179/2021 Fjósatunga

Árið 2022, miðvikudaginn 14. september, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 179/2021, kæra á ákvörðun sveitarstjórnar Þingeyjarsveitar frá 23. september 2021 um að samþykkja deiliskipulag Fjósatungu-frístundabyggðar í Þingeyjarsveit.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 11. desember 2021, er barst nefndinni sama dag, kæra eigendur spildunnar Grjótárgerðis, þá ákvörðun sveitarstjórnar Þingeyjarsveitar frá 23. september 2021 að samþykkja deiliskipulag Fjósatungu-frístundabyggðar í Þingeyjarsveit.

Þess er krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að lagt verði fyrir sveitarfélagið að taka málið fyrir að nýju. Þá er þess krafist að lagt verði fyrir sveitarstjórn og eftir atvikum landeiganda að minnka umfang byggingarmagns og að gera sérstaka grein fyrir því hvernig tryggt verði að fráveita valdi ekki mengun í landi Grjótárgerðis. Um kröfur þessar vísast nánar til umfjöllunar um málsrök hér á eftir.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Þingeyjarsveit 23. desember 2021 og 24. júní 2022.

Málavextir: Á fundi sveitarstjórnar Þingeyjarsveitar 26. mars 2020 var samþykkt að auglýsa tillögu að deiliskipulagi fyrir hluta jarðarinnar Fjósatungu í Fnjóskadal, en áður hafði verið auglýst til kynningar lýsing á skipulagsverkefninu og umsagna leitað um hana. Á fundinum kom fram að samkvæmt lýsingunni hefði verið gert ráð fyrir að skipuleggja allt að 60 ha svæði fyrir 60 frístundalóðir, en síðar hefði verið ákveðið að skipuleggja það í tveimur áföngum þar sem fyrirliggjandi minjaskráning næði aðeins til suðurhluta þess. Fyrri áfangi deiliskipulagsins næði því frá aðkomuvegi upp með Grjótá í suðri og að gili sem lægi niður miðja hlíðina í norðri. Þá væri fallið frá því að halda opinn kynningarfund, m.a. í ljósi aðstæðna.

Málið var tekið fyrir að nýju á fundi sveitarstjórnar 25. júní 2020, að loknum kynningartíma tillögunnar og umfjöllun skipulags- og umhverfisnefndar um umsagnir og athugasemdir er bárust við hana. Tók sveitarstjórn undir svör nefndarinnar og samþykkti tillöguna að teknu tilliti til athugasemda/umsagna og svara nefndarinnar. Hinn 27. ágúst s.á. samþykkti sveitar­stjórn að taka hluta jarðarinnar úr landbúnaðarnotum í samræmi við gildandi aðalskipulag og fyrirliggjandi gögn. Með tölvupósti atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins til sveitarfélags­ins 13. nóvember 2020 var fallist á breytta landnotkun með vísan til 6. gr. jarðalaga nr. 81/2004.

Skipulagsstofnun mun hafa verið send tillagan 16. mars 2021 til meðferðar. Í svarbréfi stofnunarinnar voru gerðar nokkrar athugasemdir við tillöguna, m.a. um að afla þyrfti frekari umsagna. Í framhaldi var uppfærð tillaga send stofnuninni. Með bréfi Skipulagsstofnunar til sveitar­félagsins, dags. 24. júní 2021, var síðan greint frá því að þar sem auglýsing um samþykkt deiliskipulagsins hefði ekki verið birt í B-deild Stjórnartíðinda innan árs frá því að athuga­semda­fresti við tillöguna hefði lokið teldist deiliskipulagið ógilt, sbr. 2. mgr. 42. gr. skipulags­laga nr. 123/2010. Um leið var vikið að nokkrum atriðum sem huga þyrfti nánar að við skipu­lags­gerðina en tekið fram að ekki væri um formlega yfirferð stofnunarinnar að ræða.

Á fundi sveitarstjórnar 24. júní 2021 var skipulagsfulltrúa falið að auglýsa að nýju tillögu að deiliskipulagi Fjósatungu-frístundabyggðar. Var sú ákvörðun tekin á fundinum með afbrigðum þar sem málið hafði ekki verið á dagskrá fundarins. Tillagan var auglýst til kynningar 2. júlí s.á. og veittur frestur til 13. ágúst 2021 til að koma að athugasemdum en einnig var leitað umsagna um tillöguna. Umsagnir bárust frá Veðurstofu Íslands, Vegagerðinni og Minjastofnun Íslands sem gerðu ekki athugasemdir við tillöguna og töldu tvær síðarnefndu stofnanirnar jafn­framt að tekið hefði verið tillit til þeirra ábendinga og athugasemda er fram hefðu komið í fyrri umsögnum þeirra um deiliskipulag frístundabyggðarinnar. Einnig barst umsögn frá Heil­brigðis­­­eftirliti Norðurlands eystra er gerði ekki athugasemdir við fyrirhuguð áform enda yrði haft samráð við heilbrigðisfulltrúa áður en kæmi til framkvæmda vegna fráveitu. Jafnframt komu kærendur máls þessa á framfæri athugasemdum við tillöguna.

Á fundi skipulags- og umhverfisnefndar 16. september 2021 var erindið tekið fyrir og athuga­semdum og umsögnum er borist höfðu við tillöguna svarað. Hinn 23. s.m. var tillagan sam-þykkt á fjarfundi sveitarstjórnar, en ekki voru gerðar breytingar á tillögunni á fundinum þrátt fyrir orðalag í þá átt í bókun fundarins. Í framhaldi var Skipulagsstofnun send tillagan til lögboðinnar yfirferðar. Með svarbréfi stofnunarinnar, 27. október s.á., tilkynnti Skipulags­stofnun að hún hefði ákveðið að taka deiliskipulagið ekki til athugunar með vísan til 1. mgr. 42. gr. skipulagslaga. Tók skipulagið gildi með birtingu auglýsingar þar um í B-deild Stjórnar­tíðinda 12. nóvember 2021.

Hið umdeilda deiliskipulag tekur til um 38 ha skipulagssvæðis þar sem gert er ráð fyrir 44 lóðum fyrir frístundahús. Innan hvers byggingarreits er heimilt að reisa eitt frístundahús á einni hæð, með nýtanlegu risi og stakstæðu geymsluhúsi. Hámarks­byggingarmagn innan lóðar er 300 m². Gert er ráð fyrir hreinsivirki fráveitu innan lóða og mögulegt er að nokkrar frístunda­lóðir sameinist um eitt hreinsivirki.

Málsrök kærenda: Kærendur benda á að jörðin Fjósatunga liggi að og umlyki spildu þeirra, Grjótárgerði. Þar séu enn engar byggingar. Muni áform samkvæmt hinu kærða deiliskipulagi hafa bein og mikil áhrif á nýtingu frístundalóðar þeirra vegna gríðarlegs þéttleika og byggingar­magns sem gert sé ráð fyrir í nefndu deiliskipulagi.

Málsmeðferð hinnar umdeildu ákvörðunar hafi verið áfátt og ekki í samræmi við skipulagslög nr. 123/2010. Samkvæmt boðaðri dagskrá hafi ekki verið gert ráð fyrir því að tillagan með breytingum yrði tekin fyrir á fundi sveitarstjórnar 24. júní 2021. Því hafi gögn er málið varði ekki fylgt fundarboði til sveitarstjórnarfulltrúa og ekki sé fært til bókar í fundargerð fundarins að gögn málsins hafi verið lögð fram eða gerð aðgengileg á honum. Það verði því ekki séð að málið hafi fengið raunverulega umfjöllun í sveitarstjórn, svo sem gera verði kröfu um. Sveitar­stjórn verði að fjalla um málið í þeim búningi sem það sé lagt fyrir sveitarstjórnarfund til afgreiðslu. Ekki verði frá þessu hvikað með vísan til ákvæða í samþykktum um stjórn sveitar­félagsins sem heimili að taka mál á dagskrá með afbrigðum, en um sé að ræða undanþágu­heimild. Tryggja verði að kjörnir fulltrúar hafi raunhæfan möguleika á að taka mál til efnis-legrar umræðu á grundvelli gagna sem skuli liggja fyrir við afgreiðslu málsins.

Kröfur sem gera beri til deiliskipulags hafi ekki verið virtar og óljóst sé hvaða áhrif skipulagið muni hafa á hagsmuni kærenda, einkum hvað varði umfang byggingarmagns, áhrif frá fráveitu og fleira. Meta þurfi hvort stærð húsa og umfang byggðar muni mynda þéttbýli en ekki frístundabyggð. Skorti mikið á að deiliskipulagið taki til svæðis sem myndi heildstæða einingu, sbr. 37. gr. skipulagslaga.

Skylt sé að gera tæmandi grein fyrir fráveitukerfi, sbr. gr. 5.3.2.15. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013. Óljóst sé hversu margar rotþrær verði og hvar þær verði settar upp. Í deiliskipulaginu skuli gera grein fyrir legu einstakra rotþróa og leggja þurfi mat á lyktarmengun er frá þeim kunni að stafa, m.a. með tilliti til ríkjandi vindátta. Þá sé ekki vafi á að húsin austan hitaveitu-lagnar muni skerða útsýni til norðurs frá landareign kærenda og muni einnig hafa áhrif á innsýn og hljóðvist. Ásýndarmyndir og skuggavarpsmyndir, sbr. gr. 5.5.4. í skipulagsreglugerð, hafi hvorki fylgt skipulagsgögnum né sniðmyndir húsa. Ætla megi að mænishæð húsa geti orðið allt að 8,5 m þegar mælt sé frá yfirborði lands neðan kjallara. Gefi skipulagsgögn ekki glögga mynd af leyfilegu umfangi bygginga og grenndaráhrifum þeirra.

Sveitarfélagið hafi ekki sinnt þeirri rannsóknarskyldu að beina fyrirspurn til Skipu­lags­stofnunar um hvort framkvæmdin sé af þeirri stærðargráðu að hún skuli sæta mati á um­hverfis­­áhrifum. Sé í þessu sambandi vísað til liða 1.01 og 12.05 í 1. viðauka við þágildandi lög nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Eðlilegt sé að líta á 60 frístundahús sem ígildi orlofs-þorps. Málið hafi því ekki verið nægilega rannsakað eða upplýst áður en tekin hafi verið ákvörðun. Af gr. 5.3.2.19. í skipulagsreglugerð verði ekki annað ráðið en að leita þurfi umsagnar Skipulagsstofnunar hvað þetta varði áður en hægt sé að afgreiða deiliskipulag frá sveitarfélaginu og það taki gildi.

Þá sé skipulagsáætlunin ekki í samræmi við aðalskipulag sveitarfélagsins, en fyrirhuguð áform séu langt umfram eðlilegt umfang frístundabyggðar í sveitar­félaginu. Til að nýtingarhlutfall lóðar fari ekki yfir hámarksnýtingarhlutfall samkvæmt aðalskipulagi þurfi lóð að vera a.m.k. 6.000 m² að flatarmáli, en þó nokkur dæmi séu um að vikið sé frá þessu. Fyrir vikið sé byggðin talsvert þéttari en heimilt sé í aðalskipulagi. Því sé mótmælt að frávik séu innan skekkjumarka.

Sveitarfélaginu hafi verið skylt að hafa samráð við kærendur að eigin frumkvæði áður en hin endanlega deiliskipulagstillaga hafi verið samþykkt af sveitarstjórn til auglýsingar. Slíkt sam­ráð hafi ekki verið viðhaft, en tilkynningar um einstakar afgreiðslur sveitarfélagsins feli ekki í sér samráð. Skírskotað sé til úrskurðar úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. 152/2021 hvað þetta varði. Af forsendum hans verði ráðið að til að unnt sé að hverfa frá samráði að frumkvæði sveitarfélagsins þurfi að vera hægt að útiloka að samráð hefði getað haft áhrif á útfærslu deiliskipulagstillögu, ekki sé nægjanlegt að það sé líklegt. Alls ekki sé útilokað að breytingar hefðu orðið aðrar og meiri í ferli málsins ef haft hefði verið samráð við kærendur, til að mynda um mænishæð húsa, byggingarmagn og fráveitumál.

Árið 2012 hafi verið gerð breyting á Aðalskipulagi Þingeyjarsveitar 2012-2022 varðandi stærð lóða á umræddu svæði. Litið hafi verið svo á að um minniháttar breytingu á aðalskipulaginu væri að ræða en hún hafi í raun verið meiriháttar og með þessu sé verið að skapa farveg til að koma meiriháttar breytingu á skipulagi gegnum lögbundið ferli með „skemmri skírn“.

Málsrök Þingeyjarsveitar: Af hálfu sveitarfélagsins er gerð krafa um að kröfum kærenda verði hafnað. Tillaga að deiliskipulagi Fjósatungu-frístundabyggðar hafi verið tekin fyrir á fundi sveitarstjórnar undir afbrigðum í samræmi við samþykkt um stjórn sveitarfélagsins. Allir sveitarstjórnarmenn hafi aðgang að málsgögnum í fundargátt. Í ljósi þess að tillagan hafði áður verið samþykkt til gildistöku í júní 2020 og ekki hefðu átt sér stað grundvallarbreytingar á henni megi telja víst að sveitarstjórnarmönnum hafi verið tillagan fullkunnug og afgreiðslan hafi verið eðlileg og rökrétt.

Í deiliskipulaginu komi fram að frágangur hreinsivirkis skuli vera vandaður og engin mengun stafa af honum. Einnig að samráð skuli haft við Heilbrigðiseftirlit Norðurlands eystra vegna útfærslu á fráveitu. Jafnframt sé í skipulaginu settar kvaðir sem gildi gagnvart kærendum, m.a. um umferðarrétt um land Fjósatungu, vatnsöflunarrétt og rétt til að koma fyrir rotþró utan landareignar. Þótt um mikla umbreytingu á nýtingu lands sé að ræða sé fyrirhuguð uppbygging ekki til þess fallin að hafa verulega neikvæð áhrif á aðliggjandi jarðir. Í skipulaginu sé tekið tillit til þarfa nágranna og annarra hagsmunaaðila eftir fremsta megni. Hið umdeilda deili­skipulag byggi á skilmálum gildandi aðalskipulags. Brugðist hafi verið við athugasemdum sem borist hafi við tillöguna og hún verið uppfærð samkvæmt þeim.

Vísað sé til 3. og 4. gr. þágildandi laga nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana sem og til 6. gr. þágildandi laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Frístundabyggð af því tagi sem hér um ræði falli ekki undir lög nr. 106/2000 eða lög nr. 105/2006. Ekki sé um orlofsþorp að ræða heldur hefðbundna frístundabyggð og falli áformin hvorki undir lið 12.05 í 1. viðauka við lög nr. 106/2000 né lið 1.01 í viðaukanum, um endurskipulagningu landareignar í dreifbýli, en sá liður taki til landbúnaðar, skógræktar eða fiskeldis. Að auki hafi verið gert ráð fyrir frístunda­byggð í landi Fjósatungu í aðalskipulagi Þingeyjarsveitar frá árinu 2010 og því sé ekki um endurskipulagningu lands að ræða sem feli í sér breytta landnotkun.

Umfang byggingarmagns í deiliskipulaginu sé ekki óeðlilegt með hliðsjón af þróun sem hafi átt sér stað víðsvegar um land. Frístundahús hafi undanfarin ár orðið betri að gæðum og hugsuð sem heilsárshús án fastrar búsetu. Stærðartakmörk frístundahúsa hafi verið felld út við uppfærða byggingarreglugerð árið 1998. Sem viðmið megi nefna að í deiliskipulagi frístundabyggðarinnar Hálönd við Akureyjarbæ sé heimild fyrir allt að 200 m² byggingarmagni og 8 m þakhæð. Fleiri fordæmi megi finna í næsta nágrenni, t.d. í deiliskipulagi frístundabyggðanna í Lundi og Skógum í Fnjóskadal.

Með breytingu sem gerð hafi verið á aðalskipulagi Þingeyjarsveitar árið 2012 hafi lágmarks­stærð lóða verið minnkuð úr 1 ha í 0,5 ha með tilliti til byggingarhæfni landsins, en sú breyting og málsmeðferð vegna hennar sé ekki til umfjöllunar í kærumálinu og verði því ekki fjallað nánar um hana.

Viðbótarathugasemdir kærenda: Kærendur ítreka fyrri sjónarmið sín og telja að röksemdir sveitarfélagsins hafi ekki áhrif á málsástæður þeirra. Ekki hafi verið hægt að nýta sér heimild til að taka mál á dagskrá sveitarstjórnarfundar með afbrigðum þar sem enga brýna nauðsyn hafi borið til að knýja málið í gegnum sveitarstjórn án þess að fulltrúum hennar gæfist tóm til að yfirfara breytingar eða rifja málið upp. Ráða megi að oddviti sveitarstjórnar hafi óskað eftir að taka málið á dagskrá með afbrigðum án þess að færa fyrir því nein rök. Ekkert sé fram komið í málinu um að ekki hafi verið hægt að setja það á dagskrá með tveggja daga fyrirvara svo sem beri að gera. Aðferðin sé ekki óþekkt til að koma málum gegnum sveitarstjórn án nægilegrar skoðunar og greiningar. Beri fundargerð með sér að sex af sjö fulltrúum sveitarstjórnar hafi mætt á fundinn en enginn varamaður. Útilokað sé að sveitarstjórnarmönnum hafi gefist færi á að kynna sér málið. Gera verði kröfu um að ítrustu málsmeðferðarreglum sé fylgt við meðferð skipulags­mála.

Málsrök lóðarhafa: Lóðarhafa var tilkynnt um framkomna kæru en hann hefur ekki látið málið til sín taka.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti þeirrar ákvörðunar sveitarstjórnar Þingeyjar­sveitar frá 23. september 2021 að samþykkja deiliskipulag Fjósatungu-frístunda­byggðar í Fnjóskadal. Tekur úrskurðarnefndin lögmæti kærðar ákvörðunar til endurskoðunar í samræmi við hlutverk nefndarinnar, sbr. 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, en tekur ekki nýja ákvörðun eða breytir efni ákvörðunar.

Svo sem áður er rakið óskaði oddviti eftir því á fundi sveitarstjórnar Þingeyjarsveitar 24. júní 2021 að bæta við einu máli á dagskrá með afbrigðum, þ.e. tillögu að deiliskipulagi Fjósatungu, og var það samþykkt samhljóða af fundarmönnum. Var málið tekið fyrir undir sérstökum dagskrárlið og skipulagsfulltrúa falið að auglýsa tillögu að deiliskipulagi frístundabyggðarinnar að nýju. Telja kærendur að ekki hafi verið heimilt að taka málið til umfjöllunar með þeim hætti á fundinum og að sá annmarki eigi að leiða til ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar.

Mælt er fyrir um boðun og auglýsingu funda í 15. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011. Skal fundarboð berast sveitarstjórnarmönnum eigi síðar en tveimur sólarhringum fyrir fund og skulu fundarboði fylgja dagskrá fundarins og þau gögn sem eru nauðsynleg til að sveitarstjórnarmenn geti tekið upplýsta afstöðu til mála sem þar eru tilgreind. Samkvæmt 1. mgr. 27. gr. laganna á sveitarstjórnarmaður rétt á að tekið verði á dagskrá sveitarstjórnarfundar hvert það málefni sem sérstaklega varðar hagsmuni sveitarfélagsins eða verkefni þess. Mál sem ekki er tilgreint á útsendri dagskrá sveitarstjórnarfundar verður þó ekki tekið til afgreiðslu á viðkomandi fundi án samþykkis 2/3 hluta fundarmanna, sbr. 2. mgr. ákvæðisins. Í þáverandi samþykkt um stjórn sveitarfélagsins Þingeyjarsveitar nr. 641/2019, nú samþykkt um stjórn og fundarsköp Þingeyjarsveitar nr. 975/2022, er í 3. mgr. c-lið 16. gr. sett samskonar heimild til að taka mál á dagskrá þótt þess sé ekki getið í fundarboði.

Í ljósi þess hvernig atvikum var hér sérstaklega háttað verður að telja að oddvita hafi verið heimilt á fundi sveitarstjórnar 24. júní 2021 að óska eftir því að taka fyrir tillögu að deili­skipulagi frístundabyggðarinnar með afbrigðum. Gátu enda sveitarstjórnarmenn synjað þeirri tillögu, en hún var samþykkt af öllum sveitarstjórnarmönnum á fundinum og var því fullnægt kröfu 1. mgr. 27. gr. sveitarstjórnarlaga sem og 3. mgr. c-liðar 16. gr. samþykktar nr. 641/2019 um að 2/3 viðstaddra sveitarstjórnarmanna samþykki það afbrigði. Þá samþykktu allir aðal­menn tillögu að deiliskipulaginu á fundi sveitarstjórnar 23. september 2021.

Í skipulagslögum nr. 123/2010 er lögð áhersla á samráð við almenning og hagsmunaaðila við skipulagsgerð og skv. 3. mgr. gr. 5.2.1. skipulagsreglugerðar nr. 90/2013 er mælt fyrir um að ef tillaga að deili­skipulagi eða tillaga að breytingu á því tekur til svæðis sem liggur að lóðamörkum skuli haft samráð við eiganda þess lands áður en tillagan er samþykkt til auglýsingar. Fyrir liggur að skipulagssvæðið liggur að og umlykur spildu kærenda og hefði borið að kynna þeim tillögu að deiliskipulagi áður en sveitarstjórn samþykkti að auglýsa tillöguna. Ekki verður séð að það hafi verið gert og verður að telja það til annmarka á málsmeðferðinni.

Hjá því verður þó ekki litið að kærendur komu að athugasemdum sínum í málinu hvort tveggja við þá tillögu að deiliskipulagi frístundabyggðarinnar sem aldrei tók gildi sem og við sam-þykkta tillögu. Fjallað var um athugasemdir kærenda á fundum skipulags- og umhverfisnefndar og þeim svarað efnislega og samþykkti sveitarstjórn greindar afgreiðslur. Verður að öllu virtu því ekki talið að annmarkinn hafi verið svo verulegur að varði ógildi deiliskipulagsákvörðunar­innar. Á það skal bent að það felst ekki í skyldu sveitarfélags til samráðs að fallist verði á allar þær athugasemdir sem koma fram, en sveitarstjórnum er að lögum ætlað víðtækt vald til ákvarðana um skipulag, sem eftir atvikum geta haft í för með sér röskun á einstökum fasteigna­réttindum að viðlagðri bótaskyldu.

Mælt er fyrir um í 2. mgr. 37. gr. skipulagslaga að gera skuli deiliskipulag fyrir einstök svæði eða reiti þar sem framkvæmdir eru fyrirhugaðar og skv. 3. mgr. 3. gr. laganna annast sveitarstjórnir gerð deiliskipulagsáætlana í sínu umdæmi, sbr. 38. gr. sömu laga. Við gerð skipulagsáætlana ber m.a. að fylgja markmiðum skipulagslaga, sem tíunduð eru í 1. gr. þeirra. Meðal þeirra markmiða er að tryggja réttaröryggi í meðferð skipulagsmála þannig að réttur einstaklinga og lögaðila verði ekki fyrir borð borinn þótt hagur heildarinnar sé hafður að leiðarljósi, sbr. c-lið. Að gættum þessum markmiðum hefur sveitarstjórn mat um það hvernig deiliskipulagi skuli háttað, svo fremi það mat byggi á lögmætum sjónarmiðum. Þá er m.a. áskilið að innbyrðis samræmi sé á milli skipulagsáætlana, sbr. 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga.

Fjallað er um svæði fyrir frístundabyggð í kafla 4.6. í greinargerð Aðalskipulags Þingeyjar­sveitar 2010-2022, þ.m.t. um frístundabyggð í Fnjóskadal. Kemur fram í kafla 4.6.1. með síðari breytingu að svæði F-23 í landi Fjósatungu sé skilgreint sem frístundabyggð. Lóðir skulu eigi vera minni en 0,5 ha og hámarksfjöldi frístundahúsa ekki fleiri en 60. Leyfilegt er að koma upp þjónustu innan svæðisins og skal fjöldi húsa og stærð einstakra lóða útfærð í deiliskipulagi. Fram kemur til samræmis við þetta, í greinargerð deiliskipulags Fjósatungu, að gert sé ráð fyrir 44 frístundalóðum á skipulagssvæðinu. Verða 20 lóðir staðsettar á svæði með aflíðandi halla syðst á svæðinu en 24 lóðir í hlíðinni sunnan bæjarstæðis. Þær skulu samkvæmt greinargerð vera að lágmarki 0,5 ha að stærð og innan hvers byggingarreits er heimilt að reisa eitt frístunda­hús ásamt geymsluhúsi. Samkvæmt skipulagsuppdrætti eru lóðir á skipulagssvæðinu misstórar, en samkvæmt athugun nefndarinnar eru 10 lóðir stærri en 6.000 m², 16 lóðir eru frá 5.500 til 6.000 m² að stærð og 18 lóðir eru minni en 5.500 m². Engin lóð er minni en 5.000 m².

Í lok kafla 4.6. í aðalskipulagi segir að við gerð deiliskipulags á sumarhúsasvæðum skuli miða hámarksnýtingarhlutfall lóða við um það bil 0,05. Þar að auki verði í deiliskipulagi ákvæði um byggingarskilmála og fleira. Í deiliskipulagi Fjósatungu er mælt fyrir um að hámarks­byggingar­magn innan hverrar lóðar sé 300 m². Grunnflötur aðalhæðar frístundahúss skuli að hámarki vera 160 m² og að lágmarki 50 m². Þakform frístundahúsa sé frjálst og skuli hámarks­hæð byggingar vera 6,0 m frá gólfkóta aðalhæðar. Þar sem aðstæður leyfi vegna landhalla sé heimilt að hafa kjallara undir frístundahúsum. Hámarksgrunnflötur geymsluhúss sé 30 m² og hámarkshæð 4 m.

Með þessu gerir deiliskipulagið ráð fyrir að nýtingarhlutfall minnstu frístundalóðanna sé rétt undir 0,06 en í flestum tilfellum 0,05-0,055. Af hálfu sveitarfélagsins hefur verið staðhæft að þessi frávik séu innan marka enda sé talan 0,05 sett sem viðmið óháð aðstæðum og forsendum. Þótt fallast megi á að ákveðið svigrúm sé með þessu fyrir hendi hvað nýtingarhlutfall lóða varði er það mat nefndarinnar að heilt yfir litið feli það í sér verulegt frávik frá stefnu aðalskipulags.

Í aðalskipulagi Þingeyjarsveitar er stefnt að því að fráveitumálum verði þannig fyrir komið að ekki valdi skaða á umhverfinu og rotþrær, eftir því sem við verði komið, samnýttar. Jafnframt að fráveitumál séu í samræmi við mengunarvarnareglugerðir.

Í 9. gr. laga nr. 9/2009 um uppbyggingu og rekstur fráveitu segir að þegar land er skipulagt sem frístundabyggð skuli landeigandi eða félag í frístundabyggð þar sem það á við koma á fót fráveitu eða gera samning við starfandi fráveitu að höfðu samráði við sveitarstjórn. Í 16. gr. reglugerðar nr. 789/1999 um fráveitur og skolp segir með líkum hætti að í hverfi íbúðarhúsa, frístundahúsa, atvinnuhúsnæðis og þar sem fram fer umfangsmikið tómstundastarf skuli komið á sameiginlegu fráveitukerfi, sbr. þó 3. mgr. 18. gr. reglugerðarinnar, en þar segir: „Þar sem lagning safnræsa þykir ekki álitlegur kostur annaðhvort vegna þess að það hefur ekki umhverfisbætandi áhrif eða það hefur í för með sér óhóflegan kostnað skal nýta önnur kerfi sem vernda umhverfið jafn vel.“ Þá er tekið fram í gr. 5.3.2.15. í skipulagsreglugerð að gera skuli grein fyrir veitum og helgunarsvæðum þeirra, ofan jarðar og neðan, á uppdráttum og/eða í greinargerð.

Við meðferð málsins leitaði sveitarfélagið umsagnar Heilbrigðiseftirlits Norðurlands eystra, en umsagnir þess lágu einnig fyrir við fyrri meðferð tillögu að deiliskipulagi frístunda-byggðarinnar. Í umsögn eftirlitsins, dags. 20. maí 2021, var lögð áhersla á að gerð yrði grein fyrir fráveitu og staðsetningu hreinsivirkja í deiliskipulagi með það að markmiði að frárennsli ylli sem minnstum óæskilegum áhrifum á umhverfið, s.s. með sameiginlegum hreinsivirkjum, sbr. lög nr. 9/2009. Í greinargerð hins umþrætta deiliskipulags kemur m.a. fram að gert sé ráð fyrir hreinsivirki fráveitu innan frístundalóða og að mögulegt sé að nokkrar frístundalóðir sameinist um eitt hreinsivirki. Samráð skuli haft við Heilbrigðiseftirlit Norðurlands eystra vegna útfærslu fráveitu. Þá skuli fráveitukerfi vera í samræmi við byggingarreglugerð nr. 112/2012 og reglugerð nr. 798/1999. Í umsögn heilbrigðiseftirlitsins, dags. 16. september 2021, kom fram að eftirlitið hefði kynnt sér meðfylgjandi deiliskipulagstillögu þar sem fram kæmi að gert væri ráð fyrir að þyrpingar frístundalóða sameinuðust um eitt hreinsivirki fráveitu. Ekki væru gerðar athugasemdir við fyrirhuguð áform enda yrði haft samráð við heilbrigðisfulltrúa áður en kæmi að fráveituframkvæmdum á svæðinu.

Skipulagsskilmálar eru bindandi ákvæði í deiliskipulagi um útfærslu skipulags og er gerð krafa um það í gr. 5.5.2. í skipulagsreglugerð að þeir séu skýrir og greinargóðir. Af skilmálum deiliskipulagsins verður ekki með öllu ráðið hvernig fyrirkomulagi fráveitu skuli háttað á skipulagssvæðinu, en aðeins kemur fram að mögulegt sé að nokkrar frístundalóðir sameinist um eitt hreinsivirki. Telja verður að ríkt tilefni hafi verið til að kveða á um fráveitumál með skýrari hætti en gert var, sérstaklega þegar litið er til umfangs skipulagssvæðisins og fyrirhugaðra áforma.

Samkvæmt þágildandi 5. mgr. 12. gr. skipulagslaga skal gera grein fyrir áhrifum áætlunar og einstakra stefnumiða hennar á umhverfið, m.a. með samanburði þeirra kosta sem til greina koma og umhverfismati áætlunarinnar, sbr. þágildandi lög nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana, nú laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana. Lög nr. 105/2006 giltu um umhverfismat þeirra skipulags- og framkvæmdaáætlana og breytinga á þeim sem mörkuðu stefnu er varðar leyfisveitingar til framkvæmda sem tilgreindar voru í þágildandi lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, sbr. 3. gr. laganna. Af hálfu kærenda er til þess vísað að fyrirhuguð áform gætu fallið undir lið 1.01 og 12.05 í 1. viðauka við lög nr. 106/2000 og að meta hefði átt hvort framkvæmdirnar skyldu háðar mati á umhverfisáhrifum. Hafi sveitarstjórn hvorki upplýst eða rannsakað málið nægilega með því að beina ekki fyrirspurn til Skipulagsstofnunar hvað þetta varði. Í svörum sveitarfélagsins við athugasemdum kærenda varðandi matsskyldu framkvæmdarinnar kom fram að framkvæmdin félli hvorki undir lög nr. 105/2006 né lög nr. 106/2000.

Meðal þeirra hlutverka sem Skipulagsstofnun var falið í 4. gr. laga nr. 106/2000 var að hafa eftirlit með framkvæmd laganna. Svo sem rakið er í málavaxtalýsingu yfirfór stofnunin hvort tveggja hið kærða deiliskipulag sem og deiliskipulag það sem taldist ógilt, þótt ekki væri um formlega yfirferð á síðargreinda skipulaginu að ræða. Taldi stofnunin hvorki ástæðu til að vekja athygli á hugsanlegri matsskyldu framkvæmdarinnar, né gerði hún athugasemd við svar sveitarfélagsins um hugsanlega matsskyldu hennar. Gaf afgreiðsla Skipulagsstofnunar á tillögunni því ekki tilefni fyrir sveitarfélagið að rannsaka málið frekar í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 hvað matsskyldu varðar. Þá má benda á að skv. 25. gr. laga nr. 111/2021 er óheimilt að gefa út leyfi til framkvæmdar sem fellur undir lögin fyrr en álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum hennar liggur fyrir eða ákvörðun sömu stofnunar um að framkvæmdin skuli ekki háð umhverfismati. Sambærilegan áskilnað er hins vegar ekki að finna vegna deiliskipulagsgerðar og stóð það því ekki í vegi fyrir birtingu þegar samþykkts deiliskipulags.

Uppbygging frístundabyggðar er til þess fallin að hafa nokkur áhrif á umhverfið svo og grenndaráhrif, svo sem vegna umferðaraukningar, útsýnisskerðingar o.fl. Í gr. 5.4.1. í skipulagsreglugerð segir að við gerð deiliskipulags skuli meta líkleg áhrif af fyrirhuguðum framkvæmdum og starfsemi á aðliggjandi svæði og einstaka þætti áætlunarinnar sjálfrar svo sem á vistkerfi, auðlindir, landslag, ásýnd, útsýni, hljóðvist, loftgæði, hagkvæmni, veðurfar, varðveislugildi og svipmót byggðar og einstakra bygginga o.fl. umhverfisþætti eftir því sem efni skipulagsins gefi tilefni til. Í 2. mgr. segir að áætla skuli áhrif af landmótun, skógrækt, umferð, hávaða, umfangsmiklum mannvirkjum, svo sem háhýsum, ásamt fleiri atriðum sem talin eru þar upp. Þá er kveðið á um í 3. mgr. að gera skuli grein fyrir matinu og niðurstöðu þess í greinargerð deiliskipulagsins. Jafnframt skuli því lýst hvernig skipulagið samræmist markmiðum skipulagsreglugerðar, sbr. gr. 1.1., og markmiðum deiliskipulags, sbr. gr. 5.1.1.

Að framangreindu virtu hvílir sú skylda á sveitarstjórnum við gerð deiliskipulags að gera grein fyrir umhverfisáhrifum þess, m.a. með samanburði þeirra valkosta sem til greina koma, sbr. 5. mgr. 12. gr. skipulagslaga, eftir því sem mælt er fyrir um í gr. 5.4.1. í skipulagsreglugerð um umhverfismat skipulags. Aftur á móti er ljóst að þær kröfur sem gerðar eru til umhverfismats deiliskipulags eru breytilegar eftir efni þess og umfangi, enda segir í 1. mgr. nefnds reglugerðarákvæðis að meta skuli líkleg áhrif af þar tilgreindum atriðum eftir því sem efni skipulags gefur tilefni til. Í greinargerð hins umdeilda deiliskipulags er gerð nokkur grein fyrir áhrifum skipulagsins á umhverfið. Þar segir að ekki sé verið að ganga á land sem verðmætt sé til landbúnaðar eða henti vel til ræktunar, þar sem byggingar og vegir séu að mestu staðsett í hlíð og mólendi. Þá sé hæð bygginga takmörkuð og útlit þannig ákvarðað að sem best falli að umhverfinu. Loks muni fráveitukerfi uppfylla skilyrði viðeigandi reglugerða. Með þessu var á nokkurn hátt gerð grein fyrir umhverfis- og grenndaráhrifum í greinargerð, þótt umfjöllun hefði mátt vera ítarlegri.

Það er niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að annmarkar séu fyrir hendi á hinni kærðu ákvörðun einkum hvað varðar skilmála deiliskipulagsins um nýtingarhlutfall og fráveitu.  Þykja greindir annmarkar þess eðlis að ekki verði hjá því komist að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun sveitarstjórnar Þingeyjarsveitar frá 23. september 2021 um að samþykkja deiliskipulag Fjósatungu-frístundabyggðar í Þingeyjarsveit.