsins í ljósi niðurstöðu stofnunarinnar.

Málsrök Matvælastofnunar: Matvælastofnun bendir á að samkvæmt lögum nr. 30/2018 um Matvælastofnun sé það hlutverk hennar að fara með stjórnsýslu og eftirlit í samræmi við lögin og önnur lög, m.a. varðandi fiskeldi. Samkvæmt 4. gr. laga nr. 71/2008 um fiskeldi sé það ráðherra sem fari með yfirstjórn mála samkvæmt sömu lögum. Framkvæmd stjórnsýslunnar sé að öðru leyti í höndum Matvælastofnunar, sem hafi eftirlit með því að ákvæðum laganna sé framfylgt.

Reglugerð sé ein gerð stjórnvaldsfyrirmæla en slík fyrirmæli séu í sinni einföldustu mynd reglur sem hluti framkvæmdarvalds setji og hafi áhrif á lagalega stöðu aðila gagnvart hinu opinbera. Samkvæmt 2. gr. stjórnarskrárinnar fari Alþingi og forseti Íslands með löggjafarvaldið. Það sé hins vegar löngu venjubundið að löggjafinn hafi heimild til að framselja lagasetningarvald sitt til framkvæmdarvaldsins. Slíkt verði þó að gera með lögum, þ.e. að í lögum verði að geta um hvert framsalið sé og til hvaða aðila framselt sé. Þetta sé kjarni lögmætisreglunnar.

Reglugerðir séu nauðsynlegur hluti skilvirkrar stjórnsýslu. Hlutverk þeirra sé eðli málsins samkvæmt að vera lögum til fyllingar. Í flóknu samfélagi sé ekki hægt að ætla löggjafanum að sjá fyrir alla hluti sem geti reynt á með lögum, hið minnsta ekki ef lögum sé ætlað að ná markmiðum sínum um skilvirkt og réttarfarslega öruggt samfélag. Nauðsynlegt sé að framselja vald til reglusetningar þangað sem sérhæfni þekkingar sé meiri. Framsal heimildar til reglusetninga geti verið þröngt, eins og sjá megi af 5. mgr. 6. gr. a í lögum nr. 71/2008. Löggjafinn geti einnig ákveðið með lögum að heimild eða skylda ráðherra til setninga reglugerðar sé rúm, eins og sjá megi af 21. gr. sömu laga. Lög og reglur séu ekki eingöngu bindandi fyrir hinn almenna borgara. Hið opinbera geti bundið sjálft sig með setningu reglugerðar. Ákvæði 14. gr. reglugerðar nr. 540/2020 um fiskeldi sé því bindandi fyrir Matvælastofnun á nákvæmlega sama hátt og það sé bindandi fyrir hinn almenna borgara og aðra hlutaðeigandi.

Matvælastofnun heyri undir yfirstjórn ráðherra og fari eftir settum lögum og reglugerðum sem gildi á málefnasviði hennar. Stofnunin fari ekki með endurskoðunarvald á því hvort reglugerðir ráðherra hafi fullnægjandi lagastoð eður ei. Það vald sé samkvæmt réttarvenju hjá dómstólum. Ekki sé útilokað að almennt hyggjuvit eða aðrar mjög óhefðbundnar og öfgafullar aðstæður geti réttlætt slíka endurskoðun stjórnvalds á lögmæti eða lagastoð reglugerða. Slíkt eigi þó ekki við hér.

Um heimildir stjórnvalda til að endurskoða einstök ákvæði reglugerða með tilliti til þess hvort þær eigi sér nægjanlega lagastoð hafi ekki verið ritað fræðilega um. Lítillega hafi þó verið ritað um endurskoðunarvald stjórnvalda á því hvort lög standist ákvæði stjórnarskrár. Þar hafi verið talið að stjórnvöld verði að styðjast við þá líkindareglu í störfum sínum að mat löggjafans á því hvort lög standist stjórnarskrána standist. Svigrúm stjórnvalda til að taka afstöðu til þess hvort lög samrýmist stjórnarskrá sé takmarkaðra en heimildir dómstóla. Ganga verði út frá því að sömu sjónarmið eigi við um endurskoðunarvald Matvælastofnunar á reglugerð sem sett sé af ráðherra, sem þar að auki sé undirstofnun sama ráðherra. Út frá einfaldri líkindareglu verði stofnunin að ganga út frá því að mat á lagastoð 14. gr. reglugerðar nr. 540/2020 hafi farið fram. Stofnuninni sé skylt að fara eftir ákvæðinu nema svo fari að dómstólar úrskurði um annað.

Tekið sé undir það sjónarmið kæranda að almenn heimild í lögum til setningar reglugerða geti ekki verið grundvöllur íþyngjandi reglugerðarákvæðis. Við mat á því hvort ákvörðun teljist íþyngjandi sé almennt litið til þess hvaða réttindi séu skert og hvers eðlis skerðingin sé. Hafa beri þó í huga að það sé almennt hlutverk laga og reglna að afmarka rétt einstaklinga, lögaðila og eftir atvikum hins opinbera. Öllum reglum sé ætlað að hafa áhrif á háttsemi og að ef ekki sé farið eftir þeim sömu reglum fylgi því einhverjar afleiðingar. Þá sé það almenn skýringarregla að stjórnvöld hafi rými til að skipuleggja starf sitt svo framkvæmd stjórnsýslunnar sé skilvirk, fyrirsjáanleg og gagnsæ. Þannig segi í skýrslu nefndar um starfsskilyrði stjórnvalda að þegar ákvæðum laga sleppi taki stjórnvöld allar nauðsynlegar ákvarðanir um framkvæmdaatriði sem séu forsenda þess að hægt sé að hrinda lögum í framkvæmd, enda teljist slíkar ráðstafanir ekki íþyngja borgurum með beinum hætti.

Markmið laga nr. 71/2008 sé samkvæmt 1. gr. þeirra að skapa skilyrði til uppbyggingar fiskeldis og efla þannig atvinnulíf og byggð í landinu, stuðla að ábyrgu fiskeldi og tryggja verndun villtra nytjastofna. Skuli í því skyni leitast við að tryggja gæði framleiðslunnar, koma í veg fyrir hugsanleg spjöll á villtum nytjastofnum og lífríki þeirra og tryggja hagsmuni þeirra sem nýti slíka stofna. Rekstrarleyfi til fiskeldis í sjókví sé ekki einungis hagsmunamál umsækjanda leyfisins. Allt sjókvíaeldi fari fram á sameiginlegu hafsvæði, sem metið hafi verið með tilliti til burðarþols viðkomandi svæðis, auk þess sem áhætta erfðablöndunar sé metin. Leyfi til reksturs fiskeldis í sjókvíum séu því takmörkuð gæði. Mikilvægt sé að reglur um úthlutun leyfa, þ.m.t. endurnýjun þeirra, séu skýrar og gagnsæjar og að framkvæmd stjórnsýslunnar sé fyrirsjáanleg og aðgengileg. Ef ekki væru neinar reglur um hvenær unnt væri að sækja um endurnýjun leyfa, þ.e. að unnt væri að gera slíkt allt fram að þeim degi sem leyfið rynni út, væru möguleikar annarra aðila til að nýta sama hafsvæði skertir fram úr hófi. Ekki sé verið að afnema rétt kæranda til þess að sækja um endurnýjun rekstrarleyfis og ekki sé verið að setja skilyrðum endurnýjunar leyfis neinar skorður umfram þær sem séu í lögum. Einungis sé um framkvæmdaatriði laganna að ræða.

Að jafna þeim dæmum úr dómum Hæstaréttar sem kærandi vísi til við ákvæði um tímafrest til að sækja um endurnýjun rekstrarleyfis geti ekki talist annað en hæpin ályktun. Sérstaklega með tilliti til þess að ákvæði 14. gr. reglugerðarinnar hafi verið sett til að jafna aðstöðumun rekstrarleyfishafa og annarra sem hug gætu haft á nýtingu hafsvæðisins. Þrátt fyrir þessa örlitlu jöfnun aðstöðumunar sé staða rekstrarleyfishafa margfalt sterkari gagnvart öðrum aðilum þar sem þeir geti ávallt sótt um endurnýjun á réttum tíma og þar með haldið svæði sínu. Í 21. gr. laga nr. 71/2008 segi að ráðherra skuli setja nánari reglur um framkvæmd laganna með reglugerð, m.a. um útgáfu rekstrarleyfa. Kærandi haldi því fram að með „útgáfu leyfa“ sé ekki átt við endurnýjun þeirra þar sem sitthverjar reglur gildi um útgáfu og endurnýjun. Eðlilega sé fjallað um endurnýjun leyfa og frumútgáfur þeirra á sitt hvorum staðnum, en engu að síður sé í báðum tilvikum um útgáfu leyfis að ræða. Ef um væri að ræða íþyngjandi ákvæði væri hér ef til vill ástæða til frekari skoðunar lagastoðar. Í dómi Hæstaréttar í máli nr. 432/2000 hafi reynt á hvort ákvæði reglugerðar nr. 402/1994, um að skylda væri að veiðieftirlitsmaður væri í fylgd með veiðimanni á hreindýraveiðum, hefði næga lagastoð. Ekki hefði verið kveðið afdráttarlaust á um slíka heimild í lögum heldur hefði verið byggt á almennri heimild laga nr. 64/1994, um vernd, friðun og veiðar á villtum fuglum og villtum spendýrum, til setningar reglna um nánari framkvæmd þeirra. Í dómsorði réttarins segi m.a. að ákvæði reglugerðarinnar hafi í eðlilegu samhengi tekið upp þráðinn þar sem fyrirmæli í settum lögum hafi þrotið.

Sé ekki sótt um endurnýjun rekstrarleyfis skv. 14. gr. reglugerðar nr. 540/2020 innan tilgreinds frests sé umsókninni hafnað. Enginn sé beittur stjórnvaldsviðurlögum ef tímafrestur sé ekki virtur. Tilvísanir kæranda til meðalhófsreglu og jafnræðisreglu eigi ekki við í þessu tilviki. Matvælastofnun hafi ekki heimild til að beita öðru úrræði en að hafna umsókn um endurnýjun sem berist að liðnum tilteknum umsóknarfresti og hafi ekki afgreitt önnur sambærileg mál með öðrum hætti. Matvælastofnun hafi í engu verið upplýst um að kærandi hafi haft í hyggju að endurnýja margnefnt rekstrarleyfi. Áætlanir kæranda um aðra starfsemi í Önundarfirði séu alls ótengdar þessu tiltekna rekstrarleyfi og stofnunin líti ekki til þess þegar aðrar umsóknir um rekstrarleyfi séu afgreiddar. Rekstraráætlun umsækjanda jafngildi ekki umsókn um rekstrarleyfi. Þá hafi hraði málsmeðferðar engin áhrif á niðurstöðu við afgreiðslu umsóknar kæranda um endurnýjun rekstrarleyfis.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Af hálfu kæranda er bent á að það sé afstaða fræðimanna að stjórnvöldum sé heimilt að meta hvort lög samrýmist stjórnarskrá, þótt það sé í undantekningartilvikum. Grundvallarmunur sé á heimildum til að meta hvort lög séu í samræmi við stjórnarskrá eða hvort ákvarðanir og fyrirmæli stjórnvalda eigi sér lagastoð. Ljóst sé að framkvæmdarvaldið sjálft sé ekki bundið af sínum eigin reglum eða fyrirmælum ef þær séu í andstöðu við lög. Stjórnvald geti því ávallt byggt ákvörðun sína á rétthærri réttarheimild, ef sú réttlægri sé í andstöðu við hina rétthærri. Feli þetta einfaldlega í sér beitingu lögmætisreglunnar. Samkvæmt álitum umboðsmanns Alþingis í málum nr. 4579/2005 og 7024/2012 falli það tvímælalaust undir valdsvið úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála að úrskurða um hvort stjórnvaldsfyrirmæli séu í samræmi við lög.

Í athugasemdum Matvælastofnunar sé leitast við að fella ákvæði reglugerðarinnar um endurnýjun fiskeldisleyfa undir þann hluta reglugerðarheimildar 21. gr. laga nr. 71/2008 um fiskeldi sem fjalli um útgáfu leyfa. Hugtakið endurnýjun hafi sjálfstæða merkingu, bæði samkvæmt almennri málvitund og að lögum, og falli ekki undir hugtakið útgáfa eða frumútgáfa. Um endurnýjun fiskeldisleyfa gildi sérstakar reglur í sérstökum kafla laganna. Endurnýjun leyfis feli ekki í sér útgáfu leyfis samkvæmt einfaldri textaskýringu og samræmisskýringu, heldur endurnýjun. Af þeirri ástæðu skorti 14. gr. reglugerðar nr. 540/2020 um fiskeldi lagastoð með öllu.

Talið sé að svigrúm löggjafans til að fela stjórnvöldum að setja hátternisreglur í reglugerð sé mun þrengra en svigrúm til að setja valdbærnisreglu í reglugerð. Ákvæði 14. gr. reglugerðar nr. 540/2020 mæli fyrir um tiltekna reglu sem hafi áhrif á stöðu og hagsmuni borgaranna og feli því í sér hátternisreglu. Þá feli viðurlögin, eins og Matvælastofnun hafi ákveðið að eigi við ef reglunni sé ekki fylgt, í sér gríðarlega réttindaskerðingu og fjárhagstjón. Af því leiði að almenn reglugerðarheimild dugi ekki sem lagastoð fyrir þessu ákvæði reglugerðarinnar og sé það viðurkennt í athugasemdum stofnunarinnar.

Dómur Hæstaréttar í máli nr. 432/2000, sem Matvælastofnun vísi til, hafi ekki fordæmisgildi um fyrirliggjandi úrlausnarefni þar sem reglugerð í því máli hafi stuðst við sértæka reglugerðarheimild en ekki almenna. Umboðsmaður Alþingis hafi aftur á móti ítrekað fjallað um sambærileg mál og séu niðurstöður hans á einn veg, þ.e. að þegar vafi ríki um lagastoð reglugerðarákvæðis sem sé íþyngjandi í garð borgara og byggi á almennri reglugerðarheimild verði slíku ákvæði ekki beitt til að skerða réttindi borgarans. Bent sé á álit umboðsmanns Alþingis í málum nr. 22/1998, 2035/1997, 4183/2004, 5132/2007 og 3028/2000. Af álitunum megi draga eftirfarandi ályktanir. Sérstaklega ríkar kröfur séu gerðar til skýrleika reglugerðarheimilda í lögum þegar um sé að ræða skerðingu á atvinnufrelsi. Almenn reglugerðarheimild dugi ekki sem lagastoð undir íþyngjandi reglugerðarákvæði eða reglugerðarákvæði sem feli í sér viðurlög. Ekki verði sett viðbótarskilyrði fyrir atvinnustarfsemi í reglugerð sem hafi lagastoð í almennri reglugerðarheimild. Án fullnægjandi lagastoðar verði ekki sett skilyrði í reglugerð um tiltekna tímalengd á milli umsókna til opinberra aðila sem afnemi mat stjórnvaldsins á efnisatriðum umsóknarinnar. Skyldubundið mat stjórnvalda verði ekki afnumið með reglugerð án fullnægjandi lagastoðar.

Líkindi með framangreindum úrlausnum umboðsmanns og því máli sem hér sé til meðferðar séu mikil. Ákvæði 14. gr. reglugerðar nr. 540/2020, eins og það sé túlkað af Matvælastofnun, skerði verulega atvinnufrelsi kæranda og feli í sér gríðarlega ströng viðurlög við því að brjóta gegn ákvæðinu. Ákvæðið hafi í mesta lagi almenna reglugerðarheimild sem lagastoð. Í því séu sett viðbótarskilyrði fyrir því að fiskeldisleyfi fáist endurnýjað, umfram þau skilyrði sem lesa megi úr lögunum. Með ákvæðinu sé búið til fortakslaust tímamark fyrir umsókn um endurnýjun, án lagastoðar, sem jafnframt feli í sér að skyldubundið mat stjórnvaldsins, sem beri að fara yfir efnisatriði umsóknar og meta hana að verðleikum, sé afnumið með öllu.

Í athugasemdum Matvælastofnunar sé vísað til þess að tilgangur 14. gr. reglugerðar nr. 540/2020 sé að skerða ekki fram úr hófi möguleika annarra aðila til að nýta sama hafsvæði. Ekki sé að finna stoð fyrir þessum tilgangi í lögum nr. 71/2008, lögskýringargögnum eða reglugerð nr. 540/2020. Þessi meinti tilgangur sé því í besta falli skýring stofnunarinnar á reglunni. Af framangreindu leiði að stofnuninni beri að sjálfsögðu að meta allar umsóknir um endurnýjun fiskeldisleyfa, jafnvel þótt þær berist eftir sjö mánaða tímamarkið. Sambærilegum sjónarmiðum fyrir íþyngjandi beitingu formreglna hafi verið hafnað ef slík beiting eigi sér ekki fullnægjandi lagastoð, sbr. álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. 4388/2005.

Matvælastofnun vísi til þess að með 14. gr. reglugerðar nr. 540/2020 séu skilyrðum endurnýjunar leyfis ekki settar neinar skorður umfram þær sem séu í lögum. Í sjálfu sér sé verkefni úrskurðarnefndarinnar ekki flóknara en að kanna réttmæti þeirrar staðhæfingar. Meta þurfi hvort í lögum sé að finna þær skorður fyrir endurnýjun rekstrarleyfis að umsókn þar að lútandi þurfi að hafa borist meira en sjö mánuðum áður en leyfið renni út. Ef þessi fullyrðing stofnunarinnar sé ekki rétt sé einboðið að fallist verði á kröfur kæranda.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun Matvælastofnunar frá 4. júní 2021 að hafna endurnýjun á rekstrarleyfi Arctic Sea Farm hf. fyrir sjókvíaeldi á regnbogasilungi og bleikju í Önundarfirði. Kærandi gerir m.a. þá kröfu að Matvælastofnun verði gert að gefa út endurnýjað rekstrarleyfi á grundvelli umsóknar hans 20. janúar 2021. Hlutverk úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála er að úrskurða um lögmæti ákvarðana stjórnvalda, sbr. 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Það fellur utan valdsviðs nefndarinnar að taka nýja ákvörðun í málinu eða leggja fyrir Matvælastofnun að taka ákvörðun með tilteknu efni, enda er það vald falið stofnuninni með lögum. Verður því ekki tekin afstaða til framangreindrar kröfu.

Samkvæmt 1. mgr. 7. gr. laga nr. 71/2008 um fiskeldi þarf rekstrarleyfi sem Matvælastofnun veitir til starfrækslu fiskeldisstöðva. Í 3. mgr. lagagreinarinnar kemur fram að við lok gildistíma rekstrarleyfis sé heimilt, að framkominni umsókn, að úthluta eldissvæðum að nýju til hlutaðeigandi. Sé um endurúthlutun að ræða skuli Matvælastofnun endurmeta hvort umsækjandi uppfylli kröfur sem gerðar séu til rekstursins skv. 2. mgr. Í 21. gr. sömu laga segir að ráðherra setji nánari reglur um framkvæmd laganna með reglugerð og skuli þar m.a. kveðið á um útgáfu rekstrarleyfa. Reglugerð nr. 540/2020 um fiskeldi hefur verið sett með stoð í ákvæðum laga nr. 71/2008 og tók hún gildi 29. maí 2020. Í 14. gr. reglugerðarinnar er kveðið á um að sækja skuli um endurnýjun rekstrarleyfis a.m.k. sjö mánuðum áður en gildandi rekstrarleyfi renni út. Við endurnýjun skuli Matvælastofnun meta hvort umsækjandi uppfylli kröfur sem gerðar séu til rekstursins og skuli umsækjandi leggja fram öll þau gögn sem Matvælastofnun telji nauðsynleg.

Í máli þessu sótti kærandi um endurnýjun rekstrarleyfis 20. janúar 2021, en gildistími þágildandi leyfis var til 19. júlí s.á. Matvælastofnun hafnaði umsókn kæranda með vísan til þess að ekki hefði verið sótt um endurnýjun rekstrarleyfisins a.m.k. sjö mánuðum áður en gildistími þess myndi renna út, sbr.14. gr. reglugerðar um fiskeldi. Telur kærandi að reglugerðarákvæðið hafi ekki lagastoð þar sem ákvæði laga nr. 71/2008 heimili ekki að setja reglur um endurnýjun rekstrarleyfis í reglugerð, auk þess sem reglan sem ákvæðið hafi að geyma sé of víðtæk og íþyngjandi til að valdframsal það sem felist í lagaheimildinni verði talið lögmætt. Jafnframt telur kærandi að synjun á útgáfu rekstrarleyfis vegna brots á nefndu reglugerðarákvæði feli í sér brot á meðalhófsreglu, jafnræðisreglu og á reglunni um skyldubundið mat stjórnvalda.

Lögmætisreglan er undirstaða opinberrar stjórnsýslu og felur í sér að ákvarðanir stjórnvalda verða bæði að eiga sér stoð í lögum og mega ekki fara gegn þeim. Sem fyrr greinir mælir 21. gr. laga nr. 71/2008 fyrir um að ráðherra setji nánari reglur um framkvæmd laganna með reglugerð. Er í lagaákvæðinu að finna upptalningu á þeim atriðum sem ráðherra skal kveða á um í reglugerð, þ. á m. um útgáfu rekstrarleyfa. Upptalningin er ekki tæmandi og eðli máls samkvæmt fellur endurnýjun rekstrarleyfis undir útgáfu rekstrarleyfis, enda verður leyfi útgefið að nýju við endurnýjun þess. Í 1. málsl. 3. mgr. 7. gr. nefndra laga er kveðið á um að heimilt sé að úthluta eldissvæðum að nýju við lok gildistíma rekstrarleyfis. Þá segir í 2. málsl. 3. mgr. að sé um endurúthlutun að ræða skuli Matvælastofnun endurmeta hvort umsækjandi uppfylli kröfur sem gerðar séu til rekstursins skv. 2. mgr. 7. gr. Af orðalagi 3. mgr. 7. gr. laganna er ljóst að umsókn þarf að berast Matvælastofnun á gildistíma leyfis og er eðlilegt að ætla stofnuninni visst svigrúm til þess mats sem fram þarf að fara áður en ákvörðun er tekin í málinu. Í því skyni mælir 14. gr. reglugerðar um fiskeldi fyrir um að sækja skuli um endurnýjun rekstrarleyfis a.m.k. sjö mánuðum áður en gildandi leyfi rennur út. Hefur það skilyrði skýr efnisleg tengsl við framkvæmd laganna. Enda endurspegla þau fyrirmæli í reglugerðarákvæðinu, um að Matvælastofnun skuli við endurnýjun rekstrarleyfis meta hvort umsækjandi uppfylli kröfur sem gerðar séu til rekstursins, efni áðurnefnds 2. málsl. 3. mgr. 7. gr. laganna.

Með lögum nr. 101/2019 var lögum um fiskeldi breytt, m.a. 3. mgr. 7. gr. laga nr. 71/2008 sem varðaði endurnýjun rekstrarleyfa. Er nú í nefndu ákvæðið kveðið á um endurúthlutun eldissvæða en í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að breytingalögunum er tekið fram að við lok gildistíma rekstrarleyfis sé heimilt, að framkominni umsókn, að úthluta eldissvæðum að nýju til hlutaðeigandi, það er þáverandi leyfishafa. Rétt þyki að hafa skýr fyrirmæli um þetta atriði til að tryggja fiskeldisfyrirtækjum eðlilegan fyrirsjáanleika um starfsemi sína. Í ljósi framangreinds verður að áliti úrskurðarnefndarinnar að telja að ákvæði núgildandi 3. mgr. 7. gr. sé fyrst og fremst til hagsbóta fyrir rekstraraðila sem þegar er með gilt leyfi og hefur eftir atvikum hafið rekstur á þeim grundvelli. Telur úrskurðarnefndin að líta verði til þessa við mat á því hvort Matvælastofnun hafi verið heimilt að synja umsókn kæranda um endurnýjun rekstrarleyfis af þeirri ástæðu einni að ekki hafi verið sótt um það sjö mánuðum áður en gildistími leyfis rann út.

Samkvæmt 3. mgr. 7. gr. laga nr. 71/2008 hvílir á Matvælastofnun skylda til að leggja mat á hvort umsækjandi um endurnýjun rekstrarleyfis uppfylli þær kröfur sem gerðar eru til rekstursins skv. 2. mgr. lagagreinarinnar. Telja verður ljóst að tilgangur 14. gr. reglugerðarinnar sé m.a. sá að gefa stofnuninni svigrúm til að framkvæma fyrrgreint mat áður en gildistími rekstrarleyfis renni út. Hins vegar verður ekki talið að reglan afnemi með fortakslausum hætti skyldu Matvælastofnunar til að framkvæma matið, enda gengur tímamark nefndrar 14. gr. reglugerðarinnar lengra en 3. mgr. 7. gr. laganna. Í ljósi þess að fyrirsjáanlegt var að túlkun Matvælastofnunar á 14. gr. reglugerðarinnar myndi leiða til íþyngjandi niðurstöðu gagnvart kæranda bar stofnuninni að kanna hvort umsókn hans hefði borist henni nægilega tímanlega til að hún gæti afgreitt umsóknina með lögformlega réttum hætti. Í máli þessu verður ekki ráðið hvort umsókn kæranda, sem barst rúmum sex mánuðum áður en þágildandi rekstraleyfi rann út, hafi borist það seint að afgreiðsla hennar hefði verið vandkvæðum háð af þeim sökum og hefur stofnunin heldur ekki haldið því fram. Viðhafði stofnunin því ekki það skyldubundna mat sem 3. mgr. 7. gr. laganna kveður á um.

Að öllu framangreindu virtu er það því niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að málsmeðferð hinnar kærðu ákvörðunar hafi ekki verið í samræmi við lög og verður hún því felld úr gildi.

 Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun Matvælastofnunar frá 4. júní 2021 um að hafna endurnýjun á rekstrarleyfi fyrir sjókvíaeldi á regnbogasilungi og bleikju í Önundarfirði.

nóv 12
Love0

90/2018 Svarfhólsskógur endurupptaka

Með

Árið 2021, miðvikudaginn 10. nóvember, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Þátt tóku Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ómar Stefánsson varaformaður og Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor.

Fyrir var tekið mál nr. 90/2018, kæra á gjaldtöku „fyrir sorp- og rotþróahreinsun í frístundabyggðinni Svarfhólsskógur […] í Hvalfjarðarsveit.“

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 21. júní 2018, er barst nefndinni sama dag, kærði Svarfhólfsskógur, félag eigenda eignarlóða undir frístundahús í Svarfhólsskógi, gjaldtöku „fyrir sorp- og rotþróahreinsun í frístundabyggðinni Svarfhólsskógur“. Var þess krafist að allir sem greitt hefðu fern árgjöld fyrir eina hreinsun sinnar rotþróar fengju næsta árgjald fellt niður eða fjórða árgjaldið endurgreitt með vöxtum. Með úrskurði nefndarinnar kveðnum upp 22. október 2019 var kröfum félagsins vísað frá vegna aðildarskorts.

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 13. júlí 2021, er barst nefndinni sama dag, fór Svarfhólsskógur, félag eigenda eignarlóða undir frístundahús í Svarfhólsskógi, fram á endurupptöku kærumáls nr. 90/2018. Með bréfi, dags. 24. september 2021, var tilkynnt að úrskurðarnefndin hefði fallist á beiðni kæranda um endurupptöku málsins með vísan til álits umboðsmanns Alþingis frá 7. júlí 2021 í máli nr. 10593/2020.

Gögn málsins höfðu áður borist 3. ágúst 2018 frá Hvalfjarðarsveit. Frekari gögn bárust 27. ágúst 2021 og 3. október s.á.

Málavextir: Hinn 15. mars 2017 sendi formaður kæranda sveitarstjóra Hvalfjarðarsveitar tölvupóst þar sem bent var á að rotþrær í Svarfhólsskógi, sem síðast hefðu verið hreinsaðar árið 2013, hefðu ekki verið hreinsaðar árið 2016. Því myndu líða fjögur ár á milli hreinsana þrátt fyrir að í 15. gr. samþykktar nr. 583/2008 um fráveitur í Hvalfjarðarsveit væri kveðið á um að rotþrær skuli eigi hreinsa sjaldnar en á þriggja ára fresti. Í bréfinu kom einnig fram að margir sumarhúsaeigendur hefðu látið í ljós óánægju sína með hækkun á hreinsunargjaldi fyrir rotþró, en með gjaldskrá nr. 1145/2016 fyrir hreinsun rotþróa í Hvalfjarðarsveit hækkaði hreinsunargjald á rotþró við hvert íbúðarhús og sumarhús úr kr. 8.440 í kr. 11.650. Kom formaðurinn þeim tilmælum á framfæri við sveitarstjórn að hún freistaði þess að ná hagstæðari samningi um hreinsun rotþróa. Svaraði sveitarstjóri samdægurs og þakkaði ábendingarnar, benti á að farið yrði yfir málin heildstætt og að þjónustugjöld skuli standa undir kostnaði við veitta þjónustu.

Frekari tölvupóstsamskipti áttu sér stað í desember 2017 og 4. janúar 2018 sendi formaður kæranda bréf til sveitarstjóra þar sem óskað var eftir því að upplýsingar um sundurliðaðan og rökstuddan kostnað við síðustu hreinsun rotþróa í Svarhólfsskógi. Bent var á að sumarhúsaeigendur hefðu verið búnir að greiða árlegt rotþróargjald í fjögur ár þegar loksins hefði verið hreinsað hjá þeim sumarið 2017. Í kjölfar frekari samskipta barst kæranda 11. apríl 2018 bréf frá skipulagsfulltrúa sveitarfélagsins þar sem útskýrt var skipulag sveitarfélagsins á hreinsun rotþróa og að árið 2013 hefðu verið gerðar breytingar á fyrirkomulaginu. Bent var á að sveitarfélagið hefði gert samning um hreinsun rotþróa árið 2014 sem gilti til ársins 2019 og væri hann ekki uppsegjanlegur á samningstímanum. Einnig kom fram að undanfarin ár hefði rotþróarhreinsun verið rekin með halla og nauðsynlegt hefði reynst að hækka gjöldin árið 2016 til að mæta raunkostnaði við rotþróahreinsunina.

Hinn 21. apríl 2018 var á aðalfundi kæranda skorað á sveitarstjóra að svara erindi formanns félagsins er varðaði forsendur gjaldtöku fyrir sorp- og rotþróahreinsun og hvernig sveitarfélagið hygðist leiðrétta ofgreiðslu sumarhúsaeigenda fyrir rotþróahreinsun. Á fundi sveitarstjórnar 8. maí s.á. var samþykkt að hafna kröfu um endurgreiðslu álagðs hreinsunargjalds rotþróa.

Með bréfi til úrskurðarnefndarinnar, dags. 21. júní 2018, er barst nefndinni sama dag, kærði kærandi gjaldtöku „fyrir sorp- og rotþróahreinsun í frístundabyggðinni Svarfhólsskógur […] í Hvalfjarðarsveit.“ Með úrskurði uppkveðnum 22. október 2019 vísaði úrskurðarnefndin kærumálinu frá sökum aðildarskorts. Í kjölfar úrskurðarins kom einn af félagsmönnum kæranda að kæru til úrskurðarnefndarinnar vegna óréttmætrar gjaldtöku fyrir rotþróarhreinsun í Svarfhólsskógi í Hvalfjarðarsveit. Úrskurðarnefndin kvað upp úrskurð 29. maí 2020, í kærumáli nr. 111/2019, þar sem nefndin taldi rétt að líta svo á að kærð væri álagning rotþróargjalds á fasteign kæranda vegna ársins 2019 og að krafist væri ógildingar álagningarinnar. Var niðurstaða nefndarinnar sú að hafna kröfu kæranda um ógildingu kærðrar ákvörðunar.

Hinn 17. júní 2020 leitaði kærandi til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir úrskurðum úrskurðarnefndarinnar. Í áliti sínu, dags. 7. júlí 2021, komst umboðsmaður að þeirri niðurstöðu að úrskurðirnir væru ekki í samræmi við lög. Var það álit umboðsmanns hvað varðar úrskurð nr. 90/2018 að ekki yrði annað séð en að kærandi uppfyllti það skilyrði um kæruaðild félaga að umtalsverður hluti félagsmanna eigi einstaklegra og verulegra hagsmuna að gæta af úrlausn máls, sem og þess skilyrðis að gæsla þeirra hagsmuna samræmdist yfirlýstum tilgangi og markmiðum félagsins. Þá var það álit umboðsmanns varðandi úrskurð nr. 111/2019 að úrskurðurinn hefði ekki byggst á fullnægjandi grundvelli þar sem leyst hefði verið úr málinu með vísan til rangra laga. Að lokum taldi umboðsmaður að meðferð nefndarinnar á umræddum málum hefði ekki verið í samræmi við reglur sem gilda um málsmeðferð nefndarinnar með tilliti til leiðbeiningar- og rannsóknarskyldu hennar. Beindi umboðsmaður Alþingis því til nefndarinnar að taka málin til meðferðar að nýju, kæmi fram beiðni um það frá kærendum. Lagði kærandi fram slíka beiðni 13. júlí 2021 vegna beggja kærumála og bárust nefndinni sjónarmið Hvalfjarðarsveitar vegna framkominnar beiðni 27. ágúst s.á. Með bréfi, dags. 24. september 2021, tilkynnti úrskurðarnefndin kæranda um endurupptöku málsins með vísan til álits umboðsmanns Alþingis.

Málsrök kæranda: Kærandi vísar til þess að meintur kostnaður Hvalfjarðarsveitar vegna sorphreinsunar hafi verið innheimtur með fasteignagjöldum á hverju ári fyrir hvert almanaksár. Þá hafi meintur kostnaður sveitarfélagsins vegna hreinsunar rotþróa einnig verið innheimtur með fasteignargjöldum, en skipt niður á þrjú ár fyrir hverja hreinsun. Árið 2016 hefði samkvæmt greiðslufyrirkomulagi og reglum sveitarfélagsins átt að hreinsa rotþrær í Svarfhólfsskógi en það hafi ekki verið gert. Hvorki hafi verið haft samráð við sumarhúsaeigendur né þeim verið tilkynnt um breytingu á tíðni hreinsunar. Þegar í ljós hafi komið að árlegt rotþróargjald fyrir árið 2017 hefði verið hækkað um 35% frá fyrra ári hafi mörgum verið misboðið. Fyrirheit um rökstuddar og sundurliðaðar upplýsingar um gjaldtöku vegna sorp- og rotþróahreinsunar hafi verið svikin ítrekað.

Á aðalfundi kæranda 21. apríl 2018 hafi verið skorað á sveitarstjóra að svara erindi formanns félagsins. Áskorunin hafi verið afgreidd með bókun á sveitarstjórnarfundi 8. maí s.á., en þar hafi ranglega verið sagt að gerð hafi verið krafa um endurgreiðslu álagðs hreinsunargjalds rotþróa. Aðeins hafi verið spurt um hvernig sveitarfélagið hygðist leiðrétta ofgreiðslu sumarhúsaeigenda á gjaldinu. Þá sé þeirri staðhæfingu í bókuninni mótmælt að aðilar í Svarfhólsskógi hafi ekki ofgreitt umrætt gjald.

Rotþrær hafi verið hreinsaðar árið 2013 en fyrir hverja hreinsun séu þrjár árlegar greiðslur innheimtar. Sumarhúsaeigendur hafi gert ráð fyrir að næsta hreinsun færi fram árið 2016, sbr. 15. gr. samþykktar um fráveitur í Hvalfjarðarsveit nr. 583/2008, þar sem kveðið sé á um að rotþrær skuli eigi hreinsa sjaldnar en á þriggja ára fresti. Vegna misskilnings milli forsvarsmanna sveitarfélagsins og verktakans hafi rotþrær í Svarhólfsskógi ekki verið hreinsaðar fyrr en árið 2017. Eigi að síður hafi eigendum verið gert að greiða 33,33% meira en öðrum í sveitarfélaginu og þar með verið beittir mikilli mismunun.

Þá vísar kærandi til álits umboðsmanns Alþingis, dags. 7. júlí 2021.

Málsrök Hvalfjarðarsveitar: Af hálfu sveitarfélagsins er bent á að í kæru komi ekki fram hvaða stjórnvaldsákvörðun sveitarfélagsins verið sé að kæra, sbr. áskilnað þar um í 1. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Ekki sé vísað til neinnar einnar ákvörðunar sveitarfélagsins sem kveði einhliða á um rétt eða skyldu tiltekins aðila í ákveðnu máli. Ekki liggi fyrir nein kæranleg stjórnvaldsákvörðun í málinu. Athugasemdir kæranda snúi ýmist að ákvörðunum sveitarfélagsins sem varði fleiri en einn aðila sem teljist vera stjórnvaldsfyrirmæli og heyri því ekki undir úrskurðarvald úrskurðarnefndarinnar, að tiltekinni ákvörðun stjórnvalds einkaréttarlegs eðlis, þ.e. samningi við verktaka um hreinsun rotþróa eða að framsetningu upplýsinga. Ákvörðun um breytingu á fyrirkomulagi á hreinsun rotþróa í sveitarfélaginu, sem gengið hafi í gildi árið 2014, sé ekki stjórnvaldsákvörðun. Fyrirkomulaginu hafi verið breytt með hliðsjón af rekstrarlegum forsendum en augljóst sé að slík ákvörðun varði ekki bara kæranda í afmörkuðu máli heldur alla eigendur fasteigna í sveitarfélaginu sem séu með rotþró.

Þá sé bent á að ekki liggi neitt fyrir í málinu um tilvist kæranda, um aðildarhæfi hans að stjórnsýslumáli eða um hvort að ákvörðun um að leita til úrskurðarnefndarinnar hafi verið tekin í samræmi við samþykktir félagsins. Þá hafi í kærunni ekki verið leiddar líkur að því af hálfu kæranda hvaða einstaklegu og verulegu lögvörðu hagsmuni kærandi hafi af því að fá mál sitt tekið fyrir hjá nefndinni. Liggi því hvorki ljóst fyrir hvort umrætt félag geti, eða sé til þess fallið, að eiga aðild að máli fyrir úrskurðarnefndina, sbr. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011, né hvort að skilyrði lagagreinarinnar um lögvarða hagsmuni séu uppfyllt.

Um endurupptökubeiðni kæranda ítrekar sveitarfélagið að óljóst sé hvaða ákvörðun sé kærð. Telji kærandi að erindum hans hafi ekki verið svarað beri að leita til samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins sem annist stjórnsýslueftirlit með sveitarfélögum, sbr. XI. kafla sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011. Sé hins vegar verið að kæra þá ákvörðun sveitarstjórnar Hvalfjarðarsveitar frá árinu 2013 að gera breytingar á skipulagi rotþróa þá liggi fyrir í gögnum málsins að kæranda hafi verið það ljóst eigi síðar en 11. apríl 2018. Eðlilegt sé að nefndin taki til skoðunar hvort lögboðinn kærufrestur skv. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 hafi verið liðinn þegar kærandi hafi lagt fram kæru sína. Þá verði ekki séð að krafa um niðurfellingu á álagningu rotþróargjalds sé tæk til meðferðar hjá nefndinni. Ekki sé búið að leggja á umrætt gjald fyrir næsta ár hjá sveitarfélaginu og því liggi ekki fyrir eiginleg ákvörðun sem hægt sé að bera undir nefndina. Álagningu sé þannig háttað að ein heildstæð ákvörðun sé tekin um gjaldtöku af eigendum allra fasteigna innan sveitarfélagsins, en ekki fyrir hverja fasteign eða hverja fasteign innan tiltekinna svæða. Því fáist ekki séð hvernig hægt sé að úrskurða í málinu í samræmi við meinta kröfugerð kæranda. Nefndinni beri því að leiðbeina kæranda svo málatilbúnaður hans verði skýrari.

Fram komi í 1. mgr. 14. gr. reglugerðar nr. 799/1999 um meðhöndlun seyru að sveitarfélög skuli sjá til þess að komið sé á kerfisbundinni tæmingu seyru úr rotþróm en reglugerðin sé sett með heimild í lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Sveitarfélögum sé því skylt að ákveða fyrirkomulag þessarar þjónustu og til að standa undir þeim kostnaði innheimti það rotþróargjald í samræmi við 59. gr. laga nr. 7/1998, áður 25. gr., en þar segi að gjöld megi aldrei vera hærri en sem nemi rökstuddum kostnaði við veitta þjónustu eða framkvæmd eftirlits með einstökum þáttum. Hinn 5. júní 2008 hafi tekið gildi samþykkt nr. 583/2008 um fráveitur í Hvalfjarðarsveit sem birt hafi verið í B-deild Stjórnartíðinda, en þar sé kveðið á um fyrirkomulag rotþróarhreinsunar og innheimtu gjalds fyrir hana, sbr. 23. gr. samþykktarinnar. Í desember 2016 hafi sveitarfélagið samþykkt gjaldskrá nr. 1145/2016 fyrir hreinsun rotþróa í Hvalfjarðarsveit. Gjaldið hafi verið ákveðið kr. 11.650 á ári, en óbreytt gjaldskrá gildi enn. Við fyrri meðferð málsins hjá úrskurðarnefndinni hefðu legið fyrir gögn frá sveitarfélaginu sem hefðu sýnt fram á að rotþróarhreinsun hefði verið rekin með tapi þar sem álögð gjöld hefðu ekki dugað til að greiða kostnað við hreinsun rotþróa og förgun seyru nema að hluta til. Hefði sveitarfélagið talið að umrædd gögn sýndu fram á að það hefði ekki hagnast á innheimtu gjaldsins, sbr. meginreglu um að þjónustugjöld skuli aðeins nema því sem sé kostnaður stjórnvaldsins við að veita þá þjónustu sem rukkað sé fyrir. Í umsögn sveitarfélagsins hefði verið vísað til ákvæða í lögum nr. 55/2003 um meðhöndlun úrgangs vegna þessa atriðis. Í samræmi við álit umboðsmanns Alþingis hefði verið réttara að sýna fram á rökstuddan kostnað sveitarfélagsins við veitta þjónustu þar sem að gjöld megi aldrei vera hærri en sem nemi slíkum kostnaði. Með vísan til þessa leggi sveitarfélagið fram upplýsingar úr bókhaldi þess þar sem sjá megi hver heildarfjárhæð innheimtra fráveitugjalda sé á hverju ári. Jafnframt sé lagt fram afrit allra reikninga sem greiddir hafi verið á árunum 2014-2017 vegna hreinsunar rotþróa og förgunar seyru.

Fyrirkomulag á innheimtu rotþróagjalda hjá Hvalfjarðarsveit sé með þeim hætti að árlegt gjald samkvæmt áðurnefndri gjaldskrá sé innheimt á hverju ári en hreinsun rotþróa fari fram á þriggja ára fresti. Því sé eðlilegt að líta til þriggja ára tímabils við mat á því hvort innheimt gjöld nemi hærri fjárhæð en útlagður kostnaður vegna hreinsunar. Eins og sjá megi á hjálögðum gögnum hafi sveitarfélagið á árunum 2014-2016 greitt samtals kr. 20.634.205 til fyrirtækis þess er sjái um hreinsun rotþróa, en innheimt gjöld að fjárhæð kr. 17.202.102. Gögnin sýni jafnframt að fyrir árin 2015-2017 hafi sama fyrirtæki verið greiddar kr. 29.263.916 á meðan innheimtar voru kr. 19.652.884. Innheimt gjöld hafi því verið lægri en sem nemi kostnaði sveitarfélagsins við þjónustuna. Innheimta umræddra gjalda hafi því verið í samræmi við fyrirmæli 59. gr. laga nr. 7/1998.

——-

Með bréfi, dags. 24. september 2021, óskaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála eftir frekari skýringum kæranda á því hver væri hin kærða ákvörðun, hvaða kröfu eða kröfur væru gerðar vegna ákvörðunarinnar og hvaða lögvörðu hagsmuni kærandi hefði af henni. Jafnframt var óskað eftir upplýsingum um félagsmenn kæranda og þá hversu margir þeirra ættu lóðir á svæðinu án húsa. Í svari kæranda 3. október s.á. kemur fram að kærð sé sú ákvörðun Hvalfjarðarsveitar að láta alla rotþróaeigendur Svarfhólsskógar greiða kr. 31.625 með fjórum árgreiðslum fyrir eina tæmingu á rotþró á meðan allir aðrir rotþróaeigendur sumarhúsa í Hvalfjarðarsveit hafi greitt kr. 22.995 með þremur árgreiðslum. Krafist sé ógildingar á fjórðu árgreiðslunni. Samkvæmt félagaskrá kæranda séu 121 félagsmaður skráður, fjöldi lóða sé 71 og þar af séu 60 lóðir með húsum í eigu 106 félagsmanna.

Niðurstaða: Ákvörðun um endurupptöku máls þessa var tilkynnt með bréfi úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 24. september 2021, í kjölfar álits umboðsmanns Alþingis og beiðni kæranda um endurupptöku málsins. Sem fyrr lýtur ágreiningur málsins að gjaldtöku vegna hreinsunar rotþróa sumarhúsa í Svarfhólsskógi í Hvalfjarðarsveit.

Samkvæmt 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála geta þeir einir átt aðild að kærumáli fyrir nefndinni sem eiga lögvarða hagsmuni tengda þeirri ákvörðun sem kæra á. Gengið er út frá þeirri óskráðu reglu í stjórnsýslurétti að félag geti átt kæruaðild ef umtalsverður hluti félagsmanna þess á einstaklegra og verulegra hagsmuna að gæta af úrlausn málsins og gæsla þessara hagsmuna samræmist yfirlýstum tilgangi og markmiðum félagsins. Fyrir liggur að 106 félagsmenn kæranda af 121 eru eigendur lóða með húsum á svæðinu og verður því talið að umtalsverður hluti félagsmanna eigi einstaklegra og verulegra hagsmuna að gæta af úrlausn málsins. Kærandi starfar á grundvelli laga nr. 7/2008 um frístundabyggð og leigu lóða undir frístundahús, en í 17. gr. laganna segir að umráðamönnum lóða í frístundabyggð sé skylt að hafa með sér félagsskap um sameiginlega hagsmuni. Þá kemur fram í 4. gr. samþykkta félagsins að tilgangur þess sé að gæta hagsmuna félaganna og koma fram fyrir þeirra hönd sameiginlega. Telja verður að ágreiningur um álagningu gjalda sem sveitarfélag leggur á félagsmenn kæranda séu sameiginlegir hagsmunir þeirra. Að því virtu uppfyllir kærandi skilyrði kæruaðildar í nefndri 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011.

Svo sem greinir í fyrri úrskurði máls þessa teljast gjaldskrár, líkt og sú sem hér um ræðir, vera stjórnvaldsfyrirmæli sem beinast að hópi manna og hafa þeir ekki hagsmuni að gæta af þeim umfram aðra fyrr en álagning fer fram. Eru gjaldskrár sem slíkar því ekki kæranlegar til úrskurðarnefndarinnar. Hins vegar er álagning gjalds á grundvelli gjaldskrár kæranleg til nefndarinnar að því gefnu að kæruheimild sé til staðar í lögum. Jafnframt er synjun þar til bærs stjórnvalds á endurgreiðslu álagðs gjalds kæranleg til úrskurðarnefndarinnar, sbr. 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og ólögfestar meginreglur stjórnsýsluréttarins um endurupptöku mála, enda fer endurgreiðsla eftir atvikum fram í kjölfar endurupptöku álagningar. Bindur synjun um endurupptöku máls enda á það að nýju. Í máli þessu liggur fyrir að rotþrær í Svarfhólsskógi voru hreinsaðar árið 2013 en voru ekki hreinsaðar aftur árið 2016 þrátt fyrir að kveðið sé á um það í 15. gr. samþykktar nr. 583/2008 um fráveitur í Hvalfjarðarsveit að rotþrær skuli eigi hreinsa sjaldnar en á þriggja ára fresti. Kærandi kom að kæru til úrskurðarnefndarinnar vegna ákvörðunar sveitarstjórnar Hvalfjarðarsveitar á fundi hennar 8. maí 2018 þar sem bókað var um samþykki á höfnun kröfu um endurgreiðslu álagðs hreinsunargjalds rotþróa. Hefur kærandi fundið að þeirri afgreiðslu sveitarstjórnar þar sem félagið hafi ekki gert kröfu um endurgreiðslu álagðs gjalds vegna hreinsunar rotþróa heldur spurt hvernig sveitarfélagið hygðist leiðrétta ofgreiðslu sumarhúsaeigenda á gjaldinu. Kærandi gerir hins vegar þá kröfu í kæru sinni að allir sem greitt hafi fern árgjöld fyrir eina hreinsun sinnar rotþróar fái næsta árgjald fellt niður eða fjórða árgjaldið endurgreitt með vöxtum.

Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 er það hlutverk úrskurðarnefndarinnar að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og í ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Í samræmi við þetta tekur úrskurðarnefndin lögmæti kærðrar ákvörðunar til endur­skoðunar en tekur ekki nýja ákvörðun eða breytir efni ákvörðunar. Að teknu tilliti til vald­heimilda úrskurðar­nefndarinnar og kröfugerðar kæranda verður því að líta svo á að hin kærða ákvörðun lúti að höfnun á endurgreiðslu álagðs gjalds vegna hreinsunar rotþróa og sætir hún þá lögmætisathugun úrskurðarnefndarinnar. Er enda vegna fyrirmæla 2. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga ekki hægt að taka til meðferðar álagningu rotþróargjalds fyrir árið 2016, þ.e. það ár sem hreinsun átti sér ekki stað, þar sem sú álagning var tilkynnt félagsmönnum kæranda meira en ári áður en kæra barst úrskurðarnefndinni.

Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 er kærufrestur til úrskurðarnefndarinnar einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um hina kærðu ákvörðun. Bókað var um hina kærðu synjun sveitarstjórnar í fundargerð hennar frá 8. maí 2018 að sveitarstjóra væri falið að svara erindi kæranda. Það mun ekki hafa verið gert en kærandi mun hafa komist að efni ákvörðunarinnar þar sem fundargerð sveitarstjórnar er að finna á vefsíðu sveitarfélagsins. Er ekki hægt að fullyrða að kæranda hafi orðið kunnugt um ákvörðunina þá þegar hún var tekin og verður ekki annað séð en að hann hafi komið að kæru í málinu án ástæðulauss dráttar. Verður því ekki talið að kærufrestur hafi verið liðinn þegar kæra barst nefndinni 21. júní 2018.

Svo sem fyrr er rakið fór hreinsun rotþróa í sumarbústaðahverfinu í Svarfhólsskógi fram árið 2013. Sama ár gerði sveitarfélagið breytingu á fyrirkomulagi hreinsunar rotþróa sem gerði ráð fyrir að hún færi fram á árinu 2014. Það var ekki gert og átti næsta hreinsun rotþróa sér því ekki stað fyrr en á árinu 2017. Kæranda mátti ekki vera ljóst fyrr en við lok árs 2016 að þjónustufall hefði orðið og kom að athugasemdum af því tilefni með tölvupósti 15. mars 2017 þar sem sveitarstjóra Hvalfjarðarsveitar var m.a. bent á að rotþrær í Svarfhólsskógi sem síðast hefðu verið hreinsaðar árið 2013 hefðu ekki verið hreinsaðar árið 2016. Því myndu líða fjögur ár á milli hreinsana þrátt fyrir að í 15. gr. samþykktar nr. 583/2008 um fráveitur í Hvalfjarðarsveit væri kveðið á um að rotþrær skuli eigi hreinsa sjaldnar en á þriggja ára fresti. Af frekari samskiptum kæranda við sveitarfélagið verður ráðið að hann hafi verið ósáttur við álagningu rotþróargjalds undir þeim kringumstæðum og var bókað á aðalfundi félagsins 21. apríl 2018 að skorað væri á sveitarstjóra að sjá til þess að formanni kæranda væri svarað með fullnægjandi hætti, en erindi hans varðaði m.a. það hvernig sveitarfélagið hygðist leiðrétta ofgreiðslu sumarhúsaeigenda vegna þessa. Með hliðsjón af atvikum málsins var sveitarfélaginu rétt að líta svo á að um beiðni um endurupptöku væri að ræða og taka hana til efnislegrar meðferðar eins og gert var, enda verður að telja að kærandi hafi komið að athugasemdum sínum án ástæðulauss dráttar.

Samkvæmt 24. gr. stjórnsýslulaga á aðili máls rétt á því að mál sé tekið til meðferðar á ný að vissum skilyrðum uppfylltum. Þannig kemur fram í 1. tl. 1. mgr. 24. gr. að aðili máls eigi rétt á því að mál sé tekið til meðferðar á ný hafi ákvörðun byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik. Í 2. tl. nefndrar málsgreinar er svo kveðið á um að aðili eigi rétt á endurupptöku máls hafi íþyngjandi ákvörðun um boð eða bann byggst á atvikum sem breyst hafi verulega frá því að ákvörðun var tekin. Einnig má leiða rétt til endurupptöku máls af ólögfestum reglum stjórnsýsluréttarins sem kunna að vera rýmri en gert er ráð fyrir í ákvæðum stjórnsýslulaga. Við mat á því hvort endurupptaka eigi mál ber að líta til eðlis þess hverju sinni og málsatvika allra. Í máli þessu er deilt um þjónustugjöld og verður því að telja að við mat á endurupptöku hafi m.a. borið að horfa til lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins og líta til þess hvort gjaldtakan hafi stuðst við heimild í lögum.

Um synjun á endurgreiðslu álagðs hreinsunargjalds rotþróa vísaði sveitarstjórn til framlagðra skýringa skipulags- og umhverfisfulltrúa þar sem fram kæmi að aðilar í Svarfhólsskógi hefðu ekki ofgreitt umrætt gjald. Mun þar vera um að ræða bréf fulltrúans sem barst kæranda 11. apríl 2018, þar sem útskýrt var skipulag sveitarfélagsins á hreinsun rotþróa og að árið 2013 hefðu verið gerðar breytingar á fyrirkomulaginu. Bent var á að sveitarfélagið hefði gert samning um hreinsun rotþróa árið 2014 sem gilti til ársins 2019 og væri hann ekki uppsegjanlegur á samningstímanum. Einnig kom fram að undanfarin ár hefði hreinsun rotþróa verið rekin með halla og nauðsynlegt hefði reynst að hækka gjöldin árið 2016 til að mæta raunkostnaði við hreinsun rotþróa. Loks kom fram í bréfinu að þótt nýtt fyrirkomulag gerði ráð fyrir því hefðu rotþrær félagsmanna kæranda ekki verið hreinsaðar á árinu 2014 „hugsanlega vegna þess að hreinsað var árið 2013.“

Samkvæmt þágildandi 1. mgr. 25. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir geta sveitarfélög sett sér eigin samþykktir um atriði sem ekki er fjallað um í reglugerðum eða gert um einstök atriði ítarlegri kröfur en fram koma í þeim enda falli þau undir lögin. Er meðal annars heimilt að setja í slíkar samþykktir ákvæði um meðferð úrgangs og skólps, sbr. 2. tl. 1. mgr. lagagreinarinnar. Sambærilega heimild er nú að finna í 59. gr. sömu laga. Á grundvelli nefndrar 25. gr., þágildandi 5. mgr. 4. gr. laga nr. 55/2003 um meðhöndlun úrgangs og X. kafla vatnalaga nr. 15/1923 setti sveitarstjórn Hvalfjarðarsveitar samþykkt nr. 583/2008 um fráveitur í Hvalfjarðarsveit. Samþykktin var staðfest af umhverfisráðherra 5. júní 2008 og var í gildi þegar hin umdeildu gjöld voru lögð á fasteignir félagsmanna kæranda. Í 15. gr. samþykktarinnar segir að sveitarstjórn ákveði tíðni hreinsunar að fengnum tillögum framkvæmdaaðila og í 2. mgr. er mælt fyrir um að rotþró skuli eigi hreinsa sjaldnar en á þriggja ára fresti. Þá er kveðið á um í 1. mgr. 23. gr. samþykktarinnar að sveitarstjórn skuli setja gjaldskrá á grundvelli hennar að fenginni umsögn heilbrigðisnefndar til að standa undir kostnaði við söfnun og förgun seyru. Í 2. mgr. sama ákvæðis segir að gjaldið skuli ákveðið með sérstakri gjaldskrá og að gjöld megi aldrei vera hærri en nemi rökstuddum kostnaði við að veita þjónustu og framkvæmd eftirlits með einstökum þáttum.

Að meginstefnu til er fjár vegna lögbundinna verkefna ríkis og sveitarfélaga aflað með skattheimtu. Samkvæmt 1. mgr. 2. gr. laga nr. 4/1995 um tekjustofna sveitarfélaga hafa sveitarfélög þó einnig ýmsar aðrar tekjur, allt eftir því sem lög og reglugerðir mæla fyrir um, sbr. og 2. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar. Þegar um svokölluð þjónustugjöld er að ræða gilda ýmis sjónarmið um álagningu þeirra, m.a. að beint samhengi sé á milli fjárhæðar gjaldsins og þess kostnaðar sem til fellur við það að veita þjónustuna. Í 5. mgr. 25. gr. laga nr. 7/1998, nú 5. mgr. 59. gr., segir að sveitarfélögum sé heimilt að setja gjaldskrá um innheimtu gjalda skv. 1. mgr. Gjöld megi aldrei vera hærri en sem nemi rökstuddum kostnaði við veitta þjónustu eða framkvæmd eftirlits með einstökum þáttum, sbr. og áðurnefnda 2. mgr. 23. gr. samþykktar nr. 583/2008. Í samræmi við greinda heimild hefur sveitarstjórn Hvalfjarðarsveitar sett gjaldskrá nr. 1145/2016 fyrir hreinsun rotþróa í sveitarfélaginu og tók hún gildi með birtingu í B-deild Stjórnartíðinda 23. desember 2016. Byggjast hinar kærðu álagningar á þeirri gjaldskrá en fram kemur í 2. gr. hennar að hreinsunargjald skuli vera kr. 11.650 á rotþró við hvert íbúðarhús og sumarhús.

Eins og áður er rakið fór fram hreinsun rotþróa í sumarbústaðahverfinu í Svarfhólsskógi árið 2013. Sama ár gerði sveitarfélagið breytingu á fyrirkomulagi hreinsunar rotþróa sem gerði ráð fyrir að hreinsun færi fram á árinu 2014. Samkvæmt bréfi skipulagsfulltrúa sveitarfélagsins til kæranda, sem sveitarstjórn vísar til í hinni kærðu ákvörðun, voru rotþrær ekki hreinsaðar á árinu 2014 „hugsanlega vegna þess að hreinsað var árið 2013.“ Átti næsta hreinsun rotþróa sér því ekki stað fyrr en á árinu 2017 í samræmi við breytt fyrirkomulag sveitarfélagsins. Fylgdi sveitarfélagið þar með ekki eigin fyrirmælum um hreinsun rotþróa eigi sjaldnar en á þriggja ára fresti, sbr. 2. mgr. 15. gr. samþykktar nr. 583/2008 um fráveitur í Hvalfjarðarsveit, en skv. 1. mgr. 23. gr. hennar skal sveitarstjórn setja gjaldskrá á grundvelli samþykktarinnar, eins og áður er komið fram. Eðli máls samkvæmt er því ein forsenda álagningar þess árgjalds sem mælt er fyrir um í gjaldskránni að þjónustan sé veitt að lágmarki þriðja hvert ár. Það var ekki gert í þessu tilfelli og var því ekki beint samhengi á milli fjárhæðar innheimtra rotþróargjalda fyrir umrætt tímabil og þeirrar þjónustu sem sveitarfélagið innti af hendi. Hvað sem líður skýringum skipulagsfulltrúa um að á árinu 2016 hafi verið sendur hreinsunarbíll til þeirra sem þá óskuðu eftir hreinsun á rotþró er ljóst að kerfisbundin hreinsun rotþróa félagsmanna kæranda fór ekki fram þótt gjöld hefðu verið innheimt.

Að öllu framangreindu virtu er ljóst að við synjun sína á endurgreiðslu álagðs hreinsunargjalds rotþróa tók sveitarstjórn Hvalfjarðarsveitar hvorki tilhlýðilegt tillit til þess lagagrundvallar þjónustugjalda sem rakinn hefur verið né til þeirra atvika málsins að þjónusta hafði ekki verið veitt í samræmi við samþykkt nr. 583/2008. Í þessu sambandi verður ekki heldur séð að sveitarstjórn hafi litið til laga nr. 29/1995 um endurgreiðslu oftekinna skatta og gjalda. Er því óhjákvæmilegt að fella úr gildi ákvörðun sveitarstjórnar um að synja um endurgreiðslu álagðs hreinsunargjalds rotþróa þrátt fyrir að sú þjónusta hefði ekki verið veitt árið 2016.

 Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun sveitarstjórnar Hvalfjarðarsveitar frá 8. maí 2018 um að synja beiðni um endurgreiðslu álagðs hreinsunargjalds rotþróa.

nóv 09
Love0

94/2021 Leifsgata

Með

Árið 2021, föstudaginn 5. nóvember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon, fyrrverandi dómstjóri, og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 94/2021, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 9. júní 2021 um að aðhafast ekki frekar að svo stöddu vegna kvartana yfir fasteigninni Leifs­götu 4B og starfsemi á baklóð Leifsgötu 4.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 22. júní 2021, er barst nefndinni sama dag, kærir húsfélagið Leifsgötu 4-10 þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 9. júní 2021 að aðhafast ekki frekar að svo stöddu vegna kvartana yfir fast­eigninni Leifsgötu 4B og starfsemi á baklóð Leifsgötu 4. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 19. júlí og 14. október 2021.

Málavextir: Árin 1944 og 1946 sótti eigandi Leifsgötu 4 um leyfi til að byggja við bílskúr á baklóð hússins en umsóknum hans var synjað í bæði skiptin af byggingarnefnd Reykjavíkur. Mun eigandinn hafa á árinu 1946 byggt svokallað bakhús við bílskúrinn án tilskilins leyfis, en í dag er heiti bakhússins og bílskúrsins Leifsgata 4B. Árið 1987 fóru erfingjar eigandans fram á að borgaryfirvöld myndu viðurkenna lögmæti bakhússins en því erindi var synjað. Í kjölfarið seldu erfingjarnir bakhúsið. Hinn 30. ágúst 1988 lýstu nýir eigendur Leifsgötu 4 því yfir að þeir hefðu ekkert að athuga við eignarrétt þáverandi eiganda Leifsgötu 4B að „tveim íbúðarskúrum á baklóð fast­eignarinnar, ásamt tilheyrandi lóðarréttindum, sem sérstaklega eru metin til fasteignarmats og lóðamats, svo og brunabótamats.“ Árið 1997 mun eigandinn hafa sótt um „afmörkun séreignar“ Leifsgötu 4B á grundvelli 15. gr. reglugerðar nr. 471/1997 um eignaskiptayfirlýsingar, útreikning hlutfallstalna o.fl. í fjöleignarhúsum. Var umsóknin samþykkt af byggingarnefnd 18. desember s.á. með svohljóðandi bókun: „Samþykktin tekur einungis til eignaafmörkunar, en í henni felst ekki samþykkt á bakhúsi hvorki til íbúðar eða annarra nota. Fjarlægist borgar­sjóði að kostnaðarlausu þegar krafist verður. Byggingin uppfyllir ekki ákvæði brunamála­reglugerðar. Þinglýsa skal ofangreindum ákvæðum áður en samþykktin tekur gildi.“ Sam­þykktin var staðfest af borgarstjórn 15. janúar 1998. Sú ákvörðun var í kjölfarið kærð til úrskurðar­nefndar skipulags- og byggingarmála, sem með úrskurði sínum í máli nr. 3/1998, uppkveðnum 25. mars 1998, breytti ákvörðuninni á þann veg að hún yrði skilyrðislaus.

Á árinu 2003 sótti eigandi Leifsgötu 4B um leyfi m.a. til að breyta þaki bakhússins og innra fyrirkomulagi þannig að þar mætti innrétta stúdíóíbúð, en þeirri umsókn var synjað af byggingar­fulltrúa 2. júlí 2003 með vísan til umsagnar skipulagsfulltrúa 26. júní s.á. Taldi skipulagsfulltrúi bakhúsið vera í andstöðu við nútímakröfur og sjónarmið í skipulagi. Í kjölfarið á því lagði eigandinn fram samhljóða byggingarleyfisumsókn nema að ekki var lengur sótt um samþykki fyrir íbúð, en þeirri umsókn var synjað af byggingarfulltrúa 23. september 2003.

Hinn 4. september 2010 sendi byggingarfulltrúi bréf til eigandans vegna kvartana yfir óleyfis­framkvæmdum er lutu að grindverki, geymslurými á palli, dyragati á hlið hússins og nýjum glugga. Með bréfi byggingarfulltrúa, dags. 30. ágúst 2012, var eigandi beðinn um að fjarlægja umræddar framkvæmdir.

Íslandsbanki eignaðist Leifsgötu 4B á nauðungar­uppboði í maí 2013. Hinn 21. ágúst 2017 sendi starfsmaður bankans tölvupóst til starfsmanns umhverfis- og skipulagssviðs Reykjavíkurborgar og spurðist þar fyrir um hvað væri „til ráða með framhaldið“. Var þar vísað til þess að bankinn hefði lánað út á eignina í þeirri trú að hún væri „nothæf“. Í svari starfsmannsins sama dag kom fram að engin einföld lausn væri á málinu og bent á að varla væri þar „gott ástand t.d. m.t.t. brunavarna, en skúrinn er mjög nálægt fjölbýlishúsinu. […] Sennilega væri best að þið létuð rífa þetta til að losna við öll gjöld“. Með kaupsamningi, dags. 30. júlí 2019, seldi bankinn síðan bakhúsið að Leifsgötu 4B til núverandi eiganda þess. Var í samningnum sérstaklega tiltekið að eignin væri „lóðarréttindalaus og því liggur ekki fyrir leyfi til að nýta eignina í núverandi ástandi. Leyfi þarf frá byggingaryfirvöldum til að halda áfram með byggingu. Einnig eru ósætti við íbúa á Leifsgötu 4. Kaupanda er bent á [að] framkvæmdir voru hafnar á eigninni í óleyfi.“

Tveir félagsmenn kæranda kröfðust þess með bréfi til byggingarfulltrúa, dags. 15. ágúst 2019, að embættið myndi fjarlægja umrætt bakhús. Vísuðu þeir til þess að samkvæmt bókun hans 17. desember 1997 uppfyllti byggingin ekki ákvæði brunamálareglugerðar og húsið væri hvorki samþykkt til íbúðar né annarra nota. Eignarhald hefði breyst og lögheimili tveggja fyrirtækja hefði verið skráð á fasteignina. Þá sendi eigandi bakhússins tölvupóst til starfsmanns umhverfis- og skipulagssviðs borgarinnar 30. október 2019 og spurðist fyrir um hvort ekki væri hægt að „gera húsið þannig að það sé samþykkt.“ Í svari starfsmannsins sama dag var bent á að eigandinn gæti sótt um byggingarleyfi en að ekki væri von á að það myndi bera árangur. Bakhúsið tæki upp alla baklóð Leifsgötu 4 og væri í algerri andstöðu við hugsun í skipulagi svæðisins.

Einn af félagsmönnum kæranda hafði samband við þjónustuver Reykjavíkurborgar 21. nóvember 2019 og kvartaði yfir óleyfisframkvæmd á lóð Leifsgötu 4 og hafa ekki fengið svar við erindi um að bakhúsið yrði fjarlægt. Vegna kvörtunarinnar sendi byggingarfulltrúi tölvupóst á starfsmann umhverfis- og skipulagssviðs og benti honum á að „snarast á staðinn og stöðva framkvæmdir, ef í gangi.“ Á árinu 2020 fór byggingarfulltrúi í þrjár vettvangskannanir og mun vettvangskönnun 13. október hafa leitt í ljós að búið væri að útbúa dyr og glugga við inngang í rýmið. Með bréfi byggingarfulltrúa til eiganda, dags. 16. s.m., var þess krafist að allar framkvæmdir yrðu stöðvaðar með vísan til 55. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki og gr. 2.9.1. í byggingarreglugerð nr. 112/2012. Hinn 11. nóvember 2020 sendi einn af félagsmönnum kæranda tölvupóst til byggingarfulltrúa þar sem bent var á að eigandi bakhússins Leifsgötu 4B hefði hunsað tilmæli byggingarfulltrúa um að færa húsnæðið í fyrra horf og að fyrir lægi að hann notaði það undir atvinnustarfsemi. Jafnframt var bent á að um miðjan október s.á. hefðu raflagnir milli húsanna brunnið yfir. Brunahætta stafaði af húsinu og umgengni á lóðinni hindraði aðgang eigenda að flóttaleiðum, bakdyrum, bakgörðum og sorptunnum.

Hinn 23. janúar 2021 skilaði húsfélagið Leifsgötu 4 greinargerð til Reykjavíkurborgar vegna umrædds bakhúss þar sem farið var fram á frekara eftirlit og beitingu þvingunarúrræða af hálfu borgarinnar. Með bréfi, dags. 1. febrúar 2021, ítrekaði byggingarfulltrúi við eiganda bakhússins tilmæli um að stöðva tafarlaust allar framkvæmdir, með vísan til 55. gr. laga nr. 160/2010, og var eigandanum gert að leggja fram skriflegar skýringar. Jafnframt kom fram að yrði þessum tilmælum ekki sinnt yrði tekin ákvörðun um framhald málsins með hliðsjón af ákvæðum laga nr. 160/2010 og gæti sú ákvörðun falið í sér beitingu dagsektarákvæða. Byggingarfulltrúa bárust ekki umbeðnar skýringar og með bréfi, dags. 3. mars 2021, ítrekaði embættið kröfu sína um að bakhúsinu yrði komið í fyrra horf í samræmi við „samþykkta uppdrætti“. Byggingarfulltrúi fór aftur á vettvang 29. mars 2021 og í skoðunarskýrslu kom fram að ítrekað hefði verið óskað eftir því að eigandi bakhússins yrði viðstaddur skoðun, m.a. til að hægt væri að sjá hvort að leyfisskyldar framkvæmdir hefðu átt sér stað innanhúss, en að eigandi hefði ekki orðið við því. Fram kom og að búið væri að fjarlægja mikið af lausafjármunum og drasli sem áður hefði verið á lóðinni. Eftir stæðu m.a. hjólhýsi og bátur sem ekki hefði verið sótt um stöðuleyfi fyrir. Einnig hefði komið í ljós að búið væri að fjarlægja bílskúrshurð og setja í staðinn hurðir og glugga, en ekki hefði verið sótt um byggingarleyfi fyrir þeim framkvæmdum.

Lögmaður kæranda sendi byggingarfulltrúa tölvupóst 12. apríl 2021 með viðhengdum mynd­bút og ljósmyndum „um hina ólögmætu starfsemi.“ Hinn 28. s.m. fundaði lögmaðurinn með starfsfólki umhverfis- og skipulagssviðs vegna málsins. Samkvæmt fundargerð kom fram á fundinum af hálfu borgaryfirvalda að tiltekt og árangur hefði náðst vegna Leifsgötu 4B, stærstu lausamunir hefðu verið fjarlægðir, en bátur, hjólhýsi, timbur, þvottavél, grindur og fleira væri eftir. Ekki væri tilefni til frekari aðgerða eða beitingar dagsektarheimilda vegna meðalhófs. Ekki væri hægt að viðhafa aðgerðir með hliðsjón af deiliskipulagi eða aðalskipulagi þar sem byggingin væri í sjálfu sér ólögmæt. Ef engar samþykktar teikningar væru til þá félli byggingin hvorki undir lög um mannvirki né skipulagslög og því stæði borgin eftir án valdheimilda. Úttekt byggingarfulltrúa á brunavörnum ætti sér stað þegar hús væri reist en eftir það gerði embættið lítið. Vegna fyrirspurnar um hvort ekki væri farið í eftirlit þegar um væri að ræða aðstöðu sem þessa, þ.e. að byggingin hefði aldrei verið tekin út, kom fram af hálfu borgaryfirvalda að slíkt félli ekki innan almennra eftirlitsheimilda byggingarfulltrúa borgarinnar.

Byggingarfulltrúi fór aftur í vettvangsskoðun 14. maí 2021 og í skýrslu vegna þeirrar skoðunar kom fram að tilgangur ferðarinnar hefði verið að kanna hvort búseta væri í bakhúsi og/eða bíl­geymslu. Enginn hefði hist fyrir þegar bankað hefði verið á dyr. Óskum byggingarfulltrúa um að fá að skoða rýmin hefði ekki verið sinnt. Þá er því lýst að í fyrri vettvangsferðum hefðu eftirlitsmenn aldrei orðið varir við búsetu eða merki um búsetu í bakhúsi og bílgeymslu. Að sama skapi hefðu vettvangsferðir ekki sýnt fram á að rekstur færi fram í rýmunum.

Hinn 9. júní 2021 sendi starfsmaður byggingarfulltrúa tölvupóst til lögmanns kæranda þar sem sagði m.a. að rannsókn embættisins hefði ekki leitt til þess að staðfesta mætti búsetu eða notkun rýmisins. Skráning einkahlutafélags á fasteignina þyrfti ekki að fela í sér starfsemi og hefði vettvangsferð ekki leitt í ljós að starfsemi færi þar fram. Ekki væri þar um starfsleyfisskyldan rekstur að ræða sem þyrfti að vera í samræmi við gildandi aðalskipulag. Um brunavarnir var vísað til þess að skv. kafla 2.7. í byggingarreglugerð bæri eigandi mannvirkis ábyrgð á að rekstur húsnæðisins væri í samræmi við kröfur í lögum um mannvirki og í byggingarreglugerð. Skilmálaeftirlit byggingarfulltrúa hefði sent eiganda bakhússins bréf, dags. 1. febrúar 2021, með kröfu um að allar framkvæmdir yrðu stöðvaðvar og að lagðar yrðu inn skriflegar skýringar á fram­kvæmdunum. Erindið hefði verið ítrekað en ekkert svar hefði borist. Lögmaður kæranda svaraði tölvupóstinum samdægurs og spurðist fyrir um hvort í þessu fælist að borgin myndi ekki beita úrræðum skv. 55. gr. laga nr. 160/2010. Sama dag svaraði starfsmaðurinn að byggingar­fulltrúi myndi ekki aðhafast frekar í málinu að svo komnu máli.

Málsrök kæranda: Kærandi telur þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík að aðhafast ekki í tilefni kvörtunar félagsmanna hans vegna Leifsgötu 4B haldna annmörkum svo ógildingu varði, en með ákvörðuninni viðhaldi borgaryfirvöld ólögmætu ástandi á lóð Leifsgötu 4. Jafnframt hafi sveitarfélagið sýnt af sér athafnaleysi um árabil þrátt fyrir ítrekaðar kröfur um að borgaryfirvöld viðhefðu aðgerðir í tilefni af ólögmætri nýtingu, atvinnu­starfsemi og framkvæmdum í bakhúsinu og á umræddri lóð.

Óumdeilt sé að engar heimildir séu til staðar fyrir nýtingu hússins þótt tiltekinn afmarkaður séreignar­réttur yfir bakhúsinu hafi verið viðurkenndur. Þrátt fyrir að fjölmargar teikningar megi finna af viðbyggingunni sé engin þeirra samþykkt af byggingarfulltrúa borgarinnar. Þannig sé ekkert leyfi fyrir bakhúsi við bílskúrinn á lóðinni Leifsgötu 4, hvorki til að byggja það eða breyta því né til að nýta það sem íbúð eða til annarra nota. Byggt sé á því að úrskurður úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála í kærumáli nr. 3/1998, sem fellt hafi úr gildi skilyrði í bókun byggingar­fulltrúa frá 17. desember 1997, takmarki ekki heimildir borgaryfirvalda til að fjarlægja bak­húsið á grundvelli 55. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki, enda sé hinn afmarkaði sér­eignarréttur byggður á ólögmætu ástandi sem geti ekki skapað betri rétt til handa þeim er eignist umráð yfir byggingunni síðar. Í úrskurðinum hafi réttmæti bókunarinnar ekki verið tekið til efnislegrar skoðunar heldur hafi skilyrði í bókuninni verið talin óþörf í samhengi þess erindis sem byggingarfulltrúi hafi haft til meðferðar. Bent sé á að úrskurðurinn hafi fallið vegna máls­raka sem eigi ekki lengur við í dag og geti því ekki takmarkað framfylgd lögmæltra verkefna. Þversögn felist í þeirri niðurstöðu byggingarfulltrúa að þar sem að mannvirkið á lóðinni hefði ekki verið byggt og tekið út með leyfi byggingarfulltrúa falli það sem slíkt utan gildissviðs laga nr. 160/2010 og því geti embættið ekki beitt þvingunarúrræðum laganna. Verði það að teljast ógildingarannmarki á hinni kærðu ákvörðun.

Borgaryfirvöld hafi brotið gegn rannsóknarskyldu sinni. Þrátt fyrir að búið sé að staðfesta að ólögmætar framkvæmdir hafi átt sér stað á bakhúsinu, sem sé í andstöðu við gr. 2.3.1. í byggingar­reglugerð nr. 112/2012, hafi ekki verið gengið eftir skýringum eigandans eða málinu lokið samkvæmt réttum lagalegum farvegi. Á baklóð hafi bátur og hjólhýsi staðið um margra mánaða skeið en skv. 1. mgr. gr. 2.6.1. í byggingarreglugerð þurfi stöðuleyfi fyrir geymslu slíkra lausafjármuna. Þegar lausafjármunir sem getið sé um í gr. 2.6.1. séu staðsettir án stöðuleyfis skuli leyfisveitandi skv. gr. 2.6.2. krefja eiganda um að fjarlægja lausafjármunina en að öðrum kosti verði það gert á kostnað eiganda. Í kærðri ákvörðun byggingarfulltrúa felist að hann muni ekkert aðhafast varðandi skort lóðareiganda á stöðuleyfi en reglugerðin mæli fyrir um að bara ein leið sé fær. Þá hafi borgaryfirvöld reynt að staðfesta búsetu og notkun á bakhúsinu í atvinnuskyni með veikum hætti, en félagsmenn kæranda hafi m.a. vísað til kvartana sinna til lögreglu, sent myndir og myndband af atvinnustarfseminni sem fram hafi farið með tilheyrandi hávaða og bent á að eigandi hússins hefði skráð þar einkahlutafélag. Starfsemin sem fari fram beint fyrir augum íbúanna sé með þeim hætti að hún samræmist ekki íbúðar­byggð. Miðað við forsögu og umfang kvartana félagsmanna kæranda hefðu borgaryfirvöld átt að gæta þess sérstaklega að kanna aðstæður.

Í Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030 sé Skólavörðuholt skilgreint sem íbúðarbyggð. Í aðal­skipulagi komi jafnframt fram að innan íbúðarbyggðar sé heimiluð nærþjónusta við íbúa og umfangslítil atvinnustarfsemi sem samrýmist búsetu, enda sé hún í samræmi við lög og reglu­gerðir. Sá rekstur sem fram fari að Leifsgötu 4B falli ekki undir það að vera umfangslítil atvinnustarfsemi, en rekstrinum fylgi lagning stórra ökutækja og fleira á garð- og gangsvæði Leifsgötu 4. Reksturinn sé þess eðlis að vera starfsleyfisskyldur skv. lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir, en slíkur rekstur þurfi skv. 1. mgr. 6. gr. laganna að vera í samræmi við skipulag samkvæmt skipulagslögum. Í hinni kærðu ákvörðun sé tekið fram að ekkert deiliskipulag sé í gildi fyrir lóðina eða reitinn. Það sé ómálefnalegt sjónarmið að láta skort á deiliskipulagi koma í veg fyrir framfylgd gildandi aðalskipulags, enda sé aðalskipulag rétt­hærra en deiliskipulag skv. 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga nr. 123/2010.

Þar sem engar samþykktar teikningar séu til af bakhúsinu hafi mannvirkið aldrei hlotið loka­úttekt byggingarfulltrúa skv. 36. gr. laga nr. 160/2010 og þar með hafi aldrei verið gerð brunavarnar­úttekt á húsinu. Lokaúttekt byggingarfulltrúa viðkomandi sveitarfélags sé hluti af eftirliti til að tryggja almannaöryggi. Vegna nálægðar bakhússins við aðliggjandi hús kæranda veki þetta upp áhyggjur af brunavörnum, sérstaklega þegar eigandi bakhússins reki þar atvinnu­starfsemi sem gæti kallað á aðrar og ríkari kröfur til brunavarna. Þar sem um sé að ræða þétta íbúðarbyggð sé ástandið sérstaklega alvarlegt. Núverandi ástand hússins sé í andstöðu við gr. 4.3.3. í byggingarreglugerð, en þar segi að brunavarnir skuli færðar inn á aðaluppdrátt, sbr. einnig gr. 4.3.9. sömu reglugerðar. Enn fremur vísist til óvissu um hvort mannvirki sé í samræmi við kröfur gr. 5.1.2., 9.1.2., 9.2.1. og þá sérstaklega gr. 9.2.5. í reglugerðinni. Loks vísist til kafla 9.3. í sömu reglugerð. Athygli byggingarfulltrúa hafi verið vakin á því að brunnið hafi yfir raflagnir sem liggi á milli húsanna og að eigandi bakhússins hefði augljóslega lagt rafmagn inn í húsið án þess að hafa leyfi til slíkra framkvæmda. Borgaryfirvöld firri sig ábyrgð hvað varði úttekt á brunavörnum í þéttbýli. Sú afstaða sé í andstöðu við skyldu byggingar­fulltrúa um að viðhafa eftirlit skv. 1. mgr. 12. gr. laga nr. 75/2000 um brunavarnir, sérstaklega a til c-iði og e-lið ákvæðisins. Að varpa ábyrgð á eiganda mannvirkis falli um sjálft sig þegar að sveitarfélagið hafi ekki, í samræmi við 2. mgr. 23. sömu laga, gert athugasemd eða gefið fyrirmæli um að láta af atvinnustarfsemi. Í 1. mgr., sbr. 2. málsl., 29. gr. laganna segi enn fremur að byggingarfulltrúi eða eftir atvikum heilbrigðisfulltrúi viðkomandi sveitarfélags skuli aðstoða slökkviliðsstjóra til að knýja eiganda og eftir atvikum forráðamann mannvirkis til úrbóta. Kærandi hafi leitað til slökkviliðsins vegna málsins en það hafi ekki talið sig hafa heimildir til að gera athugasemdir við brunavarnir nema að beiðni byggingarfulltrúa. Hér sé ekki aðeins um hagsmuni kæranda að ræða heldur íbúa í hverfinu almennt.

Byggingfulltrúa sé rétt að nýta úrræði 55. gr. laga nr. 160/2010 til fulls. Í athugasemdum við lagagreinina með frumvarpi því er orðið hafi að lögum nr. 160/2010 komi fram að byggingafulltrúi meti í hverju tilviki hvort krefjast skuli niðurrifs eða stöðvunar á starfsemi, m.a. með tilliti til meðalhófs. Það sjónarmið geti þó ekki réttlætt hina kærða ákvörðun. Beiting þvingunarúrræða miði að því að vernda þá almannahagsmuni sem búi að baki lögunum, svo sem skipulags-, öryggis- og heilbrigðishagsmuni. Hin ólögmæta starfsemi skerði réttmætar væntingar félagsmanna kæranda til friðsamlegrar búsetu í íbúðarbyggð. Skortur á viðhlítandi brunavörnum rýri öryggi félagsmannanna. Þá sé óvíst hvort mannvirkið standist kröfur um nýtingarhlutfall lóða, en afar þröngt sé á milli húsa. Einstaklingsbundnir hagsmunir félagsmanna kæranda haldist þannig í hendur við almanna­hagsmuni. Þá sé ljóst að eigandi bakhússins hafi frá kaupsamningsgerð verið grandsamur um ólögmæti nýtingarinnar og framkvæmdanna, en huglæg afstaða og réttmætar væntingar hafi mikið vægi við mat stjórn­valda. Því fáist ekki séð að meðalhóf eða tillit til eignarréttar eigandans séu málefnaleg sjónar­mið gegn beitingu úrræða, sbr. dóm Hæstaréttar í máli nr. 326/2005, en þar hafi eigendur húsnæðis ekki verið taldir vera í góðri trú um annmarka byggingarleyfis sem hafi falist í skorti á samþykki landeiganda.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu borgaryfirvalda er bent á að óumdeilt sé að engar heimildir séu eða hafi verið til staðar fyrir nýtingu bakhússins, hvorki til íbúðar né annarra nota. Byggingarnefnd eða byggingarfulltrúi hafi ætíð synjað umsóknum um byggingarleyfi, hvort heldur vegna byggingar bakhússins eða vegna breytinga á því. Því sé hafnað að borgar­yfirvöld hafi sýnt af sér athafnaleysi enda hafi embætti byggingarfulltrúa ítrekað brugðist við ábendingum vegna bakhússins með vettvangsskoðunum og óskað skýringa frá þinglýstum eigendum á hverjum tíma.

Líkt og komi fram í skoðunarskýrslu byggingarfulltrúa 14. maí 2021 hafi eftirlitsmenn byggingar­fulltrúa í vettvangsferðum aldrei orðið varir við búsetu eða merki um búsetu í bak­húsi og bílgeymslu. Sömu vettvangsferðir hafi heldur ekki sýnt fram á að rekstur fari fram í umræddum rýmum. Einnig komi fram í skýrslunni að embætti byggingarfulltrúa hafi óskað eftir því við eiganda að fá að skoða rýmin, en þeim óskum hafi ekki verið sinnt. Hin meinta atvinnustarfsemi hafi ekki verið staðfest af fulltrúum byggingarfulltrúa í neinni af þeim vettvangs­ferðum sem farnar hafi verið á staðinn. Þegar vettvangsferð 13. október 2020 hefði leitt í ljós að óleyfisframkvæmdir hefðu sannarlega átt sér stað hefði verið gengið á eftir skýringum eiganda. Erfiðlega hefði gengið að birta eiganda bréf en það hefði tekist 11. febrúar 2021. Hinn 3. mars s.á. hefði byggingarfulltrúi krafist þess að eigandi kæmi bakhúsinu í fyrra horf en ekki hefði verið brugðist við þeirri kröfu.

Bakhúsið hafi líklega staðið á lóð Leifsgötu 4 í yfir 70 ár og oft gengið kaupum og sölum. Húsið sé með skráð fasteignanúmer og til staðar sé þinglýstur eignarréttur. Byggingin hafi hlotið þinglýst samþykki eigenda Leifsgötu 4 árið 1988. Samkomulag meðal eigenda um eigna­afmörkun hafi verið gert árið 1997 og þá hafi bakhússins verið skýrt getið í þinglýstri eignaskipta­yfirlýsingu eigenda Leifsgötu 4 frá árinu 2014. Byggingarnefnd hafi samþykkt umsókn um eignaafmörkun á grundvelli 15. gr. reglugerðar nr. 471/1997 um eignaskipta­yfirlýsingar, útreikning hlutfallstalna o.fl. í fjöleignarhúsum, með skilyrðum, en úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála hafi fellt skilyrðin úr gildi með vísan í meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Bent sé á að beiting þvingunarúrræðis af hálfu byggingarfulltrúa sé valkvæð. Í athugasemdum við 55. gr. í frumvarpi því er orðið hafi að lögum nr. 160/2010 um mannvirki komi fram að eðlilegt þyki að byggingarfulltrúi meti í hverju tilviki fyrir sig hvort krefjast skuli niðurrifs eða stöðvunar á starfsemi, m.a. með tilliti til meðalhófs. Með það í huga hafi byggingarfulltrúi tekið ákvörðun um að ganga ekki lengra að svo stöddu.

Ekki þurfi stöðuleyfi fyrir uppblásnum slöngubát sem sé á lóðinni, en hann falli ekki undir gr. 2.6.1. í byggingarreglugerð nr. 112/2012. Samkvæmt sömu grein þurfi hins vegar stöðuleyfi fyrir hjólhýsi sem standi lengur en tvo mánuði utan svæðis sem sérstaklega sé ætlað fyrir geymslu slíkra hluta. Slíkt leyfi sé þó einungis nauðsynlegt á tímabilinu 1. október til 1. maí, sbr. gr. 2.6.1. í byggingarreglugerð. Hjólhýsi á lóðinni hafi ekki verið stöðuleyfisskylt þegar kærð ákvörðun hafi verið tekin 9. júní 2021.

Óumdeilt sé að bakhúsið hafi aldrei hlotið lokaúttekt byggingarfulltrúa skv. 36. gr. laga nr. 160/2010 og því hafi aldrei verið gerð brunaúttekt á húsinu. Varðandi ábyrgð borgaryfirvalda á úrbótum á brunavörnum í hinu ósamþykkta húsi sé bent á að samkvæmt kafla 2.7. í byggingar­reglugerð beri eigandi mannvirkis ábyrgð á að við rekstur húsnæðis sé farið að kröfum laga nr. 160/2010 og byggingarreglugerðar. Minnt sé á að aldrei hafi farið á milli mála að borgaryfirvöld hafi ekki í hyggju að heimila notkun á hinu ósamþykkta húsi. Í bréfi slökkviliðs­stjóra til skipulagsstjóra Reykjavíkur, dags. 18. desember 2013, um óleyfilega búsetu í atvinnuhúsnæði í borginni segi: „Eldvarnir í umræddum húsum hafa verið annmörkum háð þar sem í fæstum tilvikum heimilar skipulag búsetu í viðkomandi svæðum. Sé krafist úrbóta á eldvörnum vegna búsetu í slíkum tilvikum, væri í reynd fallist á slíka notkun húsnæðis.“ Tekið sé undir þessa afstöðu og því sé ómögulegt að krefjast úrbóta vegna þess að í því fælist mögulegt samþykki á notkun hins ósamþykkta bakhúss.

 Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi telur umsögn Reykjavíkurborgar renna frekari stoðum undir að viðbrögð borgarinnar hafi verið lítil sem engin þrátt fyrir ítrekaðar kvartanir í bráðum tvo áratugi. Starfsmenn borgarinnar hafi verið meðvitaðir um óleyfisástand en ekki gripið til annarra aðgerða en að beina tilmælum til eigenda. Þeim hafi hins vegar ekki verið fylgt eftir með eftirfarandi eftirliti, aðhaldi eða þvingunaraðgerðum. Í máli þessu virðist borgin loks hafa ákveðið að láta af eftirlitshlutverki sínu gagnvart núverandi eiganda bakhússins. Afstaða borgarinnar sé í hrópandi ósamræmi við fyrri ákvörðun hennar frá 26. júní 2003 um að bak­húsið sé í andstöðu við skipulags- og umhverfissjónarmið.

Kærandi geri athugasemd við þær fimm vettvangskannanir sem hafi farið fram. Í niðurstöðu vettvangskönnunar 8. september 2020 hafi verið talið að „líkur væri á að innanhúss­framkvæmdir væru í gangi“, en það hafi verið „lokað fyrir mögulegt framkvæmdarsvæði og því ekki hægt að staðfesta þann grun.“ Í vettvangsferð 13. október 2020 hafi verið staðfestur grunur byggingarfulltrúa um óleyfisframkvæmdir og hafi eiganda verið hótað um dagsektir í bréfi frá borginni. Fleiri vettvangsferðir hafi verið viðhafðar, svo sem 29. mars og 14. maí 2021, en þar sem starfsmenn borgarinnar hafi ekki farið inn í húsnæðið þá hafi verið ályktað að ekki væri hægt að staðfesta búsetu eða atvinnustarfsemi með vissu, en í síðari ferðinni hafi eigandi ekki svarað þegar byggingarfulltrúi hafi bankað upp á. Við slíkar aðstæður sé byggingar­fulltrúa heimilt að fá aðstoð lögreglu, sbr. 4. mgr. 55. gr. laga nr. 160/2010 um mann­virki, sbr. einnig 4. mgr. 53. skipulagslaga nr. 123/2010. Þannig sé ljóst að enginn áþreifanlegur árangur hafi náðst með vettvangsferðunum. Rannsóknar- og eftirlitsskyldu byggingarfulltrúa hafi þannig aðeins verið sinnt að forminu til. Þá sé bent á að borgin hafi ekki beitt úrræði um dagsektir gagnvart eiganda bakhússins þrátt fyrir að hafa í einhverjum tilvikum komist að þeirri niðurstöðu að tilefni væri til þess að vara við þeim möguleika.

Borgin beri fyrir sig að hafa ítrekað synjað umsókn um leyfi til að breyta eða byggja við bak­húsið. Ljóst sé að eigandinn muni aldrei fá leyfi til að gera húsið þannig að það samræmist lögum nr. 160/2010, þ.m.t. brunavörnum. Eina lausnin í stöðunni sé því að fjarlægja húsið, enda sé ólögmætt fyrir eigandann að sinna úrbótum svo að húsið samræmist brunavörnum. Þannig hafi byggingarfulltrúi reist málatilbúnað sinn á ólögmætu ástandi, en það geti aldrei talist lögmæt málsástæða. Þessi afstaða hafi stofnað félagsmönnum kæranda í hættu þegar raflagnir hafi brunnið yfir. Eiganda bakhússins sé óheimilt að gera nokkrar breytingar á eigninni þar sem leyfi þurfi til þess en slíkt leyfi verði aldrei veitt miðað við synjanir borgarinnar. Verði því að telja ríka almannahagsmuni fyrir því að fjarlægja óleyfisbygginguna, enda engin önnur lausn sem samræmist lögum. Ávallt sé heimilt að fjarlægja ólöglega byggingu og fyrirskipa lokun mann­virkis, sérstaklega ef brunavörnum sé áfátt, sbr. 56. gr. skipulagslaga og 55. gr. laga nr. 160/2010.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 9. júní 2021 að aðhafast ekki frekar, að svo stöddu, í tilefni kvartana félagsmanna kæranda vegna fasteignarinnar Leifsgötu 4B, svokallaðs bakhúss, og starfsemi og umgengni á baklóð Leifsgötu 4.

Það er hlutverk byggingarfulltrúa að hafa eftirlit með mannvirkjagerð í sínu umdæmi, sbr. 2. mgr. 4. gr. og 1. mgr. 8. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki. Í því hlutverki felst eftir atvikum heimild til að beita þvingunarúrræðum þeim sem mælt er fyrir um í 55. og 56. gr. sömu laga. Í 1. mgr. 55. gr. segir að sé byggingarleyfisskyld framkvæmd skv. 9. gr. hafin án þess að leyfi sé fengið fyrir henni, ekki sótt um leyfi fyrir breyttri notkun mannvirkis, það byggt á annan hátt en leyfi standi til, mannvirkið eða notkun þess brjóti í bága við skipulag, mannvirki tekið í notkun án þess að öryggisúttekt hafi farið fram eða mannvirki tekið til annarra nota en heimilt sé samkvæmt útgefnu byggingarleyfi geti byggingarfulltrúi stöðvað slíkar framkvæmdir eða notkun tafar­laust og fyrirskipað lokun mannvirkisins. Sama gildi ef ekki sé að öðru leyti fylgt ákvæðum laganna eða reglugerða sem settar séu samkvæmt þeim við byggingar­framkvæmdina. Þá er kveðið á um það í 2. mgr. 55. gr. laganna að ef byggingarframkvæmd sé hafin án þess að leyfi sé fengið fyrir henni eða hún brjóti í bága við skipulag geti byggingarfulltrúi krafist þess að hið ólöglega mannvirki eða byggingarhluti sé fjarlægt, jarðrask afmáð eða starfsemi hætt. Sinni eigandi ekki þeirri kröfu sé heimilt að vinna slík verk á hans kostnað. Þá er í 56. gr. laganna fjallað um aðgerðir til að knýja fram úrbætur. Er þar m.a. tekið fram í 1. mgr. að sé ásig­komulagi, frágangi, umhverfi eða viðhaldi húss, annars mannvirkis eða lóðar ábótavant að mati byggingarfulltrúa eða frágangur ekki samkvæmt samþykktum uppdráttum, lögum, reglu­gerðum og byggingarlýsingu, skuli gera eiganda eða umráðamanni eignarinnar aðvart og leggja fyrir hann að bæta úr því sem áfátt er. Sé það ekki gert er heimilt að beita dagsektum eða láta vinna verk á kostnað þess sem vanrækt hefur að vinna verkið, sbr. 2. og 3. mgr. sama ákvæðis.

Ákvörðun um beitingu þvingunarúrræðis er háð mati stjórnvalds hverju sinni, en tekið er fram í athugasemdum við 55. gr. frumvarps þess er varð að lögum nr. 160/2010 að eðlilegt sé að hvert tilvik sé metið, m.a. með tilliti til meðalhófs. Fyrrgreind ákvæði 55. og 56. gr. laganna gefa sveitarfélögum kost á að bregðast við ef byggingarleyfisskyld framkvæmd gengur gegn almannahagsmunum, þ. á m. skipulags-, öryggis- og heilbrigðishagsmunum, og eiga einstaklingar því ekki lögvarinn rétt til þess að knýja fram beitingu nefndra þvingunarúrræða vegna einkaréttarlegra hagsmuna sinna. Við mat stjórnvaldsins þarf þó sem endranær að fylgja meginreglum stjórnsýsluréttarins, s.s. um rannsókn máls og að baki ákvörðun búi málefnaleg sjónarmið.

Umdeilt bakhús á sér töluverða forsögu, eins og rakið er í málavöxtum. Liggur fyrir að húsið var reist í óleyfi á fimmta áratug síðustu aldar og hefur ekki fengist samþykkt síðan þá. Í desember 1997 staðfesti borgarstjórn þá afgreiðslu byggingarnefndar að samþykkja „eignaafmörkun“ hússins með skilyrðum, þ. á m. um að bakhúsið fjarlægðist borgarsjóði að kostnaðar­lausu þegar þess yrði krafist, en með úrskurði úrskurðarnefndar skipulags- og byggingar­mála var ákvörðuninni breytt á þann veg að hún yrði skilyrðislaus. Telur úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála rétt að benda á að með úrskurðinum var ekki tekin afstaða til beitingar þvingunarúrræða heldur byggðist niðurstaðan einvörðungu á því að skilyrðin hefðu verið óþörf og að með þeim hefði því verið brotið gegn meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þá hafa byggingarfulltrúa borist allnokkrar kvartanir vegna óleyfisframkvæmda í bakhúsinu og notkunar þess frá árinu 2005. Hefur embættið iðulega brugðist við með vettvangs­skoðun og í kjölfarið sent eiganda hússins bréf með áskorun um skýringar eða að bakhúsinu verði komið í fyrra horf, auk þess að benda á að framhald málsins gæti falið í sér beitingu þvingunarúrræða.

Hin kærða ákvörðun um að aðhafast ekki frekar hvað varðar notkun bakhússins er m.a. studd þeim rökum að rannsókn byggingarfulltrúa hefði ekki leitt til þess að staðfesta mætti búsetu eða notkun rýmisins. Verður að telja að með því hafi verið vísað til þess er fram kemur í skoðunar­skýrslu byggingarfulltrúa 14. maí 2021 að í vettvangsskoðunum hafi eftirlitsmenn aldrei orðið varir við búsetu eða merki um búsetu í bakhúsi og bílgeymslu, auk þess sem vettvangsskoðanir hefðu ekki leitt í ljós að rekstur færi þar fram. Aftur á móti segir í skýrslunni að tilgangur skoðunarinnar hafi verið að kanna hvort búseta væri í bakhúsi og/eða bílgeymslu en að eigandi hefði ekki sinnt óskum embættisins um að fá að skoða rýmin. Með hliðsjón af rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga verður að telja að byggingarfulltrúi hafi ekki verið stætt á að styðja ákvörðun sína um að aðhafast ekki frekar með þeim rökum að óskum hans hefði ekki verið sinnt enda var þá tilgangi skoðunarinnar ekki náð. Þar að auki lágu fyrir byggingar­fulltrúa gögn, m.a. myndupptaka, frá félagsmönnum kæranda sem gáfu til kynna að bakhúsið væri nýtt í atvinnuskyni. Var því full ástæða fyrir byggingarfulltrúa til að rannsaka málið frekar.

Í hinni kærðu ákvörðun er hvað brunavarnir varðar vísað til þess að skv. kafla 2.7. í byggingar­reglugerð nr. 112/2012 beri eigandi mannvirkis ábyrgð á að rekstur húsnæðisins sé í samræmi við kröfur í lögum um mannvirki og byggingarreglugerð. Svipað sjónarmið kom einnig fram á fundi lög­manns kæranda og starfsmanna umhverfis- og skipulagssviðs Reykjavíkur, en þar var af hálfu borgaryfirvalda vísað til þess að afskiptum byggingarfulltrúa af brunavörnum væri lokið eftir að húsnæði hefði verið reist og að þar sem engar samþykktar teikningar væru til félli umrædd bygging ekki undir lög nr. 160/2010. Rétt er að benda á að þrátt fyrir að eigandi mannvirkis beri ábyrgð á eigin brunavörnum, sbr. 2. mgr. 23. gr. laga nr. 75/2000 um brunavarnir, tekur eftirlit byggingar­fulltrúa með mannvirkum skv. lögum nr. 160/2010 jafnframt til þeirra mannvirkja sem reist eru án tilskilins leyfis, enda gera lögin beinlínis ráð fyrir að þvingunarúrræðum sé beitt vegna ólöglegra mannvirkja, sbr. orðalag 55. og 56. gr. laganna. Verður að telja það ótækt að ákvörðun um að aðhafast ekki frekar vegna skorts á brunavörnum, sem lúta skýrlega að almannahagsmunum og í þessu tilviki tengjast öryggi og heilsu félagsmanna kæranda og annarra íbúa hverfisins, sé rökstudd með vísan til þess að ábyrgðin liggi hjá eiganda mannvirkis. Ber í þeim efnum að hafa í huga að borgar­yfirvöld hafa áður gefið í skyn að umrætt mannvirki uppfylli ekki kröfur um brunavarnir, sbr. bókun byggingarnefndar Reykjavíkur 18. desember 1997 um að byggingin uppfylli ekki ákvæði brunamálareglugerðar og svar starfsmanns umhverfis- og skipulagssviðs til þáverandi eiganda bakhússins 21. ágúst 2017 um að varla væri „gott ástand t.d. m.t.t. brunavarna, en skúrinn er mjög nálægt fjölbýlishúsinu.“ Horfir úrskurðarnefnd þá einnig til þess að afstaða borgar­yfirvalda virðist vera sú að mannvirkið muni ekki hljóti leyfi byggingarfulltrúa, en af því leiðir að ekki getur komið til úttektar á öryggi mannvirkisins, þ. á m. á brunavörnum, með öryggis­úttekt. Er rökstuðningurinn hvað þetta varðar ekki haldbær.

Svo sem áður er rakið verður þvingunarúrræðum aðallega beitt til gæslu almannahagsmuna þeirra er búa að baki lögum nr. 160/2010. Koma þar helst til skoðunar sjónarmið um öryggi og heilbrigði, sbr. markmiðsákvæði a-liðar 1. mgr. 1. gr. laganna. Er beiting úrræðanna háð mati stjórnvalds hverju sinni og hefur því verið litið svo á aðilar eigi ekki lögvarinn rétt til þess að knýja fram beitingu þvingunarúrræða vegna einkaréttarlegra hagsmuna sinna. Þrátt fyrir að félagsmenn kæranda í máli þessu hafi sannarlega einkaréttarlegra hagsmuna að gæta verður ekki hjá því litið að beiðni þeirra um beitingu umræddra þvingunarúrræða er fyrst og fremst byggð á sjónarmiðum er varða almannahagsmuni. Með hliðsjón af því sem framan hefur verið rakið verður ekki séð að tekið hafi verið tilhlýðilegt tillit til þess í hinni kærðu ákvörðun.

Að öllu framangreindu virtu verður að telja að rannsókn máls og rökstuðningur hinnar kærðu ákvörðunar hafi verið haldin slíkum annmörkum að ógildingu varði.

 Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 9. júní 2021 um að aðhafast ekki frekar að svo stöddu í tilefni kvartana vegna fasteignarinnar Leifsgötu 4B og starfsemi á baklóð Leifs­götu 4.

nóv 09
Love0

43/2021 Eldsneytisbirgðastöð

Með

Árið 2021, föstudaginn 5. nóvember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Ásgeir Magnússon, fyrrverandi dómstjóri.

Fyrir var tekið mál nr. 43/2021, kæra á ákvörðun Umhverfisstofnunar um álagningu viðbótargjalds að fjárhæð kr. 884.300 vegna útgáfu starfsleyfis EBK ehf.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 7. apríl 2021, er barst nefndinni sama dag, kærir EBK ehf. ákvörðun Umhverfisstofnunar um álagningu viðbótargjalds að fjárhæð kr. 884.300 vegna útgáfu starfsleyfis kæranda. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Til vara er þess krafist að veittur verði umtalsverður afsláttur af álagningu hins kærða viðbótargjalds.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Umhverfisstofnun 14. maí 2021.

Málavextir: Í mars 2007 gaf Heilbrigðiseftirlit Suðurnesja út starfsleyfi til handa EBK ehf. fyrir olíubirgðastöð á Keflavíkurflugvelli á grundvelli laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir, reglugerðar nr. 828/2003 um hollustuhætti og mengunarvarnir á varnarsvæðum og reglugerðar nr. 785/1999 um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun. Var  gildistími leyfisins skráður til 7. mars 2025. Samkvæmt leyfinu var kæranda heimilt að geyma allt að 3.316,3 m3 af olíu í stöðinni. Á árinu 2011 tók Umhverfisstofnun við eftirliti með olíubirgðastöðinni.

Hinn 13. júní 2020 sótti kærandi um undanþágu frá starfsleyfi til Umhverfisstofnunar. Í umsókninni kom fram að í upphafi árs 2018 hefði hafist stækkun á starfsemi olíubirgðastöðvarinnar um einn eldsneytisgeymi sem rúmaði 3.800 m3 af olíu og væri standsetningu geymisins nær lokið. Þá kom fram að til stæði að færa útgáfu starfsleyfisins yfir til Umhverfisstofnunar en óskað væri eftir undanþágu frá starfsleyfi hjá stofnuninni til að ljúka við prófanir á geyminum. Erindið var framsent til umhverfis- og auðlindaráðuneytisins þar sem það féll í þess hlut að veita tímabundna undanþágu frá kröfu um starfsleyfi, sbr. 1. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998 og 4. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnaeftirlit. Í kjölfarið óskaði ráðuneytið 16. júní 2020 eftir umsögn Umhverfisstofnunar um umsóknina. Hinn 29. s.m. sótti kærandi um stækkun á olíubirgðastöðinni þar sem fyrirhugað væri að bæta fyrrgreindum eldsneytisgeymi við starfsemina. Umhverfisstofnun skilaði umsögn til umhverfis- og auðlindaráðuneytisins vegna óskar kæranda um undanþágu frá starfsleyfi. Í umsögninni sagði m.a. að þar sem með starfsleyfisumsókn hefði ekki fylgt grunnástandsskýrsla, sbr. 6. gr. reglugerðar nr. 550/2018, og ekki lægi fyrir niðurstaða um matsskyldu starfseminnar væri skilyrðum fyrir undanþágu ekki fullnægt.

Með bréfi Umhverfisstofnunar, dags. 2. júlí 2020, var kærandi upplýstur um að reikningur vegna grunngjalds yrði sendur út á næstu dögum. Kom fram að um væri að ræða kostnað vegna móttöku, grunnvinnu við gerð starfsleyfistillögu, auglýsingu og útgáfu skv. 4. gr. gjaldskrár nr. 535/2015 fyrir verkefni og þjónustu Umhverfisstofnunar. Auk þess kom fram að viðbúið væri að viðbótargjald yrði innheimt síðar samkvæmt verkbókhaldi stofnunarinnar, sbr. heimild í b-lið 2. mgr. 4. gr. gjaldskrárinnar. Með bréfi umhverfis- og auðlindaráðuneytisins, dags. 8. júlí s.á., var kæranda tilkynnt að áformað væri að hafna beiðni um undanþágu frá starfsleyfi að fenginni umsögn Umhverfisstofnunar. Kærandi andmælti þeim áformum með bréfi, dags. 9. s.m., á þeim grundvelli að krafa reglugerðar nr. 550/2018 um grunnástandsskýrslu ætti ekki við um starfsemi hans. Hinn 13. júlí 2020 sendi kærandi grunnástandsskýrslu til Umhverfisstofnunar og í kjölfarið sendi stofnunin bréf, dags. 15. s.m., til umhverfis- og auðlindaráðuneytisins þar sem fram kom að ekki væri gerð athugasemd við að kæranda yrði veitt tímabundin undanþága frá starfsleyfi. Sama dag sendi stofnunin bréf til kæranda þar sem krafa stofnunarinnar um skyldu kæranda til að skila grunnástandsskýrslu var rökstudd.

Tillaga að starfsleyfi kæranda var auglýst 21. desember 2020 með athugasemdafresti til 21. janúar 2021 og 18. febrúar s.á. var leyfið gefið út. Hinn 19. s.m. upplýsti Umhverfisstofnun kæranda um að gert hefði verið ráð fyrir að grunnvinna við gerð starfsleyfis væri 16 klst. en vinna við vinnslu starfsleyfis kæranda hefði numið 85 klst. Því væri  áformað á grundvelli b-liðar 2. mgr. 4. gr. gjaldskrár nr. 535/2015 að innheimta gjald fyrir frekari vinnu við starfsleyfisgerðina að upphæð kr. 910.800. Gerði kærandi athugasemdir við álagninguna 3. mars s.á. og svaraði Umhverfisstofnun athugasemdum kæranda 11. s.m. Að teknu tilliti til athugasemda kæranda dró Umhverfisstofnun tvær klukkustundir frá áætlaðri vinnu vegna leyfisins. Hinn 12. mars s.á. gaf Umhverfisstofnun út reikning fyrir viðbótargjaldi vegna vinnslu starfsleyfisins að upphæð kr. 884.300 og er það hin kærða ákvörðun í máli þessu.

Málsrök kæranda: Kærandir vísar til þess að starfsemi hans felist í móttöku þotueldsneytis frá eldsneytisbirgðastöðinni í Helguvík og geymslu þess þar til það sé afhent til afgreiðslu á flughlaði. Heilbrigðiseftirlit Suðurnesja hafi verið útgefandi starfsleyfis sem gilt hafi til 7. mars 2025 en vegna breytinga á lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir gefi Umhverfisstofnun nú út starfsleyfi fyrir allar olíubirgðastöðvar. Samfara hápunkti umsvifa á flugvellinum 2017-2018 hafi kærandi byrjað að undirbúa aukið umfang starfseminnar með því að bæta við einum eldsneytisgeymi. Honum hafi þótt furðulegt að þurfa að sækja um nýtt starfsleyfi, líkt og um nýjan rekstur væri að ræða, með tilheyrandi aukakostnaði og vinnu, þegar breytingarnar hafi falist í auknu umfangi. Í gjaldskrá fyrir verkefni og þjónustu Umhverfisstofnunar sé ekki gert ráð fyrir flokki sem taki til nýs útgefanda starfsleyfis. Því hefði stofnunin staðið fast á því að framkvæmdin yrði að vera með þeim hætti að gefa yrði út nýtt starfsleyfi með öllum þeim aðgerðum sem það fæli í sér samkvæmt reglugerð. Hafi þetta leitt til umtalsverðs kostnaðarauka fyrir kæranda án virðisaukandi aðgerða. Megi því líta á aðgerðina sem skattheimtu sem ótilgreind sé í lögum og því ólögmæt. Kostnaðurinn samræmist ekki markmiðum eða tilgangi laganna, sbr. bréf umboðsmanns Alþingis í máli nr. 1775/1996.

Meðalhófs beri að gæta við úrlausn á málum er varði álagningu íþyngjandi gjalda. Óþarflega dýr leið hafi verið farin í máli þessu og erfitt sé að sjá hvaða tilgangi hún hafi þjónað. Meta þurfi hvort leiðbeiningaskylda hafi verið brotin þar sem Umhverfisstofnun hafi ekki verið fús til leiðbeininga, en auk þess hafi veittar leiðbeiningar ekki verið í takt við markmið laga. Stofnunin hafi auglýst tillögu að starfsleyfi án þess að gefa kæranda frest til að ljúka umsagnarferlinu. Þegar innt hafi verið eftir því hvers vegna það hafi verið gert hafi svarið einfaldlega verið á þá leið að stofnunin teldi kæranda ekki hafa neitt fram að færa sem myndi breyta niðurstöðu málsins. Þrátt fyrir það hafi hún rukkað kæranda fyrir beiðni um breytingu á auglýsingatímanum. Meta þurfi einnig hvort jafnræðisregla hafi verið brotin, þ.e. hvort stofnunin taki misjafnlega á rekstraraðilum sem starfi við rekstur sem valdið geti mengun og rekstur sem hafi óafturkræf áhrif á lífríki jarðar. Að lokum sé gerð athugasemd við málsmeðferðartíma en starfsleyfið hafi að mestu verið afritað frá öðru starfsleyfi. Engar athugasemdir hafi borist frá almenningi á auglýsingatímanum.

Við meðferð málsins hafi Umhverfisstofnun sett fram skilyrði sem kærandi hafi talið að ættu ekki við um starfsemi hans, en stofnunin hafi ekki tekið tillit til ábendinga kæranda. Í 3. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir sé kveðið á um að ef endurskoðun eða breyting á starfsleyfi leiði til breytinga á starfsleyfisskilyrðum skuli stofnunin auglýsa drög að slíkri breytingu í að lágmarki fjórar vikur. Kærandi hafi bent á að ekki væri um breytingar í rekstri að ræða sem teldust til breytinga á starfsleyfisskilyrðum. Um breytingu á umfangi og auknar mengunarvarnir hafi verið að ræða. Starfsemi kæranda falli utan viðmiðunarmarka skilgreindrar losunar sem finna megi í viðauka I með lögunum. Starfsemi kæranda hafi ekkert með notkun, framleiðslu eða losun að gera heldur sé um móttöku og geymslu eldsneytis að ræða. Lögin séu skýr hvað þetta varði.

Þrátt fyrir að olíubirgðastöðin hafi verið í órofnum rekstri í 34 ár hafi kæranda verið gert að gera skýrslu um grunnástand svæðis. Meðal annars hafi verið farið fram á uppgröft og greiningu jarðvegs á helgunarsvæðum olíulagna, en þar sé bannað að grafa. Þessu hafi verið mótmælt og aðstoðar utanaðkomandi aðila leitað til að ræða málin við Umhverfisstofnun, m.a. til að benda á að flugvélar valdi mengun lofts sem myndi greinast í jarðvegi þótt það komi starfsemi birgðastöðvarinnar ekki við. Hafi stofnunin fallist á þau rök en gert svokallaða fyrripartsskýrslu að skilyrði fyrir áframhaldandi starfsleyfisútgáfu, m.a. til að sjá hvað hefði áður verið á svæðinu. Því hafi þurft að leita í sögulegar heimildir til að sjá hvað hefði verið á svæðinu fyrir 34 árum, líkt og um nýja starfsemi væri að ræða. Þess beri að geta að grunnástandsskýrsla þjóni ekki þeim skilgreindu markmiðum sem talin séu upp í 1. gr. laga nr. 7/1998 þar sem allt sem í henni komi fram hafi verið sagt annars staðar og mengunarvarnir séu þær sömu.

Umhverfisstofnun hafi ákveðið að setja viðmiðunarmörk um rokgirni og eðli bensíns í starfsleyfi fyrir stöð sem geymi eingöngu kerósín, sbr. reglugerð nr. 252/1999 um varnir við losun rokgjarnra lífrænna efnasambanda (VOC), við geymslu á bensíni og dreifingu þess frá birgðastöðvum til bensínstöðva. Ólíkar reglur gildi um mengunarvarnir á þessum efnum þar sem kerósín sé ekki rokgjarnt en bensín sé afar rokgjarnt. Áður hafi Heilbrigðiseftirliti Suðurnesja þótt nægjanlegt að taka fram í einni setningu að bensín mætti ekki geyma í stöðinni. Með því að setja fyrrgreind viðmiðunarmörk í starfsleyfið telji rekstraraðili að verið sé að opna á að Umhverfisstofnun geri strangari kröfu um mengunarvarnir gagnvart kæranda sem eingöngu eigi við um bensín.

Þegar Umhverfisstofnun hafi fyrst sent kæranda drög að nýju starfsleyfi hafi verið ljóst að stofnunin hafi tekið starfsleyfi Helguvíkur, sem gefið sé út af Heilbrigðiseftirliti Suðurnesja, og breytt orðalagi þess lítillega. Til að mynda hafi stofnunin ekki tekið út þá sértæku kafla sem eingöngu hafi átt við um Helguvík, s.s. um löndun við bryggju. Kærandi hafi lagst í skoðun á drögum að starfsleyfi og óskað eftir að þeir hlutir sem ættu ekki við starfsemi kæranda yrðu teknir út auk þess að benda á innsláttar- og stafsetningarvillur. Stofnunin hafi breytt orðalagi og rukkað fyrir það. Við útgáfu verkbókhalds hafi kærandi mótmælt þessu og í kjölfarið hafi verið gefinn afsláttur fyrir tveggja klukkustunda vinnu.

Í bréfi Umhverfisstofnunar til kæranda vegna útgáfu viðbótarreiknings, dags. 11. mars 2021, sé ætlast til þess að kærandi sætti sig við að bera hallann af því að stofnunin hafi gert mistök og að kærandi eigi að sýna því skilning að stofnunin hafi komið andmælum áleiðis til ráðherra vegna gjaldskrárinnar sökum þess að hún beri ekki vitni um núvirtan kostnað við útgáfu starfsleyfis. Lög og reglugerðir séu ekki afturvirk og stofnanir eigi að rukka fyrir unnar stundir samkvæmt þeim gjaldskrám sem séu í gildi á þeim tíma sem verk hafi verið unnið. Eftir standi að engin eiginleg breyting hafi átt sér stað sem útskýri gjaldtöku upp á rúma milljón krónur við það að færa starfsleyfi á milli opinberra stofnana. Aukið birgðamagn og umsvif endurspeglist ekki í þessu gjaldi. Greiðsluregla umhverfisréttarins geti ekki máð út helstu réttarreglur stjórnsýsluréttarins sem séu meðalhóf, jafnræði og leiðbeiningarskylda. Rótgróinn rekstur kæranda hafi hlotið góðar úttektir og verið starfræktur í sátt og samlyndi við umhverfi og samfélag. Engin ástæða hafi verið til þess að endurskoða starfsleyfið með þeim hætti sem gert hafi verið og búa þannig til margfaldan kostnað fyrir kæranda án nokkurra virðisaukandi aðgerða.

Málsrök Umhverfisstofnunar: Af hálfu Umhverfisstofnunar er bent á að ekki hafi verið um yfirfærslu starfsleyfis að ræða heldur útgáfu nýs starfsleyfis í kjölfar breytinga sem orðið hafi á umfangi starfsemi kæranda. Stofnunin hafi frá 2011 farið með eftirlit vegna starfsleyfis hans og unnið samkvæmt því starfsleyfi sem Heilbrigðiseftirlit Suðurnesja hafi gefið út. Rekstur olíubirgðastöðva fyrir flugvélaeldsneyti sé flokkaður í 4. tl. viðauka II í lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir og 4. tl. í IX. viðauka reglugerðar nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnareftirlit. Vegna breytinga á umfangi starfseminnar, þ.e. stækkunar rekstursins um helming, hafi Umhverfisstofnun borið skv. 14. gr. laga nr. 7/1998 og 13. gr. reglugerðar nr. 550/2018 að endurskoða starfsleyfið. Stofnunin hafi metið breytinguna umtalsverða og því ákveðið að gefa út nýtt starfsleyfi. Aðeins nokkur ár hafi verið eftir af gildistíma fyrra starfsleyfis og því hafi stofnunin talið rétt að nýtt starfsleyfi til 16 ára yrði gefið út.

Útgáfa starfsleyfis eigi sér stað á grundvelli laga nr. 7/1998 og reglugerða settum á grundvelli þeirra. Umhverfisstofnun hafi framfylgt þeirri löggjöf við gerð starfsleyfisins, en um hafi verið að ræða umtalsverða breytingu á umfangi reksturs kæranda. Samkvæmt 5. gr. reglugerðar nr. 550/2018 skuli starfsleyfi veitt fyrir starfsemi uppfylli hún þær kröfur sem til hennar séu gerðar samkvæmt lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir og reglugerðum settum samkvæmt þeim, að teknu tilliti til annarrar löggjafar. Stofnunin telji mikilvægt að umsóknir um starfsleyfi fyrir starfsemi sem geti haft í för með sér mengun fái ítarlega og gagnrýna umfjöllun. Í því samhengi sé sérstaklega vísað til meginreglu umhverfisréttar um fyrirbyggjandi aðgerðir, sem feli í sér að aðgerðir skuli grundvallaðar á því að girt skuli fyrir umhverfisspjöll, en regluna sé m.a. að finna í lögum nr. 7/1998.

Greiðsluregla umhverfisréttar sé forsenda gjaldskrárákvæða um gjöld fyrir vinnslu starfsleyfis fyrir starfsemi sem haft geti í för með sér mengun. Kostnaður vegna vinnu við slík leyfi eigi samkvæmt reglunni ekki að falla á almenning heldur umsækjanda. Um sé að ræða þjónustugjald, sbr. 53. gr. laga nr. 7/1998, en grundvöllurinn að baki þjónustugjöldum sé að raunkostnaður sé greiddur fyrir veitta þjónustu. Samkvæmt 1. gr. gjaldskrár nr. 535/2018 fyrir verkefni og þjónustu Umhverfisstofnunar sé gjald fyrir vinnu sérfræðings kr. 13.200 á hverja klukkustund fyrir verkefni og þjónustu sem stofnuninni séu falin í lögum og reglugerðum og sem heimilt sé að taka gjald fyrir. Kveðið sé á um gjald fyrir vinnslu starfsleyfa í 4. gr. gjaldskrárinnar. Í b-lið 2. mgr. 4. gr. segi að fyrir frekari vinnu við gerð starfsleyfistillagna, vinnslu og afgreiðslu innsendra athugasemda og fyrir kynningu, þ.m.t. borgarafund um kynningu á starfsleyfistillögu, skuli greiða tímagjald samkvæmt 1. gr., ferðakostnað samkvæmt 2. gr. og annan útlagðan kostnað. Umhverfisstofnun hafi gert tillögu að breytingu á 4. gr. gjaldskrárinnar og lagt til að gjaldflokkur 3 verði felldur úr gjaldskránni, en olíubirgðastöðvar falli í þann flokk. Tímafjöldinn sé byggður á lágmarkstímafjölda úr verkbókhaldi Umhverfisstofnunar. Grunngjaldið sé samanlagður lágmarkskostnaður við vinnu sérfræðings annars vegar og vinnu fagritara hins vegar, auk kostnaðar vegna stafrænna lausna. Í yfirliti tímaskráninga sé vinna sérfræðinga við gerð starfsleyfisins sundurliðuð í samræmi við gjaldskrá stofnunarinnar. Að mati stofnunarinnar séu tímaskráningarnar í samræmi við ákvæði gjaldskrárinnar og 53. gr. laga nr. 7/1998.

Umhverfisstofnun hafi veitt ítrekaðar og ítarlegar leiðbeiningar í samræmi við leiðbeiningarreglu stjórnsýsluréttarins. Athugasemd kæranda sem snúa að því að starfsleyfið hefði verið sent í auglýsingu án þess að honum væri gefinn kostur á að ljúka umsagnarferlinu snúi að starfsleyfisvinnslunni en ekki viðbótargjaldinu. Þar sem kæranda hafi legið mikið á að fá starfsleyfið hafi erindið verið tekið fyrir á afgreiðslufundi 16. desember 2020 og starfsleyfistillagan verið auglýst 21. s.m. Ekki hafi verið talin þörf á að veita kæranda frekara færi á að tjá sig um efni málsins, en að auki hafi kærandi verið starfandi á tímabundinni undanþágu. Starfsleyfisvinnslan hafi verið innan málshraðaviðmiða Umhverfisstofnunar en bent sé á að málsmeðferðartími vegna starfsleyfis ætti ekki að hagga hinni kærðu ákvörðun um álagningu. Verði enda ekki séð að málshraðinn hafi leitt til þess að álagning hafi orðið hærri en ella.  Þá hafi stofnunin skráð tíma sem farið hafi í starfsleyfisvinnsluna, svo sem vinnu við gerð starfsleyfistillögu, leiðbeininga til rekstraraðila og fleira, á sama hátt og hún geri í öðrum starfsleyfismálum. Því sé mótmælt að jafnræðisreglan hafi verið brotin við tímaskráningu.

Í mengunarbótareglunni, eða greiðslureglunni, felist sú meginregla að sá sem mengi beri að jafnaði þann kostnað sem hljótist af því að koma í veg fyrir eða draga úr áhrifum vegna mengunar. Rekstraraðili beri því kostnað af vinnslu og útgáfu starfsleyfa. Með þessari reglu sé ætlað að gera mengunarvald ábyrgan og meðvitaðan um ábyrgð sína. Gjöld séu breytileg eftir umfangi þeirrar starfsemi sem í hlut eigi, byggist á veittri þjónustu og renni til greiðslu launa og annars útlagðs kostnaðar við þá þjónustu. Umhverfisstofnun sé heimilt skv. 1. tl. 1. mgr. 53. gr. laga nr. 7/1998 að taka gjald fyrir útgáfu starfsleyfa, sem og endurskoðun eða breytingar á starfsleyfum, sbr. 6. gr. laganna. Þjónustugjaldareglur eigi við um gjaldtöku stofnunarinnar en það hafi verið staðfest af úrskurðarnefndinni í málum nr. 18/2020 og 117/2018. Grunn- og viðbótargjaldið séu því hrein og klár þjónustugjöld.

Krafa um að rekstraraðilar skili grunnástandsskýrslu hafi tekið gildi 1. júlí 2018 með breytingu á lögum nr. 7/1998 og gildistöku reglugerðar nr. 550/2018, en í 16. gr. laganna og 6. gr. reglugerðarinnar sé mælt fyrir um skyldu rekstraraðila til að skila eftir atvikum grunnástandsskýrslu þegar starfsemi hefjist eða áður en starfsleyfi sé uppfært. Umhverfisstofnun hafi túlkað ákvæðið á þann veg að með uppfærslu sé meðal annars átt við þegar nýtt starfsleyfi sé gefið út. Grunnástandsskýrsla sé mikilvæg nýjung sem hafi verið bætt við lögin með innleiðingu á tilskipun 2010/75/ESB, en það sé hagnýtt tæki sem geri kleift, eftir því sem unnt sé, að bera saman magnbundið stöðu svæðisins eins og því sé lýst í skýrslunni og stöðu svæðisins eftir að starfsemi sé endanlega hætt til að komast að raun um hvort umtalsverð aukning hafi orðið á mengun í jarðvegi eða grunnvatni og til að færa svæðið aftur til þess horfs sem lýst sé í skýrslunni um grunnástand þess. Það sé því rekstraraðila í hag að skila grunnástandsskýrslu.

Líkt og sjá megi í tölvupóstssamskiptum kæranda og Umhverfisstofnunar þá sé enginn ágreiningur um að kærandi geymi ekki bensín í olíubirgðastöðinni. Ástæða þess að stofnunin hafi talið að tilgreina ætti skilgreiningu á hugtakinu bensín sé sú að það væri til þess fallið að auka skýrleika fyrir rekstraraðila, eftirlitsaðila og almenning um að í stöðinni væri ekki heimilt að geyma bensín eða önnur rokgjörn lífræn efni. Ákveðnar aukaráðstafanir þurfi að gera varðandi mengunarvarnir olíubirgðastöðva ef um svokölluð VOC-efni sé að ræða eins og bensín. Ekki hafi staðið til að gera þær ráðstafanir í stöð kæranda og því hafi í auglýsingu starfsleyfistillögu verið sett fram fast viðmið um að heimilt væri að geyma allt að 7.116 m3 af olíu með minna en 27,6 kílópaskala gufuþrýsting samkvæmt Reid-aðferðinni. Þannig kæmi fram að heimildin til að geyma eldsneytið væri innan þeirrar skilgreiningar sem komi fram í reglugerð nr. 252/1999 um varnir við losun rokgjarnra lífrænna efnasambanda (VOC), við geymslu á bensíni og dreifingu þess frá birgðastöðvum til bensínstöðva. Kerósín sé flugvélaeldsneyti sem líkist steinolíu og gufuþrýstingur þess sé langt undir mörkunum. Því hefði ekkert verið því til fyrirstöðu að geyma það í stöðinni samkvæmt starfsleyfistillögunni en hins vegar hefði samkvæmt henni verið heimilt að geyma í henni önnur efni sem uppfylltu skilgreiningu á olíu í reglugerð nr. 884/2017 um varnir gegn olíumengun frá starfsemi á landi. Aðeins væri um það að ræða að ekki yrðu geymd VOC-efni í stöðinni. Að lokum hafi því þrengri heimild verið veitt í starfsleyfi en til hafi staðið sem hafi verið þóknanlegri fyrir rekstraraðila en sú sem Umhverfisstofnun hafi gert tillögu um í starfsleyfistillögunni.

Umhverfisstofnun vísi því á bug að hafa notað starfsleyfi Helguvíkur og breytt orðalagi þess lítillega.

Í bréfi Umhverfisstofnunar þar sem tilkynnt hafi verið um innheimtu grunngjalds og viðbótargjalds hafi skýrlega verið vísað til þess að hún fari eftir 4. gr. gjaldskrár stofnunarinnar. Úrskurðarnefndin hafi komist að þeirri niðurstöðu, t.d. í máli nr. 117/2018, að ekki léki vafi á að um lögmæta gjaldskrá væri að ræða sem hefði verið samin og birt í samræmi við 53. gr. laga nr. 7/1998. Umhverfisstofnun hafi bent kæranda á að grunngjaldið sem hafi verið innheimt, sem nemi 16 klukkustundum, sé ógagnsætt og endurspegli ekki rauntíma sem fari í starfsleyfisvinnslu og því sé verið að vinna að breytingu á gjaldskránni. Á þeim tíma sem grunngjaldið hafi verið innheimt hafi ekki legið fyrir að starfsleyfisvinnslan myndi taka eins langan tíma og hún hafi gert. Meginástæða tímafjöldans hafi verið vinna við að leiðbeina og leysa úr athugasemdum kæranda um umsóknargögn og starfsleyfistillögu.

 

Kærandi hefði verið upplýstur í upphafi um að komið gæti til umframvinnu og að hann yrði upplýstur um það áður en endanleg ákvörðun um álagningu yrði tekin. Honum hefði verið gefinn sanngjarn og rúmur tími til að gera athugasemdir við fyrirhugaða innheimtu.

 

Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi bendir á að heimilt sé að ráðast í endurskoðun starfsleyfis vegna breytinga á umfangi stöðvarinnar, sbr. 14. gr. og 6. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Það sé hins vegar ekki skylda. Vísað sé til viðmiðunargilda í viðauka til leiðbeiningar um hvenær skuli endurskoða starfsleyfi. Þar sé talin upp margvísleg starfsemi en viðmiðun við geymslu olíu eða eldsneytis sé þar ekki að finna. Ef ákvörðun Umhverfisstofnunar um endurskoðun starfsleyfis sé byggð á hlutlægu mati, sem ekki eigi sér stoð í lögum eða reglugerðum, falli það ekki að meðalhófsreglunni.

Ekki sé rétt að kærandi hafi einfaldlega reitt fram grunnástandsskýrslu. Staðreyndin sé sú að svokölluð fyrripartsskýrsla sé það sem hafi verið samþykkt eftir samráð við sérfræðing. Í leiðbeiningum Evrópusambandsins komi fram að ekki þurfi grunnástandsskýrslu vegna starfsemi sem sé í rekstri. Eigi að síður hafi verið lögð fram fyrripartsskýrsla sem hafi verið endurtekning á áður framlögðum gögnum.

Að sérfræðingur í vinnslu starfsleyfa hafi unnið að starfsleyfistillögunni yfir 31 dags tímabil í 85,71 tíma, eða í tæplega 11 vinnudaga samtals, að meðtöldum þeim sem hafi falist í því að kalla að verkinu eftirlitsmann, teymisstjóra og lögfræðing, hljóti að teljast óhóflegt þar sem ekki hafi verið um aðkallandi breytingar á starfsleyfi að ræða, aðrar en innsetningu á lagagreinum og uppfærslu samkvæmt þeim. Hvað varði mengunarbótaregluna telji kærandi ljóst að hann beri sjálfur allan kostnað sem fylgi því að koma í veg fyrir eða draga úr áhrifum vegna mengunar nú þegar. Útgáfa nýs starfsleyfis tengist því ekki á nokkurn hátt. Hið nýja starfsleyfi hafi á engan hátt bætt umhverfisvarnir kæranda.

Samanburði við kærumál nr. 117/2018 sé mótmælt en þar hafi ekki verið um að ræða breytingu á umfangi heldur nýtt starfsleyfi fyrir starfsemi af nýjum toga, en eðlilegt sé að starfsleyfisvinnsla fyrir nýjan rekstur taki lengri tíma. Í kærumáli nr. 18/2020 hafi umkvörtunarefni málsins verið af svipuðum toga. Það sem þó sé ólíkt við mál kæranda sé að starfsemina, sem hafi verið til umfjöllunar í máli nr. 18/2020, sé að finna í viðauka I við lög nr. 7/1998. Þá hafi Umhverfisstofnun bent á það í málinu að lagabreytingar hefðu átt sér stað sem hefðu tafið vinnslu þar sem óljóst hefði verið hver færi með eiginlega starfsleyfisútgáfu. Í þessu máli geri stofnunin sér grein fyrir því að hún fari með starfsleyfisútgáfu auk þess sem hún búi yfir skapalóni um starfsleyfi fyrir starfsemi í sambærilegum rekstri og engar nýjar lagabreytingar hafi átt sér stað sambærilegar þeim sem verið hafi í máli nr. 18/2020.

Niðurstaða: Ágreiningur þessa máls snýst um ákvörðun Umhverfisstofnunar um álagningu viðbótargjalds á kæranda að upphæð kr. 884.300 vegna útgáfu starfsleyfis fyrir olíubirgðastöð fyrir flugvélaeldsneyti.

Samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir skal allur atvinnurekstur, sbr. viðauka I, II og IV, hafa gilt starfsleyfi sem Umhverfisstofnun eða heilbrigðisnefndir gefi út. Mælt er fyrir um það í 2. mgr. nefnds lagaákvæðis að útgefanda starfsleyfis sé heimilt að endurskoða og breyta starfsleyfi áður en gildistími þess sé liðinn vegna breyttra forsendna. Í 2. mgr. 14. gr. laganna segir að ef fyrirhuguð breyting sem rekstraraðili áformi sé umtalsverð skuli útgefandi starfsleyfis endurskoða starfsleyfið, sbr. 6. gr. Þá kemur fram í 2. mgr. 16. sömu laga að þegar starfsemi feli í sér notkun, framleiðslu eða losun tiltekinna hættulegra efna skuli rekstraraðili, með hliðsjón af mögulegri jarðvegs- og grunnvatnsmengun á iðnaðarsvæði starfseminnar, taka saman og leggja fyrir Umhverfisstofnun skýrslu um grunnástand svæðisins áður en starfsemin hefst eða áður en starfsleyfi starfseminnar er uppfært.

Að meginstefnu til er fjár vegna lögbundinna verkefna ríkis og sveitarfélaga aflað með almennri skattheimtu. Umhverfisstofnun er þó heimilt skv. 1. tölul. 1. mgr. 53. gr. laga nr. 7/1998 að taka gjald fyrir útgáfu starfsleyfa og vottorða, sem og endurskoðun eða breytingar á starfsleyfum, sbr. 6. gr. Samkvæmt 2. mgr. nefndrar 53. gr. setur ráðherra, að fengnum tillögum stofnunarinnar, gjaldskrá fyrir veitta þjónustu og verkefni sem stofnuninni er falið að annast eða stofnunin tekur að sér. Skal upphæð gjalds taka mið af kostnaði við þjónustu og framkvæmd einstakra verkefna og skal hún byggð á rekstraráætlun þar sem þau atriði séu rökstudd sem ákvörðun gjalds byggist á. Gjaldið má ekki vera hærra en sá kostnaður. Gjaldskrá skal birta í B-deild Stjórnartíðinda. Gilda því reglur um þjónustugjöld við umdeilda gjaldtöku.

Ráðherra hefur nýtt sér framangreinda heimild og var auglýsing nr. 535/2015 um gjaldskrá fyrir verkefni og þjónustu Umhverfisstofnunar birt í B-deild Stjórnartíðinda 18. júní 2015. Gjald fyrir útselda vinnu sérfræðings skv. 1. gr. gjaldskrárinnar er kr. 13.200 á hverja klukkustund fyrir verkefni og þjónustu sem stofnuninni eru falin í lögum og reglugerðum og sem heimilt er að taka gjald fyrir, sbr. auglýsingu nr. 178/2016 um breytingu á gjaldskránni. Samkvæmt a-lið 2. mgr. 4. gr. gjaldskrár nr. 535/2015 er fastagjald kr. 246.000 fyrir móttöku umsóknar, grunnvinnu við starfsleyfistillögu í gjaldflokki 3, auglýsingar og útgáfu, sbr. auglýsingu nr. 1227/2018 um breytingu á gjaldskránni. Í því gjaldi er gert ráð fyrir 16 klst. vinnu. Samkvæmt b-lið 2. mgr. 4. gr. gjaldskrár nr. 535/2015, með síðari breytingum, skal fyrir frekari vinnu við gerð starfsleyfistillagna, vinnslu og afgreiðslu innsendra athugasemda og fyrir kynningu, þ.m.t. borgarafund um kynningu á starfsleyfistillögu, greiða tímagjald samkvæmt 1. gr., ferðakostnað skv. 2. gr. og annan útlagðan kostnað. Þegar ljóst er að útgáfa leyfis hefur í för með sér umframvinnu skal umsækjanda gerð grein fyrir umfangi þeirrar vinnu. Í 3. mgr. 4. gr. gjaldskrárinnar er tiltekið að reikningur fyrir fastagjaldi skuli gefinn út við móttöku umsóknar, en reikningur vegna frekari vinnu skuli gefinn út þegar ákvörðun Umhverfisstofnunar liggi fyrir. Þá er Umhverfisstofnun einnig heimilt skv. 5. mgr. 4. gr. gjaldskrárinnar að innheimta gjald fyrir endurskoðun og breytingu á starfsleyfi skv. 15. gr. laga nr. 7/1998 og skal gjaldið vera kr. 158.200. Þá segir að hafi endurskoðun og breyting á starfsleyfi í för með sér meiri kostnað fyrir Umhverfisstofnun en nemi nefndu gjaldi sé heimilt að innheimta tímagjald fyrir slíka umframvinnu samkvæmt 1. gr. og 2. gr. ásamt útlögðum kostnaði, m.a. við auglýsingar.

Ágreiningur þessa máls lýtur sem fyrr segir að álagningu viðbótargjalds Umhverfisstofnunar vegna útgáfu starfsleyfis kæranda fyrir rekstur olíubirgðastöðvar, en útgáfa leyfisins kom til vegna áforma kæranda um aukna starfsemi olíubirgðastöðvar hans. Telur stofnunin að breytingin, sem fólst í að heimild til geymslu á olíu færi úr 3.316 m3 í 7.116 m3, hafi verið umtalsverð og því hafi henni borið að endurskoða starfsleyfið og gefa út nýtt starfsleyfi. Kærandi er því ósammála og telur að breytingin hafi fyrst og fremst falist í nýjum útgáfuaðila starfsleyfis, en svo sem kom fram í málavaxtalýsingu var Heilbrigðiseftirlit Suðurnesja útgefandi áðurgildandi starfsleyfis kæranda sem var með gildistíma til 7. mars 2025. Af fyrrgreindri 6. gr., sbr. 14. og 15. gr., laga nr. 7/1998 er ljóst að Umhverfisstofnun hefur heimild til að breyta og endurskoða starfsleyfi áður en gildistími þess er liðinn vegna breyttra forsendna. Telja verður að áform kæranda um stækkun á olíubirgðastöðinni hafi falið í sér slíkar breyttar forsendur og að stofnuninni hafi því verið heimilt að endurskoða þágildandi starfsleyfi kæranda.

Kærandi gerir athugasemdir við að honum hafi verið gert að skila grunnástandsskýrslu samkvæmt 16. gr. laga nr. 7/1998 í tengslum við fyrirhugaða aukningu á starfsemi hans og er á honum að skilja að það hafi leitt til umframvinnu við starfsleyfi hans og þar með aukins kostnaðar. Með breytingalögum nr. 66/2017 var nefndu ákvæði bætt við lögin en það felur í sér innleiðingu á 22. gr. tilskipunar 2010/75/ESB um losun í iðnaði. Í 2. mgr. nefndrar 16. gr. er fjallað um skyldu rekstraraðila, þegar starfsemi felur í sér notkun, framleiðslu eða losun tiltekinna hættulegra efna, til að taka saman og leggja fyrir Umhverfisstofnun skýrslu um grunnástand svæðis áður en starfsemi hefst eða áður en starfsleyfi starfseminnar er uppfært, sbr. einnig 15. gr. reglugerðar nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnaeftirlit. Tóku nefnd laga- og reglugerðarákvæði gildi 1. júlí 2018. Vegna þeirra breytinga taldi Umhverfisstofnun að kæranda bæri að skila inn grunnástandsskýrslu. Hefur kærandi andmælt því m.a. á þeim grundvelli að starfsemi hans feli ekki í sér notkun, framleiðslu eða losun tiltekinna hættulegra efna heldur geymslu þeirra. Meðal markmiða 1. gr. laga nr. 7/1998 og 1. gr. reglugerðar nr. 550/2018 er að koma í veg fyrir eða draga úr losun út í andrúmsloft, vatn og jarðveg. Í 2. gr. laganna og reglugerðarinnar segir um gildissvið að lögin og reglugerðin taki til hvers konar starfsemi og framkvæmda hér á landi sem hafi eða geti haft áhrif á þá þætti sem tilgreindir séu í 1. gr. Olíubirgðastöð kæranda er slík starfsemi, sbr. viðauka II með lögunum og IX. viðauka reglugerðarinnar, og getur losun orðið frá henni fyrir slysni og þar með haft áhrif á þá þætti sem tilgreindir eru í 1. gr. nefndra laga og reglugerðar. Verður því ekki fallist á með kæranda að 2. mgr. 16. gr. laga nr. 7/1998 taki ekki til starfsemi hans. Er enda ekki útilokað að slys eða óhapp geti átt sér í tengslum við starfsemi hans, svo sem raunar kemur fram í grunnástandsskýrslu kæranda. Er vegna þessa sérstaklega fjallað um óhöpp og slys í lögum nr. 7/1998 og reglugerð nr. 550/2018, svo og reglugerð nr. 884/2017 um varnir gegn olíumengun frá starfsemi á landi. Skal um þau atriði fjallað í starfsleyfum, auk þess sem ákveðnar skyldur hvíla á rekstraraðila vegna þeirra. Loks má í þessu sambandi einnig benda á leiðbeiningar framkvæmdastjórnar Evrópusambandsins við 22. gr. tilskipunar 2010/75/ESB, þar sem er vísað til þess að losun taki m.a. til þess þegar slys eða óhapp verður á iðnaðarsvæði. Var Umhverfisstofnun því heimilt að gera grunnástandsskýrslu að skilyrði fyrir endurskoðun starfsleyfisins.

Líkt og greinir í málavaxtalýsingu sótti kærandi um breytingu á starfsleyfi til Umhverfisstofnunar í júní 2020. Í bréfi stofnunarinnar til kæranda, dags. 2. júlí s.á., var kærandi upplýstur um hvernig vinnu við starfsleyfið og gjaldtöku hennar yrði háttað, auk þess sem tekið var fram að viðbúið væri að viðbótargjald yrði innheimt síðar samkvæmt verkbókhaldi stofnunarinnar, sbr. heimild í b-lið 2. mgr. 4. gr. gjaldskrár Umhverfisstofnunar nr. 535/2015, með síðari breytingum. Starfsleyfið var gefið út 18. febrúar 2021 og með tölvupósti 19. s.m. tilkynnti stofnunin kæranda að áformað væri að innheimta gjald fyrir frekari vinnu við starfsleyfisgerðina. Kom þar fram að í grunngjaldi væri gert ráð fyrir að vinna við gerð starfsleyfis væri 16 klst. en vinna við gerð starfsleyfis kæranda hefði verið 85 klst. Stofnunin myndi innheimta fyrir 69 klst. vinnu en tímagjald fyrir vinnu sérfræðings væri kr. 13.200 skv. 1. gr. gjaldskrárinnar. Því væri áformað að innheimta kr. 910.800. Vegna athugasemda kæranda við gjaldtökuna dró stofnunin tvær klukkustundir frá fyrirhugaðri innheimtu og endaði gjaldtakan því í kr. 884.400.

Af 6. gr. laga nr. 7/1998 er ljóst að greinarmunur er gerður á því hvort um ræði útgáfu nýs starfsleyfis, sbr. 1. mgr., eða endurskoðun og breytingu gildandi starfsleyfis, sbr. 2. mgr., sbr. einnig 14. og 15. gr. laganna. Að sama skapi er gerður greinarmunur í gjaldskrá Umhverfisstofnunar, samþykktri af ráðherra, á því hvort um ræði útgáfu nýs starfsleyfis, sbr. 2. mgr. 4. gr., eða endurskoðun og breytingu gildandi starfsleyfis, sbr. 5. mgr. sama ákvæðis. Telja verður að í skilningi gjaldskrárinnar geti útgáfa nýs starfsleyfis einungis átt sér stað þegar umsóknaraðili hefur ekki gilt starfsleyfi fyrir þeirri starfsemi sem hann sækir um leyfi fyrir. Í máli þessu liggur fyrir að þegar kærandi sótti um heimild til að bæta við eldsneytisgeymi hafði hann gilt starfsleyfi sem gefið var út af Heilbrigðieftirliti Suðurnesja. Taldi Umhverfisstofnun um umtalsverða breytingu að ræða og því nauðsyn á að endurskoða nefnt starfsleyfi, en sem fyrr greinir er það mat úrskurðarnefndarinnar að stofnuninni hafi verið það heimilt. Hins vegar verður að telja að stofnuninni hafi borið að innheimta fastagjald og viðbótargjald skv. nefndri 5. mgr. 4. gr. gjaldskrárinnar en ekki skv. 2. mgr. 4. gr. þar sem um endurskoðun á gildandi starfsleyfi var að ræða. Þrátt fyrir að orðalag nefndra málsgreina um heimild til innheimtu viðbótargjalds sé að mörgu leyti sambærilegt verður að telja það ágalla á hinni kærðu álagningu að hún hafi ekki farið fram á réttum grundvelli gjaldskrárinnar. Er enda ekki hægt að útiloka að niðurstaðan hefði orðið önnur ef svo hefði verið gert. Kemur t.d. hvorki fram í gjaldskránni hversu margra klukkustunda vinna er innifalin í gjaldi fyrir endurskoðun og breytingu á starfsleyfi né hvort sú gjaldtaka sé byggð á öðrum sjónarmiðum en gilda um fastagjald vegna nýs starfsleyfis sem felur í sér 16 klst. vinnu.

Meðal framlagðra gagna í máli þessu er svokallað verkbókhald Umhverfisstofnunar vegna vinnu stofnunarinnar við starfsleyfið. Þar er m.a. greint frá því að hinn 29. júní 2021 hafi 2,09 tímar farið í vinnu undir flokknum „Fyrirspurnir“ með útskýringunni „aðstoð umsækjanda með umsókn“. Í sama flokki fór 1,0 tími í að svara fyrirspurnum kæranda 7. janúar 2021 og 0,75 tími vegna fundar með kæranda 12. janúar 2021. Þá er í bréfi stofnunarinnar til kæranda, dags. 11. mars 2021, að finna frekari útskýringar á verkbókhaldi stofnunarinnar og þeirri vinnu sem hafi farið í útgáfu umrædds starfsleyfis. Þar segir m.a. að ástæða þess að 31 klst. hafi farið í undirbúning fyrir afgreiðslu sé vegna athugasemda kæranda við starfsleyfið, en sérfræðingur Umhverfisstofnunar hafi ekki verið sammála kæranda um allar breytingar sem hann hafi beðið um. Af fyrirliggjandi tölvupóstum má ráða að hluti af þeirri vinnu hafi falist í því að útskýra fyrir honum hvers vegna tiltekin skilyrði væri að finna í drögum að nýju starfsleyfi.

Á stjórnvöldum hvílir rík almenn leiðbeiningarskylda, sbr. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í 1. mgr. nefndrar 7. gr. segir að stjórnvald skuli veita þeim sem til þess leita nauðsynlega aðstoð og leiðbeiningar varðandi þau mál sem snerta starfssvið þess. Þó hefur verið litið svo á að í því

felist ekki skylda til að veita umfangsmikla og sérfræðilega ráðgjöf. Með hliðsjón af fyrrnefndri meginreglu um að fjár vegna lögbundinna verkefna ríkis og sveitarfélaga sé aflað með skattheimtu, nema fyrir hendi sé gjaldtökuheimild í lögum, er ljóst að þau verkefni sem stjórnvöld sinna á grundvelli leiðbeiningarskyldu sinnar verða að vera veitt án gjaldtöku. Telja verður að framangreind vinna Umhverfisstofnunar, þ.e. þeir tímar sem skráðir voru í flokknum „Fyrirspurnir“ og að minnsta kosti hluti af þeirri vinnu sem skráð var sem „Undirb. f afgreiðslu“, sé þáttur í lögbundinni leiðbeiningarskyldu stofnunarinnar. Er þá m.a. haft í huga að gögn málsins bera ekki með sér að um umfangsmikla og sérfræðilega ráðgjöf hafi verið ræða heldur leiðbeiningar og svör við fyrirspurnum kæranda. Var Umhverfisstofnun því ekki rétt að telja þá vinnu með við álagningu umdeilds viðbótargjalds og voru þeim mun ríkari ástæður til aðgæslu stofnunarinnar í þessum efnum þegar litið er til þess fjölda viðbótartíma sem um var að ræða. Hvíldi sama aðgæsluskylda á stofnuninni vegna annarra liða í verkbókhaldi hennar.

Að framansögðu virtu verður ekki talið að umrædd gjaldtaka uppfylli skilyrði 53. gr. laga nr. 7/1998 þess efnis að upphæð gjalds vegna endurskoðunar starfsleyfis megi ekki vera hærri en kostnaður við veitta þjónustu, enda voru a.m.k. áðurgreindir kostnaðarliðir úr verkbókhaldi Umhverfisstofnunar ranglega lagðir gjaldtökunni til grundvallar. Þar að auki fór álagning gjaldsins fram á röngum grundvelli samkvæmt gjaldskrá Umhverfisstofnunar, svo sem fyrr greinir. Með hliðsjón af framangreindu verður hin kærða álagning felld úr gildi.

 Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi kærð ákvörðun Umhverfisstofnunar um álagningu viðbótargjalds að fjárhæð kr. 884.300 vegna útgáfu starfsleyfis til kæranda.