Skip to main content
Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála
maí 16
Love0

178/2021 Frjóakur

Með

Árið 2022, fimmtudaginn 12. maí, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson, starfandi formaður, Unnþór Jónsson, settur varaformaður, og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­­­­­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 178/2021, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Garðabæjar frá 21. október 2021 um að samþykkja óverulega breytingu á deiliskipulagi Arnarneslands – Akra.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 8. desember 2021, er barst nefndinni sama dag, kæra eigendur, Byggakri 22, og eigandi, Byggakri 20, þá ákvörðun bæjarstjórnar Garðabæjar frá 21. október 2021 að samþykkja óverulega breytingu á deiliskipulagi Arnarneslands – Akra. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Garðabæ 31. janúar 2022.

Málavextir: Lóðin Frjóakur 9 er á svæði þar sem í gildi er deiliskipulag Arnarneslands – Akra frá 2003. Hinn 16. júní 2016 samþykkti byggingarfulltrúinn í Garðabæ umsókn um byggingarleyfi fyrir einbýlishúsið að Frjóakri 9 og á fundi bæjarráðs 21. s.m. var sú afgreiðsla samþykkt. Á fundi skipulagsnefndar 30. s.m. var tekin fyrir umsókn um byggingarleyfi fyrir umrædda fasteign vegna óverulegs fráviks frá deiliskipulagi, sbr. 3. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Var sótt um heimild til að víkja frá skipulagsskilmála í gr. 1.1.8 í deiliskipulagi svæðisins sem kveður á um að stærð neðri hæðar skuli ekki fara yfir 70% af flatarmáli aðalhæðar. Í fundargerð skipulagsnefndar kom fram að ekki væri gerð athugasemd við að vikið væri frá ákvæðum 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga við veitingu byggingarleyfisins þar sem um óverulegt frávik væri að ræða og hagsmunir nágranna skertust í engu, sbr. 3. mgr. 43. gr. sömu laga. Var afgreiðsla skipulagsnefndar samþykkt á fundi bæjarráðs 5. júlí s.á. Hinn 8. september samþykkti byggingarfulltrúi leyfisumsóknina og gaf út byggingarleyfið.

Í janúar 2020 urðu eigendaskipti að einbýlishúsinu að Frjóakri 9 og í framhaldi af þeim hófu nýir eigendur framkvæmdir. Með bréfi byggingarfulltrúa, dags. 16. júlí s.á., var eigendum gert að stöðva framkvæmdir þar sem sækja þyrfti um byggingarleyfi vegna þeirra. Hinn 26. s.m. var sótt um byggingarleyfi vegna breytinga á ásýnd hússins þar sem fyrirhugað væri m.a. að koma fyrir glugga/dyrum á útvegg í kjallara á norðausturhlið. Á fundi skipulagsnefndar 10. september s.á. var lögð fram tillaga að breytingu deiliskipulagi svæðisins sem gerði ráð fyrir því að flatarmál neðri hæðar húss, þ.e. kjallara, væri meira en 70% af flatarmáli aðalhæðar. Var bókað um að innréttað hefði verið herbergi í djúpum kjallara með gólfsíðum gluggum og „svæði á lóð í sömu hæð.“ Áður hefði verið veitt leyfi fyrir kjallararýminu sem tæknirými án glugga. Sú tillaga hefði verið samþykkt sem frávik frá deiliskipulagi en að gluggar á hinu umrædda rými breyttu þeim forsendum. Var tillagan metin sem óveruleg breyting deiliskipulags í samræmi við 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga og ákveðið að grenndar­kynna hana fyrir eigendum Frjóakurs 7 og 10 og Byggakurs 18, 20, 22 og 24, en sú afgreiðsla var staðfest á fundi bæjarstjórnar 17. september s.á. Í bréfi um grenndarkynningu, dags. 1. október 2020, kom fram að í breytingunni fælist að stærð neðri hæðar Frjóakurs 9 gæti verið allt að 100% af flatarmáli aðalhæðar. Kærendur gerðu athugasemdir við tillöguna sem vísað var til úrvinnslu tækni- og umhverfissviðs. Á fundi skipulagsnefndar 14. október 2021 samþykkti nefndin hina grenndarkynntu tillögu í samræmi við 2. mgr. 43. gr. skipulags­laga. Afgreiðsla skipulags­nefndar var samþykkt á fundi bæjarstjórnar Garðabæjar 21. október s.á. og tók breytingin gildi með auglýsingu þar um í B-deild Stjórnartíðinda 8. nóvember 2021.

 Málsrök kærenda: Kærendur benda á að grenndarkynning hafi ekki verið í samræmi við fyrirmæli gr. 5.9.2. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013. Þar komi fram að með bréfi um grenndarkynningu skuli fylgja tillaga að breytingu á deiliskipulagi eða hönnunargögn. Engin slík gögn hefðu fylgt bréfi um grenndarkynningu og því hefðu aðilar ekki getað kynnt sér tillöguna með fullnægjandi hætti. Byggakur 12, 14, 16, 18 og 20 standi á óskiptri lóð en einungis hafi verið grenndarkynnt fyrir Byggakri 18 og 20 og því hafi eigendum annarra lóða ekki gefist kostur á að kynna sér málið.

Ekki sé um óverulega breytingu á deiliskipulagi að ræða og því hafi ekki verið heimilt að fara eftir undantekningarákvæði 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Um stefnumarkandi ákvörðun varðandi Akrahverfi væri að ræða og því hefði borið að fara með tillöguna samkvæmt 1. mgr. 43. gr. skipulagslaga. Frjóakur 9 sé einbýlishúsalóð og samkvæmt deiliskipulags­skilmálum Akrahverfis séu einbýlishús einnar hæðar. Kjallarar séu leyfðir þar sem landhalli og lega lagna gefi eðlilegt tilefni til og heimilt sé að veita leyfi fyrir byggingu eins og hálfrar hæðar einbýlishúsum þar sem land falli meira en 2,0 m innan lóðarmarka. Stærð neðri hæðar megi þó ekki fara yfir 70% af flatarmáli aðalhæðar. Landhalli innan lóðarmarka Frjóakurs 9 sé hins vegar einungis um 0,4 m. Með breytingu á deiliskipulagi sé verið að leita samþykkis til að grafa frá áður samþykktu gluggalausu rými og opna út. Þannig verði stærð íverurýmis á neðri hæð langt umfram 70% af stærð efri hæðar og nýtingarhlutfall Frjóakurs 9 langt umfram það sem heimilað sé í skipulagi hverfisins. Slík breyting geti ekki talist óveruleg. Í skipulagsreglugerð komi fram í gr. 5.8.2. að við mat á því hvort breyting á deiliskipulagi teljist óveruleg skuli taka mið af því að hve miklu leyti tillagan víki frá notkun, nýtingarhlutfalli, útliti og formi viðkomandi svæðis. Einnig skuli metið hvort um fordæmisgefandi breytingu sé að ræða eða breytingu sem varði almannahagsmuni. Líta verði til fyrri breytinga á skipulagsskilmálum Frjóakurs 9 frá árinu 2016 og miða við upprunalegt skipulag og ákvæði skipulagsskilmála hverfisins þegar metið sé hvort um sé að ræða óverulega breytingu. Um sé að ræða verulega breytingu á bæði útliti, nýtingarhlutfalli og formi hússins. Það að byggja tveggja hæða einbýlis­hús þvert á skipulagsskilmála geti ekki talist óveruleg breyting.

Þá séu verulegir annmarkar á fasteigninni að Frjóakri 9 sem séu í andstöðu við gildandi skipulag. Gólfkóti aðalhæðar sé 11,9 en samkvæmt hæðarblaði skuli hann vera 11,1. Hæð lóðar við lóðarmörk sé 11,4 en samkvæmt gildandi skipulagi eigi hún að vera 10,8-10,9. Á lóðar­mörkum við Byggakur sé steinsteyptur veggur sem sé a.m.k. 1,7 m hár miðað við lóðarmörk, en það sé umfram heimildir. Hæð veggjarins sé sérlega íþyngjandi fyrir eigendur og íbúa við Bygga­kur þar sem hæð lóðar Frjóakurs 9 sé langt umfram heimildir skipulags. Þá sé hæð hússins 16,15 m en samkvæmt skipulagi sé heimiluð hæð 16,1. Húsið sé því bæði hærra en heimilt sé samkvæmt skipulagi auk þess að vera eina einbýlishúsið á tveimur hæðum í hverfinu. Einnig hafi smáhýsi, þ.e. gufubað, verið reist á lóðinni við lóðarmörk Byggakurs 20 og 22. Litið sé fram hjá þessum ágöllum við samþykkt umræddrar tillögu að deiliskipulagi. Skipulagslög geri ráð fyrir að fjallað sé heildstætt um skipulag en ekki í „einhvers konar bútasaumi.“ Garðabær hafi ekki brugðist við ítrekuðum ábendingum vegna þessara ágalla á fasteigninni.

Grenndaráhrif þeirra breytinga sem um ræði séu veruleg. Rýmið sem grafið hafi verið frá sé nýtt sem líkamsræktaraðstaða sem nágrannar hafi ónæði af. Bæði sé um að ræða opnanlegt rými þannig að hljóð berist greiðlega frá rýminu og aðgengi frá líkamsræktaraðstöðunni að gufubaði og heitum og köldum pottum utandyra sem staðsettir séu syðst á lóðinni. Þetta skapi umgang meðfram lóðarmörkum og valdi ónæði.

Málsrök Garðabæjar: Af hálfu sveitarfélagsins er byggt á því að umdeild breyting á deili­skipulagi Arnarneslands – Akra hafi hlotið þá lögformlegu afgreiðslu sem skipulagslög mæli fyrir um. Breytingin hafi verið metin óveruleg þar sem einungis hafi verið um að ræða breytingu á skilmálum deiliskipulagsins fyrir eina staka lóð án þess að umfang mannvirkis á lóðinni aukist. Um hafi verið að ræða breytingu á innra skipulagi hússins án breytingar á nýtingarhlutfalli eða hefðbundinni notkun þess sem einbýlishúss. Skilmálabreytingin feli einungis í sér að samþykkja að flatarmál neðri hæðar, þ.e. kjallara, sé meira en 70% af flatarmáli aðalhæðar. Ekki hafi verið um að ræða breytingar á byggðarmynstri eða þéttleika byggðar og hagsmunir nágranna hafi í engu verið skertir umfram það sem almennt sé gert ráð fyrir í íbúðarhverfi. Athugasemdir frá kærendum við grenndarkynningu hafi varðað atriði sem tengdust ekki breytingatillögunni, en efni hennar hafi verið lýst skýrlega í bréfi sem kærendum hafi verið sent. Mótmæli nágranna þurfi að byggjast á málefnalegum sjónarmiðum og rökstuðningi um hvernig tillagan skerði hagsmuni þeirra. Tveir af sex nágrönnum sem hefðu fengið bréf um grenndarkynningu hefðu gert athugasemdir við hana, en þær athugasemdir hefðu fyrst og fremst snúist um atriði sem ekki hefðu varðað tillöguna og í engu sýnt fram á skerðingu hagsmuna þeirra. Þá eigi þeir kærendur sem skrái sig með lögheimili að Byggakri 22 ekki lengur heima þar og hafi því ekki lengur lögvarða hagsmuni af úrlausn málsins. Nýir eigendur raðhússins að Byggakri 22 hafi lýst því yfir að þeir geri engar athugasemdir við þær breytingar eða áform sem leiða af hinni kærðu ákvörðun. Hvað varði kæranda að Byggakri 20 þá sé ljóst að breytingar á innra skipulagi hússins að Frjóakri 9 og útlitsbreytingar sem ekki séu sjáanlegar frá lóð hans geti ekki varðað hagsmuni hans eða haft þau grenndaráhrif að leiða eigi til ógildingar á samþykkt bæjarstjórnar.

Athugasemdir eigenda Frjóakurs 9: Af hálfu eigenda Frjóakurs 9 er þess krafist að kærunni sé vísað frá en til vara að hafnað sé athugasemdum kærenda vegna breytinga á deiliskipulagi Arnarneslands – Akra vegna Frjóakurs 9. Þær athugasemdir kærenda sem snúi að öðrum atriðum en deiliskipulags­breytingunni verði að vísa frá þar sem kærufrestur sé liðinn. Kærendur sem hafi átt Byggakur 22 séu búnir að selja eignina og flutt til Noregs. Afsal til nýrra eigenda hafi verið gefið út 6. ágúst 2021 og hinir nýju eigendur hafi gefið yfirlýsingu um að þau hafi engar athugasemdir við þær framkvæmdir og áform sem tengist Frjóakri 9. Fyrrum eigendur Byggakurs 22 geti því ekki talist hafa lögvarða hagsmuni af úrlausn málsins.

Þrátt fyrir að lóð Byggakurs 20 liggi að hluta að lóð Frjóakurs 9 sé með öllu óljóst hvernig hin kærða deiliskipulagsbreyting raski hagsmunum kærenda. Þau grenndaráhrif sem kærendur fullyrða um, þ.e. að hljóð muni berast út um glugga og að umgangur meðfram lóðarmörkum þar sem farið sé frá glugganum að gufubaði og pottum á lóðinni, geti ekki talist til lögvarinna hagsmuna kærenda. Nú þegar sé stór útgangur úr aðalstofu Frjóakurs 9 út á pall sem liggi beint að lóðarmörkum Byggakurs 20. Þannig geti hljóð og tónlist borist óhindrað þaðan yfir á lóð Byggakurs 20. Þá sé umgangur í potta og gufubað út um þann útgang jafn nálægt lóð Byggakurs 20 eins og hægt sé. Útgangur um umræddan glugga sé fyrir framan lóð Byggakurs 24, langt frá Byggakri 20. Þvera þurfi lóð Byggakurs 22 og 24 til að sjá gluggann.

Niðurstaða: Samkvæmt 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála geta þeir einir kært til úrskurðarnefndarinnar sem eiga lögvarða hagsmuni tengda ákvörðun sem kæra á. Að stjórnsýslurétti hefur skilyrðið um lögvarða hagsmuni fyrir kæruaðild verið túlkað svo að þeir einir teljist aðilar kærumáls sem eigi einstaklegra hagsmuna að gæta af úrlausn máls umfram aðra og jafnframt að þeir hagsmunir séu verulegir. Málatilbúnaður tveggja af kærendum í kærumáli þessu byggir á réttarstöðu þeirra sem eiganda fasteignar í nágrenni við Frjóakur 9. Samkvæmt fyrirliggjandi upplýsingum úr fasteignaskrá Þjóðskrár Íslands hafa þeir kærendur selt Byggakur 22, en kaupsamningur var gerður 16. júní 2021 og afsali var þinglýst 13. ágúst s.á. Eiga þeir því ekki lögvarða hagsmuni af úrlausn kærumáls þessa. Þá hafa nýir eigendur Byggakurs 22 lýst því yfir að þeir geri ekki athugasemdir við umrædda skipulagsbreytingu.

Í máli þessu er kærð breyting á deili­skipulagi Arnarneslands – Akra, sem fól í sér breytingu á skipulagsskilmálum vegna lóðarinnar Frjóakur 9. Málsrök í kæru lúta jafnframt að samþykki byggingarfulltrúa frá 8. september 2016 á umsókn um byggingarleyfi vegna heimildar til að víkja frá deiliskipulag á grundvelli 3. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Þar sem kærufrestur er löngu liðinn, sbr. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 og 2. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, kemur sú ákvörðun ekki til endurskoðunar.

Í gr. 1.1.8. í skipulagsskilmálum deiliskipulags Arnarneslands – Akra segir að stærð neðri hæðar megi ekki fara yfir 70% af flatarmáli aðalhæðar. Með hinni kærðu deiliskipulagsbreyting var gerð breyting á greindum skilmála vegna lóðarinnar Frjóakurs 9, en í breytingunni fólst að stærð neðri hæðar geti að flatarmáli verið jöfn og efri hæðar. Er ljóst að hin kærða ákvörðun hvorki breytir byggingarreit lóðarinnar né hróflar hún við leyfðri notkun, fjölda íbúða eða ytra byrði húss þess er stendur á lóðinni enda hefur umræddur kjallari verið til staðar frá byggingu hússins. Verður því ekki séð að breytingin geti haft í för með sér aukin grenndaráhrif á fasteign kæranda að Byggakri 20, s.s. vegna skuggavarps eða skerðingar á útsýni, og telst hann því ekki hafa þá einstaklegu lögvörðu hagsmuni sem eru skilyrði kæruaðildar vegna umræddrar deiliskipulagsbreytingar.

Með vísan til þess sem að framan er rakið skortir á að kærendur eigi þá lögvörðu hagsmuni tengda hinni kærðu ákvörðun sem 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 gerir að skilyrði fyrir kæruaðild og verður máli þessu af þeim sökum vísað frá úrskurðarnefndinni.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist vegna fjölda kærumála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

maí 16
Love0

175/2021 Eskiás

Með

Árið 2022, fimmtudaginn 12. maí, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson, starfandi formaður, Unnþór Jónsson, settur varaformaður, og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 175/2021, kæra á ákvörðunum sveitarstjórnar Garðabæjar frá 15. ágúst 2019 og 2. september 2021 um að samþykkja tillögur að breytingum á deiliskipulagi Ása – Grunda.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 3. desember 2021, er barst nefndinni 5. s.m., kæra Lyngás 13 ehf., eigandi fasteignarinnar Lyngáss 13, og Akralind ehf., eigandi fasteignarinnar Lyngáss 15, Garðabæ, þá ákvörðun bæjarstjórnar Garðabæjar frá 2. september 2021 að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Ása – Grunda. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi og að sveitarfélaginu verði gert að hafa samráð við kærendur vegna breytingarinnar. Þá er þess krafist að sú ákvörðun bæjarstjórnar frá 15. ágúst 2019 að samþykkja breytingu á sama deiliskipulagi verði felld úr gildi og/eða tekin til endurskoðunar með vísan til framkominna athugasemda kærenda frá 21. apríl 2021. Þess var jafnframt krafist að framkvæmdir við Eskiás yrðu stöðvaðar á meðan málið væri til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni en þeirri kröfu var hafnað með úrskurði uppkveðnum 17. desember 2021.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Garðabæ 14. desember 2021.

Málavextir: Á lóðum kærenda, Lyngási 13 og 15, stendur atvinnuhúsnæði og eiga lóðirnar mörk að lóðunum Eskiási 6-10, sem eru enn óbyggðar. Lóðirnar Lyngás 13, Eskiás 6 og 8 eiga sameiginleg lóðamörk en Lyngás 15 á lóðarmörk að Eskiási 8 og 10. Í deili­skipulagi Ása – Grunda, sem birt var í B-deild Stjórnartíðinda 27. mars 2002, var ekki gert ráð fyrir götu sunnan megin við lóðir kærenda heldur tilheyrði það svæði, þar sem nú er gatan Eskiás, lóðinni Stórási 4-6 og var sú byggð sem gert var ráð fyrir á lóðinni ekki við mörk lóða kærenda.

 Með auglýsingu sem birt var í B-deild Stjórnartíðinda 14. október 2019 tók gildi breyting á deili­skipulagi svæðisins en í breytingunni fólst m.a. að gert var ráð fyrir nýrri götu sem myndi bera heitið Eskiás. Á fundi bæjarstjórnar 2. apríl 2020 var samþykkt að veita leyfi til fram­kvæmda fyrir gatnagerð ásamt lagningu veitumannvirkja í Eskiás. Var tiltekið að fram­kvæmdin væri í samræmi við fyrrgreint deiliskipulag svæðisins og var leyfið gefið út daginn eftir. Kærendur skutu þeirri ákvörðun til úrskurðarnefndarinnar sem með úrskurði, upp­kveðnum 22. október 2021 í kærumáli nr. 72 og 100/2021, vísaði kærunni frá sem of seint fram kominni.

Hinn 11. febrúar 2021 samþykkti skipulagsnefnd Garðabæjar að auglýsa tillögu að breytingu deiliskipulags Ása – Grunda í samræmi við 1. mgr. 43. gr. og 1. mgr. 41. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Á fundi bæjarstjórnar 18. febrúar 2021 var afgreiðsla skipulagsnefndar samþykkt skv. 1. mgr. 31. gr. skipulagslaga, sbr. 1. mgr. 41. gr. sömu laga. Í fundargerð bæjarstjórnar kemur fram að breytingartillagan feli í sér að hæðum húsa við Eskiás 2, 4 og 6 verði fækkað um eina og heimilað verði að fjölga íbúðum í öðrum húsum á svæðinu sem nemi fækkun íbúða vegna færri hæða. Hámarkshæðir annarra húsa verði óbreyttar en byggingarreitum lóða nr. 8 og 10 verði breytt á þann veg að þar verði lokaðir innigarðar. Heildarfjöldi íbúða sé óbreyttur, eða 276 íbúðir. Tillagan var auglýst í Lögbirtingablaðinu og Fréttablaðinu 10. mars 2021 með fresti til athugasemda til 21. apríl s.á. og barst eitt erindi með athugasemdum frá kærendum. Á fundi skipulagsnefndar 16. júní 2021 var lögð fram tillaga að framangreindri deiliskipulags­breytingu ásamt minnisblaði deiliskipulagshöfundar með viðbrögðum við inn­sendum athuga­semdum. Var tillögunni vísað til úrvinnslu hjá tækni- og umhverfissviði. Á fundi skipulags­nefndar 26. ágúst s.á. var greinargerð með svörum Garðabæjar við innsendum athugasemdum samþykkt og bókað að farið hefði verið yfir inn­sendar athugasemdir af tækni- og umhverfis­sviði Garðabæjar og skipulagsráðgjafa. Þá kom fram að ekki væri talin ástæða til að breyta tillögunni enda hafi athugasemdirnar í flestum til­fellum ekki varðað breytingartillöguna. Var deiliskipulagsbreytingin samþykkt. Bæjarstjórn samþykkti þá afgreiðslu á fundi sínum 2. september s.á. Athugasemdum kærenda var svarað með bréfi, dags. 14. september 2021, og var breytingin send Skipulagsstofnun til lögboðinnar meðferðar. Í bréfi Skipulagsstofnunar 11. október s.á. gerði stofnunin ekki athugasemdir við að sveitarstjórn birti auglýsingu um samþykkt deiliskipulagsbreytingarinnar en benti á að skila þyrfti inn uppfærðri greinargerð m.t.t. þeirra breytinga sem verið væri að gera og að sýna þyrfti skilmálatöflur fyrir og eftir breytingar á uppdrætti. Tillagan öðlaðist gildi með birtingu í B-deild Stjórnartíðinda 8. nóvember 2021.

Málsrök kærenda: Kærendur benda á að lóðir þeirra heyri til deiliskipulags Ása – Grunda frá árinu 2019. Í verðlaunatillögu um skipulag svæðisins frá árinu 2016 hafi mátt finna sterka sýn á umgjörð og eiginleika skipulagsins, þróun byggðar og skipulag einstakra reita. Á grundvelli tillögunnar hafi verið unnið rammaskipulag á árinu 2017. Kynningarfundur vegna vinnu við deiliskipulag hafi verið haldinn fyrri part ársins 2019. Þar hafi áætlanir verið sýndar og áréttað að áframhaldandi vinna yrði unnin í samráði við hagsmunaaðila, sbr. ákvæði skipulagslaga nr. 123/2010 og leiðbeiningar Skipulagsstofnunar. Meðal annars hafi verið rætt um að skilgreind þróunarsvæði L1 og L2, sem lóðir kærenda tilheyri, yrðu sameinuð að upp­fylltu því skilyrði að samið yrði við lóðareigendur lóða við Lyngás um útfærslur, m.a. á lóðamörkum. Kærendur hafi ekkert heyrt af umræddri vinnu þar til nýtt deiliskipulag hafi verið auglýst og síðan samþykkt af bæjarráði Garðabæjar 15. ágúst 2019. Málsmeðferð og andmælafrestur vegna framan­greindra deiliskipulagsáforma hafi farið fram hjá kærendum þar sem þeir hafi reiknað með að sveitarfélagið myndi hafa við þá samráð eins og lýst hafði verið yfir á fyrri stigum málsins. Þá hafi ekki verið staðið að deiliskipulaginu með lögformlega réttum hætti varðandi auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda.

Í deiliskipulaginu halli umtalsvert á hagsmuni kærenda. Afar íþyngjandi kvaðir hafi verið settar á núverandi byggingar og byggingarreiti á lóðum þeirra, ólíkt nærliggjandi lóðum sem heyri undir sama skipulag. Ágreiningslaust sé að skipulag svæðisins hafi tekið umtalsverðum breytingum árið 2019. Í stað þess byggðamynsturs sem áður hafi verið gert ráð fyrir, þ.e. lægri byggingum við Ásabraut sem hækki með þéttingu byggðar í átt að Lyngási, sé gert ráð fyrir hærri byggingum á miðjum reitnum og mun þéttari byggð auk þess sem veittar séu heimildir fyrir umtalsvert meira byggingarmagni, sem leiði af sér mikla fjölgun íbúða á reitnum. Til að jafna út hæðarmun virðist sem skipulagið geri ráð fyrir kvöð um brekku inni á lóðum kærenda og þá séu byggingarreitir sem voru fyrir miðjum lóðunum færðir alveg út í Lyngás, að því er virðist til að gera öðrum kleift að byggja alveg út í mörk lóða kærenda. Farið hafi verið yfir málið á fundum með bæjarstjóra 24. september 2020, skipulagsstjóra 21. desember 2021 og með þeim báðum 24. mars s.á. Þá hafi kærendur hinn 10. janúar 2021 lagt fram erindi til skipulagssviðs sveitarfélagsins þar sem sjónarmiðum og mótmælum þeirra hafi verið komið á framfæri í því skyni að fá fram viðbrögð og skýringar sem nýst hefðu getað sem forsenda fyrir því að leggja inn tillögu að breytingu á deiliskipulagi varðandi lóðir kærenda. Ekkert svar sem talist geti vera rökrétt afleiðing erindisins hafi borist, nú tæpu ári síðar.

Bæjaryfirvöld hafi litið á deiliskipulagsbreytinguna, sem birt hafi verið í B-deild Stjórnartíðinda 8. nóvember 2021, sem verulega breytingu á deiliskipulagi og farið með hana sem um nýtt skipulag væri að ræða. Tekin hafi verið saman lýsing, sbr. ákvæði 1. mgr. 40. gr. skipulagslaga, sbr. einnig 1. mgr. 43. gr. sömu laga. Að öðrum kosti hefði sveitarfélagið grenndarkynnt breytinguna, sbr. umrætt lagaákvæði, sem sé annars eðlis og sé beint að tilteknum hagsmunaaðilum. Um mjög mikilvægt atriði sé að ræða sem snúi að ríkum hagsmunum kærenda af málinu, en mikið ójafnræði sé á milli aðila. Byggt sé á því að „opnast hafi fyrir þann möguleika að koma að athugasemdum og mótmælum er varða deiliskipulagið [frá árinu 2019], en ekki einungis er snýr að deiliskipulagsbreytingunni [frá árinu 2021]. Sú nálgun á málið [fái] stoð af því hvernig [sveitarfélagið] meðhöndlar tiltekin atriði er snúa að deiliskipulagsbreytingunni, sbr. ákvæði [s]kipulagslaga nr. 123/2010.“

 Málsmeðferð Garðabæjar brjóti í bága við ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Sveitarfélagið hafi ekki svarað athugasemdum kærenda við fyrrgreinda deiliskipulagsbreytingu frá árinu 2021 með fullnægjandi hætti, sbr. 9. gr. stjórnsýslulaga. Þá sé skv. IV. kafla skipulagslaga, sbr. 4. mgr. 12. gr. laganna, lögð sú skylda á sveitarfélög við gerð og framkvæmd skipulagsáætlana að leita eftir sjónarmiðum og tillögum íbúa og annarra sem hagsmuna eigi að gæta í því tilliti varðandi mörkun stefnu. Hafið sé yfir vafa að deiliskipulagsbreytingin, sem unnin hafi verið í kjölfar þess að erindi kærenda frá 10. janúar 2021 hafi borist sveitarfélaginu, hafi verið sett í auglýsingu án þess að nokkuð samráð væri haft við þá. Skipulagsbreytingunni sé ætlað að laga deiliskipulag sem auglýst hafi verið í B-deild Stjórnartíðinda 14. október 2019 að yfirstandandi óleyfisframkvæmdum fyrir ofan lóðir kærenda. Leiða megi að því líkum að sveitar­félagið hafi hvorki kynnt sér gildandi deiliskipulag nægilega vel né tiltekin efnisatriði í fyrr­greindu erindi kærenda til sveitarfélagsins og hafi málið því ekki verið nægilega upplýst þegar sveitarfélagið hafi tekið ákvörðun um að auglýsa deiliskipulagsbreytinguna í mars 2021, sem samræmist ekki rannsóknarreglunni, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga. Þá hafi ekki verið gætt jafn­ræðis og samræmis í lagalegu tilliti í efnislegri umfjöllun um fyrrgreint erindi kærenda, sbr. ákvæði 1. mgr. 11. gr. stjórnsýslulaga, ekki síst varðandi frágang á lóðamörkum, hæðarkótum og samtengingu húsa á lóðunum. Brotið hafi verið gegn meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga. Óleyfisframkvæmd fyrir ofan lóðirnar feli óumdeilt í sér að verið sé að ganga freklega á lögvarinn rétt kærenda. Þeir hafi ítrekað óskað eftir því við bæjaryfirvöld að fá afhent gögn er varði framkvæmdina, m.a. uppdrætti og hæðarkóta á lóðamörkum, en af einhverjum ástæðum hafi ekki verið orðið við því.

Þá megi samkvæmt 1. mgr. 72. gr. stjórnarskrárinnar engan skylda til að láta af hendi eign sína nema almenningsþörf krefji. Þurfi til þess lagafyrirmæli og fullt verð að koma fyrir. Engir almannahagsmunir séu svo ríkir að réttlæti að kærendur þurfi að sæta skerðingum og kvöðum á eignum sínum, sem birtist m.a. í samliggjandi byggingarreitum, minnkun byggingarreita og kvöð um svæði inni á lóðum þeirra. Þetta eigi sér stað án þess að nokkuð komi á móti í staðinn og sveitarfélagið hafi ekki gert tilraun til að semja um málið við kærendur. Aðrir hagsmunaaðilar á aðliggjandi og nálægum lóðum hafi ekki þurft að sæta viðlíka skerðingu og kvöðum og blasi við að sveitarfélagið sé að leggja á kærendur.

Málsrök Garðabæjar: Af hálfu sveitarfélagsins er m.a. vísað til þess að í þeirri breytingu á deiliskipulagi sem samþykkt hafi verið á fundi bæjarstjórnar Garðabæjar 2. september 2021 hafi falist að einungis yrðu heimilaðar þrjár hæðir á lóðunum nr. 2, 4 og 6 við Eskiás í stað fjögurra áður. Gerðar hafi verið lítilsháttar breytingar á byggingarreitum lóðanna nr. 6, 7, 8 og 10 við Eskiás til að auðvelda fjölgun íbúða án þess að hækka húsin. Ytri mörkum byggingar­reita hafi ekki verið breytt en nýtingarhlutfall allra lóða við Eskiás hafi breyst og heildarfjöldi íbúða verði óbreyttur. Í kæru virðist gæta þess misskilnings að nýtt deiliskipulag fyrir svæðið hafi verið samþykkt en augljóst sé að aðeins sé um að ræða breytingu á deiliskipulaginu. Breytingin geti á engan hátt varðað hagsmuni kærenda. Aðrir þættir deiliskipulagsins byggi í grundvallaratriðum á deiliskipulagi sem samþykkt hafi verið haustið 2019 og sé kærufrestur hvað það varði löngu liðinn.

—–

Kærendur hafa gert ítarlegri grein fyrir máli sínu sem verður ekki rakið nánar hér, en úrskurðar­nefndin hefur haft það til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti tveggja ákvarðana bæjarstjórnar Garðabæjar um að samþykkja breytingar á deiliskipulagi Ása – Grunda.

 Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er kærufrestur til nefndarinnar einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um þá ákvörðun sem kæra lýtur að. Sé um að ræða ákvörðun sem sætir opinberri birtingu telst kærufrestur frá birtingu ákvörðunar. Í 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er fjallað um áhrif þess að kæra berst að liðnum kærufresti. Ber þá samkvæmt 1. mgr. ákvæðisins að vísa kæru frá nema að afsakanlegt verði talið að kæran hafi ekki borist fyrr eða veigamiklar ástæður mæli með því að kæran verði tekin til efnismeðferðar. Í 2. mgr. 28. gr. laganna kemur fram að kæru skuli ekki sinnt ef meira en ár sé liðið frá því að ákvörðun var tilkynnt aðila. Meira en tvö ár liðu frá upphafi kærufrests þeirrar ákvörðunar bæjarstjórnar Garðabæjar frá 15. ágúst 2019 að samþykkja breytingu á deiliskipulag Ása – Grunda þegar kæra í máli þessu barst úrskurðarnefndinni 5. desember 2021, en nefnd skipulagsbreyting tók gildi við birtingu í B-deild Stjórnartíðinda 14. október 2019. Verður þeim þætti málsins af þeim sökum vísað frá úrskurðarnefndinni. Verður því einungis sú skipulagsbreyting sem samþykkt var í bæjarstjórn 2. september 2021 tekin til efnismeðferðar.

Samkvæmt 3. mgr. 3. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 annast sveitarstjórn gerð skipulagsáætlana og ber ábyrgð á gerð aðal- og deiliskipulags í sínu umdæmi, sbr. 29. og 38. gr. laganna. Í aðal­skipulagi er sett fram stefna sveitarstjórnar um þróun sveitarfélagsins, m.a. um þéttleika byggðar, sbr. 1. mgr. 28. gr. nefndra laga. Þá ber við gerð deiliskipulags að byggja á stefnu aðalskipulags, sbr. 2. mgr. 37. gr., en í 7. mgr. 12. gr. laganna er gerð krafa um að gildandi deiliskipulag rúmist innan heimilda aðalskipulags. Við skipulagsgerð ber sveitarstjórnum enn fremur að fylgja markmiðum skipulagslaga sem tíunduð eru í 1. gr. þeirra, þ. á m. að haga málsmeðferð þannig að réttur einstaklinga og lögaðila verði ekki fyrir borð borinn þótt hagur heildarinnar sé hafður að leiðarljósi, sbr. c.-lið 1. mgr. ákvæðisins. Sveitarstjórn er einnig bundin af meginreglum stjórnsýsluréttarins, þ. á m. lögmætisreglunni er felur m.a. í sér að með ákvörðun sé stefnt að lögmætum markmiðum. Að gættum þessum grundvallarreglum og markmiðum hefur sveitar­stjórn mat um það hvernig deiliskipulagi skuli háttað og heimild til að breyta deiliskipulagi, sbr. 43. gr. skipulagslaga.

Umdeild deiliskipulagsbreyting var auglýst til kynningar í samræmi við 1. mgr. 41. gr. og 43. gr. skipulagslaga og áttu kærendur kost á að koma á framfæri athugasemdum sínum vegna hennar sem þeir og gerðu. Samþykkt tillaga ásamt samantekt um málsmeðferð, athugasemdir og svör við þeim var send Skipulagsstofnun til lögboðinnar afgreiðslu í samræmi við 1. mgr. 42. gr. skipulagslaga. Í bréfi stofnunarinnar til bæjaryfirvalda kom fram að farið hefði verið yfir framlögð gögn og að ekki væru gerðar athugasemdir við að sveitarstjórn birti auglýsingu um samþykkt deiliskipulagsbreytingarinnar í B-deild Stjórnartíðinda, en þó var bent á að skila þyrfti inn uppfærðri greinargerð m.t.t. þeirra breytinga sem verið væri að gera og að sýna þyrfti skilmálatöflur fyrir og eftir breytingar á uppdrætti. Tók deiliskipulagsbreytingin gildi með auglýsingu þar um í B-deild Stjórnartíðinda. Var formleg málsmeðferð deiliskipulags-breytingarinnar því í samræmi við ákvæði skipulagslaga.

Deiliskipulagsbreytingin sem tók gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 8. nóvember 2021 fól í sér að hæðum húsa við Eskiás 2, 4 og 6 var fækkað um eina og heimilað var að fjölga íbúðum í öðrum húsum á skipulagssvæðinu sem nam fækkun íbúða. Hámarkshæðir annarra húsa voru óbreyttar. Þá var byggingarreitum lóða nr. 8 og 10 við Eskiás breytt þannig að þar yrðu lokaðir innigarðar. Heildarfjöldi íbúða á skipulagssvæðinu var óbreyttur. Skilmálar gildandi deiliskipulags varðandi lóðir kærenda, þ.e. Lyngáss 13 og 15, breyttust ekki. Á skipulagsuppdrætti deiliskipulagsbreytingarinnar var sýnt með hvaða hætti lokuðum inni-görðum var komið fyrir á lóðum við Eskiás 8 og 10. Byggingar á lóðunum mynduðu innri garð sem var opinn gagnvart Eskiási. Eftir breytinguna er gert ráð fyrir að sá garður verði lokaður á allar hliðar. Farlægð frá Lyngási 13 og 15 er óbreytt. Þá var nýtingarhlutfall þeirra lóða sem liggja að lóðum kærenda sýnt og kom m.a. fram að nýtingarhlutfall Eskiáss 6 hefði áður verið 1,38 en yrði 1,06, nýtingarhlutfall Eskiáss 8 hefði áður verið 0,67 en yrði 1,06 og að nýtingar-hlutfall Eskiáss 10 hefði áður verið 0,69 en yrði 0,82. Um breytingar á fjölda íbúða í húsunum kom fram að áður hefði verið gert ráð fyrir því að í Eskiási 6 yrðu 33 íbúðir en viðmiðunarfjöldi íbúða yrði 26, í Eskiási 8 hefði áður verið gert ráð fyrir 18 íbúðum en viðmið yrði 27 íbúðir og í Eskiási 10 hefði áður verið gert ráð fyrir 12 íbúðum en miðað yrði við að þær yrðu 16.

Í Aðalskipulagi Garðabæjar 2016-2030 er svæðið sem hér um ræðir skilgreint sem þróunar­svæði A og eru lóðir kærenda og svæði þar sem nú er gatan Eskiás á reitnum 2.07. Í greinargerð skipulagsins er vikið að svæðinu sem Lyngássvæðis og segir þar að gert sé ráð fyrir íbúðar­byggð á reit 2.07. Stefnt sé að þéttri blandaðri byggð í tengslum við miðbæ og hámarkshæð verði fjórar hæðir. Lögð sé áhersla á að þétta byggð á þróunarsvæðum A og B til að nýta land betur og tryggja betri þjónustu við íbúa. Reynt sé að draga úr neikvæðum áhrifum á landslag og ásýnd með almennum skilmálum um gæði hins byggða umhverfis og halda í byggðamynstur nærliggjandi svæða, þar sem það eigi við. Samkvæmt hinni kærðu breytingu á deiliskipulagi var hæðum húsa við Eskiás 2, 4 og 6 fækkað um eina, eða úr fjórum hæðum í þrjár, og íbúðum í öðrum húsum á svæðinu, þ. á m. Eskiási 8 og 10, fjölgað. Samkvæmt framangreindu verður ekki séð að hin kærða deiliskipulagsbreyting fari í bága við gildandi aðalskipulag.

Að öllu framangreindu virtu liggja ekki fyrir þeir form- eða efniságallar á hinni kærðu ákvörðun sem raskað geta gildi hennar og verður kröfu kærenda þar um því hafnað.

Rétt þykir að benda á að geti kærendur sýnt fram á tjón vegna hinnar kærðu deiliskipulags­breytingar geta þeir átt rétt á bótum, sbr. 51. gr. skipulagslaga. Það álitaefni á hins vegar ekki undir úrskurðarnefndina heldur eftir atvikum dómstóla.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist vegna fjölda kærumála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunar bæjarstjórnar Garðabæjar frá 15. ágúst 2019 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Ása – Grunda er vísað frá úrskurðarnefndinni.

Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunar bæjarstjórnar Garðabæjar frá 2. september 2021 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Ása – Grunda.

maí 16
Love0

161/2021 Primex ehf.

Með

Árið 2022, miðvikudaginn 11. maí, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Þátt tóku Unnþór Jónsson, settur varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Ásgeir Magnússon, fyrrverandi dómstjóri.

Fyrir var tekið mál nr. 161/2021, kæra á ákvörðun Umhverfisstofnunar um álagningu viðbótargjalds að fjárhæð kr. 409.200 vegna mengunarvarnaeftirlits.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 25. október 2021, er barst nefndinni sama dag, kærir Primex ehf. þá ákvörðun Umhverfisstofnunar að leggja viðbótargjald á fyrirtækið að fjárhæð kr. 409.200 vegna mengunarvarnaeftirlits. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Umhverfisstofnun 8. desember 2021 og viðbótargögn 11. mars 2022 og 5. apríl s.á.

Málavextir: Kærandi hefur starfsleyfi frá Umhverfisstofnun fyrir rekstri kítín- og kítósan­framleiðslu á Siglufirði, en stofnunin hefur jafnframt eftirlit með þeirri starfsemi, sbr. 54. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir og 57. gr. reglugerðar nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnaeftirlit. Hinn 27. apríl 2020 tilkynnti stofnunin kæranda um niðurstöðu mats á umhverfisáhættu samkvæmt nefndri 57. gr. reglugerðarinnar. Kom og fram að stofnunin hefði skilgreint starfsemi kæranda í áhættuflokk A og því ætti eftirlit að fara fram tvisvar á hverju ári. Fyrra reglubundna eftirlitið fór fram 3. júní 2020 og var niðurstaða þess kynnt kæranda með bréfi, dags. 26. s.m. Í bréfinu var greint frá því að ekkert frávik hefði komið fram við eftirlitið, en að eldra frávik um sýrustig í frárennsli væri enn opið. Hinn 14. september s.á. tilkynnti stofnunin kæranda að henni hefði borist kvörtun um vítissódagufu frá starfsemi kæranda og var óskað eftir viðbrögðum hans við þeirri kvörtun. Svaraði kærandi því til að engin breyting hefði orðið á vinnslu hjá fyrirtækinu og engin vítissódagufa hefði farið frá starfseminni. Síðara reglubundna eftirlitið fór fram 9. desember 2020 og í eftirlitsskýrslu vegna þess var greint frá því að öllum eldri frávikum hefði verið lokað. Eitt frávik hefði verið skráð við eftirlitið vegna sýrustigs­mælinga en mælingar sem kærandi hefði sent Umhverfis­stofnun væru ófullnægjandi þar sem ekki væri hægt að lesa úr þeim hve stóran hluta rekstrartíma seinasta árs sýrustigið hefði verið yfir 10 pH. Var kæranda gefinn kostur á að koma athugasemdum á framfæri vegna þessa, sem hann og gerði.

Með bréfi til kæranda, dags. 9. apríl 2021, tilkynnti Umhverfisstofnun um innheimtu viðbótargjalds vegna umfangsmikils eftirlits fyrir árið 2020. Í bréfinu kom fram að þegar hefði verið sendur reikningur fyrir árlegu eftirlitsgjaldi, sbr. 25. gr. gjaldskrár nr. 535/2015 fyrir verkefni og þjónustu Umhverfisstofnunar, en gjaldið byggðist á þeirri forsendu að sá tími sem varið væri í eftirlit væri að jafnaði 25 klst. Sagði jafnframt í bréfinu að stofnunin hefði varið 56 klst. í eftirlit með starfseminni og áformaði því að inn­heimta viðbótargjald fyrir þá 31 klst. sem varið hefði verið í eftirlit umfram 25 klst., eða kr. 409.200. Var veittur frestur til 21. apríl s.á. til þess að gera athugasemdir við innheimtuna, en athugasemdir bárust ekki frá kæranda innan þess frests. Í kjölfarið gaf Umhverfisstofnun hinn 7. maí 2021 út reikning fyrir viðbótargjaldinu með gjalddaga sama dag og eindaga 6. júní s.á.

Með bréfi kæranda, dags. 22. júní 2021, voru gerðar athugasemdir við innheimtu umrædds viðbótargjalds og því haldið fram að skilyrðum fyrir gjaldtöku væru ekki fullnægt og að eftirlitsframkvæmd Umhverfisstofnunar hefði brotið í bága við meðalhófsreglu stjórn­sýsluréttar. Væri því óskað eftir afturköllun innheimtunnar. Þeim athugasemdum var svarað af hálfu stofnunarinnar með bréfi, dags. 24. september s.á., en þar kom fram að henni væri heimilt samkvæmt lögum nr. 7/1998 að taka gjald fyrir eftirlit. Á árinu 2020 hefði eftirlit verið án efa nokkuð tímafrekt vegna fráviks varðandi mælingar á sýrustigi, en þar sem kærandi hefði sent ófullnægjandi gögn hefðu sérfræðingar stofnunarinnar lagt nokkra vinnu í að fara yfir mælingarnar. Þá var jafnframt vísað til þess í bréfinu að ákvörðun um álagningu þess gjalds sem um ræddi hefði verið tekin 9. apríl 2021. Kæranda hefði ekki verið leiðbeint um kæruheimild skv. 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslu­laga nr. 37/1993 og hefði stofnunin því talið rétt að líta svo á að með bréfi, dags. 22. júní s.á., hefði kærandi verið að óska eftir rökstuðningi á grundvelli 1. mgr. 21. gr. stjórnsýslulaga. Þá var vísað til þess að í þeim tilvikum þar sem aðili færi fram á rökstuðning hæfist kærufrestur ekki fyrr en rökstuðningur hefði verið kynntur honum, sbr. 3. mgr. 27. gr. laganna. Í kjölfar bréfs Umhverfisstofnunar lagði kærandi fram kæru til úrskurðarnefndarinnar 25. október 2021.

 Málsrök kæranda: Af hálfu kæranda er bent á að ekki fáist séð að innheimta gjalds fyrir reglubundið eftirlit falli undir gjaldtökuheimild Umhverfisstofnunar á grundvelli 53. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Álagning þjónustugjalds verði að byggjast á viðhlítandi lagaheimild í samræmi við lögmætisreglu stjórnsýsluréttar. Reglubundið eftirlit með starfsemi kæranda fari ekki fram á grundvelli 51. gr. laga nr. 7/1998 heldur á grundvelli 1. mgr. 54. gr. sömu laga. Ákvæðið mæli fyrir um að eftirlit skuli vera með atvinnurekstri sem taki til athugunar á öllum þáttum umhverfisáhrifa viðkomandi starfsemi sem máli skipti sem og hollustuhátta. Fái kærandi ekki séð að innheimta gjalds fyrir reglubundið eftirlit rúmist innan gjaldtökuheimildar Umhverfisstofnunar. Gjaldtakan verði heldur ekki réttlætt með vísan til 2. mgr. 53. gr. laganna, en til þess að gjaldtökuheimild sé gild verði að koma fram í henni fyrir hvaða þjónustu eða verkefni gjaldið sé innheimt. Sé það gert í 1.-4. tl. 1. mgr. 53. gr. með skýrri tilvísun í þau ákvæði sem Umhverfisstofnun sé heimilt að innheimta gjald fyrir, en hvergi komi fram í þeirri lagagrein að Umhverfisstofnun sé heimilt að taka gjald fyrir reglubundið eftirlit samkvæmt 54. gr. sömu laga. Meginreglan sé sú að rekstur opinberra stofnana sé fjármagnaður með skattgreiðslum og beri að túlka undantekningar á því, s.s. heimildir til gjaldtöku, með þröngum hætti. Standi því engin rök til þess að útvíkka gjaldtökuheimild Umhverfis­stofnunar með umræddum hætti og beri þegar af þeirri ástæðu að ógilda hina kærðu ákvörðun.

Verði ekki fallist á framangreindar röksemdir sé því mótmælt alfarið að skilyrði 3. mgr. 25. gr. gjaldskrár nr. 535/2015 fyrir verkefni og þjónustu Umhverfisstofnunar hafi verið uppfyllt. Ákvæðið feli í sér undanþágu frá meginreglu 25. gr. um fast gjald vegna reglubundins eftirlits, en hið fasta gjald feli í sér áætlaðan raunkostnað Umhverfisstofnunar af þjónustu við fyrirtæki í hverjum flokki. Ákvæði 3. mgr. 25. gr. veiti einungis heimild til innheimtu viðbótargjalds þegar framkvæmd eftirlits, undirbúningur og/eða úrvinnsla sé sérlega umfangsmikil. Orðalag ákvæðisins og þau dæmi sem þar séu tekin, þ.e. sérstakar aðstæður, fjöldi frávika eða ófullnægjandi upplýsingar, beri öll með sér að áskilja þurfi að eftirlit sé á einhvern hátt umfram áætlun. Því sé haldið fram af Umhverfisstofnun að eftirlit með kæranda hafi orðið tímafrekara, og þar af leiðandi umfangsmeira, en búist hafi verið við vegna fráviks sem hafi stafað af ófullnægjandi gögnum frá kæranda. Þessu sé mótmælt og bent á að einungis eitt frávik hafi verið skráð í eftirliti stofnunarinnar með starfsemi kæranda allt árið 2020. Verði því ekki séð að fjöldi frávika hafi valdið því að eftirlit hafi verið sérlega umfangsmikið. Þá hafi gögn um sýrustigsmælingar ekki verið ófullnægjandi, en þau hafi verið send með sama hætti og ávallt hafi verið gert. Fullyrðingar Umhverfisstofnunar um ófullnægjandi gögn eigi sér heldur enga stoð í gögnum málsins, þ.m.t. tímaskýrslu stofnunarinnar. Samkvæmt skýrslunni séu skráðir 17,65 klst. vegna vinnu í kjölfar eftirlits 9. desember 2020. Gerðar séu verulegar athugasemdir við þessa kostnaðarliði. Bent sé að ef ekki hefði verið fyrir frávikið sem um ræði hefði eftirlit með starfsemi kæranda engu að síður farið vel yfir 25 klst. viðmiðunarmarkið. Samkvæmt tímaskýrslu Umhverfisstofnunar hafi stofnunin þegar eytt tæplega 24 klst. í eftirlit með starfsemi kæranda í september 2020, löngu áður en síðari eftirlitsferðin hafi verið farin. Þá hafi ekkert frávik verið skráð við fyrri eftirlitsheimsókn stofnunarinnar 3. júní s.á.

Af framangreindu verði ekki annað ráðið en að aðalástæðu þess að eftirlit stofnunarinnar hafi reynst „sérlega umfangsmikið“ sé að rekja til þess að hún hafi sjálf áætlað í maí 2020 að þörf væri á tveimur reglubundnum eftirlitsferðum hjá kæranda. Þannig hafi hún í raun ákveðið fyrir fram að eftirlit með kæranda yrði umfangsmikið það ár. Því sé sérstaklega mótmælt að hægt sé að innheimta viðbótargjald á grundvelli. 3. mgr. 25. gr. gjaldskrár Umhverfisstofnunar, enda verði ekki séð að reglubundið eftirlit samkvæmt fyrirframáætlun hlutaðeigandi stjórn­valds geti fallið undir ákvæðið. Yrði í öllu falli að telja eðlilegast að upplýst yrði um slíkt fyrir fram, en mikilvægt sé að ákvarðanir um gjaldtöku stjórnvalds byggist á skýrum og fyrir­sjáanlegum grundvelli sem borgararnir geti kynnt sér, sbr. álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. 9970/2019. Einnig séu gerðar alvarlegar athugasemdir við kostnaðarliði vegna vinnu í kjölfar síðari eftirlits­ferðarinnar í desember 2020, en engin gögn hafi fylgt svarbréfi Umhverfisstofnunar sem sýnt hafi fram á það um hvaða vinnu hafi verið að ræða eða hvort hún hafi verið unnin.

Sá tími og kostnaður sem Umhverfisstofnun hafi skráð vegna umrædds eftirlits sé úr öllu hófi, en í mörgum tilvikum hafi stofnunin eytt töluvert meiri vinnu en þurft hefði í venjuleg samskipti. Ekki hafi verið lögð fram nein gögn um stóran hluta vinnu stofnunarinnar samkvæmt yfirliti tímaskráningar, eða tæplega 30 klst., en hin kærða álagning sé vegna 31 klst. viðbótarvinnu. Þá sé skráður tímafjöldi vegna ýmissa verkliða úr hófi. Sem dæmi megi nefna verkliðina „Undirbúningur“ frá 4. maí 2020 og 17. og 18. nóvember s.á., sem Umhverfisstofnun hafi varið í samtals 1,75 klst., en í sérhverju tilviki hafi verið um að ræða mjög stutta tölvupósta um fyrirhugað eftirlit og frestun á eftirliti. Eftirlit sem farið hafi fram 9. desember 2020 hafi tekið innan við klukkustund, en skráð sé að það hafi tekið 2 klst. Ferðatími sé ekki innifalinn í þeirri skráningu heldur séu sérstaklega skráðar 4 klst. í ferðatíma fyrir akstur frá og til Akureyrar. Því sé mótmælt þar sem það taki um klukkutíma og korter að keyra frá Akureyri til Siglufjarðar. Verði heldur ekki séð að stofnuninni sé heimilt að rukka fyrir akstur á grundvelli tímagjalds, enda innheimti stofnunin ferða- og uppihaldskostnað í samræmi við reglur ferðakostnaðar­nefndar fjármálaráðuneytisins, sbr. 2. gr. gjaldskrár Umhverfisstofnunar.

Þegar fyrirkomulag gjaldtöku sem þessarar sé ákveðið og afstaða tekin til fjárhæðar gjaldsins verði að gæta þess að tekjur stjórnvalds séu ekki hærri en svo að þær standi straum af kostnaði við þá eftirlitsaðgerð sem gjaldtökuheimildin nái til. Þannig sé stjórnvaldi í meginatriðum einungis heimilt að taka gjald fyrir beinan kostnað eða kostnað sem standi í nánum efnislegum tengslum við þá þjónustu sem gjaldið eigi að standa straum af. Gangi gjaldtakan lengra að þessu leyti feli hún í sér skattlagningu og þurfi þar af leiðandi lagaheimild sem fullnægi kröfum 40. og 77. gr. stjórnarskrárinnar. Þannig verði Umhverfisstofnun að sýna fram á með full­nægjandi hætti að tímagjald stofnunarinnar samsvari þeim kostnaði sem hafi hlotist við að veita þjónustuna og jafnframt að hún gangi ekki lengra. Af þeim gögnum sem lögð hafi verið fram um eftirlitið verði ekki séð að svo sé. Engin gögn liggi fyrir um meginþorra þeirra verkhluta sem tilgreindir séu í yfirlitinu og sé það ámælisvert, enda sé þannig hvorki sýnt fram á umrædda vinnu né hafi kærandi fengið færi á að andmæla gögnum að baki umræddum verkhlutum þrátt fyrir að hafa óskað eftir aðgengi að þeim. Þessu til viðbótar sé bent á að heildarfjöldi skráðra tíma samkvæmt yfirliti nemi rúmri 51 klst., en reikningur stofnunarinnar byggi hins vegar á 56 klst. eftirliti. Af því verði ekki annað ráðið en að gjaldtakan hafi gengið lengra en svarað hafi til raunkostnaðar og sé hún ólögmæt af þeirri ástæðu.

Þá mótmæli kærandi 25 klst. viðmiði Umhverfisstofnunar við mat á því hvort þjónusta teljist umfangsmikil. Í þessu sambandi sé áréttað að þjónustugjald eigi að samsvara áætluðum kostnaði fyrir það sem almennt kosti að veita tiltekna þjónustu. Þessi meginregla gildi einnig gagnvart stofnuninni, en sú staðreynd að eftirlit fari yfir greint 25 klst. viðmið leiði ekki sjálfkrafa til þess að eftirlit sé orðið umfangsmikið eða að það réttlæti innheimtu tímagjalds í skilningi 3. mgr. 25. gr. gjaldskrár stofnunarinnar. Sé til að mynda litið til tímaskráningar stofnunarinnar virðist eftirlit hennar verða sérlega umfangsmikið um leið og þörf sé á frekari aðkomu en einni reglubundinni eftirlitsferð, en það sé úr öllu hófi. Fjöldi klukkustunda einn og sér geti ekki réttlæt beitingu 3. mgr. 25. gr. gjald­skrárinnar heldur hljóti einhver efnisleg skilyrði að þurfa að vera uppfyllt svo eftirlit geti talist sérlega umfangsmikið. Rétt eins og vinna geti verið undir 25 klst. viðmiði án þess að til endurgreiðslu komi af hálfu stofnunarinnar hljóti vinna að geta farið yfir viðmiðið án þess að til viðbótarkröfu komi.

Tímagjald Umhverfisstofnunar sé einnig óhóflega hátt, en stofnunin innheimti kr. 13.200 fyrir vinnu sérfræðings. Með vísan til framangreindrar umfjöllunar um þjónustugjöld verði að telja að tímagjaldið þurfi að nema raunverulegum kostnaði vegna vinnu sérfræðings fyrir hvern klukkutíma. Kærandi dragi í efa að raunkostnaður vegna vinnu sérfræðinga stofnunarinnar sé svo hár og telji því tímagjaldið ekki vera í neinum tengslum við raunkostnað. Ekki liggi fyrir hvernig fjárhæð tímagjaldsins sé ákveðin, s.s. til hvaða kostnaðarliða sé litið við ákvörðun gjaldsins og þá að hvaða marki. Úrskurðarnefndinni sé rétt að kalla eftir upplýsingum um þetta atriði, sbr. 5. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála og 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þótt ekki liggi fyrir upplýsingar um ákvörðun tímagjaldsins hljóti launakostnaður sérfræðinga að vera skýr mælikvarði um það hver sé raunkostnaður af eftirlitsskyldu starfsmanna. Eigi kr. 13.200 tímagjald að samsvara raunverulegum kostnaði vegna vinnu sérfræðings yrði mánaðarlegur launakostnaður hans, gróflega áætlað og byggt á 36 klst. vinnuviku, um kr. 1.900.000 fyrir árið 2020, eða kr. 1.636.800, að frádregnum klukkutíma á dag í matar- og kaffihlé.

Ljóst sé að aðalástæða þess að Umhverfisstofnun hafi skráð eitt frávik við eftirlit hennar hafi verið vegna ófullnægjandi gagna frá kæranda um sýrustigsmælingar. Gögn hafi þó verið send með sama hætti og áður, en ekki hafi verið gerð athugasemd við þau fram að þessu. Verði því ekki annað ráðið en að frávikið hafi verið afleiðing breyttrar stjórnsýsluframkvæmdar hjá stofnuninni. Bent sé á að stjórnsýsluframkvæmd verði ekki breytt nema að hún sé kynnt fyrir­fram og með sanngjörnum fyrirvara, en ella sé um brot á jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga að ræða. Kæranda hafi aldrei verið tilkynnt um þessa breyttu stjórnsýsluframkvæmd og hefði hann vitað af þessari nýju afstöðu sé ljóst að gögnin hefðu verið send með öðrum hætti. Þar sem grundvöllur fyrir fráviki hafi verið ófullnægjandi breyting Umhverfisstofnunar á stjórnsýsluframkvæmd, sem hafi brotið gegn jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar, telji kærandi að stofnuninni hafi verið óheimilt að innheimta viðbótarkostnað vegna þeirrar vinnu sem kunni að hafa hlotist af frávikinu.

 Málsrök Umhverfisstofnunar: Af hálfu Umhverfisstofnunar er vísað til þess að hin kærða stjórnvaldsákvörðun fullnægi kröfum sem gerðar séu í lögum og reglugerðum. Gjaldtökuheimild stofnunarinnar vegna eftirlits byggi á 2. tölulið 1. mgr. 53. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir, þ.m.t. vegna sýnatöku, sbr. 51. gr. sömu laga. Í 2. mgr. 53. gr. laganna segi að ráðherra setji, að fengnum tillögum Umhverfisstofnunar, gjaldskrá fyrir veitta þjónustu og verkefni sem stofnuninni sé falið að annast eða stofnunin taki að sér. Upphæð gjalds skuli taka mið af kostnaði við þjónustu og framkvæmd einstakra verkefna og skuli byggð á rekstraráætlun þar sem þau atriði séu rökstudd sem ákvörðun gjalds sé byggð á. Gjaldið megi ekki vera hærra en sá kostnaður og skuli birta gjaldskrá í B-deild Stjórnartíðinda. Í 51. gr. laganna sé fjallað um eftirlit Umhverfisstofnunar en það taki bæði til eftirlitshlutverks stofnunarinnar með lögunum í heild sem og þess beina eftirlits sem stofnuninni viðhafi á grundvelli 1. mgr. 54. gr. sömu laga. Það lagaákvæði fjalli um eftirlit með mengandi starfsemi, sem sé umfangsmesta eftirlit stofnunarinnar, sbr. og X. kafla reglugerðar nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnaeftirlit. Skorti því ekki lagastoð til gjaldtöku vegna eftirlits með megandi starfsemi.

Grunngjald sé innheimt þegar vinna við eftirlit með mengandi starfsemi sé innan þess tíma­ramma sem birtist í 2. mgr. 25. gr. gjaldskrár nr. 535/2015 fyrir verkefni og þjónustu Umhverfis­stofnunar. Einungis sé um að ræða áætlun sem taki til margra mismunandi rekstraraðila og hafi stofnunin því heimild til innheimtu viðbótargjalds þegar eftirlit með rekstraraðila verði umfangs­meira en gert sé ráð fyrir í gjaldskrá. Í 3. mgr. 25. gr. gjaldskrárinnar séu talin upp nokkur atriði sem geti leitt til þess að vinna við eftirlit verði umfangsmeiri en samkvæmt grunngjaldi, en þar segi að verði eftirlit umfangsmikið, t.d. vegna sérstakra aðstæðna, fjölda frávika eða ófullnægjandi upplýsinga rekstraraðila, skuli innheimta tímagjald sem því nemi skv. 1. gr. gjaldskrárinnar. Upptalning ákvæðisins sé í gerð í dæmaskyni og því geti önnur og fleiri tilvik fallið undir ákvæðið. Eitt þeirra atriða sem talið sé upp í ákvæðinu, þ.e. ófullnægjandi upplýsingar frá rekstraraðila, eigi þó við í þessu máli. Sú forsenda búi hér að baki viðbótargjaldi að kostnaður vegna vinnu stofnunarinnar við eftirlit með mengandi starfsemi eigi samkvæmt greiðslureglu umhverfisréttarins, þ.e. mengunar­bótareglu, ekki að falla á almenning heldur rekstraraðila.

Skýrsluskrif og vinna við eftirlit séu almennt tímafrekari þegar frávik hafi verið skráð heldur en þegar rekstraraðili uppfylli þær kröfur sem gerðar séu til hans í starfsleyfi, reglugerðum og lögum. Þegar eldri frávik séu opin, þ.e. þegar að rekstraraðili hafi ekki brugðist við kröfum Umhverfisstofnunar og þegar viðkomandi fráviki frá starfsleyfi hafi ekki verið lokað, sé undir­búnings­tími eftirlitsmanna vegna eftirlits almennt meiri en þegar engin frávik hafi verið skráð. Því hafi ekki verið haldið fram að meiri tíma hafi verið eytt við vinnu við eftirlit á árinu 2020 vegna fráviks sem hafi varðað mælingar á sýrustigi. Kærandi hafi sent stofnuninni ófullnægjandi gögn sem hafi ekki sýnt með óyggjandi hætti hvort mælingar væru undir leyfilegum mörkum samkvæmt starfsleyfi. Sérfræðingar stofnunarinnar hafi því lagt í nokkra vinnu við að fara yfir mælingarnar og í samskipti við kæranda í tengslum við frávikið.

Eðli frávika sem stofnunin skrái vegna mengandi starfsemi geti verið ýmis konar. Þau geti verið einföld úrlausnar, t.d. ef rekstraraðila hafi láðst að hafa viðeigandi öryggisblöð aðgengileg á stað þar sem efnameðferð fari fram, en þá felist úrbætur í því að slík blöð verði gerð aðgengileg. Frávikin geti einnig verið mun flóknari og krafist mikillar sérþekkingar auk aðkomu og samráðs við fleiri en einungis þá sem sinni því eftirliti sem um ræði. Það geti því verið að vinna stofnunarinnar vegna eins fráviks verði svo umfangsmikil að tímafjöldi fari umfram grunngjald stofnunarinnar skv. 25. gr. gjaldskrár stofnunarinnar nr. 535/2015. Eftirlit með starfsemi kæranda hefði farið yfir 25 klst. viðmið gjaldskrárinnar jafnvel þótt ekki hefði verið fyrir nefnt frávik. Bent sé á að samkvæmt verkbókhaldi stofnunarinnar hafi hún eytt tæpum 24 klst. við eftirlit með starfsemi kæranda í september 2020 áður en farið hafi verið í síðari eftirlitsferð þrátt fyrir að ekki hafi verið skráð frávik við fyrri eftirlitsheimsókn 3. júní s.á.

Í eftirlitsferðum Umhverfisstofnunar árin 2018 og 2019 hafi einnig verið skráð frávik vegna sýrustigs­mælinga, en niðurstöður þeirra hafi verið yfir mörkum starfsleyfis bæði árin. Vinna sérfræðinga stofnunarinnar tengd frávikinu hafi ekki eingöngu farið fram eftir seinna eftirlit ársins þar sem frávikið hafi áður verið skráð í eftirlitum fyrri ára. Í þessu samhengi telji stofnunin rétt að benda á að í fyrra eftirliti ársins 2020 hafi verið skráð ábending vegna sýru­stigsmælinga. Það sé hlutverk stofnunarinnar sem eftirlitsaðila að taka málið föstum tökum og ganga á eftir því að rekstraraðili bæti úr fyrirkomulagi sýrustigsmælinga til að tryggja að sýru­stig sé undir leyfilegum mörkum samkvæmt starfsleyfi.

Samkvæmt 4. mgr. 54. gr. laga nr. 7/1998, sbr. einnig 4. mgr. 57. gr. áðurnefndar reglugerðar nr. 550/2018, beri Umhverfisstofnun skylda til þess að gera reglulega áætlanir um reglubundið eftirlit með atvinnurekstri samkvæmt viðaukum I-IV, þ.m.t. um tíðni vettvangsheimsókna fyrir mismunandi starfsemi. Tímabilið milli tveggja vettvangsheimsókna skuli byggjast á kerfis­bundnu mati á umhverfisáhættu viðkomandi starfsemi og skuli fyrir starfsemi samkvæmt viðaukum I og II ekki vera lengra en eitt ár fyrir starfsemi sem valdi mestri áhættu en þrjú ár fyrir starfsemi sem valdi minnstri áhættu. Stofnuninni sé því skylt að útbúa kerfisbundið mat á umhverfisáhættu, þ.e. áhættumat. Í a-, b- og c-liðum 4. mgr. 57. gr. reglugerðar nr. 550/2018 komi fram þau viðmið sem stofnunin skuli byggja á við gerð áhættumats. Kerfisbundið áhættumat byggist á því að greina starfsemina með tilliti til hættu og líkum á atvikum sem kunni að leiða til umtalsverðra umhverfisáhrifa.

Í skýrslu vegna eftirlits með starfsemi kæranda 3. október 2019 komi fram að áhættumat til ákvörðunar á tíðni eftirlitsferða hafi verið kynnt kæranda. Einnig komi þar fram að Umhverfisstofnun muni í lok árs framkvæma heildræna rýni á niðurstöður áhættumatsins og nota til ákvörðunar á tíðni eftirlitsferða frá og með árinu 2020. Nánar sé gerð grein fyrir áhættumatinu í landsáætlun um eftirlit og áætlun um reglubundið eftirlit stofnunarinnar sem nálgast megi á heimasíðu stofnunarinnar. Í skýrslu vegna eftirlits með starfsemi kæranda 3. júní 2020 komi fram að farið hafi verið yfir áhættumat til ákvörðunar á tíðni eftirlits. Þar segi að kærandi hafi farið í eftirlitsflokk A, sem geri tvö eftirlit á ári. Hlustað hafi verið á athugasemdir hans og verði tekið mið af þeim þegar áhættumatið verði endurskoðað í haust.

Vinna Umhverfisstofnunar varðandi eftirlit með mengandi starfsemi sé fólgin í ýmsu. Þegar samskipti eigi sér stað á milli sérfræðinga stofnunarinnar og rekstraraðila sé oft svo að viðkomandi sérfræðingur þurfi, fyrir eða eftir að viðkomandi samskipti eigi sér stað, að huga að ýmsu öðru, t.d. leita sér upplýsinga tengdum þeim samskiptum sem um ræði. Sá tími sem sérfræðingur eyði í samskipti við rekstraraðila sé því oft fólginn í fleiru en eingöngu beinum samskiptum. Varðandi athugasemdir um skort á gögnum til þess að sýna fram á um hvaða vinnu hafi verið að ræða þá sé bent á að sérfræðingar stofnunarinnar skrái ekki niður nákvæmlega hvaða verkefnum þeir sinni hverju sinni. Vinnan sé skráð í verkbókhald stofnunarinnar en undir hverju verknúmeri séu nokkrir verkhlutar, m.a. verkhlutinn „Skýrslur og bréf“. Áhersla sé lögð á að sérfræðingar skrái undir hvaða verkhluta viðkomandi vinna falli en ekki nákvæmlega hvaða faglegu þáttum þeir sinni. Varðandi tímalengd ferða frá Akureyri til Siglufjarðar og til baka sé bent á að seinna eftirlitið hafi farið fram í desember, en þann dag hafi verið hált og því seinfært. Ekki hafi því tekið klukkutíma og korter að keyra aðra hvora leiðina.

Reglur ferðakostnaðarnefndar fjármálaráðuneytisins, sbr. 2. gr. gjaldskrárinnar, taki til aksturs ríkisstarfsmanna á eigin bílum og dagpeninga vegna ferða almennra ríkisstarfsmanna. Í eftirliti stofnunarinnar, þ.e. vettvangsheimsóknum, sé eðli máls samkvæmt nauðsynlegt fyrir eftirlits­mann að komast á staðinn. Hluti af umfangi vinnu eftirlitsmanns við eftirlit felist því í ferðum fram og til baka á viðkomandi stað. Ekki verði séð hvernig reglur ferðakostnaðarnefndar komi í veg fyrir að stofnunin innheimti tímagjald sérfræðings við ferðir.

Í 2. gr. gjaldskrár stofnunarinnar sé veitt heimild til að innheimta fyrir ferðakostnað í samræmi við reglur ferðakostnaðarnefndar, þ.e. að stofnunin innheimti útlagðan kostnað sem greiddur væri til starfsmanna vegna aksturs á eigin bílum eða vegna dagpeninga. Eftirlitsmenn fái hvorki greidda aksturspeninga né dagpeninga fyrir ferðir og séu ekki á eigin bílum heldur á bílaleigubíl eða bíl stofnunarinnar þegar þess þurfi. Stofnunin innheimti því ekki slíkan kostnað samkvæmt reglum ferðakostnaðarnefndar varðandi eftirlit með mengandi starfsemi en ferðakostnaður, t.d. vegna bílaleigubíls eða flugs, sé innifalinn í grunngjaldi. Þar að auki séu tímarnir sem um ræði og birtist í yfirliti stofnunarinnar sá tími sem viðkomandi sérfræðingur eyði í ferðir ekki ferða- og uppihalds­kostnaður.

Kærandi hafi fengið aðgang að gögnum málsins 2. september 2021 og hafi því fengið tækifæri til þess að kynna sér þau. Stofnuninni hafi ekki borist andmæli rekstraraðila við gögnunum. Í verkferli stofnunarinnar um innheimtu viðbótargjalds vegna mengunareftirlits komi fram að viðbótargjald sé innheimt ef tímafjöldi umfram grunngjald séu tíu eða fleiri. Það að skráðir séu fleiri tímar í verkbókhald en gert sé ráð fyrir í grunngjaldi þýði því ekki að stofnunin innheimti sjálfkrafa fyrir því sem nemi þeim tímum. Hvert tilvik sé tekið til skoðunar og metið hvort álagning viðbótargjalds sé forsvaranlegt. Bent sé á að tímagjald stofnunarinnar hafi ekki breyst síðan gjaldskrá nr. 535/105 hafi verið sett árið 2015 þrátt fyrir breytingar á vísitölu og verðbólgu. Tímagjaldið byggist ekki á geð­þóttaákvörðun stofnunarinnar heldur sé það fast­ákveðið og ófrávíkjanlegt.

Áréttað sé að tíðni vettvangsheimsókna grundvallist á niðurstöðum áhættumats. Seinna eftirlit ársins 2020 hafi því ekki verið vegna fráviks um sýrustigsmælingar. Eins og komi fram í skýrslu vegna eftirlits 3. júní 2020 hafi verið skráð frávik í eftirlitum áranna 2018 og 2019 varðandi sýrustigsmælingar. Niðurstöður mælinga hefðu verið yfir mörkum starfsleyfis kæranda bæði árin. Kærandi hefði gefið þá skýringu í eftirliti 3. júní 2020 að froða hefði safnast upp í fráveitubrunni við þrif á húsnæðinu og að mælirinn sæti í froðunni þegar ekkert gegnumstreymi væri um brunninn, t.d. um helgar, en því sýndi mælirinn falska niðurstöðu. Kærandi hefði lagt til að hann myndi láta ferskt vatn drjúpa á mælinn bæði til þess að hreinsa froðuna af mælinum og eins til þess að halda mælinum rökum þegar vatnshæð lækkaði í brunninum. Stofnunin hefði fallist á þetta sem tilraunaverkefni. Í skýrslu vegna eftirlits 3. júní 2020 sé að finna ábendingu um að stofnunin hafi óskað eftir mæligögnum yfir tveggja vikna tímabil fyrir og eftir fyrirhugaðar breytingar til að staðfesta niðurstöður sýrustigsmælinga og að niðurstöður hafi verið innan leyfilegra marka þegar rekstur hafi verið í gangi. Jafnframt hafi komið fram í skýrslunni að vatnsmagn til skolunar á mælinum mætti ekki vera til þynningar á efnamagni í fráveitu og mætti heldur ekki skekkja sýrustigsmælingar rekstraraðila. Tekið hafi verið fram að ekki væri um varanlega lausn að ræða og að það yrði að endurhanna bruninn þannig að sýrustigsmæli yrði komið fyrir neðan við yfirborð fráveituvatns svo hann gæti mælt sýrustig fráveituvatns eins og tilskilið væri. Skoða skyldi niðurstöður þessarar tilraunar í næsta eftirliti og hafi það verið gert í eftirliti 9. desember 2020. Af þeim gögnum sem hefðu borist stofnuninni hefði ekki verið hægt að ráða hvort sýrustig hefði verið innan marka starfsleyfisins, en um hefði verið að ræða mynd af grafi og gögnin því ófullnægjandi.

Í eftirliti 9. desember 2020 hefði verið rætt um sýrustigsmælingar, en þar hefði komið fram að nú væri farið að mæla sýrustig á annan hátt en áður. Mælt væri u.þ.b. tíu sinnum á mínútu og meðaltal reiknað út frá því. Að mati kærandi myndi þetta jafna út toppa sem gætu komið upp en endurspeglaði þó ekki meðaltal sýrustigs á hverjum tíma. Einnig hefði komið fram að ef pera sem notuð væri til að mæla sýrustig yrði færð neðar í brunninn myndi hún lenda í drullu og eyðileggjast, en hún mætti samt ekki vera ofan við yfirborð vatns því þá myndi hún þorna og eyðileggjast. Á þessum tíma hefðu dropar enn þá verið látnir renna á peruna svo hún myndi ekki þorna. Eftir eftirlitið hefði fulltrúi Umhverfisstofnunar þurft að taka saman allar upplýsingar sem hún hefði haft um sýrustigsmælingar frá kæranda og hvernig þeim væri háttað. Þetta hefði verið gert vegna þess að um hefði verið að ræða frávikasögu sem hefði spannað þó nokkurn tíma og ekki ljóst hvort kærandi hefði í raun verið búinn að ná tökum á sýrustigsmælingum sínum. Vinnan við að staðfesta að fyrirkomulag þessara mælinga væri ásættanlegt hefði verið tímafrekt og krafist sértækrar þekkingar sem viðkomandi eftirlitsmaður hefði aflað sér með lestri gagna og frá öðrum starfsmönnum stofnunarinnar.

 Ekki sé um breytta stjórnsýsluframkvæmd að ræða og þar af leiðandi sé ekki um brot á jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Kærandi beri ábyrgð á að gögn sem hann sendi eftirlitsaðila séu fullnægjandi, en í eftirliti hafi kærandi verið upplýstur um að gögn hafi verið ófullnægjandi. Hafi stofnunin verið í samskiptum við hann um hvernig hægt væri að bæta úr. Í þeim tilvikum þar sem gögn frá rekstraraðila séu ófullnægjandi eða illgreinanleg sé yfirferð þeirra mun tímafrekari fyrir viðkomandi sérfræðing.

Sérfræðingar Umhverfisstofnunar hafi skráð 53,87 klst. í verkbókhald vegna eftirlits með kæranda. Í bókhaldinu sé einnig að finna töflu sem hafi fylgt með bréfi stofnunarinnar til kæranda, dags. 9. apríl, þar sem tilkynnt hafi verið um álagningu viðbótargjalds. Í töflunni sé að finna yfirlit yfir tímana eftir verkhlutum og megi sjá að samtals sé um að ræða 56,02 klst. Þar á meðal sé vinna við gerð áhættumats sem nemi 0,85 klst. og vinna vegna umsjónar með eftirlitsflokknum sem nemi 1,3 klst. Sá tími sem hafi verið varið í vinnu við áhættumat hafi verið deilt á alla starfsleyfishafa sem stofnunin hafi eftirlit með á meðan heildarfjöldi skráðra tíma vegna umsjónar með eftirlitsflokknum sé deilt á alla þá sem hafi starfsleyfi og falli undir þann málaflokk.

 Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi bendir á að álagning þjónustugjalds verði að vera á grundvelli skýrrar lagaheimildar og beri að túlka undantekningar, s.s. gjaldtöku­heimildir á grundvelli víðara samhengis, með þröngum hætti. Þá ítreki kærandi að hér sé ekki eingöngu um að ræða gjaldtöku fyrir reglubundið eftirlit heldur sé gengið töluvert lengra af hálfu Umhverfisstofnunar. Telji kærandi því eftir sem áður að gjaldtaka stofnunarinnar byggi á ófullnægjandi lagaheimild.

Áður en fjallað sé um röksemdir fyrir því að skilyrði 3. mgr. 25. gr. gjaldskrár nr. 535/2015 fyrir verkefni og þjónustu Umhverfisstofnunar hafi verið uppfyllt vilji kærandi staldra við þá fullyrðingu stofnunarinnar að gjald fyrir reglu­bundið eftirlit skv. 2. mgr. 25. gr. sé grunngjald. Meginreglan sé sú að stofnunin innheimti gjald fyrir reglubundið eftirlit en hins vegar geti stofnunin innheimt viðbótargjald sé framkvæmd eftirlits, undirbúningur og/eða úrvinnsla sérstaklega umfangsmikil. Það skilyrði hafi ekki verið uppfyllt. Sú staðreynd að eftirlitið hafi farið fram yfir þann tímafjölda sem skírskotað sé til innan sviga og án nokkurrar frekari útfærslu í 2. mgr. 25. gr. geti ekki ein og sér leitt til þess að eftirlit verði sérlega umfangsmikið. Kærandi ítreki í þessu sambandi að það hafi verið óhjákvæmileg afleiðing af áhættumati Umhverfisstofnunar að farið yrði yfir 25 klst. viðmið stofnunarinnar.

Bent sé á að grunnskilyrði 3. mgr. 25. gr. gjaldskrárinnar sé að framkvæmd eftirlits, undir­búningur og/eða úrvinnsla sé sérlega umfangsmikil. Skýrt sé af orðalagi ákvæðisins að eftirlit þurfi á einhvern hátt að vera umfram áætlun til þess að heimilt sé að innheimta viðbótargjald. Ekki hafi verið sýnt fram á að eftirlit með kæranda hafi verið sérlega umfangsmikið og virðist röksemdir stofnunarinnar þar að lútandi vera á nokkru reiki. Sé í fyrsta lagi vísað til þess, rétt eins og í hinni kærðu ákvörðun, að ófullnægjandi gögn hafi verið ástæða þess að eftirlit með kæranda hafi orðið sérlega umfangsmikið í skilningi 3. mgr. 25. gr. gjald­skrárinnar. Í öðru lagi sé fjallað um að eldri frávik frá árunum 2018 og 2019 hafi haft þýðingu. Í hinni kærðu ákvörðun hafi hins vegar aldrei komið fram að frávik frá þeim árum hafi haft nokkra þýðingu við umfang eftirlitsins.

Því sé sérstaklega mótmælt hvernig Umhverfisstofnun hafi ákvarðað ferðakostnað, þ.e. að rukkað sé fyrir akstur á grundvelli tímagjalds. Slíkt fyrirkomulag feli í sér augljósa mismunun á grundvelli þess hversu langt frá starfsstöð stofnunarinnar starfsemi leyfishafa sé staðsett og hversu heppinn viðkomandi leyfishafi hafi verið með veður á ferðadegi. Auk þess verði ekki séð að stofnunin hafi heimild til að reikna sér tímagjald á meðan ekið sé til Siglufjarðar þegar ákvæði gjaldskrárinnar geri ráð fyrir sérstöku kílómetragjaldi.

 Ekki verði séð að sú vinnuregla Umhverfisstofnunar að innheimta ekki viðbótargjald nema tímafjöldi umfram grunngjald sé tíu eða fleiri hafi verið birt nokkurs staðar eða hafi verið gerð kæranda aðgengileg. Samt sem áður virðist stofnunin gera regluna að grundvelli fyrir innheimtu íþyngjandi viðbótarþjónustugjalds. Ljóst sé að innheimta þjónustu­gjalds á grundvelli verklagsreglna stjórnvalds uppfylli ekki þær kröfur sem gerðar séu til þjónustugjalda, s.s. á grundvelli lögmætisreglu. Stofnuninni hafi borið að styðjast eingöngu við 3. mgr. 25. gr. og meta hvort eftirlit hafi verið sérlega umfangsmikið.

Röksemdir Umhverfisstofnunar séu ekki í samræmi við hina kærða ákvörðun hvað varði frávik um sýrustigsmælingar. Enn fremur virðist röksemdirnar styðja þá ályktun kæranda að flokkun á kæranda í eftirlitsflokk A hafi ein og sér leitt til þess að um sérlega umfangsmikið eftirlit hafi verið að ræða. Kærandi mótmæli þessu enda geti reglubundið eftirlit, sem sé fyrirfram ákveðið að umfangi, ekki talist sérlega umfangsmikið. Í slíkum tilvikum hljóti eingöngu að vera um að ræða venjulegt eftirlit samkvæmt meginreglu 2. mgr. 25. gr. gjaldskrárinnar. Hvað varði frávikið sjálft ítreki kærandi að um breytta stjórnsýsluframkvæmd hafi verið að ræða. Kærandi hafi sent gögn um sýrustig með sama hætti frá árinu 2013 án nokkurra athugasemda af hálfu Umhverfis­stofnunar. Ekki hafi því verið nein leið fyrir kæranda að vita af þessari breyttu afstöðu árið 2020. Það fullnægi engan veginn áskilnaði meginreglna stjórnsýsluréttar um þjónustugjöld að byggja gjaldtöku á „fastákveðinni og ófrávíkjanlegri“ gjaldskrá sem sé, þegar þetta sé ritað, orðin sjö ára gömul. Sé í því sambandi ítrekað að þjónustugjald eigi að endurspegla kostnaðargrunn stjórnvalds við veitingu þeirrar þjónustu sem gjaldinu sé ætlað að standa undir. Miðað við þessa afstöðu Umhverfisstofnunar megi líta svo á að umrædd gjaldtaka sé í reynd skattlagning en ekki innheimta þjónustugjalds. Þessi afstaða renni enn fremur frekari stoðum undir þá afstöðu kæranda að úrskurðarnefndin kalli eftir gögnum sem sýni hvernig gjaldið sé ákvarðað og hvaða þjónustu því sé ætlað að standa undir.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti álagningar viðbótargjalds vegna mengunarvarna­eftirlits Umhverfisstofnunar með starfsemi kæranda. Var kærandi upplýstur um að til stæði að leggja á greint viðbótargjald með bréfi stofnunarinnar, dags. 9. apríl 2021, en líta verður svo á að ákvörðun um hina kærðu álagningu hafi þó ekki verið tekin fyrr en með útgáfu reiknings stofnunarinnar 7. maí s.á. Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er kærufrestur til úrskurðarnefndarinnar einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um ákvörðun þá sem kæra lýtur að og var kærufrestur því liðinn er kæra í málinu barst úrskurðarnefndinni 25. október 2021. Hins vegar voru leiðbeiningar um kæruheimild og kærufrest hvorki að finna í bréfi stofnunarinnar, dags. 9. apríl 2021, né í reikningi hennar frá 7. maí s.á., svo sem skylt er að gera skv. 20. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Verður því að telja afsakanlegt að kæra í máli þessu hafi borist að kærufresti liðnum, sbr. 1. tölulið 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga, og verður málið því tekið til efnismeðferðar.

Að meginstefnu til er fjár vegna lögbundinna verkefna ríkis og sveitarfélaga aflað með almennri skattheimtu. Umhverfisstofnun er þó heimilt skv. 2. tölulið 1. mgr. 53. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir að taka gjald fyrir eftirlit, þ.m.t. sýnatöku, sbr. 51. gr. sömu laga. Ekki verður á það fallist með kæranda að gjaldtaka vegna eftirlits Umhverfis­stofnunar sé bundin við það eftirlit sem sérstaklega er tilgreint í 51. gr. laganna heldur eigi heimildin við um lögbundið eftirlit stofnunarinnar, þ. á m. það eftirlit sem hér um ræðir.

Samkvæmt 2. mgr. 53. gr. laga nr. 7/1998 setur ráðherra, að fengnum tillögum Umhverfisstofnunar, gjaldskrá fyrir veitta þjónustu og verkefni sem stofnuninni er falið að annast eða stofnunin tekur að sér. Skal upphæð gjalds taka mið af kostnaði við þjónustu og framkvæmd einstakra verkefna og skal hún byggð á rekstraráætlun þar sem þau atriði séu rökstudd sem ákvörðun gjalds byggist á. Gjaldið má ekki vera hærra en sá kostnaður. Gjaldskrá skal birta í B-deild Stjórnartíðinda. Ráðherra hefur nýtt sér greinda heimild og var gjaldskrá nr. 535/2015 fyrir verkefni og þjónustu Umhverfisstofnunar birt í B-deild Stjórnartíðinda 18. júní 2015. Gjald fyrir útselda vinnu sérfræðings skv. 1. gr. gjaldskrárinnar er kr. 13.200 á hverja klukkustund fyrir verkefni og þjónustu sem stofnuninni eru falin í lögum og reglugerðum og sem heimilt er að taka gjald fyrir. Í 2. gr. gjaldskrárinnar er fjallað um ferðakostnað og er þar kveðið á um að Umhverfistofnun innheimti ferða- og uppihaldskostnað í samræmi við reglur ferðkostnaðar­nefndar fjármálaráðuneytisins. Samkvæmt 1. mgr. 25. gr. gjaldskrárinnar inn­heimtir Umhverfis­­stofnun gjald af fyrirtækjum sem stofnunin hefur eftirlit með skv. 57. gr. reglugerðar nr. 550/2018, um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnaeftirlit, og stunda atvinnurekstur sem talinn sé upp í viðauka I, VII og IX með reglugerðinni. Í 2. mgr. 25. gr. gjaldskrárinnar segir að vegna reglubundins eftirlits skv. 57. gr. reglugerðar nr. 550/2018 og eftirlits sem nánar sé kveðið á um í starfsleyfi fyrirtækis skuli innheimta nánar tilgreint gjald. Í gjaldaflokki 3 er gjaldið að fjárhæð kr. 446.000 og í því gjaldi er gert ráð fyrir 25 klst. vinnu. Þá segir í 3. mgr. 25. gr. gjaldskrárinnar að sé framkvæmd eftirlits, undirbúningur og/eða úrvinnsla sérlega umfangsmikil, t.d. vegna sérstakra aðstæðna, fjölda frávika eða ófullnægjandi upplýsinga rekstraraðila, skuli innheimta tímagjald sem því nemi skv. 1. gr. Reikningur skuli gefinn út þegar eftirlitsskýrsla liggi fyrir.

Meðal framlagðra gagna í máli þessu er svokallað verk­bókhald Umhverfisstofnunar vegna vinnu stofnunarinnar við eftirlit með starfsemi kæranda. Þar er m.a. greint frá því að 2,5 klst. hafi farið í vinnu undir verkhlutanum „Fyrirspurnir“ og þar af er 0,5 klst. með skýringunni „ábending um vítis[s]sódagufur“ og 0,5 klst. með skýringunni „v fráveitu“. Þá eru 1,72 klst. skráð í verkhlutanum „Annað“ án frekari skýringa. Jafnframt er í verkhlutanum „Eftirlitsferð“ skráðar 4 klst. með skýringunni „Ferðatími“, en sú skráning mun vera vegna aksturs frá starfsstöð Umhverfisstofnunar á Akureyri til starfsstöðvar kæranda á Siglufirði og til baka. Hefur stofnunin upplýst að sá ferðatími hafi verið tvöfalt lengri en í venjulegu árferði þar sem færðin hafi verið slæm þann tiltekna dag. Einnig er í verkbókhaldinu að finna skráningar vegna tölvupóstsamskipta á milli starfsmanns stofnunarinnar og kæranda um það hvenær henti að fara í eftirlitsferð. Að lokum er í bókhaldinu líka að finna skráningar vegna leiðbeiningar frá starfsmanni Umhverfis­stofnunar til kæranda um skil á niðurstöðum sjósýnatöku í tengslum við grænt bókhald.

Úrskurðarnefndin óskaði frekari skýringa á framangreindum liðum í verkbókhaldi Umhverfis­stofnunar. Hvað varðar vinnu vegna ábendingar um vítíssódagufur þá mun hún hafa falið það í sér að stofnuninni barst nafnlaust símtal þar sem komið var á framfæri ábendingu um vítissódagufur frá starfsemi kæranda og ábendingunni komið áleiðis til kæranda með tölvupósti og spurt hvort einhver breyting hefði orðið á starfseminni sem gæti útskýrt gufurnar. Svaraði kærandi fyrirspurninni neitandi og verður ekki annað séð en að málinu hafi verið lokið við það. Hvað varðar vinnu vegna fráveitu þá mun Heilbrigðiseftirliti Norðurlands vestra hafa borist ábending um litabreytingu við affall í sjó við starfsstöð kæranda og kom eftirlitið ábendingunni áleiðis til Umhverfis­stofnunar. Stofnunin kom henni síðan áleiðis til kæranda með fyrirspurn um hvort skýringar lægju fyrir. Kærandi svaraði þeirri fyrirspurn og taldi að þær ljósmyndir sem fylgt hefðu ábendingunni vera af klaka eða snjó sem vörubílar hefðu keyrt í sjóinn. Eftir að Umhverfisstofnun svaraði eftirlitinu með vísan til svara kæranda verður ekki annað séð en að málinu hafi þar með verið lokið.

Samkvæmt 54. gr. laga nr. 7/1998 skal eftirlit vera með atvinnurekstri, sbr. viðauka I-IV, sem tekur til athugunar á öllum þáttum umhverfisáhrifa viðkomandi starfsemi sem máli skipta, sem og hollustuhátta. Að því orðalagi virtu verður ekki talið að sú vinna sem fór í að sinna ábendingum vegna vítissódagufa og fráveitu geti fallið undir gjaldtökuheimild Umhverfis­stofnunar vegna eftirlits með starfsemi kæranda, enda er ekkert fram komið í málinu um að ábendingarnar hafi varðað umhverfisáhrif frá starfsemi kæranda. Að sama skapi verður heldur ekki á það fallist að annars vegar samskipti um hentuga tímasetningu fyrir eftirlitsferð og hins vegar akstur til og frá starfsstöð rekstraraðila falli undir mengunarvarnaeftirlit í skilningi laganna.

Á stjórnvöldum hvílir rík almenn leiðbeiningarskylda, sbr. 7. gr. stjórnsýslulaga. Í 1. mgr. nefndrar 7. gr. segir að stjórnvald skuli veita þeim sem til þess leita nauðsynlega aðstoð og leiðbeiningar varðandi þau mál sem snerta starfssvið þess. Þó hefur verið litið svo á að í því felist ekki skylda til að veita umfangsmikla og sérfræðilega ráðgjöf. Með hliðsjón af fyrrnefndri meginreglu um að fjár vegna lögbundinna verkefna ríkis og sveitarfélaga sé aflað með skattheimtu nema fyrir hendi sé gjaldtökuheimild í lögum er ljóst að þau verkefni sem stjórnvöld sinna á grundvelli leiðbeiningarskyldu sinnar verða að vera veitt án gjaldtöku. Telja verður að sú vinna Umhverfisstofnunar er fólst í að svara fyrirspurnum vegna græns bókhalds sé þáttur í lögbundinni leiðbeiningarskyldu stofnunarinnar, en gögn málsins bera ekki með sér að um umfangsmikla og sérfræðilega ráðgjöf hafi verið ræða. Var Umhverfis­stofnun því ekki rétt að telja þá vinnu með við álagningu umdeilds viðbótargjalds.

Með hliðsjón af því sem nú hefur verið rakið verður ekki talið að umrædd gjaldtaka uppfylli skilyrði 53. gr. laga nr. 7/1998 þess efnis að upphæð gjalds vegna eftirlits megi ekki vera hærri en kostnaður við veitta þjónustu, enda voru a.m.k. framangreindir kostnaðarliðir úr verkbókhaldi Umhverfisstofnunar ranglega lagðir gjaldtökunni til grundvallar. Verður hin kærða álagning því felld úr gildi.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist vegna fjölda kærumála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 7. maí 2021 um álagningu viðbótargjalds á kæranda að fjárhæð kr. 409.200 vegna mengunarvarnaeftirlits.

maí 16
Love0

119/2021 Grænuborgir

Með

Árið 2022, miðvikudaginn 11. maí, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Þátt tóku Unnþór Jónsson, settur varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Ásgeir Magnússon, fyrrverandi dómstjóri.

Fyrir var tekið mál nr. 119/2021, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Sveitarfélagsins Voga frá 28. apríl 2021 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi fyrir Grænuborgarhverfi.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 12. júlí 2021, er barst nefndinni sama dag, kæra þrír eigendur lands við Grænuborgarhverfi í Vogum þá ákvörðun bæjarstjórnar Sveitarfélagsins Voga frá 28. apríl 2021 að samþykkja breytingu á deiliskipulagi fyrir Grænuborgarhverfi. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Sveitarfélaginu Vogum 8. september 2021.

Málavextir: Mál þetta á sér nokkra forsögu. Á fundi bæjarráðs Sveitarfélagsins Voga 20. desember 2017 var lagt fram samþykkt kauptilboð Grænubyggðar ehf. í svonefnt Grænuborgarsvæði, en frá árinu 2008 hefur þar verið skipulögð íbúðarbyggð. Bókað var að kaupendur hefðu lagt fram drög að samkomulagi varðandi uppbyggingu og deiliskipulag svæðisins. Bæjarráð tók jákvætt í þær hugmyndir og fól bæjarstjóra og lögmanni sveitarfélagsins að vinna áfram að málinu. Á fundi ráðsins 21. febrúar 2018 var samþykkt að heimila bæjarstjóra að undirrita samningsdrögin og staðfesti bæjarstjórn þá afgreiðslu á fundi sínum 28. s.m.

Umhverfis- og skipulagsnefnd samþykkti að auglýsa tillögu að breytingu á deiliskipulagi Grænuborgar í samræmi við 1. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 á fundi sínum 15. maí 2018. Í breytingartillögunni fólst m.a. að lóðum yrði fjölgað auk þess sem hámarksstærð og hámarkshæð húsa yrði aukin. Bæjarstjórn staðfesti afgreiðslu umhverfis- og skipulagsnefndar á fundi sínum 16. s.m. Á kynningartíma tillögunnar bárust fjölmargar athugasemdir, m.a. frá kærendum. Að gerðum frekari breytingum á deiliskipulagstillögunni lagði umhverfis- og skipulagsnefnd til við bæjarstjórn að breytt tillaga og umsögn um athugasemdir yrðu samþykkt og að málsmeðferð yrði skv. 42. gr. skipulagslaga. Bæjarstjórn staðfesti afgreiðslu nefndarinnar á fundi 11. desember 2018 og tók breytingin gildi með auglýsingu þar um í B-deild Stjórnartíðinda 6. febrúar 2019.

Kærendur kærðu framangreinda ákvörðun til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála og fóru fram á að hún yrði felld úr gildi. Með úrskurði uppkveðnum 20. mars 2020, í máli nr. 19/2019, var kröfum kærenda hafnað þar sem ekki væru til staðar þeir form- eða efnisgallar á hinni kærðu ákvörðun sem valdið gætu ógildingu hennar.

Á fundi skipulagsnefndar 23. febrúar 2021 var samþykkt að leggja til við bæjarstjórn að tillaga að deiliskipulagsbreytingu Grænuborgarsvæðis yrði auglýst í samræmi við 1. mgr. 43. gr. skipulagslaga. Í tillögunni fólst m.a. uppskipting á byggingarreitum, lækkun á hámarkshæð fjölbýlishúsa, breyting á skilmálum tiltekinna húsgerða og fjölgun íbúða innan svæðisins. Var sú afgreiðsla samþykkt af bæjarstjórn á fundi hennar 24. s.m. og var tillagan auglýst í Lögbirtingablaðinu og Fréttablaðinu 4. mars. s.á. Athugasemdir bárust á kynningartíma tillögunnar frá kærendum. Að beiðni sveitarfélagsins skilaði lögmannsstofa umsögn um þær athugasemdir með bréfi, dags. 19. apríl s.á., en skipulagsnefnd samþykkti þá umsögn á fundi sínum 20. s.m. Á sama fundi samþykkti nefndin að leggja til við bæjarstjórn að auglýst tillaga yrði samþykkt og að málsmeðferð yrði í samræmi við 42. gr. skipulagslaga. Sú tillaga var samþykkt í bæjarstjórn 28. apríl s.á. og er það hin kærða ákvörðun í máli þessu. Deiliskipulagsbreytingin tók gildi við birtingu í B-deild Stjórnartíðinda 10. júní 2021.

Málsrök kærenda: Kærendur telja hina kærðu deiliskipulagsbreytingu ekki rúmast innan Aðalskipulags Sveitarfélagsins Voga 2008-2028 þar sem hún sé liður í grundvallarbreytingu á stefnu og forsendum varðandi byggðarþróun, byggðarmynstur og áætlaða íbúaþróun og íbúðaþörf. Samkvæmt aðalskipulaginu sé gert ráð fyrir að íbúar verði á bilinu 2.200-3.800 við lok skipulagstímabilsins. Gert sé ráð fyrir samtals 900-1.000 nýjum íbúðum á því tímabili á samtals sex svæðum sem auðkennd séu ÍB-3 til ÍB-8. Samkvæmt húsnæðisáætlun Sveitarfélagsins Voga 2017-2025 sé gert ráð fyrir að heildaríbúafjöldi sveitarfélagsins árið 2025, miðað við hraðvaxtarspá, geti orðið um 1.420 og þörf verði á 80 nýjum íbúðum til að mæta áætlaðri fjölgun íbúa á tímabilinu.

Áform sveitarfélagsins og Grænubyggðar ehf., sem skjalfest séu í samkomulagi aðila og feli í sér hina kærðu ákvörðun sveitastjórnar, séu langt umfram stefnu aðalskipulags á hlutaðeigandi svæði og húsnæðisáætlun hvað varði þörf fyrir nýjar íbúðir miðað við áætlaða íbúafjölgun, en í því samhengi þurfi að líta til heildarmyndar á svæðinu öllu. Í heildaráformum sveitarfélagsins felist bygging 779 íbúðareininga á þeim reit sem áðurnefnt samkomulag taki til, eða sem nemi íbúðarhúsnæði fyrir um 2.000 manns. Það sé nærri tvöfaldur núverandi íbúafjöldi sveitarfélagsins sem í dag telji um 1.300 manns. Sú fjölgun sé verulega umfram spár sem geri ráð fyrir að íbúafjöldinn verði 1.420 árið 2025, miðað við hraðvaxtarspá, eins og bent sé á í bréfi Skipulagsstofnunar til sveitarfélagsins, dags. 9. september 2020, í tilefni af boðuðum breytingum á aðalskipulagi sveitarfélagsins til samræmis við samkomulagið, með fjölgun íbúða á hlutaðeigandi svæði í 900.

Samkvæmt framansögðu sé hin kærða ákvörðun liður í því að hrinda í framkvæmd áformum um stórfellda uppbyggingu íbúðarhúsnæðis sem hvorki sé í samræmi við aðalskipulag né byggð á raunhæfum forsendum um þróun íbúafjölda sveitarfélagsins á komandi árum. Enn síður séu þessi áform reist á málefnalegu og hlutlægu mati á því hvernig best verði brugðist við slíkri gríðarlegri fjölgun íbúa. Ljóst sé að áform sveitarfélagsins og Grænubyggðar geri ráð fyrir að þessari margföldun á íbúafjölda verði alfarið mætt með gríðarlegri samþjöppun byggðar á því afmarkaða svæði sem fyrirliggjandi deiliskipulagsbreyting lúti að, í stað þess að dreifa byggðinni í samræmi við gildandi aðalskipulag. Þessi áform skorti stoð í gildandi aðalskipulagi sveitarfélagsins og styðjist ekki við hlutlægar og málefnalegar skipulagsforsendur sem séu í samræmi við markmið skipulagslaga nr. 123/2010.

Málsrök Sveitarfélagsins Voga: Af hálfu Sveitarfélagsins Voga er bent á að samkvæmt 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála sé meginreglan sú að þeir einir sem eigi lögvarinna hagsmuna að gæta njóti kæruaðildar fyrir úrskurðarnefndinni. Krafa kærenda lúti að því að ógilda beri ákvörðun sveitarfélagsins um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Grænuborgarsvæðis. Hin umþrætta breyting lúti aðallega að heildarfjölda íbúða á svæðinu, hámarkshæð tiltekinna bygginga, breyttri aðkomu að tilteknum lóðum og breytingum á skilmálum fyrir tiltekna gerð fjölbýlishúsa.

Kærendur hafi ekki sýnt fram á að samþykkt breytingarinnar hafi nein áhrif á möguleika þeirra sjálfra til að skipuleggja svæði í þeirra eigu og/eða eftir atvikum að selja þar lóðir. Þá hafi kærendur heldur ekki vísað til neinna grenndaráhrifa af breytingunni sem hafi áhrif á hagsmuni þeirra og enn síður að hvaða leyti slík sjónarmið geti leitt til ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar. Sveitarfélagið byggi á því að kærendur skorti með öllu lögvarða hagsmuni af úrlausn máls þessa. Af þeim sökum verði að vísa málinu frá nefndinni. Um mat á lögvörðum hagsmunum kærenda af breytingum á deiliskipulagi Grænuborgarhverfis frá 11. desember 2018 vísist til úrskurðar Landsréttar í máli nr. 215/2021 frá 26. apríl 2021. Í úrskurðinum hafi dómstóllinn komist að þeirri niðurstöðu að sóknaraðilar, þ.e. kærendur í máli þessu, hafi ekki sýnt fram á að úrlausn dómsmálsins, sem snúist hafi um kröfu um ógildingu á fyrri breytingu deiliskipulags sama svæðis, hafi á neinn hátt haft raunhæft gildi fyrir réttarstöðu þeirra. Að mati sveitarfélagsins hafi ekkert komið fram sem leiða ætti til annarrar niðurstöðu vegna þeirrar breytingar sem hér sé til umfjöllunar.

—–

Aðilar máls þessa hafa fært fram ítarlegri rök fyrir máli sínu, sem ekki verða rakin hér frekar, en úrskurðarnefndin hefur haft þau öll til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti ákvörðunar bæjarstjórnar Sveitarfélagsins Voga frá 28. apríl 2021 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi fyrir Grænuborgarhverfi. Í breytingunni fólst m.a. uppskipting á byggingarreitum, lækkun á hámarkshæð fjölbýlishúsa, breyting á skilmálum tiltekinna húsgerða og fjölgun íbúða innan svæðisins.

Samkvæmt 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála geta þeir einir kært stjórnvaldsákvarðanir til úrskurðarnefndarinnar sem eiga lögvarinna hagsmuna að gæta. Verður að skýra þetta ákvæði í samræmi við almennar reglur stjórnsýsluréttarins um aðild að kærumálum þar sem áskilið er að kærandi eigi einstaklingsbundinna hagsmuna að gæta af úrlausn máls umfram aðra og jafnframt að þeir hagsmunir séu verulegir. Almennt ber að gæta varfærni við að vísa frá málum á þeim grunni að kærendur skorti lögvarða hagsmuni tengda kærðri ákvörðun nema augljóst sé að það hafi ekki raunhæfa þýðingu fyrir lögvarða hagsmuni þeirra að fá leyst úr þeim ágreiningi sem stendur að baki kærumálinu.

Hin kærða deiliskipulagsbreyting felur nánar tiltekið í sér að lóðarmörkum, byggingarreitum og aðkomu að lóðum við Grænuborg 2-16 er breytt. Þá er skipulagsskilmálum um hæð húsa breytt á þann veg að þrjú fjölbýlishús verða á tveimur til fjórum hæðum og fimm þeirra á tveimur hæðum, en fyrir breytingu áttu þau öll að vera á fjórum hæðum. Loks er þakgerðum nokkurra húsa breytt auk þess sem fjölgun verður á heildarfjölda íbúða. Sá hluti lands kærenda sem liggur næst hinu deiliskipulagða svæði er óbyggt og verður því með hliðsjón af staðháttum að telja að grenndaráhrif umdeildra skipulags­breytinga, s.s. vegna aukinnar umferðar og ónæðis, muni ekki hafa teljandi áhrif á hagsmuni kærenda umfram það sem vænta mátti af því skipulagi sem gilti fyrir hina kærðu skipulagsbreytingu. Geta þau grenndaráhrif því ekki skapað kærendum þá einstaklegu lögvörðu hagsmuni sem eru skilyrði kæruaðildar skv. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011.

Málsrök kærenda byggja aðallega á því að hin kærða ákvörðun sé liður í því að hrinda í framkvæmd áformum samkvæmt samkomulagi milli Sveitarfélagsins Voga og Grænubyggðar ehf., en kærendur telja þau áform hvorki vera í samræmi við Aðalskipulag Sveitarfélagsins Voga 2008-2028 né markmið skipulagslaga nr. 123/2010. Svo sem rakið er í málavöxtum kærðu kærendur til úrskurðarnefndarinnar þá ákvörðun bæjarstjórnar sveitarfélagsins frá 11. desember 2018 að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Grænuborgarsvæðis, en sú breyting sneri að uppskiptingu byggingarreita, hámarkshæð bygginga og fjölgun íbúða á svæðinu úr 160 í 183. Var krafa kærenda um ógildingu ákvörðunarinnar studd sambærilegum röksemdum og í máli þessu varðandi áðurnefnt samkomulag. Með úrskurði nefndarinnar 20. mars 2020, í máli nr. 19/2019, var kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunarinnar hafnað. Í kjölfarið stefndu kærendur sveitarfélaginu fyrir Héraðsdóm Reykjaness og kröfðust þess að ákvörðun sveitarfélagsins yrði felld úr gildi, en með úrskurði uppkveðnum 18. mars 2021, í máli nr. E-3328/2020, var málinu vísað frá dómi þar sem dómstóllinn taldi að kærendur hefðu ekki sýnt fram á að niðurstaða málsins myndi hafa raunhæft gildi til að leysa úr ágreiningi aðila dómsmálsins. Þeim úrskurði héraðsdóms var síðan skotið til Landsréttar, sem vísaði málinu einnig frá dómi með úrskurði í málinu nr. 215/2021, uppkveðnum 26. apríl 2021. Féllst dómstóllinn á þá niðurstöðu héraðsdóms að kærendur hefðu ekki sýnt fram á að úrlausn málsins myndi á neinn hátt hafa raunhæft gildi fyrir réttarstöðu þeirra. Vísaði rétturinn til þess að grundvöllur málssóknarinnar hefði ekki varðað lögmæti breytingar á deiliskipulagi, sem fæli aðeins í sér breytingu á eldra skipulagi, heldur hefði hann miðað að því að koma í veg fyrir framkvæmd framangreinds samkomulags. Stæðu af þeim sökum ekki lögvarðir hagsmunir þeirra til þess að fá efnisdóm í málinu þrátt fyrir að gæta bæri varfærni við slíkt mat. Með hliðsjón af framangreindu verða kærendur ekki taldir hafa lögvarða hagsmuni af úrlausn kærumáls þessa á umræddum grundvelli.

Að framangreindu virtu verður kærumáli þessu vísað frá úrskurðarnefndinni.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist vegna fjölda kærumála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

 Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

maí 05
Love0

134/2020 Tangabryggja

Með

Árið 2022, miðvikudaginn 4. maí, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Þátt tóku Ómar Stefánsson, starfandi formaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor, Ásgeir Magnússon, fyrrverandi dómstjóri, Hildigunnur Haraldsdóttir arkitekt og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Endurupptekið var mál nr. 134/2020, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 21. október 2020 um að gefa út vottorð um lokaúttekt vegna Tangabryggju 13-15.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 14. desember 2020, er barst nefndinni sama dag, kærir húsfélag Tangabryggju 13-15 þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 21. október 2020 að gefa út vottorð um lokaúttekt vegna Tangabryggju 13-15. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Jafnframt er þess krafist að byggingarfulltrúa verði gert að endurtaka lokaúttekt samkvæmt skoðunarlista, sbr. gr. 3.5.1. í byggingarreglugerð nr. 112/2012, eftir að verktaki ljúki við bygginguna að fullu. Með úrskurði nefndarinnar kveðnum upp 6. maí 2020 var kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar hafnað.

Kærandi kvartaði yfir úrskurðinum til umboðsmanns Alþingis og af því tilefni óskaði umboðs­maður í bréfi, dags. 12. ágúst 2021, eftir skýringum á tilteknum atriðum úrskurðarins. Að kvörtun kæranda og fyrirspurnum umboðsmanns virtum taldi úrskurðarnefndin rétt að endur­upptaka kærumálið að eigin frumkvæði og með bréfi nefndarinnar, dags. 21. september s.á., var aðilum máls tilkynnt um þá ákvörðun.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 24. febrúar 2021.

Málavextir: Á árinu 2016 var sótt um byggingarleyfi til þess að byggja fimm hæða fjölbýlishús með 63 íbúðum á lóðinni nr. 18-24 við Tangabryggju, sem síðar var breytt í Tangabryggju 13-15. Hinn 23. apríl 2019 sendi kærandi tölvupóst til byggingarfulltrúans í Reykjavík og óskaði eftir því að fá að koma að athugasemdum áður en lokaúttekt færi fram, sem hann og gerði. Með tölvupóstum 27. s.m. og 31. maí s.á. kom kærandi að frekari athugasemdum vegna lokaúttektar. Lutu athugasemdir hans m.a. að því hvernig aðgengi og loftræsingu væri háttað. Byggingar­fulltrúi gaf út vottorð um lokaúttekt 21. júní 2019 en sú ákvörðun var kærð til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála. Með úrskurði uppkveðnum 28. maí 2020 í máli nr. 54/2019 var ákvörðun byggingarfulltrúa felld úr gildi með vísan til þess að þáttum sem vörðuðu aðgengi skyldi ávallt vera lokið við gerð lokaúttektar, sbr. 4. mgr. 36. gr. laga nr. 160/2010 um mann­virki, en að mati nefndarinnar voru tiltekin skilyrði byggingarreglugerðar nr. 112/2010 um bílastæði hreyfihamlaðra ekki uppfyllt. Var í úrskurðinum jafnframt vísað til þess að færi loka­úttekt fram að nýju kynni byggingarfulltrúa að vera rétt að bregðast við þeim athugasemdum sem kærandi hefði gert við meðferð málsins.

Með tölvupóstum 9. og 26. júní 2020 komu kærendur að athugasemdum vegna fyrirhugaðrar lokaúttektar byggingarfulltrúa og 9. júlí s.á. óskaði kærandi eftir því við byggingarfulltrúa að verða upplýstur um það þegar boðað yrði til skoðunar vegna lokaúttektar. Með umsókn, dags. 18. september 2020, sótti byggingaraðili um leyfi til að koma fyrir bílastæði fyrir hreyfihamlaða við hús nr. 15 á lóð Tangabryggju 13-15. Samþykkti byggingarfulltrúi umsóknina á afgreiðslufundi sínum 20. október s.á. og áritaði breytta aðaluppdrætti sama dag. Skoðun á mannvirkinu vegna lokaúttektar fór fram 21. s.m. og sama dag gaf byggingarfulltrúi út vottorð um lokaúttekt. Kærandi kærði þá ákvörðun til úrskurðarnefndarinnar og krafðist þess m.a. að hún yrði felld úr gildi. Svo sem áður greinir var þeirri kröfu hafnað með úrskurði nefndarinnar uppkveðnum 6. maí 2021, en úrskurðarnefndin ákvað hinn 21. september s.á. að endurupptaka málið að virtri kvörtun kæranda til umboðsmanns Alþingis og fyrirspurnum hans til nefndarinnar vegna kvörtunarinnar.

Málsrök kæranda: Kærandi bendir á að í gr. 1.1.1. í byggingarreglugerð nr. 112/2012 komi fram að meðal markmiða hennar sé að tryggja aðgengi fyrir alla. Samkvæmt gr. 6.4.2. í reglu­gerðinni skuli gera ráð fyrir sjálfvirkum opnunarbúnaði fyrir inngangsdyr í aðal­umferðarleiðum. Slíkan búnað sé ekki að finna á þeim fimm dyrum sem marki aðalumferðar­leið frá bílgeymslu að lyftum í Tangabryggju 15, en öll stæði fyrir hreyfihamlaða í eigninni tilheyri íbúðum að Tangabryggju 15. Þá sé kveðið á um það í gr. 6.4.11. að skábrautir skuli „að jafnaði ekki vera brattari en 1:20. Ef umferðarleið er styttri en 3 m er þó heimilt að halli skábrautar sé mest 1:12.“ Halli skábrautar að bílgeymslu sé meiri en 1:12 þrátt fyrir að um lengri skábraut en 3 m sé að ræða. Sú leið sé af þeim sökum ekki fær hjólastólum og því nauðsynlegt að aðalumferðarleið sé greiðfær þeim sem þar fari um. Aðgengi hreyfihamlaðra íbúa sé þar af leiðandi skert en slíkt brjóti í bága við reglur um aðgengi fyrir alla.

Ekki sé til staðar útsog úr eldhúsum íbúða, af gangi eða stigahúsum. Þar af leiðandi séu ekki eðlileg loftskipti á þessum stöðum í samræmi við gr. 10.2.5. í byggingarreglugerð. Á upp­dráttum komi fram að öll gluggalaus eða lokuð rými verði loftræst. Matarlykt leiði nú um íbúðir og fram á ganga. Loftræsing í stigahúsum, sem aðskilin séu frá stigapöllum með eldvarnar­hurðum, hafi verið sett upp eftir að fyrra vottorð um lokaúttekt hafi verið fellt úr gildi. Önnur loftræsing hafi ekki verið lagfærð. Sorpgeymsla sé án læstrar hurðar og gólf þar ómeðhöndlað. Það leiði til þess að erfitt sé að þrífa gólfið, en skv. gr. 6.12.7. reglugerðarinnar skuli sorp­geymslur þannig frágengnar að auðvelt sé að þrífa þær. Einnig segi í gr. 6.12.8. að gólf í sorp­gerði/sorpskýli skuli vera úr efni sem auðvelt sé að þrífa. Þá vanti loftræsingu í sorpgeymslu svo hægt sé að læsa henni, sbr. gr. 6.12.7. Samkvæmt gr. 6.12.1. skuli ganga þannig frá tækni­rýmum að þau „séu ávallt læst ef í þeim eru tæki, búnaður eða efni sem eru viðkvæm, geta valdið slysum eða verið hættuleg börnum eða fullorðnum.“ Rafmagnstöflur séu ólæstar í sam­eiginlegu rými, sem sé skilgreint sem hjóla- og vagnageymsla/tæknirými. Þar sé óhindrað aðgengi fyrir börn og fullorðna sem geti valdið slysum og tjóni fyrir íbúa hússins. Samkvæmt gr. 6.2.2. reglugerðarinnar skuli lýsing og merkingar við alla gangstíga, hjólastíga, akbrautir og bílastæði henta þeirri umferð sem gert sé ráð fyrir á svæðinu. Bílastæði séu óupplýst ásamt hluta gangstígs, sem skapi hættu fyrir íbúa sem eigi þar leið um í skammdeginu.

Svo virðist sem húsið hafi ekki verið tekið út samkvæmt ákvæðum skoðunarhandbókar og skoðunarlista, sbr. gr. 3.5.1. í byggingarreglugerð. Hefði skoðunarhandbók og skoðunarlistum verið fylgt við áfanga- og lokaúttektir á byggingunni hefði komið fyrr til úrbóta. Ekki sé hægt að gefa út lokaúttektarvottorð þegar ekki séu uppfyllt skilyrði varðandi aðgengi, hollustuhætti og öryggismál.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu borgaryfirvalda er bent á að byggingaraðili hafi sótt um byggingarleyfi til breytinga á útgefnu byggingarleyfi til að lagfæra þau atriði sem úrskurðar­nefndin hafi gert athugasemdir við í fyrra máli. Hafi byggingarfulltrúi samþykkt umsókn um bílastæði fyrir hreyfihamlaða fyrir framan húsið, en með því hafi krafa byggingarreglugerðar nr. 112/2012 um bílastæði fyrir hreyfihamlaða verið uppfyllt. Skýrsla vegna stillinga á hurðar­pumpum í sameign og átaksmælingar opnunar þeirra hafi verið send byggingarfulltrúa með niðurstöðum um lagfæringar á stillingum. Einnig liggi fyrir minnisblað loftræsihönnuðar þar sem gerð sé grein fyrir hönnunarforsendum og loftun stigahúsa. Þá sé bent á að aðrar máls­ástæður sem hafi áður komið til umfjöllunar úrskurðarnefndarinnar, s.s. vélrænt útsog í eld­húsum og aðgerðir í sorpgerði, séu ekki réttmætar. Frágangur hafi verið í samræmi við ákvæði byggingarreglugerðar, eins og hún hafi verið við samþykkt upprunalegrar byggingar­leyfisumsóknar 14. mars 2017. Hvað lýsingu á lóðinni varði þá hafi athugun byggingarfulltrúa leitt í ljós að lýsing aðkomu hússins væri í samræmi við lóðaruppdrátt frá 7. janúar 2019.

 Athugasemdir byggingaraðila: Af hálfu byggingaraðila er þess krafist að kröfum kæranda í málinu verði hafnað. Bent sé á að í úrskurði úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. 54/2019 hafi nefndin fellt úr gildi ákvörðun byggingarfulltrúa um að gefa út vottorð um lokaúttekt vegna Tangabryggju 13-15 með vísan til þess að bílastæði hreyfihamlaðra uppfylltu ekki nánar til­greindar kröfur í gr. 6.2.4. byggingarreglugerðar nr. 112/2012. Byggingaraðili hafi bætt úr því með því að bæta við bílastæði fyrir hreyfihamlaða beint fyrir utan aðalinngang Tangabryggju 15.

Byggingarfulltrúi hafi að öllu leyti verið meðvitaður um þau atriði sem kærandi hafi talið vera ábótavant þegar gefið hafi verið út nýtt vottorð um lokaúttekt. Athugasemdir kæranda séu að langstærstum hluta þær sömu og hafi verið settar fram í máli nr. 54/2019. Áður en lokaúttekt hafi farið fram að nýju hafi kærandi sent skjal til byggingarfulltrúa með sambærilegum athugasemdum. Embættið hafi ekki talið tilefni til að bregðast við þeim, eftir atvikum með synjun um útgáfu vottorðsins eða með útgáfu þess með athugasemdum. Hin kærða ákvörðun feli þvert á móti í sér staðfestingu á að bílastæði mannvirkisins hafi uppfyllt kröfur byggingar­reglugerðar um aðgengi hreyfihamlaðra og tilskilda stærð, að mannvirkið uppfylli að öðru leyti viðeigandi kröfur laga nr. 160/2010 um mannvirki og byggingarreglugerðar og að byggt hafi verið í samræmi við samþykkt hönnunargögn, sbr. 1. mgr. 36. gr. laganna. Full­nægjandi úrbætur hafi verið gerðar og þegar af þeirri ástæðu beri að hafna kröfum kæranda.

Stór hluti athugasemda kæranda, s.s. varðandi sorpgeymslu, tæknirými og lýsingar á bíla­stæðum og göngustígum, beinist að atriðum sem myndu teljast minniháttar frávik ef fallist yrði á þær. Athugasemdirnar hefðu í mesta lagi getað orðið til þess að byggingarfulltrúi hefði gefið út vottorð um lokaúttektina með athugasemdum skv. 4. mgr. 36. gr. laga nr. 160/2010. Slík minniháttar frávik geti undir engum kringumstæðum valdið ógildingu lokaúttektarinnar í heild sinni með tilheyrandi íþyngjandi réttaráhrifum fyrir byggingaraðila og aðra hlutaðeigandi aðila.

Kærandi nefni þrjú atriði sem tengist aðgengi. Fyrsta atriðið varði bílastæði fyrir hreyfi­hamlaða, en um það sé vísað til fyrri umfjöllunar. Annað atriði varði sjálfvirkan opnunarbúnað fyrir inngangs- og útidyr í aðalumferðarleiðum sem skuli gera ráð fyrir, sbr. b-lið 5. mgr. gr. 6.4.2. í byggingarreglugerð. Inngangur úr bílageymslu inn í húsið liggi ekki um inngangs- og útidyr í aðalumferðarleið í skilningi framangreinds ákvæðis. Fjallað sé um dyr innanhúss í gr. 6.4.3., en samkvæmt 3. mgr. ákvæðisins skuli dyr í byggingum þannig frágengnar að allir, þ.m.t. fólk í hjólastól, geti opnað þær og sé í ákvæðinu mælt fyrir um ákveðið hámarksátak við að opna hurðir. Byggingaraðili hafi framkvæmt átaksmælingar á opnun dyra í kjallaranum til þess að ganga úr skugga um og sýna fram á að þær væru innan leyfilegra marka með hliðsjón af kröfum ákvæðisins. Átaksmælingar hafi staðfest að allar eldvarnarhurðir úr bifreiðakjallara, inn að stigagöngum og að lyftu, sem og aðrar hurðir í kjallaranum, séu í samræmi við nefndar kröfur. Allar gönguleiðir séu samkvæmt gildandi reglum um aðgengi fyrir alla og öll atriði sem varða aðgengi innanhúss séu einnig í samræmi við gildandi reglur. Þriðja atriðið hafi varðað skábrautir en í gr. 6.4.11. í byggingarreglugerð sé fjallað um hönnun skábrauta fyrir hjólastóla og settar fram viðmiðunarreglur, m.a. um hámarkshalla. Byggingaraðili geri ráð fyrir að umfjöllun kæranda beinist að halla umferðarleiðar fyrir bifreiðar inn í bílgeymslu kjallarans. Umferðar­leið fyrir bifreiðar inn í bílgeymslu kjallara teljist ekki skábraut fyrir hjólastóla. Af þessari ástæðu nái kröfur um hönnun skábrauta fyrir hjólastóla ekki til þessa hluta mannvirkisins og sé ekki um brot á byggingarreglugerð að ræða.

Í skilalýsingu Tangabryggju 13-15 sé kveðið á um að vélræn loftræsing (útsog) verði í rýmum samkvæmt hönnunargögnum þar sem við eigi, auk opnanlegra faga og eldhúsháfs. Vottorð um lokaúttekt staðfesti að mannvirkið, þ.m.t. loftræsing, hafi verið byggt í samræmi við samþykkt hönnunargögn og uppfylli viðeigandi kröfur byggingarreglugerðar. Á grunnmynd af loft­ræsingu sé leitast við að varpa skýrara ljósi á þennan þátt málsins. Í því samhengi sé rétt að nefna að við lokaúttekt hafi legið fyrir yfirlýsing blikksmíða-, pípulagninga- og rafvirkja­meistara um að loftræsikerfi hafi verið stillt, samvirkni tækja prófuð og að afköst þeirra séu í samræmi við hönnunargögn. Einnig hafi legið fyrir niðurstöður loftmagnsmælinga ásamt samanburði við kröfur um loftmagn í hönnunargögnum. Að mati byggingaraðila uppfylli lofræsing allar viðeigandi kröfur byggingarreglugerðar.

Hvað sorpgeymslu varði sé bent á að gr. 6.12.7. í byggingarreglugerð eigi við um innbyggðar sorpgeymslur og sorpgeymslur sem séu byggðar í tengslum við byggingar. Hin umdeilda sorp­geymsla falli ekki undir það gildissvið þar sem um sé að ræða sorpskýli. Um sorpskýli sé fjallað í gr. 6.12.18., en hvorki sé mælt fyrir um að þau skuli vera með læsanlegri hurð né að þau skuli loftræst með ólokanlegri loftrist að útilofti. Gólf sorpskýla skuli hins vegar vera úr efni sem sé auðvelt að þrífa. Gólfflötur skýlisins sé steyptur og vélslípaður og í samræmi við gr. 6.12.18.

Að mati kæranda sé ekki forsvaranlegt að rafmagnstöflur séu ólæstar í sameiginlegu rými sem skilgreint sé sem hjóla- og vagnageymsla, sbr. 4. mgr. gr. 6.12.1. í byggingarreglugerð. Byggingaraðili hafi haft samband við sérfræðing hjá rafmagnsöryggissviði Húsnæðis- og mannvirkja­stofnunar og hafi niðurstaða hans verið sú að ekkert væri því til fyrirstöðu að staðsetja rafmagns­töflur í hjóla- og vagnageymslum. Í byggingarreglugerð séu engar kröfur um að rafmagns­töflur séu læstar og ekki verði séð af öðrum réttarheimildum að slíkar kröfur séu gerðar. Til hliðsjónar megi benda á 13. mgr. gr. 11.2. í reglugerð nr. 678/2009 um raforkuvirki, með síðari breytingum, en þar sé tiltekið að rafmagnstöflum skuli þannig komið fyrir að aðgengi að þeim sé auðvelt og óski eigandi eða umráðamaður þess, t.d. til að koma í veg fyrir óæskilega umgengni, megi staðsetja rafmagnstöflur í læstu rými eða skáp. Af þessu ákvæði virðist mega ráða að meginreglan sé að þær skuli vera aðgengilegar og almennt í ólæstum rýmum en heimilt sé að staðsetja þær í læstu rými eða skáp.

Að lokum telji byggingaraðili lýsingu bílastæða og gangstíga vera í samræmi við kröfur 5. mgr. gr. 6.2.2. í byggingarreglugerð. Einnig sé bent á að bæði skoðunarhandbók og skoðunarlistar byggist á byggingarreglugerð og hafi lokaúttekt verið gerð með vísan til ákvæða í 36. gr. laga nr. 160/2010, sbr. einnig gr. 3.9.1., 3.9.2. og 3.9.3. í fyrrgreindri byggingarreglugerð. Mann­virkið uppfylli allar viðeigandi kröfur mannvirkjalaga og byggingarreglugerðar og hafi verið byggt í samræmi við samþykkt hönnunargögn. Engir annmarkar séu fyrir hendi á hinni kærðu ákvörðun sem geti leitt til ógildingar hennar og skuli því hafna kröfum kæranda í málinu.

 Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi vísar til þess að þó úrskurðarnefndin hafi ekki í fyrri úrskurði tilgreint að þörf sé á að uppfylla ákveðin ákvæði byggingarreglugerðar nr. 112/2012 jafngildi það ekki samþykki fyrir því að þau standi óuppfyllt. Í úrskurði nefndarinnar hafi komið fram að byggingarfulltrúa kunni „að vera rétt að bregðast við þeim athugasemdum sem kærandi hefur gert við meðferð máls þessa, s.s. um að gr. 10.2.5. í byggingar-reglugerð sé ekki fullnægt þar sem útsog sé ekki til staðar í eldhúsum íbúða.“ Vakin sé athygli á að í gr. 6.2.4. komi fram að „bílastæði hreyfihamlaðra og umferðarleiðir frá þeim að aðalinngangi byggingar skulu vera upphituð þar sem því verður við komið.“ Bílastæðið sem bætt hafi verið við fyrir framan Tangabryggju 15 sé staðsett á stétt utan snjóbræðslu og því ekki upphitað. Sannarlega sé hægt að hafa bílastæðið upphitað þar sem nálæg stétt sé upphituð og ekkert því til fyrirstöðu að upphitun nái einnig yfir stæðið.

Samkvæmt byggingarreglugerð skuli fjölbýlið að Tangabryggju 13-15 hafa fjögur bílastæði fyrir hreyfihamlaða. Þau séu nú alls fimm talsins en fjögur þeirra séu staðsett í læstri bíla-geymslu og séu þinglýst eign eigenda fjögurra íbúða. Þá komi fram í 9. mgr. gr. 6.24. að fækka megi bílastæðum á lóð mannvirkis sem nemi fjölda sérmerktra stæða fyrir hreyfihamlaða í sameigin­legri bílgeymslu, enda sé tryggt að gestkomandi hafi ávallt aðgang að hluta stæðanna. Þar sem bílgeymsla sé læst og takmarkist við aðgengi íbúa hafi gestkomandi ekki aðgang að stæðum sem þar séu staðsett. Kærandi fái því ekki séð að hægt sé að fækka bílastæðum á lóð sem nemi fjölda sérmerktra stæða í sameiginlegri bílgeymslu, eins og reglugerð kveði á um. Þannig sé eitt bílastæði fyrir hreyfihamlaða íbúa og gesti of lítið.

Bent sé á að stilling hurðapumpa hafi ekki verið umfjöllunarefni kærunnar. Kjósi íbúi að nýta bíla­stæði sitt í bílgeymslu, þar sem nú þegar séu staðsett bílastæði fyrir hreyfihamlaða, komist sá hinn sami ekki úr bílgeymslunni nema í gegnum dyr í sameign. Það sé aðal­­umferðarleið og því óásættanlegt að hreyfihömluðum íbúum sé gert ókleift að nýta stæði sín.

Í kæru hafi komið fram að lofræsingu hafi verið komið fyrir í stigahúsum áður en seinni loka­úttekt hafi farið fram. Ekki hafi fengist staðfesting á að sú loftræsing uppfylli lágmarkskröfu gr. 10.2.5. í byggingarreglugerð um 17 l/s loftskipti í stigahúsum. Þá sé bent á að stigagangar séu gluggalaus lokuð rými sem séu aðskilin stigahúsum með eldvarnarhurðum. Þar hafi ekki verið bætt úr loftræsingu. Í 1. mgr. gr. 10.2.5. komi fram að öll rými íbúða og íbúðarhúsa skuli loftræst. Sú loftræsing sem bætt hafi verið úr veiti ekki fersklofti inn á stigaganga sem séu lokaðir af og því enga loftræsingu þar að finna.

Sorpgeymslan á lóð fjölbýlishússins falli undir skilgreiningu byggingarreglugerðar um sorp­geymslu en ekki sorpgerði, enda hafi hún fjóra veggi og þak. Í gr. 6.12.7. komi fram að inn­gangur í sorpgeymslu sem byggð sé í tengslum við byggingar skuli vera utan frá um læsanlegar dyr sem opnist út. Umrædd sorpgeymsla sé sannanlega byggð í tengslum við bygginguna að Tanga­bryggju 13-15. Því eigi læsanlegar dyr að vera á henni. Einnig sé gólf­flötur sorpgeymslu steyptur en ekki vélslípaður, líkt og byggingaraðili haldi fram. Gólfflötur sé því grófur og erfiður til þrifa.

Reykjavíkurborg hafi greint frá því að athugun byggingarfulltrúa á lýsingu aðkomu hússins hafi leitt í ljós að hún væri í samræmi við lóðarblað hönnuða. Hönnunargögnin sjálf séu ekki til umfjöllunar en þau hefðu átt að uppfylla ákvæði reglugerðar til að vera samþykkt. Eins og sjá megi á myndum sé engin lýsing á gönguleið frá bílastæðum íbúa, sem staðsett séu á þaki bílgeymslu, og í myrkri sjáist gönguleiðin meðfram húsveggnum illa. Götulýsing dugi ekki til að lýsa upp gönguleiðina þar sem sorp- og hjólageymsla Tangabryggju 18 standi á milli ljósa­staura og gönguleiðar.

Það sé rangt hjá byggingaraðila að athugasemdir kæranda varði minniháttar frávik og að slíkt hefði leitt til þess að lokaúttektarvottorð hefði verið gefið út með athugasemdum. Samkvæmt 2. mgr. gr. 3.9.4. í byggingarreglugerð megi hvorki vera ófullgerðir verkþættir sem varði öryggis- og hollustukröfur né verkþættir sem séu háðir áfangaúttekt. Við lokaúttekt sé húsnæðið metið samkvæmt skoðunarhandbók og skoðunarlista Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar skv. gr. 3.5.1. Það sé forsenda úttektarinnar. Skortur á lofræsingu lokaðra rýma og það að umferðarleið að og frá bílgeymslu sé ekki hönnuð á grundvelli algildrar hönnunar leiði til athugasemda í flokki 2 samkvæmt skoðunarlista um yfirferð hönnunargagna. Athugasemdir í flokki 2 leiði til höfnunar á samþykkt og kröfu um endurtekningu skoðunar skv. gr. 2.3.1. í viðauka II við byggingar­reglugerð. Byggingarfulltrúi vanræki hlutverk sitt því mannvirkið hafi verið byggt samkvæmt hönnunargögnum sem ekki hafi uppfyllt ákvæði byggingarreglugerðar að fullu.

Gerð sé athugasemd við að á aðaluppdráttum sé hvergi skilgreint tæknirými í fjölbýlinu. Í rýminu, sem sé skilgreint sem hjóla- og vagnageymsla, sé nú búið að setja upp rafmagnstöflur, loftræsiblásara og annan tæknibúnað. Þessi geymsla sé jafnframt aðalgönguleið frá lyftu í Tangabryggju 15 að bílgeymslu. Því sé ekki heimilt að staðsetja tæknibúnað í hjóla- og vagna­geymslu og losna með þeim hætti undan þeirri kröfu gr. 6.12.1. í byggingarreglugerð að gengið skuli frá tæknirýmum þannig að þau séu ávallt læst ef í þeim séu tæki, búnaður eða efni sem séu viðkvæm, geti valdið slysum eða verið hættuleg börnum eða fullorðnum. Byggingarfulltrúa og byggingaraðila hafi mátt vera ljóst að til að uppfylla ákvæði um aðgengi að rafmagnstöflum, óheft aðgengi að björgunaropum/neyðarútgöngum og gönguleið að bílgeymslu í þessu rými stæði lítið sem ekkert rými eftir fyrir þá hjóla- og vagnageymslu sem tilgreind sé í hönnunar­gögnum.

———-

Með bréfi úrskurðarnefndarinnar til Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar, dags. 1. október 2021, var þess farið á leit að stofnunin léti í ljós álit sitt á tveimur atriðum varðandi hina kærðu ákvörðun í máli þessu. Annars vegar að stofnunin gæfi álit sitt á fyrirkomulagi bílastæðis fyrir hreyfihamlaða fyrir utan hús nr. 15 á lóð Tangabryggju 13-15 í ljósi þess orðalags ákvæðis 3. mgr. gr. 6.2.4. í byggingarreglugerð nr. 112/2012 að bílastæði hreyfihamlaðra og umferðar­leiðir frá þeim að aðalinngangi byggingar skuli vera upphituð þar sem því verði við komið. Hins vegar að stofnunin veitti álit sitt á því hvort og þá hvernig fyrirkomulag loftræsingar Tangabryggju 13-15, eins og því hefði verið lýst í gögnum málsins, þ. á m. uppdráttum loftræsi­búnaðar og útreikningi loftskipta, samræmdist kröfum byggingarreglugerðar þar um, sbr. kafla 10.2. um loftgæði og loftræsingu og kafla 14.9. um loftræsibúnað.

Húsnæðis- og mannvirkjastofnun veitti úrskurðarnefndinni álit sitt með bréfi, dags. 1. nóvember 2021. Þar kemur fram að til þess að meta tæknilega þætti fyrrgreindra atriða hafi stofnunin leitað til fagstjóra lagna- og loftræsihönnunar hjá verkfræðistofu og loftræsihönnuðar sem starfi einnig hjá sömu stofu. Í svari stofnunarinnar við fyrirspurn nefndarinnar um upphitun bílastæða hreyfihamlaðra og umferðarleiða frá þeim er vísað til þess að markmið laga nr. 160/2010 um mannvirki sé m.a. að tryggja aðgengi fyrir alla óháð fötlun, skerðingum eða veikindum. Aðgengiskröfur innan bygginga og umhverfi þeirra séu svo nánar skilgreindar í byggingarreglugerð nr. 112/2012, en í 3. mgr. gr. 6.2.4. sé kveðið á um að bílastæði hreyfi­hamlaðra og umferðarleiðir frá þeim að aðalinngangi byggingar skuli vera upphituð þar sem því verði við komið. Með tilliti til þess markmiðs að tryggja aðgengi fyrir alla verði að túlka orðalag seinni hluta málsgreinarinnar, þ.e. „þar sem því verður við komið“, á þann máta að hér sé um undantekningu frá meginreglu að ræða. Því skuli bæði bílastæði og umferðarleiðir frá þeim vera upphituð nema eitthvað sé því til fyrirstöðu sem erfitt sé að leysa án umtalsverðs kostnaðar eða fyrirhafnar. Sé slík fyrirstaða fyrir hendi eigi jafnframt að gera grein fyrir henni í greinargerð hönnuðar, sbr. 2. mgr. gr. 4.5.3. í byggingarreglugerð. Í áliti þeirra sérfræðinga sem stofnunin hafi leitað til hafi komið fram að „samkvæmt yfirlitsmynd snjóbræðslu­kerfis L-09 virðist ekkert hindra að framlengja snjóbræðslu í gangstétt að bílastæði fyrir hreyfihamlaðra og þannig fáist snjóbrætt bílastæði og gönguleið frá stæðinu að inngangi.“ Því sé það mat stofnunarinnar að ekki hafi verið nein fyrirstaða sem réttlætti að ekki hefði verið sett snjó­bræðsla í bílastæði hreyfihamlaðra auk þess sem ekki liggi fyrir samkvæmt gögnum málsins að hönnuður hafi rökstutt slíkt frávik í greinargerð.

Að því er varði fyrirspurn úrskurðarnefndarinnar um fyrirkomulag lofræsingar Tangabryggju 13-15 bendi Húsnæðis- og mannvirkjastofnun á að fullnægjandi loftræsing sé ein þeirra hollustukrafna sem gerðar séu til mannvirkja samkvæmt byggingarreglugerð. Stofnunin hafi talið byggingarfulltrúa vera heimilt að hafna útgáfu vottorðs um lokaúttekt mannvirkis telji hann að kröfur byggingarreglugerðar til loftræsingar séu ekki uppfylltar í skoðuðu mannvirki. Athygli sé vakin á gr. 10.1.3. í reglugerðinni um framsetningu krafna, en í ákvæðinu segi að meginreglur í 10. hluta reglugerðarinnar séu ávallt ófrávíkjanlegar en viðmiðunarreglur séu frávíkjanlegar ef sýnt sé fram á að hollusta, loftgæði og loftræsing, rakavörn og öryggi sé tryggt með jafngildum hætti og meginregla viðkomandi ákvæðis sé uppfyllt. Í slíkum tilvikum skuli hönnuður skila með hönnunargögnum greinargerð þar sem gerð sé grein fyrir því og rökstutt með hvaða hætti meginregla ákvæðisins sé uppfyllt. Samkvæmt því séu öll ákvæði 10. hluta reglugerðarinnar ófrávíkjanleg, nema því aðeins að tekið sé fram að víkja megi frá þeim að nánari skilyrðum uppfylltum.

Í kafla 10.2. í byggingarreglugerð sé að finna ákvæði sem gildi almennt um loftræsingu allra mannvirkja, en að auki séu gerðar sérstakar og ítarlegri kröfur til einstakra tegunda mannvirkja í kaflanum, þ. á m. til íbúða og tengdra rýma. Fjallað sé um loftræsingu íbúða og tengdra rýma í gr. 10.2.5. og segi þar í 1. mgr. að íbúðir og íbúðarhús megi loftræsa með vélrænni loft­ræsingu, náttúrulegri loftræsingu eða blöndu af hvoru tveggja. Síðan sé í viðmiðunarreglu 2. mgr. greinarinnar kveðið á um að tryggja skuli að tilgreind loftskipti í íbúðarhúsum séu möguleg að lágmarki, óháð gerð loftræsingar, í tilgreindum rýmum. Samkvæmt a-lið sé kveðið á um að útsog úr eldhúsi íbúðar skuli vera 30 l/s. Að mati stofnunarinnar sé í þeim stafliðum þar sem krafist sé útsogs átt við að sérstakt útsog skuli vera úr því rými, en merking orðsins sé sú að loftið skuli dregið út án viðkomu í öðrum rýmum íbúðarinnar. Útsog í öðru rými en það sem loftræsa eigi, t.d. sem dragi loft úr eldhúsi um önnur rými íbúðarinnar, teljist að mati stofnunarinnar ekki útsog úr eldhúsi. Um þá túlkun sé vísað til 2. mgr. gr. 10.2.2. í reglugerðinni þar sem segi að við ákvörðun loftræsingar beri að taka mið af tegund og gerð rýmis, þeirri starfsemi sem þar fari fram, hita- og rakamyndun, útstreymi mengandi efna frá byggingarefnum og útbúnaði, útstreymi mengunar vegna efna og vinnslu svo og vegna athafna fólks og dýra sem þar dvelji. Ástæður þess að krafist sé útsogs úr tilteknum rýmum íbúða í gr. 10.2.5. í reglu­gerðinni séu að mati stofnunarinnar þær að ekki sé talið ásættanlegt, m.t.t. þæginda og heil­brigðis íbúa, að draga lykt og raka úr þessum rýmum yfir í önnur rými íbúða. Jafnframt vísi stofnunin þessu til stuðnings til 4. mgr. gr. 10.2.3. í reglugerðinni þar sem fram komi að nota skuli staðbundið útsog þar sem mengandi vinnsla fari fram. Sameiginlegt markmið þessara ákvæða sé að mengun, lykt, raki og annað sem valdi óæskilegum loftgæðum sé ekki að óþörfu dreift um íverurými fólks, heldur ræst út sem næst upptökunum með útsogi.

Jafnframt sé rétt að líta til 8. og 9. mgr. gr. 14.9.1. í byggingarreglugerð, en í 8. mgr. sé kveðið á um að útsog náttúrulegrar loftræsingar í byggingum skuli ávallt ná upp fyrir efstu klæðningu þaks. Virkni útsogs skuli vera fullnægjandi og frágangur þannig að útsog valdi ekki óþægindum eða skaða í umhverfinu. Þá segi í 9. mgr. að útsog frá eldhúsi, baðherbergjum og salerni skuli almennt ná upp fyrir efstu klæðningu þaks. Þessi ákvæði setji frágangi loftræsibúnaðar ákveðnar skorður og takmarki hvernig útsogi náttúrulegrar loftræsingar skuli háttað. Ekki sé hægt að fallast á að opnanlegt gluggafag uppfylli þær kröfur sem gerðar séu til útsogs náttúru­legrar lofræsingar. Einnig sé ekki tryggt að með opnanlegu fagi sé loft dregið út úr við­komandi íverurými þar sem engin einstefna sé í því.

Í áliti þeirra sérfræðinga sem Húsnæðis- og mannvirkjastofnun hafi leitað til hafi verið bent á að í íbúðum Tangabryggju 13-15 sé útsog frá eldhúskróki dregið í gegnum alrými og salerni, en samkvæmt byggingarreglugerð megi ekki draga útsog frá eldhúsi í gegnum önnur rými. Samkvæmt byggingarreglugerð þurfi útsog frá eldhúsi að ná að lágmarki 30 l/s og 20 l/s frá baðherbergi/þvottahúsi eða samtals 50 l/s, en heildarútsog frá íbúðum í Tangabryggju 13-15 sé aðeins 35 l/s. Þá hafi verið bent á að ekki verði séð að neinar ráðstafanir hafi verið gerðar til að ná kröfu byggingarreglugerðar um loftræsingu svefnherbergja íbúða, en skv. 3. tl. 1. mgr. gr. 10.2.5. skuli magn fersklofts sem berist til svefnherbergis aldrei vera minna en 7 l/s á hvern einstakling meðan herbergið sé í notkun. Að framangreindu virtu sé það því álit stofnunarinnar að fyrirkomulag loftræsingar Tangabryggju 13-15 uppfylli ekki ákvæði gr. 10.2.5. í byggingar­reglugerð.

Í athugasemdum kæranda vegna álits Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar er bent á að stofnunin hafi ekki tekið til umfjöllunar fyrirkomulag loftræsingar í sameign. Mikilvægt sé að óskað sé eftir áliti stofnunarinnar hvað þetta atriði varði. Kærandi hafi fengið fagaðila til að mæla útsog í íbúð í húsinu og hafi niðurstaða þeirrar mælingar verið sú að samanlagt útsog úr baðherbergi og þvottahúsi sé 11 l/s en ekki 35 l/s, eins og hönnunargögn og byggingarreglugerð kveði á um.

Kærandi gerir og athugasemd við að úrskurðarnefndin hafi ekki beðið stofnunina um álit hennar á fjölda bílastæða fyrir hreyfihamlaða, en skv. gr. 6.2.4. í byggingarreglugerð eigi fjöl­býlið að hafa að lágmarki fjögur bílastæði fyrir hreyfihamlaða. Slík stæði fyrir Tangabryggju 13-15 séu í læstri bílageymslu og ekki aðgengileg öðrum en íbúum þeirra íbúða sem séu þing­lýstir eigendur þeirra. Jafnframt sé gerð athugasemd við að nefndin hafi ekki beðið stofnunina um álit hennar á skertu aðgengi íbúa að bílageymslu um aðalumferðarleið í kjallara. Samkvæmt b-lið 4. mgr. gr. 6.4.2. í reglugerðinni skuli gert ráð fyrir sjálfvirkum opnunarbúnaði fyrir inn­gangs- og útidyr í aðalumferðarleiðum. Fara þurfi um fernar dyr með þungum brunahurðum í þessari aðalumferðarleið frá bílageymslu að lyftu í Tangabryggju 15. Sé átak við að opna slíka hurð meira en sem nemi hámarksálagi skv. gr. 6.4.3. í reglugerðinni þegar hurðapumpa sé rétt stillt svo hurðin geti uppfyllt hlutverk sitt sem brunahurð. Ómögulegt sé að uppfylla bæði ákvæði gr. 6.4.3. um hámarksátak hurða og gr. 9.6.13. um að brunahólfandi hurðir skuli lokast án þess að settur sé sjálfvirkur opnunarbúnaður við hurðir á þessari aðalumferðarleið. Rétt sé að úrskurðarnefndin óski eftir því við stofnunina að hún veiti álit sitt á öllum þeim atriðum sem kæra og kvörtun til umboðsmanns Alþingis hafi lotið að.

Í athugasemdum Reykjavíkurborgar vegna álits Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar er bent á að samkvæmt eldri byggingarreglugerðum og eldri ákvæðum núgildandi byggingarreglu-gerðar hafi ekki verið gerð krafa um vélrænt útsog úr eldhúsum íbúða. Með reglugerð nr. 360/2016 um breytingu á byggingarreglugerð hafi verið gerðar umfangsmiklar breytingar á reglu­gerðinni, m.a. til krafna um loftræsingu. Reglugerðarbreytingin hafi ekki sérstaklega verið kynnt hlutaðeigandi aðilum, s.s. hönnuðum eða öðrum sem vinni með skilyrði og kröfur reglu­gerðarinnar. Vandséð sé að fyrirkomulag loftræsingar að Tangabryggju 13-15 sé með þeim hætti að leiða eigi til sérstakra viðbragða úrskurðarnefndarinnar, enda séu flest allar íbúðir í Reykjavík búnar loftræsingu af þessu tagi án þess að það leiði til skertra nota eða lífsgæða eða komi í veg fyrir eðlilega notkun íbúðar.

Í athugasemdum byggingaraðila vegna álits Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar er bent á að loftræsihönnun í Tangabryggju 13-15 sé með sama hætti og í flestum öðrum nýbyggingum. Af því leiði að ekki aðeins lokaúttektin sé undir í þessu máli heldur einnig loftræsihönnun annarra mann­virkja, sem hafi verið gerð af mismunandi aðilum og samþykkt af byggingarfulltrúum ólíkra sveitarfélaga. Allir þessir aðilar séu sammála um að hönnun af því tagi sem hér um ræði sé í samræmi við kröfur byggingarreglugerðarinnar og að túlkun stofnunarinnar eigi sér ekki stoð í ákvæðum hennar.

Byggingaraðili hafi fengið verkfræðistofu til að gefa álit sitt á umræddri hönnun en í því áliti hafi niðurstaðan verið að sú útfærsla loftræsingar sem hönnuð sé fyrir eldhús í íbúðum hússins sam­ræmist byggingar­reglugerð og markmiðum hennar. Í áliti Húsnæðis- og mannvirkja­stofnunar og því minnisblaði verkfræðistofu sem álitið hafi byggst á hafi verið horft fram hjá skýrum texta gr. 10.2.5. í byggingar­reglugerð, en þar segi að tryggja skuli að tiltekin loftskipti í íbúðum séu „möguleg“ að lágmarki óháð gerð loftræsingar. Með öðrum orðum sé ekki gerð krafa um að þau loftskipti sem tilgreind séu fyrir sérstök rými séu ávallt til staðar heldur eingöngu að mögulegt sé að ná þeim. Í áliti stofnunarinnar virðist á því byggt að í íbúðunum þurfi að vera stöðugt vélrænt heildarútsog upp á 50 l/s. Af þeim sökum sé ekki hægt að leggja álitið til grund­vallar þar sem það byggi á forsendu sem eigi sér ekki stoð í orðalagi gr. 10.2.5. í reglugerðinni.

Byggingaraðili bendir á að í áliti Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar sé vísað til 4. mgr. gr. 10.2.3. í byggingarreglugerð, en sú grein fjalli um svæði innan byggingar þar sem mengandi starfsemi eða vinnsla fari fram. Eldhús í íbúðarhúsum flokkist ekki undir mengandi starfsemi í skilningi greinarinnar heldur eigi hún við um atvinnustarfsemi, sbr. tilvísun til reglugerðar Vinnu­eftirlitsins um mengunarmörk og aðgerðir til að draga úr mengun á vinnustöðum. Þá séu aðstæður ekki með þeim hætti að eldhús séu loftræst með útsogi af baðherbergi, eins og stofnunin haldi fram, heldur séu alrými/eldhús loftræst um opnanleg gluggafög og fersklofts­ventla. Auk þess séu eldhúsháfar með kolasíu í öllum eldhúsum með afkastagetu upp á 720 m3/klst., eða 200 l/s, sem tryggi að loft frá eldhúsi sé síað eða hreinsað.

Í minnisblaði verkfræðistofu þeirrar sem Húsnæðis- og mannvirkjastofnun hafi leitað til segi að útsog úr eldhúskróki sé dregið í gegnum alrými og salerni og að það sé óheimilt skv. 1. tl. 1. mgr. gr. 10.2.5. í byggingarreglugerð. Samkvæmt umræddu ákvæði megi ekki draga útsog frá eldhúsi, salernum eða þvottahúsi í gegnum önnur rými hússins. Verði fallist á þá túlkun felist þversögn í ákvæðinu. Í íbúðum Tangabryggju 13-15 og í langflestum öðrum mann­virkjum sé fyrir hendi útsogsbúnaður, almennt í baðherbergi/þvottahúsi. Ferskloft sé dregið inn í íbúðir í gegnum túður á útveggjum og, eftir atvikum, í gegnum opnanleg fög og ferðist loftið þaðan að útsogs­búnaði, mögulega með viðkomu í alrými og eldhúsi. Geti því komið fyrir að ferskloft úr alrými og/eða eldhúsi dragist að útsogsbúnaði baðherbergis/þvottahúss. Verði ekki séð að þetta brjóti í bága við fyrrnefndan tölulið enda væri eina leiðin til að tryggja að þessi loftskipti ættu sér ekki stað að hafa eldhúsið lokað af, en slík krafa finni sér enga stoð í byggingar­reglugerð.

Í gr. 10.2.5. í byggingarreglugerð segi að öll rými íbúða og íbúðarhúsa skuli loftræsa og að heimilt sé að beita náttúrulegri loftræsingu, vélrænni loftræsingu eða blöndu af hvoru tveggja. Af greininni leiði skýrlega að beita megi náttúrulegri loftræsingu til að skapa útsog úr rými. Í áliti Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar sé hins vegar vitnað til 8. mgr. gr. 14.9.1. í reglu­gerðinni og tekið fram að opnanlegt gluggafag uppfylli ekki þær kröfur sem gerðar séu til útsogs náttúrulegrar loftræsingar. Verði ekki annað af því ráðið en að stofnunin byggi á því að stöðugt vélrænt útsog þurfi að vera í eldhúsum íbúða. Ákvæðið sé svohljóðandi: „Útsog náttúrulegrar loftræsingar í byggingum skal ávallt ná upp fyrir efstu klæðningu þaks. Virkni útsogs skal vera fullnægjandi og frágangur þannig að útsog valdi ekki óþægindum eða skaða í umhverfinu.“ Bent sé á að ákvæðið innihaldi ekki meginreglur heldur tilgreini almennar kröfur. Það sé því ekki ófrjávíkjanlegt ef hægt sé að sýna fram á að kröfur sem þar séu tilgreindar séu uppfylltar með öðrum hætti en tiltekið sé í reglugerðinni. Verði fallist á framangreinda túlkun stofnunarinnar þá falli opnanleg gluggafög ekki undir náttúrulega loftræsingu í skilningi byggingar­reglugerðarinnar nema gluggarnir séu staðsettir á þaki mannvirkis, en það geti augljóslega ekki verið raunin. Mun nærtækari túlkun sé sú að öll útloftunarrör þurfi að ná upp fyrir efstu klæðningu þaks og að ekki megi stinga slíku útsogi í gegnum útvegg. Sé ákvæðinu þannig ekki ætlað að gilda um glugga og önnur opnanleg fög og standi því ekki í vegi fyrir að tekið sé tillit til áhrifa opnanlegra faga og fleiri þátta við mat á lágmarkslofts-skiptum rýma. Því til viðbótar sé bent á að stöðugt vélrænt útsog úr eldhúsum geti valdið óeðlilega mikilli orku­notkun við ákveðnar aðstæður, en slíkt sé í andstöðu við meginmarkmið 14. kafla byggingar­reglugerðar og geti haft í för með sér önnur óæskileg áhrif, s.s. undirþrýsting.

Samkvæmt framangreindu sé að mati byggingaraðila fullnægjandi útsog úr eldhúsi mögulegt sé tekið tillit til áhrifa opnanlegra faga, ferskloftsventla og fleiri atriða, enda verði ákvæði byggingar­reglugerðar, að teknu tilliti til fyrirkomulags íbúða, ekki túlkuð með þeim hætti að óheimilt sé að líta til þessara þátta við mat á kröfum gr. 10.2.5. og enn síður þannig að krafist sé stöðugs vélræns útsogs frá eldhúsum upp á 30 l/s. Hafi því ekkert komið fram sem haggi fyrri niðurstöðu úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála um að lofræsing mannvirkjanna sé í samræmi við byggingarreglugerð.

Húsnæðis- og mannvirkjastofnun hafi í áliti sínu tekið fram, án rökstuðnings, að „ekki liggi fyrir að krafa um ferskloft í svefnherbergjum íbúða skv. 3. tl. 1. [m]gr. 10.2.5. gr. byggingar-­reglugerðar sé uppfyllt“, en í minnisblaði verkfræðistofu sé tekið fram að til þess að hægt sé að uppfylla kröfur ákvæðisins þurfi „að lágmarki einn ferskloftsventil í hvert svefnherbergi til viðbótar við ferskloftsventilinn í alrýminu.“ Í nefndu byggingarreglugerðarákvæði sé tekið fram að magn fersklofts sem berist til svefnherbergis skuli aldrei vera minna en 7 l/s á hvern einstakling á meðan herbergið sé í notkun og sé þar hvergi minnst á ferskloftsventla. Í samræmi við reglugerðina sé þessum kröfum mætt með náttúrulegri loftræsingu í svefnherbergjum og loftræsingu íbúðanna að öðru leyti. Í áliti þeirrar verkfræðistofu sem byggingaraðili hafi leitað til hafi komið fram að ferskloftsventlar tryggi ekki betur kröfur gr. 10.2.5. heldur en opnanleg gluggafög. Jafnframt sé bent á að fjölmörg nýleg fjölbýlishús séu hönnuð með sama hætti að þessu leyti.

Þá telji byggingaraðili að ekkert nýtt hafi komið fram í málinu sem haggi þeirri niðurstöðu úrskurðarnefndarinnar að það varði ekki ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar að bílastæði hreyfihamlaðra fyrir framan Tangabryggju 15 sé ekki upphitað. Umræddu bílastæði hafi verið komið fyrir í kjölfar úrskurðar nefndarinnar í máli nr. 54/2019. Eðli málsins samkvæmt hafi ekki verið gert ráð fyrir bílastæðinu við hönnun og byggingu mannvirkjanna og því hafi ekki verið fjallað um ætlað frávik í greinargerð hönnuðar. Ljóst sé að hreyfihamlaðir geti notað upphituðu gangstéttina til að komast að og frá bílum sínum og sé því fullnægjandi aðgengi að mannvirkjunum tryggt þrátt fyrir að bílastæðið sjálft sé það ekki.

Að lokum sé gerð athugasemd við að Húsnæðis- og mannvirkjastofnun hafi leitað til verkfræði­stofu, sem sé einkaaðili og samkeppnisaðili þeirra sem hafi hannað Tangabryggju 13-15, í stað þess að notast við sérfróða aðila sem starfi innan stofnunarinnar. Gjalda verði varhug við að leggja minnisblað verkfræðistofunnar til grundvallar ef til standi að fella lokaúttektina úr gildi. Jafnframt sé bent á að til þess að koma loftræsingu mannvirkjanna í það horf sem stofnunin leggi til grundvallar þyrfti líklegast að koma fyrir veggblásara í hverri einustu íbúð sem myndi kalla á umfangsmiklar framkvæmdir með tilheyrandi ónæði, en m.a. þyrfti að setja veðurhlíf á fasteignirnar á meðan á slíkum framkvæmdum stæði.

———-

Undir rekstri þessa máls óskaði Öryrkjabandalag Íslands eftir því að fulltrúar þess yrðu kallaðir til ráðgjafar og aðstoðar úrskurðarnefndinni við endurupptöku málsins á grundvelli 4. mgr. 3. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Af hálfu úrskurðar­nefndarinnar var bent á að bandalaginu væri heimilt að koma að athugasemdum í málinu sem nefndinni væri skylt að hafa til hliðsjónar við úrlausn þess á grundvelli rannsóknarskyldu hennar, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Með bréfi til úrskurðarnefndarinnar, dags. 17. febrúar 2022, kom bandalagið að sínum sjónarmiðum í málinu. Er þar m.a. bent á að kærumálið snúist annars vegar um að vernda líf, heilsu og öryggi fatlaðs fólks sem nýti umrædda byggingu, en hins vegar um að uppfyllt sé krafa byggingarreglugerðar nr. 112/2012 um að tryggja skuli aðgengi fyrir alla. Ljóst sé að hreyfihamlaðir og veikburða fólk geti ekki opnað dyr með þungum eldvarnarhurðum af eigin rammleik og því blasi við að öryggi þeirra sé stefnt í voða. Í lögum sé enga heimild að finna til að veita leyfishöfum undanþágu frá ákvæðum byggingarreglugerðar um algilda hönnun.

Öryrkjabandalagið líti svo á að aðalumferðarleið, sbr. gr. 6.4.2. í byggingarreglugerð, séu allar leiðir í sameign, þ. á m. frá bílastæði, inn og út um aðalinngang, inn á og eftir gangi, að íbúðum, að geymslum, m.a. bílageymslum, og inn og út um aðra innganga. Sá skilningur hafi verið staðfestur af starfsmanni Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar með tölvupósti 5. febrúar 2021. Allar dyr á þeim leiðum þurfi að vera öllum opnanlegar án erfiðleika og með ekki hærri þröskuldi en 25 mm. Sérstakar kröfur séu gerðar til inngangs- og útidyra og eldvarnarhurða enda sé ekki hægt að tryggja að átak sé innan þeirra viðmiða sem gildi um aðrar dyr í byggingum. Á þær dugi ekki hefðbundnar hurðapumpur því ef miðað sé við að allir geti opnað dyrnar þá falli hurðirnar ekki vel að stöfum og gegni því ekki hlutverki sínu. Þyngd hurða, veðrátta og annað geti spilað inn í. Ekki sé hægt að leggja fram átaksmælingu sem sýni fram á að þyngd sé innan marka, eins og byggingaraðili hafi gert í málinu, en reynslan sýni að hið mælda átak verði ekki til frambúðar. Fyrr en vari verði búið að þyngja pumpurnar með þeim af­leiðingum að veikburða fólk geti ekki opnað dyrnar. Þar með standist byggingin ekki kröfur byggingar­reglugerðar. Hefði úrskurðarnefndin átt að kalla til óháðan aðila til að átaksmæla dyrnar í stað þess að taka mælingar byggingaraðila gildar.

Sú niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að orðalagið „gert skal ráð fyrir sjálfvirkum opnunar­búnaði“ feli einungis þá kröfu í sér að vel sé hægt að koma slíkum búnaði fyrir sé forkastanleg og byggi á yfirmáta þröngri túlkun orðalagsins þar sem horft sé framhjá anda og tilgangi reglu­gerðarinnar, en að auki sé túlkunin úr tengslum við reglur um algilda hönnun og öryggi. Orða­lagið „gert skal ráð fyrir“ sé margoft notað í byggingarreglugerðinni og væri fráleitt ef þau atriði yrðu öll túlkuð sem valkvæð, en þá myndu fjölmörg ákvæði reglugerðarinnar missa marks. Sem dæmi megi nefna að í gr. 4.2.3. í byggingarreglugerð segi að á uppdrætti skuli gert ráð fyrir reit fyrir undirritun hönnunarstjóra og verði að teljast ólíklegt að þar með sé slíkt formsatriði valkvætt.

Eldvarnarhurðir þurfi að lokast vel að stöfum og séu þungar fyrir. Því sé engin handvirk pumpa til sem ráði við það án þess að fara yfir það viðmið að átak við að opna hurð sé mest 25 N á handfangi og mesti þrýstingur eða tog ekki yfir 40 N. Komi enda fram í gögnum frá kæranda að þegar byggingaraðili hafi létt á hurðapumpum eldvarnarhurða hafi átak ekki verið nægjanlegt til að loka hurðunum tryggilega. Því sé ekki hægt að uppfylla bæði gr. 9.1.1. og 4. mgr. gr. 6.4.2. í byggingarreglugerðinni á sama tíma. Bent sé á að í leiðbeiningum við gr. 9.4.7., er fjalli um hurðalokara (pumpu), segi að slíkir lokarar séu almennt ekki heppilegir þar sem börn eða aldraðir gangi um eða þar sem tryggja þurfi aðgengi fatlaðra, t.d. að öruggum svæðum vegna flóttaleiða. Líta verði svo á að sjálfvirkir opnarar eigi að vera uppsettir við inngangs- og útidyr og að á eldvarnarhurðum séu sérstakir lokarar, t.d. segullokarar, sem hægt sé að opna sjálfvirkt til að mannvirki standist öryggisúttekt.

Öryrkjabandalagið hafi aðstoðað íbúa við kvörtun til byggingarfulltrúans í Reykjavík vegna þungra eldvarnarhurða í nýbyggingu vorið 2020. Lokaúttekt hefði þá farið fram og byggingar­fulltrúi þá krafist þess að verktaki myndi setja upp rafdrifna opnun á hurðum í aðal­umferðarleiðum, sem væru aðalinngangur og inngangur frá bílageymslu. Þetta hefði síðan gengið eftir. ­Þarna sé um að ræða rétta túlkun á gr. 6.4.2. í byggingar­reglugerðinni og hafi sú túlkun fordæmisgildi.

Aðeins eitt bílastæði sé uppsett fyrir hreyfihamlaða við Tangabryggju 15, sem sé skýrt brot á gr. 6.2.4. í byggingarreglugerð, og sé frágangur á því með öllu ófullnægjandi, enda ekki snjó­bræðsla undir stæðinu og umferðarleið óupplýst. Þá séu fjögur bílastæði að finna í læstri bíla­geymslu sem uppfylli kröfur um bílastæði hreyfihamlaðra hvað varði stærð, merkingar og umferðarleiðir. Þó sé ekki um raunveruleg bílastæði hreyfihamlaðra að ræða þar sem þau séu þinglýst á ákveðnar íbúðir. Íbúum þeirra íbúða sé ekki heimilt að leggja í stæðin en skv. 78. gr. umferðarlaga nr. 77/2019 hafi eingöngu handhafar stæðiskorta hreyfihamlaðra heimild til að leggja í slík stæði. Í ljósi meðalhófsreglu hefði verið hægt að fara aðra og vægari leið, t.a.m. með kvöðum. Þá sé bagalegt að úrskurðarnefndin hafi látið það óátalið að byggingaraðili hafi komist upp með þann málamyndagjörning að segjast hafa uppfyllt skyldu varðandi fjölda bílastæða fyrir hreyfihamlaða með stæðum sem séu í óaðgengilegu rými og ekki til almennra nota.

Til að aflétta því ólögmæta ástandi sem ríki í mannvirkinu séu tvær leiðir færar. Annars vegar að koma upp hið minnsta fjórum auka bílastæðum fyrir hreyfihamlaða á lóð sem hægt væri að úthluta til hreyfihamlaðra íbúa hússins. Hins vegar að losa áðurnefndar þinglýsingar á bíla­stæðum í kjallara og úthluta stæðunum upp á nýtt til íbúa sem væru handhafar stæðiskorta fyrir hreyfihamlaða, auk þess að setja upp segullokara á eldvarnarhurðir. Þá sé bent á að van­hugsaður úrskurður geti haft slæmt fordæmi í sambærilegum málum. Þannig sé dæmi um að byggingarfulltrúinn í Reykjavík hafi, í kjölfar fyrri úrskurðar máls þessa, fallið frá þeirri kröfu að verktaki setji upp sjálfvirkan opnara við eldvarnarhurð í tengslum við loka­úttekt ný­byggingar í Reykjavík.

Í athugasemdum byggingaraðila vegna bréfs Öryrkjabandalagsins er bent á að bandalagið eigi ekki aðild að máli þessu og því hafi skoðanir þess enga þýðingu við úrlausn þess. Í bréfi úrskurðar­nefndarinnar til byggingaraðila vegna endurupptöku málsins, dags. 21. september 2021, hafi aðal­áherslan verið lögð á bílastæði fyrir hreyfihamlaða við aðalinngang fasteignanna og loft­ræsingu. Ekkert hafi gefið til kynna að nefndin ætlaði að taka til skoðunar önnur atriði í úrskurðinum. Bent sé á að með endurupptöku máls sé ekki ætlunin að gefa stjórnvaldi færi á að breyta fyrri túlkun sinni á umdeildum atriðum þegar ekkert liggi fyrir í málinu sem haggi þeirra túlkun, s.s. nýjar upplýsingar eða gögn, augljós mistök eða lagabreytingar. Eigi það sérstak­lega við þegar ákvörðun um endurupptöku máls sé tekin að eigin frumkvæði stjórn­valds. Sé úrskurðarnefndin þannig bundin við niðurstöðu sína í úrskurði máls nr. 134/2020 varðandi flest þau atriði sem um sé fjallað í bréfi Öryrkjabandalagsins.

Í úrskurði úrskurðarnefndarinnar hafi nefndin túlkað ákvæði b-liðar 5. mgr. gr. 6.4.2. í byggingar­reglugerð á þá leið að ekki væri gerð krafa um að inngangs- og útidyr í aðal­umferðarleiðum væru með sjálfvirkum opnunarbúnaði heldur einungis að vel væri hægt að koma slíkum búnaði fyrir. Túlkunin sé í samræmi við orðalag ákvæðisins og sé ekkert í málinu sem haggi þeirri niðurstöðu. Hefði staðið til að gera þá kröfu að inngangs- og útidyr skyldu vera búnar sjálfvirkum opnunarbúnaði hefði einfaldlega verið hægt að nota orðið „skal“, líkt og gert sé víðsvegar í byggingarreglugerðinni, þ.m.t. á öðrum stöðum í gr. 6.4.2. Í því samhengi sé bent á að við setningu byggingarreglugerðarinnar hafi ákvæðið verið orðað á þá leið að „útidyr og inngangsdyr í aðalumferðarleiðum skulu vera með sjálfvirkum opnunarbúnaði“, en því hafi verið breytt í núverandi horf með reglugerð nr. 280/2014 um (3.) breytingu á byggingar­reglugerð nr. 112/2012. Þá sé bent á að hefði Húsnæðis- og mann-virkjastofnun talið að ákvæðið fæli í sér afdráttarlausa kröfu um sjálfvirkan opnunarbúnað hefði stofnunin tekið það fram í leiðbeiningum sínum við ákvæðið, en það geri hún ekki. Niðurstaðan sé einnig í samræmi við eldri úrskurðaframkvæmd, sbr. úrskurð nefndarinnar í máli nr. 35/2017.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti þeirrar ákvörðunar byggingarfulltrúans í Reykja­vík frá 21. október 2020 að gefa út vottorð um lokaúttekt vegna Tangabryggju 13-15. Svo sem rakið er í málavöxtum kvað úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála upp úrskurð 6. maí 2021 þar sem kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunarinnar var hafnað en málið var síðar endurupptekið 21. september s.á. að frumkvæði nefndarinnar. Við endurupptöku málsins sætir hin kærða ákvörðun lögmætisathugun úrskurðarnefndarinnar í heild sinni og verður því ekki fallist á með byggingaraðila að nefndin sé bundin við að fjalla einungis um þau atriði sem óskað var eftir að Húsnæðis- og mannvirkjastofnun léti í ljós álit sitt á. Þá verður með hliðsjón af rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 tekið tillit til allra þeirra gagna sem liggja fyrir úrskurðarnefndina, þ. á m. sjónarmiða Öryrkjabandalags Íslands sem koma fram í bréfi þess hinn 17. febrúar 2022. Breytir engu þar um þótt bandalagið sé ekki aðili málsins.

———-

Meðal markmiða laga nr. 160/2010 um mannvirki er að vernda líf og heilsu manna, eignir og umhverfi með því að tryggja faglegan undirbúning mannvirkjagerðar og virkt eftirlit með því að kröfum um öryggi mannvirkja og heilnæmi sé fullnægt, sbr. a-lið 1. gr. laganna. Jafnframt er það markmið þeirra að tryggja aðgengi fyrir alla, sbr. e-lið sömu lagagreinar. Í því skyni mæla lögin fyrir um lögbundið eftirlit byggingarfulltrúa með mannvirkjagerð, sbr. 2. og 3. mgr. 16. gr. þeirra laga, en hluti af því eftirliti felur í sér framkvæmd lokaúttektar og útgáfu vottorðs. Samkvæmt 3. mgr. 36. gr. laganna skal við lokaúttekt gera úttekt á því hvort mannvirkið upp­fylli ákvæði laganna og reglugerða sem settar hafa verið samkvæmt þeim og hvort byggt hafi verið í samræmi við samþykkt hönnunargögn. Þá er mælt fyrir um í 4. mgr. lagagreinarinnar að ef mannvirkið uppfylli ekki að öllu leyti ákvæði laganna og reglugerða sem settar hafi verið sam­kvæmt þeim þá geti útgefandi byggingarleyfis gefið út vottorð um lokaúttektina með athugasemdum. Þáttum sem varði aðgengi skuli þó ávallt hafa verið lokið við gerð lokaúttektar. Segir jafnframt í 5. mgr. sömu lagagreinar að eftirlitsaðili geti fyrirskipað lokun mannvirkis komi í ljós við lokaúttekt að mannvirki uppfylli ekki öryggis- eða hollustukröfur og lagt fyrir eiganda þess að bæta úr, en lokaúttektarvottorð skuli þá ekki gefið út fyrr en það hafi verið gert.

Í kjölfar úrskurðar úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 54/2019 sótti byggingaraðili um og fékk sam­þykkta breytingu á byggingarleyfi mannvirkis í því skyni að koma fyrir bílastæði fyrir hreyfi­hamlaða fyrir utan húsið nr. 15 á lóðinni Tangabryggju 13-15 sem hann og gerði. Í 3. mgr. gr. 6.2.4. í byggingarreglugerð nr. 112/2012 kemur fram að bílastæði hreyfihamlaðra og umferðar­leiðir frá þeim að aðalinngangi byggingar skuli vera upphituð þar sem því verði við komið. Fyrir liggur að gangstétt við hlið bílastæðisins er upphituð og í áliti Húsnæðis- og mannvirkja­stofnunar segir að ekki hafi verið nein fyrirstaða sem réttlætti að ekki hefði verið sett snjó­bræðsla í stæðið. Að því virtu er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að nægilega liggi fyrir í málinu að því hafi verið komið við að hafa bílastæðið upphitað og að fyrrgreindum áskilnaði þar um í gr. 6.2.4. í byggingarreglugerð hafi þar af leiðandi ekki verið fullnægt þegar byggingafulltrúi gaf út hið kærða lokaúttektarvottorð. Í ljósi áður­greinds markmiðs laga nr. 160/2010 um að tryggja aðgengi fyrir alla, sbr. e-lið 1. gr. laganna, og þess að þáttum sem varði aðgengi skuli ávallt hafa verið lokið við gerð lokaúttektar, sbr. 2. málslið 4. mgr. 36. gr. sömu laga, verður að telja að vöntun á upphitun bílastæðisins hafi falið í sér annmarka á hinni kærðu ákvörðun byggingarfulltrúa.

Samkvæmt 5. mgr. nefndrar gr. 6.2.4. í byggingarreglugerð skal fjöldi bílastæða fyrir hreyfi­hamlaða við íbúðarhús, önnur en sérbýlishús, vera að lágmarki samkvæmt töflu 6.01. Í henni kemur fram að þegar fjöldi íbúða sé á bilinu 41-65 skuli vera fjögur bílastæði fyrir hreyfi­hamlaða. Þá segir í 9. mgr. ákvæðisins að fækka megi bílastæðum á lóð mannvirkis samkvæmt töflu 6.01 sem nemi fjölda sérmerktra stæða fyrir hreyfihamlaða í sameiginlegri bílgeymslu, enda sé tryggt að gestkomandi hafi ávallt aðgang að hluta stæðanna. Fjölbýlishúsið að Tanga­bryggju 13-15 er með 63 íbúðum og skulu því þar vera fjögur bílastæði fyrir hreyfihamlaða. Í bílgeymslu hússins er að finna fjögur bílastæði fyrir hreyfihamlaða. Þau tilheyra hins vegar öll tilgreindum íbúðum hússins samkvæmt þinglýstum yfirlýsingum þar um og gestkomandi fólki er því ekki heimill aðgangur að þeim. Verður því að telja að fyrrgreint skilyrði fyrir fækkun bílastæða á lóð fyrir hreyfihamlaða, sbr. 9. mgr. gr. 6.2.4. í byggingarreglugerð, á lóðinni að Tanga­bryggju 13-15 hafi ekki verið uppfyllt þegar umrædd lokaúttekt fór þar fram. Þar sem þar hafði einungis verið útbúið eitt sérgreint bílastæði fyrir hreyfihamlaða uppfyllti mannvirkið ekki skilyrði byggingarreglugerðarinnar hvað þetta varðar við lokaúttekt.

———-

Meðal ágreiningsefna þessa máls er hvort frágangur eldvarnarhurða í aðalumferðarleið frá bílgeymslu að lyftum í kjallara umrædds húss uppfylli skilyrði mannvirkjalaga og byggingarreglugerðar. Mælt er fyrir um það í b-lið 5. mgr. gr. 6.4.2. í reglugerðinni að gera skuli ráð fyrir sjálfvirkum opnunarbúnaði fyrir inngangs- og útidyr í aðalumferðarleiðum. Við túlkun á því orðalagi ber að líta til þess að í upprunalegri útgáfu byggingarreglugerðarinnar nr. 112/2012 hljóðaði ákvæðið á þá leið að inngangs- og útidyr í aðalumferðarleiðum skyldu vera með sjálfvirkum opnunarbúnaði, en með reglugerð nr. 280/2014 um (3.) breytingu á reglu­gerðinni var orðalagi ákvæðisins breytt í fyrrnefnt horf. Verður því það orðalag ákvæðisins að gera skuli ráð fyrir sjálfvirkum opnunarbúnaði ekki túlkað á þá leið að sú krafa sé gerð að inngangs- og útidyr í aðalumferðarleiðum séu með sjálfvirkan opnunarbúnað, enda myndi sú niðurstaða leiða til þess að ekki hefði falist nein efnisleg breyting í nefndri reglugerðar­breytingu. Verður því að líta svo á að í ákvæðinu felist einvörðungu að vel sé hægt að koma sjálfvirkum opnunar­búnaði fyrir við inngangs- og útidyr. Þá er einnig ljóst að tilvísun ákvæðisins til inngangs- og útidyra tekur ekki til allra þeirra dyra sem eru í aðalumferðarleið frá bílgeymslu að lyftum, svo sem kærandi heldur fram, heldur einvörðungu inngangsdyra frá bílgeymslunni.

Í gr. 6.4.3. er fjallað um dyr innanhúss og í 3. mgr. nefndrar greinar segir að dyr í byggingum skulu þannig frágengnar að allir, þar með talið fólk í hjólastól, geti opnað þær án erfiðleika. Miða skuli við að átak við að opna hurð sé mest 25 N á handfangi og mesti þrýstingur eða tog ekki yfir 40 N. Þá er fjallað um varnir gegn eldsvoða í 9. hluta byggingarreglugerðar og samkvæmt gr. 9.1.1. skal við hönnun mannvirkis tryggja að glæðing, útbreiðsla elds og reyks innan þess sé takmörkuð. Fram kemur í 1. mgr. gr. 9.5.2. að frá hverju rými byggingar þar sem gera megi ráð fyrir að fólk dveljist eða sé statt skuli vera fullnægjandi flóttaleiðir úr eldsvoða. Í 8. mgr. sama ákvæðis segir að við ákvörðun flóttaleiða skuli tekið tillit til krafna um algilda hönnun, en skv. 1. mgr. gr. 6.1.2. í reglugerðinni skal með algildri hönnun tryggt að fólki sé ekki mismunað um aðgengi og almenna notkun bygginga á grundvelli fötlunar, skerðinga eða veikinda og það geti með öruggum hætti komist inn og út úr byggingum, jafnvel við óvenju­legar aðstæður, t.d. í eldsvoða. Sú meginregla gildir um dyr í flóttaátt að auðvelt skal vera að opna þær án tafar, sbr. 1. tölulið 1. mgr. gr. 9.5.9. í byggingarreglugerð. Einnig gildir sú meginregla skv. 1. mgr. gr. 9.6.13. að hurðir og hlerar í brunahólfandi skilum bygginga skuli þannig útfærðir að þeir auki ekki líkur á útbreiðslu elds og reyks og sú viðmiðunarregla skv. 2. mgr. að hurðir í og sem liggja að flóttaleiðum skuli vera sjálflokandi.

Af framangreindum reglugerðarákvæðum er ljóst að vegna krafna um algilda hönnun ber við hönnun mannvirkja að tryggja að allir geti nýtt flóttaleiðir án erfiðleika. Fallast má á að sé nauðsynlegt átak við að opna eldvarnarhurð lítið geti það leitt til þess að hún þjóni ekki því hlutverki að tryggja að glæðing, útbreiðsla elds og reyks sé takmörkuð, sbr. áðurnefnda gr. 9.1.1. í byggingarreglugerð. Hins vegar verður ekki talið að ómögulegt sé að uppfylla á sama tíma kröfur reglugerðarinnar um hámarksátak við opnun dyra og kröfur um brunahólfandi hurðir. Verður í þeim efnum að meta hverja eldvarnar­hurð fyrir sig til að skera úr um hvort kröfur byggingarreglugerðar um brunavarnir séu uppfylltar.

Fyrir liggur að eftir úrskurð úrskurðarnefndarinnar í kærumáli nr. 54/2019, þar sem loka­úttektar­­vottorð umrædds húss frá 1. júlí 2019 var fellt úr gildi, mældi byggingaraðili átak á hurðum í kjallara hússins 14. september 2020 og mun hann hafa lagfært stillingar á hurða­pumpum svo skilyrði 4. mgr. gr. 6.4.3. í byggingarreglugerð væru uppfyllt. Fram kemur í hinu kærða lokaúttektarvottorði að skoðun á bílastæði fyrir hreyfihamlaða hafi farið fram 21. október s.á., en ekkert kemur þar fram um að hurðir í kjallara hússins hafi jafnframt verið skoðaðar. Í greinar­gerð Reykjavíkur­borgar í kærumáli þessu kemur fram að byggingarfulltrúi hafi metið það svo að með greindri skýrslu hafi verið sýnt fram á að virkni hurðapumpa væri í samræmi við ákvæði byggingarreglugerðar. Hins vegar liggur ekki fyrir að byggingarfulltrúi hafi á grundvelli rannsóknar­skyldu sinnar, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, tekið sjálfur til nánari skoðunar hvort fyrrgreindar breytingar hefðu leitt til þess að umræddar hurðir uppfylltu þar með ekki þær kröfur sem gerðar eru samkvæmt byggingarreglugerð til slíkra hurða vegna brunavarna.

———-

Kemur þá næst til skoðunar fyrirkomulag loftræsingar hússins að Tangabryggju 13-15. Í málinu liggur fyrir álit Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar, sem byggist m.a. á minnisblaði verkfræði­stofu, þess efnis að loftræsing mannvirkjanna uppfylli ekki kröfur byggingar­reglugerðar um loftræsingu. Er í álitinu vísað til þess að ekki sé sérstakt útsog úr eldhúsi, sbr. 1. tölulið 1. mgr. gr. 10.2.5. í reglugerðinni, auk þess sem heildarútsog úr íbúðum sé aðeins 35 l/s og hvorki séu viðmiðunarreglur 1. töluliðar 2. mgr. gr. 10.2.5. uppfylltar né sé rökstutt í greinargerð hönnuðar á hvern annan hátt meginregla ákvæðisins sé uppfyllt, sbr. gr. 10.1.3. í sömu reglugerð. Enn fremur telur stofnunin að ekki sé uppfyllt skilyrði 3. tl. 1. mgr. gr. 10.2.5. um ferskloft í svefnherbergjum íbúða. Þá liggur einnig fyrir minnis­blað annarrar verkfræðistofu sem aflað var að beiðni byggingaraðila, þar sem komist er að gagn­stæðri niðurstöðu.

Í 10. hluta byggingarreglugerðar, sem fjallar um hollustu, heilsu og umhverfi, eru tilteknar þær kröfur sem gerðar eru til loftgæða og loftræsingar innan mannvirkja. Þannig segir í gr. 10.2.1. að loftgæði innan mannvirkja skuli vera fullnægjandi og í samræmi við notkun þeirra og tryggt að loft innan mannvirkis innihaldi ekki mengandi efni sem valdið geti tjóni eða óþægindum. Sam­kvæmt gr. 10.1.3. eru meginreglur þess hluta reglugerðarinnar ávallt ófrávíkjanlegar, en viðmiðunar­reglur eru frávíkjanlegar ef sýnt sé fram á að hollusta, loftgæði og loftræsing, raka­vörn og öryggi séu tryggð með jafngildum hætti og meginregla viðkomandi ákvæðis uppfyllt. Loftræsa skal allar byggingar og getur loftræsing verið vélræn, náttúruleg eða blanda af hvoru tveggja, sbr. 1. mgr. gr. 10.2.2., en í 2. mgr. greinarinnar kemur fram að við ákvörðun loftræsingar beri t.d. að taka mið af tegund og gerð rýmis og hita- og rakamyndun. Í gr. 10.2.5. er fjallað um loftræsingu íbúða og tengdra rýma og samkvæmt síðasta málslið 1. töluliðs 1. mgr. greinarinnar gildir sú meginregla að öll rými íbúða og íbúðarhúsa skuli loftræst. Heimilt sé að beita náttúru­legri loftræsingu, vélrænni loftræsingu eða blöndu af hvoru tveggja. Loftræsing skuli henta viðkomandi rými þannig að magn fersklofts sé fullnægjandi til að komið sé í veg fyrir lyktar­mengun og rakamettun innilofts. Útsog skuli vera úr eldhúsi, baðherbergi íbúðar, minni snyrt­ingum, þvottaherbergjum, stökum geymslum og kjallaraherbergjum. Útsog frá eldhúsi, salernum og þvottahúsi megi ekki draga gegnum önnur rými hússins.

Þrátt fyrir að loftræsing geti verið náttúruleg, sbr. 1. mgr. gr. 10.2.2. í byggingarreglugerð, verður við ákvörðun loftræsingar að taka mið af notkun rýmis, sbr. 2. mgr. sömu reglugerðar­greinar og 1. tölulið 1. mgr. gr. 10.2.5., en meiri kröfur eru gerðar til loftgæða og loftræsingar í votrýmum og eldhúsum en í íverurýmum. Gildir því sú meginregla samkvæmt fyrrgreindum 1. tölulið 1. mgr. gr. 10.2.5. að ekki má draga útsog frá eldhúsi, salernum og þvottahúsi gegnum önnur rými húss. Ekki verður annað ráðið af hönnunargögnum fjölbýlis­hússins að Tanga­bryggju 13-15 en að útsog úr eldhúsum íbúða þar sé dregið í gegnum önnur rými, en í eldhúsum íbúðanna er ekki að finna sérstakt útsog. Er það í andstöðu við greinda meginreglu 1. töluliðar 1. mgr. gr. 10.2.5. í byggingarreglugerð.

Samkvæmt 3. tölulið 1. mgr. gr. 10.2.5. í byggingarreglugerð gildir sú meginregla að magn fersklofts sem berist til svefnherbergis skuli aldrei vera minna en 7 l/s á hvern einstakling meðan herbergið sé í notkun. Í fyrirliggjandi áliti Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar er komist að þeirri niðurstöðu að tilvitnað skilyrði reglugerðarákvæðisins hafi ekki verið uppfyllt við lokaúttekt. Úrskurðarnefndin telur ekki ástæðu til að gera athugasemd við þá niðurstöðu og verður hún því lögð til grundvallar niðurstöðu í málinu hvað það varðar.

———-

Samkvæmt því sem nú hefur verið rakið voru nokkrir ann­markar á frágangi umræddrar fasteignar við lokaúttekt hennar, en vottorð um þá úttekt var þó gefið út án athugasemda. Við mat á því hverju það varði ber að líta til þess að skv. 1. málslið 4. mgr. 36. gr. laga nr. 160/2010 getur útgefandi byggingarleyfis gefið út vottorð um lokaúttekt með athugasemdum ef mann­virki er ekki fullgert við lokaúttekt, það uppfyllir ekki að öllu leyti ákvæði nefndra laga eða reglugerða sem settar hafi verið samkvæmt þeim eða er ekki að öllu leyti í samræmi við samþykkt hönnunargögn. Hins vegar er sérstaklega tekið fram í 2. málslið 4. mgr. að þáttum sem varði aðgengi skuli þó ávallt hafa verið lokið við gerð lokaúttektar. Þá segir í 5. mgr. sömu lagagreinar að komi í ljós við lokaúttekt að mannvirki uppfylli ekki öryggis- eða hollustukröfur geti eftirlitsaðili fyrirskipað lokun mannvirkis og lagt fyrir eiganda þess að bæta úr og skal þá lokaúttektarvottorð ekki gefið út fyrr en það hafi verið gert. Af því leiðir að einvörðungu kemur til álita að gefa út vottorð um lokaúttekt án athugasemda ef mannvirki uppfyllir að öllu leyti kröfur byggingarreglugerðar, en sú staða var í ljósi framangreinds ekki til staðar við lokaúttekt Tanga­bryggju 13-15. Við mat á þýðingu fyrrgreindra annmarka verður og að hafa í huga að þeir varða aðgengi og öryggis- eða hollustukröfur, sbr. 4. og 5. mgr. nefndrar 36. gr. laga um mannvirki, en samkvæmt kafla 5.3. í viðauka II með byggingarreglugerð, sem fjallar um flokkun athugasemda vegna lokaúttekta og réttaráhrif, leiða slíkir annmarkar allajafna til synjunar úttektar og kröfu um endurtekningu úttektar. Eins og atvikum var háttað verður að telja að byggingarfulltrúa hafi ekki verið heimilt að gefa út hið kærða lokaúttektarvottorð.

 Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 21. október 2020 um að gefa út vottorð um lokaúttekt vegna Tangabryggju 13-15.

Sérálit Hildigunnar Haraldsdóttur og Þorsteins Þorsteinssonar: Við erum sammála niður­stöðu úrskurðarnefndarinnar um ógildingu hins kærða lokaúttektarvottorðs. Hins vegar teljum við að skilyrði 9. mgr. gr. 6.2.4. í byggingarreglugerð nr. 112/2012 hafi verið fullnægt, enda er orðalag ákvæðisins ekki það skýrt að mögulegt sé að draga þá ályktun að gestkomandi verði að hafa aðgang að hluta bílastæða fyrir hreyfihamlaða í sameiginlegri bílgeymslu. Lítum við þá til þess að gestkomandi hafa aðgang að hluta bílastæða fyrir hreyfihamlaða, þ.e. því bíla­stæði sem er á lóð Tangabryggju 13-15.

maí 03
Love0

158/2021 Vesturgata

Með

Árið 2022, föstudaginn 29. apríl, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mættir voru Unnþór Jónsson, settur varaformaður, Ásgeir Magnússon, fyrrverandi dómstjóri, og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­­­­­­­­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 158/2021, kæra á ákvörðun skipulagsfulltrúa frá 9. september 2021 um innkeyrslu frá hringtorgi að Vesturgötu 4 í Hafnarfirði.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

 Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 18. október 2021, er barst nefndinni sama dag, kærir eigandi, f.h. Hansen ehf., Vesturgötu 4, Hafnarfirði, þá framgöngu umhverfis- og skipulagssviðs Hafnarfjarðarbæjar að minnka lóðina Vestur­götu 4 um 93,8 m² og taka þar með alla aðkeyrslu og bílastæði af lóðinni. Jafnframt er kærð sú ákvörðun að steypa kant á gangstétt framan við Vesturgötu 4 þannig að lokað sé fyrir aðkeyrslu úr hringtorgi yfir gangstéttina að lóðinni. Skilja verður kröfugerð kæranda svo að þess sé krafist að fyrrnefndar ákvarðanir bæjaryfirvalda verði felldar úr gildi. Þá er gerð krafa um að nefndum lóðarhluta verði skilað og að aðkoma að Vesturgötu 4 verði eins og hún hafi verið til margra ára. Enn fremur að opnað verði fyrir aðkeyrslu úr hringtorginu og að bílastæðum verði komið fyrir á umræddum lóðarhluta.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Hafnarfjarðarbæ 11. nóvember 2021 og viðbótar-gögn bárust 15. og 23. febrúar 2022.

Málavextir: Lóðin Vesturgata 4 í Hafnarfirði er á horni Vesturgötu og Reykjavíkurvegar en á mótum gatnanna er hringtorg sem nefnt er Bæjartorg. Til fjölda ára hefur verið starfræktur veitingastaðurinn A. Hansen að Vesturgötu 4, en á Vesturgötu 6 eru svonefnt Pakkhús og Sívertsenhúsið sem eru hluti af Byggðasafni Hafnarfjarðar. Framan við húsin er svæði sem mun hafa verið nýtt að hluta sem bílastæði, með innkeyrslu annars vegar frá Vesturgötu og hins vegar frá Bæjartorgi.

Á árinu 2020 mun umhverfis- og skipulagssvið Hafnarfjarðarbæjar hafa mælt upp lóðina Vesturgötu 4. Í kjölfarið mun kærandi máls þessa hafa gert athugasemdir við sveitarfélagið um að skráðri stærð lóðarinnar hefði verið breytt úr 629,8 m² í 536 m² og mun skráð stærð hennar hafa verið færð til fyrra horfs í apríl 2021. Hinn 8. september sama ár kom kærandi á framfæri mót­mælum sínum við sveitarfélagið um að steyptur hefði verið kantur á gangstéttina framan við húsið og þar með hefði verið lokað fyrir aðkeyrslu úr hringtorginu að veitingastaðnum. Með þessu væri aðkoman færð út á götu, en þörf væri á aðkomu að lóðinni þar sem snjóbræðsla væri við veitingastaðinn sem og bílastæðum fyrir þá er hygðust sækja veitingastaðinn og Byggðasafnið.

Erindi kæranda var svarað af hálfu umhverfis- og skipulagssviðs með tölvu­pósti 9. september 2021. Í svarinu kom m.a. fram að ekki væri hægt að bjóða upp á inn- eða útkeyrslu að og frá hringtorgi þar sem mögulega yrði t.d. bakkað út. Jafnframt var vísað til niðurstöðu skipulagsfulltrúa er taldi að ekki væri unnt að verða við beiðni um aðkomu frá hringtorgi.

Málsrök kæranda: Kærandi tekur fram að samkvæmt lóðarleigusamningi um Vesturgötu 4 sé lóðin 629,8 m² að stærð, en hún hafi verið minnkuð um 93,8 m² eftir að umhverfis- og skipulags­svið hafi mælt upp lóðina. Tekin hafi verið öll lóðin framan við húsið og þar með  aðkoma að húsinu og bílastæði. Þegar lóðarstærðin hafi verið leiðrétt hafi verið búið að deili­skipuleggja svæðið þar sem hvorki væri gert ráð fyrir aðkeyrslu að húsinu frá hringtorginu né bílastæðum á lóðinni.

Kærandi bendir á að þinglýst eign hans hafi verið gerð upptæk án nokkurs samráðs við hann eða leyfis. Mikilvægt sé að eignarrétturinn sé virtur og að þau vinnubrögð sem viðhöfð hafi verið verði ekki látin viðgangast. Opinberir aðilar eigi ekki að fara gegn lögum. Það að ekki sé hægt að keyra að inngangi hússins hafi veruleg óþægindi í för með sér fyrir gesti staðarins og skapi hættu, m.a. fyrir þá sem þurfi að komast leiðar sinnar að húsinu í hálku, en kvartanir hafi borist vegna þessa. Einnig bæti það ekki umferðaröryggi þegar bílstjórar þurfi að stoppa í hringtorginu til að hleypa fólki út sem hyggist sækja veitingastaðinn. Rekstrargrundvöllur veitingahússins hafi í raun verið eyðilagður.

Málsrök Hafnarfjarðarbæjar: Af hálfu sveitarfélagsins er þess krafist að kröfum kæranda verði hafnað. Hvorki sé verið að kæra stjórnvaldsákvörðun né ágreiningsmál vegna annarra úrlausnaratriða, sbr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, auk þess sem óljóst sé hver hin kærða ákvörðun sé.

Enginn þinglýstur lóðarleigusamningur sé til staðar um lóðina Vesturgötu 4. Til sé afsal sem sé ranglega skráð sem lóðarleigusamningur í þinglýsingarbókum og verði óskað leiðréttingar hjá sýslu­manni varðandi þá skráningu. Í óþinglýstum samningi frá árinu 1925 sé kaup­manninum F. Hansen leigð lóðin á erfðafestu undir og umhverfis sölubúðar- og íveruhús hans að Vestur­götu 4. Lóðin sé sögð 629,8 m² og í samningnum sé tekið fram að felldur sé úr gildi erfða­festu­­samningur frá 7. júní 1911. Þar komi fram að leigutaka sé heimilt að fylla út í fjöruna jafnt upp­­­fyllingu Aug. Flygenrings gegn því að hann láti hluta af lóðinni endurgjaldslaust til breikkunar Vestur­­­götu. Í nóvember 1960 hafi 93,2 m² verið teknir af lóðinni með vísan til lóðarleigusamningsins, en aldrei verið gefinn út nýr samningur í kjölfarið. Virðist lóðarstærðin hafa verið skráð 536,6 m² í fast­eigna­­­skrá allt þar til hún hafi verið leiðrétt í samræmi við þinglýstan „lóðarleigu­samning“. Lóðar­­­hafi Vesturgötu 4 hafi aldrei átt gangstéttina framan við húsið en í mesta lagi hafi hann átt lóðina 1,5 m frá hús­vegg. Gangstéttin sé fyrir utan mörk lóðarinnar eins og sjá megi á mæli­blöðum frá fyrstu tíð. Sé umræddur kantsteinn á gangstéttinni í fullu samræmi við skipulag. Samkvæmt aðaluppdráttum fyrir Vesturgötu 4 sé gert ráð fyrir aðkomu að lóðinni frá Kirkjuvegi.

 Niðurstaða: Í kæru máls þessa er vísað til þess að kærð sé framganga umhverfis- og skipulags­sviðs Hafnarfjarðarbæjar um að taka hluta af lóð kæranda og loka aðkeyrslu að veitingahúsi því sem stendur á lóðinni. Af kæru verður ráðið að kæruefni málsins lúti annars vegar að lögmæti þeirrar ákvörðunar Hafnarfjarðarbæjar að steypa gangstéttarkant framan við Vesturgötu 4, og loka þar með fyrir innkeyrslu úr Bæjartorgi yfir gangstéttina að húsinu, og hins vegar að minnka lóðina um 93,8 m².

Fyrir liggur að 9. september 2021 var erindi kæranda frá 8. s.m., þar sem því var mótmælt að búið væri að loka fyrir aðkeyrslu úr hringtorginu, svarað af hálfu umhverfis- og skipulagssviðs sem vísaði jafnframt til niðurstöðu skipulagsfulltrúa um málið. Í svarinu kom m.a. fram að ekki væri hægt að bjóða upp á inn- eða útkeyrslu að og frá hringtorgi þar sem mögulega yrði t.d. bakkað út. Jafnframt hefðu borist margar kvartanir vegna bifreiða sem lagt hefði verið á göngu­leið eða lokað á gönguleiðir. Í umfjöllun skipulagsfulltrúa kom fram að á samþykktum aðal­uppdrætti væri hvorki gerð grein fyrir bílastæðum á lóð Vesturgötu 4 né aðkomu að lóðinni frá að­liggjandi umferðargötum. Þá væri í deiliskipulagi umrædds svæðis ekki heldur gerð grein fyrir eða heimiluð aðkoma inn á lóð Vesturgötu 4 frá hringtorgi. Var niðurstaða skipulags­fulltrúa því sú að ekki væri unnt að verða við beiðninni. Úrskurðarnefndin telur að líta verði svo á að í greindum svörum hafi falist synjun á beiðni kæranda um að opið yrði fyrir innkeyrslu frá hringtorginu inn á lóð Vesturgötu 4. Verður þá jafnframt að skilja málatilbúnað kæranda á þá leið að hann sé að kæra nefnda synjun og sætir sú afgreiðsla því lögmætis­athugun nefndarinnar.

Í 1. gr. viðauka 2.3 með samþykkt nr. 240/2021 um stjórn Hafnarfjarðarkaupstaðar og fundar­sköp bæjarstjórnar segir að skipulagsfulltrúi afgreiði, án staðfestingar bæjarstjórnar, verkefni sem séu á verkefnasviði skipulags- og byggingarráðs, sbr. 2. mgr. 6. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, sbr. og  42. gr. samþykktarinnar. Meðal þess sem honum er heimilt að gera er að framsenda, vísa frá eða synja erindum sem beint er til skipulags- og byggingarráðs og eru ber­sýnilega í ósamræmi við skipulagsáætlanir, sbr. k-lið 2. gr. viðaukans. Samkvæmt 2. og 3. gr. viðaukans skulu málin tekin fyrir á afgreiðslufundi skipulagsfulltrúa og þau kynnt á næsta reglulega fundi skipulags- og byggingarráðs. Svo sem fyrr greinir vísaði skipulagsfulltrúi m.a. til þess í svari sínu að í deiliskipulagi fyrir umrætt svæði væri hvorki gerð grein fyrir né heimiluð aðkoma inn á lóð Vesturgötu 4 frá hringtorgi.

Umrædd lóð er á svæði þar sem í gildi er deiliskipulag Norðurbakka frá 2005. Hinn 22. febrúar 2007 kvað úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála upp úrskurð í máli nr. 25/2005 þar sem hafnað var kröfu kæranda máls þessa um ógildingu nefnds deiliskipulags. Byggði kærandi málatilbúnað sinn m.a. á því að með hinni kærðu ákvörðun væru bílastæði við veitingahús hans lögð af, en úrskurðarnefndin taldi að ekki yrði séð af gögnum um fyrra skipulag svæðisins að bílastæði hefðu fylgt fasteign kæranda að Vesturgötu 4 sem lögð væru af með hinni kærðu ákvörðun.

Hinn 2. október 2020 tók gildi breyting á fyrrgreindu deiliskipulagi. Í breytingunni fólst m.a. að á uppdrætti voru markaðar þrjár lóðir. Ein þessara lóða var lóðin Vesturgata 4 og var stærð hennar tilgreind 629,8 m2, svo sem í fasteignaskrá Þjóðskrár Íslands. Af skipulagsuppdrætti og greinargerð deiliskipulagsins verður hvorki séð að gert sé þar ráð fyrir innkeyrslu frá hringtorginu yfir gangstétt framan við Vesturgötu 4 né bílastæðum á lóð­inni. Aðkoma að lóðinni er hins vegar sýnd frá Vesturgötu og einnig frá Kirkjuvegi. Verður því að telja að efnisrök hafi legið að baki fyrrgreindri synjun skipulagsfulltrúa og að sjónarmið  umhverfis- og skipulagssviðs bæjarins um umferðaröryggi hafi verið málefnalegt.

Sem fyrr segir liggur fyrir að stærð lóðarinnar er skráð 629,8 m² í fasteignaskrá Þjóðskrár Íslands, eins og í gildandi deiliskipulagi Norðurbakka. Kærandi hefur gert athugasemd við að sveitarfélagið hafi beðið með að tilkynna leiðréttingu á tilgreindri stærð umræddrar lóðar til fasteignaskrár Þjóðskrár Íslands þar til nýtt deiliskipulag fyrir lóðina hefði tekið gildi og vísað til þess sem hluta af kæruefni málsins. Þar sem hlutverk úrskurðarnefndarinnar er að megin­stefnu til að úrskurða um lögmæti ákvarðana stjórnvalda fellur það utan valdheimilda hennar að taka afstöðu til greinds ágreinings, eða taka nýja ákvörðun, sbr. 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlinda­mála. Verður kröfum kæranda að þessu leyti vísað frá úrskurðarnefndinni.

Þó þykir rétt að benda á að deiliskipulag getur ekki hróflað við eða ráðstafað eignarréttindum nema að undangengnum samningi eða eftir atvikum eignarnámi, séu talin skilyrði til þess. Verður ágreiningur um bein eða óbein eignarréttindi og túlkun samninga í því sambandi, svo sem um lóðarréttindi, ekki til lykta leiddur fyrir úrskurðarnefndinni, en slíkur ágreiningur gæti eftir atvikum átt undir dómstóla.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist vegna fjölda kærumála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

 Úrskurðarorð:

 Hafnað er kröfu kæranda um að felld verði úr gildi ákvörðun skipulagsfulltrúa frá 9. september 2021 um innkeyrslu frá hringtorgi að Vesturgötu 4 í Hafnarfirði.

Kærumáli þessu er að öðru leyti vísað frá úrskurðarnefndinni.

maí 03
Love0

143/2021 Fráveitugjöld Grindavíkurbæjar

Með

Árið 2022, föstudaginn 29. apríl, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mættir voru Unnþór Jónsson, settur varaformaður, Ásgeir Magnússon, fyrrverandi dómstjóri, og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 143/2021, kæra vegna álagningar fráveitugjalda á kærendur fyrir árið 2020 vegna fasteigna í Grindavíkurbæ.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins, dags. 5. maí 2020, sem var framsent til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála með bréfi, dags. 2. september 2021, og barst nefnd­inni 10. s.m., kærir eigandi fasteignanna að Efstahrauni 27, Leynisbraut 13A og Víkurbraut 2 í Grindavíkurbæ álagningu fráveitugjalda vegna eignanna fyrir árið 2020. Jafnframt kærir hann, fyrir hönd tilgreinds einkahlutafélags, álagning fráveitugjalds fyrir sama ár vegna fasteignarinnar að Vörðusundi 5 í Grindavíkurbæ. Er þess krafist að álagning fráveitugjaldanna verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Grindavíkurbæ 21. september 2021.

Málavextir: Gjaldskrá fyrir fráveitu og hreinsun rotþróa í Grindavíkurbæ nr. 1117/2019 var sam­þykkt af bæjarstjórn Grindavíkurbæjar 26. nóvember 2019 og birt í B-deild Stjórnartíðinda 16. desember s.á. Í gjaldskránni kemur fram að álögð gjöld samkvæmt henni verði innheimt með fasteignagjöldum. Álagningarseðlar vegna fasteigna­gjalda fyrir árið 2020 voru sendir til kærenda 5. febrúar s.á. Með þeim var kærendum gert að greiða fráveitugjöld vegna fasteigna þeirra að upphæð kr. 84.200, kr. 16.460, kr. 20.475 og kr. 37.935.

Málsrök kærenda: Kærendur benda á að gjaldskrá fyrir fráveitu og hreinsun rotþróa í Grindavíkur­bæ standist ekki 6. gr. reglugerðar nr. 1212/2015 um bókhald, fjárhagsáætlanir og ársreikninga sveitarfélaga. Í greininni komi fram að reikningar skuli ekki nema hærri fjárhæð en sem nemi kostnaði vegna viðkomandi rekstrarþáttar. Gjaldskráin sé með grunntöxtum sem séu verðbættir frá árinu 2003 og hafi fráveitugjöld íbúðarhúsa hækkað um 20% með síðustu samþykkt gjald­skrárinnar. Fráveitugjöld hafi á undanförnum árum skilað bæjarsjóði um 677 milljónum króna, auk þess sem skráð sé 111 milljóna króna skuld við bæjarsjóð í ársreikningi ársins 2018. Tekjur umfram fjárfestingar og rekstur séu 788 milljónir króna.

Gjaldtaka Grindavíkurbæjar vegna fráveitu byggist á ársreikningum sem innihaldi ólöglega eigna­yfirfærslu upp á 188 milljónir króna með sölugjörningi á þegar gjaldfærðum, greiddum og full­afskrifuðum fráveituframkvæmdum, en þannig séu gjaldendur látnir greiða á ný vegna sömu framkvæmda ásamt afskrifuðum vöxtum. Sveitarfélaginu hafi tekist að blekkja út úr greiðendum a.m.k. 788 milljónir króna, eða 250% umfram rekstrarkostnað og fjárfestingar fráveitunnar.

„Fullfyrnd“ fráveitukerfi Grindavíkurbæjar hafi verið eignfærð, eða öllu heldur seld, úr aðalsjóði bæjarins á matsverði ársins 2002 á grundvelli 8. gr. þágildandi auglýsingar nr. 790/2001 um reiknings­skil sveitarfélaga. Þar segi að „eldri fráveituframkvæmdir skulu færðar úr aðalsjóði á framreiknuðu, afskrifuðu kostnaðarverði liggi það fyrir en annars samkvæmt afskrifuðu viðmiðunar­verði. Viðmiðunarverð verði ákvarðað út frá kostnaðarverði sambærilegra mann­virkja.“ Samkvæmt hugtakalista Fjársýslu ríkisins sé afskrifað kostnaðarverð „[k]ostnaðarverð að frádregnum afskriftum.“ Staðfestingu á að eldri veituframkvæmdir hafi verið gjaldfærðar, greiddar og afskrifaðar sé að finna í ársreikningum Grindavíkurbæjar fyrir árið 2001 þar sem segi að gjald­færðar séu „fjárfestingar og kostnaður við framkvæmdir, s.s. götur, holræsi […].“ Einnig komi fram í ársreikningum Grindavíkurbæjar árið 2002 að „[f]járfestingar í lausafé og gatna- og fráveitu­framkvæmdir voru áður færðar til gjalda á fjárfestingarári.“

Lausafé sé gjaldfært og afskrifað á rekstrarári og verði ekki afskrifað aftur. Eignayfirfærsla á eldri fráveituframkvæmdum hafi því verið svikaviðskipti, þ.e. sala á þegar seldum veituframkvæmdum sem hafi verið afskrifaðar, gjaldfærðar og greiddar af bæjarbúum á framkvæmdaárinu. Aðalsjóður Grindavíkurbæjar hafi því ekki getað innheimt fyrir andvirði þeirra í annað sinn. Um slík svika­viðskipti sé fjallað í 14. kapítula Jónsbókar um kaupfox.

Í núgildandi reglugerð nr. 1212/2015 komi fram í 2. mgr. 6. gr. að reikningar skuli ekki nema hærri fjárhæð en sem nemi kostnaði vegna viðkomandi rekstrarþáttar. Í eldri reglugerð nr. 944/2000 um bókhald og ársreikninga sveitarfélaga komi fram að þess skuli sérstaklega gætt að tekjur af þjónustugjöldum reynist ekki umfram heildarkostnað rekstrareininga, þegar til lengri tíma sé litið. Grindavíkurbær hafi túlkað framangreinda heimild til þjónustugjalda svo að safna megi í sjóði fyrir komandi framkvæmdum samkvæmt fjárhagsáætlunum næstu ára. Því sé vert að endurskoða fjárhagsáætlun bæjarins 2020-2023 með tilliti til 788 milljóna króna mismunar á tekjum annars vegar og fjárfestingum og rekstrargjöldum hins vegar.

Málsrök Grindavíkurbæjar: Af hálfu bæjaryfirvalda er bent á að kæra byggist á misskilningi á bókhaldi og reikningsskilum sveitarfélaga, sem og rangtúlkun á ársreikningum fráveitu Grindavíkur­bæjar. Fráveitan sé rekin af sveitarfélaginu í samræmi við þau lög sem gildi um frá­veitur sveitarfélaga, þ.e. lög nr. 9/2009 um uppbyggingu og rekstur fráveitna sem og reglugerð nr. 982/2010 um fráveitur sveitarfélaga. Fráveitan sé „fyrirtæki sveitarfélaga“ en ekki „rekstrar­eining“, eins og kærendi telji, sbr. skilgreiningar 2. og 7. gr. reglugerðar nr. 1212/2015 um bókhald, fjárhagsáætlanir og ársreikninga sveitarfélaga. Sé fráveitan því rekin sem sjálfstæð eining í B-hluta, með sérstakan rekstur og efnahag, og til lengri tíma litið eigi þjónustutekjur fráveitu sveitar­félagsins að standa undir rekstri hennar. Í því felist líka að tekjur fráveitunnar þurfi að standa undir öllum útgjöldum hennar, þ.e. rekstrarkostnaði, afborgunum lána, vöxtum og verðbótum lána sem tekin hafi verið vegna framkvæmda fyrri ára, sem og nýframkvæmdum. Bæjarstjórn fari með stjórn fráveitunnar þar sem ekki hafi verið skipuð sérstök stjórn, sbr. 5. gr. laga nr. 9/2009.

Til grundvallar gjaldskrár fyrir fráveitu og hreinsun rotþróa í Grindavíkurbæ liggi reglugerð nr. 982/2010. Í 9. gr. hennar sé sú skylda sett á stjórn fráveitunnar að semja gjaldskrá sem miða skuli við að fráveitugjald ásamt öðrum tekjum standi undir rekstri hennar og uppbyggingu, þ.m.t. fjármagns­kostnaði, viðtakarannsóknum og vöktum og fyrirhuguðum stofnkostnaði samkvæmt langtímaáætlun veitunnar. Við setningu gjaldskrárinnar hafi verið stigið varlega til jarðar og þess gætt að tekjur væru ekki umfram það sem þeim væri ætlað að standa undir. Samkvæmt langtíma­áætlun fráveitunnar sé væntanlegur stofnkostnaður verulegur og þurfi fráveitan að búa sig undir það. Grindavíkurbær hafi aldrei tekið arð af rekstri fráveitunnar og fjármagnskostnaður hennar sé eingöngu vegna lánsfjár, en ekki sé reiknaður kostnaður af því fjármagni sem bundið sé í starfseminni. Árleg endurskoðun endurskoðenda hafi undantekningalaust verið án athugasemda.

Fullyrðingar kærenda um afskriftir á fráveitukerfum lýsi vanþekkingu á reikningsskilum sveitar­félaga. Með reglugerð nr. 944/2000 hafi reikningsskilum sveitarfélaga verið breytt og með 8. gr. auglýsingar nr. 790/2001 hafi sveitarfélögum verið gert skylt að flytja fráveituframkvæmdir í sér­stakt fyrirtæki sveitarsjóðs. Álagningarstuðull fráveitu Grindavíkurbæjar vegna fráveitugjalds sé ekki hár. Rétt sé að benda á að álagningarstuðull vegna íbúðarhúsnæðis hafi lækkað árin 2013, 2015 og 2018 og vegna annars húsnæðis árið 2015 til að mæta hækkun fasteignamats, en þannig hafi hækkanir fasteignamats ekki verið látnar flæða inn í tekjur fráveitunnar. Stuðullinn vegna íbúðarhúsnæðis hafi þó hækkað árið 2020. Til samanburðar megi benda á að Reykjanesbær sé með hærri stuðul bæði vegna íbúðarhúsnæðis og annars húsnæðis, en þar sé fasteignamat íbúðar­húsnæðis sömuleiðis hærra en í Grindavíkurbæ.

Ef gjaldskrár eigi að vera með þeim hætti að tekjur skuli aðeins vera í samræmi við þau útgjöld sem fram komi í rekstrarreikningi þá gæti fráveitan hvorki staðið undir því láni sem henni hafi verið gert að taka í tengslum við flutning veituframkvæmdanna né heldur staðið undir ný­framkvæmdum. Í langtímaáætlun fráveitunnar hafi verið gert ráð fyrir endurgerð útrása árið 2020 og byggingu 1. áfanga hreinsistöðvar árið 2024. Þegar horft sé til næstu 10 ára liggi fyrir að ný­framkvæmdir geti numið allt að einum milljarði króna og hafi verið tekið mið af þessari framkvæmda­þörf við ákvörðun fráveitugjalda fyrri ára. Framkvæmdasjóður hafi svo skilað fráveitunni vaxta­tekjum.

Fráveitulagnir í Grindavíkurbæ séu tiltölulega nýjar. Lagnir í eldri hverfum hafi verið lagðar um eða eftir 1980 en fram að þeim tíma hafi verið rotþró við hvert hús. Lagning fráveitu í Grindavík sé dýr þar sem bærinn sé að mestu byggður á mishörðu hrauni og því hafi oft þurft að sprengja þá lagnaskurði sem gerðir hafi verið á sínum tíma. Vegna þeirra fráveitulagna sem lagðar séu í nýjum hverfum dugi oft að fleyga hraunið, sem sé ódýrara en að sprengja en dýrara en gröftur í venjulegum jarðvegi. Þá séu fráveituframkvæmdir afskrifaðar um 4% á ári og afskrifist því að fullu á 25 árum. Við yfirfærslu framkvæmdanna í sérstakt B-hluta fyrirtæki árið 2002 hafi framkvæmdir eftir árið 1978 því ekki verið afskrifaðar að fullu. Til viðbótar við lagningu fráveitu í eldri hverfum hafi komið til árleg uppbygging fráveitunnar frá þeim tíma í nýjum hverfum. Fjöldi íbúa í Grinda­vík árið 1978 hafi verið 1.810 en árið 2002 hafi íbúarnir verið 2.641, sem geri 45,9% fjölgun, en til að mæta þeirri fjölgun hafi ný hverfi verið skipulögð og fráveitulagnir verið lagðar samhliða gatnagerð.

Af framansögðu megi vera ljóst að gjaldskrá fráveitu Grindavíkurbæjar sé fjarri því að vera of há og þyrfti að vera hærri, a.m.k. miðað við undanfarið þensluástand. Allar tekjur veitunnar séu nýttar í þágu hennar og hafi sveitarfélagið aldrei tekið sér arð úr rekstri hennar. Fjármagnskostnaður sé eingöngu vegna skulda sem tilkomnar séu vegna fjárfestinga í fráveitukerfinu.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um álagningu fráveitugjalda á kærendur fyrir árið 2020 vegna fasteigna þeirra í Grindavíkurbæ.

Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er kærufrestur einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um hina kærðu ákvörðun. Álagningarseðlar vegna fasteignagjalda fyrir árið 2020 eru dagsettir 5. febrúar 2020 og verður að miða við að kærufrestur hafi byrjað að líða þá. Svo sem rakið er í málavöxtum barst kæra í máli þessu samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytinu 5. maí 2020, eða þremur mánuðum eftir að kærufrestur hófst. Fjallað er um kærur sem berast að liðnum kærufresti í 28. gr. stjórnsýslulega nr. 37/1993. Í 1. tölul. nefndrar greinar kemur fram að vísa skuli kæru frá hafi hún borist að liðnum kærufresti nema afsakanlegt verði talið að kæran hafi ekki borist fyrr. Þegar ákvörðun er tilkynnt skriflega án þess að henni fylgi rökstuðningur skal veita leiðbeiningar um kæruheimild, þegar hún er fyrir hendi, kærufresti og kærugjöld, svo og hvert beina skuli kæru, sbr. 2. tölul. 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga. Á álagningarseðlum til kærenda voru framangreindar leiðbeiningar ekki til staðar. Í ljósi þess að kærendur kærðu ákvörðunina innan hins almenna þriggja mánaða kærufrests sem mælt er fyrir um í 1. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga verður að telja afsakanlegt í skilningi 1. tölul. 28. gr. laganna að kæra hafi borist úrskurðarnefndinni eftir að kærufresti lauk. Verður kæran því tekin til efnismeðferðar.

Hin kærða álagning fór fram á grundvelli þágildandi gjaldskrá fyrir fráveitu og hreinsun rotþróa í Grindavíkurbæ nr. 1117/2019 . Í 6. gr. gjaldskrárinnar segir að hún sé sett með vísan til 15. gr. laga nr. 9/2009 um uppbyggingu og rekstur fráveitna og 25. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir og einnig á grunni samþykktar um fráveitur í Grindavíkurbæ nr. 140/2015. Samkvæmt 1. mgr. 16. gr. þeirrar samþykktar skal fráveitugjald ákveðið með sérstakri gjaldskrá sem sveitar­stjórn setur og birtir í B-deild Stjórnartíðinda í samræmi við ákvæði laga nr. 7/1998. Í 2. mgr. 17. gr. segir að fráveitugjald hvers árs skuli innheimt á sama hátt og fasteignaskattur til bæjarsjóðs Grindavíkurbæjar. Þá kemur fram í 20. gr. samþykktarinnar að samþykktin staðfestist skv. 25. gr. laga nr. 7/1998, sbr. og 2. mgr. 8. gr. laga nr. 55/2003 um meðhöndlun úrgangs og 10. mgr. 4. gr. laga nr. 9/2009.

Samkvæmt 2. gr. laga nr. 9/2009 gilda lögin um uppbyggingu og starfrækslu fráveitna. Fráveitur eru skilgreindar í 3. tölul. 3. gr. laganna sem leiðslukerfi og búnaður til meðhöndlunar og hreinsunar skólps. Til fráveitu teljist allt lagnakerfi sem flytji frárennsli frá heimilum, stofnunum, atvinnufyrirtækjum, götum, gönguleiðum, lóðum og opnum svæðum, svo sem tengingar við ein­stakar fasteignir, niðurföll, svelgir, brunnar, safnkerfi, tengiræsi, sniðræsi, stofnlagnir, yfirföll og útræsi. Til fráveitu teljist einnig öll mannvirki sem reist séu til meðhöndlunar eða flutnings á frá­rennsli, svo sem hreinsivirki, dælu- og hreinsistöðvar og set- og miðlunartjarnir. Í 10. mgr. 4. gr. laga nr. 9/2009 segir að sveitarstjórn geti kveðið nánar á um fyrirkomulag fráveitumála í sveitar­félaginu og kröfur um hreinsun í samþykkt sem hún setji á grundvelli laga nr. 7/1998 um hollustu­hætti og mengunarvarnir. Í 15. gr. laga nr. 9/2009 kemur fram að stjórn fráveitu skuli semja gjald­skrá þar sem kveðið sé nánar á um greiðslu og innheimtu gjalda skv. 13. og 14. gr. laganna, en þær greinar fjalla annars vegar um tengigjald og hins vegar um fráveitugjald.

Samkvæmt a-lið 3. mgr. 2. gr. laga nr. 55/2003 taka lögin ekki til skólps falli það undir aðra löggjöf hér á landi. Þá segir í 2. mgr. 8. gr. að sveitarstjórn setji sérstaka samþykkt um meðhöndlun úrgangs í sveitarfélaginu. Í slíkri samþykkt sé heimilt að kveða á um fyrirkomulag sorphirðu, skyldu einstaklinga og lögaðila til að flokka úrgang, stærð, gerð, staðsetningu og merkingu sorpíláta og sambærileg atriði. Að virtum þeim lagaákvæðum verður að líta svo á að samþykkt um fráveitur í Grindvíkurbæ geti ekki sótt stoð sína til laga nr. 55/2003, svo sem 20. gr. samþykktarinnar ber með sér að hafi verið gert. Þó verður ekki talið að um slíkan annmarka sé að ræða að geti valdið ógildingu hinnar kærðu álagningar þar sem fullnægjandi lagastoð liggur fyrir í áðurgreindum ákvæðum laga nr. 9/2009, sbr. og lög nr. 7/1998.

Samkvæmt gildandi 3. mgr. 15. gr. laga nr. 9/2009 skal fráveitugjald vera hlutfall af fasteignamati fasteignar í heild en þó aldrei hærra en 0,5% af heildarmatsverði hennar. Í 2. mgr. 15. gr. sam­þykktar um fráveitur í Grindavíkurbæ, sbr. og 1. mgr. 3. gr. gjaldskrárinnar, er mælt fyrir um að álagningarstofn fráveitugjalds skuli vera fasteignamat húsa, mannvirkja, lóða og landa samkvæmt lögum um skráningu og mat fasteigna nr. 6/2001. Í a- til c-liðum 2. mgr. 3. gr. gjaldskrárinnar kemur fram að fráveitugjald sé 0,09%, 0,25% eða 0,2% af álagningarstofni eftir nánar tiltekinni tegund fasteignar sem mælt er fyrir um í 3. mgr. 3. gr. laga nr. 4/1995 um tekjustofna sveitarfélaga. Eru hlutföll þessi öll lægri en lögbundið hámark 3. mgr. 15. gr. laga nr. 9/2009.

Samkvæmt 2. mgr. 16. gr. laga nr. 9/2009 er heimilt að innheimta fráveitugjald með fasteigna­skatti. Í 2. mgr. 16. gr. samþykktar um fráveitur í Grindavíkurbæ kemur fram að fráveitugjald hvers árs skuli innheimt á sama hátt og fasteignaskattur til bæjarsjóðs Grindavíkurbæjar. Þá segir í 2. málsl. 3. mgr. 3. gr. gjaldskrárinnar að gjalddagar fráveitugjalds skuli vera þeir sömu og sveitarstjórn ákveði fyrir fasteignaskatt og skuli innheimtu þess hagað á sama hátt og innheimtu fasteigna­skatts. Eru ákvæði samþykktarinnar og gjaldskrárinnar í fullu samræmi við lög nr. 9/2009 hvað þetta varðar.

Í 2. mgr. 15. gr. laga nr. 9/2009 segir að miða skuli við að fráveitugjald ásamt öðrum tekjum fráveitu standi undir rekstri hennar, þ.m.t. fjármagnskostnaði, viðtakarannsóknum og vöktun og fyrirhuguðum stofnkostnaði samkvæmt langtímaáætlun veitunnar. Í athugasemdum við 15. gr. í frumvarpi því er varð að lögum nr. 9/2009 segir að regla 1. málsl. 2. mgr. byggist á almennum sjónarmiðum um álagningu þjónustugjalda, þ.e. að ekki skuli ákveða í gjaldskrá hærra gjald en sem nemi kostnaði af að veita þjónustuna. Kveðið sé sérstaklega á um heimild til þess að taka fjármagnskostnað og fyrirhugaðan stofnkostnað samkvæmt langtímaáætlun veitunnar með í reikning­inn við gjaldskrárútreikning. Úrskurðarnefndinni hafa borist ítarleg gögn um fjármál Grindavíkurbæjar, m.a. sjóðstreymisyfirlit áranna 2012-2019 auk áætlunar fyrir árin 2020-2024, fjárhagsætlun Grindavíkurbæjar 2020-2023, sem samþykkt var í bæjarstjórn 26. nóvember 2019, minnisblað og útreikningar um samantekt áhrifa leiðréttingar vegna oftekinna fráveitugjalda á sömu fjárhagsáætlun og reikningslega fyrningaskýrslu fráveitunnar vegna ársins 2018. Af framangreindum gögnum er ljóst að enn er verið að afskrifa ýmsar fráveituframkvæmdir. Þá liggur fyrir að fráveitan er ekki rekin með hagnaði og ekkert bendir til að hún muni verða rekin með hagnaði í fyrirsjáanlegri framtíð. Verður því að telja að skilyrði 2. mgr. 15. gr. laganna séu uppfyllt.

Með vísan til þess sem að framan er rakið liggja ekki fyrir neinir þeir form- eða efnisannmarkar á hinni kærðu álagningu sem raskað geta gildi hennar og verður kröfu kærenda þar um því hafnað.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um að felld verði úr gildi álagning fráveitugjalda fyrir árið 2020 vegna fast­­eign­anna að Efstahrauni 27, Leynisbraut 13A, Víkurbraut 2 og Vörðusundi 5 í Grindavíkurbæ.

maí 03
Love0

131/2021 Leikvöllur við Merkjateig

Með

Árið 2022, föstudaginn 29. apríl, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mættir voru Unnþór Jónsson, settur varaformaður, Ásgeir Magnússon, fyrrverandi dómstjóri, og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 131/2021, kæra á ákvörðun skipulagsfulltrúa Mosfellsbæjar frá 9. júlí 2021 um að hafna beiðni kærenda um stöðvun framkvæmda á leikvelli við mörk lóðar Merkjateigs 4.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 5. ágúst 2021, er barst nefndinni sama dag, kæra eigendur, Merkjateigi 4, Mosfellsbæ, þá ákvörðun skipulagsfulltrúa Mosfellsbæjar frá 9. júlí 2021 að hafna beiðni þeirra um stöðvun framkvæmda við leikvöll sem er að hluta við mörk lóðar kærenda Merkjateigi 4 í Mosfellsbæ. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Jafnframt er gerð krafa um að hin ólöglega framkvæmd verði fjarlægð og jarðrask afmáð, en að öðrum kosti að sveitarfélagið ráðist í sambærilegar mótvægisaðgerðir og hafi verið viðhafðar gagnvart öðrum lóðarhöfum aðliggjandi lóða. Einnig er þess krafist að leiktæki sem staðsett séu fyrir framan svefnherbergisglugga kærenda verði fjarlægð eða fundin önnur heppilegri staðsetning fjær mörkum lóðar kærenda. Að lokum er gerð krafa um að úrskurðarnefndin leggi fyrir sveitar­félagið að svara erindi kærenda frá 4. maí 2021.

Þá fóru kærendur fram á stöðvun framkvæmda með vísan til 1. mgr. 53. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, en sú krafa var síðar afturkölluð af hálfu þeirra.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Mosfellsbæ 23. september 2021.

Málavextir: Að mörkum lóða nr. 2, 4 og 6 við Merkjateig í Mosfellsbæ stendur leikvöllur. Er völlurinn á svæði sem skilgreint er í Aðalskipulagi Mosfellsbæjar 2011-2030 sem íbúðarsvæði 308-Íb Teigahverfi, en ekki er í gildi deiliskipulag fyrir svæðið. Í febrúar 2019 sendu kærendur tölvupóst til umhverfisstjóra Mosfellsbæjar til að kanna hvaða skipulagsáætlanir væru til fyrir hverfið og umræddan leikvöll sem og hvort möguleiki væri á að semja um kaup eða afnot af lóð leikvallarins í heild eða að hluta. Í svari umhverfisstjóra, dags. 22. s.m., kom fram að leiksvæðið væri í eigu Mosfellsbæjar og að engar sérstakar áætlanir væru til um stækkun þess eða breytingar aðrar en áætlanir er lytu að viðhaldi svæðisins. Í júní 2020 sendu kærendur erindi til skipulagsfulltrúa í gegnum íbúagátt sveitarfélagsins varðandi úrbætur á girðingu á mörkum lóðar þeirra og leikvallarins. Ítrekuðu kærendur erindið 24. ágúst s.á. en af fyrirliggjandi gögnum verður ekki séð að kærendum hafi verið svarað.

Hinn 6. apríl 2021 sendu kærendur erindi til skipulagsfulltrúa og óskuðu eftir því að kaupa lóð leikvallarins ella þau fengju leyfi til að færa girðingu á mörkum lóðar þeirra allt að 5 m inn á umrædda leikvallarlóð og reisa hærri girðingu. Erindi þeirra var synjað á fundi bæjarráðs 29. s.m. með vísan til umsagnar skipulagsfulltrúa og framkvæmdastjóra umhverfissviðs. Var þeim tilkynnt afgreiðsla erindisins með bréfi sama dag. Kærendur sendu lögmanni sveitarfélagsins tölvupóst 4. maí s.á. þar fram kom að ekki væri ljóst hvort tekin hefði verið afstaða til þess að einnig hefði verið sótt um stækkun lóðar þeirra um 5 m inn á lóð leikvallarins með erindi þeirra frá 6. apríl s.á. Kærendur ítrekuðu erindið með tölvupóstum 31. maí og 16. júní 2021.

Framkvæmdir á leikvellinum munu hafa hafist sumarið 2021. Kærendur sendu bæjaryfir-völdum tölvupóst 7. júlí s.á. og kröfðust þess að framkvæmdir yrðu stöðvaðar samstundis þar sem engin grenndarkynning hefði átt sér stað fyrir íbúum sem ættu hagsmuna að gæta, sbr. 1. og 2. mgr. 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Skipulagsfulltrúi svaraði kærendum með tölvu-pósti 9. júlí 2021. Í póstinum kom fram að við afgreiðslu bæjarráðs á erindi kærenda frá 6. apríl s.á. hefðu legið fyrir tvær útfærslur vegna stækkunar á lóð kærenda og umsögn frá umhverfissviði vegna málsins. Erindinu hefði verið synjað í heild sinni á grundvelli allra gagna sem hefðu legið fyrir. Af hálfu sveitarfélagsins hefði verið litið svo á að ekki hefðu komið fram nýjar upplýsingar í tölvupósti kærenda frá 4. maí 2021. Um endurnýjun leikvallar og viðhald hans væri að ræða og í stað úreltra tækja kæmu ný og betri tæki. Ekki væri krafa að lögum um að framkvæmdir af þeim toga væru grenndarkynntar, enda ekki um byggingar- eða fram­kvæmdaleyfisskyldar framkvæmdir að ræða. Því yrði ekki séð að tilefni væri til að verða við kröfu um stöðvun framkvæmda.

Málsrök kærenda: Kærendur benda á að ekki sé til staðar heimild fyrir umræddri framkvæmd þar sem ekki hefði farið fram grenndarkynning, eins og skylt sé samkvæmt 1. og 2. mgr. 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Hvorki sé í gildi deiliskipulag á svæðinu né sé fyrir hendi heimild fyrir framkvæmdinni í gildandi aðalskipulagi sveitarfélagsins. Þar af leiðandi sé umrædd framkvæmd ekki í samræmi við skipulagsáætlanir og því hefði sveitarfélaginu borið að grenndarkynna framkvæmdina. Vísað sé til c-, d- og e-liða 1. gr. skipulagslaga um markmið og tilgang laganna í þessu sambandi. Framkvæmdin sé hugsanlega háð framkvæmdaleyfi en í henni hafi falist endurgerð leiksvæðis með landmótun, jarðvegsskiptum, tyrfingu, gerð hljóðmanar, hækkun lóðarinnar og gróðursetningu við lóðamörk ásamt uppsetningu ýmiss konar leiktækja. Framkvæmdin kunni einnig að vera byggingarleyfisskyld en í 13. tölulið 3. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki sé mannvirki m.a. skilgreint sem hvers konar jarðföst, manngerð smíð, svo sem hús og aðrar byggingar eða skýli. Kastali sem reistur hafi verið á lóð leikvallarins sé jarðfastur og 2,9 m á hæð og hljóti að teljast til jarðfastrar manngerðrar smíðar. Með framkvæmdinni sé freklega gengið á rétt kærenda til að njóta næðis og friðhelgis einkalífs, heimilis og fjölskyldu á lóð þeirra. Leiktæki hafi verið staðsett mjög nærri lóðamörkum, m.a. beint fyrir utan svefnherbergi og barnaherbergi kærenda. Kofi hafi verið færður upp að mörkum lóðar kærenda. Viðvarandi ónæði hafi verið frá leikvellinum samhliða aukinni aðsókn að honum frá því endurbætur hafi verið gerðar.

Bæjaryfirvöld hafi brotið gegn 10. og 13. gr. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og óskráðum meginreglum stjórnsýsluréttar um rannsóknarskyldu stjórnvalda og andmælarétt. Málið hafi ekki verið nægjanlega upplýst þar sem ekki hafi verið leitað eftir sjónarmiðum kærenda sem hafi mikilla hagsmuna að gæta vegna nálægðar framkvæmdarinnar við fasteign þeirra. Jafnræðis hafi ekki verið gætt og aðilum mismunað við úrlausn málsins, sbr. 11. gr. stjórn-sýslulaga. Lóðarhafar Merkjateigs 6 hafi fengið nýja girðingu á lóðamörkum og lóðarhafar Merkjateigs 2 hafi fengið að færa girðingu inn á bæjarlandið um þrjá metra ásamt því að gerð hefði verið hljóðmön við lóðamörkin. Meðalhófs hafi heldur ekki verið gætt, sbr. 12. gr. stjórnsýslulaga og óskráða meginreglu stjórnsýsluréttar um meðalhóf. Bæjaryfirvöldum hafi lengi verið kunnugt um að kvartað hefði verið undan ónæði frá leikvellinum.

Af afgreiðslu bæjarráðs 29. apríl 2021 sé ekki ljóst hvort afstaða hafi þar verið tekin til beiðni kærenda um færslu girðingarinnar á mörkum lóðar þeirra um 5 m inn á lóð leikvallarins. Rökstuðningur er færður hafi verið fram í svari bæjaryfirvalda sé veikur og óljós. Leik-völlurinn hafi ekki verið mikið sóttur, umhirða og ástand svæðisins hafi verið hryggðarmynd um langan tíma og ábendingar þess efnis borist bæjaryfirvöldum. Kærendur hafi símleiðis 4. maí 2021 m.a. greint skipulagsfulltrúa frá áhyggjum sínum um endurbætur á leikvellinum og óskað þess að samráð yrði haft við þá vegna framkvæmdarinnar. Framkvæmdir á leikvellinum hefðu hafist 29. júní s.á. án kynningar eða samráðs við kærendur og án þess að áðurnefnt erindi kærenda frá 4. maí s.á. hefði verið tekið fyrir eða svarað. Alvarlegar athugasemdir séu gerðar við stjórnsýslulega meðferð málsins hjá bæjaryfirvöldum, athafnaleysi þeirra við að svara erindum kærenda og drátt á afgreiðslu erinda þeirra.

Málsrök Mosfellsbæjar: Af hálfu sveitarfélagsins er þess krafist að hafnað verði kröfu kærenda um að synjun um stöðvun framkvæmda verði felld úr gildi og að vísað verði frá kröfu um að Mosfellsbæ verði gert að svara erindi kærenda frá 4. maí 2021. Umræddur leikvöllur hafi staðið um árabil á umræddri lóð. Ekki sé í gildi deiliskipulag á svæðinu líkt og sé algengt í eldri hverfum. Umræddu svæði hafi verið skipt upp í lóðir árið 1970 og á uppdrætti hafi verið gert ráð fyrir leikvellinum, en hann sé sýnilegur á mörgum mæliblöðum grannlóða eða á aðaluppdráttum húsa í kring. Í Aðalskipulagi Mosfellsbæjar 2011-2030 komi fram að á íbúðarsvæðum megi gera ráð fyrir eðlilegri starfsemi til þjónustu við íbúa viðkomandi hverfis, s.s. leiksvæðum. Umræddar framkvæmdir feli í sér eðlilegar endurbætur á leikvelli í eigu bæjarins. Slíkar endurbætur hafi ekki borið að grenndarkynna á grundvelli 1. mgr. 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 enda falli þær ekki undir framangreint ákvæði laganna.

Því sé hafnað að endurbætur leikvallarins kunni að vera framkvæmda- eða byggingarleyfis-skyldar. Um framkvæmdaleyfi sé fjallað í 13. gr. skipulagslaga og reglugerð nr. 772/2012 um framkvæmdaleyfi. Í 4. og 5. gr. reglugerðarinnar sé að finna skilgreiningu á því hvað teljist annars vegar til meiriháttar framkvæmda sem krefjist framkvæmdaleyfis og hins vegar óveru-legra framkvæmda sem ekki séu háðar framkvæmdaleyfi. Í 5. gr. reglugerðarinnar segi m.a. að með óverulegri framkvæmd sé átt við framkvæmd sem hafi óveruleg áhrif á umhverfið og ásýnd þess. Framkvæmdir á leikvellinum hafi falið í sér endurnýjun leiktækja og fallvarnar. Ekki sé hægt að fallast á að endurbæturnar teljist meiriháttar framkvæmdir sem hafi veruleg áhrif á umhverfið og breyti ásýnd þess. Um óverulega framkvæmd hafi verið að ræða sem hafi falið í sér nauðsynlegar endurbætur á hverfisleikvelli. Það sé fjarstæðukennt að halda því fram að annað hvort þessara leiktækja sé bygging sem geti talist til mannvirkja í skilningi laga nr. 160/2010 um mannvirki. Með vísan til framangreinds sé því hafnað að um óleyfisframkvæmd hafi verið að ræða, enda hafi hvorki borið að grenndarkynna framkvæmdina né sækja um framkvæmda- eða byggingarleyfi fyrir henni.

Ósk kærenda um kaup eða leigu á landi í eigu bæjarins sé í raun einkaréttarlegs eðlis. Ekki verði séð að afstaða bæjaryfirvalda til erindis kærenda þar að lútandi geti talist stjórnvalds-ákvörðun sem heyri undir hlutverk úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála að fjalla um. Jafnvel þótt hún væri kæranleg sé kærufrestur vegna hennar liðinn. Þá sé ekki fallist á að erindi kærenda frá 4. maí 2021 hafi ekki verið efnislega svarað eða að ekki hafi verið tekin afstaða til umsóknar þeirra um að fá að stækka lóð sína um allt að 5 m. Í fundargerð bæjarráðs frá 29. apríl s.á. komi fram að erindi kærenda frá 6. apríl s.m., þar sem óskað hafi verið eftir stækkun lóðar um 16 m eða til vara 5 m, hafi verið synjað. Sú niðurstaða hafi verið kynnt kærendum með bréfi, dags. 29. s.m. Hvergi komi fram að einungis hafi verið tekin afstaða til hluta erindisins. Framangreint hafi verið áréttað í símtali skipulagsfulltrúa við kærendur og með tölvupósti til kærenda 9. júlí s.á.

 Viðbótarathugasemdir kærenda: Kærendur benda á að samkvæmt 1. mgr. 13. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 skuli afla framkvæmdaleyfis sveitarstjórnar vegna meiriháttar framkvæmda sem áhrif hafi á umhverfið og breyti ásýnd þess, s.s. breytingar lands með jarðvegi eða efnistöku, og annarra framkvæmda sem falli undir lög um mat á umhverfis-áhrifum. Í umræddri framkvæmd hafi ekki aðeins falist að sett hafi verið niður fallvörn og tæki endurnýjuð. Fullyrðingum bæjaryfirvalda um að hæð lóðar hafi ekki verið breytt sé hafnað. Ekki þurfi að gera annað en að skoða myndir til að sjá að yfirborð lóðarinnar hafi verið hækkað umtalsvert til að gera það lárétt, en auk þess hafi verið gerð mön. Ekkert sig hafi orðið á jarðvegsfyllingunni sem gerð hefði verið undir leikvöllinn frá því síðasta sumar og séu fullyrðingar um að lóðamunur muni jafnast út með tímanum alrangar. Ljóst sé að framkvæmdin hafi falið í sér landmótun, en slíkar framkvæmdir falli undir ákvæði skipulagslaga og skipulagsreglugerðar nr. 90/2013. Í ljósi þessa verði að líta svo á að framkvæmdin við leikvöllinn hafi slík áhrif á umhverfið og breyti ásýnd þess svo verulega að hún hafi verið framkvæmdaleyfisskyld. Vísað sé til úrskurðar úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. 103/2018 vegna boltavallar sem dæmi um framkvæmd sem hefði talist vera háð framkvæmdaleyfi, þótt hún hefði átt sér stoð í deiliskipulagi, m.a. vegna þeirra áhrifa sem framkvæmdin hefði haft á nærliggjandi umhverfi og með vísan til þess að um landmótun væri að ræða. Sveitarfélög séu ekki undanþegin reglum um framkvæmdaleyfi vegna eigin framkvæmda.

Leiktæki sem áður hafi verið staðsett í um 14-20 m fjarlægð frá húsi kærenda hafi verið skipt út og/eða þau færð til og staðsett 7-10 m frá svefnherbergjum kærenda. Þær breytingar sem gerðar hafi verið á leikvellinum, m.a. með hækkun lóðar, breyttri ásýnd og nýjum og stærri leiktækjum, sem séu staðsett upp við lóðamörk lóðar kærenda, séu þess eðlis að verðmæti húss þeirra rýrni. Hið fjárhagslega tjón bætist við þau áhrif sem framkvæmdin og framganga bæjaryfirvalda gagnvart kærendum hafi þá þegar haft á líðan þeirra. Þá hafi kærendur ekki getað hafið endurbætur á lóð sinni vegna athafnaleysis bæjaryfirvalda við að svara erindum þeirra.

Niðurstaða: Í máli þessu er kærð sú ákvörðun skipulagsfulltrúa frá 9. júlí 2021 að synja beiðni kærenda um stöðvun framkvæmda á leikvelli sem liggur að mörkum lóðar kærenda. Líta verður svo á að í þeirri beiðni hafi falist krafa um að skipulagsfulltrúi myndi beita ákvæði 1. mgr. 53. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, en þar kemur fram að ef framkvæmdaleyfisskyld framkvæmd sé hafin án þess að framkvæmdaleyfi sé fengið fyrir henni, framkvæmdaleyfi brjóti í bága við skipulag eða sé fallið úr gildi skuli skipulagsfulltrúi stöðva slíkar framkvæmdir tafarlaust og leita staðfestingar sveitarstjórnar. Samkvæmt 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála geta þeir einir kært stjórnvaldsákvarðanir til úrskurðarnefndarinnar sem eiga lögvarðra hagsmuna að gæta tengda þeirri ákvörðun sem er kærð. Með hliðsjón af því að umræddum framkvæmdum var lokið 16. júlí 2021 verður ekki séð að það hafi þýðingu að lögum að úrskurða um lögmæti þeirrar ákvörðunar skipulagsfulltrúa að synja kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda. Verður kröfu þeirra þar um því vísað frá úrskurðarnefndinni vegna skorts á lögvörðum hagsmunum.

Hlutverk úrskurðarnefndarinnar er að meginstefnu til að úrskurða um lögmæti ákvarðana stjórnvalda, sbr. 1. gr. laga nr. 130/2011. Það fellur því utan valdsviðs nefndarinnar að taka nýja ákvörðun í máli eða leggja fyrir stjórnvald að taka ákvörðun með tilteknu efni. Verður því ekki tekin afstaða til þeirra krafna kærenda að lagt verði fyrir sveitarfélagið að fjarlægja umrædda framkvæmd og afmá jarðrask, ráðast í mótvægisaðgerðir eða að fjarlægja eða finna aðra staðsetningu fyrir hin umþrættu leiktæki. Skal þó á það bent að skv. 3. mgr. áðurnefndrar 53. gr. skipulagslaga getur skipulagsfulltrúi krafist þess að ólögleg framkvæmd sé fjarlægð, jarðrask afmáð eða starfsemi hætt ef skilyrði 1. og 2. mgr. lagagreinarinnar eiga við. Hafa kærendur því þann möguleika að fara fram á beitingu slíkra þvingunarúrræða og er ákvörðun eða synjun skipulagsfulltrúa þar um eftir atvikum kæranleg til úrskurðarnefndarinnar.

Þá gera kærendur kröfu um að lagt verði fyrir sveitarfélagið að svara erindi þeirra um stækkun á lóð, en dragist afgreiðsla máls óhæfilega er heimilt skv. 4. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að kæra slíkan drátt til þess stjórnvalds sem ákvörðun í málinu verður kærð til. Í erindi kærenda frá 6. apríl 2021 óskuðu þeir eftir að fá að stækka lóð sína til suðvesturs um 16 m út að lóðarmörkum leikvallarins, en til vara að lóð þeirra yrði stækkuð um 5 m til suðvesturs inn á lóð leikvallarins. Á fundi bæjarráðs 15. apríl 2021 var erindi kærenda frá 6. s.m. tekið fyrir og samþykkt að vísa því til umsagnar umhverfissviðs. Umhverfissvið skilaði umbeðinni umsögn sama dag og kemur þar fram að kærendur hafi óskað þess að fá að stækka lóð sína og yfirtaka leikvöll hverfisins, sem yrði þar með lagður niður sem hverfisvöllur. Leikvöllurinn sé á bæjarlandi og í umsjá sveitarfélagsins. Hann sé aðgengilegur með stígum, í góðu skjóli frá umferð og snerti mörk þriggja afgirtra lóða. Sveitarfélagið hafi fengið margar ábendingum frá íbúum hverfisins um að völlurinn sé vinsæll en þarfnist endurbóta, en fyrirhugað sé að endurnýja hann sumarið 2021. Lagði umhverfissvið til að bæjarráð myndi synja erindinu, sem það og gerði á fundi sínum 29. apríl s.á. með vísan til umsagnarinnar.

Umsögn umhverfissviðs ber með sér að þar hafi einungis verið tekið mið af þeim hluta erindis kærenda að fá að stækka lóð þeirra til suðvesturs um 16 m út að mörkum leikvallarins, en ekki þeim hluta erindisins sem sneri að stækkun lóðar þeirra um 5 m inn á lóð leikvallarins. Með því að synja erindi kærenda með vísan til greindrar umsagnar verður að líta svo á að bæjarráð hafi að sama skapi einvörðungu tekið afstöðu til hluta erindis kærenda. Að því virtu liggur ekki fyrir afgreiðsla á öllu erindi kærenda og verður þar af leiðandi lagt fyrir sveitarfélagið að taka það til afgreiðslu án ástæðulauss dráttar. Fallist sveitarfélagið ekki á erindið er sú ákvörðun eftir atvikum kæranleg til úrskurðarnefndarinnar.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist vegna fjölda kærumála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Lagt er fyrir Mosfellsbæ að svara, án ástæðulauss dráttar, erindi kærenda frá 6. apríl 2021, sem ítrekað var með bréfi, dags. 4. maí s.á.

Kærumáli þessu er að öðru leyti vísað frá úrskurðarnefndinni.

apr 25
Love0

156/2021 Réttarholtsvegur

Með

Árið 2022, föstudaginn 22. apríl, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Þátt tóku Unnþór Jónsson, settur varaformaður, Ásgeir Magnússon, fyrrverandi dómstjóri, og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 156/2021, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 13. júlí 2021 um að samþykkja byggingarleyfi fyrir færanlegri kennslustofu á lóð nr. 21-25 við Réttarholtsveg í Reykjavík.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

 Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 13. október 2021, er barst nefndinni sama dag, kærir eigandi, Langagerði 40, Reykjavík, þá ákvörðun byggingar­fulltrúans í Reykjavík frá 13. júlí 2021 að samþykkja byggingarleyfi fyrir færanlegri kennslu­stofu á lóðinni nr. 21-25 við Réttarholtsveg fyrir Réttarholtsskóla. Er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 27. desember 2021.

Málavextir: Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúans í Reykjavík 13. júlí 2021 var samþykkt umsókn eignasjóðs Reykjavíkurborgar um byggingarleyfi fyrir færanlegri kennslustofu K132-J á lóð nr. 21-25 við Réttarholtsveg fyrir Réttarholtsskóla, en byggingin mun hafa verið sett upp um mánaðarmótin júlí/ágúst 2021. Kærandi kom á framfæri athugasemdum vegna byggingar­innar með tölvupósti til Reykjavíkurborgar 8. ágúst s.á. og benti m.a. á að eigendum Langagerðis 40 hefði ekki borist grenndarkynning vegna framkvæmdarinnar. Óskaði kærandi eftir viðbrögðum frá sveitarfélaginu. Með tölvupósti byggingarfulltrúa 14. september s.á. var kærandi upplýstur um fyrrgreinda samþykkt embættisins og honum veittur rökstuðningur fyrir ákvörðuninni.

Málsrök kæranda: Kærandi telur að ekki sé um færanlega kennslustofu að ræða heldur virðist hún varanlega skeytt við landið. Byggingin sé talsvert stór og standi mjög nærri lóðarmörkum fast­eignar kæranda. Umrætt hús sé í engu samræmi við aðrar byggingar á vegum Réttarholts­skóla og trufli verulega útsýni frá húsi kæranda. Skýrt sé samkvæmt 1. mgr. 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 að grenndarkynning hefði átt að fara fram áður en hið umdeilda leyfi hafi verið veitt. Engar undantekningar sé að finna í nefndum lögum vegna þessarar skyldu sveitarfélagsins og beri því að fella leyfið úr gildi, sbr. úrskurð úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. 88/2020.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu borgaryfirvalda er þess krafist að kröfu kæranda verði hafnað og að hin kærða ákvörðun verði staðfest. Komið hafi upp umfangsmiklar rakaskemmdir í C-álmu Réttarholtsskóla og muni álman ekki verða nýtanleg undir kennslu meðan á fram­kvæmdum við hana standi. Mikilvægt sé að tryggja að skólastarf gangi vel, ekki síst vegna þeirrar röskunar sem orðið hafi síðastliðið eitt og hálft ár vegna óviðráðanlegra ytri aðstæðna. Í ljósi þess hafi verið ákveðið að tónlistarkennsla fari fram í færanlegri kennslustofu, sem komið verði fyrir á norðausturhluta lóðar skólans. Stærð hennar sé óveruleg miðað við stærð lóðarinnar, eða 80,2 m². Hún sé 16,5 m frá mörkum lóðar kæranda og heildarfjarlægð frá útvegg hennar að útvegg húss kæranda sé rúmir 22 m.

Kennslustofan uppfylli öll skilyrði laga nr. 160/2010 um mannvirki er varði öryggi og hollustu­hætti kennsluhúsnæðis. Stofan sé sett upp til bráðabirgða vegna aðkallandi viðhalds á skóla­álmunni og mikilvægt hafi verið talið að koma kennslustofunni fyrir sem fyrst til að tryggja samfellu í kennslu.

Samkvæmt 3. mgr. 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 sé gert ráð fyrir að falla megi frá grenndarkynningu ef leyfisskyld framkvæmd varði ekki hagsmuni annarra en sveitarfélagsins og/eða umsækjanda. Þar sem kennslustofan sé staðsett innarlega á lóðinni og hún valdi hvorki skuggavarpi né rýri með nokkrum hætti lífsgæði íbúa við Langagerði, þ. á m. kæranda, sé það mat borgarinnar að skilyrði ákvæðisins hafi verið uppfyllt. Hefði því ákvæðið átt við þegar byggingarleyfisumsóknin var til meðferðar.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi telur að úrskurðarnefndinni beri að líta fram hjá málsrökum Reykjavíkurborgar þar sem greinargerð borgarinnar hafi borist nefndinni að liðnum fresti til að koma að athugasemdum. Áréttað sé að ekki hafi verið heimilt að lögum að fara gegn afdráttarlausum og fortakslausum áskilnaði 1. mgr. 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 um skyldu til grenndarkynningar áður en hin kærða ákvörðun hafi verið tekin.

Því sé hafnað að ákvæði 3. mgr. 44. gr. fyrrgreindra laga hafi „átt við undir meðferð umsóknarinnar“, en ekki hafi verið vísað til ákvæðisins þegar hin kærða ákvörðun hafi verið samþykkt. Samkvæmt ákvæðinu sé heimilt að falla frá grenndarkynningu ef „sýnt er fram á að breyting á deiliskipulagi eða leyfisskyld framkvæmd varði ekki hagsmuni annarra en sveitar­félagsins og/eða umsækjanda.“ Reykjavíkurborg hafi því sönnunarbyrði fyrir því að þannig sé ástatt með bygginguna að kærandi hafi ekki hagsmuni af stöðu hennar, en því fari fjarri að það hafi verið leitt í ljós. Engu geti skipt um lögmæti byggingarinnar að stærð hennar sé óveruleg miðað við stærð lóðar skólans og hvergi í lögum sé gert ráð fyrir slíkum samanburði í tengslum við grenndarhagsmuni af byggingum.

Sérstaklega sé því mótmælt að kærandi teljist ekki eiga þá hagsmuni sem almennt séu verndaðir með tilliti til grenndar vegna þess að hús hans standi það fjarri byggingunni. Byggingin blasi við frá húsi kæranda og sé þar mjög áberandi, skerði útsýni og valdi skuggavarpi. Hún nái langt upp fyrir þá skólabyggingu sem fyrir sé og í raun þétt upp að lóð kæranda. Grenndarhagsmunir kæranda séu því augljósir. Þá séu rök­semdir Reykjavíkurborgar um röskun á skólastarfi og að byggingin uppfylli skilyrði laga nr. 160/2010 um mannvirki máli þessu óviðkomandi.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti ákvörðunar byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 13. júlí 2021 um að samþykkja byggingarleyfi fyrir færanlegri kennslustofu á lóðinni nr. 21-25 við Réttarholtsveg fyrir Réttarholtsskóla.

Umrædd lóð er á svæði þar sem ekki er í gildi deiliskipulag. Í 1. mgr. 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 er mælt fyrir um að þegar sótt sé um byggingar- eða framkvæmdaleyfi fyrir fram­kvæmd sem sé í samræmi við aðalskipulag en deiliskipulag liggi ekki fyrir geti sveitarstjórn, eða sá aðili sem heimild hafi til fullnaðarafgreiðslu mála, ákveðið að veita megi leyfi án deiliskipulags­gerðar ef framkvæmdin er í samræmi við landnotkun, byggðamynstur og þétt­leika byggðar. Skal skipulagsnefnd þá láta fara fram grenndarkynningu, sbr. 2. og 3. mgr. 43. gr. sömu laga. Er skipulagsnefnd heimilt skv. 3. mgr. 44. gr. laganna að falla frá grenndar­kynningu ef sýnt er fram á að breyting á deiliskipulagi eða leyfisskyld framkvæmd varðar ekki hagsmuni annarra en sveitarfélagsins og/eða umsækjanda.

Lóð Réttarholtsskóla er á skilgreindu svæði fyrir samfélagsþjónustu samkvæmt þágildandi Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030. Verður að líta svo á að hin umdeilda kennslustofa fullnægi skilyrðum 1. mgr. 44. gr. skipulagslaga um samræmi við landnotkun, byggðamynstur og þéttleika byggðar, sbr. og skilgreiningu d-liðar 2. mgr. gr. 6.2. í skipulags­reglugerð nr. 90/2013 á landnotkunarflokknum samfélags­þjónusta. Bar samkvæmt því að grenndakynna hina umdeildu byggingu áður en leyfi fyrir henni var veitt. Við mat á því hvort heimilt hafi verið að falla frá þeirri kynningu á grundvelli þess að leyfisveitingin varðaði ekki hagsmuni kæranda, sbr. 3. mgr. 44. gr. skipulagslaga, verður að líta til þess að kennslu­stofan er einungis í rúmlega 20 m fjarlægð frá húsi kæranda. Er og ljóst að hún hefur grenndaráhrif gagnvart umræddri fasteign kæranda vegna útsýnis og nálægðar. Með hliðsjón af því og með vísan til þess að túlka ber undantekningarákvæði þröngt þykir ekki hafa verið sýnt fram á að fram­kvæmdin varði aðeins hagsmuni Reykjavíkurborgar. Bar borgaryfirvöldum því að grenndar­kynna hina umdeildu byggingu fyrir kæranda. Þar sem það var ekki gert verður ekki hjá því komist að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi.

 Úrskurðarorð:

 Felld er úr gildi ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 13. júlí 2021 um að samþykkja byggingarleyfi fyrir færanlegri kennslustofu á lóð Réttarholtsskóla nr. 21-25 við Réttarholts­veg.

apr 08
Love0

172/2021 Suðurlandsvegur

Með

Árið 2022, fimmtudaginn 7. apríl, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Þátt tóku Unnþór Jónsson, settur varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 172/2021, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Kópavogsbæjar frá 12. október 2021 um að samþykkja umsókn um framkvæmdaleyfi fyrir breikkun Suðurlandsvegar frá Fossvöllum að Lögbergsbrekku.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, 29. nóvember 2021, er barst nefndinni sama dag, kærir Waldorfskólinn í Lækjarbotnum þá ákvörðun bæjarstjórnar Kópavogsbæjar frá 12. október 2021 að samþykkja umsókn Vegagerðarinnar um framkvæmdaleyfi fyrir breikkun Suðurlandsvegar frá Fossvöllum að Lögbergsbrekku. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Gerði kærandi jafnframt kröfu um stöðvun framkvæmda á meðan málið væri til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni, en með úrskurði nefndarinnar uppkveðnum 20. janúar 2022 var þeirri kröfu hafnað.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Kópavogsbæ 8. desember 2021.

Málavextir: Með umsókn til Kópavogsbæjar 27. maí 2021 sótti Vegagerðin um framkvæmda­leyfi fyrir breikkun Suðurlandsvegar frá Fossvöllum að Lögbergsbrekku. Heildar­framkvæmdin sem um ræðir felur í sér breikkun Suðurlandsvegar frá Hólmsá ofan Reykjavíkur að Hvera­gerði. Framkvæmdin fór í mat á umhverfisáhrifum og lá álit Skipulagsstofnunar fyrir 9. júlí 2009. Verkið var áfangaskipt og hófust framkvæmdir við fyrsta áfanga árið 2010. Áfanginn sem þetta mál snýst um, Fossvellir-Hólmsá, er tvískiptur. Fyrri kaflinn, Fossvellir–Lögbergs­brekka, var boðinn út í júní 2021 og verður síðari áfanginn, Hólmsá–Lögbergsbrekka, boðinn út á vordögum 2022.

Hin kærða framkvæmd felur í sér að lagður verður vegur norðanmegin við núverandi Suðurlandsveg. Upphaflega var gert ráð fyrir því að hliðarvegur sem tengja ætti Waldorfskóla við fyrirhuguð Geirlandsvegamót væri hluti hinnar kærðu framkvæmdar. Eftir ábendingar um að sá hliðarvegur hafi ekki verið hluti af mati á umhverfisáhrifum frá 2009 var hann felldur úr framkvæmdaleyfinu. Áform um nefndan hliðarveg voru tilkynnt til Skipulagsstofnunar til ákvörðunar um matsskyldu, skv. 19. gr. laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana, sbr. lið 13.02 í 1. viðauka laganna. Með ákvörðun, dags. 18. nóvember 2021, komst Skipulagsstofnun að þeirri niðurstöðu að framkvæmdin væri ekki háð mati á umhverfisáhrifum og er búið að sækja um framkvæmdaleyfi fyrir þeirri framkvæmd.

Á fundi skipulagsráðs Kópavogsbæjar 7. júní 2021 var umsókn Vegagerðarinnar tekin fyrir og málinu frestað. Á fundi ráðsins 5. júlí s.á. var umsóknin tekin fyrir að nýju og samþykkt að grenndarkynna hana fyrir hagsmunaaðilum og umsagnaraðilum að fengnu áliti Skipulags­stofnunar um mats­skyldu. Var hið kærða framkvæmdaleyfi grenndarkynnt með athugasemda­fresti frá 18. ágúst til 17. september 2021. Að lokinni kynningu var málið tekið fyrir að nýju á fundi skipulagsráðs 20. september s.á. Athugasemdir höfðu borist og var þeim vísað til umsagnar skipulagsdeildar. Á fundi skipulagsráðs 4. október s.á. var umsókn Vegagerðarinnar samþykkt með vísan til umsagnar skipulagsdeildar, dags. 1. s.m., með þeim takmörkunum að aðeins væri um að ræða lagningu vegarins og að hann yrði tekinn í notkun samhliða síðasta hluta áfangans. Á fundi bæjarstjórnar 12. október 2021 var afgreiðsla skipulagsráðs samþykkt.

 Málsrök kæranda: Af hálfu kæranda er á það bent að verði af framkvæmdinni sem kærð sé muni tengimöguleikum skólans við Suðurlandsveg fækka og tekið verði fyrir þá tengingu sem mælt sé fyrir um í aðalskipulagi. Hin kærða framkvæmd sé ekki í samræmi við Aðalskipulag Kópavogs 2012-2024, en samkvæmt því sé gert ráð fyrir þremur mislægum gatnamótum eða hringtorgi á þeim hluta Suðurlandsvegar sem sé innan Kópavogsbæjar. Þá liggi ekki fyrir deiliskipulag fyrir hinni kærðu framkvæmd. Það samrýmist ekki aðalskipulagi sveitarfélagsins að byggja framkvæmdaleyfi ekki á deiliskipulagi.

Í samræmi við 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, eins og henni var breytt með lögum nr. 7/2016, sé einungis unnt að byggja framkvæmdaleyfi á grenndarkynningu þegar sótt sé um byggingar- eða framkvæmdaleyfi fyrir framkvæmd sem sé í samræmi við aðalskipulag. Því hafi verið óheimilt að grenndarkynna hið kærða leyfi á grundvelli 44. gr. skipulagslaga. Leyfishafi hafi lítt sinnt samráði við kæranda í aðdraganda leyfisútgáfunnar og því hafi hagsmunum kæranda ekki verið gefinn nægur gaumur.

Leyfishafi haldi því fram að hagsmunir kæranda verði tryggðir með hliðarvegi sunnan við Suðurlandsveg, en sá hliðarvegur hafi ekki verið lagður. Ekki sé vitað til þess að sótt hafi verið um framkvæmdaleyfi fyrir veginum auk þess sem engin trygging sé fyrir því að slíkt leyfi yrði veitt. Hugmyndir um umferð til og frá skóla kæranda um umræddan hliðarveg gangi út á að umkringja náttúruvættið Tröllabörn með vegum, þétt upp við þau. Tröllabörn í Lækjarbotnum séu friðlýst náttúruvætti, sbr. auglýsing nr. 294/1983 í B-deild Stjórnartíðinda, og njóti verndar skv. 48. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd.

Það sé ekki í samræmi við áðurnefnt aðalskipulag sveitarfélagsins að hafa ekki mislæg gatna­mót eða hringtorg sem tengi Suðurlandsveg við Waldorfskóla í Lækjarbotnum. Þar sem fram­kvæmdaleyfið fari í bága við aðalskipulag að þessu leyti beri að ógilda það, sbr. 5. mgr. 13. gr. skipulagslaga. Þá liggi ekki fyrir deiliskipulag á svæðinu. Með því að sniðganga fyrir­mæli aðalskipulags um gerð deiliskipulags vegna framkvæmdarinnar sé kærandi sviptur mögu­leika á þátttöku í því ferli. Mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar sé frá árinu 2009 og ekki verði séð að það mat hafi verið uppfært. Samkvæmt 12. gr. þágildandi laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum skuli leyfisveitandi óska ákvörðunar Skipulagsstofnunar um hvort endur­­skoða þurfi að hluta eða í heild matsskýrslu framkvæmdaraðila áður en leyfi til fram­kvæmda sé veitt. Ekkert í gögnum málsins bendi til þess að óskað hafi verið eftir slíkri ákvörðun.

Röksemdir sveitarfélagsins fyrir samþykki á umsókn framkvæmdaleyfisins bendi hvorki til efnislegrar umræðu um þau atriði sem hafi ráðið samþykkinu né þau atriði sem hefðu átt að hamla því að slíkt leyfi yrði gefið út. Samkvæmt 14. gr. skipulagslaga sé áskilið að við umfjöllun umsóknar um framkvæmdaleyfi vegna matsskyldrar framkvæmdar kynni sveitar­stjórn sér matsskýrslu framkvæmdaraðila um framkvæmdina og kanni hvort hún sé sú sem lýst sé. Ekki liggi fyrir í málinu greinargerð um framkvæmd sem sé matsskyld, en hana eigi að gera þegar veitt sé leyfi fyrir matsskyldri framkvæmd, sbr. 2. mgr. 14. gr. skipulagslaga.

 Málsrök Kópavogsbæjar: Bæjaryfirvöld benda á að hin kærða framkvæmd sé í samræmi við Aðalskipulag Kópavogs 2012-2024 þar sem getið sé sérstaklega um tvöföldun Suður­landsvegar. Vissulega sé kveðið á um í umfjöllun aðalskipulags að fyrirhugaðar breytingar á veginum skuli gerðar í deiliskipulagi. Hins vegar líti Kópavogsbær ekki svo á að greind stefna sveitarfélagsins í aðalskipulagi fyrirgeri rétti þess til að grenndarkynna framkvæmdaleyfi þar sem deiliskipulag liggi ekki fyrir, í samræmi við gildandi lög. Þá liggi fyrir að umrædd breyting á Suðurlandsvegi verði deiliskipulögð í heild sinni og muni það deiliskipulag liggja fyrir áður en framkvæmdaleyfi fyrir síðari áfanga framkvæmdarinnar innan sveitarfélagamarka Kópavogsbæjar verði samþykkt.

Umrædd framkvæmd sem framkvæmdaleyfið veiti heimild fyrir sé í samræmi við matsskýrslu framkvæmdarinnar frá 2009. Samkvæmt lögum nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana sé gert ráð fyrir að í þeim tilvikum þegar umhverfismatsferli sé lokið við gildistöku laganna eigi eldri ákvæði laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum við er lúti að leyfis­veitingum vegna þeirra framkvæmda. Bæði mat á umhverfisáhrifum og framkvæmdir við tvöföldun Suðurlandsvegar hafi byrjað í gildistíð eldri laga og séu í fullu samræmi við þau lög.

Framkvæmdaleyfið hafi verið grenndarkynnt hagsmunaaðilum og einnig hafi verið leitað eftir umsögnum umsagnaraðila í samræmi við 5. mgr. 13. gr. og 1. mgr. 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Jafnframt hafi verið fundað með forsvarsmönnum kæranda þar sem farið hafi verið yfir fyrirhugaðar framkvæmdir sem og mögulegar tillögur að framtíðarlausnum á vegtengingu sem myndi þjóna kæranda.

Upphaflega hafi verið óskað eftir því að hliðarvegur sem fyrirhugað sé að þjóni tengingu við veginn sem liggi að Waldorfskóla félli undir hið kærða framkvæmdaleyfi. Þar sem hans hafi hins vegar ekki verið getið í umhverfismati framkvæmdarinnar hafi verið óskað eftir því að umsóknin yrði lagfærð og framkvæmd vegna greinds hliðarvegar tekin út úr umsókninni. Hafi nú verið sótt um sérstakt framkvæmdaleyfi fyrir lagningu greinds hliðarvegar.

 Málsrök leyfishafa: Af hálfu Vegagerðarinnar er bent á að ákvæði 4. mgr. 13. gr. skipulags­laga nr. 123/2010 veiti leyfisveitanda ótvírætt heimild til að veita framkvæmdaleyfi að undan­genginni grenndarkynningu ef deiliskipulag liggi ekki fyrir að öðrum skilyrðum ákvæðisins uppfylltum. Orðalag það sem vísað hafi verið til í aðalskipulagsgreinargerð geti ekki tekið heimild sveitarfélags úr sambandi samkvæmt lagaákvæðinu. Í texta aðalskipulagsgreinargerðar felist því ekki annað en lögin geri ráð fyrir.

Grenndarkynning hafi farið fram í samræmi við kröfur 44. gr. skipulagslaga og hafi sveitar­félaginu því verið heimilt að gefa út framkvæmdaleyfi að undangenginni þeirri máls­meðferð. Jafnframt hafi komið fram í viðbrögðum við athugasemdum kæranda að hugað yrði að betri vegtengingum að Waldorfskóla og það yrði tekið með við framkvæmdir við síðari áfangann sem fyrirhugaðar séu árið 2022.

Framkvæmdaleyfi hafi verið gefið út af Kópavogsbæ í samræmi við málsmeðferðarreglur skipulagslaga. Grenndarkynning hafi farið fram í samræmi við áskilnað 44. gr. sömu laga, í samræmi við önnur gildandi lög og framlögð gögn. Engin ný gögn eða upplýsingar hafi verið lögð fram af hálfu kæranda sem breyti efnislegri niðurstöðu málsins. Ekkert í þágildandi aðalskipulagi eða lögum veiti kæranda lögvarinn rétt á tiltekinni gerð vegtengingar eða gerðar vegamóta. Við tilhögun framkvæmdar sé enn gert ráð fyrir tengingu að Waldorfskóla beint af Suðurlandsvegi en aðeins hægri beygja leyfð af öryggisástæðum. Leyfishafa beri að byggja vegamannvirki þannig að umferðaröryggi sé tryggt og því sé ekki unnt að leyfa akstur þvert yfir akbrautirnar fjórar. Framkvæmdin rúmist innan skipulags og uppfylli þannig kröfur 4. mgr. 13. gr. skipulagslaga. Ákvæðið veiti leyfisveitanda ótvíræða heimild til að veita framkvæmda­leyfi að undangenginni grenndarkynningu ef deiliskipulag liggi ekki fyrir, að öðrum skilyrðum ákvæðisins uppfylltum. Orðalag aðalskipulags geti ekki tekið heimild sveitarfélags úr sambandi samkvæmt lagaákvæðinu.

Samkvæmt 1. ákvæði til bráðabirgða í lögum nr. 111/2021 fari um málsmeðferð samkvæmt eldri lögum um mat á umhverfisáhrifum nr. 106/2000, en umhverfismati hinnar umdeildu framkvæmdar hafi lokið árið 2009 með áliti Skipulagsstofnunar. Framkvæmdir hafi hafist innan tímarammans. Engin skylda hafi því verið til að endurskoða fyrirliggjandi mat á umhverfisáhrifum. Því til viðbótar sé framkvæmdin í samræmi við umhverfismatið frá 2009.

Málið hafi verið til umræðu á nokkrum fundum skipulagsráðs og vísað til grenndarkynningar skv. 44. gr. skipulagslaga þar sem athugasemdum umsagnaraðila hafi verið svarað. Í útgefnu framkvæmdaleyfi, sem samþykkt hafi verið í skipulagsráði Kópavogsbæjar 4. október 2021 og í bæjarstjórn 12. s.m., sé listað upp á hvaða gögnum útgáfa framkvæmdaleyfisins grundvallist. Kærandi eigi ekki lögvarða kröfu á tiltekinni tegund vegtengingar eða ákveðinni staðsetningu hennar. Framkvæmdaraðili og leyfisveitandi, sem fari með skipulagsvaldið, ákveði hvernig tengingu verði við komið með tilliti til vegtæknilegra sjónarmiða, umferðaröryggisþátta og skipulagsáætlana. Tilvísun kæranda til 5. mgr. 61. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd sé óskiljanleg þar sem um sérákvæði sé að ræða um skyldu til sérstaks rökstuðnings ef raska eigi jarðminjum gegn áliti lögbundinna umsagnaraðila, en þær aðstæður séu ekki uppi í þessu máli. Önnur atriði sem fram komi í kæru og varði málsmeðferð sveitarfélagsins séu fjarstæðukennd.

Leyfisveitandi hafi tekið undir athugasemdir sem borist hafi í grenndarkynningu um hliðarveg og hafi verið unnið að hönnun vegarins til að tengja frístundasvæði og skógræktarsvæði í Lækjar­botnum við fyrirhuguð Geirlandsvegamót. Með hliðarvegi sem liggi samsíða Suður­lands­vegi sunnanmegin og upp að núverandi vegi að Waldorfskóla muni örugg vegtenging að Waldorfskóla vera tryggð. Því sé hafnað að hliðarvegurinn fari gegn lögum vegna nálægðar við náttúruvættið Tröllabörn. Skipulagsstofnun hafi þegar tekið afstöðu til þess með lög­bundinni málsmeðferð og aflað umsagna umsagnaraðila. Það sé svo í höndum leyfisveitanda að setja skilyrði í framkvæmdaleyfi í samræmi við niðurstöðu Skipulagsstofnunar.

Sú framkvæmd sem hið kærða framkvæmdaleyfi varði sé í samræmi við aðalskipulag Kópavogs­bæjar. Samkvæmt 1. mgr. 28. gr. vegalaga nr. 80/2007 skulu vegir lagðir í samræmi við gildandi skipulagsáætlun og vegalög, en lega þjóðvega sé ákvæðin í samráði við skipulags­yfirvöld. Þá sé og óheimilt að tengja vegi þjóðvegum nema í samræmi við skipulag og að fenginni heimild Vegagerðarinnar, sbr. 1. mgr. 29. gr. vegalaga. Í VI. kafla laganna séu svo nánari fyrirmæli um tengingar við vegsvæði, byggingarbann o.fl. Af þeim ákvæðum verði ráðið að kærandi geti aldrei átt lögvarða kröfu á tiltekinni tegund vegtengingar, hvort sem það sé hringtorg, mislæg vegamót, T-vegamót eða annars konar vegtengingar.

 Viðbótarathugasemdir kæranda: Af hálfu kæranda er bent á að greinargerð um það hvernig hin leyfða framkvæmd samrýmist mati á umhverfisáhrifum hafi ekki verið útbúin, svo sem lögskylt sé skv. 2. mgr. 14. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Við afgreiðslu hins kærða leyfis hafi hvorki í slíkri greinargerð né annars staðar legið fyrir staðfesting á því að viðkomandi framkvæmd væri í samræmi við mat á umhverfisáhrifum. Aðalskipulag Kópavogs 2012-2024 hafi gert ráð fyrir þremur mislægum gatnamótum eða hringtorgum á þeim hluta Suðurlands­vegar sem sé innan Kópavogs og tvöföldun á veginum. Kærandi hafni því að ekki sé unnt að útfæra þá framkvæmd eins og Vegagerðin haldi nú fram. Í öllu falli sé ekki boðlegt hvernig litið hafi verið á kæranda sem afgangsstærð við hönnun umræddra umferðarmannvirkja, þegar kæranda eigi að vera tryggð aðkoma að ríkulegu samráðsferli í tengslum við deiliskipulag sem nú sé ætlunin að svíkja hann um. Takist Vegagerðinni hið ólíklega, þ.e. að fá framkvæmdaleyfi fyrir hliðarvegi sem ætlað sé að umkringja Tröllabörn, þá bendi allt til þess að um verði að ræða veg sem kærandi þurfi sjálfur að sjá um vetrarþjónustu á. Slíkt geti augljóslega falið í sér verulegan kostnað. Sá hliðarvegur sé ekki álitlegur kostur.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um ákvörðun bæjarstjórnar Kópavogsbæjar frá 12. október 2021 um að samþykkja umsókn um framkvæmdaleyfi fyrir breikkun Suðurlandsvegar frá Fossvöllum að Lögbergsbrekku.

Samkvæmt 5. mgr. 13. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 getur sveitarstjórn veitt framkvæmda­leyfi að undangenginni grenndarkynningu þar sem framkvæmdir eru fyrirhugaðar og deili­skipulag liggur ekki fyrir, enda sé um að ræða framkvæmd sem er í samræmi við aðalskipulag, landnotkun, byggðamynstur og þéttleika byggðar. Efnislega sambærilegt ákvæði er að finna í 1. mgr. 44. gr. sömu laga sem fjallar um grenndarkynningu, en í 2. mgr. ákvæðisins segir að í slíkri kynningu felist að skipulagsnefnd kynni nágrönnum sem taldir eru geta átt hagsmuna að gæta leyfisumsókn eða tillögu að breytingu á skipulagsáætlun og gefi þeim kost á að tjá sig um hana innan tilskilins frests sem skal vera a.m.k. fjórar vikur. Að þeim fresti liðnum og þegar sveitarstjórn hafi afgreitt málið skuli þeim sem tjáðu sig um það tilkynnt niðurstaða hennar.

Í greinargerð Aðalskipulags Kópavogs 2012-2024 er í kafla um grunnkerfi bæjarins fjallað um breikkun Suðurlandsvegar. Segir þar að gert sé ráð fyrir að byggð verði þrenn mislæg gatnamót eða hringtorg á þeim hluta Suðurlandsvegar sem sé innan Kópavogs og tvöföldun á veginum. Vinna skuli deiliskipulag af fyrirhuguðum breytingum á veginum frá Hólmsá að Lögbergs­brekku. Hinn 30. desember 2021 tók gildi Aðalskipulag Kópavogs 2019-2040 með auglýsingu þess efnis í B-deild Stjórnartíðinda. Samkvæmt því skipulagi er enn gert ráð fyrir tvöföldun Suðurlandsvegar en í stað þriggja mislægra gatnamóta eða hringtorga er gert ráð fyrir því að gatnamót við Lækjarbotna/Geirland verði mislæg, þó mögulega verði byggð einfaldari útgáfa fyrst. Gert er ráð fyrir því að gatnamót Suðurlandsvegar að og frá Waldorf­skóla og nágrenni verði lagfærð og til að tryggja umferðaröryggi eru hugmyndir um að leyfa þar ekki vinstri beygju. Ekki er lengur gerð krafa um að deiliskipulag skuli unnið vegna fyrirhugaðra framkvæmda.

Að undangenginni grenndarkynningu samþykkti bæjarstjórn Kópavogs umsókn um framkvæmdaleyfi á fundi sínum 12. október 2021. Þrátt fyrir að á þeim tíma hafi aðalskipulag sveitar­félagsins kveðið á um að vinna skyldi deiliskipulag vegna hinna umþrættu framkvæmda er ljóst að ógilding leyfisins á þeim grundvelli myndi ekki hafa þýðingu að lögum þar sem slíkt skilyrði er ekki að finna í núgildandi aðalskipulagi. Verður hið kærða framkvæmdaleyfi því ekki ógilt á þeim forsendum. Þá verður ekki annað séð en að skilyrði 5. mgr. 13. gr. og 44. gr. skipulagslaga vegna grenndarkynningar framkvæmdarinnar hafi öðru leyti verið uppfyllt.

Hin umþrætta framkvæmd hefur sætt mati á umhverfisáhrifum samkvæmt þágildandi lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Við útgáfu leyfis til framkvæmdar sem undirgengist hefur mat á umhverfisáhrifum eru skyldur sveitarstjórnar sem leyfisveitanda ríkar. Ber sveitar­stjórn þannig að fylgja þeim málsmeðferðarreglum sem mælt er fyrir um í skipu­lagslögum og lögum nr. 106/2000 og sjá til þess að skilyrði þeirra laga séu uppfyllt. Enn fremur ber sveitar­stjórn að fylgja markmiðum laganna sem tíunduð eru í 1. gr. þeirra beggja, þ. á m. að stuðla að skynsamlegri og hagkvæmri nýtingu lands og landgæða, tryggja vernd landslags, náttúru og menningarverðmæta og koma í veg fyrir umhverfisspjöll og ofnýtingu, með sjálfbæra þróun að leiðarljósi, sbr. b-lið 1. gr. skipulagslaga. Jafnframt getur sveitarstjórn við leyfisveitinguna verið skylt að líta til efnis- og formreglna annarra laga, s.s. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd. Þá er sveitarstjórn sem endranær bundin af ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og óskráðum meginreglum stjórnsýsluréttar.

Í mati á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar frá 2009 voru metnir þrír kostir við breikkun Suðurlandsvegar frá Hólmsá að Hveragerði, þ.e. 2+2 vegur, 2+1 vegur og 2+2 vegur í þröngu sniði. Gert var ráð fyrir mislægum gatnamótum við Fossabrekkur, Bolaöldu og Þrengslaveg auk Geirlands ef farinn hefði verið 2+2 vegur í breiðustu útfærslu. Í áliti Skipulagsstofnunar frá 9. júlí 2009 segir um helstu niðurstöður þess að allir valkostir hafi jákvæð áhrif á umferðaröryggi. Ljóst sé að neikvæðustu umhverfisáhrif verði vegna lagningar 2+2 vegar með mislægum vegamótum þar sem hann valdi langmestri röskun og hafi í för með sér verulega neikvæð áhrif á nútímahraun og búsvæði fugla. Verði valinn umfangsminni kostur við tvöföldun vegarins verði umhverfisáhrif hans minni. Stofnunin telji að áhrif 2+2 vegar með vegamótum í plani muni hafa talsvert neikvæð áhrif á nútímahraun en minni áhrif á lífríki, landslag, útivist, hljóðvist og fornminjar heldur en 2+2 vegur með mislægum vegamótum. Áhrif 2+1 vegar með vegamót í plani hafi nokkuð neikvæð áhrif á hraun að mati Skipulags­stofnunar, en hafi ekki verulega neikvæð áhrif á framangreinda umhverfisþætti. Fyrir liggur að við breikkun Suðurlandsvegar hefur almennt verið farin leið 2+1 vegar og mislægum vega­mótum slegið á frest nema við Þrengslavegamót.

Sem fyrr segir lá álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum umdeildra framkvæmda fyrir 9. júlí 2009 og giltu því ákvæði áðurgildandi laga nr. 106/2000, sbr. 1. ákvæði til bráðabirgða í lögum nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana. Samkvæmt 1. mgr. 12. gr. laga nr. 106/2000 skal leyfisveitandi óska ákvörðunar um hvort endurskoða þurfi að hluta eða í heild matsskýrslu framkvæmdaraðila áður en leyfi til framkvæmda er veitt ef framkvæmdir hefjist ekki innan tíu ára frá því að álit Skipulags­stofnunar um mat á umhverfisáhrifum hafi legið fyrir. Þá segir í 1. mgr. 14. gr. reglugerðar nr. 772/2012 um fram­kvæmdaleyfi að framkvæmd teljist hafin þegar hreyft hefur verið við yfirborði jarðvegs á fram­kvæmda­stað. Skipulagsstofnun veitti álit sitt á mati á umhverfisáhrifum fram­kvæmdarinnar fyrir meira en tíu árum en framkvæmdin var áfangaskipt og voru stærstu áfangar hennar boðnir út árin 2010 og 2013. Framkvæmdir við fyrsta áfanga byrjuðu á árinu 2010 og er því ljóst að framkvæmdir hófust innan tíu ára frá áliti Skipulagsstofnunar. Var leyfishafa því ekki skylt að óska eftir ákvörðun stofnunarinnar um hvort endurskoða þyrfti matsskýrslu áður en framkvæmdaleyfið var gefið út.

Mælt er fyrir um í 1. mgr. 14. gr. skipulagslaga og 1. mgr. 13. gr. laga nr. 106/2000 að óheimilt sé að gefa út leyfi til framkvæmda fyrr en álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum liggur fyrir eða ákvörðun um að framkvæmd sé ekki matsskyld. Í 2. mgr. beggja lagagreinanna  er svo fjallað nánar um hvernig líta skuli til álits Skipulagsstofnunar við leyfisveitingu vegna matsskyldrar framkvæmdar. Áður voru þau lagaákvæði samhljóða um að við slíka leyfis­veitingu bæri leyfisveitanda að kynna sér matsskýrslu framkvæmdaraðila um framkvæmdina og taka rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum hennar. Með breytingalögum nr. 96/2019 var skipulagslögum og lögum nr. 106/2000 hins vegar breytt og í stað þess að taka rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar segir nú í greindum laga­ákvæðum að leyfisveitanda beri að leggja álitið til grundvallar við ákvörðun um útgáfu leyfis. Jafnframt kváðu breytingalögin á um það nýmæli að leyfisveitandi skuli taka saman greinar­gerð um afgreiðslu leyfis. Þannig segir í 2. mgr. 14. gr. skipulagslaga að slíkt skuli gert í samræmi við ákvæði laga um mat á umhverfisáhrifum en í þágildandi 3. mgr. 13. gr. laga nr. 106/2000 er kveðið á um að í slíkri greinargerð skuli gera grein fyrir samræmi milli leyfis og niðurstöðu álits Skipulagsstofnunar og rökstyðja sérstaklega ef í leyfinu sé vikið frá niðurstöðu álitsins. Einnig skuli leyfisveitandi taka afstöðu til tengdra leyfisveitinga þegar tilefni sé til ef um það sé fjallað í áliti Skipulagsstofnunar.

Þá er í 18. gr. breytingalaga nr. 96/2019 að finna lagaskilareglu er mælir fyrir um að mats­skyldar framkvæmdir skuli hlíta málsmeðferð samkvæmt eldri ákvæðum laga nr. 106/2000 ef tillaga að matsáætlun hefur borist Skipulagsstofnun fyrir gildistöku laga nr. 96/2019, svo sem raunin er hér. Samkvæmt þágildandi 2. mgr. 13. laga nr. 106/2000 bar því sveitarstjórn að taka rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar. Sambærilegt lagaskila­ákvæði er hins vegar ekki að finna í tengslum við áðurgreinda breytingu á skipulagslögum og bar því að leggja álit Skipulagsstofnunar til grundvallar leyfisveitingu samkvæmt orðalagi 2. mgr. 14. gr. skipulagslaga, sem gilti við samþykkt hins kærða framkvæmdaleyfis. Það verður þó ekki séð að breytt orðalag hafi haft í för með sér þá efnisbreytingu að máli skipti við úrlausn þessa máls, svo fremi að báðum ákvæðum sé fullnægt þannig að rökstudd afstaða sé tekin til álits Skipulagsstofnunar og það jafnframt lagt til grundvallar leyfisveitingu. Þá er einnig ljóst að þrátt fyrir að sveitarstjórn hafi ekki verið skylt samkvæmt þágildandi lögum nr. 106/2000 að taka saman greinargerð um afgreiðslu leyfis þá var henni það skylt samkvæmt gildandi skipulagslögum.

Að framangreindu virtu er skýrt að skv. 2. mgr. 14. gr. skipulagslaga bar bæjarstjórn Kópavogs að kynna sér matsskýrslu framkvæmdaraðila um framkvæmdina, leggja álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum hennar til grundvallar og taka saman greinargerð um afgreiðslu leyfis í samræmi við ákvæði laga um mat á umhverfisáhrifum. Jafnframt er ljóst að samkvæmt 2. mgr. 13. gr. laga nr. 106/2000 bar bæjarstjórn að taka rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar. Telja verður þær lögbundnu skyldur bæjarstjórnar, vegna framkvæmdar sem hefur sætt mati á umhverfisáhrifum, vera mikilvægan þátt í málsmeðferð leyfis­veitingarinnar og til þess fallnar að stuðla að því að fyrrnefnt markmið b-lið 1. gr. skipulagslaga verði náð, sem og markmiðum laga um mat á umhverfisáhrifum sem talin eru upp í 1. gr. þeirra laga. Er og ljóst að sveitarstjórn ber að sinna þeim skyldum óháð því hvenær mat á umhverfis­áhrifum fór fram eða hvort leyfi hafi áður verið veitt fyrir hluta framkvæmdarinnar.

Við útgáfu hins kærða framkvæmdaleyfis lá ekki fyrir greinargerð um afgreiðslu þess í samræmi við 2. mgr. 14. gr. skipulagslaga. Þá er í bókun fundargerðar skipulagsráðs 3. október 2021, sem bæjarstjórn samþykkti á fundi sínum 12. s.m., enga umfjöllun að finna um það mat á umhverfisáhrifum sem fram fór vegna framkvæmdarinnar. Bera gögn málsins þannig ekki með sér að bæjarstjórn hafi, í samræmi við áðurnefnd ákvæði skipulagslaga og laga um mat á umhverfisáhrifum, kynnt sér matsskýrslu framkvæmdaraðila, tekið afstöðu til þess hvort framkvæmdin sé sú sem lýst sé í matsskýrslu og lagt álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum til grundvallar eða tekið rökstudda afstöðu til þess. Er í þeim efnum ekki nægilegt að fyrir fund skipulagsráðs hafi legið matsskýrsla framkvæmdaraðila frá því í júní 2009, enda verður af því ekki ráðið hvort bæjarstjórn hafi í raun og veru kynnt sér þá skýrslu, hvað þá að hún hafi tekið afstöðu til hennar. Er því ljóst málsmeðferðin vék frá mikilvægum og lögbundnum skilyrðum greindra laga.

Að öllu framangreindu virtu verður að telja málsmeðferð hins kærða framkvæmdaleyfis haldna slíkum ágöllum að ekki verði hjá því komist að fella leyfið úr gildi.

 Úrskurðarorð:

 Felld er úr gildi ákvörðun bæjarstjórnar Kópavogsbæjar frá 12. október 2021 um að samþykkja umsókn um framkvæmdaleyfi fyrir breikkun Suðurlandsvegar frá Fossvöllum að Lögbergs­brekku.