Úrskurðir Archive - Page 45 of 269 - Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála

des 03

104/2021 Suðurgata

Með UUA

Árið 2021, fimmtudaginn 2. desember, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Þátt tóku Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ásgeir Magnússon, fyrrverandi dómstjóri, og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið endurupptekið mál nr. 104/2021, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúa Reykjavíkur frá 9. júní 2021 um að aðhafast ekki í máli kæranda vegna kjallaraíbúðar að Suðurgötu 13.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 29. júní 2021, er barst nefndinni sama dag, kærir eigandi, Suðurgötu 13, Reykjavík, þá ákvörðun byggingarfulltrúa Reykjavíkurborgar frá 9. júní 2021 að aðhafast ekki frekar í máli hennar vegna íbúðar í kjallara hússins að Suðurgötu 13. Er þess krafist að byggingarfulltrúa verði gert að taka út íbúðina og senda beiðni um breytingu á skráningu eignarinnar til Þjóðskrár Íslands. Einnig er gerð krafa um að eiganda íbúðarinnar verði gert að fjarlægja vegg sem settur hafi verið upp til að tengja saman rými í kjallara hússins. Að lokum er farið fram á að eiganda íbúðarinnar verði gert að fjarlægja geymslu sem sett hafi verið upp í þurrkherbergi sameignar. Með úrskurði nefndarinnar uppkveðnum 7. september 2021 var málinu vísað frá úrskurðarnefndinni þar sem málið hefði ekki verið að fullu til lykta leitt í skilningi 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, enda hefði Reykjavíkurborg upplýst að meðferð þess stæði enn yfir.

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 21. september 2021, er barst nefndinni sama dag, fór kærandi fram á endurupptöku málsins þar sem Reykjavíkurborg hefði upplýst að það væri ekki til meðferðar þar. Var fallist á endurupptöku málsins þar sem frávísun þess hefði byggst á röngum upplýsingum um málsatvik og það tilkynnt með bréfi, dags. 21. október 2021.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 23. ágúst og 1. nóvember 2021.

Málavextir: Í kjallara hússins að Suðurgötu 13 er íbúð sem á upprunalegum teikningum hússins er sýnd sem tvær vinnustofur en var síðar skráð sem íbúð í fasteignaskrá Þjóðskrár Íslands. Hluti sameignar allra íbúa hússins liggur í gegnum íbúðina, þ.e. milli þeirra rýma sem áður voru vinnustofur. Fyrir liggur eignaskiptayfirlýsing, sem þinglýst var 1981, þar sem fjallað er um íbúð í kjallara hússins og henni lýst nánar. Byggingarleyfi fyrir breyttri notkun kjallarans mun ekki hafa verið gefið út.

Kærandi hefur átt í samskiptum við borgaryfirvöld vegna íbúðarinnar allt frá hausti 2019. Var kæranda tilkynnt með tölvupósti 27. maí 2020 að eiganda íbúðarinnar hefði verið sent bréf vegna málsins og veittur frestur til að gefa skýringar vegna hennar. Á næstu mánuðum hafði kærandi margsinnis samband við borgaryfirvöld og bárust honum nokkrar tilkynningar á þeim tíma um að eiganda íbúðarinnar hefði verið veittur frekari frestur til þess að sækja um byggingarleyfi. Kæranda var tilkynnt með tölvupósti 6. október 2020 að eiganda íbúðarinnar hefði verið sent bréf og þeim gefið færi á að sækja um byggingarleyfi. Ef umsókn bærist ekki innan tilskilins frests myndi embættið taka ákvörðun um hvort beita ætti þvingunarúrræðum. Samskipti kæranda og borgaryfirvalda héldu áfram með svipuðu sniði uns kæranda var tilkynnt með tölvupósti 25. mars 2021 að hönnuður eiganda íbúðarinnar hefði verið í viðræðum við arkitekta embættisins varðandi umsókn um byggingarleyfi og beðið væri eftir gögnum frá þeim. Þá var kæranda tilkynnt með tölvupósti 30. maí s.á. að þrátt fyrir ítrekanir og ítrekaða veitta fresti hefði enn engin umsókn um byggingarleyfi borist embættinu frá eiganda íbúðarinnar. Fundað yrði um málið og kærandi látinn vita í kjölfarið um næstu skref.

Hinn 9. júní 2021 barst kæranda tölvupóstur frá embætti byggingarfulltrúa. Kom þar fram að sökum þess að um ágreining milli eigenda um notkun sameiginlegra rýma í húsinu væri að ræða myndi embætti byggingarfulltrúa ekki aðhafast frekar í málinu og var athygli kæranda vakin á úrræðum sem íbúar fjöleignarhúsa hefðu skv. III. kafla fjöleignarhúsalaga nr. 26/1994.

Úrskurðarnefndin lauk kærumáli þessu 7. september 2021. Var sá hluti málsins er laut að ágreiningi um notkun sameiginlegra rýma í fjöleignarhúsinu framsendur til kærunefndar húsamála, en einnig var kveðinn upp úrskurður þar sem þeim hluta málsins er laut að breyttri notkun var vísað frá úrskurðarnefndinni þar sem það hefði ekki verið til lykta leitt, sbr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Eins og áður greinir fór kærandi fram á að málið yrði endurupptekið, sem var og gert í ljósi þess að upphaflegur úrskurður hafði byggst á röngum upplýsingum frá Reykjavíkurborg um meðferð málsins. Verður því nú kveðinn upp úrskurður í málinu að nýju.

Íbúð sú sem um ræðir hefur nú verið seld, sbr. kaupsamning, dags. 30. september 2021.

Málsrök kæranda: Kærandi bendir á að ekki sé eingöngu um að ræða ágreining milli eigenda um notkun sameiginlegra rýma í húsinu að Suðurgötu 13 heldur snúist málið að mestu leyti um ólögmæta íbúð í kjallara hússins sem tilskilin leyfi hafi ekki verið veitt fyrir. Ákvörðun embættisins um að vísa málinu frá á þeim grundvelli að um ágreining eigenda vegna þessa væri að ræða eigi ekki við rök að styðjast.

Að mati kæranda uppfylli kjallaraíbúðin ekki skilyrði gr. 6.7.1. í byggingarreglugerð nr. 112/2012. Þar sé kveðið á um að íbúð skuli hafa að lágmarki eitt íbúðarherbergi sem sé a.m.k. 18 m² að stærð, eldhús og baðherbergi. Þar segi einnig að slík rými innan íbúðar skuli tengd innbyrðis og ekki skuli þurfa að fara um sameign á milli rýmanna. Ekki liggi fyrir hvort umrædd íbúð uppfylli skilyrði varðandi öryggi og brunavarnir, enda hafi hún aldrei verið tekin út af byggingarfulltrúa. Í 2. mgr. 4. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki segi að sveitarstjórn beri ábyrgð á að stjórnsýsla og eftirlit byggingarfulltrúa sé í samræmi við ákvæði laganna. Þá sé það hlutverk byggingarfulltrúa að annast eftirlit með mannvirkjagerð sem falli undir 1. og 2. mgr. 9. gr. laganna. Samkvæmt nefndri 1. mgr. 9. gr. sé óheimilt að breyta notkun, útliti eða formi mannvirkis nema að fengnu leyfi viðkomandi byggingarfulltrúa.

Vísað sé til ákvæða laga nr. 6/2001 um skráningu og mat fasteigna. Bendi skráning íbúðarinnar til þess að hún hafi verið skráð sem slík af vangá hjá Fasteignamati ríkisins, sem hafi engar forsendur haft eða leyfi til þess að samþykkja íbúðir án þess að þær hefðu verið samþykktar af byggingarfulltrúa, sbr. 4. mgr. 17. gr. laga nr. 26/1994 um fjöleignarhús. Það sé hlutverk byggingarfulltrúa að senda beiðni um breytingu á skráningu fasteigna til Þjóðskrár Íslands og því ætti erindi kæranda vissulega heima þar. Mjög brýnt sé fyrir alla eigendur hússins að eignin verði tekin út af byggingarfulltrúa svo unnt sé að breyta skráningu íbúðarinnar og gera nýja eignaskiptayfirlýsingu, enda sé núverandi eignaskiptayfirlýsing röng og byggi ekki á réttum útreikningum og hlutfallstölum.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu borgaryfirvalda er þess krafist að málinu verði vísað frá. Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hafi það hlutverk að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála, sbr. 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Hlutverk úrskurðarnefndarinnar sé ekki að leggja fyrir byggingarfulltrúa athafnir heldur úrskurða um lögmæti ákvarðana embættisins.

Til vara gera borgaryfirvöld kröfu um að ákvörðun byggingarfulltrúa um að aðhafast ekki verði staðfest. Samkvæmt gr. 2.3.5. í byggingarreglugerð nr. 112/2012 séu minniháttar framkvæmdir undanþegnar byggingarleyfi og falli léttur veggur innanhúss undir þá undanþágu.

Borgaryfirvöld bendi á að embætti byggingarfulltrúa hafi ekki aðkomu að ágreiningi eigenda um eignarhald eða eignaskipti. Embætti byggingarfulltrúa skorti heimild til að aðhafast varðandi ágreining um notkun þurrkherbergis sameignar í fjöleignarhúsi. Slíkt sé alfarið á forræði húsfélagsins, sem gæti nýtt sér úrræði 55. gr. laga nr. 26/1994 um fjöleignarhús.

Athugasemdir þáverandi íbúðareiganda: Þáverandi eigandi kjallaraíbúðarinnar bendir á að hann hafi ekki farið í neinar framkvæmdir í íbúðinni frá því hún hafi verið keypt. Þá hafi fyrri eigandi ekki farið þar í stórar framkvæmdir fyrir utan almennt viðhald á baðherbergi og innréttingum. Hvorki veggur né geymsla hafi verið sett upp, eins og kærandi haldi fram. Lítil geymsla sem fylgi íbúðinni sé þar sem aðrar geymslur íbúa séu til staðar.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi bendir á að Reykjavíkurborg hafi ekki uppfyllt leiðbeiningarskyldu sína skv. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þar sé kveðið á um í 2. mgr. að stjórnvaldi beri að framsenda erindi á réttan stað berist erindi sem ekki snerti starfssvið þess. Kærandi haldi því ekki fram að þáverandi eigandi hafi ráðist í umræddar breytingar, en ekki hafi verið sótt um byggingarleyfi fyrir þeim á sínum tíma og séu þær því ólögmætar. Upprunalegar teikningar geri ekki ráð fyrir umræddum vegg og auka geymslu í þurrkherbergi sameignar og því hafi þær breytingar vissulega farið fram seinna.

Niðurstaða: Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er það hlutverk nefndarinnar að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og í ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Í samræmi við þetta tekur úrskurðarnefndin lögmæti kærðrar ákvörðunar til endurskoðunar en tekur ekki nýja ákvörðun í málinu eða breytir efni ákvörðunar. Þá brestur úrskurðarnefndina heimild til þess að leggja tilteknar athafnir fyrir byggingaryfirvöld og borgara. Verður því ekki tekin afstaða til krafna kæranda um að byggingarfulltrúa verði gert að taka út kjallaraíbúðina og senda beiðni um breytingu á skráningu eignarinnar til Þjóðskrár Íslands og að eiganda íbúðarinnar verði gert að fjarlægja vegg og geymslu sem sett hafi verið upp í sameign.

Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 9. júní 2021 að aðhafast ekki frekar í tilefni kvartana kæranda vegna kjallaraíbúðarinnar að Suðurgötu 13. Fyrir liggur að umdeild kjallaraíbúð er samkvæmt upprunalegum teikningum hússins tvær vinnustofur og mun byggingarleyfi fyrir breyttri notkun þeirra í íbúð ekki hafa verið veitt, líkt og greinir í málavöxtum. Kærandi hefur verið í samskiptum við borgaryfirvöld frá því um haustið 2019 vegna íbúðarinnar. Embætti byggingarfulltrúa tilkynnti kæranda nokkrum sinnum að eiganda íbúðarinnar hefði verið gert að sækja um byggingarleyfi og að embættið myndi taka ákvörðun um hvort beita ætti þvingunarúrræðum ef umsókn bærist ekki. Verður að líta svo á að þessi samskipti beri með sér að kvörtunum kæranda hafi verið beint í þann farveg að þvingunarúrræða væri krafist af hans hálfu vegna íbúðarinnar þar sem ekki lægi fyrir byggingarleyfi vegna þeirrar notkunar. Beindi enda byggingarfulltrúi erindum til eiganda íbúðarinnar og skoraði á hann að sækja um byggingarleyfi að viðlögðum þvingunarúrræðum. Eins og áður er rakið var málinu vísað frá úrskurðarnefndinni þar sem Reykjavíkurborg upplýsti að þessi hluti málsins væri enn til meðferðar en þær upplýsingar liggja nú fyrir nefndinni að byggingarfulltrúi muni ekki aðhafast frekar í málinu. Var þáverandi eiganda íbúðarinnar tilkynnt um lyktir málsins með þeim hætti að honum var sent afrit af hinni kærðu ákvörðun byggingarfulltrúa. Í ljósi atvika allra verður að skilja málatilbúnað kæranda á þann veg að kærð sé synjun byggingarfulltrúa á þeirri kröfu kæranda að þvingunarúrræðum verði beitt vegna kjallaraíbúðarinnar.

Það er hlutverk byggingarfulltrúa að hafa eftirlit með mannvirkjagerð í sínu umdæmi, sbr. 2. mgr. 4. gr. og 1. mgr. 8. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki. Í því hlutverki felst eftir atvikum heimild til að beita þvingunarúrræðum þeim sem mælt er fyrir um í 55. og 56. gr. sömu laga. Hafi notkun mannvirkis verið breytt án lögboðins leyfis er byggingarfulltrúa heimilt að stöðva þá notkun, loka mannvirkinu, krefjast úrbóta eða beita dagsektum sé leyfislausri notkun ekki hætt, sbr. 55. og 56. gr. mannvirkjalaga og gr. 2.9.2. í byggingarreglugerð nr. 112/2012. Ákvörðun um beitingu þessara þvingunarúrræða er háð mati stjórnvalds hverju sinni og tekið er fram í athugasemdum við frumvarp það sem varð að mannvirkjalögum að eðlilegt sé að ákvörðun um beitingu úrræðanna sé metin í hverju tilviki, m.a. með tilliti til meðalhófs. Umrædd ákvæði gefa sveitarfélögum kost á að bregðast við sé gengið gegn almannahagsmunum þeim er búa að baki mannvirkjalögum, svo sem skipulags-, öryggis- og heilbrigðishagsmunum. Með hliðsjón af þessu verður ekki talið að einstaklingum sé tryggður lögvarinn réttur til að knýja byggingaryfirvöld til beitingar þvingunarúrræða vegna einstaklingshagsmuna, enda eru þeim tryggð önnur réttarúrræði til þess að verja þá hagsmuni sína. Þótt beiting úrræðanna sé háð mati stjórnvalds þarf ákvörðun þess efnis að vera studd efnislegum rökum, m.a. með hliðsjón af þeim hagsmunum sem búa að baki fyrrgreindum lagaheimildum, og fylgja þarf meginreglum stjórnsýsluréttarins, s.s. um rannsókn máls og að málefnaleg sjónarmið búi þar að baki.

Hin kærða ákvörðun um að aðhafast ekki frekar hvað varðar hina umdeildu kjallaraíbúð er studd þeim rökum að um ágreining milli eigenda um notkun sameiginlegra rýma í húsinu sé að ræða. Þá var vísað til þess að rými í kjallaranum hefði „verið notað sem íbúð áratugum saman“ og að rýmið væri skilgreint sem íbúð í þinglýstri eignaskiptayfirlýsingu.

Kærandi vísar m.a. til þess að ekki liggi fyrir hvort íbúðin uppfylli öryggiskröfur og verður hvorki séð af rökstuðningi hinnar kærðu ákvörðunar né gögnum málsins að fram hafi farið mat á almanna- og öryggishagsmunum af hálfu byggingarfulltrúa. Tilefni var þó til þess að meta hvort sú notkun sem viðgengist hefur gæti raskað einhverjum þeim markmiðum sem talin eru upp í a-lið 1. gr. mannvirkjalaga, einkum og sér í lagi þegar litið er til þess að sé eldhús til staðar getur íbúðarnotkun t.a.m. fylgt eldhætta umfram notkun vinnustofa. Verður ekki heldur séð að fullnægjandi rannsókn hafi farið fram á þessum atriðum og að embætti byggingarfulltrúa hafi gengið úr skugga um öryggi húsnæðisins áður en hin kærða ákvörðun var tekin. Breytir engu í því sambandi þótt af hálfu embættisins hafi verið sendir tölvupóstar til þáverandi eiganda kjallaraíbúðarinnar þar sem óskað var eftir skýringum, en svör hans til embættisins lutu ekki að atriðum sem vörðuðu t.a.m. öryggi. Með vísan til þess sem að framan er rakið þykja þeir ágallar vera á rökstuðningi og rannsókn hinnar kærðu ákvörðunar að ógildingu hennar varði.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun byggingarfulltrúa Reykjavíkur frá 9. júní 2021 um að aðhafast ekki frekar vegna kjallaraíbúðarinnar á Suðurgötu 13.

des 03

Love0

120/2021 Dverghamrar

Með UUA

Fyrir var tekið mál nr. 120/2021, kæra á afgreiðslu byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 14. júní 2021 um að aðhafast ekki frekar vegna óuppfyllts rýmis á neðri hæð hússins að Dverghömrum 8 í Reykjavík.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 13. júlí 2021, er barst nefndinni sama dag, kæra eigendur eignarhluta 01 0201 að Dverghömrum 8, Reykjavík, afgreiðslu byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 14. júní 2021 vegna meintra óleyfisframkvæmda í óuppfylltu rými á neðri hæð hússins. Skilja verður kröfugerð kærenda svo að gerð sé krafa um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar. Jafnframt er gerð krafa um að ákvarðað verði um eignarhald umrædds rýmis.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 10. ágúst og 15. nóvember 2021.

Málavextir: Á lóðinni að Dverghömrum 8 stendur tvíbýlishús og búa kærendur á efri hæð hússins. Hinn 1. mars 2020 sendi annar kærenda máls þessa byggingarfulltrúa athugasemdir um að íbúar eignarhluta 01 0101 á neðri hæð hússins væru búnir að stækka eign sína með því að breyta óuppfylltu rými á sömu hæð, án þess að fyrir því lægju heimildir. Hefðu þeir t.a.m. sagað dyraop í burðarvegg til komast inn í rýmið frá íbúð sinni. Óskaði byggingarfulltrúi skýringa frá eigendum neðri hæðar hússins með bréfi, dags. 9. september 2020. Benti hann m.a. á að á samþykktum aðaluppdráttum væri gert ráð fyrir óútgröfnu rými í norðurenda hússins og að ekki hefði verið sótt um byggingarleyfi fyrir framkvæmdunum. Í svarbréfi, dags. 16. desember s.á., kom m.a. fram að samkvæmt kaupsamningi fylgdi óuppfyllt rými alfarið neðri hæð. Þá hefðu einu framkvæmdirnar falist í því að steypa gólf í rýmið og útbúa glugga og dyr fyrir um þrjátíu árum. Hefði matsmaður frá Fasteignamati ríkisins gert athugasemd vegna gluggaleysis á rýminu að teknu tilliti til brunavarna. Með tölvupósti 14. júní 2021 tilkynnti embætti byggingarfulltrúa kærendum að í ljósi framkominna skýringa myndi embættið ekki aðhafast frekar. Jafnframt var bent á að embættið úrskurðaði ekki um eignarhald á rýminu eða hefði aðkomu að ágreiningi eigenda um eignaskiptayfirlýsingu.

Málsrök kærenda: Kærendur taka fram að eigendur neðri hæðar hússins hafi eignað sér 35 m² óuppfyllt rými á þeirri hæð. Séu þeir búnir að opna fyrir aðgengi frá íbúð sinni inn í rýmið og koma þar fyrir sturtu. Einnig hafi þeir sett útidyr og glugga sem hvergi séu á teikningum. Þeir séu ekki þinglýstir eigendur rýmisins og um óleyfisframkvæmd sé að ræða. Rýmið hafi verið skráð sem eign neðri hæðar í fasteignaskrá Þjóðskrár Íslands og eignarhluti neðri hæðar þá skráður 145 m². Þegar í ljós hafi komið að rýmið hefði aldrei verið tekið út af byggingarfulltrúa hefði því verið breytt og sé eignin nú skráð 110 m², líkt og eignaskiptasamningur segi til um. Geti eigendur neðri hæðarinnar ekki eignað sér umrætt rými án leyfis og ekki liggi fyrir nein gögn um að byggingarstjóri hússins hafi eftirlátið þeim rýmið, svo sem þeir haldi fram. Borgi eigendur neðri hæðarinnar 32,5% í viðgerðarkostnað vegna hússins alls sem sé ekki í samræmi við stækkun eignar þeirra. Kærendur eigi samkvæmt eignaskiptasamningi 67,5% í fasteigninni. Hafi kærendur engan aðgang að rýminu en vatnslagnir er tilheyri íbúð þeirra liggi þar um. Jafnframt gætu þeir nýtt sér rýmið þar sem þeir séu með bílskúr og sé rýmið fyrir innan hann.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu sveitarfélagsins er bent á að embætti byggingarfulltrúa hafi ekki aðkomu að ágreiningi um eignarhald eða eignaskipti. Sé þess krafist að kröfu þess efnis verði vísað frá úrskurðarnefndinni. Jafnframt að hafnað verði kröfu kærenda um að felld verði úr gildi sú ákvörðun byggingarfulltrúa að aðhafast ekki frekar vegna óleyfisframkvæmda. Í ljósi framkominna skýringa, með hliðsjón af meðalhófsreglu stjórnsýsluréttar og þar sem ekki hafi verið sýnt fram á brýna nauðsyn þess að loka umræddu rými, sé ekki ástæða til að aðhafast frekar í málinu.

Málsrök eigenda neðri hæðar hússins: Eigendur neðri hæðar benda á að samkvæmt kaupsamningi þeirra frá 1987 fylgi rými í norðurenda hússins alfarið neðri hæð. Húsið hafi verið keypt meðan það hafi verið í smíðum og hafi þá verið dyragat frá íbúð þeirra inn í umrætt rými. Árið 1989 hafi rýmið verið tekið út af Fasteignamati ríkisins og frá þeim tíma hafi verið greidd fasteignagjöld af því. Árið 1992 hafi verið steypt gólf í rýmið og leyfi verið veitt fyrir lagningu þriggja fasa lagnar. Sama ár hafi farið fram úttekt fasteignamatsins á rýminu en ekki hafi verið talið að unnt væri að gefa út fullgilt samþykki fyrir því fyrr en komin væri flóttaleið úr því. Breyttum teikningum, þar sem gert hafi verið ráð fyrir glugga og dyrum, hafi verið skilað inn til byggingarfulltrúa, ásamt samþykki eiganda efri hæðarinnar og eins nágranna. Þrátt fyrir ítarlega leit finnist þessar teikningarnar ekki hjá byggingarfulltrúa, sem virðist hafa glatað þeim. Á fylgiskjali frá fasteignamati frá 1998 samþykki matsmaður frágang rýmisins.

Eftir bestu vitund hafi verið farið að lögum og reglugerðum sem í gildi hafi verið á þessum tíma og hafi matsmenn fasteignamatsins ekki bent á að leyfi byggingarfulltrúa þyrfti til. Aldrei hafi komið fram efasemdir um eignarhald eða notkun rýmisins frá nokkrum nágranna fyrr en nýir eigendur hafi keypt efri hæð hússins í ágúst 2018. Hafi fasteignamatið nú tilkynnt þeim að búið væri að breyta stærð íbúðarinnar. Yrði fasteignamat miðað við 110 m², en í 31 ár hefðu verið greidd fasteignagjöld miðað við að íbúðin væri 145 m². Það sé óskiljanlegt hvernig opinber aðili geti allt í einu tekið þá ákvörðun að virða ekki opinber þinglýst gögn.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík að aðhafast ekki frekar vegna meintra óleyfisframkvæmda í óuppfylltu rými á neðri hæð hússins að Dverghömrum 8. Einnig er gerð krafa um að úrskurðarnefndin úrskurði um eignarhald á nefndu rými. Skal hvað það varðar tekið fram að eignarréttarlegur ágreiningur heyrir ekki undir úrskurðarnefndina heldur eftir atvikum dómstóla og verður því í máli þessu eingöngu tekin afstaða til lögmætis fyrrgreindrar ákvörðunar byggingarfulltrúa.

Samkvæmt 9. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki er óheimilt að grafa grunn fyrir mannvirki, reisa það, rífa eða flytja, breyta því, burðarkerfi þess eða lagnakerfum eða breyta notkun þess, útliti eða formi nema að fengnu leyfi viðkomandi byggingarfulltrúa, sbr. 2. mgr., eða Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar sbr. 3. mgr. Það er hlutverk byggingarfulltrúa að hafa eftirlit með mannvirkjagerð í sínu umdæmi, sbr. 2. mgr. 4. gr. og 1. mgr. 8. gr. laganna. Í því hlutverki felst eftir atvikum heimild til að beita þvingunarúrræðum þeim sem mælt er fyrir um í 55. og 56. gr. sömu laga. Í 1. mgr. 55. gr. segir að sé byggingarleyfisskyld framkvæmd skv. 9. gr. hafin án þess að leyfi sé fengið fyrir henni, ekki sótt um leyfi fyrir breyttri notkun mannvirkis, það byggt á annan hátt en leyfi standi til, mannvirkið eða notkun þess brjóti í bága við skipulag, mannvirki sé tekið í notkun án þess að öryggisúttekt hafi farið fram eða mannvirki tekið til annarra nota en heimilt sé samkvæmt útgefnu byggingarleyfi geti byggingarfulltrúi stöðvað slíkar framkvæmdir eða notkun tafarlaust og fyrirskipað lokun mannvirkisins. Sama gildi ef ekki sé að öðru leyti fylgt ákvæðum laganna eða reglugerða sem settar séu samkvæmt þeim við byggingarframkvæmdina. Þá er kveðið á um það í 2. mgr. 55. gr. laganna að ef byggingarframkvæmd sé hafin án þess að leyfi sé fengið fyrir henni eða hún brjóti í bága við skipulag geti byggingarfulltrúi krafist þess að hið ólöglega mannvirki eða byggingarhluti sé fjarlægt, jarðrask afmáð eða starfsemi hætt. Sinni eigandi ekki þeirri kröfu sé heimilt að vinna slík verk á hans kostnað.

Ákvörðun um beitingu þvingunarúrræðis er háð mati stjórnvalds hverju sinni, en tekið er fram í athugasemdum við 55. gr. frumvarps þess er varð að lögum nr. 160/2010 að eðlilegt sé að hvert tilvik sé metið, m.a. með tilliti til meðalhófs. Fyrrgreind ákvæði 55. og 56. gr. laganna gefa sveitarfélögum kost á að bregðast við ef byggingarleyfisskyld framkvæmd gengur gegn almannahagsmunum, þ. á m. skipulags-, öryggis- eða heilbrigðishagsmunum, og eiga einstaklingar því ekki lögvarinn rétt til þess að knýja fram beitingu nefndra þvingunarúrræða vegna einkaréttarlegra hagsmuna sinna. Eru þeim enda tryggð önnur réttarúrræði vegna þeirra. Við mat á því hvort þvingunarúrræðum skuli beita þarf þó sem endranær að fylgja meginreglum stjórnsýsluréttarins.

Hin kærða ákvörðun er studd þeim rökum að í ljósi framkominna skýringa sé ekki ástæða til að aðhafast frekar. Jafnframt hafi ekki verið sýnt fram á brýna nauðsyn þess að rýminu verði lokað og að með hliðsjón af meðalhófsreglu stjórnsýsluréttarins muni embætti byggingarfulltrúa ekki aðhafast frekar. Verður að telja með hliðsjón af atvikum að haldbær rök hafi búið að baki þeirri ákvörðun að beita ekki þvingunarrúrræðum gagnvart eigendum eignarhluta 01 0101. Hefði öndverð niðurstaða enda leitt til verulega íþyngjandi ákvörðunar gagnvart þeim, en ekki verður séð að öryggis- eða almannahagsmunir hefðu staðið til þess. Kröfu kærenda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar er því hafnað.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um að felld verði úr gildi ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 14. júní 2021 um að aðhafast ekki frekar vegna óuppfyllts rýmis á neðri hæð hússins að Dverghömrum 8 í Reykjavík.

des 03

Love0

109/2021 Innbær Höfn

Með UUA

Árið 2021, fimmtudaginn 2. desember, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Þátt tóku Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon, fyrrverandi dómstjóri, og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 109/2021, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Sveitarfélagsins Hornafjarðar frá 12. maí 2021 um að samþykkja nýtt deiliskipulag vegna þéttingar byggðar í Innbæ á Höfn í Hornafirði.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 2. júlí 2021, er barst nefndinni sama dag, kærir eigandi Hrísbrautar 1, Höfn í Hornafirði, þá ákvörðun bæjarstjórnar Sveitarfélagsins Hornarfjarðar frá 12. maí s.á. að samþykkja nýtt deiliskipulag vegna þéttingar byggðar í Innbæ á Höfn í Hornafirði, sem auglýst var í B-deild Stjórnartíðinda 3. júní 2021. Gerir kærandi þá kröfu að hið kærða deiliskipulag verði fellt úr gildi. Í greinargerð kæranda, sem barst nefndinni 9. júlí 2021, lýsa eigendur húsa í nágrenni við fyrirhugaðar byggingarlóðir, því yfir að þau standi jafnframt að fyrrgreindri kæru.

Þess var jafnframt krafist að réttaráhrifum deiliskipulagsins yrði frestað á meðan málið væri til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni en þeirri kröfu var hafnað með úrskurði nefndarinnar uppkveðnum 22. júlí 2021.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá sveitarfélaginu 6. ágúst 2021.

Málavextir: Á fundi bæjarstjórnar Sveitarfélagsins Hornafjarðar 13. júní 2019 var samþykkt að auglýsa skipulags- og matslýsingu fyrir breytingu á aðalskipulagi sveitarfélagsins skv. 30. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Helstu breytingar samkvæmt lýsingunni voru að opnum svæðum við Silfurbraut og Hvannabraut yrði breytt í íbúðarsvæði. Samhliða drögum að aðalskipulagsbreytingunni var unnið að deiliskipulagi vegna þéttingar byggðar í Innbæ á Höfn. Tók skipulagstillagan til 4,3 ha svæðis í norðurjaðri byggðar á Höfn og náði hún yfir 16 þegar byggðar lóðir og 8 nýjar. Kynningarfundir vegna skipulagsvinnunnar voru haldnir fyrir íbúa sveitarfélagsins 4. nóvember og 5. desember 2019. Samþykkt var á fundi bæjarstjórnar 12. desember s.á. að auglýsa deiliskipulagstillögu vegna þéttingar byggðar í Innbæ á Höfn samhliða tillögu að aðalskipulagi með athugasemdafrest frá 19. desember s.á. til 3. febrúar 2020. Á fundi umhverfis- og skipulagsnefndar 11. mars s.á. var málinu frestað til að gefa forsvígismönnum undirskriftarlista tækifæri á að svara þeim breytingartillögum sem sveitarfélagið lagði fram.

Umhverfis- og skipulagsnefnd tók deiliskipulagstillöguna fyrir á fundi sínum 1. apríl 2020 þar sem gerðar voru breytingar á auglýstri tillögu til að koma til móts við athugasemdir. Lagði meirihluti nefndarinnar til að tillagan yrði samþykkt skv. 42. gr. skipulagslaga. Deiliskipulagið var samþykkt á fundi bæjarstjórnar 16. apríl 2020 og var gildistaka þess auglýst í B-deild Stjórnartíðinda 11. febrúar 2021. Þar sem athugasemdafresti við deiliskipulagið lauk meira en ári áður en deiliskipulagið var birt í Stjórnartíðindum taldist skipulagið ógilt, sbr. 3. mgr. 42. gr. skipulagslaga, og fór málsmeðferð skv. 41. gr. skipulagslaga því fram að nýju. Deiliskipulagstillagan var auglýst að nýju 18. mars 2021 með fresti til að skila inn athugasemdum til 30. apríl s.á. Á fundi umhverfis- og skipulagsnefndar 5. maí s.á. samþykkti meirihluti nefndarinnar svör við þeim athugasemdum sem bárust og var málinu vísað til afgreiðslu bæjarstjórnar, sem samþykkti skipulagstillöguna 12. maí 2021. Tók deiliskipulagið gildi með auglýsingu þess efnis í B-deild Stjórnartíðinda 3. júní 2021.

Málsrök kærenda: Kærendur benda á að sveitarfélagið hafi ekki uppfyllt ákvæði 40. gr. skipulagslaga þar sem ekki hafi verið gerð skipulagslýsing og engin lýsing hafi verið auglýst eða gerð með samráði við íbúa og aðra hagsmunaaðila. Skipulagslýsing með breytingu á aðalskipulagi hefði verið mjög opin um fyrirhugaðar breytingar á aðalskipulagi en að erfitt hefði verið að ráða af henni hvaða áform væru fyrirhuguð og til dæmis hefði ekki verið fjallað um áætlaðan fjölda nýrra lóða. Ekki sé að finna bókun um hvort og þá hvenær ákvörðun hefði verið tekin um að falla frá gerð lýsingar á deiliskipulaginu. Vitað væri að jarðvegur á svæðinu væru óstöðugur og að hafa yrði í huga að nágrannalóðir og eignir gætu legið undir skemmdum við jarðvegsframkvæmdir. Vísað hafi verið til minnisblaðs frá verkfræðistofu, dags. 18. mars 2020, þar sem mælst hafi verið til þess að gerðar yrðu jarðvegskannanir á fyrirhuguðum byggingarstöðum. Ekki liggi fyrir að slíkar kannanir hafi verið framkvæmdar. Svæðið sem afmarkað sé í skipulaginu falli ekki undir skilgreiningu Skipulagsstofnunar um myndum heildstæðrar einingar, sbr. gr. 5.3.1. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013. Gatnagerð sem hið nýja skipulag hafi kallað á væri óhagkvæm þar sem ekki yrði byggt beggja vegna götunnar og hefði sveitarfélagið ekki látið gera samanburð á losun CO₂ við gerð gatna á svæðinu þar sem hægt væri að koma fyrir húsum beggja vegna götunnar. Þá beri deiliskipulagið ekki með sér að framkvæmd hefði verið húsakönnun. Byggingarreitir séu aðeins sýndir þar sem nýjar lóðir séu fyrirhugaðar og stærðir eldri lóða séu ekki gefnar upp. Skipulagið kveði ekki á um heimildir til að byggja geymsluhús sem séu undanþegin byggingarleyfi eða aðrar tilkynningarskyldar framkvæmdir. Telji kærendur að það sé í andstöðu við skipulagsreglugerð að ekki hafi verið tekin afstaða til hæðarsetninga á lóðum í skipulaginu, sbr. gr. 5.3.4.4. í skipulagsreglugerð, og að ekki hafi verið gefnir upp hæðarkótar á uppdráttum eða kveðið á um hæð lóða. Þetta leiði til þess að þeir sem eigi hagsmuna að gæta geti ekki gert sér grein fyrir hvort eða hvernig byggingar á lóðum hafi áhrif á t.d. útsýni, landnotkun og fleira. Sveitarfélagið sé að leggja nýjar kvaðir á húseigendur með því að kveða á um í deiliskipulaginu að ofanvatn verði ekki leitt í fráveitukerfi heldur leyst innan lóða. Íbúar hafi ekki verið upplýstir um hvort aukinn kostnaður fylgi þessum breytingum. Þá sé skilmálum um húsagerðir áfátt í deiliskipulaginu og hvernig uppbygging skuli verða. Aðalskipulag kveði á um að uppbygging skuli verða „á forsendum byggðarmynstursins“. Skortur á mæliblöðum og hæðarblöðum valdi því að þeir sem hagsmuna eigi að gæta geti ekki gert sér grein fyrir hvað sé leyfilegt.

Málsrök Sveitarfélagsins Hornafjarðar: Sveitarfélagið telur að vísa beri kærumáli þessu frá þar sem kæran, dags. 2. júlí 2021, hafi ekki borist innan kærufrests. Hún uppfylli ekki heldur skilyrði 1. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála þar sem hvorki hafi komið fram í henni kröfur kæranda né rök fyrir kærunni. Þá hafi ekki komið fram hverjir væru kærendur. Auglýsing um hið kærða deiliskipulag hafi verið birt í B-deild Stjórnartíðinda 3. júní 2021, en fullnægjandi upplýsingar skv. 1. mgr. 4. gr. laga um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hafi ekki borist fyrr en 9. júlí s.á. Öllum skráðum og óskráðum meginreglum hafi verið fylgt við gerð skipulagsins og engir form- eða efnisannmarkar séu til staðar sem leitt geti til ógildingar þess. Hið kærða skipulag hafi verið auglýst til kynningar í samræmi við 41. gr. skipulagslaga og kærendur hafi átt þess kost að gera athugasemdir við það. Þá hafi samhliða verið auglýst lýsing á breytingu á aðalskipulagi. Ekki hafi verið gerður samanburður á CO₂ losun við umhverfismat tillögunnar en gera megi ráð fyrir að slíkt verði gert við breytingar á deiliskipulagi í framtíðinni. Í deiliskipulaginu sé fjallað um góð tengsl nýrra lóða við núverandi byggð á svæðinu og sé þar átt við að lóðir, nýtingarhlutfall, hæðir húsa og yfirbragð séu í samræmi við núverandi byggð. Eldri lóðir séu sumar hverjar með heimild fyrir viðbyggingum eða bílskúr á lóð þar sem slíkar byggingar hafi ekki þegar verið reistar. Um íbúðarhúsalóðir sé að ræða og ekki sé gert ráð fyrir breyttri notkun enda sé slíkt skilgreint í aðalskipulagi. Ekki hafi þótt þörf á gerð húsakönnunar á svæðinu enda séu flest húsin einbýlishús á einni hæð af svipaðri stærð. Húsið við Hvannabraut 3-5 sé gistiheimili í svipuðum stíl. Nýjar byggingar verði á einni hæð og bundin byggingarlína við götu í samræmi við núverandi byggð. Gert sé ráð fyrir hæðarsetningu lóða á mæliblöðum og að tekið verði tillit til aðliggjandi byggðar við hæðarsetningu. Mæli- og hæðarblöð verði unnin út frá deiliskipulagi og séu ekki hluti af deiliskipulagsgögnum. Gerð hafi verið könnun á jarðvegsdýpt og verði niðurstöður könnunarinnar aðgengilegar á lóðablöðum. Þá hafi verið settir skilmálar um grundun húsa og muni væntanlegir lóðarhafar fá afhent minnisblað um jarðvegsaðstæður á svæðinu.

Viðbótarathugasemdir kærenda: Bent er á að verið sé að staðsetja byggingarlóðir í blautum og viðkvæmum jarðvegi og að framkvæmdir við byggingu húsa þar muni valda skemmdum á eldri húsum í kring. Þá sé verið að staðsetja hús á eina túninu sem eftir sé við strandlengju sveitarfélagsins. Bæjaryfirvöld séu með þessu að virða að vettugi vilja íbúa, sem hafi m.a. komið fram í íbúakönnun árið 2019 um að túnið sé eitt besta útivistarsvæðið á Höfn. Fráveitumál hverfisins sé komið að þolmörkum og vitað sé að mikill kostnaður fylgi því að fara í úrbætur á því. Sé ekki ábyrgt að tengja fleiri hús inn á kerfið. Einungis hafi verið haldnir tveir fundir með íbúum vegna málsins og þeir hafi verið ófullnægjandi að efni til.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun bæjarstjórnar Sveitarfélagsins Hornafjarðar frá 12. maí 2021 að samþykkja deiliskipulag vegna þéttingar byggðar í Innbæ á Höfn. Með deiliskipulaginu er íbúðarhúsalóðum á skipulagssvæðinu fjölgað úr 16 í 24. Er krafist frávísunar málsins sökum þess að kæra hafi borist að liðnum kærufresti.

Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er kærufrestur til úrskurðarnefndarinnar einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um ákvörðun þá sem kæra lýtur að. Sé um að ræða ákvörðun sem sætir opinberri birtingu telst kærufrestur frá birtingu ákvörðunar. Auglýsing um hið kærða deiliskipulag birtist í B-deild Stjórnartíðinda 3. júní 2021 en kæra í máli þessu barst úrskurðarnefndinni 2. júlí s.á. og var þá kærufrestur ekki liðinn, sbr. 8. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Af hálfu sveitarfélagsins er þess krafist að kærunni verði vísað frá þar sem hún hafi ekki uppfyllt skilyrði 1. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011, en rökstuðningur frá kærendum vegna kærunnar hafi borist 9. júlí 2021, eða eftir að kærufrestur hafi verið liðinn. Í 1. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 kemur fram að kæra til nefndarinnar skuli vera skrifleg og undirrituð. Þar skuli koma fram hver sé kærandi, hvaða ákvörðun eða ætlað brot á þátttökurétti almennings sé kært, kröfur kæranda og rök fyrir kæru. Úrskurðarnefndinni ber, líkt og öðrum stjórnvöldum, skylda til að veita leiðbeiningar í samræmi við 7. gr. stjórnsýslulaga. Við móttöku kærunnar veitti nefndin leiðbeiningar um efni nefndrar 1. mgr. 4. gr. og barst efnislegur rökstuðningur nefndinni skömmu síðar. Verður að því virtu að telja að kæra hafi borist innan kærufrests þrátt fyrir það að efnislegur rökstuðningur hafi ekki borist fyrr en að honum loknum. Í þessu sambandi er rétt að benda á að á úrskurðarnefndinni hvílir einnig sjálfstæð skylda til að sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst skv. 10. gr. stjórnsýslulaga, m.a. með því að kalla eftir frekari gögnum og sjónarmiðum.

Af framangreindum ástæðum verður kærumáli þessu ekki vísað frá úrskurðarnefndinni.

Skipulagsvald innan marka sveitarfélags er í höndum sveitarstjórnar skv. 3. mgr. 3. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Í aðalskipulagi er sett fram stefna sveitarstjórnar um þróun sveitarfélags, m.a. varðandi landnotkun, sbr. 1. mgr. 28. gr., en við gerð deiliskipulags ber að byggja á stefnu aðalskipulags auk þess sem deiliskipulag skal rúmast innan heimilda aðalskipulags, sbr. 2. mgr. 37. gr. og 7. mgr. 12. gr. nefndra laga. Við beitingu skipulagsvalds ber enn fremur að fylgja markmiðum skipulagslaga, sem tíunduð eru í 1. gr. þeirra. Sveitarstjórn er einnig bundin af lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins er felur m.a. í sér að með ákvörðun sé stefnt að lögmætum markmiðum. Að gættum þessum grundvallarreglum hefur sveitarstjórn mat um það hvernig deiliskipulagi skuli háttað. Þegar vinna við deiliskipulagstillögu hefst skal sveitarstjórn taka saman lýsingu á skipulagsverkefni, sbr. 1. mgr. 40. gr. skipulagslaga. Í greinargerð með frumvarpi því er varð að skipulagslögum segir um ákvæðið að það sé nýmæli og byggist á þeirri meginreglu að því fyrr sem athugasemdir komi fram við gerð deiliskipulags því betra. Sveitarstjórn er þó heimilt að falla frá gerð slíkrar lýsingar ef allar meginforsendur deiliskipulagsins liggja fyrir í aðalskipulagi, sbr. 3. mgr. sömu greinar.

Sveitarstjórn nýtti sér heimild 2. mgr. 41. gr. skipulagslaga og var aðalskipulagi breytt samhliða vinnu við hið kærða deiliskipulag. Tók hið breytta aðalskipulag gildi með auglýsingu þess efnis í B-deild Stjórnartíðinda 2. nóvember 2020. Breytingin sneri að þéttingu byggðar á því svæði sem hið kærða deiliskipulag tekur til en með breytingunni var um 1 ha af opnu svæði breytt í íbúðarbyggð. Í skipulags- og matslýsingu sem gerð var vegna aðalskipulagsbreytingarinnar var fjallað um áform um að þétta byggð í Innbæ með byggingu einbýlis- og raðhúsa og sett það markmið að hin nýja íbúðarbyggð yrði í samræmi við núverandi byggð hvað varðaði tegundir, stærðir, þéttleika og ásýnd byggðar.

Í 5. mgr. 37. gr. skipulagslaga er kveðið á um að við gerð deiliskipulags í þegar byggðu hverfi skuli framkvæma húsakönnun til að meta varðveislugildi einstakra húsa og svipmót byggðar. Í athugasemdum við nefnda grein í frumvarpi því er varð að skipulagslögum kemur m.a. fram að tilgangur húsakönnunar sé að tekið sé tillit til menningararfsins við gerð deiliskipulags, hvort heldur sé um að ræða einstök hús eða yfirbragð hlutaðeigandi byggðar. Með setningu ákvæðisins sé tilgangur húsakönnunar gerður skýrari þannig að húsakönnun sé lögð til grundvallar deiliskipulagsskilmálum um þau hús sem fyrir séu. Þannig sé lagður betri grundvöllur til að taka ákvarðanir um hvaða hús skuli varðveita, í hverju varðveisluhlutverkið felist og þar með taka afstöðu til þess hvaða framkvæmdir séu heimilar með hliðsjón af slíku mati.

Ákvæði 5. mgr. 37. gr. skipulagslaga um gerð húsaskönnunar gildir hvort heldur um er að ræða nýtt deiliskipulag eða breytingu á eldra skipulagi sé slík húsakönnun ekki þegar til staðar. Hið kærða deiliskipulag tekur til byggingar fimm einbýlishúsa og þriggja raðhúsa. Með skipulaginu er engin ákvörðun eða afstaða tekin til niðurrifs nærliggjandi húsa og hefur breytingin ekki teljandi áhrif á yfirbragð byggðar hverfisins. Þrátt fyrir að fyrir liggi að húsakönnun hafi ekki farið fram við málsmeðferð umdeilds deiliskipulags getur það ekki haft nein áhrif á gildi hinnar kærðu ákvörðunar.

Tilgangur deiliskipulags er að setja fram skipulagsskilmála fyrir uppbyggingu og framkvæmdir á afmörkuðu svæði. Gildistaka deiliskipulags felur ekki í sér heimildir til að hefja framkvæmdir heldur þarf til að koma sérstök stjórnvaldsákvörðun sem kæranleg er til úrskurðarnefndarinnar, s.s. veiting byggingar- eða framkvæmdaleyfis, sbr. 11. gr. og 13. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki og 13., 14. og 15. gr. skipulagslaga. Það að ekki hafi verið framkvæmd jarðvegskönnun, tekin afstaða til hæðarsetninga á lóðum eða tilgreindir hæðarkótar á uppdráttum er ekki um annmarka að ræða við deiliskipulagsgerðina. Eru hæðarblöð fyrir einstakar lóðir unnar í kjölfar gildistöku deiliskipulags og þá með stoð í skipulaginu. Þá er jarðvegskönnun að jafnaði gerð við undirbúning framkvæmda samkvæmt veittum byggingarleyfum. Geta nefnd atriði því ekki hnekkt hinni kærðu ákvörðun.

Að framangreindu virtu er ekki að finna neina þá form- eða efnisannmarka á hinni kærðu ákvörðun er raskað geta gildi hennar og verður kröfu kærenda þar um því hafnað.

Rétt þykir þó að benda á að geti kærendur sýnt fram á tjón vegna hins kærða deiliskipulags geta þeir eftir atvikum átt rétt á bótum af þeim sökum, sbr. 51. gr. skipulagslaga. Það álitaefni á hins vegar ekki undir úrskurðarnefndina heldur dómstóla.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunar bæjarstjórnar Sveitarfélagsins Hornafjarðar frá 12. maí 2021 um að samþykkja deiliskipulag vegna þéttingar byggðar í Innbæ á Höfn.

nóv 29

Love0

74/2021 Látrar

Með UUA

Árið 2021, föstudaginn 26. nóvember, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Þátt tóku Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ómar Stefánsson varaformaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 74/2021, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúa Ísafjarðarbæjar frá 27. maí 2021 vegna meintra óleyfisframkvæmda á Látrum í Aðalvík, Ísafjarðarbæ.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 1. júní 2021, er barst sama dag, kærir Miðvík ehf., eigandi hluta eyðijarðarinnar Látra í Aðalvík, meintar óleyfisframkvæmdir á Látrum. Skilja verður kröfugerð kæranda svo að kærð sé ákvörðun byggingarfulltrúa Ísafjarðarbæjar frá 27. maí 2021 um að hafna kröfu kæranda um að fimm smáhýsi í fjörukambinum að Látrum í Aðalvík verði fjarlægð og að gerð sé krafa um ógildingu greindrar ákvörðunar.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Ísafjarðarbæ 1. júlí, 6. október og 3. nóvember 2021.

Málavextir: Látrar í Aðalvík teljast hluti af friðlandi á Hornströndum, sbr. auglýsingu nr. 332/1985. Nokkur hús eru á svæðinu, þ.á.m. nokkur smáhýsi í fjörukambinum. Á fundi umhverfis- og framkvæmdanefndar Ísafjarðarbæjar 9. júlí 2015 var fært til bókar að nefndin áréttaði að samkvæmt aðalskipulagi Ísafjarðarbæjar og reglna um friðlýsingu Hornstranda væru allar framkvæmdir og mannvirkjagerð bönnuð í friðlandinu nema með samþykki Ísafjarðarbæjar og Umhverfisstofnunar. Var kallað eftir því að þeir sem gerðu tilkall til smáhýsanna í fjörunni að Látrum gæfu sig fram við sveitarfélagið fyrir 1. september 2015 og gerðu grein fyrir framkvæmdunum. Eftir þann tíma áskildi Ísafjarðarbær sér rétt til aðgerða. Var auglýsing þessa efnis birt í fréttamiðlum sama dag og bárust svör frá eigendum nokkurra smáhýsanna.

Kærandi hefur um langt skeið komið á framfæri athugasemdum við Ísafjarðarbæ vegna meintra óleyfisbygginga, þ.e. svonefnds Sjávarhúss, viðbyggingar við það hús, sem og smáhýsa/áhaldahúsa í fjörukambinum. Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hefur áður haft til úrlausnar kærur kæranda er þetta varðar, sbr. úrskurði í málum nr. 116/2016, 66/2019 og 55/2020. Með úrskurði nefndarinnar í máli nr. 116/2016, uppkveðnum 6. september 2018, var vísað frá kröfu kæranda um að Sjávarhúsið skyldi fjarlægt en lagt fyrir byggingarfulltrúa að taka afstöðu til þeirrar kröfu kæranda að viðbygging við húsið yrði fjarlægð. Einnig var lagt

fyrir byggingarfulltrúa að afgreiða erindi kæranda um að áhaldahús í fjörukambinum skyldu fjarlægð. Með úrskurði nefndarinnar í máli nr. 66/2019, sem kveðinn var upp 30. júní 2020, var felld úr gildi ákvörðun skipulags- og byggingarfulltrúa um að synja kröfu kæranda um að áðurnefnd smáhýsi yrðu fjarlægð. Var sú niðurstaða á því reist að ekki kæmi til álita að rökstyðja höfnun á beitingu þvingunarúrræða með vísan til ákvæðis gr. 2.3.5. í byggingarreglugerð nr. 112/2012, enda væri ekki í gildi deiliskipulag fyrir umrætt svæði.

Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 27. maí 2021 var tekin fyrir að nýju krafa kæranda um niðurrif smáhýsa í fjörukambinum og henni hafnað. Meðal þess sem fært var til bókar var að niðurstaðan grundvallaðist á heildstæðu mati á atvikum og aðstæðum og þeim hagsmunum sem vógust á. Ekki yrði séð að umræddum smáhýsum fylgdu veruleg grenndaráhrif. Þá væri sérstaklega horft til íþyngjandi eðlis þeirra úrræða sem farið væri fram á að beitt yrði. Kærandi hefur einnig kært höfnun byggingarfulltrúa um að fjarlægð verði fyrrnefnd viðbygging við Sjávarhúsið og er það kærumál nr. 54/2021.

Málsrök kæranda: Kærandi tekur fram að afgreiðsla byggingarfulltrúa sé hvorki í samræmi við lög né rökstudd með vísan til viðeigandi laga. Ekki hafi verið tekið tillit til lögvarinna og efnahagslegra hagsmuna kæranda. Yfirlýsing um að aðrir eigendur hafi ekki gert athugasemdir við smáhýsin veiti ekki eigendum þeirra heimild til að byggja og raska friðlandinu eins og þeim þóknist.

Ekki sé haldbært að vísa til þess hversu langur tími sé liðinn frá því að framkvæmdum hafi lokið. Hafi eigendur smáhýsanna ekki sótt um tilskilin leyfi hjá þar til bærum aðilum áður en framkvæmdir hafi hafist. Einnig eigi byggingarfulltrúi mikla sök á þeirri töf er orðið hafi á afgreiðslu málsins. Fulltrúar kæranda hafi í áraraðir og ítrekað reynt að fá lausn sinna mála en án árangurs. Fyrir liggi að byggingarfulltrúi hafi hvorki gætt meðalhófs eða hlutleysis við afgreiðslu málsins né virt ákvæði laga um málshraða. Virðist sem byggingarfulltrúi geti ekki sætt sig við að kærandi sé eigandi helmings alls lands að Látrum í Aðalvík.

Leyfi allra landeigenda þurfi til að raska friðlandinu. Beri byggingarfulltrúa að leita leiðsagnar Umhverfisstofnunar áður en veitt sé leyfi til framkvæmda. Það hafi aldrei verið gert í máli þessu enda hafi aldrei verið gefin út byggingarleyfi vegna smáhýsanna. Ábyrgð á þeirri stöðu sem upp sé komin liggi hjá eigendum smáhýsanna sem hafi án aðkomu kæranda ákveðið að hefja óleyfisframkvæmdir í friðlandinu. Fullyrðing um að smáhýsunum fylgi engin grenndaráhrif sé málinu óviðkomandi.

Málsrök Ísafjarðarbæjar: Af hálfu sveitarfélagsins er tekið fram að niðurstaða byggingarfulltrúa hafi grundvallast á heildstæðu mati á atvikum og aðstæðum og þeim hagsmunum sem vegist á í málinu, m.t.t. eðlis þeirra íþyngjandi úrræða sem farið sé fram á að beitt verði.

Til þess hafi verið litið að kærandi sé sá eini af fjölmörgum eigendum að Látrum sem gert hafi athugasemdir við umrædd smáhýsi. Nokkuð sé liðið frá því að þeim hafi verið komið fyrir og hafi þetta þýðingu þegar horft sé til réttmætra væntinga eigenda þeirra. Smáhýsunum fylgi engin sérstök grenndaráhrif, útsýnisskerðing, skuggavarp eða annað slíkt og hafi því ekki verið borið við af hálfu kæranda. Rétt og eðlilegt þyki að horfa til þessara atriða sem séu meðal þess sem byggingarfulltrúi líti til við t.a.m. ákvörðun um veitingu byggingarleyfis. Ákvörðun um beitingu þvingunarúrræða teljist verulega íþyngjandi gagnvart eigendum smáhýsanna og verði ekki tekin nema á grundvelli sterkra raka. Þau hafi kærandi ekki fært fram. Vegi hagsmunir eigenda smáhýsanna af því að þurfa ekki að fjarlægja þau þyngra en hagsmunir kæranda af því að svo verði gert. Einnig sé horft til þess að kærandi hafi ekki rökstutt nánar hvaða hagsmuni hann hafi af því sérstaklega að smáhýsin verði fjarlægð.

Ákvörðun um beitingu þvingunarúrræða sé háð mati hverju sinni og við það mat verði að taka tillit til atvika og aðstæðna, sem og til hagsmuna allra viðeigandi aðila. Sé einstaklingum eða lögaðilum ekki tryggður lögvarinn réttur til að knýja byggingaryfirvöld til beitingar þvingunarúrræða, enda eigi þeir kost á að grípa til annarra réttarúrræða til að verja meinta hagsmuna sína. Ekki sé hægt að líta svo á að þær ráðstafanir sem mál þetta og önnur því tengd varði geti talist það viðurhlutamiklar að réttlæti íþyngjandi inngrip byggingarfulltrúa. Þá verði í ljósi eignarhalds á umræddu svæði og eðlis þeirra ráðstafana sem um ræði að telja að best sé fyrir kæranda að leitast við að leysa mál þessi innbyrðis gagnvart öðrum eigendum og hagsmunaaðilum á svæðinu.

Málsrök eigenda smáhýsa: Af hálfu eins eigenda smáhýsanna er lýst furðu á málarekstri kæranda. Vísað sé til afar óljósra hagsmuna og eðlileg not annarra eigenda á landi þeirra gerð tortryggileg. Eigandinn vísar jafnframt til bréfs, dags. 14. júlí 2015, er hann hafi sent Ísafjarðarbæ vegna fyrirspurnar bæjarins um smáhýsi í fjörukambinum. Þar komi fram að eigandinn hafi árið 2006 sótt um leyfi til Ísafjarðarbæjar og Umhverfisstofnunar til að byggja 7,2 m² smáhýsi hjá sumarhúsi sínu, en loks þegar svar hafi borist þá hafi komið fram að það þyrfti ekkert leyfi fyrir svo litlu húsi. Þessi reynsla hafi haft þau áhrif að eigandinn hafi talið sig vera í fullum rétti til að byggja smáhýsi af sömu stærð í túnjaðrinum. Smáhýsið hafi staðið í fimm ár á eignarlóð og grunni beitingaskúrs afa eigandans. Leyfi meðeigenda sé fyrir smáhýsinu á þeim stað sem það standi, þ.e. rétt utan við túnjaðar Neslands, en það land sé í eigu eigandans og ættingja hans. Beitingaskúrinn hafi verið íbúðarhús að hluta og þjónustuhús fyrir sjómenn. Því hafi ekki verið talið að sækja þyrfti um byggingarleyfi til Ísafjarðarbæjar og Umhverfisstofnunar til að endurreisa beitingaskúrinn, en í greinargerð aðalskipulags Ísafjarðarbæjar komi fram um umrætt svæði að endurbyggja megi öll íbúðarhús, þjónustuhús og önnur hús sem búið hafi verið í eða hafi verið í notkun eftir 1908, svo sem raunin hafi verið. Þá hafi allir landeigendur á Látrum á árinu 1932 komið sér saman um að skipta fjörukambinum á milli sín undir beitingaskúra, verbúðir og fiskverkunarhús.

Úrskurðarnefndinni hafa ekki borist athugasemdir frá öðrum eigendum hinna umdeildu smáhýsa. Vegna eldri kærumála liggja þó fyrir athugasemdir tveggja annarra. Annar þeirra tekur fram að hann eigi tvö smáhýsi og séu þau byggð á grunni sem faðir hans hafi átt og að því er hann hafi talið hvorki í óleyfi né óþökk Ísafjarðarbæjar. Árið 2002 hafi eigandinn óskað eftir leyfi hjá þáverandi byggingarfulltrúa Ísafjaðarbæjar til að byggja 5 m² hús en ekki hafi verið talið að það þyrfti byggingarleyfi. Árið 2014 hafi eigandinn byggt 9 m² hús í þeirri trú að það sama gilti þá og fram hafi komið árið 2002.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Meðal þess sem kærandi bendir á er að eitt smáhýsanna hafi fokið árið 2014 og nýtt hafi verið reist sumarið 2020. Hafi hvorki verið gerðar athugasemdir við framkvæmdina hjá Ísafjarðarbæ né Umhverfisstofnun. Raunar sé sá starfsmaður Umhverfisstofnunar er gegni jafnframt formennsku Hornstrandanefndar og sé landvörður á svæðinu vanhæfur að lögum til að veita faglega umfjöllun um málið vegna tengsla við eigendur svonefnds Sjávarhúss. Samkvæmt reglum sem um svæðið gildi sé einungis leyfilegt að reisa á fjörukambinum tvær byggingar „Húsið við sjóinn“ og „Guðnahús“ og séu bæði þessi réttindi í eigu kæranda. Í Aðalskipulagi Ísafjarðarbæjar 2008-2020 komi fram að endurbyggja megi öll íbúðarhús og þjónustuhús sem búið hafi verið í eftir 1908 og séu athugasemdir umrædds eiganda að engu hafandi. Veiti önnur hús, eins og útihús, verbúðir, iðnaðarhús og skúrar o.þ.h., ekki byggingarrétt. Eigi umræddur eigandi engin byggingarréttindi í fjörukambinum á Látrum.

—–

Færð hafa verið fram frekari rök í máli þessu sem ekki þykja efni til að rekja nánar en úrskurðarnefndin hefur kynnt sér þau sjónarmið.

Niðurstaða: Eins og greinir í málavaxtalýsingu hefur kærandi um langt skeið komið að athugasemdum sínum við Ísafjarðarbæ varðandi meintar óleyfisframkvæmdir á Látrum, eða allt frá árinu 2016 hvað smáhýsi í fjörukambinum varðar. Einnig hefur kærandi beint kærum til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála vegna þessa. Er í máli þessu deilt um lögmæti þeirrar ákvörðunar byggingarfulltrúa frá 27. maí 2021 að synja kröfu kæranda um að fjarlægð verði fyrrnefnd smáhýsi á Látrum. Í kröfu kæranda felst að beitt verði ákvæðum 2. mgr. 55. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki, en samkvæmt tilvitnuðu ákvæði getur byggingarfulltrúi krafist þess ef byggingarframkvæmd er hafin án þess að leyfi sé fengið fyrir henni eða hún brýtur í bága við skipulag að hið ólöglega mannvirki eða byggingarhluti sé fjarlægt, jarðrask afmáð eða starfsemi hætt.

Í Aðalskipulagi Ísafjarðarbæjar 2008-2020 kemur fram að á svæði F6 – Látrar, megi endurbyggja öll íbúðarhús og þjónustuhús sem búið hafi verið í eftir 1908 og skuli útlit húsa taka mið af þeim byggingarstíl sem tíðkaðist á meðan byggð hélst á svæðinu. Teljast Látrar í Aðalvík hluti af Hornstrandafriðlandi skv. auglýsingu nr. 332/1985 um friðland á Hornströndum. Samkvæmt lið 1 í auglýsingunni er öll mannvirkjagerð, jarðrask og önnur breyting á landi, svo og undan landi allt að 60 föðmum frá stórstraumsfjöruborði, háð leyfi Umhverfisstofnunar. Einnig liggur fyrir samkomulag frá árinu 2004 milli stofunarinnar, Ísafjarðarbæjar og Landeigendafélags Sléttu- og Grunnavíkurhrepps um vinnureglur við úthlutun byggingarleyfa í friðlandinu. Í því samkomulagi er tekið fram að nýbyggingar eða breytingar á byggingum í friðlandinu á Hornströndum séu háðar byggingarleyfi og leyfi Umhverfisstofnunar, sbr. framangreinda auglýsingu. Ekki munu liggja fyrir byggingarleyfi vegna umræddra smáhýsa, en a.m.k. eitt þeirra mun standa á grunni fyrrum beitingaskúrs. Hefur Ísafjarðarbær jafnframt veitt nefndinni þær upplýsingar að ekki hafi verið leitað umsagnar Umhverfisstofnunar áður en hin kærða ákvörðun hafi verið tekin, en að stofnunin sé upplýst um viðkomandi mannvirki að Látrum og hafi óformleg samskipti átt sér stað við stofnunina vegna þeirra.

Ákvörðun um beitingu þvingunarúrræða samkvæmt mannvirkjalögum er háð mati stjórnvalds hverju sinni og tekið er fram í athugasemdum við frumvarp það sem varð að þeim lögum að eðlilegt sé að ákvörðun um beitingu úrræðanna sé metin í hverju tilviki, m.a. með tilliti til meðalhófs. Umrædd ákvæði gefa stjórnvöldum sveitarfélaga kost á að bregðast við sé gengið gegn almannahagsmunum, svo sem skipulags-, öryggis- eða heilbrigðishagsmunum, sbr. 1. gr. laga nr. 160/2010. Með hliðsjón af þessu verður ekki talið að einstaklingum sé tryggður lögvarinn réttur til að knýja byggingaryfirvöld til beitingar þvingunarúrræða vegna einstaklingsbundinna hagsmuna, enda eru þeim tryggð önnur réttarúrræði til þess að verja þá hagsmuni sína. Þótt beiting úrræðanna sé háð mati stjórnvalds þarf ákvörðun þess efnis, líkt og endranær, að vera studd efnislegum rökum, m.a. með hliðsjón af þeim hagsmunum sem búa að baki fyrrgreindum lagaheimildum.

Krafa kæranda var tekin fyrir á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 27. maí 2021 og eftirfarandi fært til bókar: „Kröfu Miðvíkur ehf. um að fimm smáhýsi sem staðsett eru í fjörukambinum á Látrum verði fjarlægð er hafnað. Sú niðurstaða grundvallast á heildstæðu mati á atvikum og aðstæðum og þeim hagsmunum sem vegast á í málinu. Er meðal annars horft til þess að aðrir eigendur að Látrum hafa ekki gert athugasemdir við umrædd smáhýsi og að nokkuð er liðið frá því að þeim var komið fyrir í fjörukambinum. Auk þess verður ekki séð að umræddum smáhýsum fylgi veruleg grenndaráhrif, útsýnisskerðing, skuggavarp eða annað slíkt, og hefur sjónarmiðum í þá veru ekki verið borið við af hálfu Miðvíkur ehf. Sérstaklega er horft til íþyngjandi eðlis þeirra úrræða sem farið er fram á að verði beitt af hálfu Miðvíkur ehf. Ákvörðun um beitingu slíkra úrræða er háð mati byggingarfulltrúa hverju sinni og verður ekki tekin nema á grundvelli sterkra raka, sem Miðvík ehf. telst ekki hafa fært fram. Með ákvörðun byggingarfulltrúa er ekki litið framhjá því að svo virðist sem tilskilinna leyfa hafi ekki verið aflað fyrir byggingu umræddra smáhýsa. Til að tryggja til framtíðar að slík mannvirkjagerð eigi sér ekki stað á svæðinu verða þær reglur sem gilda um mannvirkjagerð og aðrar framkvæmdir á svæðinu kynntar sérstaklega fyrir hlutaðeigandi.“ Ekki verður séð að tilvist smáhýsanna ógni almannahagsmunum, sbr. t.d. ákvæði a-liðar 1. gr. mannvirkjalaga, og kemur fram í rökstuðningi hinnar kærðu ákvörðunar að mat hafi farið fram, m.a. á aðstæðum. Að því virtu verður að telja það mat byggingarfulltrúa að beita ekki þvingunarrúræðum stutt efnislegum rökum.

Er og til þess að líta að þótt leyfi Umhverfisstofnunar þurfi til allrar mannvirkjagerðar á Látrum hefur hún ekki nýtt sér þau þvingunarúrræði er lög nr. 60/2013 um náttúruvernd kveða á um til að knýja á um úrbætur vegna smáhýsanna, sem stofnuninni er þó kunnugt um, sbr. t.d. ummæli í stjórnunar- og verndaráætlun 2019-2028 um friðland á Hornströndum þess efnis að í fjörukambinum séu lítil ummerki um mörg fiskvinnsluhús og að á þessum stöðum séu í dag smáhýsi fyrir báta og vélhjól.

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið eru ekki efni til að ógilda þá matskenndu ákvörðun byggingarfulltrúa að synja beiðni um beitingu þvingunarrúrræða vegna umræddra smáhýsa þótt hún kunni að lúta með óbeinum hætti jafnframt að hagsmunum kæranda. Eru honum enda önnur úrræði tiltæk til að gæta þeirra hagsmuna, svo sem áður er komið fram. Verður því hafnað ógildingarkröfu kæranda.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um að felld verði úr gildi ákvörðun byggingarfulltrúa Ísafjarðarbæjar frá 27. maí 2021 um að synja kröfu kæranda um að fimm smáhýsi, sem staðsett eru í fjörukambinum á Látrum í Aðalvík, Ísafjarðarbæ, verði fjarlægð.

nóv 29

Love0

54/2021 Látrar

Með UUA

Árið 2021, föstudaginn 26. nóvember, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála gegnum fjarfundabúnað. Þátt tóku Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ómar Stefánsson varaformaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 54/2021, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúa Ísafjarðarbæjar frá 15. apríl 2021 vegna meintra óleyfisframkvæmda á Látrum í Aðalvík, Ísafjarðarbæ.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 22. apríl 2021, er barst nefndinni 26. s.m., kærir Miðvík ehf., eigandi hluta eyðijarðarinnar Látra í Aðalvík, meintar óleyfisframkvæmdir á Látrum. Skilja verður kröfugerð kæranda svo að kærð sé ákvörðun byggingarfulltrúa Ísafjarðarbæjar frá 15. apríl 2021 um að hafna kröfu kæranda um að viðbygging við svonefnt Sjávarhús verði fjarlægð og að gerð sé krafa um ógildingu þeirrar ákvörðunar.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Ísafjarðarbæ 6. október og 3. nóvember 2021.

Málavextir: Látrar í Aðalvík teljast hluti af friðlandi á Hornströndum, sbr. auglýsingu nr. 332/1985. Á svæðinu eru nokkur hús, þeirra á meðal svonefnt Sjávarhús og svonefndur Ólafsskáli er standa hlið við hlið. Hefur kærandi um langt skeið komið á framfæri athugasemdum við Ísafjarðarbæ vegna meintrar óleyfisbyggingar Sjávarhússins, viðbyggingar við það og byggingar smáhýsa/áhaldahúsa í fjörukambinum. Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hefur áður haft til úrlausnar kærur kæranda er þetta varðar, sbr. úrskurði í málum nr. 116/2016, 66/2019 og 55/2020. Með úrskurði nefndarinnar í máli nr. 116/2016, uppkveðnum 6. september 2018, var vísað frá kröfu kæranda um að Sjávarhúsið skyldi fjarlægt, en lagt fyrir byggingarfulltrúa að taka afstöðu til þeirrar kröfu kæranda að viðbygging við húsið yrði fjarlægð. Einnig var lagt fyrir byggingarfulltrúa að afgreiða kröfu kæranda um að áhaldahús í fjörukambinum skyldu fjarlægð.

Veitti skipulags- og byggingarfulltrúi Ísafjarðarbæjar á árinu 2019 eigendum Ólafsskála færi á að koma að athugasemdum varðandi þá kröfu kæranda að viðbygging við Sjávarhúsið yrði fjarlægð. Jafnframt mun eigendum Látra hafa verið gefinn kostur á að gera athugasemdir og bárust svör frá nokkrum þeirra. Með úrskurði nefndarinnar í máli nr. 55/2020, sem kveðinn var upp 10. nóvember 2020, var vísað frá kröfu kæranda um að felld yrði úr gildi ákvörðun skipulags- og mannvirkjanefndar frá 20. maí 2020 um að hafna kröfu um að fyrrnefnd viðbygging yrði fjarlægð. Var niðurstaða úrskurðarnefndarinnar á því reist að það væri á forræði byggingarfulltrúa að meta og taka ákvörðun um beitingu þessa þvingunarúrræðis og var lagt fyrir hann að taka afstöðu án frekari dráttar til kröfu kæranda.

Krafa kæranda um að viðbygging við Sjávarhúsið yrði fjarlægð var tekin fyrir á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 15. apríl 2021 og henni hafnað. Meðal þess sem fært var til bókar var að niðurstaðan grundvallaðist á heildstæðu mati á atvikum og aðstæðum og þeim hagsmunum sem vógust á. Aðrir eigendur Látra hefðu ekki gert athugasemdir við umrædda viðbyggingu og nokkuð væri um liðið frá því að henni hefði verið skeytt við húsið. Þá hefði stækkunin ekki í för með sér nein grenndaráhrif. Er synjun byggingarfulltrúa hin kærða ákvörðun í máli þessu, en kærandi hefur einnig kært höfnun byggingarfulltrúa um að fjarlægð verði fimm smáhýsi í fjörukambinum á Látrum. Er það kærumál nr. 74/2021.

Málsrök kæranda: Kærandi tekur fram að afgreiðsla byggingarfulltrúa sé hvorki í samræmi við lög né rökstudd með vísan til viðeigandi laga. Ekki hafi verið tekið tillit til lögvarinna og efnahagslegra hagsmuna kæranda. Yfirlýsing um að aðrir eigendur hafi ekki gert athugasemdir við stækkun Sjávarhússins veiti ekki eigendum þess heimild til að byggja og raska friðlandinu eins og þeim þóknist.

Ekki sé haldbært að vísa til þess hversu langur tími sé liðinn frá því að framkvæmdum hafi lokið. Hafi eigendur umrædds húss ekki sótt um tilskilin leyfi hjá þar til bærum aðilum áður en framkvæmdir hafi hafist. Einnig eigi byggingarfulltrúi mikla sök á þeirri töf er orðið hafi á afgreiðslu málsins. Fulltrúar kæranda hafi í áraraðir og ítrekað reynt að fá lausn sinna mála, en án árangurs. Fyrir liggi að byggingarfulltrúi hafi hvorki gætt meðalhófs eða hlutleysis við afgreiðslu málsins, né virt ákvæði laga um málshraða. Virðist sem byggingarfulltrúi geti ekki sætt sig við að kærandi sé eigandi helmings alls lands að Látrum í Aðalvík.

Leyfi allra landeigenda þurfi til að raska friðlandinu. Beri byggingarfulltrúa að leita leiðsagnar Umhverfisstofnunar áður en veitt sé leyfi til framkvæmda. Það hafi aldrei verið gert í máli þessu enda hafi aldrei verið gefið út byggingarleyfi vegna hússins. Þetta sé ekki í fyrsta skipti sem eigendur Sjávarhússins ráðist í framkvæmdir á húsinu án tilskilinna leyfa og beri þeir ábyrgð á þeirri stöðu sem upp sé komin. Fullyrðing um að engin grenndaráhrif séu vegna framkvæmdarinnar sé málinu óviðkomandi, en eigendur þess húss sem sé við hliðina á Sjávarhúsinu hafi lýst því yfir að umrædd framkvæmd hafi ýmis áhrif, t.a.m. á aðgengi.

Málsrök Ísafjarðarbæjar: Sveitarfélagið krefst þess að kröfum kæranda verði hafnað. Niðurstaða byggingarfulltrúa hafi grundvallast á heildstæðu mati á atvikum og aðstæðum og þeim hagsmunum sem vegist á í málinu, m.t.t. íþyngjandi eðlis þeirra úrræða sem farið sé fram á að beitt verði. Horft hafi verið til þess að aðrir eigendur að Látrum hafi ekki gert athugasemdir við umrædda viðbyggingu, hvorki almennt séð né þegar eftir sjónarmiðum þeirra hafi verið leitað sérstaklega við meðferð málsins. Hið sama eigi við um eigendur svonefnds Ólafsskála. Jafnframt sé nokkuð um liðið frá því að viðbyggingunni hafi verið skeytt við svonefnt Sjávarhús og ákvörðun byggingarfulltrúa um að hafna kröfu um að það verði fjarlægt teljist endanleg á stjórnsýslustigi.

Aðeins sé um að ræða u.þ.b. tveggja metra viðbyggingu í sundi/bili á milli Sjávarhússins og Ólafsskála. Viðbyggingin sé að útliti og byggingarstíl sambærileg nefndum húsum og henni fylgi engin grenndaráhrif, útsýnisskerðing, skuggavarp eða annað slíkt. Litið hafi verið til þess að viðbyggingin uppfylli þau viðmið sem fram komi í h. lið gr. 2.3.5. í byggingarreglugerð nr. 112/2012 er fjalli um tilteknar viðbyggingar sem undanskildar séu byggingarleyfi. Loks skipti máli að ákvörðun um beitingu þvingunarúrræða teljist verulega íþyngjandi gagnvart viðkomandi eigendum og verði ekki tekin nema á grundvelli sterkra raka sem kærandi hafi ekki fært fram. Verði að telja að hagsmunir eigenda viðbyggingarinnar vegi, eins og máli þessu sé háttað, þyngra en hagsmunir kæranda. Einnig sé horft til þess að kærandi teljist ekki hafa rökstutt hvaða hagsmunir séu fólgnir í því fyrir hann og aðra að fá viðbygginguna fjarlægða.

Ákvörðun um beitingu þvingunarúrræða sé háð mati hverju sinni og við það mat verði að taka tillit til atvika og aðstæðna, sem og til hagsmuna allra viðeigandi aðila. Sé einstaklingum eða lögaðilum ekki tryggður lögvarinn réttur til að knýja byggingaryfirvöld til beitingar þvingunarúrræða, enda eigi þeir kost á að grípa til annarra réttarúrræða til að verja meinta hagsmuna sína. Kærandi hafi um árabil kvartað til Ísafjarðarbæjar vegna meintra óleyfisframkvæmda á svæðinu. Hann virðist hins vegar hvorki hafa beint kvörtunum sínum eða fyrirspurnum til þeirra sem að umræddum ráðstöfunum hafi staðið né nýtt sér þau einkaréttarlegu réttarúrræði sem honum standi til boða til að gæta meintra hagsmuna sinna. Að þessu verði að gæta við meðferð málsins og þá sérstaklega þegar horft sé til þess að umrætt svæði sé í eigu ýmissa aðila. Í því ljósi sé m.a. ekki unnt að líta svo á að þær ráðstafanir sem mál þetta og önnur því tengd geti talist það viðurhlutamiklar að réttlæti að byggingarfulltrúi beiti íþyngjandi þvingunarúrræðum.

Málsrök eigenda: Af hálfu eigenda Sjávarhússins er þess krafist að kröfum kæranda verði hafnað eða kærunni vísað frá úrskurðarnefndinni. Sé öllum kröfum mótmælt, einkum ósönnuðum og röngum staðhæfingum um meintar óleyfisframkvæmdir.

Kæran uppfylli ekki skilyrði 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Á engan hátt sé með skýrum hætti gerð grein fyrir því á hvaða grundvelli kæran byggi eða til hvaða framkvæmda hún taki. Ekki komi fram hvernig hin kærða ákvörðun snerti hagsmuni kæranda og verði því ekki séð hvort og hvaða hagsmuni hann hafi. Af framangreindu leiði að hverjum þeim sem kunni að hafa hagsmuna að gæta sé gert erfitt um vik að koma að sjónarmiðum er máli kunni að skipta. Málatilbúnaður kæranda hafi verið með þessum hætti frá upphafi málsins og sé varla hægt að ætlast til þess að eigendur Sjávarhússins þurfi að sætta sig við það öllu lengur að svara órökstuddum fullyrðingum og dylgjum.

Tekið sé undir rökstuðning byggingarfulltrúa sem fram komi í hinni kærðu ákvörðun. Að auki hafi Ísafjarðarbær verið upplýstur um allar framkvæmdir við húsið, m.a. með bréfum, dags. 20. janúar og 24. febrúar 2015. Fulltrúar eigenda hafi átt fund með bæjarstjóra og starfsmönnum bæjarins í apríl 2015 þar sem farið hafi verið yfir allar framkvæmdir við húsið, þ. á m. þá minniháttar stækkun þegar inngangi og salerni hafi verið skeytt við það á árunum í kringum 1990. Eigendum sé ekki kunnugt um að landeigendur að Látrum hafi nokkurn tíma amast við tilvist Sjávarhússins, nema þá kærandi, líkt og sjá megi í linnulausum kærumálum undanfarin ár. Hann sé ekki eigandi fasteigna í nágrenni við Sjávarhúsið og það sé því óskiljanlegt hvernig hin meinta óleyfisframkvæmd geti verið kæranda til svo mikils ama. Megi í raun ráða að hann telji sig hafa einhvers konar alræðisvald á svæðinu.

Allar framkvæmdir við Sjávarhúsið hafi verið gerðar í góðri trú. Tilgangur þeirra hafi verið að bæta ásýnd hússins og byggðarinnar að Látrum. Fyrir liggi að mál er varði leyfi til bygginga á Látrum hafi ekki verið í föstum skorðum fram til þessa. Áréttuð séu áður framkomin sjónarmið vegna eldri kærumála, einkum bréf til úrskurðarnefndarinnar í ágúst og október 2020, auk fyrri samskipta við Ísafjarðarbæ. Verði fallist á kröfur kæranda sé farið gegn sjónarmiðum um meðalhóf, jafnræði og réttmætar væntingar eigenda hússins. Tekin hafi verið ákvörðun um að hafna kröfu um niðurrif Sjávarhússins og eðli máls samkvæmt taki hún einnig til hinnar umdeildu viðbyggingar.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Bent er á að eigendur Sjávarhússins reyni að afvegaleiða málið með ýmsum rangfærslum. Húsið hafi t.d. verið endurbyggt og stækkað á árunum 2010-2014 en ekki árið 1990 líkt og haldið sé fram. Athugasemdir sveitarfélagsins beri með sér yfirgripsmikla hlutdrægni til kærumálsins þar sem halli á kæranda. Settar séu fram kunnugar rangfærslur og hreinn skáldskapur, auk alls óskyldra atriða til að reyna að ljá athugasemdunum alvöruþunga. Slíkur málflutningur sé ekki svaraverður enda hafi þau sjónarmið áður verið hrakin.

Á undanförnum áratugum hafi kærandi ítrekað bent aðilum þeim sem að óleyfisframkvæmdum standi á ólögmæti þeirra og að þær séu gerðar í óþökk kæranda og án hans leyfis. Erfitt sé að koma að eftirliti sökum þess hversu afskekkt friðlandið sé. Hafi framkvæmdirnar ávallt hafist án vitneskju kæranda sem hafi komist að þeim síðar. Það að kærandi hafi ekki nýtt sér einkaréttarleg réttarúrræði sé málinu óviðkomandi og leysi ekki Ísafjarðarbæ undan lögbundnum starfsskyldum sínum. Rangt sé að kærandi hafi ekki rökstutt hagsmuni sína í málinu. Tilraun Ísafjarðarbæjar til að heimfæra umdeildar framkvæmdir undir byggingarreglugerð nr. 112/2012 sé valdsmannleg og yfirgengileg. Hvoru tveggja gangi gegn fjölmörgum ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993, t.d. um meðalhóf, jafnræði og andmælarétt. Viðurkenni sveitarfélagið að það hafi tekið sér vald sem það hafi ekki og sé það grafalvarlegt. Beri Ísafjarðarbær ábyrgð á þeim töfum sem orðið hafi í málinu. Losi það sveitarfélagið hvorki undan ábyrgð né geti leitt til þess að óleyfisframkvæmdin fái að standa. Ef svo væri þá væru það skýr skilaboð til annarra um hvernig búa megi um hnútana til að óleyfisframkvæmdir fái að standa óáreittar.

—–

Færð hafa verið fram frekari rök í máli þessu sem ekki þykja efni til að rekja nánar en úrskurðarnefndin hefur kynnt sér þau sjónarmið.

Niðurstaða: Í kæru er tekið fram að kærð sé afgreiðsla byggingarfulltrúa í kjölfar úrskurðar úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. 55/2020, en eins og fyrr greinir var í því máli lagt fyrir byggingarfulltrúa að taka afstöðu án frekari dráttar til kröfu kæranda um að viðbygging við svonefnt Sjávarhús yrði fjarlægð. Jafnframt segir í kæru að kröfur sem settar hafi verið fram í því máli séu endurteknar og vísað heildstætt í öll málsgögn máls nr. 55/2020. Verður með vísan til þessa og forsögu málsins að öðru leyti að telja að kæran uppfylli skilyrði 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála og að ekki leiki vafi á hver sé hin kærða ákvörðun og hvaða kröfur séu gerðar. Jafnframt að kærandi hafi hagsmuni af úrlausn málsins sem einn sameigenda lands þess sem um ræðir. Verður máli þessu því ekki vísað frá úrskurðarnefndinni.

Látrar í Aðalvík teljast hluti af Hornstrandafriðlandi skv. auglýsingu nr. 332/1985 um friðland á Hornströndum. Á svæðinu eru nokkur hús, þeirra á meðal Sjávarhúsið og Ólafsskáli er standa hlið við hlið. Samkvæmt lið 1 í auglýsingunni er öll mannvirkjagerð, jarðrask og önnur breyting á landi, svo og undan landi allt að 60 föðmum frá stórstraumsfjöruborði, háð leyfi Umhverfisstofnunar. Einnig liggur fyrir samkomulag frá árinu 2004 milli stofnunarinnar, Ísafjarðarbæjar, og Landeigendafélags Sléttu- og Grunnavíkurhrepps um vinnureglur við úthlutun byggingarleyfa í friðlandinu. Í því samkomulagi er tekið fram að nýbyggingar eða breytingar á byggingum í friðlandinu á Hornströndum séu háðar byggingarleyfi og leyfi Umhverfisstofnunar, sbr. framangreinda auglýsingu. Þá er í Aðalskipulagi Ísafjarðarbæjar 2008-2020 að finna ákvæði um byggingu húsa á Látrum, svo sem um þann fjölda íbúðarhúsa og þjónustuhúsa sem heimilt er að endurbyggja og um ásýnd svæðisins og útlit húsa.

Í máli þessu er deilt um lögmæti þeirrar ákvörðunar byggingarfulltrúa Ísafjarðarbæjar frá 15. apríl 2021 að synja kröfu kæranda um að fjarlægð verði viðbygging við Sjávarhúsið á Látrum. Mun húsið hafa verið stækkað án þess að fyrir lægi heimild byggingarfulltrúa fyrir þeim breytingum, sbr. 1. og 2. mgr. 9. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki. Upplýsti Umhverfisstofnun úrskurðarnefndina um í bréfi, dags. 22. október 2020, við meðferð máls nr. 55/2020 fyrir nefndinni að hvorki hefði verið veitt umsögn eða leyfi af hálfu stofnunarinnar fyrir framkvæmdinni. Jafnframt hefur Ísafjarðarbær veitt nefndinni þær upplýsingar að ekki hafi heldur verið leitað umsagnar Umhverfisstofnunar áður en hin kærða ákvörðun hafi verið tekin, en að stofnunin sé upplýst um viðkomandi mannvirki að Látrum og hafi óformleg samskipti átt sér stað við stofnunina vegna þeirra.

Í kröfu kæranda felst að beitt verði ákvæðum 2. mgr. 55. gr. mannvirkjalaga en samkvæmt tilvitnuðu ákvæði getur byggingarfulltrúi krafist þess ef byggingarframkvæmd er hafin án þess að leyfi sé fengið fyrir henni eða hún brýtur í bága við skipulag að hið ólöglega mannvirki eða byggingarhluti sé fjarlægt, jarðrask afmáð eða starfsemi hætt.

Ákvörðun um beitingu nefndra þvingunarúrræða er háð mati stjórnvalds hverju sinni og er tekið fram í athugasemdum við frumvarp það sem varð að mannvirkjalögum að eðlilegt sé að ákvörðun um beitingu úrræðanna sé metin í hverju tilviki, m.a. með tilliti til meðalhófs. Umrædd ákvæði gefa stjórnvöldum sveitarfélaga kost á að bregðast við sé gengið gegn almannahagsmunum svo sem skipulags-, öryggis- eða heilbrigðishagsmunum, sbr. 1. gr. laga nr. 160/2010. Með hliðsjón af þessu verður ekki talið að einstaklingum sé tryggður lögvarinn réttur til að knýja byggingaryfirvöld til beitingar þvingunarúrræða vegna hagsmuna einstaklinga enda eru þeim tryggð önnur réttarúrræði til þess að verja þá hagsmuni sína. Þótt beiting úrræðanna sé háð mati stjórnvalds þarf ákvörðun þess efnis, líkt og endranær, að vera studd efnislegum rökum, m.a. með hliðsjón af þeim hagsmunum sem búa að baki fyrrgreindum lagaheimildum.

Sú niðurstaða byggingarfulltrúa að hafna kröfu um beitingu þvingunarúrræða var studd þeim rökum að hún grundvallaðist á heildstæðu mati á atvikum og aðstæðum og þeim hagsmunum sem vógust á, m.t.t. íþyngjandi eðlis þeirra úrræða sem farið væri fram á að yrði beitt. Horft væri til þess að aðrir eigendur jarðarinnar Látra hefðu ekki gert athugasemdir við umrædda viðbyggingu auk þess sem nokkuð væri liðið frá því að henni hefði verið skeytt við húsið. Aðeins væri um að ræða u.þ.b. tveggja metra viðbyggingu á milli tveggja húsa og henni fylgdu engin grenndaráhrif, útsýnisskerðing, skuggavarp eða annað slíkt.

Viðbygging sú sem um ræðir mun hafa verið reist undir lok síðustu aldar en mun hafa verið endurbyggð árið 2012. Hefur kærandi allt frá árinu 2014 farið fram á að hún yrði fjarlægð, auk þess sem eigendur Ólafsskála beindu erindi vegna skráningar viðbyggingarinnar til Þjóðskrár á árinu 2016 þar sem fram komu mótmæli eigendanna vegna byggingarinnar. Var afrit þess bréfs sent sveitarstjóra Ísafjarðarbæjar. Við meðferð máls þessa leitaði byggingarfulltrúi eftir sjónarmiðum eigenda lands og mannvirkja á svæðinu, m.a. eigenda Ólafsskála, eins og rakið er í málavöxtum. Bárust engar athugasemdir á þann veg að fjarlægja bæri viðbygginguna. Lagði byggingarfulltrúi tilhlýðilegt mat á framangreind atvik málsins og var niðurstaða hans reist á meðalhófi, enda hefði öndverð niðurstaða leitt til íþyngjandi niðurstöðu fyrir eigendur mannvirkisins. Sá ágalli er þó á afgreiðslu byggingarfulltrúa að ekki verður séð að hann hafi við ákvörðun sína lagt mat á eldhættu sem þó hefði verið ástæða til að teknu tilliti til nálægðar hinnar umdeildu viðbyggingar við Ólafsskála. Verður þó ekki talið að af viðbyggingunni sem slíkri stafi slík aukin eldhætta frá því sem fyrir var að nauðsyn hafi borið til vegna brýnna öryggishagsmuna að hlutast til um að hún yrði fjarlægð, en viðbyggingin er aðeins um tveggja metra breið og lokar nánast jafnstóru sundi sem áður var á milli Sjávarhússins og Ólafsskála. Þá vísaði byggingarfulltrúi til þess að niðurstaða hans væri grundvölluð á heildstæðu mati á atvikum og aðstæðum þótt ekki hafi verið vikið að öryggis- eða skipulagshagsmunum með berum orðum. Að framangreindu virtu verður að telja að mat byggingarfulltrúa og ákvörðun um að beita ekki úrræði 2. mgr. 55. gr. mannvirkjalaga hafi verið studd viðhlítandi efnisrökum.

Þá er rétt að benda á að Umhverfisstofnun hefur ekki látið málefni Sjávarhússins og umræddrar viðbyggingar til sín taka, en í bréfi stofnunarinnar til úrskurðarnefndarinnar, dags. 22. október 2020, kemur fram að ekki hefðu verið gerðar athugasemdir af hálfu stofnunarinnar vegna framkvæmda sem falist hefðu í lagfæringum, stækkunum og breytingum á húsum innan friðlandsins þegar þau hefðu komið til kasta stofnunarinnar. Er og til þess að líta að þótt leyfi Umhverfisstofnunar þurfi til allrar mannvirkjagerðar á Látrum hefur hún ekki nýtt sér þau þvingunarúrræði sem lög nr. 60/2013 um náttúruvernd kveða um á til að knýja á um úrbætur vegna framkvæmda við Sjávarhúsið.

Með hliðsjón af öllu því sem að framan er rakið eru ekki efni til að ógilda þá matskenndu ákvörðun byggingarfulltrúa að synja beiðni um beitingu þvingunarúrræða vegna títtnefndrar viðbyggingar, þótt hún kunni að lúta með óbeinum hætti jafnframt að hagsmunum kæranda. Eru honum enda önnur úrræði tiltæk til að gæta þeirra hagsmuna, svo sem áður er komið fram. Verður ógildingarkröfu kæranda því hafnað.

Uppkvaðning úrskurðar í kærumáli þessu hefur dregist vegna tafa við gagnaöflun frá sveitarfélaginu.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um að felld verði úr gildi ákvörðun byggingarfulltrúa Ísafjarðarbæjar frá 15. apríl 2021 um að synja kröfu kæranda um að viðbygging við svonefnt Sjávarhús á Látrum í Aðalvík í Ísafjarðarbæ verði fjarlægð.

nóv 26

Love0

123/2021 Valhúsabraut og 124/2021 Melabraut

Með UUA

Árið 2021, fimmtudaginn 25. nóvember, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Þátt tóku Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 123/2021, kæra á afgreiðslu skipulags- og umferðarnefndar Seltjarnarnesbæjar frá 10. júní 2021 að synja umsókn um breytingu á deiliskipulagi Bakkahverfis vegna lóðarinnar Valhúsabrautar 19.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 14. júlí 2021, er barst nefndinni 20. s.m., kærir eigandi lóðarinnar Valhúsabrautar 19, þá afgreiðslu skipulags- og umferðarnefndar Seltjarnarnesbæjar frá 10. júní 2021 að synja umsókn hans um breytingu á deiliskipulagi Bakkahverfis vegna lóðarinnar Valhúsabrautar 19. Þá er kærð sú afgreiðsla að fara með umsókn kæranda vegna umræddrar lóðar og lóðarinnar Melabrautar 20 sem eina umsókn. Auk þess er kærð sú afgreiðsla að fjalla ekki um eða taka afstöðu til athugasemda sem bárust innan auglýsts frests. Skilja verður málskot kæranda svo að þess sé krafist að afgreiðsla um synjun umsóknar hans um breytingu á deiliskipulagi verði felld úr gildi. Þá krefst kærandi þess að farið verði með umsóknina sem sjálfstæða umsókn og að sveitarfélaginu verði gert að haga málsmeðferð skv. 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 um óverulega breytingu á deiliskipulagi.

Með bréfi til úrskurðarnefndarinnar, dags. 14. júlí 2021, er barst nefndinni 20. s.m., kæra sameigendur lóðarinnar Melabrautar 20, sömu ákvörðun vegna þeirrar lóðar og gera sömu kröfur að breyttu breytanda. Verður það kærumál, sem er nr. 124/2021, sameinað máli þessu þar sem um samofin mál er að ræða enda þykja hagsmunir kærenda ekki standa því í vegi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Seltjarnarnesbæ 13. október 2021.

Málsatvik og rök: Lóðirnar Valhúsabraut 19 og Melabraut 20 eru innan Bakkahverfis á Seltjarnarnesi. Deiliskipulag fyrir svæðið var birt í B-deild Stjórnartíðinda 21. desember 2010. Lóðirnar liggja samsíða Hæðarbraut, eiga sameiginleg lóðamörk og eru hornlóðir við gatnamót Valhúsabrautar og Hæðarbrautar annars vegar og Melabrautar og Hæðarbrautar hins vegar. Umsóknir um breytingu á deiliskipulagi Bakkahverfis vegna lóðanna voru gerðar vegna hvorrar lóðar um sig. Á fundi bæjarstjórnar Seltjarnarnesbæjar 24. mars 2021 var samþykkt að auglýsa tillögu umsækjanda að breytingu á deiliskipulagi Bakkahverfis vegna lóðanna í samræmi við 1. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Tillagan var auglýst í Fréttablaðinu 17. apríl s.á. og í Lögbirtingablaðinu 19. s.m., frestur til að koma að athugasemdum var veittur til 7. júní 2021 og komu íbúar Melabrautar 18 og 22 og Valhúsabrautar 17 og 21 að athugasemdum sínum við tillöguna innan þess tíma. Skipulags- og umferðarnefnd hafnaði hinn 10. júní s.á. umsókn um breytingu á deiliskipulagi Bakkahverfis vegna lóðanna Melabrautar 20 og Valhúsabrautar 19 með vísan til þeirra athugasemda sem höfðu borist.

Kærendur telja að með því að skeyta umsóknum þeirra saman hafi sveitarfélagið látið málið líta út fyrir að vera umfangsmeira en hvor umsókn um sig hafi gefið tilefni til. Með hliðsjón af leiðbeiningablaði Skipulagsstofnunar frá því í mars 2015 megi ráða að þær breytingar á deiliskipulagi sem sótt var um séu í reynd óverulegar og fara hefði átt með skv. 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga. Þá hafi skipulags- og umferðarnefnd ekki kynnt sér efni framkominna athugasemda til hlítar enda hefðu aðeins tveir virkir dagar liðið frá því að athugasemdafresti hafi lokið og þar til málið hafi verið tekið fyrir hjá nefndinni. Athugasemdirnar varði í reynd gildandi deiliskipulag en ekki tillögu að breytingu á því. Sveitarfélagið hafi ekki fullnægt skyldu sinni samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 sem mæli fyrir um að stjórnvald skuli sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun sé tekin. Þá orki það tvímælis að formaður skipulags- og umferðarnefndar hafi fengið embætti byggingarfulltrúa til að rökstyðja niðurstöðu nefndarinnar og hafi tölvupóstur embættisins 7. júlí s.á. sem ætlað hafi verið að skýra málið þess í stað búið til frekari spurningar.

Af hálfu Seltjarnarnesbæjar er bent á að tillögur að breyttu deiliskipulagi hafi verið kynntar sem tvær breytingar en hafi hins vegar verið auglýstar og kynntar samtímis enda liggi lóðirnar saman, um sé að ræða sama eiganda, tillögurnar tengdar og samkynja. Skýringarmyndir hafi t.d. verið sameiginlegar vegna beggja umsóknanna. Auglýsing tillagna að breytingu deiliskipulags sé vandaðri málsmeðferð en grenndarkynning og breyti því ekki lögmæti endanlegrar afgreiðslu málsins. Þá séu breytingarnar þess eðlis að rétt hafi verið með tilliti til aðstæðna að þær fengju meðferð skv. 1. mgr. 43. gr. skipulagslaga. Því sé mótmælt að sveitarfélagið hafi ekki kynnt sér efni athugasemdanna. Ekki hafi verið þörf á að gera umsögn um athugasemdirnar þar sem þær hafi leitt til þeirrar niðurstöðu að breytingunum var hafnað, en sú krafa hafi komið fram í öllum athugasemdunum.

Samkvæmt 3. mgr. 3. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 annast sveitarstjórnir m.a. gerð svæðis-, aðal- og deiliskipulagsáætlana. Samkvæmt 2. mgr. 6. gr. sömu laga fara skipulagsnefndir með skipulagsmál undir yfirstjórn sveitarstjórna og er sveitarstjórn heimilt í samþykkt sveitarfélagsins að fela skipulagsnefnd eða öðrum aðilum innan stjórnsýslu sveitarfélagsins heimild til fullnaðarafgreiðslu mála samkvæmt lögunum, svo sem afgreiðslu deiliskipulagsáætlana. Í 1. mgr. 9. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011 kemur fram að sveitarstjórnir skuli gera sérstaka samþykkt um stjórn og stjórnsýslu sveitarfélagsins og um meðferð þeirra málefna sem sveitarfélagið annist. Ákveður sveitarstjórn valdsvið nefnda, ráða og stjórna sem hún kýs nema slíkt sé ákveðið í lögum, sbr. 1. mgr. 40. gr. sömu laga. Hafi nefnd ekki verið falin fullnaðarafgreiðsla máls samkvæmt lögum eða samþykkt um stjórn sveitarfélagsins teljast ályktanir hennar tillögur til sveitarstjórnar enda þótt þær séu orðaðar sem ákvarðanir eða samþykktir nefndar, sbr. 2. mgr. 40. gr. laganna. Í 1. mgr. 42. gr. sömu laga er kveðið á um að í því skyni að stuðla að hagræðingu, skilvirkni og hraðari málsmeðferð geti sveitarstjórn ákveðið í samþykkt um stjórn sveitarfélagsins að fela fastanefnd fullnaðarafgreiðslu einstakra mála sem ekki varða verulega fjárhag sveitarfélagsins, nema lög eða eðli máls mæli sérstaklega gegn því.

Samþykkt um stjórn Seltjarnarnesbæjar nr. 831/2013 var birt í B-deild Stjórnartíðinda 17. september 2013. Á vef sveitarfélagsins er að finna tvo viðauka við samþykktina. Annars vegar viðauka 1 um fullnaðarafgreiðslur fastanefnda án staðfestingar bæjarráðs eða bæjarstjórnar sem tekur til íþrótta- og tómstundaráðs og menningar- og safnanefndar. Hins vegar viðauka 2 um embættisafgreiðslur skipulagsstjóra. Samkvæmt efni þeirra er ljóst að þeir taka ekki til skipulags- og umferðarnefndar. Þá verður ennfremur ekki ráðið að viðaukarnir hafi verið birtir í B-deild Stjórnartíðinda.

Í VI. kafla samþykktarinnar nr. 831/2013 er fjallað um fastanefndir, ráð og stjórnir, aðrar en bæjarráð. Í 45. gr. hennar er tekið fram að bæjarstjórn geti ákveðið með viðauka við samþykktina, sbr. 10. tölul. 5. gr. hennar, að fela nefnd, ráði eða stjórn á vegum Seltjarnarnesbæjar fullnaðarafgreiðslu mála og eru sett við því sömu skilyrði og er að finna í 1. mgr. 42. gr. sveitarstjórnarlaga. Í 56. gr. samþykktarinnar er að finna upptalningu á þeim nefndum, ráðum og stjórnum sem bæjarstjórn kjósi í til að fara með tiltekin málefni eftir því sem lög eða reglur mæli fyrir um og eru fastanefndir taldar upp í C-lið. Í 6. tl. hans segir að í skipulags- og umferðarnefnd séu skipaðir fimm aðalmenn og jafn margir til vara skv. samþykkt bæjarstjórnar frá 26. júní 2013 og skv. 6. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Ekki eru frekari upplýsingar um hlutverk og heimildir skipulags- og umferðarnefndar í samþykktinni.

Samkvæmt framansögðu hefur bæjarstjórn Seltjarnarnesbæjar ekki framselt vald sitt til fullnaðarafgreiðslu skipulagsmála til skipulags- og umferðarnefndar. Brast nefndina því vald til að ljúka endanlega afgreiðslu umsókna um umþrætta breytingu á deiliskipulagi og verður að líta svo á að í synjun hennar hafi falist tillaga til sveitarstjórnar til afgreiðslu, sbr. 2. mgr. 40. gr. sveitarstjórnarlaga. Ekki liggur fyrir að bæjarstjórn hafi með lögformlegum hætti tekið umsóknir vegna umræddra lóða til umfjöllunar í kjölfar hinnar kærðu afgreiðslu nefndarinnar.

Með vísan til þess sem að framan er rakið liggur ekki fyrir í máli þessu ákvörðun sem bindur enda á mál í skilningi 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og verður kærumáli þessu af þeim sökum vísað frá úrskurðarnefndinni.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist vegna tafa við gagnaöflun frá sveitarfélaginu.

Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

nóv 26

Love0

61 og 62/2021 Hnoðraholt

Með UUA

Fyrir var tekið mál nr. 61/2021, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Garðabæjar frá 18. mars 2021 um að samþykkja nýtt deiliskipulag fyrir norðurhluta Hnoðraholts.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 12. maí 2021, er barst nefndinni sama dag, kæra Framsýn stéttarfélag og Þingiðn, félag iðnaðarmanna, þá ákvörðun bæjarstjórnar Garðabæjar frá 18. mars 2021 að samþykkja nýtt deiliskipulag fyrir norðurhluta Hnoðraholts. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi en til vara að „hið auglýsta deiliskipulag á svæðinu handan sveitarfélagamarka Kópavogs og Garðabæjar gegnt Þorrasölum, sem skv. deiliskipulaginu er úrskýrt[sic] sem: Vorbraut í stokk eða lega endurskoðuð við deiliskipulag golfvallar sem og tenging við gatnakerfi Kópavogs við Leirdalsop verði fellt úr gildi.“

Með bréfi til úrskurðarnefndarinnar, dags. 12. maí 2021, er barst nefndinni sama dag, kæra 20 tilgreindir íbúar við Þrymsali, Kópavogi, sömu ákvörðun bæjarstjórnar Garðabæjar með kröfu um ógildingu hennar. Til vara er þess krafist að sá hluti deiliskipulagsins sem kallast Vorbraut 21-55 verði felldur úr gildi og til þrautavara að byggð á svæðinu skv. samþykktu deiliskipulagi verði felld úr gildi á 25 metra belti og færð að lágmarki 25 metra fjær núverandi byggð við Þrymsali í Kópavogi. Verður það kærumál, sem er nr. 62/2021, sameinað máli þessu þar sem sama ákvörðun er kærð til ógildingar og hagsmunir kærenda þykja ekki standa því í vegi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Garðabæ 16. september 2021.

Málavextir: Deiliskipulagsvinna fyrir Hnoðraholt norður fór fram samhliða breytingu á Aðalskipulagi Garðabæjar 2016-2030, sem sett er fram sem rammahluti aðalskipulags, og nær til vestasta hluta Vífilstaðalands, þ.e. Hnoðraholts, Vetrarmýrar, Vífilsstaða, Smalaholts, Rjúpnadals og Vífilsstaðahrauns. Á svæðinu var í gildi deiliskipulag frá árinu 1996 fyrir Hnoðraholt og Vetrarmýri og samkvæmt því var gert ráð fyrir íbúðahverfi á Hnoðraholti norður. Samkvæmt því deiliskipulagi var gert ráð fyrir 78 einbýlishúsum og 54 raðhúsum á svæðinu. Í hinu nýja deiliskipulagi er gert ráð fyrir 450 íbúðum í einbýlishúsum, raðhúsum og fjölbýlishúsum á svæðinu og 20.000 m² af atvinnuhúsnæði.

Deiliskipulagstillaga fyrir Hnoðraholt norður var kynnt í samræmi við 4. mgr. 40. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 frá 3. desember 2019 til 6. janúar 2020. Einnig var boðað til kynningarfundar 10. desember 2019. Þær ábendingar sem bárust voru lagðar fram á fundi skipulagsnefndar 16. janúar 2020. Á fundi bæjarstjórnar 5. maí s.á. var samþykkt að vísa deiliskipulagstillögunni til auglýsingar í samræmi við 1. mgr. 41. gr. skipulagslaga. Var hún auglýst 11. júní 2020 með athugasemdafresti til 7. september s.á. Á fundi skipulagsnefndar 12. nóvember s.á. var deiliskipulagstillagan samþykkt með breytingu og sú afgreiðsla staðfest á fundi bæjarstjórnar 19. nóvember s.á. ásamt umsögn um framkomnar athugasemdir samkvæmt 41. gr. skipulagslaga.

Eftirfarandi breytingar voru samþykktar á hinni auglýstu tillögu. Götur fengu götuheiti í samræmi við samþykkt skipulagsnefndar 29. október 2020. Fjölbýlishúsum F-5 við austurhluta Vorbrautar með 47 íbúðum og 4 innkeyrslum var breytt í raðhús R-1 og 4 raðhúslengjur við tvær botnlangagötur með 18 íbúðareiningum. Fjölbýlishús voru 2-3 hæðir en raðhús verða 2 hæðir. Leiksvæði var bætt við austan við raðhúsin á móts við Þorrasali 13-15. Fjölgað var stígatengingum frá stíg meðfram bæjarmörkum Kópavogs inn á stíga og gangstéttar í Þrymsölum og Þorrasölum í Kópavogi og sett inn ákvæði um að Vorbraut milli golfbrauta og fjölbýlishúsa við Þorrasali yrði niðurgrafin. Útfærslum golfboltavarna var vísað til deiliskipulags golfvallarins. Hnoðraholtsbraut var breytt á þann veg að núverandi gata héldist óbreytt en í stað tengingar að sunnan var hún framlengd upp á holtið til norðurs og tengd þar Vetrarbraut við hringtorg. Vetrarbraut næði norður yfir holtið að Arnarnesvegi, heiti núverandi Hnoðraholtsbrautar í holtinu var breytt í Hnoðraholt en heiti brautarinnar frá Karlabraut að Vetrarbraut héldi sér. Tengingar við Eskiholt, Hrísholt og Háholt yrðu óbreyttar, þ.e. beint við Hnoðraholt, og Vetrarbraut yrði breikkuð í 4 akreinar til norðurs frá Þorraholti að Arnarnesvegi. Í sérskilmálum fyrir fjölbýlishús F-1 og F-2 var lengd uppbrota breytt úr 6 m í 8 m. Kaflar 2 og 3 voru sameinaðir í einn kafla sem nefnist Deiliskipulag og almennir skilmálar og númer annarra kafla samræmd þeirri breytingu. Í kafla 2.4 var breytt tilvísun í útfærslu leiksvæða. Bætt var við texta um viðmiðunarmörk hljóðvistar í kafla 2.18 og texti í kafla 3.11 felldur út um að B-rými reiknist ekki með. Lóðir F-2 fjölbýlishúsa í kafla 3.2 voru minnkaðar vegna snúningshausa og töflum því breytt í yfirlitstöflu í kafla 3.14.1.

Skipulagsstofnun barst deiliskipulagið til yfirferðar 11. desember 2020. Beðið var með að afgreiða það þar til fyrir lægi endanleg samþykkt vegna aðalskipulagsbreytingar sem þá var í vinnslu. Stofnunin sendi þó leiðbeiningar um nánari útfærslu deiliskipulagsins áður en það var tekið til endanlegrar afgreiðslu bæjarstjórnar. Deiliskipulagið var tekið fyrir að nýju á fundi bæjarstjórnar 18. mars 2021 vegna athugasemda Skipulagsstofnunar, sbr. minnisblað, dags. 25. febrúar 2021. Bæjarstjórn samþykkti að fallast á athugasemdir Skipulagsstofnunar og voru deiliskipulagsgögn uppfærð og löguð í samræmi við þær athugasemdir. Með erindi, dags. 19. mars 2021, var deiliskipulagið sent að nýju til Skipulagsstofnunar til yfirferðar samkvæmt 1. mgr. 42. gr. skipulagslaga og gerði stofnunin ekki athugasemd við að birt yrði auglýsing um samþykkt þess og birtist sú auglýsing í B-deild Stjórnartíðinda 13. apríl 2021.

Málsrök kærenda: Af hálfu kærenda er vísað til þess að eitt af markmiðum skipulags sé að draga úr óvissu og auka fyrirsjáanleika eins og kostur sé. Þetta sé m.a. gert til þess að draga úr væntum kostnaði og óhagræði fyrir hagsmunaaðila. Það að Garðabær muni leggja í kostnað upp á tvö þúsund milljónir í tengingu sem eigi eingöngu að þjónusta 11-12% af umferð inn og út úr hverfinu sé ekki trúverðugt. Þegar óvissa skipulags sé með þeim hætti að nánast engar líkur séu á að sá kostur sem settur sé fram komi til framkvæmda sé óhætt að tala um óraunhæft og þar af leiðandi ónýtt skipulag. Þetta telji kærendur vera uppi á teningnum í tengslum við að Vorbraut verði lögð í stokk.

Fyrir liggi að Skipulagsstofnun hafi synjað Garðabæ um afgreiðslu aðal- og deiliskipulagsbreytingar vegna Hnoðraholts norður sökum þess að ekki hafi verið búið að ná samkomulagi við Kópavogsbæ um vegtengingar Vorbrautar við vegakerfi innan Kópavogs. Vegna þessarar ákvörðunar Skipulagsstofnunar hafi Garðabær verið þvingaður til samninga við Kópavogsbæ varðandi veglagninguna. Sú afgreiðsla Garðabæjar sé öll í skötulíki þar sem endanleg staðsetning og lega vegarins liggi alls ekki fyrir.

Á kynningartíma deiliskipulagsins hafi Kópavogur hafnað tengingu fyrirhugaðrar Vogabrautar við Arnarnesveg í Leirdalsopi þar sem veglagningin væri ekki framkvæmanleg vegna nálægðar við fjölbýlishús við Þorrasali og 13. braut golfvallar GKG. Bent hafi verið á þann möguleika að vegurinn færi í stokk á þeim stað sem hann færi meðfram fjölbýlishúsunum. Í athugasemdum Kópavogsbæjar hafi sérstaklega verið tekið fram að færi vegurinn ekki í stokk á umræddu svæði myndu bæjaryfirvöld útiloka vegtenginguna við gatnakerfi Kópavogs. Það „samkomulag“ sem liggi fyrir milli sveitarfélaganna sé ekki endanlegt. Í sjálfu samkomulaginu segi að Garðabær skuli breyta samþykktri tillögu að nýju deiliskipulagi þannig að vegurinn verði settur í stokk. Þrátt fyrir það setji Garðabær inn ákvæði á skipulagsuppdrátt um að vegurinn verði annað hvort leiddur í stokk eða fundinn ný lega við mótun deiliskipulags golfvallar. Þannig sé enn gert ráð fyrir lausn sem Kópavogsbær hafi hafnað.

Í ljósi þess að endanleg lega vegarins liggi engan veginn fyrir og vegna þeirrar staðreyndar að engin fyrirheit liggi fyrir af hálfu Garðabæjar um kostnað við þá lausn að setja umræddan veg í stokk við Þorrasali megi ljóst vera að þær forsendur sem deiliskipulag Hnoðraholts norður hvíli á liggi ekki ákveðnar fyrir. Komist sveitarfélögin ekki að samkomulagi um kostnaðarskiptingu sína vegna umferðarstokks, bresti sú forsenda deiliskipulagsins að Kópavogur hafi samþykkt veglagninguna og tengingu vegarins við gatnakerfi Kópavogs. Með hliðsjón af framangreindu telji kærendur að þessar óljósu fyrirætlanir varðandi framkvæmd og fyrirkomulag veglagningar skv. deiliskipulagi Hnoðraholts norður fullnægi ekki þeim kröfum sem gera verði til deiliskipulagsgerðar og því beri að ógilda deiliskipulagið.

Af hálfu kærenda í Þrymsölum 1-19 er á það bent að hið kærða deiliskipulag feli í sér grundvallarbreytingu frá gildandi deiliskipulagi fyrir svæðið frá 1996. Þá felist í tillögunni grundvallarbreytingar frá áðurgildandi rammaskipulagi sem gilti fyrir svæðið. Fasteignir kærenda liggi í jaðri byggðar við bæjarmörk Kópavogsbæjar og Hnoðraholts í Garðabæ og hafi þeir verulega grenndarhagsmuni að gæta.

Áður en kærendur hafi keypt lóðir sínar hafi þeir kynnt sér gildandi deiliskipulag fyrir Hnoðraholt enda skipti byggð sunnan við lóðir þeirra þá verulegu máli. Gildandi deiliskipulag Hnoðraholts, sem staðið hafi óbreytt í nær 25 ár, sýni að í Hnoðraholti næst fasteignum kærenda séu í skipulagi einnar hæðar sérbýli sem standi í hæfilegri fjarlægð frá lóðarmörkum ystu byggðar við Þrymsali. Sú byggð samræmist vel heildarskipulagi svæðisins. Nú sé horfið frá lágreistri sérbýlishúsabyggð og í stað þess gert ráð fyrir tveggja hæða raðhúsum sem standa muni afar nálægt núverandi byggð við Þrymsali.

Með gerð rammaskipulags séu lagðar meginlínur í skipulagi svæða eða bæjarhluta. Þar komi fram stefnumörkun sveitarfélags fyrir áframhaldandi deiliskipulagsvinnu. Í gildandi rammaskipulagi fyrir Hnoðraholt frá árinu 2008 sé sérstaklega tekið fram að allir íbúar eigi að njóta útsýnis. Í kafla um húsagerðir sé tekið fram að í Hnoðraholti komi lágreist byggð. Ennfremur sé þar að finna eftirfarandi texta: „Leitast er við að nýta þennan landhalla til jákvæðra hluta m.a. er lögð áhersla á að sem flestir njóti útsýnis og til að auka á fjölbreytileika í húsgerðum.“ Hið kærða deiliskipulag geri ráð fyrir tveggja hæða raðhúsum efst og næst húsum við sérbýlishúsabyggðina við Þrymsali og fari það algjörlega gegn rammaskipulagi svæðisins. Íbúar við Þrymsali og kærendur eigi ekki að þurfa að sæta því að skipulagsvaldinu sé beitt með svo grófum hætti að deiliskipulagið á svæðinu sé með öllu tekið upp og gerðar á því slíkar grundvallarbreytingar að öllum forsendum sem áður hafi verið boðaðar sé nú breytt. Slík misnotkun skipulagsvalds sé brot á stjórnarskrárvörðum eignarrétti kærenda, sbr. 72. gr. stjórnarskrár Íslands. Við meðferð skipulagsvalds beri sveitarfélögum einnig að hafa í heiðri meginreglur stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og sé þá einkum vísað til grundvallarreglna eins og þeirri að stjórnvöldum beri að gæta meðalhófs. Það felist ekkert meðalhóf í að gera þær grundvallarbreytingar sem um sé að ræða í þessu máli. Þá sé einnig brotið á rannsóknarreglu stjórnsýslulaga, en engin athugun eða mat hafi farið fram á hagsmunum kærenda við málsmeðferð deiliskipulagsins.

Kærendur hafi haft réttmætar væntingar til þess að það svæði sem standi þeim næst taki ekki grundvallarbreytingum frá áður gildandi skipulagi. Skipulagsvald sveitarfélaga afmarkast af slíkum réttmætum væntingum eins og fordæmi dómstóla beri með sér, sbr. t.d. Hrd. 138/2012. Með hinu kærða deiliskipulagi sé verið að beita deiliskipulagsvaldi við mörk tveggja sveitarfélaga. Þó hvert sveitarfélag hafi visst forræði á skipulagsvaldi sínu innan marka skipulagslaga beri sveitarfélagi að gæta að hagsmunum nágranna sinna. Skylt sé að taka eðlilegt tillit til byggðar nágrannasveitarfélagsins. Samkvæmt svæðisskipulagi höfuðborgarsvæðisins skuli byggjast upp blönduð byggð í Hnoðraholti. Sú blandaða byggð verði að taka mið af húsagerðum og einkennum þess svæðis sem næst standi. Það svæði einkennist af einbýlishúsum en síðan fjölbýlishúsum við Þorrasali. Eðlilegast sé því að tryggja samræmi í hinni blönduðu byggð sem standi næst sérbýlishúsabyggðinni í stað þess að brjóta upp mynstur húsagerðar. Hið kærða deiliskipulag geri ráð fyrir verulegri breytingu á hæð og legu húsa. Fjarlægð milli húsa sitt hvoru megin sveitarfélagamarkanna hafi styst úr 60 m í 20 m. Vegna mikils landhalla á svæðinu þýði það að byggðin muni standa a.m.k. 3-6 m hærra og 40 m nær en vænta hafi mátt miðað við rammaskipulag. Auk þess sé ekki lengur gert ráð fyrir einbýlishúsum heldur tveggja hæða raðhúsalengjum. Garðabær sé bundinn af þeim fyrirheitum sem gefin hafi verið með rammaskipulaginu frá árinu 2008. Þar hafi verið kveðið á að um væri að ræða stefnumörkun um helstu skipulagssjónarmið Hnoðraholts og tengsl þess við aðliggjandi svæði. Ekki verði séð að knýjandi nauðsyn hafi borið til að breyta skipulagi svæðisins á eins afdrifaríkan hátt og gert hafi verið. Öllum megi vera ljóst að deiliskipulagið rýri verðmæti eigna við Þrymsali.

Kærendur upplifi að ekkert samráð hafi verið haft við húseigendur í Þrymsölum við gerð deiliskipulagsins. Samráð feli í sér samtal og að réttmætt tillit sé tekið til málefnalegra athugasemda sem samræmist þeim skipulagsmarkmiðum sem gilt hafi fyrir svæðið bæði samkvæmt deiliskipulagi og rammaskipulagi. Svör Garðabæjar við athugasemdum kærenda hafi verið mjög rýr. Þá hafi gengið treglega að afla gagna frá Garðabæ við gerð athugasemda. Auglýsing á skipulaginu hafi verið birt 10. júní 2020 og frestur til athugasemda gefinn til 7. september s.á. Beiðni um gögn frá Garðabæ hafi verið send með tölvupósti 20. júní og ítrekuð 26. s.m., 10. ágúst og svo 27. ágúst þar til henni hafi verið svarað 28. ágúst. Þá hafi verið of seint að nýta gögnin við gerð athugasemda fyrir uppgefinn frest.

Umrætt deiliskipulag feli í sér ólögmæta skerðingu á gæðum fasteigna kærenda. Í 51. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 felist hlutlæg bótaregla þegar skipulagsgerð valdi tjón. Kærendur áskilja sér allan rétt til að leggja fram rökstudda bótakröfu á hendur Garðabæ.

Málsrök Garðabæjar: Bæjaryfirvöld benda á að framsetning skipulagsins um að Vorbraut skuli lögð í stokk fullnægi vel kröfum skipulagslaga og skipulagsreglugerðar um framsetningu og skýrleika skipulagsákvarðana. Enginn vafi sé um efni skipulagsins varðandi það að umræddur vegur skuli lagður í stokk og væri ekki hægt að víkja frá þeirri ákvörðun að óbreyttu skipulagi. Breyti þar engu þótt í skipulaginu sé vikið að þeim möguleika að marka veginum aðra legu við mótun deiliskipulags golfvallar, enda þyrfti þá að koma til breytingar á deiliskipulaginu. Megi einnig benda á að Garðabær hefði vel getað fitjað upp á slíkri breytingu alveg óháð því hvort á þennan möguleika væri minnst í hinu umdeilda skipulagi eða ekki, enda liggi skipulagsvaldið hjá sveitarfélaginu. Þá geti það ekki talist ágalli á skipulagi að ekki liggi fyrir samkomulag um skiptingu kostnaðar af innviðauppbyggingu milli sveitarfélaga eða trygging fyrir fjármögnun framkvæmda, enda sé hvergi í skipulagslöggjöfinni heimild fyrir því að slík skilyrði verði sett fyrir samþykkt deiliskipulags. Loks sé rétt að taka fram um þennan þátt málsins að deiliskipulag umrædds svæðis sé ekki háð samþykki Kópavogsbæjar umfram það sem varði tengingar samgöngukerfa yfir sveitarfélagamörk. Að öðru leyti sé aðeins um samráðsskyldu að ræða.

Deiliskipulagið frá 1996 sem vitnað sé til í kærunum hafi verið sett í gildistíð skipulagslaga nr. 19/1964 þegar allt aðrar kröfur hafi verið gerðar til framsetningar skipulags. Þá sé skipulagi frestað fyrir stóran hluta svæðisins og mátti kærendum vera ljóst að ekki væri raunhæft að hafa miklar væntingar á grundvelli þessa gamla skipulags um framtíðauppbyggingu svæðisins. Komi þar bæði til aldur skipulagsins og það hversu stór hluti þess beri það með sér að vera ekki endanlegur. Skipti hér einnig máli að eignir kærenda séu á öðru skipulagssvæði og í öðru sveitarfélagi en hið umdeilda skipulag og geti þeir því ekki byggt á því að skipulagi þess svæðis sem eignir þeirra séu á hafi verið breytt, sbr. þau sjónarmið sem sett séu fram í áliti umboðsmanns Alþingis nr. 727/1992 þar sem segi m.a.: „Þar sem skipulag er bindandi bæði fyrir stjórnvöld og almenning um framtíðarnot tiltekins svæðis og er almennt ætlaður langur gildistími, verður að vanda til þess. Hönnun og bygging mannvirkja er meðal annars reist á forsendum, sem fram koma í skipulagi. Verður almenningur því að geta treyst því, að festa sé í framkvæmd skipulags og að því verði almennt ekki breytt, nema veigamiklar ástæður mæli með því. Ber þar að taka tillit til réttmætra hagsmuna þeirra, er breyting skipulags varðar. Skal hér áréttað, að skipulag er í senn stjórntæki stjórnvalda um þróun byggðar og landnotkun, og trygging almennings fyrir því, að allar framkvæmdir innan marka skipulags séu í samræmi við það.“

Með þessu sé ekki sagt að fasteignaeigendur geti ekki átt lögvarða hagsmuni tengda breytingu á skipulagi á aðliggjandi skipulagsreitum, jafnvel í öðrum sveitarfélögum. Hins vegar megi segja að deiliskipulagi nýs byggingarsvæðis í þéttbýli megi jafna til einhvers konar sáttmála milli viðkomandi sveitarfélags og lóðarhafa á skipulagssvæðinu en sama máli gegni ekki um skipulag aðliggjandi svæða. Megi sem dæmi um hagsmuni íbúa aðliggjandi svæða og/eða aðliggjandi sveitafélaga tengda breytingu á deiliskipulagi nefna mál nr. 4/2002 fyrir úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála þar sem íbúar í Seljahverfi í Reykjavík og Salarhverfi í Kópavogi kærðu breytingu á deiliskipulagi við Rjúpnasali í Kópavogi en hagsmunir þeirra af breytingunni voru ekki taldir eiga að standa í vegi fyrir henni.

Tæpum tveimur árum eftir gildistöku skipulagsins frá 1996 hafi tekið gildi skipulags- og byggingarlög nr. 73/1997. Þar hafi verið kveðið á um að deiliskipulag skyldi gera á grundvelli aðalskipulags fyrir einstök svæði eða reiti þar sem framkvæmdir væru fyrirhugaðar og sé sambærilegt ákvæði nú í 2. mgr. 37. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Miði ákvæði þetta að því að ekki sé ráðist í gerð deiliskipulags fyrir byggingarsvæði til framtíðar fyrr en þar séu fyrirhugaðar framkvæmdir og uppbygging og að þannig verði komið í veg fyrir að deiliskipulag sé gert langt inn í framtíðina sem skapa kunni væntingar um tiltekið fyrirkomulag byggðar eða byggðamynstur enda þurfi við skipulagsgerð að vera hægt að taka mið af breyttum þörfum og aðstæðum í samfélaginu á hverjum tíma. Megi þannig vera ljóst að áratugagamalt skipulag sem ekki hafi komið til framkvæmda kunni að vera úrelt og jafnvel í andstöðu við breytta stefnu um þéttleika byggðar og annað það sem máli skipti við gerð skipulags. Í þessu ljósi megi segja að skipulagið frá 1996 hafi byggst á úreltum réttarheimildum og að öllum hlutaðeigendum hafi átt að vera ljóst að til endurskoðunar þess hlyti að koma. Leiði og af þessu að þeim mun eldra sem deiliskipulag sé án þess að það hafi komið til framkvæmda, því minna traust og væntingar geti nágrannar reist á tilvist þess. Sú áhersla sem kærendur leggi á það að eldra deiliskipulag Hnoðraholts hafi staðið óbreytt í nær 25 ár missi af þessum sökum marks.

Í þessu sambandi skipti einnig máli að þegar deiliskipulagið frá 1996 hafi verið gert hafi allt aðrar forsendur verið fyrir skipulagsgerð á umræddu svæði en síðar. Þannig hafi t.d. ekki verið gert ráð fyrir blokkunum við Þorrasali í þágildandi skipulagi Kópavogs og hefði ekki verið unnt að byggja húsið nr. 1-3 við Þorrasali á þeim stað sem það standi vegna þess að fyrirhuguð lega Arnarnesvegar hafi verið önnur á þeim tíma og lóð hússins því á helgunarsvæði vegarins. Garðabær hafi því ekki þurft á þeim tíma að taka tillit til þéttrar íbúðarbyggðar á þessu svæði við uppbyggingu á því svæði þar sem deiliskipulagi hafi verið frestað í skipulaginu frá 1996. Í Aðalskipulagi Kópavogs frá 2012 sé hins vegar búið að færa legu Arnarnesvegar og skapa þannig möguleika á íbúðarbyggð að sveitarfélagamörkum á þessu svæði og segi þar að í samþykktu deiliskipulagi fyrir Hnoðraholt – Smalaholt, sem afmarkist af Arnarnesvegi til norðurs og sveitarfélagsmörkum Garðabæjar og Kópavogs til suðurs sé gert ráð fyrir að byggðin aukist frá núverandi stöðu um 140 íbúðir að mestu í fjölbýli við Þorrasali. Það sé því alveg ljóst að forsendur fyrir skipulaginu frá 1996 hafi verið gjörbreyttar eftir þessar tilfærslur.

Deiliskipulag það sem þarna sé vitnað til fyrir Hnoðraholt – Smalaholt í Kópavogi sé frá árinu 2006 og geri það ráð fyrir verulega aukinni byggð á umræddu svæði frá því sem áður hafi verið. Þá sé þessu skipulagi svo háttað að lóðir séu látnar ná að mörkum sveitarfélaganna og megi því segja að Kópavogsbær hafi átt stóran þátt í því að skapa þá nálægð og óhagræði sem íbúar þar setji nú fyrir sig. Auki það enn á þessi vandræði að deiliskipulagi fyrir Hnoðraholt – Smalaholt í Kópavogi frá 2006 hafi verið breytt á þann veg að fjölbýlishúsin við Þorrasali snúi aðalhlið (langhlið) sinni að sveitarfélagamörkum en í upphaflegu deiliskipulagi hafi endi húsanna snúið frá mörkum sveitarfélaganna. Megi því segja að þær aðstæður sem kærendur í Þorrasölum búi við séu að mestu til komnar vegna ákvarðana Kópavogsbæjar í skipulagsmálum. Við þessu hafi Garðabær reynt að bregðast, m.a. með því að gera ráð fyrir göngustíg og breiðu auðu svæði samsíða honum meðfram mörkum sveitarfélaganna inni á sínu landi og auki það fyrirkomulag verulega á gæði svæðisins. Þá sé hæð húsa haldið í lágmarki á því svæði þar sem skipulagi hafi verið frestað en þar hefðu kærendur þurft að sætta sig við miklu hærri byggð, sbr. Áðurnefndan úrskurð í máli nr. 4/2002 fyrir úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála.

Viðbótarathugasemdir kærenda: Af hálfu kærenda í Þrymsölum 1-19 er tekið fram að ef sjónarmið Garðabæjar yrðu lögð til grundvallar væru borgarar landsins sviptir með öllu þeim fyrirsjáanleika sem sé eitt af markmiðum og beinum tilgangi skipulagslaga nr. 123/2010, sbr. Einnig c-lið 1. gr. þeirra. Í því sambandi megi vísa til álits umboðsmanns Alþingis nr. 727/1992 þar sem segi: „Þar sem skipulag er bindandi bæði fyrir stjórnvöld og almenning um framtíðarnot tiltekins svæðis og er almennt ætlaður langur gildistími, verður að vanda til þess […] Verður almenningur að geta treyst því að festa sé í framkvæmd skipulags og að því verði almennt ekki breytt, nema veigamiklar ástæður mæli með því.“

Ekki komi fram í málflutningi Garðabæjar hvaða hluta skipulagssvæðis frá 1996 hafi verið frestað. Þegar kærendur hafi sótt um sínar lóðir hafi deiliskipulag Hnoðraholts verið einungis 10 ára gamalt og því eðlilegt að þeir tækju mið af þeim vísbendingum sem það hafi gefið á þeim tíma. Auk þess hafi rammaskipulagið frá 2008 stutt við þau fyrirheit sem gefin hafi verið með eldra deiliskipulaginu. Þá hafi það ekki þýðingu að aðliggjandi byggð við skipulagssvæði hins kærða deiliskipulags sé handan sveitarfélagamarka.

Hinn fyrirhugaði göngustígur meðfram mörkum sveitarfélaganna muni ekki hafa breitt autt svæði báðum megin við sig líkt og fullyrt sé í greinargerð Garðabæjar. Hann muni ekki draga úr þeim grenndaráhrifum sem tveggja hæða raðhús á hæsta punkti hins kærða deiliskipulags muni leiða af sér. Þá muni eigendur þeirra raðhúsa geta byggt svalir/útivistarsvæði sem snúi að görðum íbúa Þrymsala með tilheyrandi óþægindum og röskun á friðhelgi.

Í greinargerð Garðabæjar sé staðfest að fjármögnun og kostnaðarskipting við að setja Vorbraut í stokk liggi ekki fyrir. Deiliskipulagið hafi verið kynnt með tveimur möguleikum varðandi þessa veglagningu. Annars vegar með því að leggja veginn í stokk fyrir framan Þorrasali og hins vegar opnað á annars konar legu í samráði við GKG þar sem sú veglagning geri ráð fyrir að vegurinn liggi inn á vallarsvæði golfvallarins. Svona framsetning á deiliskipulagi gangi ekki upp. Lágmarkskrafa sé að endanleg lega vegarins liggi fyrir áður en deiliskipulag sé staðfest.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um ákvörðun bæjarstjórnar Garðabæjar frá 18. mars 2021 um að samþykkja nýtt deiliskipulag fyrir Hnoðraholt norður. Samkvæmt skipulaginu er gert ráð fyrir blöndu af íbúðarhúsum frá einni hæð upp í fjórar hæðir en verslunar- og þjónustubyggingar á norðvesturhluta svæðisins ná upp í fimm hæðir með efstu hæðina inndregna. Leik- og dvalarsvæði eru í grænum geirum milli svæðanna sem og efst á holtinu.

Gerð skipulags innan marka sveitarfélags er í höndum sveitarstjórnar skv. 3. mgr. 3. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Í aðalskipulagi er sett fram stefna sveitarstjórnar um þróun sveitarfélags, m.a. varðandi landnotkun, sbr. 1. mgr. 28. gr., en við gerð deiliskipulags ber að byggja á stefnu aðalskipulags auk þess sem deiliskipulag skal rúmast innan heimilda aðalskipulags, sbr. 2. mgr. 37. gr. og 7. mgr. 12. gr. nefndra laga. Við skipulagsgerð ber enn fremur að fylgja markmiðum skipulagslaga sem tíunduð eru í 1. gr. þeirra. Sveitarstjórn er einnig bundin af lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins er felur m.a. í sér að með ákvörðun sé stefnt að lögmætum markmiðum. Að gættum þessum grundvallarreglum hefur sveitarstjórn mat um það hvernig deiliskipulagi skuli háttað.

Samkvæmt 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga skulu gildandi skipulagsáætlanir vera í innbyrðis samræmi. Svæðisskipulag er rétthærra en aðalskipulag og aðalskipulag rétthærra en deiliskipulag. Við gerð nýrra skipulagsáætlana eða breytinga á þeim skulu sveitarstjórnir taka mið af gildandi landsskipulagsstefnu. Gert hafði verið rammaskipulag fyrir svæðið á árinu 2008, en ekki hafði verið unnið nýtt deiliskipulag á grundvelli þess rammaskipulags sem hefur ekki skuldbindingargildi að lögum. Bæjarstjórn nýtti sér heimild 2. mgr. 41. gr. og var aðalskipulagi breytt samhliða hinu kærða deiliskipulagi. Kemur fram í aðalskipulagsbreytingunni að áfram sé gert ráð fyrir íbúðabyggð í Hnoðraholti ásamt leikskóla og lítilsháttar verslun og þjónustu. Í norðurhluta Hnoðraholts sé gert ráð fyrir 400-450 íbúðum og 20.000 m²af atvinnuhúsnæði. Þá koma fram frekari skilmálar um uppbyggingu svæðisins. Samkvæmt hinu kærða deiliskipulagi er gert ráð fyrir 419 nýjum íbúðum til viðbótar þeim 44 sem eru þegar á vesturhluta svæðisins og verða þær því 463 í heildina þegar svæðið verður uppbyggt. Þá er gert ráð fyrir 20.000 m² af atvinnuhúsnæði ofanjarðar auk bílakjallara. Er hið kærða deiliskipulag í samræmi við gildandi aðalskipulag svo sem því var breytt samhliða málsmeðferð deiliskipulagstillögunnar.

Umrædd deiliskipulagstillaga var auglýst til kynningar í samræmi við 1. mgr. 41. gr. skipulagslaga og kynnt fyrir Kópavogsbæ þar sem tillagan tekur til svæðis sem liggur að mörkum sveitarfélaganna. Framkomnar athugasemdir voru teknar til umfjöllunar og þeim svarað. Bæjarstjórn samþykkti deiliskipulagstillöguna að undangenginni umfjöllun skipulagsnefndar og var tillagan send Skipulagsstofnun til lögboðinnar yfirferðar. Var formleg málsmeðferð hennar því lögum samkvæmt.

Samkvæmt skilmálum aðal- og deiliskipulags verður Vorbraut lögð í stokk austast til móts við Þorrasali nema lega hennar verði endurskoðuð við gerð deiliskipulags fyrir golfvöllinn. Verður þessi skilmáli ekki skilinn öðruvísi en svo en að samkvæmt gildandi skipulagi verði Vorbraut lögð í stokk að hluta til nema að deiliskipulagi verði breytt. Deiliskipulagsáætlanir geta breyst, að gættum þeim grundvallarreglum sem reifaðar voru að framan, og er nefndur fyrirvari af þeim sökum ekki annmarki á hinu kærðu deiliskipulagi.

Ákveði sveitarstjórn að breyta auglýstri tillögu í grundvallaratriðum skal hin breytta tillaga auglýst á ný, sbr. 4. mgr. 41. gr. skipulagslaga. Eins og fram kemur í málavaxtalýsingu voru gerðar ýmsar breytingar á hinu kærða deiliskipulagi eftir auglýsingu þess. Meðal þeirra breytinga var að fjölbýlishúsum F-5 við austurhluta Vorbrautar með 47 íbúðum og 4 innkeyrslum var breytt í raðhús R-1, 4 raðhúslengjur við tvær botngötur með 18 íbúðareiningum. Fjölbýlishús voru 2-3 hæðir en raðhús verða 2 hæðir. Þá var einnig gerð breyting á Hnoðraholtsbraut þannig að núverandi gata helst óbreytt en í stað tengingar að sunnan er hún framlengd upp á holtið til norðurs og tengist þar Vetrarbraut á hringtorgi. Þrátt fyrir að um sé að ræða ýmsar breytingar sem gerðar voru eftir kynningu umræddrar deiliskipulagstillögu verður ekki talið að með þeim sé tillögunni breytt í grundvallaratriðum enda miða breytingarnar almennt að því að draga úr grenndaráhrifum með lækkun húsa og fækkun íbúða en legu vega er ekki breytt. Var því ekki nauðsynlegt að auglýsa hina kynntu tillögu að nýju vegna þeirra breytinga sem gerðar voru að lokinni kynningu hennar.

Að öllu framangreindu virtu liggja ekki fyrir þeir form- eða efnisannmarkar á undirbúningi og málsmeðferð hinnar kærðu ákvörðun sem raskað geta gildi hennar. Verður ógildingarkröfu kærenda af þeim sökum hafnað.

Rétt þykir að benda á að geti kærendur sýnt fram á tjón vegna hins kærða deiliskipulags geta þeir átt rétt á bótum, sbr. 51. gr. skipulagslaga. Það álitaefni á hins vegar ekki undir úrskurðarnefndina heldur eftir atvikum dómstóla.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfum kærenda um ógildingu ákvörðunar bæjarstjórnar Garðabæjar frá 18. mars 2021 um að samþykkja nýtt deiliskipulag fyrir norðurhluta Hnoðraholts.

nóv 25

Love0

110/2021 Patreksfjörður og Tálknafjörður

Með UUA

Árið 2021, miðvikudaginn 24. nóvember, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Þátt tóku Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Geir Oddsson auðlindafræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 110/2021, kæra á ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 2. júní 2021 um að breyta starfsleyfi Arnarlax ehf. fyrir sjókvíaeldi í Patreksfirði og Tálknafirði að því er varðar heimild til notkunar koparnóta.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 2. júlí 2021, er barst nefndinni sama dag, kæra náttúruverndarfélagið Laxinn lifi, Náttúruverndarsamtök Íslands og Íslenski náttúruverndarsjóðurinn (IWF) þá ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 2. júní 2021 að breyta starfsleyfi Arnarlax ehf. fyrir sjókvíaeldi í Patreksfirði og Tálknafirði að því er varðar heimild til notkunar koparnóta. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Jafnframt var þess krafist að framkvæmdir á grundvelli ákvörðunarinnar yrðu stöðvaðar á meðan málið væri til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni en því var hafnað með úrskurði nefndarinnar uppkveðnum 22. júlí 2021.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Umhverfisstofnun 9. júlí 2021.

Málavextir: Arnarlax ehf. hefur leyfi til reksturs sjókvíaeldis á laxi í Patreksfirði og Tálknafirði en framleiðsla fyrirtækisins hefur sætt mati á umhverfisáhrifum skv. þágildandi lögum nr. 106/2000. Í starfsleyfi félagsins sem gefið var út 28. ágúst 2019 var kveðið á um að ekki væri heimilt að losa þau efni sem talin séu upp í listum I og II í viðauka reglugerðar nr. 796/1999 um varnir gegn mengun vatns, en á lista II er kopar m.a. talinn upp. Við reglubundið eftirlit Umhverfisstofnunar 14. nóvember 2018 gerði stofnunin athugasemd við að notaðar væru eldisnætur sem innihéldu koparoxíð. Hinn 3. maí 2019 samþykkti stofnunin úrbótaáætlun félagsins með skilyrðum vegna umrædds fráviks. Hinn 30. október 2020 barst Skipulagsstofnun tilkynning um fyrirhugaða breytingu á starfsleyfi félagsins til ákvörðunar um matsskyldu framkvæmdarinnar, sbr. 6. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Í greinargerð með tilkynningunni kom fram að félagið hygðist sækja um breytingu á starfsleyfi svo heimilt yrði að nota eldisnætur með ásætuvörn sem innihéldi koparoxíð. Ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsskyldu framkvæmdarinnar lá fyrir 14. janúar 2021. Var niðurstaða stofnunarinnar sú að á grundvelli fyrirliggjandi gagna væri framkvæmdin ekki líkleg til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif, sbr. þau viðmið sem tilgreind væru í 2. viðauka laga nr. 106/2000, og skyldi hún því ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Sú ákvörðun var kærð til úrskurðarnefndarinnar og með úrskurði í máli nr. 16/2021, uppkveðnum 20. september 2021, komst nefndin að þeirri niðurstöðu að Skipulagsstofnun hefði séð til þess að málið væri nægjanlega upplýst áður en hún tók hina kærðu matsskylduákvörðun, lagt tilhlýðilegt mat á efni málsins og rökstutt niðurstöðu sína með fullnægjandi hætti. Var ógildingarkröfu kærenda því hafnað.

Umhverfisstofnun auglýsti tillögu að breytingu á starfsleyfi leyfishafa 16. apríl 2021 með athugasemdafresti til og með 17. maí s.á. Í breytingartillögunni fólst að heimilt yrði að nota eldisnætur sem litaðar yrðu með ásætuvörnum sem innihalda koparoxíð. Hinn 2. júní s.á. breytti Umhverfistofnun umræddu starfsleyfi í samræmi við auglýsta tillögu.

Málsrök kærenda: Kærendur vísa til þess að þeir uppfylli skilyrði kæruaðildar skv. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Ekki hafi verið lagður fullnægjandi grundvöllur að hinni kærðu ákvörðun Umhverfisstofnunar í samræmi við ákvæði laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir og þágildandi lög nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Þegar af þeirri ástæðu beri að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi.

Skilyrði fyrir útgáfu starfsleyfis á grundvelli laga nr. 7/1998 sé m.a. að starfsemin leiði ekki til umtalsverðrar mengunar, sbr. c-lið 38. gr. laganna. Þá beri Umhverfisstofnun við útgáfu leyfa á grundvelli laganna að líta til þess markmiðs þeirra að búa landsmönnum heilnæm lífsskilyrði og vernda þau gildi sem felist í heilnæmu og ómenguðu umhverfi auk þess að koma í veg fyrir eða draga úr losun út í andrúmsloft, vatn og jarðveg og koma í veg fyrir myndun úrgangs í því skyni að vernda umhverfið, sbr. 1. gr. Af þessum lagagrundvelli hinnar kærðu ákvörðunar leiði að fullnægjandi upplýsingar um mengun af völdum hinnar starfsleyfisskyldu starfsemi þurfi að liggja fyrir Umhverfisstofnun við útgáfu leyfis til þess að fullnægt sé kröfum 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um rannsókn máls. Vegna annmarka á matsskylduákvörðun Skipulagsstofnunar hafi ekki verið lagður fullnægjandi grundvöllur að hinni kærðu ákvörðun. Þá verði ekki séð að Umhverfisstofnun hafi eytt vafa um umhverfisáhrif framkvæmdarinnar með frekari gagnaöflun af sinni hálfu. Beri einnig af þessari ástæðu að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi.

Athugasemdir sem Umhverfisstofnun hafi borist við auglýsta tillögu að breyttu starfsleyfi hafi efnislega lotið að umhverfisáhrifum fyrirhugaðra breytinga. Til þessara athugasemda hafi engin rökstudd afstaða verið tekin í greinargerð hinnar kærðu ákvörðunar. Áhersla sé lögð á að matsskylduákvörðun Skipulagsstofnunar komi ekki í stað mats Umhverfisstofnunar á skilyrðum fyrir útgáfu starfsleyfis á grundvelli laga nr. 7/1998, þ.m.t. ákvæðum laganna sem miði að því að koma í veg fyrir eða draga úr mengun af völdum starfsleyfisskyldrar starfsemi. Hvað sem líði málsmeðferð Skipulagsstofnunar á grundvelli laga nr. 106/2000 beri Umhverfisstofnun sjálfstæða ábyrgð á því að framfylgja ákvæðum laga nr. 7/1998, þ.m.t. ákvæðum laganna sem miði að því að koma í veg fyrir eða draga úr mengun af völdum starfsleyfisskyldrar starfsemi. Að framangreindu leyti sé hin kærða ákvörðun ekki í samræmi við 7. gr. laga nr. 7/1998 og 6. gr. reglugerðar nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnaeftirlit, sbr. einnig 22. gr. stjórnsýslulaga. Einnig að því leyti sé hin kærða ákvörðun haldin verulegum annmarka.

Efni hinnar kærðu ákvörðunar hafi ekki að geyma mörk eða viðmið um losun þess koparoxíðs í vatn sem efnislega sé heimiluð þar. Samkvæmt efni hinnar kærðu ákvörðunar sé þar heimiluð notkun eldisnóta sem litaðar séu með ásætuvörnum sem innihaldi koparoxíð. Þessi heimild sé ekki afmörkuð í leyfinu með öðrum hætti en eftirfarandi: „Heimildin er bundin skilyrði um vöktun kopars í umhverfinu skv. vöktunaráætlun. Bendi vöktunarmælingar til að kopar safnist upp á eldissvæðum er Umhverfisstofnun heimilt að endurskoða heimildina fyrir notkun ásætuvarna. Tekið skal mið af umhverfismörkum II vegna kopars í sjávarseti í reglugerð nr. 796/1999 um varnir gegn mengun vatns við þá endurskoðun.“ Framangreind afmörkum leyfisins uppfylli ekki að efni til kröfu a- og h-liðar 1. mgr. 9. gr. laga nr. 7/1998. Í fyrsta lagi af þeirri ástæðu að hún hafi ekki að geyma neina tilgreiningu á mörkum í leyfinu sjálfu. Í öðru lagi af þeirri ástæðu að þau mörk sem vísað sé til í reglugerð nr. 796/1999 lúti ekki að losun koparoxíðs út í sjó heldur að uppsöfnuðum gildum þess í sjávarseti. Þótt mælingar á þessum gildum geti verið hluti af vöktun á umhverfisáhrifum starfseminnar þurfi skilyrði starfsleyfisins að lúta að því nánar tiltekið í hvaða styrk, mæli og tíma sé heimilt að nota koparoxíð í ásætuvarnir við framkvæmd hinnar starfsleyfisskyldu starfsemi. Hið kærða leyfi hafi samkvæmt framansögðu ekki að geyma slík skilyrði. Að þessu leyti sé efni leyfisins ekki í samræmi við fyrirmæli 9. gr. laga nr. 7/1998.

Málsrök Umhverfisstofnunar: Umhverfisstofnun telur að starfsleyfið, ásamt síðari breytingum, fullnægi kröfum sem gerðar séu í lögum og reglugerðum. Því sé ekki um annmarka að ræða sem geti orðið grundvöllur fyrir ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar.

Bent sé á að þrátt fyrir að stofnunin hafi litið til matsskylduákvörðunar Skipulagsstofnunar sé ekki þar með sagt að Umhverfisstofnun hafi ekki rannsakað og lagt sjálfstætt mat á umrædda leyfisveitingu. Notkun á koparlituðum nótum sé ekki nýjung og nokkur reynsla sé komin af umhverfisáhrifum tengdum þeim hér á landi. Stofnunin hafi lagt sjálfstætt mat á starfsemina og litið m.a. til þess að rekstraraðili hafi haft heimild til notkunar koparlitaðra nóta á eldissvæði fyrirtækisins í Arnarfriði frá árinu 2012 og notast við nætur með koparoxíði þar síðan árið 2014. Mælingar á styrk kopars í botnseti á eldissvæðum rekstraraðila í Arnarfirði bendi ekki til merkjanlegrar uppsöfnunar við eldiskvíar miðað við viðmiðunarsýnatökustaði, eldri grunnsýnatökur á eldissvæðum og styrk kopars í setsýnakjörnum frá árinu 2014. Þess beri einnig að geta að leyfishafi hafi sinnt mælingum á kopar í botnseti við eldisstaðsetningar hins kærða starfsleyfis áður en nætur litaðar með koparoxíði hafi verið settar út í Patreksfirði. Mælingar við Eyri hafi verið framkvæmdar við grunnsýnatöku árið 2018, en einnig hafi verið mældur styrkur kopars í botnseti í hvíldarsýnatöku í Tálknafirði árið 2019. Mælingar á styrk kopars séu framkvæmdar við sniðsýnatöku við hámarkslífmassa og eftir hvíld svæða. Niðurstöður vöktunar á styrk kopars í Patreksfirði og Tálknafirði sé að finna í vöktunarskýrslum eldisstaðsetninganna við Eyri og Laugardal og ársskýrslum vegna vöktunar.

Hin umrædda heimild til að nota eldisnætur sem litaðar séu með ásætuvörnum sem innihaldi koparoxíð sé bundin skilyrði um vöktun kopars í umhverfinu samkvæmt vöktunaráætlun. Bendi vöktunarmælingar til þess að kopar safnist upp á eldissvæðum sé Umhverfisstofnun heimilt að endurskoða heimild fyrir notkun ásætuvarna. Tekið sé sérstaklega fram að rekstraraðili hafi ekki heimild til að lita nætur á eigin vegum en að mati sérfræðinga stofnunarinnar sé mesta mengunarhættan þegar nætur séu litaðar. Með mælingum á sjávarseti fáist góðar vísbendingar um losun kopars og hvort um sé að ræða uppsöfnun í umhverfinu. Mælingar á styrk kopars í strandsjó/vatnssúlu sé punktmæling í tíma og ekki endilega til þess fallin að meta losun yfir lengri tíma. Með þeim mælingum sem nú sé farið fram á fáist upplýsingar um það hvort kopar sé að safnast upp við eldissvæðin, sem yrði þá grundvöllur endurskoðunar starfsleyfisins.

Í a-lið 9. gr. laga nr. 7/1998 sé kveðið á um að í starfsleyfi skuli koma fram viðmiðunarmörk fyrir losun mengandi efna. Í umræddu starfsleyfi sé skýrt kveðið á um það að fylgja skuli viðmiðunarmörkum þeim er fram komi í fylgiskjali með reglugerð nr. 796/1999 um varnir gegn mengun vatns, þ.e. umhverfismörk fyrir málma í sjávarseti hér við land. Miða skuli við „umhverfismörk II, en skv. umhverfismörkum II er þar átt við lág gildi, en 75% náttúrulegra gilda á styrk kopars í botnseti eru innan þessara marka eða lægri, byggt á niðurstöðum mælinga á sjávarseti hér við land.“ Komi fram mælingar sem sýni að kopar mælist umfram þau gildi sem talin séu upp í umhverfismörkum II hafi Umhverfisstofnun úrræði til þess að bregðast við. Í gr. 3.4 í umræddu starfsleyfi komi fram að bendi vöktunarmælingar til þess að kopar safnist upp á eldissvæðum sé stofnuninni heimilt að endurskoða heimild fyrir notkun ásætuvarnar. Í h-lið 9. gr. laga nr. 7/1998 sé kveðið á um skilyrði fyrir mati á samræmi við viðmunarmörk fyrir losun. Þessi grein sé leidd í lög til samræmis við tilskipun nr. 2010/75/ESB. Stofnunin geri kröfu um að vöktun samkvæmt vöktunaráætlun taki til kopars í botnseti og sé skýrt kveðið á um það að fylgja skuli þeim viðmiðunarmörkum er fram komi í fylgiskjali með reglugerð nr. 796/1999.

Athugasemdir leyfishafa: Af hálfu leyfishafa er vísað til þess að fyrirliggjandi mat á umhverfisáhrifum samræmist öllum lögboðnum kröfum. Í kærumáli nr. 16/2021 hafi kröfu um ógildingu matsskylduákvörðunar Skipulagsstofnunar verið hafnað, m.a. með vísan til þess að málið hafi verið nægjanlegt upplýst þegar stofnunin hafi tekið ákvörðun sína. Einnig sé tekið undir með sjónarmiðum Umhverfisstofnunar, m.a. varðandi það að notkun koparlitaðra nóta sé ekki nýjung og að komin sé nokkur reynsla af umhverfisáhrifum þeim tengdum hér á landi. Jafnframt sé tekið undir sjónarmið stofnunarinnar varðandi það að rökstuðningur hennar hafi verið fullnægjandi rétt eins og efni hinnar kærðu ákvörðunar. Að lokum sé áréttað að jafnvel þótt hin kærða ákvörðun verði af einhverjum ástæðum talin annmörkum háð geti slíkir ágallar ekki leitt til þess að ákvörðunin verði felld úr gildi. Vísist þar til meðalhófsreglu stjórnsýsluréttarins, sbr. 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Horfa verði til þess að starfsemi leyfishafa, sem hin kærða ákvörðun lúti að, sæti nánu eftirliti Umhverfisstofnunar og hafi hún heimild til að grípa til aðgerða, t.d. ef mælingar eða ný gögn gefi tilefni til. Í öllu falli mæli veigamikil sjónarmið gegn því að leyfin verði felld úr gildi, s.s. rök um réttmætar væntingar á grundvelli ívilnandi ákvarðana um leyfisveitingar, skerðingu á atvinnuréttindum sem njóti verndar 1. mgr. 75. gr. stjórnarskrárinnar, og eyðileggingu verðmæta.

Leyfishafi sé ósammála áliti Skipulagsstofnunar um að áhættumat erfðablöndunar og burðarþolsmat Hafrannsóknastofnunar séu áætlanir sem heyri undir lög nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana. Jafnframt að nefnd lög og leiðbeinandi álit Skipulagsstofnunar taki ekki til fyrirliggjandi kærumáls þar sem starfsleyfi hafi verið breytt í gildistíð laga nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana. Í ljósi þess og að ekki sé heimilt samkvæmt lögunum að kæra málsmeðferð um umhverfismat áætlana til úrskurðarnefndarinnar bresti nefndina vald til að taka bindandi afstöðu til þess hvort áðurnefndar áætlanir Hafrannsóknastofnunar séu háðar umhverfismati áætlana.

Viðbótarathugasemdir kærenda: Kærendur taka fram að áhættumat erfðablöndunar og burðarþolsmat séu áætlanir sem tvímælalaust séu háðar umhverfismati áætlana samkvæmt lögum nr. 105/2006, sbr. nú lög nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana. Skortur á slíku umhverfismati áætlana feli um leið í sér skort á fullnægjandi undirbúningi þeirra leyfa sem síðar séu veitt á framangreindum lagagrundvelli. Sá annmarki leiði til þeirrar niðurstöðu til að fella verði slík leyfi úr gildi.

———-

Aðilar máls þessa hafa fært fram ítarlegri rök fyrir máli sínu, sem ekki verða rakin hér frekar, en úrskurðarnefndin hefur haft þau öll til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um ákvörðun Umhverfisstofnunar 2. júní 2021 um að breyta starfsleyfi Arnarlax ehf. fyrir sjókvíaeldi í Patreksfirði og Tálknafirði að því er varðar heimild til notkunar koparnóta. Var hin kærða ákvörðun tekin á grundvelli laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Í 65. gr. laganna er að finna kæruheimild til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, en um aðild, kærufrest, málsmeðferð og annað er varðar kæru er vísað til laga um úrskurðarnefndina.

Samkvæmt 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er það skilyrði kæruaðildar að málum fyrir nefndinni að kærandi eigi lögvarða hagsmuni tengda hinni kærðu ákvörðun. Er það í samræmi við þá meginreglu stjórnsýsluréttar að kæruaðild sé bundin við þá sem eiga einstaklingsbundna og verulega hagsmuni tengda hinni kærðu ákvörðun. Umhverfisverndar-, útivistar- og hagsmunasamtök teljast eiga lögvarinna hagsmuna að gæta að ákveðnum skilyrðum uppfylltum, m.a. þegar um er að ræða ákvarðanir Skipulagsstofnunar um matsskyldu framkvæmda, sameiginlegt mat á umhverfisáhrifum og endurskoðun matsskýrslu samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum, sem og ákvarðanir sveitarstjórna um matsskyldu framkvæmda, sbr. þágildandi a-lið ákvæðisins, og ákvarðanir um að veita leyfi til framkvæmda sem falla undir lög um mat á umhverfisáhrifum, sbr. þágildandi b-lið. Vísa kærendur einkum til fyrrnefnds a-liðar ákvæðisins varðandi aðild sína í kærumáli þessu.

Umhverfisstofnun veitti Fjarðalax ehf. starfsleyfi fyrir sjókvíaeldi í Patreksfirði og Tálknafirði hinn 13. desember 2017 að undangenginni málsmeðferð þágildandi laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Fékk sú leyfisveiting og málsmeðferð efnislega umfjöllun í úrskurði nefndarinnar í kærumáli nr. 6/2018 þar sem leyfisveitingin var talin slíkum annmörkum háð að varðaði ógildingu leyfisins. Áttu tveir kærenda aðild að því máli. Í kjölfarið veitti umhverfis- og auðlindaráðuneytið þáverandi leyfishafa undanþágu frá starfsleyfi hinn 5. júní 2018 og 20. nóvember s.á., sbr. 4. málsl. 1. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Að undangengnu áliti Skipulagsstofnunar 16. maí 2019 um mat á umhverfisáhrifum vegna valkosta, sbr. 11. gr. þágildandi laga nr. 106/2000, gaf Umhverfisstofnun út starfsleyfi að nýju til þáverandi leyfishafa 28. ágúst s.á. Var sú ákvörðun ekki kærð til úrskurðarnefndarinnar. Starfsleyfið var svo framselt 25. ágúst 2020 til leyfishafa í máli þessu. Mat á umhverfisáhrifum hinnar upphaflegu framkvæmdar hefur því farið fram. Þá var, svo sem greinir í málavöxtum, starfsleyfinu breytt í kjölfar matsskylduákvörðunar Skipulagsstofnunar og synjaði úrskurðarnefndin kröfu sömu kærenda og hér um ræðir um ógildingu þeirrar ákvörðunar. Nutu kærendur aðildar í því máli á grundvelli þágildandi a-liðar 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011. Í þessu máli er varðar breytingu, sem ekki var talin matsskyld, á starfsleyfi vegna framkvæmdar sem sætt hefur mati á umhverfisáhrifum, á nefndur stafliður hins vegar ekki við. Er enda ekki um að ræða neinar þær ákvarðanir eða tilvik sem stafliðurinn tilgreinir.

Samkvæmt þágildandi b-lið 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 teljast umhverfisverndar-, útivistar- og hagsmunasamtök eiga lögvarinna hagsmuna að gæta af ákvörðunum um að veita leyfi vegna framkvæmda sem falla undir lög um mat á umhverfisáhrifum. Þegar frumvarp til laga nr. 130/2011 var til umfjöllunar á Alþingi var orðalagi nefnds b-liðar breytt, án þess þó að um efnisbreytingu væri að ræða. Um nefndan staflið segir í athugasemdum með frumvarpi til laganna að ákvörðun um matsskyldu ráði því hvort almenningur fái rétt til frekari þátttöku í gegnum matsferlið og hvort hann njóti kæruaðildar vegna ákvarðana stjórnvalda um að veita leyfi vegna framkvæmda. Það sé því eðlilegt að kæruaðild vegna ákvarðana sem tilgreindar séu í a- og b-lið haldist í hendur. Undir b-lið falli leyfi vegna framkvæmda sem séu matsskyldar skv. III. kafla laga um mat á umhverfisáhrifum. Þessi liður nái til þeirra ákvarðana sem vísað sé til í a- og b-lið 1. tölul. 6. gr. Árósasamningsins.

Í máli þessu er ekki um að ræða ákvörðun sem veitir leyfi vegna framkvæmda sem falla undir lög um mat á umhverfisáhrifum heldur ákvörðun um breytingu á leyfi í kjölfar matsskylduákvörðunar. Sú ákvörðun laut að breytingu á tiltekinni framkvæmd sem háð var mati á umhverfisáhrifum í öndverðu og leyfi var veitt fyrir í tvígang. Sætti fyrra leyfið lögmætisathugun úrskurðarnefndarinnar, eins og áður hefur komið fram, en það seinna sætti ekki kæru. Er hvorki hægt að líta fram hjá þessum atvikum málsins né orðalagi þágildandi b-liðar 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011, en eins og ákvæðið er úr garði gert og að virtum lögskýringargögnum þeim sem áður er vísað til verður að telja að girt sé fyrir að kærendur njóti kæruaðildar samkvæmt því ákvæði. Þá fær úrskurðarnefndin heldur ekki séð að skilyrði annarra þágildandi stafliða nefndar 3. mgr. 4. gr. séu uppfyllt í þessu máli.

Með hliðsjón af öllu framangreindu verður ekki hjá því komist að vísa kærumáli þessu frá úrskurðarnefndinni. Er enda engan lagagrundvöll að finna fyrir kæruaðild kærenda í lögum nr. 130/2011 eins og atvikum máls þessa er háttað.

Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

nóv 25

Love0

85/2021 Sjókvíaeldi í Fáskrúðsfirði

Með UUA

Fyrir var tekið mál nr. 85/2021, kæra á ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 29. apríl 2021 um að breyta starfsleyfi Fiskeldis Austfjarða hf. fyrir sjókvíaeldi í Fáskrúðsfirði að því er varðar aukningu á hámarkslífmassa frjós lax og staðsetningu eldissvæða.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 7. júní 2021, er barst nefndinni sama dag, kæra náttúruverndarfélagið Laxinn lifi, Náttúruverndarsamtök Íslands og Íslenski náttúruverndarsjóðurinn (IWF) þá ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 29. apríl 2021 að breyta starfsleyfi Fiskeldis Austfjarða hf. fyrir sjókvíaeldi í Fáskrúðsfirði að því er varðar aukningu á hámarkslífmassa frjós lax og staðsetningu eldissvæða. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Umhverfisstofnun 19. júlí 2021.

Málavextir: Hinn 19. mars 2018 lagði Fiskeldi Austfjarða hf. fram matsskýrslu vegna eldis á allt að 20.800 tonnum af laxi í Berufirði og Fáskrúðsfirði. Í matsskýrslunni var gert ráð fyrir að ala 11.000 tonn af laxi á ári í sjókvíum í Fáskrúðsfirði. Kom fram í skýrslunni að útsetningaráætlun myndi taka mið af nýju áhættumati Hafrannsóknastofnunar og að samkvæmt matinu myndu 6.000 þeirra tonna sem áætlað væri að ala í Fáskrúðsfirði verða frjór lax og 5.000 tonn geldlax. Álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar lá fyrir 14. júní s.á. Umhverfisstofnun veitti framkvæmdaraðila starfsleyfi 19. mars 2019 fyrir 11.000 tonna ársframleiðslu á laxi í sjókvíum í Fáskrúðsfirði, þar af að hámarki 6.000 tonna ársframleiðslu á frjóum laxi, og 21. s.m. veitti Matvælastofnun framkvæmdaraðila rekstrarleyfi vegna sama eldis. Voru þær leyfisveitingar kærðar til úrskurðarnefndarinnar og með úrskurðum í málum nr. 26/2019 og 29/2019, uppkveðnum 19. desember 2019, komst nefndin að þeirri niðurstöðu að ekki væru þeir form- eða efnisannmarkar á undirbúningi eða meðferð hinna kærðu leyfisákvarðana að ógildingu varðaði og var kröfu kærenda þar um því hafnað.

Hinn 4. nóvember 2020 barst Skipulagsstofnun tilkynning um fyrirhugaða breytingu á staðsetningu eldissvæða og útsetningaráætlun í Fáskrúðsfirði til ákvörðunar um matsskyldu framkvæmdarinnar, sbr. 6. gr. þágildandi laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsskyldu framkvæmdarinnar lá fyrir 13. janúar 2021. Var niðurstaða stofnunarinnar sú að á grundvelli fyrirliggjandi gagna væri framkvæmdin ekki líkleg til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif, sbr. þau viðmið sem tilgreind væru í 2. viðauka laga nr. 106/2000, og skyldi hún því ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Var sú ákvörðun kærð til úrskurðarnefndarinnar og með úrskurði í máli nr. 17/2021, kveðnum upp 13. september 2021, var kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunarinnar hafnað með vísan til þess að enga þá annmarka væri að finna á henni sem leiða ættu til ógildingar.

Umhverfisstofnun auglýsti tillögu að breytingu á starfsleyfi leyfishafa 2. febrúar 2021 með athugasemdafresti til og með 3. mars s.á. Í breytingartillögunni fólst að heimilaður hámarkslífmassi frjós lax færi úr 6.000 tonnum í 11.000 tonn. Jafnframt fól tillagan í sér færslu eldissvæða. Hinn 29. apríl s.á. breytti Umhverfisstofnun umræddu starfsleyfi í samræmi við auglýsta tillögu og var sú breyting auglýst á vef stofnunarinnar 6. maí s.á.

Málsrök kærenda: Kærendur vísa til þess að þeir uppfylli skilyrði kæruaðildar skv. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Sú aukning á eldi á frjóum laxi úr 6.000 tonnum í 11.000 tonn, sem kveðið sé á um í hinni kærðu ákvörðun frá 29. apríl 2021, hafi ekki sætt málsmeðferð samkvæmt þágildandi lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Í áliti Skipulagsstofnunar frá 14. júní 2018 komi skýrlega fram að lagt væri til grundvallar að framleiðsla á frjóum laxi í Fáskrúðsfirði yrði ekki umfram 6.000 tonn. Umhverfisáhrif breytingarinnar hafi því ekki sætt mati á umhverfisáhrifum. Þá hafi áhættumat erfðablöndunar og burðarþolsmat Hafrannsóknastofnunar ekki sætt málsmeðferð samkvæmt þágildandi lögum nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana og séu af þeim sökum ekki lögmætur grundvöllur rekstrarleyfis eða breytinga á því. Að lokum sé byggt á því að matsskylduákvörðun Skipulagsstofnunar frá 13. janúar 2021, um breytta staðsetningu eldissvæða og útsetningaráætlun, sé haldin annmörkum.

Málsrök Umhverfisstofnunar: Af hálfu Umhverfisstofnunar er farið fram á frávísun málsins þar sem kærufrestur sé liðinn. Ákvörðun stofnunarinnar sé kæranleg til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála innan eins mánaðar frá birtingu ákvörðunarinnar skv. 1. mgr. 65. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir, sbr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Hin kærða ákvörðun hafi verið birt 6. maí 2021 á vefsíðu stofnunarinnar og því hafi kærufrestur runnið út 4. júní s.á.

Mat á umhverfisáhrifum liggi fyrir en þar hafi leyfishafi gert grein fyrir 11.000 tonna eldi á frjóum laxi. Upphaflegt starfsleyfi hafi eingöngu heimilað að vera með hluta þess magns í eldi vegna þágildandi áhættumats Hafrannsóknastofnunar. Með umræddri breytingu sé verið að bregðast við breyttu áhættumati, en í áliti Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar komi fram að leyfisútgáfa þurfi að taka mið af því áhættumati sem í gildi sé á hverjum tíma. Í þágildandi lögum nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana sé ekkert fjallað um það að áhættumat erfðablöndunar eða burðarþolsmat falli undir lögin. Umhverfisstofnun líti ekki svo á að um sé að ræða framkvæmdaáætlanir í skilningi laganna líkt og samgöngu- og landgræðsluáætlun stjórnvalda, enda feli hin fyrrnefndu í sér rannsókn á aðstæðum á svæðinu en ekki eiginlega stefnu eða áætlun um skipulag í skilningi laga nr. 105/2006. Hafna beri kröfum kærenda þar sem engar forsendur séu fyrir ógildingu, enda ekki um að ræða annmarka sem séu svo verulegir að ógilda beri ákvarðanirnar.

Athugasemdir leyfishafa: Leyfishafi bendir á að þegar rætt sé um eldi á frjóum laxfiski þá sé talað um lax, enda sé lax alltaf frjór nema það eigi sér stað inngrip í þroskaferil hans. Sé verið að ræða um eldi á ófrjóum laxi þá sé undantekningarlaust rætt um ófrjóan lax. Mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar frá 2018 sé eldi á 11.000 tonnum af frjóum fiski í Fáskrúðsfirði, en gerður sé fyrirvari um að framkvæmdin sé alltaf í samræmi við gildandi áhættumat á hverjum tíma. Matsskýrslan sé mjög skýr hvað þetta varði. Stefna framkvæmdaraðila hafi, allt frá því áhættumat erfðablöndunar hafi fyrst verið kynnt 14. júlí 2017, verið sú að fylgja matinu og sé það nú lagaskylda. Kærendur rugli saman annars vegar magni frjós fisks samkvæmt útsetningaráætlun, sem endurspegli ávallt áhættumat og taki breytingum, og svo tilgreindu magni fisks í eldi samkvæmt mati á umhverfisáhrifum. Magn samkvæmt útsetningaráætlun geti því bæði hækkað og lækkað út frá gildandi áhættumati og leyfum, en alinn frjór fiskur fari þó aldrei yfir 20.800 tonn í Berufirði og Fáskrúðsfirði.

Eldi á frjóum fiski og ófrjóum sé ekki frábrugðið hvort öðru nema að því er taki til hættu á erfðablöndun við villta stofna. Ef fjallað hefði verið um eldi og áhrif eldis á ófrjóum fiski á villta stofna í matsskýrslunni hefði þá umfjöllun verið að finna í kafla 6.5.3. um umhverfisáhrif. Sá kafli matsskýrslunnar geri það hins vegar ekki. Um eldi á ófrjóum fiski sé fjallað í valkostagreiningu og eðli málsins samkvæmt lúti því meginefni skýrslunnar að eldi á frjóum fiski.

Leyfishafi taki undir sjónarmið um að áhættumat erfðablöndunar og burðarþolsmat teljist ekki vera áætlanir sem háðar séu umhverfismati áætlana samkvæmt lögum nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana.

Viðbótarathugasemdir kærenda: Kærendur vísa til þess að samkvæmt úrskurði úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála nr. 17/2021 hjá úrskurðarnefndinni hafi tilkynning framkvæmdaraðila til Skipulagsstofnunar ekki lotið að breytingum á magni frjós lax heldur einskorðist hún við breytingu á eldissvæðum og útsetningaráætlun. Af framangreindri niðurstöðu leiði að þær breytingar á magni frjós lax sem heimilaðar hafi verið með hinni kærðu ákvörðun hafi ekki sætt málsmeðferð samkvæmt 6. gr. þágildandi laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Þegar af þeirri ástæðu beri að fella ákvarðanirnar úr gildi. Þá sé áréttað að kærendur eigi kæruaðild að málinu, enda liggi bæði fyrir brot gegn þátttökurétti almennings samkvæmt lögum nr. 106/2000 og lögum nr. 105/2006, sbr. nú III. kafla laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana. Áhættumat erfðablöndunar og burðarþolsmat séu áætlanir sem tvímælalaust séu háðar umhverfismati áætlana samkvæmt lögum nr. 105/2006, sbr. nú lög nr. 111/2021. Skortur á slíku umhverfismati áætlana feli um leið í sér skort á fullnægjandi undirbúningi þeirra leyfa sem síðar séu veitt á framangreindum lagagrundvelli. Sá annmarki leiði til þeirrar niðurstöðu til að fella verði slík leyfi úr gildi.

———-

Aðilar máls þessa hafa fært fram ítarlegri rök fyrir máli sínu, sem ekki verða rakin hér frekar, en úrskurðarnefndin hefur haft þau öll til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 29. apríl 2021 um að breyta starfsleyfi leyfishafa fyrir sjókvíaeldi í Fáskrúðsfirði hvað varðar hámarkslífmassa frjós lax og staðsetningu eldissvæða. Var hin kærða ákvörðun tekin á grundvelli laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Í 65. gr. laganna er að finna kæruheimild til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, en um aðild, kærufrest, málsmeðferð og annað er varðar kæru er vísað til laga um úrskurðarnefndina.

Samkvæmt 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er það skilyrði kæruaðildar að málum fyrir nefndinni að kærandi eigi lögvarða hagsmuni tengda hinni kærðu ákvörðun. Er það í samræmi við þá meginreglu stjórnsýsluréttar að kæruaðild sé bundin við þá sem eiga einstaklingsbundna og verulega hagsmuni tengda hinni kærðu ákvörðun. Þá teljast umhverfisverndar-, útivistar- og hagsmunasamtök eiga lögvarinna hagsmuna að gæta, að ákveðnum skilyrðum uppfylltum, varðandi þær ákvarðanir, athafnir og athafnaleysi sem fjallað er um í stafliðum nefndrar 3. mgr. 4. gr. Er þar m.a. um að ræða ákvarðanir um að veita leyfi til framkvæmda sem falla undir lög um mat á umhverfisáhrifum, sbr. þágildandi b-lið ákvæðisins, og athöfn eða athafnaleysi stjórnvalda sem lýtur að þátttökurétti almennings samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum, sbr. þágildandi d-lið.

Vísa kærendur einkum til þátttökuréttar almennings um kæruaðild sína og telja að þar sem áhættumat erfðablöndunar og burðarþolsmat Hafrannsóknastofnunar hafi ekki sætt lögboðinni málsmeðferð samkvæmt þágildandi lögum nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana hafi verið brotið gegn nefndum þátttökurétti. Samkvæmt fyrrnefndum og áðurgildandi d-lið 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 teljast umhverfisverndar-, útivistar- og hagsmunasamtök eiga lögvarinna hagsmuna að gæta þegar kæra varðar athöfn eða athafnaleysi stjórnvalda sem lýtur að þátttökurétti almennings samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum, sbr. og þær athafnir eða athafnaleysi sem talin eru upp í þágildandi 6. mgr. 14. gr. laga nr. 106/2000. Verður kæruaðild í máli þessu því ekki reist á því að áhættumat erfðablöndunar og burðarþolsmat Hafrannsóknastofnunar hafi ekki sætt umhverfismati áætlana, enda hefði slíkt mat farið fram á grundvelli laga nr. 105/2006 en ekki laga nr. 106/2000 sem áðurgreind kæruheimild vegna þátttökuréttar almennings er bundin við.

Umhverfisstofnun veitti leyfishafa starfsleyfi fyrir sjókvíaeldi í Fáskrúðsfirði hinn 19. mars 2019 að undangenginni málsmeðferð þágildandi laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Fékk sú leyfisveiting og málsmeðferð efnislega umfjöllun í úrskurði nefndarinnar í kærumáli nr. 26/2019 þar sem kröfu um ógildingu leyfisins var hafnað. Áttu tveir kærenda aðild að því máli. Hin kærða ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 29. apríl 2021 um breytingu á því leyfi felur það í sér að hámarkslífmassi frjós lax fer úr 6.000 tonnum í 11.000 tonn. Telja kærendur m.a. að álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar frá 14. júní 2018 hafi einungis tekið mið af 6.000 tonna ársframleiðslu á laxi og því hafi hin kærða breyting, sem heimili 11.000 tonna hámarkslífmassa af frjóum laxi, ekki sætt málsmeðferð samkvæmt lögum nr. 106/2000.

Í matsskýrslu leyfishafa vegna eldis á allt að 20.800 tonnum af laxi í Berufirði og Fáskrúðsfirði var greint frá því að útsetningaráætlun myndi taka breytingum til samræmis við áhættumat Hafrannsóknastofnunar vegna erfðablöndunar frá laxeldi í sjókvíum hverju sinni, en að framleiðslumagn frjós fisks færi aldrei yfir 20.800 tonn í báðum fjörðum. Í nefndu áliti Skipulagsstofnunar var að sama skapi vísað til þess að gert yrði ráð fyrir því að hlutfall frjós fisks myndi fylgja áhættumati Hafrannsóknastofnunar hverju sinni en færi þó ekki yfir 20.800 tonn í báðum fjörðum. Er því ljóst að mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar tók mið af eldi á 20.8000 tonnum af frjóum laxi. Sú breyting er felst í hinni umþrættu ákvörðun hefur því sætt mati á umhverfisáhrifum og eins og ráð var gert fyrir fylgir hún nýju áhættumati Hafrannsóknastofnunar og rúmast þar innan, sbr. auglýsingu nr. 562/2020 um staðfestingu á áhættumati erfðablöndunar frá 3. júní 2020, þar sem fram kemur að hámarkslífmassi af frjóum laxi í Fáskrúðsfirði sé 12.000 tonn. Þar sem fyrir liggur að mat fór fram í öndverðu á umhverfisáhrifum þess að ala frjóan lax í meira mæli en breytt starfsleyfi heimilar er ljóst að ekki var um að ræða athöfn eða athafnaleysi stjórnvalda sem lýtur að þátttökurétti almennings samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum. Uppfylla kærendur því ekki heldur skilyrði kæruaðildar skv. d-lið 3. mg. 4. gr. laga nr. 130/2011 á þeim grundvelli.

Hin kærða ákvörðun Umhverfisstofnunar fól jafnframt í sér breytingu á staðsetningu eldissvæða og var tekin að undangenginni matsskylduákvörðun Skipulagsstofnunar um að sú breyting væri ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Svo sem greinir í málavöxtum var matsskylduákvörðunin kærð til úrskurðarnefndarinnar en með úrskurði í máli nr. 17/2021 var kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunarinnar hafnað með vísan til þess að enga þá annmarka væri að finna á henni sem leiða ætti til ógildingar. Í máli þessu er þannig ekki um að ræða ákvörðun sem veitir leyfi vegna framkvæmda sem falla undir lög um mat á umhverfisáhrifum heldur ákvörðun um breytingu á leyfi í kjölfar matsskylduákvörðunar. Sú ákvörðun laut að breytingu á tiltekinni framkvæmd sem háð var mati á umhverfisáhrifum í öndverðu og leyfi var veitt fyrir sem sætti lögmætisathugun úrskurðarnefndarinnar, eins og áður hefur komið fram. Er hvorki hægt að líta fram hjá þessum atvikum málsins né orðalagi þágildandi b-liðar 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011, en eins og ákvæðið er úr garði gert og að virtum lögskýringargögnum þeim sem áður er vísað til verður að telja að girt sé fyrir að kærendur njóti kæruaðildar samkvæmt því ákvæði.

Með hliðsjón af öllu framangreindu verður ekki hjá því komist að vísa kærumáli þessu frá úrskurðarnefndinni, enda er engan lagagrundvöll að finna fyrir kæruaðild kærenda í lögum nr. 130/2011 eins og atvikum máls þessa er háttað.

Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

nóv 25

Love0

84/2021 Sjókvíaeldi í Fáskrúðsfirði

Með UUA

Fyrir var tekið mál nr. 84/2021, kæra á ákvörðun Matvælastofnunar frá 5. maí 2021 um að breyta rekstrarleyfi Fiskeldis Austfjarða hf. fyrir sjókvíaeldi í Fáskrúðsfirði að því er varðar aukningu á hámarkslífmassa frjós lax, staðsetningu eldissvæða og útsetningaráætlun.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 7. júní 2021, er barst nefndinni sama dag, kæra náttúruverndarfélagið Laxinn lifi, Náttúruverndarsamtök Íslands og Íslenski náttúruverndarsjóðurinn (IWF) þá ákvörðun Matvælastofnunar frá 5. maí 2021 að breyta rekstrarleyfi Fiskeldis Austfjarða hf. fyrir sjókvíaeldi í Fáskrúðsfirði að því er varðar aukningu á hámarkslífmassa frjós lax, staðsetningu eldissvæða og útsetningaráætlun. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Matvælastofnun 16. júlí 2021.

Matvælastofnun auglýsti tillögu að breytingu á rekstrarleyfi leyfishafa 2. febrúar 2021 með athugasemdafresti til 2. mars s.á. Í breytingartillögunni fólst að heimilaður hámarkslífmassi frjós lax færi úr 6.000 tonnum í 11.000 tonn. Jafnframt fól tillagan í sér færslu eldissvæða og breytingu á útsetningaráætlun. Hinn 5. maí s.á. breytti Matvælastofnun umræddu rekstrarleyfi í samræmi við auglýsta tillögu.

Málsrök kærenda: Kærendur vísa til þess að þeir uppfylli skilyrði kæruaðildar skv. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Sú aukning á eldi á frjóum laxi úr 6.000 tonnum í 11.000 tonn, sem kveðið sé á um í hinni kærðu ákvörðun frá 5. maí 2021, hafi ekki sætt málsmeðferð samkvæmt þágildandi lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Í áliti Skipulagsstofnunar frá 14. júní 2018 komi skýrlega fram að lagt væri til grundvallar að framleiðsla á frjóum laxi í Fáskrúðsfirði yrði ekki umfram 6.000 tonn. Umhverfisáhrif breytingarinnar hafi því ekki sætt mati á umhverfisáhrifum. Þá hafi áhættumat erfðablöndunar og burðarþolsmat Hafrannsóknastofnunar ekki sætt málsmeðferð samkvæmt þágildandi lögum nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana og séu af þeim sökum ekki lögmætur grundvöllur rekstrarleyfis eða breytinga á því. Að lokum sé byggt á því að matsskylduákvörðun Skipulagsstofnunar frá 13. janúar 2021, um breytta staðsetningu eldissvæða og útsetningaráætlun, sé haldin annmörkum.

Málsrök Matvælastofnunar: Af hálfu Matvælastofnunar er gerð krafa um frávísun kærumálsins þar sem kærendur hafi ekki lögvarða hagsmuni af úrlausn þess. Um skilyrði kæruaðildar fari samkvæmt 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Umhverfisverndar-, útivistar- og hagsmunasamtök með minnst 30 félaga geti átt kæruaðild án þess að sýna fram á lögvarða hagsmuni ef kæra lúti að tilteknum ákvörðunum Skipulagsstofnunar, m.a. um matsskyldu framkvæmda, sem og ef stjórnvald veiti leyfi vegna framkvæmda sem falli undir lög um mat á umhverfisáhrifum. Leyfishafi hafi óskað eftir breytingu á rekstrarleyfi vegna breytinga á áhættumati. Framkvæmdin sé ekki háð mati á umhverfisáhrifum og í því beri að vísa kærunni frá. Slík niðurstaða sé í samræmi við úrskurð úrskurðarnefndarinnar í málum nr. 20/2018 og 89/2020.

Fyrir liggi að framkvæmd leyfishafa hafi sætt málsmeðferð samkvæmt þágildandi lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Í matsskýrslu leyfishafa frá 19. mars 2018 vegna framkvæmdarinnar hafi verið fjallað um fyrirhugaða framleiðsluaukningu á laxi í sjókvíum og áhrif eldisins á umhverfið, þ.m.t. að útsetninga- og framleiðsluáætlanir myndu taka mið af breytingum á áhættumati Hafrannsóknastofnunar hverju sinni. Í áliti Skipulagsstofnunar frá 14. júní 2018 segi um áhættumatið að áhætta af notkun frjós lax verði endurmetin með reglubundnum hætti. Í álitinu sé ítrekað vísað til þess að leggja beri niðurstöður áhættumats erfðablöndunar til grundvallar ákvörðunar um rekstrarleyfi. Þá taki stofnunin sérstaklega fram að leyfishafi muni fylgja matinu varðandi magn frjós lax í eldi. Með hliðsjón af því hafi legið fyrir við útgáfu rekstrarleyfis 21. mars 2019 að tekið hafi verið tillit til eldis á 9.800 tonnum af laxi í Berufirði, þ.m.t. frjóum laxi. Sú breyting sem gerð hafi verið á rekstrarleyfinu 5. maí 2021 samræmist matsskýrslu leyfishafa þar sem samanlagt eldi í Berufirði og Fáskrúðsfirði fari ekki yfir 20.800 tonn.

Áhættumat erfðablöndunar sé vísindaleg nálgun á mati á því magni frjórra eldislaxa sem strjúki úr eldi í sjó og vænta megi að komi í ár þar sem villta laxastofna sé að finna og metið sé að erfðablöndun eldislax við villta nytjastofna, að teknu tilliti til mótvægisaðgerða, verði það mikil að arfgerð villtra stofna breytist og valdi versnandi hæfni stofngerða þeirra. Það sé því ekki skjal sem sé ætlað að marka stefnu hins opinbera í fiskeldi, hvar það ætti að fara fram og með hvaða hætti. Sú túlkun væri enda ótæk þar sem ótal aðrir þættir skipti máli við slíka stefnumótun. Það sé því ekki framkvæmdaáætlun í skilningi þágildandi laga nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana, heldur faglegt mat á aðstæðum hverju sinni. Þá sé bent á að atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið fallist ekki á að áhættumat erfðablöndunar og burðarþolsmat séu skipulags- eða framkvæmdaáætlanir sem marki stefnu um leyfisveitingar til framkvæmda.

Málsmeðferð vegna athugunar á matsskyldu framkvæmdar sé á málefnasviði Skipulagsstofnunar og þar af leiðandi á forræði hennar. Matvælastofnun sé ekki bær til þess að endurskoða ákvarðanir um matsskyldu en um þær fari eftir ákvæðum laga nr. 106/2000. Af þessu leiði að stofnunin taki ákvörðun um breytingu rekstrarleyfis með hliðsjón af ákvörðun Skipulagsstofnunar þess efnis að ekki sé þörf á mati á umhverfisáhrifum.

Viðbótarathugasemdir kærenda: Kærendur vísa til þess að samkvæmt úrskurði úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. 17/2021 hafi tilkynning framkvæmdaraðila til Skipulagsstofnunar ekki lotið að breytingum á magni frjós lax heldur einskorðist hún við breytingu á eldissvæðum og útsetningaráætlun. Af framangreindri niðurstöðu leiði að þær breytingar á magni frjós lax sem heimilaðar hafi verið með hinni kærðu ákvörðun hafi ekki sætt málsmeðferð samkvæmt 6. gr. þágildandi laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Þegar af þeirri ástæðu beri að fella ákvarðanirnar úr gildi. Þá sé áréttað að kærendur eigi kæruaðild að málinu, enda liggi bæði fyrir brot gegn þátttökurétti almennings samkvæmt lögum nr. 106/2000 og lögum nr. 105/2006, sbr. nú III. kafla laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana. Áhættumat erfðablöndunar og burðarþolsmat séu áætlanir sem tvímælalaust séu háðar umhverfismati áætlana samkvæmt lögum nr. 105/2006, sbr. nú lög nr. 111/2021. Skortur á slíku umhverfismati áætlana feli um leið í sér skort á fullnægjandi undirbúningi þeirra leyfa sem síðar séu veitt á framangreindum lagagrundvelli. Sá annmarki leiði til þeirrar niðurstöðu til að fella verði slík leyfi úr gildi.

———-

Aðilar máls þessa hafa fært fram ítarlegri rök fyrir máli sínu, sem ekki verða rakin hér frekar, en úrskurðarnefndin hefur haft þau öll til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um ákvörðun Matvælastofnunar frá 5. maí 2021 um að breyta rekstrarleyfi leyfishafa fyrir sjókvíaeldi í Fáskrúðsfirði hvað varðar hámarkslífmassa frjós lax, staðsetningu eldissvæða og útsetningaráætlun. Var hin kærða ákvörðun tekin á grundvelli laga nr. 71/2008 um fiskeldi, sbr. og samnefnda reglugerð nr. 540/2020. Í 2. mgr. 4. gr. laganna er að finna kæruheimild til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, en um aðild, kærufrest, málsmeðferð og annað er varðar kæru er vísað til laga um úrskurðarnefndina.

Samkvæmt 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er það skilyrði kæruaðildar að málum fyrir nefndinni að kærandi eigi lögvarða hagsmuni tengda hinni kærðu ákvörðun. Er það í samræmi við þá meginreglu stjórnsýsluréttar að kæruaðild sé bundin við þá sem eiga einstaklingsbundna og verulega hagsmuni tengda hinni kærðu ákvörðun. Þá teljast umhverfisverndar-, útivistar- og hagsmunasamtök eiga lögvarinna hagsmuna að gæta, að ákveðnum skilyrðum uppfylltum, varðandi þær ákvarðanir, athafnir og athafnaleysi sem fjallað er um í stafliðum nefndrar 3. mgr. 4. gr. Er þar m.a. um að ræða ákvarðanir um að veita leyfi til framkvæmda sem falla undir lög um mat á umhverfisáhrifum, sbr. þágildandi b-lið ákvæðisins, og athöfn eða athafnaleysi stjórnvalda sem lýtur að þátttökurétti almennings samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum, sbr. þágildandi d-lið.

Matvælastofnun veitti leyfishafa rekstrarleyfi fyrir sjókvíaeldi í Fáskrúðsfirði hinn 19. mars 2019 að undangenginni málsmeðferð þágildandi laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Fékk sú leyfisveiting og málsmeðferð efnislega umfjöllun í úrskurði nefndarinnar í kærumáli nr. 29/2019 þar sem kröfu um ógildingu leyfisins var hafnað. Áttu tveir kærenda aðild að því máli. Hin kærða ákvörðun Matvælastofnunar frá 5. maí 2021 um breytingu á því leyfi felur það í sér að hámarkslífmassi frjós lax fer úr 6.000 tonnum í 11.000 tonn. Telja kærendur m.a. að álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar frá 14. júní 2018 hafi einungis tekið mið af 6.000 tonna ársframleiðslu á frjóum laxi og því hafi hin kærða breyting, sem heimili 11.000 tonna hámarkslífmassa af frjóum laxi, ekki sætt málsmeðferð samkvæmt lögum nr. 106/2000.

Í matsskýrslu leyfishafa vegna eldis á allt að 20.800 tonnum af laxi í Berufirði og Fáskrúðsfirði var greint frá því að útsetningaráætlun myndi taka breytingum til samræmis við áhættumat Hafrannsóknastofnunar vegna erfðablöndunar frá laxeldi í sjókvíum hverju sinni, en að framleiðslumagn frjós fisks færi aldrei yfir 20.800 tonn í báðum fjörðum. Í nefndu áliti Skipulagsstofnunar var að sama skapi vísað til þess að gert yrði ráð fyrir því að hlutfall frjós fisks myndi fylgja áhættumati Hafrannsóknastofnunar hverju sinni en færi þó ekki yfir 20.800 tonn í báðum fjörðum. Er því ljóst að mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar tók mið af eldi á 20.8000 tonnum af frjóum laxi. Sú breyting er felst í hinni umþrættu ákvörðun hefur því sætt mati á umhverfisáhrifum og eins og ráð var gert fyrir fylgir hún nýju áhættumati Hafrannsóknastofnunar og rúmast þar innan, sbr. auglýsingu nr. 562/2020 um staðfestingu á áhættumati erfðablöndunar frá 3. júní 2020, þar sem fram kemur að hámarkslífmassi af frjóum laxi í Fáskrúðsfirði sé 12.000 tonn. Þar sem fyrir liggur að mat fór fram í öndverðu á umhverfisáhrifum þess að ala frjóan lax í meira mæli en breytt rekstrarleyfi heimilar er ljóst að ekki var um að ræða athöfn eða athafnaleysi stjórnvalda sem lýtur að þátttökurétti almennings samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum. Uppfylla kærendur því ekki heldur skilyrði kæruaðildar skv. d-lið 3. mg. 4. gr. laga nr. 130/2011 á þeim grundvelli.

Hin kærða ákvörðun Matvælastofnunar fól jafnframt í sér breytingu á eldissvæðum og útsetningaráætlun og var tekin að undangenginni matsskylduákvörðun Skipulagsstofnunar um að sú breyting væri ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Svo sem greinir í málavöxtum var matsskylduákvörðunin kærð til úrskurðarnefndarinnar en með úrskurði í máli nr. 17/2021 var kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunarinnar hafnað með vísan til þess að enga þá annmarka væri að finna á henni sem leiða ætti til ógildingar. Í máli þessu er þannig ekki um að ræða ákvörðun sem veitir leyfi vegna framkvæmda sem falla undir lög um mat á umhverfisáhrifum heldur ákvörðun um breytingu á leyfi í kjölfar matsskylduákvörðunar. Sú ákvörðun laut að breytingu á tiltekinni framkvæmd sem háð var mati á umhverfisáhrifum í öndverðu og leyfi var veitt fyrir sem sætti lögmætisathugun úrskurðarnefndarinnar, eins og áður hefur komið fram. Er hvorki hægt að líta fram hjá þessum atvikum málsins né orðalagi þágildandi b-liðar 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011, en eins og ákvæðið er úr garði gert og að virtum lögskýringargögnum þeim sem áður er vísað til verður að telja að girt sé fyrir að kærendur njóti kæruaðildar samkvæmt því ákvæði.

Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

104/2021 Suðurgata

120/2021 Dverghamrar

109/2021 Innbær Höfn

74/2021 Látrar

54/2021 Látrar

123/2021 Valhúsabraut og 124/2021 Melabraut

61 og 62/2021 Hnoðraholt

110/2021 Patreksfjörður og Tálknafjörður

85/2021 Sjókvíaeldi í Fáskrúðsfirði

84/2021 Sjókvíaeldi í Fáskrúðsfirði

Um okkur

Opnunartími