Skip to main content
Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála
okt 27
Love0

95/2022 Skotvöllur í Álfsnesi

Með

Árið 2022, miðvikudaginn 26. október, tók Arnór Snæbjörnsson, formaður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindmála, með heimild í 3. mgr. 3. gr. laga nr. 130/2011, fyrir:

Mál nr. 95/2022, kæra á ákvörðun Heilbrigðiseftirliti Reykjavíkur frá 26. júlí 2022 um að gefa út starfsleyfi til Skotveiðifélags Reykjavíkur og nágrennis fyrir rekstri skotvallar í Álfsnesi.

 Í málinu er nú kveðinn upp til bráðabirgða svofelldur

úrskurður

um kröfu kærenda um frestun réttaráhrifa:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, 25. ágúst 2022, er barst nefndinni 26. s.m., kæra sjö íbúar og fasteignaeigendur í Kollafirði þá ákvörðun Heilbrigðiseftirliti Reykjavíkur frá 26. júlí 2022 að gefa út starfsleyfi til Skotveiðifélags Reykjavíkur og nágrennis fyrir rekstri skotvallar í Álfsnesi. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Til vara er þess krafist að hlutlausir sérfræðingar framkvæmi hljóðmælingar og rannsaki blýmengun í fjöru og sjó í Djúpavík. Þá verður einnig að skilja kröfugerð kærenda svo að þess sé krafist að réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar verði frestað á meðan málið er til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni. Verður nú tekin afstaða til kröfu kærenda um frestun réttaráhrifa.

Málsatvik og rök: Hinn 15. febrúar 2022 sótti Skotveiðifélag Reykjavíkur og nágrennis um starfsleyfi hjá Heilbrigðiseftirliti Reykjavíkur fyrir starfsemi félagsins á skotvelli þess í Álfsnesi á Kjalarnesi. Heilbrigðiseftirlitið óskaði 1. mars s.á. eftir umsögn skipulagsfulltrúa Reykjavíkur um hvort umsóknin væri í samræmi við skipulag. Í umsögn skipulagsfulltrúa frá 18. maí s.á. er komist að þeirri niðurstöðu að heimilt sé samkvæmt Aðalskipulagi Reykjavíkur 2040 að endurnýja starfsleyfi einstakra rekstraraðila til skemmri tíma, enda gildistími starfsleyfis innan tímamarka gildandi skipulagstímabils og uppbygging. Leggur skipulagsfulltrúi til að gefið verði út starfsleyfi til skemmri tíma með ákveðnum skilyrðum um þau atriði sem helst hafi verið gerðar athugasemdir við og varða opnunartíma, umhverfisþætti og hljóðmengun. Tillaga að starfsleyfi var auglýst á vefsvæði heilbrigðiseftirlitsins 3. júní 2022 og var frestur til að koma að athugasemdum veittur til 1. júlí s.á. Á afgreiðslufundi heilbrigðiseftirlitsins 26. s.m. var samþykkt að gefa út starfsleyfi til 31. október 2026 með sértækum starfsleyfisskilyrðum fyrir starfsemi skotvallarins auk almennra starfsleyfisskilyrða fyrir mengandi starfsemi.

Kærendur benda á að samkvæmt rannsókn Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur á blý- og hávaðamengun vegna skotvallar á Álfsnesi frá árinu 2020 berist blýhögl niður í fjöru og sjó. Djúpavík í Kollafirði sé mikilvæg byggð fyrir sjófugla og sé mikið varp í klettunum, en að auki sé mikið lífríki í fjöru, á grunnsævi og hafsbotninum. Heilbrigðiseftirlitið hafi virt að vettugi kröfu kærenda um að lagt verði bann við blýnotkun á Álfsnesi. Þá hafi það aldrei krafið leyfishafa um að framkvæma jarðvegsmælingu þó kveðið hafi verið á um það í starfsleyfi þess í 17 ár að sú mæling eigi að fara fram á fimm ára fresti. Leyfishafi hafi heldur aldrei lagt yfirborðslag úr jarðefni sem bindi vel þungmálma heldur hafi blýi verið skotið út í fjöru og sjó í tæp 20 ár. Evrópusambandið hafi bannað allt blý við votlendi þar sem ein milljón fugla drepist ár hvert í Evrópu þegar þeir innbyrði blýhögl.

Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur vekur athygli á að notkun á blýhöglum á skotvelli leyfishafa sé bönnuð í hinu kærða starfsleyfi, sbr. gr. 2.1 í starfsleyfisskilyrðum skotvallarins. Starfsemin valdi því ekki blýmengun þar sem notkun blýhagla sé þegar óheimil. Því sé ekki tilefni til að stöðva starfsemina af þeirri ástæðu sem kærendur vísi til.

Leyfishafa var gefinn kostur á að koma á framfæri sjónarmiðum sínum vegna fyrirliggjandi kröfu um frestun réttaráhrifa en hann hefur ekki nýtt sér það tækifæri.

Niðurstaða: Í 1. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála segir að kæra til nefndarinnar fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar. Kærandi geti þó krafist úrskurðar um stöðvun framkvæmda til bráðabirgða séu þær hafnar eða yfirvofandi, sbr. 2. mgr. lagagreinarinnar, og getur úrskurðarnefndin með sömu skilmálum frestað réttaráhrifum ákvörðunar sem ekki felur í sér stöðvun framkvæmda, sbr. 3. mgr. Um undantekningu er að ræða frá þeirri meginreglu sem fram kemur í 1. mgr. 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að kæra fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar. Í athugasemdum með nefndri lagagrein í frumvarpi því sem varð að stjórnsýslulögum er tekið fram að almennt mæli það á móti því að réttaráhrifum ákvörðunar sé frestað ef fleiri en einn aðili séu að máli og þeir eigi gagnstæðra hagsmuna að gæta. Þá segir í athugasemdum við 5. gr. með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 130/2011 að í málum sem varði framkvæmdir sem hafi áhrif á umhverfið kunni kæruheimild að verða þýðingarlaus ef úrskurðarnefndin hafi ekki heimild til að fresta réttaráhrifum ákvörðunar.

Í kærumáli þessu eru aðilar máls fleiri en einn og hafa þeir andstæðra hagsmuna að gæta, en sem fyrr greinir mælir slíkt gegn því að fallist verði á kröfu kærenda um frestun réttaráhrifa. Málsrök kærenda varða hættu á blýmengun í fjöru og sjó í Djúpavík vegna notkunar blýhagla í starfsemi leyfishafa. Samkvæmt gr. 2.1 í starfsleyfisskilyrðum fyrir skotvöll í Álfsnesi er notkun blýhagla óheimil. Verður af þeim sökum ekki ætlað að hætta sé á blýmengun af völdum umdeildrar starfsemi og verður kröfu kærenda um frestun réttaráhrifa starfsleyfisins því hafnað.

 Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um frestun réttaráhrifa vegna ákvörðunar Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur frá 26. júlí 2022 um að gefa út starfsleyfi til Skotveiðifélags Reykjavíkur og nágrennis fyrir rekstri skotvallar í Álfsnesi.

okt 24
Love0

24/2022 Árbæjarstífla

Með

Árið 2022, fimmtudaginn 20. október, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Ómar Stefánsson varaformaður og Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor.

Fyrir var tekið mál nr. 24/2022, kæra á ákvörðun skipulagsfulltrúa Reykjavíkurborgar frá 15. febrúar 2022 varðandi lón við Árbæjarstíflu.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 14. mars 2022, er barst nefndinni sama dag, kærir lóðarhafi Heiðarbæjar 17, Reykjavík, þá ákvörðun skipulagsfulltrúa Reykjavíkurborgar frá 15. febrúar 2022 að hafna kröfu kæranda um að stöðva tafarlaust ólögmæta háttsemi Orkuveitu Reykjavíkur sem fólst í því að fjarlægja lón við Árbæjarstíflu. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Jafnframt er þess krafist að Orkuveitu Reykjavíkur verði gert án tafar að mynda Árbæjarstíflulón að nýju á þeim stað sem það á að vera samkvæmt gildandi deiliskipulagi með því að loka aftur þeim stjórnlokum Árbæjarstíflu sem opnaðar voru, en að öðrum kosti verði það gert á kostnað Orkuveitu Reykjavíkur.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 25. apríl 2022.

Málavextir: Í október árið 2020 opnaði Orkuveita Reykjavíkur lokur Árbæjarstíflu í Reykjavík með þeim afleiðingum að lón sem verið hefur á svæðinu frá því um árið 1920 hvarf. Kærandi sendi skipulagsfulltrúa Reykjavíkurborgar í kjölfarið bréf, dags. 13. janúar 2022, þar sem hann fór fram á að skipulagsfulltrúi stöðvaði ólögmæta háttsemi Orkuveitu Reykjavíkur tafarlaust og að fyrirtækinu yrði gert að mynda lónið að nýju á þeim stað sem það ætti að vera samkvæmt gildandi deiliskipulagi, en að öðrum kosti yrði það gert á kostnað Orkuveitunnar.

Með bréfi skipulagsfulltrúa, dags. 15. febrúar 2022, var kröfunni hafnað á grundvelli 53. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Var m.a. vísað til þess að hin umdeilda framkvæmd væri ekki framkvæmdaleyfisskyld í skilningi skipulagslaga og reglugerðar nr. 772/2012 um framkvæmdaleyfi. Þá benti skipulagsfulltrúi á að í ákvæðum deiliskipulags fælist almennt heimild en ekki skylda til framkvæmda eða eftir atvikum til að halda úti nánar tilgreindri starfsemi. Kærandi kærði synjun skipulagsfulltrúa til úrskurðarnefndarinnar svo sem að framan greinir.

Málsrök kæranda: Kærandi bendir á að umrætt lón hafi verið fyrir framan lóð hans. Kærandi hafi notið þess landslags, útsýnis og dýralífs sem lónið hafi boðið upp á. Auk þess eigi hann hagsmuna að gæta vegna þeirrar hættu sem fjarlæging lónsins skapi fyrir hús hans vegna mögulegra áhrifa sem breytingar á vatnsbúskap svæðisins kunni að hafa á fasteign hans og aðrar fasteignir á svæðinu.

Lónið hafi verið tæmt fyrirvaralaust, án samráðs við íbúa á svæðinu, í andstöðu við fyrirliggjandi deiliskipulag og án lögboðins framkvæmdaleyfis. Lónið hafi verið andlit Elliðaárdals í a.m.k. 100 ár eða frá því að Árbæjarstífla hafi verið byggð árið 1921. Bendi margt til þess að lón hafi verið þar í einhverri mynd áður en Árbæjarstífla hafi verið byggð og að það lón hafi síðan verið stækkað með stíflunni. Á svæðinu sé flatlendi og fyrir liggi að við gerð stíflunnar hafi verið sprengd stór skörð í kletta til að hleypa vatni að henni, en ummerki um þetta sjáist nú ofan stíflunnar eftir að hleypt hafi verið úr henni. Alkunna sé að stíflum sé valinn staður í útjaðri vatnasvæða þar sem vatn safnist saman á flatlendi og þau náttúrulegu vötn stækkuð með myndun lóns. Sé því líklegt að um sé að ræða spjöll á landslagi og náttúru sem verið hafi á svæðinu í hundruðir ára.

Tæming lónsins hafi veruleg áhrif á landslag stærsta útivistasvæðis Reykjavíkur og um leið veru­leg áhrif á nærumhverfi tugþúsunda íbúa í Reykjavík, en að Elliðaárdalnum liggi Árbæjarhverfi, Breiðholtshverfi, Ártúnsholt og Norðlingaholt. Íbúar þessara hverfa séu vel á fjórða tug þúsunda en auk þess sæki svæðið tugþúsundir annarra íbúa Reykjavíkur. Um sé að ræða ákvörðun um að tæma og fjarlægja þannig með varanlegum hætti lón sem hafi verið um 20.000 m2 að stærð. Ljóst sé að ákvörðunin hafi mikil áhrif á landslag svæðisins og umhverfi borgara sem þar búi, en lónið hafi haft mikið aðdráttarafl og skartað fjölbreyttu fuglalífi sem sett hafi mikinn svip á Elliðaárdalinn sem dragi til sín um 50 þúsund gesti ár hvert. Almenn afstaða til lónsins og mikilvægi þess sem hluti af landslagi Elliðaárdals komi m.a. fram í skipulagsgreinargerð sem fylgt hafi tillögu að endurskoðun deiliskipulags Elliðaárdals sem samþykkt hafi verið 15. desember 2020. Segi þar að Árbæjarlón sé eitt helsta sérkenni svæðisins. Fjarlæging lónsins án deiliskipulagsbreytingar sé í andstöðu við lög og gildandi deiliskipulag, bæði það sem tekið hafi gildi í desember 2020 og eldra deiliskipulag.

Fjarlæging lónsins hafi mætt harðri andstöðu íbúa á svæðinu og hafi verið töluvert fjallað um málið í fjölmiðlum. Skipaður hafi verið stýrihópur af Reykjavíkurborg sem hafi m.a. átt að fjalla um tæmingu þess og hafi verið bundnar vonir við að niðurstaða hans yrði á þann veg að hætt yrði við tæminguna. Svo hafi hins vegar ekki verið þrátt fyrir að bæði skipulagsfulltrúi Reykjavíkur og Skipulagsstofnun hafi staðfest að um brot á gildandi deiliskipulagi væri að ræða. Stýrihópurinn hafi fyrst og fremst byggt á minnisblaði borgarlögmanns þar sem fram hafi komið að tæming lónsins væri ekki í andstöðu við gildandi deiliskipulag og ekki þyrfti framkvæmdaleyfi fyrir henni. Þessi niðurstaða sé í andstöðu við skipulagslög nr. 123/2010, gildandi deiliskipulag og framangreind álit skipulagsfulltrúa og Skipulagsstofnunar. Niðurstaðan sé jafnframt í andstöðu við skýr ákvæði laga sem mæli fyrir um að ekki megi fara út í framkvæmdir sem þessar nema að fyrir liggi framkvæmdaleyfi eða eftir atvikum byggingarleyfi.

Í minnisblaði skipulagsfulltrúa, sem fundað hafi með stýrihópnum fyrir hönd skipulagsyfirvalda, hafi verið bent á að tæming lónsins væri í andstöðu við gildandi deiliskipulag. Þar segi að ekki sé hægt að túlka gildandi deiliskipulag Elliðaárdals öðruvísi en svo að gert sé ráð fyrir ákveðnu vatnsyfirborði stíflulónsins fyrir ofan Árbæjarstíflu líkt og verið hafi í áranna rás. Síðan segi í minnisblaðinu: „Lónið hefur afgerandi áhrif á ásýnd og upplifun af svæðinu og er hluti af því menningarlandslagi sem orðið hefur til í dalnum í góðum takti við náttúru og lífríki svæðisins. Það er því erfitt að sjá að tæming lónsins til frambúðar sé í samræmi við gildandi deiliskipulag Elliðaárdals né nýlega auglýsta endurskoðun á deiliskipulagi svæðisins.“

Það sé því ljóst að ekki sé einungis verið að fjalla um fjarlægingu lóns sem hafi verið stór hluti af landslagi Elliðaárdals heldur jafnframt þann hluta dalsins sem hafi verið miðpunktur og helsta sérkenni svæðisins í 100 ár. Sé það ekki að ástæðulausu enda hafi verið um mjög fallegt lón að ræða sem speglað hafi nærumhverfi sitt og himinn auk þess sem það hafi skartað fjölbreyttu fuglalífi sem fólk hafi sótt í. Auk þess hafi lónið prýtt forsíður kynningarbæklinga Reykjavíkurborgar og erlendar vefsíður sem fjalli um útivistarmöguleika í Reykjavík en í þessu sambandi megi benda á að fagurt fuglalíf á Reykjavíkurtjörn blasi við á forsíðu heimasíðu Reykjavíkurborgar. Náttúrufegurð og fuglalíf sem þetta geri öll svæði fegurri og auki ánægju þeirra sem svæðin sæki. Njóti slík svæði því mikilla vinsælda um allan heim og njóti ríkrar verndar fyrir hverskonar breytingum eða spjöllum. Að Orkuveita Reykjavíkur hafi tekið sér það vald að eyða þessu andliti og sérkenni Elliðaárdals og breyta þannig varanlega landslagi dalsins, umhverfi borgaranna og vinsælasta útivistarsvæði Reykjavíkur sé fullkomlega óásættanlegt.

Skýrt komi fram í 1. mgr. 1. gr. skipulagslaga að markmið laganna sé m.a. að tryggja vernd landslags og náttúru og rétt borgara til að hafa áhrif á nærumhverfi sitt og gefa almenningi kost á að hafa áhrif á ákvarðanir stjórnvalda við gerð skipulagsáætlana. Þar komi einnig fram að þróun byggðar og landnotkunar á landinu öllu verði í samræmi við skipulagsáætlanir og að koma eigi í veg fyrir umhverfisspjöll. Í 2. gr. laganna er hugtakið „landslag“ skilgreint svo: „Landslag merkir svæði sem hefur ásýnd og einkenni vegna náttúrulegra og/eða manngerðra þátta og samspils þar á milli. Landslag tekur þannig til daglegs umhverfis, umhverfis með verndargildi og umhverfis sem hefur verið raskað. Undir landslag fellur m.a. þéttbýli, dreifbýli, ósnortin víðerni, ár, vötn og hafsvæði.“ Í 13. gr. skipulagslaga komi fram að afla skuli framkvæmdaleyfis sveitarstjórnar vegna meiri háttar framkvæmda sem áhrif hafi á umhverfið og breyti ásýnd þess.

Lög mæli fyrir um að þéttbýli sé skipulagt m.a. með deiliskipulagi þannig að ákvarðað sé hvernig uppbygging og landslag viðkomandi svæða skuli vera. Mikilvægt sé að skipulagsyfirvöld og dómstólar standi vörð um framangreind ákvæði skipulagslaga og deiliskipulagsskilmála og að markmið þeirra séu virt og þess gætt að enginn, hvorki borgarar né stórfyrirtæki, geti tekið sér það vald að ganga gegn þeim með jafn grófum hætti og gert sé í því tilviki sem kært sé.

Hæstiréttur Íslands hafi ítrekað dæmt svo að þegar vikið hafi verið frá deiliskipulagsskilmálum þá beri fortakslaust að koma viðkomandi svæði eða mannvirkjum í það horf sem mælt sé fyrir um í deiliskipulagi. Megi sem dæmi nefna dóma Hæstaréttar í málum nr. 32/2008 og 138/2012. Framangreindir dómar hafi byggt á því að fortakslaust ætti að beita viðurlagaákvæðum skipulagslaga þegar brotið væri gegn deiliskipulagi með framkvæmdum. Einnig megi nefna nýleg dæmi um hörð viðbrögð skipulagsyfirvalda í Reykjavík vegna niðurrifs húsa við Skólavörðustíg og Tryggvagötu, en þar voru hús rifin í andstöðu við deiliskipulag og án leyfis.

Fyrir liggi deiliskipulagsuppdráttur frá 1994 og breyting á deiliskipulagi frá árinu 2000 þar sem gert sé ráð fyrir því að lónið sé til staðar í Elliðaárdal fyrir ofan Árbæjarstíflu auk þess að þar sé sérstaklega tekið fram í skipulagsgreinargerð að lónið sé eitt helsta sérkenni svæðisins. Sé hafið yfir allan vafa að einhliða tæming og varanleg fjarlæging Orkuveitu Reykjavíkur á lóninu sé skýrt brot gegn gildandi skipulagi og lögum um leið og það sé gróft brot gegn hagsmunum almennings.

Í mannvirkjalögum nr. 160/2010 séu skýr ákvæði um að ekki sé heimilt að ráðast í breytingar á mannvirkjum eða fjarlægja þau án þess að til staðar séu tilskilin leyfi. Það sé ótvírætt að lónið við Árbæjarstíflu hafi verið hluti af Elliðaárvirkjun og falli þannig undir skilgreiningu mannvirkja samkvæmt mannvirkjalögum, sbr. m.a. 13. tl. 3. gr. laganna. Hvorki megi byggja né fjarlægja mannvirki nema á grundvelli framkvæmda- eða byggingarleyfis sé mannvirkið á deiliskipulögðu svæði. Sú framkvæmd að tæma Árbæjarlón varanlega án leyfa frá Orkustofnun feli í sér brot gegn fjölmörgum ákvæðum vatnalaga nr. 15/1923. Sé ætlunin að koma virkjun eða virkjanasvæði í upprunalegt horf þá verði það að gerast með leyfi Orkustofnunar og í samræmi við önnur lög, sbr. 3. mgr. 1. gr. vatnalaga. Þannig beri að gera nauðsynlegar breytingar á skipulagi og afla leyfa frá skipulagsyfirvöldum samhliða leyfi frá Orkustofnun áður en ráðist er í framkvæmdir við að fjarlægja lón með varanlegum hætti og breyta þannig landslagi svæða. Eigi að koma svæði sem þessu í upprunalegt horf þá þurfi að liggja fyrir upplýsingar um það hvernig svæðið hafi litið út áður en Árbæjarstífla hafi verið reist og lónið orðið til. Til staðar séu augljós ummerki um að sprengd hafi verið umfangsmikil klettahöft til að opna fyrir vatnsrennsli í gegnum stífluna. Bendi það til þess að það hafi verið lón á svæðinu áður en stíflan hafi verið byggð. Eins þurfi að vera til staðar áætlanir og úrræði til að ráðast í viðgerðir á því landi sem raskað hafi verið með sprengingum og komi undan vatni við tæmingu lónsins. Lónið hafi unnið sér sess sem forn vatnsfarvegur skv. 3. mgr. 8. gr. vatnalaga og eigi það því að standa óhaggað þótt starfsemi virkjunarinnar sé hætt.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Í 53. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 sé kveðið á um skyldu skipulagsfulltrúa til að stöðva framkvæmdir sem hafi ekki verið gefið framkvæmdaleyfi fyrir, framkvæmdaleyfi sé í bága við skipulag eða það fallið úr gildi. Skipulagsfulltrúi geti, ef við eigi, krafist þess að ólögleg framkvæmd sé fjarlægð, jarðrask afmáð eða starfsemi hætt og sé þeirri kröfu ekki sinnt geti hann látið framkvæma slíkar aðgerðir á kostnað framkvæmdaraðila. Greinin vísi til framkvæmda í skilningi 13. gr. laga nr. 123/2010, þ.e. meiri háttar framkvæmda sem áhrif hafi á umhverfið og breyti ásýnd þess, svo sem breytingar lands með jarðvegi eða efnistöku, og annarra framkvæmda sem falli undir lög um mat á umhverfisáhrifum. Í 4. gr. reglugerðar nr. 772/2012 um framkvæmdaleyfi komi fram að framkvæmdir sem tilgreindar séu í lögum um mat á umhverfisáhrifum séu ávallt háðar framkvæmdaleyfi. Sú framkvæmd að tæma uppistöðulón virkjunar falli ekki undir þær framkvæmdir sem tilgreindar séu í lögunum. Þá sé í 5. gr. reglugerðarinnar að finna upptalningu á þeim framkvæmdum sem teljist framkvæmdaleyfisskyldar. Í ákvæðinu sé sérstaklega kveðið á um að stíflur vegna virkjana séu undanþegnar framkvæmdaleyfi. Tæming og/eða fylling Árbæjarstíflulóns sé því ekki framkvæmdaleyfisskyld aðgerð í skilningi laga nr. 123/2010 og þegar af þeirri ástæðu eigi 53. gr. laganna og heimild skipulagsfulltrúa til stöðvunar framkvæmda á grundvelli hennar ekki við.

Deiliskipulag feli almennt í sér heimild en ekki skyldu til framkvæmda eða eftir atvikum að halda úti þar tilgreindri starfsemi nema sú skylda komi skýrt fram í gildandi skipulagsáætlun. Þessi skilningur hafi verið staðfestur í úrskurðum úrskurðarnefndum umhverfis- og auðlindamála, m.a. í málum nr. 101/2013 og nr. 127/2019. Þeir Hæstaréttardómar sem vísað sé til, þ.e. dómar nr. 32/2008 og nr. 138/2012 byggi báðir á lagagrein sem hafi verið að finna í eldri skipulags- og byggingarlögum nr. 73/1997 sem ekki séu lengur í gildi og eigi ekki við í máli þessu.

Í eldra deiliskipulagi og gildandi deiliskipulagi fyrir Elliðaárdal sé gert ráð fyrir lóni við Árbæjarstíflu, sett fram hvernig lega lónsins skuli vera samkvæmt uppdrætti sem og árstíðarbundnar breytingar á því. Ekki sé að finna skyldu í deiliskipulaginu til þess að starfrækja miðlunarlón né sé óheimilt samkvæmt skilmálum þess að tæma lónið varanlega.

Umhverfis- og skipulagssvið Reykjavíkurborgar hafi á síðasta ári óskað eftir afstöðu Skipulagsstofnunar til þess hvort gera þyrfti grein fyrir varanlegri tæmingu lónsins í deiliskipulagi og þá hvenær það skyldi gert. Í bréfi Skipulagsstofnunar, dags. 2. maí 2021, hafi komið fram að gera þyrfti grein fyrir varanlegum breytingum á lóninu sem hefði áhrif á umfang lónsins og umhverfi þess í deiliskipulagi. Aftur á móti hafi sagt í bréfinu að ef ekki væru fyrirhugaðar framkvæmdir á því svæði sem í gildandi deiliskipulagi sé skilgreint undir Árbæjarlón, þyrfti að leggja mat á það hvenær tilefni væri til að ráðast í breytingu á deiliskipulaginu.

Í deiliskipulagi fyrir Elliðaárdalinn sem tekið hafi gildi árið 1994 segi í greinargerð að dalurinn sé friðaður samkvæmt borgarvernd, en í því felist að borgarstjórn hafi heitið því að leitast við að halda svæðinu ósnortnu frá náttúrunnar hendi. Elliðaárdalurinn eða einstakir hlutar hans hafi ekki verið friðlýstir. Elliðaárvirkjun sjálf hafi aftur á móti verið friðuð af mennta- og menningarmálaráðherra árið 2012 og hafi auglýsing nr. 688/2012 verið birt í B-deild Stjórnartíðinda 20. júlí 2012. Friðunin taki einungis til mannvirkjanna sjálfra en nái ekki til Árbæjarlóns. Engin breyting hafi verið gerð á Árbæjarstíflu við tæmingu lónsins heldur hafi gangverk stíflunnar einungis verið notað til að opna lokur hennar.

 Athugasemdir Orkuveitu Reykjavíkur: Af hálfu Orkuveitu Reykjavíkur er þess krafist að kærunni verði vísað frá nefndinni. Kærandi sé ekki skráður eigandi fasteignarinnar Heiðarbæjar 17, heldur sé einkahlutafélagið E. Ágústsson ehf. skráður eigandi. Jafnvel þótt ný kæra kæmi fram í nafni eiganda telji Orkuveita Reykjavíkur hann ekki geta talist eiga lögvarinna hagsmuna að gæta í skilningi 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Eins og fram hafi komið í úrskurðum nefndarinnar hafi skilyrðið um lögvarða hagsmuni fyrir kæruaðild að stjórnsýslurétti verið túlkað svo að þeir einir teljist aðilar kærumáls sem eigi einstaklegra hagsmuna að gæta af úrlausn máls umfram aðra og jafnframt að þeir hagsmunir séu verulegir, sjá t.d. úrskurð nefndarinnar í máli nr. 150/2021. Þau skilyrði séu ekki uppfyllt vegna Heiðarbæjar 17. Væri talið að einhverjir eigendur fasteigna í nágrenni Elliðaáa ættu hagsmuna að gæta vegna tæmingar lónsins verði að telja að hagsmunir eiganda Heiðarbæjar 17 geti hvorki talist verulegir né umfram aðra. Það að ekki sé lón í farvegi árinnar að vetrarlagi geti með engu móti talist til einstaklegra, lögvarinna hagsmuna kæranda, hvað þá að hagsmunir hans teljist verulegir.

Heimildir til vatnsmiðlunar séu samkvæmt lögum og starfsleyfi Elliðaárstöðvar bundnar við rekstur virkjunarinnar. Eftir að rekstur hennar hafi verið stöðvaður, eins og raunin sé með Elliðaárstöð, séu slíkar heimildir ekki lengur fyrir hendi og við taki skylda til niðurlagningar mannvirkis skv. 79. gr. vatnalaga nr. 15/1923. Niðurlagningaráætlun sé í vinnslu og verði umsókn um heimild Orkustofnunar til niðurlagningar mannvirkja send stofnuninni. Í 79. gr. vatnalaga sé tekið fram að við niðurlagningu mannvirkis skv. VI. kafla laganna skuli umhverfið fært eins og kostur sé til fyrra horfs. Að öðru leyti sé tekið undir sjónarmið Reykjavíkurborgar.

 Viðbótarathugasemdir kæranda: Af hálfu kæranda er kröfu um frávísun mótmælt. Allar stjórnvaldsákvarðanir sem teknar séu á grundvelli skipulagslaga nr. 123/2010 sæti kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála á grundvelli 52. gr. laganna. Einu stjórnvaldsákvarðanirnar sem séu undanþegnar þessari heimild séu stjórnvaldsákvarðanir sem Skipulagsstofnun eða ráðherra beri að staðfesta. Svo sé ekki í þessu tilviki og því falli hin kærða ákvörðun undir framangreinda kæruheimild. Kæruheimild þessa verði að túlka rúmt og verði hún ekki þrengd nema með skýrri lagaheimild og að ótvírætt sé að hún eigi við. Verði að túlka öll vafaatriði kæranda í hag. Reykjavíkurborg hafi jafnframt staðfest þetta í bréfi sínu dags. 15. febrúar 2022, en þar komi fram að hin kærða ákvörðun sé kæranleg á grundvelli 52. gr. skipulagslaga. Sé sú afstaða bindandi á grundvelli 1. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 eftir að hún hafi verið tilkynnt kæranda og verði ekki afturkölluð eftir það tímamark, sbr. 1. mgr. 23. gr. sömu laga. Áskilnaður 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga eigi ekki við í máli þessu enda sé um endanlega ákvörðun að ræða. Ákvörðunin sé án skilyrða eða fyrirvara og sé málinu þannig lokið á stjórnsýslustigi Reykjavíkurborgar og sé til lykta leidd á grundvelli skipulagslaga.

Umfjöllun Reykjavíkurborgar um að tæming lónsins hafi ekki falið í sér deiliskipulagsbreytingu eða útgáfu framkvæmdaleyfis hafi enga þýðingu við úrlausn þessa máls. Vandséð sé hver tilgangurinn með þeirri umfjöllun sé enda varði mál þetta ekki breytingu á deiliskipulagi eða útgáfu framkvæmdaleyfis. Ef skilja eigi málsástæðu þessa þannig að einungis sé talið að mál sem feli í sér breytingu á deiliskipulagi eða útgáfu framkvæmdaleyfis geti fallið undir kæruheimild 52. gr. skipulagslaga eða að málið sé ekki til lykta leitt fyrr en að deiliskipulagi hafi verið breytt eða framkvæmdaleyfi gefið út þá sé því mótmælt sem órökstuddri verulega þröngri skýringu á 52. gr. skipulagslaga. Þvert á móti þá snúi kæra að framkvæmdum Orkuveitu Reykjavíkur sem hafi falið í sér varanlega tæmingu lóns ofan við Árbæjarstíflu sem sé í andstöðu við gildandi skipulag og að hún sé jafnframt framkvæmdaleyfisskyld.

Enginn vafi leiki á því að ef byggja ætti lón á umræddu svæði í dag þá væri það háð byggingar- eða framkvæmdaleyfi. Með sama hætti þá verði að fá leyfi til þess að fjarlægja mannvirkið. Tæming lónsins falli á engan hátt undir eðlilega starfsemi virkjunar og eigi þeir úrskurðir nefndarinnar sem Reykjavíkurborg vísi til ekki við í þessu máli. Rétt sé að gerðar hafi verið lagabreytingar en meginatriði tilvitnaðra Hæstaréttardóma um að stöðva beri óleyfisframkvæmdir sem séu í andstöðu við gildandi deiliskipulag hafi enn fullt fordæmisgildi, enda kveði 1. mgr. 53. gr. núgildandi skipulagslaga skýrt á um að stöðva skuli framkvæmdir sem séu í andstöðu við skipulag eða ef ekki séu til staðar tilskilin leyfi. Í því tilviki sem hér eigi við sé bæði um að ræða framkvæmdaleyfisskylda framkvæmd og augljóst brot gegn deiliskipulagi. Tilvitnaðir dómar Hæstaréttar vísi m.a. til þeirrar stöðu þegar um sé að ræða fortakslausa skyldu skipulagsyfirvalda til þess að stöðva óleyfisframkvæmdir. Mál það sem hér sé til skoðunar sé sérstakt að því leyti að hin ólögmæta framkvæmd og háttsemi sé fólgin í því að láta lokur Árbæjarstíflu standa opnar í þeim tilgangi að fjarlægja Árbæjarlón. Framkvæmdin sé því í gangi og sé stöðvanleg. Beri því að stöðva hana skv. 1. mgr. 53. gr. skipulagslaga og sé um skyldu að ræða en ekki valkvæða heimild.

Hvað varði athugasemdir Orkuveitu Reykjavíkur sé því mótmælt að kærandi eigi ekki lögvarinna hagsmuna að gæta af niðurstöðu máls þessa. Tilgangur skipulagslaga sé m.a. að koma í veg fyrir að umhverfi borgara sé breytt eða því spillt án þess að þeir geti varist slíkum breytingum á umhverfi, sbr. 1. og 13. gr. skipulagslaga. Kærandi búi og eigi lögheimili að Heiðarbæ 17 og eigi þegar af þeirri ástæðu lögvarinna hagsmuna að gæta vegna nábýlis við það svæði þar sem Árbæjarlón hafi áður verið. Heiðarbær 17 standi örfáa metra frá því svæði. Kærandi eigi auk þess lögvarinna hagsmuna að gæta sem eini eigandi að öllum hlutum einkahlutafélagsins E. Ágústsson ehf., en hann sé auk þess stofnandi, eini stjórnarmaður og framkvæmdastjóri félagsins. Eigi kærandi þannig beinna fjárhagslegra og lögvarinna hagsmuna að gæta af niðurstöðu málsins bæði beint og í gegnum félag sitt E. Ágústsson ehf. Auk þess eigi kærandi rétt á því að kæra stjórnvaldsákvörðun þessa á grundvelli sérstakrar kæruheimildar sem fram komi í 52. gr. skipulagslaga, enda sé hann aðili að því máli og stjórnvaldsákvörðuninni beint að honum. Hagsmunir kæranda séu verulegir bæði hvað varði rask á umhverfi hans og þeirrar hættu sem fasteignum á svæðinu stafi af þeirri þurrkun svæðisins sem eigi sér stað við verulega röskun á vatnsbúskap með fjarlægingu lónsins og lækkun á vatnsyfirborði Elliðaánna.

Því sé mótmælt að mynd sem Orkuveitan hafi lagt fram í málinu sýni náttúrulegan farveg Elliðaánna sem verið hafi til staðar í um hálfa öld. Hið rétta sé að myndin sýni það ástand sem sé á svæðinu eftir að Árbæjarlón hafi verið fjarlægt. Árbæjarlón hafi verið í þeirri stöðu sem fram komi í deiliskipulagi á sumrin og hafi náð yfir það svæði sem komi fram á myndinni sem uppþornuð gróðurlaus svæði í kringum ána. Þetta megi sjá af ótal myndum af lóninu sem teknar séu að sumarlagi auk þess sem það sé staðfest í minnisblaði skipulagsfulltrúa að staðan í deiliskipulaginu sé sumarstaða lónsins. Sú staða sem fram komi á myndinni í athugasemdum Orkuveitu Reykjavíkur sýni því aðeins ástandið eftir tæmingu lónsins.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun skipulagsfulltrúa Reykjavíkurborgar frá 15. febrúar 2022 að hafna kröfu kæranda um að stöðva meinta ólögmæta háttsemi Orkuveitu Reykjavíkur sem fólst í því að fjarlægja lón við Árbæjarstíflu.

Samkvæmt 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála geta þeir einstaklingar einir átt aðild að kærumáli fyrir nefndinni sem eiga lögvarða hagsmuni tengda þeirri ákvörðun sem kæra á. Í samræmi við aðildarhugtak stjórnsýsluréttarins hefur þetta skilyrði verið túlkað svo að þeir einir teljist eiga lögvarða hagsmuni sem eiga einstaklegra hagsmuna að gæta af úrlausn máls umfram aðra og jafnframt að þeir hagsmunir séu verulegir. Kærandi býr í húsi í íbúðargötu í næsta nágrenni við lónstæði Árbæjarstíflu. Verður hann af þeim sökum talinn hafa lögvarða hagsmuni af meðferð þessa máls sökum grenndarhagsmuna og verður málið því tekið til efnismeðferðar.

Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 hefur nefndin það hlutverk að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á þessu sviði. Í samræmi við þetta tekur úrskurðarnefndin lögmæti kærðrar ákvörðunar til endurskoðunar en tekur að jafnaði ekki nýja ákvörðun í málinu eða breytir efni ákvörðunar. Verður því ekki tekin afstaða til kröfu kæranda um að Orkuveitu Reykjavíkur verði gert án tafar að mynda Árbæjarstíflulón að nýju á þeim stað sem það eigi að vera samkvæmt gildandi deiliskipulagi með því að loka aftur þeim lokum Árbæjarstíflu sem opnaðar voru, en að öðrum kosti verði það gert á kostnað Orkuveitu Reykjavíkur.

Samkvæmt 1. mgr. 53. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 skal skipulagsfulltrúi stöðva framkvæmdir tafarlaust og leita staðfestingar sveitarstjórnar ef framkvæmdaleyfisskyld framkvæmd er hafin án þess að framkvæmdaleyfi sé fengið fyrir henni, framkvæmdaleyfi brjóti í bága við skipulag eða það sé fallið úr gildi. Fyrir liggur að framkvæmdaleyfi var ekki gefið út vegna tæmingar Árbæjarstíflulóns.

Fjallað er um framkvæmdaleyfi í 13. gr. skipulagslaga. Í 1. mgr. 13. gr. kemur fram að afla skuli framkvæmdaleyfis sveitarstjórnar vegna meiri háttar framkvæmda sem áhrif hafi á umhverfið og breyti ásýnd þess, svo sem breytingar lands með jarðvegi eða efnistöku, og annarra framkvæmda sem falli undir lög um mat á umhverfisáhrifum. Verður að telja ljóst að sú aðgerð að tæma Árbæjarlón hafi verið framkvæmd sem áhrif hafi haft á umhverfið og breyti ásýnd þess. Í 1. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 772/2012 um framkvæmdaleyfi kemur fram að allar framkvæmdir sem teljist meiriháttar, hafi áhrif á umhverfið og breyti ásýnd þess skuli vera í samræmi við skipulagsáætlanir. Óheimilt sé að hefja slíkar framkvæmdir nema fyrir liggi samþykki leyfisveitanda um útgáfu framkvæmdaleyfis og að framkvæmdaleyfi hafi verið gefið út. Í 3. mgr. 4. gr. reglugerðarinnar segir að við mat á því hvort framkvæmd teljist meiriháttar skuli hafa til hliðsjónar stærð svæðis og umfang framkvæmdar, varanleika og áhrif á landslag og ásýnd umhverfisins og önnur umhverfisáhrif.

Í 1. mgr. 5. gr. téðrar reglugerðar eru taldar í dæmaskyni framkvæmdir sem geta verið háðar framkvæmdaleyfi. Þar eru m.a. nefndar stíflur eða breytingar á árfarvegi en tekið fram að það gildi þó ekki um stíflur vegna virkjana. Í svari skipulagsfulltrúa til kæranda er vakin athygli á þessu. Í máli þessu er ekki deilt um stíflumannvirkið sjálft heldur tæmingu þess lóns sem stíflan myndar. Virðist nærtækt að líta á þá framkvæmd sem breytingar á vatnsfarvegi sem geti eftir atvikum fallið undir ákvæði XVI. kafla, sbr. einnig ákvæði VI. kafla vatnalaga nr. 15/1923, en fram hefur m.a. komið við meðferð þessa máls að unnið sé að svonefndri niðurlagningaráætlun vegna Árbæjarstíflu með vísun til 79. gr. laganna.

Að áliti nefndarinnar fólst í tæmingu Árbæjarlóns meiri háttar framkvæmd sem hafði áhrif á umhverfið og breytti ásýnd þess. Samkvæmt framansögðu hefði borið að afla framkvæmdaleyfis vegna hennar. Af þeim ástæðum bar skipulagsfulltrúa að stöðva hana tafarlaust og leita staðfestingar sveitarstjórnar í samræmi við 1. mgr. 53. gr. skipulagslaga. Verður hin kærða ákvörðun því felld úr gildi.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun skipulagsfulltrúa Reykjavíkurborgar frá 15. febrúar 2022 um að hafna kröfu kæranda um að stöðva framkvæmdir á grundvelli 53. gr. skipulagslaga nr. 123/2010.

okt 21
Love0

110/2022 Ljósleiðarastrengur

Með

Árið 2022, fimmtudaginn 20. október, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Ómar Stefánsson varaformaður og Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor.

Fyrir var tekið mál nr. 110/2022, beiðni sveitarstjórnar Rangárþings ytra um að úrskurðað verði um hvort lagning ljósleiðara frá Þjórsá að Hólsá sé háð framkvæmdaleyfi.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 30. september 2022, er barst nefndinni sama dag, óskar sveitarstjórn Rangárþings ytra eftir því að úrskurðað verði um hvort lagning ljósleiðara frá Þjórsá að Hólsá sé háð framkvæmdaleyfi.

Málsatvik og rök: Fjarskiptafyrirtækið Ljósleiðarinn ehf. vinnur að lagningu ljósleiðarastrengs frá Þorlákshöfn að Landeyjasandi á Suðurlandi í því skyni að tengja saman sæstrengina DANICE og ÍRIS. Hluti af þeirri framkvæmd er lagning ljósleiðara um Þykkvabæ og Háfshverfi í Rangárþingi ytra, nánar tiltekið frá Þjórsá að Hólsá, og sótti fyrirtækið um framkvæmdaleyfi fyrir þeim hluta framkvæmdarinnar 8. júní 2022. Í umsókninni kom fram að plægt yrði niður þríburarör og að verið væri að semja við landeigendur á svæðinu. Þar sem samningar náðust ekki leitaði fyrirtækið til Fjarskiptastofu og krafðist viðurkenningar, samkvæmt heimild í þágildandi lögum nr. 81/2003 um fjarskipti, á rétti þess til aðgangs að því landi og þeim jörðum sem til þyrfti til að leggja ljósleiðarastreng í samræmi við fyrirhugaða lagnaleið. Í ákvörðun stofnunarinnar nr. 8/2022 sem tekin var 22. september 2022 var fallist á með fyrirtækinu að það ætti rétt til aðgangs að eignarlöndum í Þykkvabæ til lagningar ljósleiðarastrengs samkvæmt tilgreindri lagnaleið. Með tölvupósti lögmanns sveitarfélagsins 28. s.m. var fyrirtækið upplýst að til skoðunar væri hvort framkvæmdin væri háð framkvæmdaleyfi. Hinn 30. s.m. barst úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála beiðni sveitarfélagsins um að úrskurðað yrði um hvort hin umrædda lagning ljósleiðara væri háð framkvæmdaleyfi samkvæmt 13. gr. skipulagslaga nr. 123/2010.

Af hálfu Rangárþings ytra er vísað til þess að í Aðalskipulagi Rangárþings ytra 2010–2022 sé gert ráð fyrir lagnaleið ljósleiðara um það landsvæði sem hér um ræði. Hins vegar sé fyrirhuguð lagnaleið ekki að öllu leyti í samræmi við aðalskipulagið en deiliskipulag sé ekki fyrir hendi.

Í athugasemdum Ljósleiðarans ehf. er áréttað að réttur fyrirtækisins til lagningar ljósleiðarastrengs sé skýr. Nauðsynlegt sé að hafa í huga að framkvæmd sem feli í sér lagningu fjarskiptastrengs í jörðu lúti sérstökum sjónarmiðum þegar komi að útgáfu framkvæmdaleyfis. Um lagningu ljósleiðara gildi lög nr. 125/2019 um ráðstafanir til hagkvæmrar uppbyggingar háhraðafjarskiptaneta en eitt af meginmarkmiðum laganna sé að einfalda ferli leyfisveitinga í tengslum við uppbyggingu háhraðaneta og samnýtingu innviða tengdum þeim. Með lögunum sé innleitt efni tilskipunar Evrópuþingsins og ráðsins nr. 2014/61/ESB, en í inngangsákvæðum tilskipunarinnar sé m.a. vísað til þess að ætlunin sé að undanskilja tiltekna flokka umfangslítilla eða staðlaðra mannavirkja frá leyfisveitingum. Lög nr. 125/2019 og greind tilskipun feli í sér sérreglur sem gangi framar almennum reglum skipulagslaga og ákvæðum reglugerðar nr. 772/2012 um framkvæmdaleyfi. Fyrirhuguð framkvæmd sé umfangslítil aðgerð og því beri þegar af þeirri ástæðu að undanskilja hana frá veitingu framkvæmdaleyfis.

Samkvæmt 1. mgr. 13. gr. skipulagslaga skuli afla framkvæmdaleyfis sveitarstjórnar vegna meiri háttar framkvæmda sem áhrif hafi á umhverfið og breyti ásýnd þess, svo sem breytingar lands með jarðvegi eða efnistöku, og annarra framkvæmda sem falli undir lög um mat á umhverfisáhrifum. Með vísan til almennra athugasemda með frumvarpi því er orðið hafi að lögum nr. 138/2014, sem falið hafi í sér breytingu á þágildandi lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, sé hafið yfir allan vafa að strengir sem plægðir séu í jörðu falli ekki undir lög nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana. Þá teljist framkvæmdin hlutlægt séð ekki til meiri háttar framkvæmda í skilningi 13. gr. skipulagslaga með hliðsjón af stuttum framkvæmdatíma og verklagi sem feli í sér lágmarksinngrip í landið, umhverfið og ásýnd þess. Að loknum framkvæmdatíma sjáist engin ummerki um ljósleiðaralögnina sjálfa og tengibrunna ofan jarðar fyrir utan litlar stikur sem gefi til kynna staðsetningu strengsins. Hvorki sé nauðsynlegt að þvera vegi, gangstéttir eða önnur mannvirki né ár eða vötn auk þess sem engar þekktar minjar séu á fyrirhugaðri lagnaleið. Bent sé á að í úrskurði úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 17/2010 hafi lagning vatnslagna og jarðstrengs ekki verið talin framkvæmdaleyfisskyld. Úrskurðurinn hafi fordæmisgildi en sú framkvæmd sem hér um ræði hafi minni áhrif á umhverfið en sú framkvæmd sem lýst sé í þeim úrskurði.

Fjarskiptastofa og Farice ehf., sem er eigandi og umráðandi sæstrengjanna DANICE og ÍRIS, komu á framfæri athugasemdum við úrskurðarnefndina vegna fyrirliggjandi beiðni Rangárþings ytra. Fjarskiptastofa vísar til þess að stjórnsýsluframkvæmd sveitarfélaga hafi verið mismunandi varðandi útgáfu framkvæmdaleyfa fyrir lagningu ljósleiðarastrengja. Gagnlegt geti verið að fá leiðbeiningar frá úrskurðarnefndinni um hvort slíkar framkvæmdir séu almennt háðar leyfisveitingu og þá hvernig málsmeðferð slíkra leyfa skuli háttað. Einnig eru raktar þær breytingar sem orðið hafi á evrópsku fjarskiptaregluverki en tilgangur þeirra sé m.a. að stuðla að einföldu og skilvirku leyfisveitingaferli. Horfa þurfi til þeirra sjónarmiða við mat á því hvort framkvæmdin sé framkvæmdaleyfisskyld. Í athugasemdum Farice ehf. er bent á að fyrirhuguð framkvæmd muni styrkja kerfi félagsins á Suðvesturlandi. Ljósleiðarinn þurfi að vera tengdur í síðasta lagi 15. nóvember 2022 svo að kerfið geti farið í gang á fyrstu vikum ársins 2023.

Niðurstaða: Samkvæmt 8. mgr. 13. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, sbr. 3. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 772/2012 um framkvæmdaleyfi, er umsækjanda um framkvæmdaleyfi og hlutaðeigandi sveitarstjórn eða sveitarfélagi heimilt að skjóta máli til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála leiki vafi á því hvort framkvæmdir séu háðar ákvæðum um framkvæmdaleyfi. Sker úrskurðarnefndin því úr um framkvæmdaleyfisskyldu vegna þeirrar framkvæmdar sem um ræðir hverju sinni en veitir ekki almennar leiðbeiningar um leyfisskyldu vegna tiltekinna tegunda framkvæmda, enda ræðst hún af atvikum og staðháttum hverju sinni.

Samkvæmt 1. mgr. 13. gr. skipulagslaga, sbr. 1. gr. reglugerðar nr. 772/2012, skal afla framkvæmdaleyfis sveitarstjórnar vegna meiri háttar framkvæmda sem áhrif hafa á umhverfið og breyti ásýnd þess, svo sem breytingar lands með jarðvegi eða efnistöku og annarra framkvæmda sem falla undir lög um mat á umhverfisáhrifum. Þó þarf ekki að afla slíks leyfis vegna framkvæmda sem háðar eru byggingarleyfi samkvæmt lögum um mannvirki. Í 2. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki er tekið fram að þau lög gildi um alla þætti mannvirkja, m.a. lagnir og fjarskiptabúnað. Í 9. gr. laganna er síðan fráveitumannvirki og dreifi- og flutningskerfi hitaveitna, vatnsveitna, rafveitna og fjarskipta og breytingar á slíkum mannvirkjum undanþegin byggingarleyfi.

Í 3. mgr. 4. gr. reglugerðarinnar segir að við mat á því hvort framkvæmd teljist meiri háttar, þ.e. aðrar framkvæmdir en þær sem falli undir lög um mat á umhverfis­áhrifum, skuli hafa til hliðsjónar stærð svæðis og umfang framkvæmdar, varanleika og áhrif á landslag og ásýnd umhverfisins og önnur umhverfisáhrif. Í fyrirliggjandi gögnum er umræddri framkvæmd lýst svo að plægt verði niður þríburaröri á lagnaleið. Þar sem jarðvegur sé aðallega mold, sandur eða möl sé hægt að plægja fjarskipta­strenginn beint í jörðu án þess að notast við hefðbundinn skurðgröft. Notast verði við jarðýtu og fín rák rist í jarðveginn sem lokist að mestu af sjálfu sér. Á eftir jarðýtunni fari lítil skurðgrafa sem loki plógsárinu. Brunnar verði grafnir niður en ofanjarðar verði sýnilegar litlar stikur. Í ljósi framangreindra staðhátta og aðferðar við lagningu strengsins verður talið að framkvæmdin muni vart hafa nokkrar breytingar á umhverfi í för með sér eða varanleg áhrif á ásýnd þess.

Ekki liggur fyrir hversu löng lagnaleiðin verður en ljóst virðist að hún verður lengri en 10 km. Í flokki B í 1. viðauka við lög nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana eru tilgreindar framkvæmdir sem kunna að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif og metið er í hverju tilviki hvort skuli háðar umhverfismati. Í lið 10.16 er tilgreind „lagning strengja í jörð, vatn eða sjó sem eru a.m.k. 10 km og utan þéttbýlis.“ Í lok 5. kafla almennra athugasemda með frumvarpi því sem varð að lögunum er nánari skýring gefin. Þar segir að átt sé við niðurgrafna strengi, en ekki plægða strengi. Má hér einnig vísa til athugasemda með frumvarpi því er varð að lögum nr. 138/2014 um breytingu á lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Á þessi liður því ekki við um þá framkvæmd sem hér er til umfjöllunar.

Að öllu framangreindu virtu telst umrædd framkvæmd ekki framkvæmdaleyfisskyld.

 Úrskurðarorð:

Fyrirhuguð lagning ljósleiðara frá Þjórsá að Hólsá í Rangárþingi ytra er ekki háð framkvæmdaleyfi.

okt 21
Love0

33/2022 Ölver

Með

Árið 2022, fimmtudaginn 20. október, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Ómar Stefánsson varaformaður og Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor­.

Fyrir var tekið mál nr. 33/2022, kæra á afgreiðslu Hvalfjarðarsveitar frá 18. mars 2022, á erindi um að sveitarfélagið beiti sér fyrir lausn á aðkomu að sumarbústað kæranda á lóðinni Ölveri 12, Hvalfjarðarsveit.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, sem barst nefndinni 20. apríl 2022, kærir A, afgreiðslu Hvalfjarðarsveitar frá 18. mars 2022 á erindi um að sveitarfélagið beiti sér fyrir lausn á aðkomu að sumarbústað hennar á lóðinni Ölveri 12, Hvalfjarðarsveit. Er þess krafist að sveitarfélagið tryggi að kærandi geti notað veg sem liggur um land Narfastaða og að vegurinn verði settur í deiliskipulag.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Hvalfjarðarsveit 20. maí 2022.

Málavextir: Árið 2021 auglýsti kærandi sumarbústað sinn á lóðinni Ölveri 12, til sölu. Í kjölfarið hafði eigandi lóðarinnar Háholts 22 samband við kæranda og benti á að vegurinn að Ölveri 12 lægi í gegnum land hans sem hann hefði ákvörðunarvald um hver æki um.

Kærandi hafði samband við sveitarfélagið og benti á að aðkoma að Ölveri 12 hefði frá árinu 1976, þegar bústaðurinn var byggður, legið í gegnum land Narfastaða. Árið 1997 hafi verið samþykkt deiliskipulag fyrir frístundabyggð í landi Ölvers þar sem gert væri ráð fyrir að­komunni. Tíu árum síðar hafi verið samþykkt deiliskipulag fyrir aðliggjandi land Narfastaða og þar væri nú gert ráð fyrir sumarhúsi á lóðinni Háholti 22, á þeim stað sem vegurinn að lóðinni Ölveri 12 liggi. Kærandi óskaði eftir að sveitarfélagið skoðaði málið og beitti sér fyrir ásættanlegri lausn.

Sveitarfélagið svaraði kæranda með bréfi, dags. 18. mars 2022, þar sem upplýst var að sveitarfélagið teldi sér ekki bera skyldu til að aðhafast í málinu á grundvelli gildandi skipulagsáætlana. Sá hluti deiliskipulagsuppdráttar frá 1997 sem gerður hafi verið fyrir Ölver og Móhól og sýni aðkomu að Ölveri 12 um veg í landi Narfastaða væri ekki skuldbindandi fyrir landeigendur Narfastaða, enda sé vegurinn utan skipulagssvæðis umrædds deiliskipulags. Sá hluti landsins sem vegurinn lægi um væri innan deiliskipulags frístundabyggðar að Narfastöðum. Hvorki eigandi jarðarinnar Ölvers né sá sem reisti sumar­bústaðinn Ölver 12 hafi mátt ganga út frá því að aðkoma að húsinu gæti um ókomna tíð verið um umræddan veg án þess að landeigandi Narfastaða, eða nú eigandi lóðarinnar Háholts 22, veitti því sérstakt samþykki eða með sérstökum samningi þar um. Þannig ætti sveitarfélagið ekki aðkomu að úrlausn málsins og yrðu lóðarhafar og eftir atvikum fyrri eigendur lóðanna að leysa úr málinu sín á milli.

 Málsrök kæranda: Kærandi tekur fram að vegur að sumarbústaðinn Ölver 12 hafi verið á deiliskipulagi allt til ársins 2007, en að þá hafi hann verið tekinn út af skipulaginu. Vegurinn hafi verið í notkun frá árinu 1976 og sé eina mögulega aðkoman að bústaðnum. Fer kærandi fram á að mega nota veginn að Ölveri 12 óhindrað af landeiganda og að umræddur vegur komi aftur inn í deiliskipulag Hvalfjarðarsveitar.

 Málsrök Hvalfjarðarsveitar: Af hálfu sveitarfélagsins er bent á að kröfu kæranda um óhindraða notkun vegarins að Ölveri 12 sé ekki beint að réttum aðila þar sem krafan varði afnot af landi sem sé í eigu einkaaðila. Þá sé vegurinn á öðru skipulagssvæði en þess sem lóðin Ölver 12 sé á. Frístundabyggðin Ölver sé staðsett innan marka deiliskipulags frístundabyggðar í landi Hafnar, Ölvers og Móhóls. Deiliskipulagið hafi öðlast gildi árið 1997 en það hafi verið unnið að undirlagi og á kostnað landeigenda. Samkvæmt skipulaginu sé gert ráð fyrir því að aðkoma að lóð kæranda liggi um land jarðarinnar Narfastaða en ekki liggi fyrir samþykki landeigenda Narfastaða um þessa aðkomu.

Árið 2007 hafi deiliskipulag fyrir frístundabyggð í landi Narfastaða verið staðfest, en skipulagið hafi verið unnið að undirlagi og á kostnað landeigenda. Samkvæmt deiliskipulaginu sé lóðin Háholt 22 staðsett þar sem heimreið að lóðinni Ölveri 12 liggi og umræddur vegur þveri byggingarreit Háholts 22. Vegspottinn hafi verið í landi Narfastaða frá árinu 1976 og því eðlilegt að gera grein fyrir honum þegar deiliskipulag frístundabyggðar í landi Hafnar, Ölvers og Móhóls var útbúið. Deiliskipulag fyrir svæðið sem vegurinn liggi um hafi hins vegar ekki öðlast gildi fyrr en árið 2007 með deiliskipulagi fyrir frístundabyggð að Narfastöðum. Ekki væri rétt að vegurinn hafi verið á deiliskipulagi Hvalfjarðarsveitar fram til ársins 2007 þar sem engin deiliskipulagsáætlun sem nái til þess landssvæðis sem vegurinn sé á hafi nokkurn tímann gert ráð fyrir umræddum vegi.

Umræddur vegur sé ekki sveitarfélagsvegur heldur sé um einkaveg að ræða sem sveitarfélagið hafi engin yfirráð yfir, sbr. vegalög nr. 80/2007. Málið verði einungis leyst með einka­réttarlegum hætti en ekki á grundvelli skipulagslaga nr. 123/2010 eða skipulagsákvarðana sveitarfélagsins. Þá eigi málið ekki undir úrskurðarnefndina þar sem um einkaréttarlegan ágreining sé að ræða. Ekki hafi verið sett fram krafa til sveitarfélagsins um að umræddur vegur yrði settur inn á deiliskipulag og því hafi slíkt erindi ekki verið tekin til umfjöllunar. Því lægi ekki endanleg ákvörðun fyrir hjá sveitarfélaginu sem væri kæranleg til úrskurðarnefndarinnar, sbr. 1. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Bent er á að eigendur Ölvers 12 hafi notað veginn sem liggi um jörðina Narfastaði í um 46 ár og hann sé eina aðkoman að sumarhúsinu og hafi verið notaður sem slíkur án athugasemda svo áratugum skipti. Deiliskipulag svæðisins hafi ekki verið kynnt fyrir eigendum Ölvers 12 jafnvel þótt það gæti haft fyrirsjáanleg áhrif á aðkomu að sumarhúsinu og réttindi eigenda. Það hafi ekki verið fyrr en sumarhúsið hafi verið sett á sölu sem eigendum Ölvers 12 hafi orðið kunnugt um deiliskipulag frístundabyggðar að Narfa­stöðum frá árinu 2007. Sveitarfélaginu beri að gæta þess að deiliskipulagsgerð samræmist lögum, reglum og fyrirliggjandi skipulagsáætlunum og geti það ekki fríað sig ábyrgð. Ekki hafi verið gætt að lögum og reglum þegar deiliskipulag í landi Narfastaða var samþykkt og því sé það ógildanlegt.

Niðurstaða: Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlinda­mála hefur nefndin það hlutverk að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og ágreining­smálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Kæruheimild til nefndarinnar er m.a. að finna í skipulags­lögum nr. 123/2010 og lögum nr. 160/2010 um mannvirki vegna stjórnvalds­ákvarðana sem teknar eru samkvæmt þeim lögum.

Eins og að framan greinir snýst mál þetta um kröfu kæranda um að honum verði tryggð aðkoma að sumarbústað sínum eftir vegi sem liggur um land Narfastaða, nánar tiltekið yfir lóðina Háholt 22. Erindi kæranda til sveitarfélagsins sem og málsmeðferð og afgreiðsla þess ber ekki með sér að um sé að ræða ákvörðun sem tekin hafi verið á grundvelli skipulagslaga af þar til bærum stjórnvöldum, svo sem varðandi skipulagsbreytingu. Liggur því ekki fyrir í máli þessu ákvörðun sem borin verður undir úrskurðarnefndina.

Hvað varðar kröfu kæranda um að honum verði tryggður réttur til umferðar um um nefndan veg í landi Narfastaða skal bent á að ágreiningur um umferðarrétt og inntak hans á grundvelli hefðarréttar heyrir ekki undir valdsvið úrskurðarnefndarinnar heldur eftir atvikum dómstóla. Rétt þykir jafnframt að benda á að deiliskipulag getur ekki hróflað við eða ráðstafað eignarréttindum manna.

Bent er á að kærandi getur óskað eftir því við Hvalfjarðarsveit að gerð verði tillaga að breytingu á deiliskipulagi til að tryggja aðkomu að lóðinni Ölveri 12. Afgreiðsla slíks erindis væri eftir atvikum kæranleg til úrskurðarnefndarinnar.

Með hliðsjón af framangreindu verður kærumáli þessu vísað frá úrskurðarnefndinni.

 Úrskurðarorð:

 Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

okt 21
Love0

37/2022 Trostansfjörður

Með

Árið 2022, miðvikudaginn 19. október, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Geir Oddsson auðlindafræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 37/2022, kæra á ákvörðun Matvælastofnunar frá 21. mars 2022 um að heimila ekki kynslóðaskipt eldi í sjókvíum í Trostansfirði.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 21. apríl 2022, er barst nefndinni sama dag, kærir Arctic Sea Farm ehf., þá ákvörðun Matvælastofnunar frá 21. mars 2022 að heimila kæranda ekki að starfrækja kynslóðaskipt eldi í sjókvíum í Trostansfirði. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Matvælastofnun 24. maí 2022.

Málavextir: Hinn 24. júlí 2018 lagði kærandi fram matsskýrslu vegna áforma hans um að framleiða 4.000 tonn af laxi í Arnarfirði, en í skýrslunni var gert ráð fyrir kynslóðaskiptu sjókvíaeldi á þremur eldissvæðum, þ.e. svæði A í Trostansfirði, svæði B við Lækjarbót og svæði C við Hvestudal. Álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar lá fyrir 13. júlí 2020, en áður hafði kærandi sótt um starfsleyfi til Umhverfisstofnunar 29. apríl 2019 og rekstrarleyfi til Matvælastofnunar 16. maí 2019. Stofnanirnar birtu auglýsingu 11. október 2021 um tillögu að rekstrarleyfi og starfsleyfi kæranda í Arnarfirði þar sem gert var ráð fyrir áðurnefndum þremur eldissvæðum.

Hinn 17. febrúar 2022 sendi Matvælastofnun kæranda bréf þar sem boðað var að stofnunin hygðist auglýsa rekstrarleyfi þannig að kærandi fengi úthlutað eldissvæðunum Lækjarbót og Hvestudal en ekki á eldissvæðinu í Trostansfirði. Í bréfinu kom fram að ástæða þess væri sú að stofnunin gæti hvorki tryggt að fjarlægðarmörk frá ám með villta stofna laxfiska og sjálfbæra nýtingu væru eigi styttri en 5 km, sbr. 6. mgr. 18. gr. reglugerðar nr. 540/2020 um fiskeldi, né tryggt að minnsta fjarlægð milli fiskeldisstöðva ótengdra aðila í sjókvíaeldi væri styttri en 5 km, sbr. 5. mgr. sömu reglugerðargreinar. Í bréfinu var m.a. vísað til umsagnar Hafrannsóknastofnunar frá 18. október 2021 þar sem fram kæmi að stofnunin gæti ekki lagt mat á sjálfbærni veiða í Sunndalsá og Norðdalsá, sem renna til sjávar í Trostansfirði, vegna skorts á gögnum.

Með bréfi, dags. 24. febrúar 2022, gerði kærandi athugasemdir við boðaða niðurstöðu Matvælastofnunar og óskaði eftir nánar tilgreindum gögnum. Hinn 17. mars s.á. gaf Umhverfisstofnun út starfsleyfi til handa kæranda fyrir sjókvíaeldi í Arnarfirði og 21. s.m. gaf Matvælastofnun út rekstrarleyfi fyrir sömu starfsemi, en í hvorugu leyfinu var gert ráð fyrir sjókvíaeldi í Trostansfirði. Auglýsing um útgáfu rekstrarleyfisins var birt á vefsíðu Matvælastofnunar 21. mars 2022.

Málsrök kæranda: Kærandi tekur fram að hann geri ekki athugasemd við útgefið rekstrarleyfi við Lækjarbót og Hvestudal. Hins vegar sé litið svo á að með útgáfu leyfisins hafi Matvælastofnun hafnað því að gefa út leyfi til kynslóðaskipts sjókvíaeldis á laxfiskum á sjókvíaeldissvæði í Trostansfirði. Sé tilgangurinn með kæru þessari að fá þá afstöðu endurskoðaða. Athafnaleysi við afgreiðslu umsókna um útgáfu starfs- og rekstrarleyfa hafi áður verið talin kæranleg til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, sbr. úrskurð í máli nr. 116/2020. Rökrétt sé að líta á höfnunina sem sjálfstæða stjórnvaldsákvörðun.

Ákvörðun Matvælastofnunar um að víkja frá auglýstri rekstrarleyfistillögu sé íþyngjandi, en hún hafi neikvæð áhrif á atvinnufrelsi kæranda og skerði varanlega þá möguleika sem hann hafi til að stunda sína starfsemi. Framleiðsluáætlun kæranda miði við öll þrjú eldissvæðin svo hin leyfða 4.000 tonna framleiðsla náist. Þegar eldissvæðin séu einungis tvö geti átt sér stað stöðvun á framleiðslu sem leiði til þess að leyfið fullnýtist ekki. Við töku íþyngjandi stjórnvaldsákvörðunar séu gerðar auknar kröfur til þess að lagastoð ákvörðunar sé ótvíræð, lagatúlkun stjórnvalds sé hafin yfir vafa og að grundvöllur málsmeðferðar, ákvarðanatöku og niðurstöðu stjórnvaldsins sé eins traustur og mögulegt sé. Á þessa grunnþætti hafi skort í hinni kærðu ákvörðun sem leiði til ógildingar hennar.

Skilyrði um að fiskeldisstöð sé í minnst 5 km fjarlægð frá „ám með villta stofna laxfiska og sjálfbæra nýtingu“ sé ekki að finna í lögum nr. 71/2008 um fiskeldi. Þá sé ekki að finna í lögunum sérstaka heimild til að setja í reglugerð nánari skilyrði fyrir staðsetningu fiskeldisstöðva við útgáfu rekstrarleyfa. Íþyngjandi ákvæði í reglugerð sem skorti lagastoð séu ólögmæt og því beri að horfa fram hjá þeim við úrlausn málsins. Til hliðsjónar vísar kærandi til niðurstöðu úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 105/2021. Þar sem hin kærða ákvörðun sé reist á ákvæðinu sé hún ógildanleg á grundvelli lögmætisreglu stjórnsýslu- og stjórnskipunarréttar.

Óháð þessu telur kærandi að 18. gr. reglugerðarinnar eigi ekki við. Þar sé kveðið á um skyldu Matvælastofnunar til að tryggja tiltekin fjarlægðarmörk frá ám með „villta stofna laxfiska“ og „sjálfbæra nýtingu“. Þessi hugtök séu bæði skilgreind í lögum nr. 61/2006 um lax- og silungsveiði. Þar sé sjálfbær nýting fiskstofna skilgreind sem nýting „þar sem ekki er gengið á fiskstofn. Eftir veiði er hrygningarstofn nægilega stór til þess að tryggja eðlileg nýliðun og til þess að viðhalda fjölbreytilega stofnsins.“ Þá sé villtur fiskstofn skilgreindur sem fiskstofn „þar sem meiri hluti fisks er klakinn í náttúrulegu umhverfi, elst þar upp og er kominn undan villtum foreldrum.“ Í sama lagabálki sé fiskstofn skilgreindur sem hópur „fiska sömu tegundar sem hrygnir á tilteknum stað og tíma en gerir það ekki í neinum mæli með öðrum hópum á öðrum stað eða tíma.“

Í greinargerð Matvælastofnunar með rekstrarleyfi kæranda fyrir sjókvíaeldi í Arnarfirði segi að uppi sé „verulegur vafi um það hvort umræddar ár teljist vera þess bærar að bera sjálfstæða stofna laxfiska. Þá er uppi vafi um það hvort veiðar í ánum séu sjálfbærar.“ Kærandi sé ósammála þessu og bendir á að það hafi alls ekki verið mat Hafrannsóknastofnunar að óvissa sé uppi um hvort í ánum séu villtir stofnar laxfiska og hvort þar séu stundaðar sjálfbærar veiðar. Þvert á móti sé því sem næst ótvíræð niðurstaða stofnunarinnar að svo sé ekki, en í áliti hennar frá 18. október 2021 segi: „Það er mat Hafrannsóknastofnunar að árnar séu það stuttar að mögulega geti þær ekki borið eiginlega stofna laxfiska til lengri tíma án innstreymis laxafiska úr öðrum ám. Líklega eru laxfiskar ánna hlutar stofneininga yfirstofna (e. metapopulation) en lög og reglugerðir taka ekki tillit til slíkra tilfella.“

Af þessari tilvitnun sé augljóst að það sé mat Hafrannsóknastofnunar að árnar geti ekki borið eiginlega stofna laxfiska. Hins vegar leiti mögulega laxfiskar úr öðrum ám upp í árnar og myndi það samansafn laxfiska sem finnist í ánum. Það sé því útilokað að árnar uppfylli skilyrði um að hýsa villta fiskstofna, enda sé ekki uppfyllt hin lagalega skilgreining á fiskstofni. Með öðrum orðum hrygni laxfiskar í Sunndals og Norðdalsá ekki á tilteknum stað og tíma heldur hrygni þeir ýmist í þeim ám eða öðrum ám í nágrenninu. Niðurstaða Hafrannsóknastofnunar í tilvísuðu áliti sé skýr: „Þegar litið er til fyrirliggjandi gagna um fiskstofna ánna í Trostansfirði eru þeir líklega það litlir einir sér að þeir falli utan skilgreiningar reglugerðar nr. 540/2020 um 5 km lágmarksfjarlægð.“

Þessi niðurstaða sé háð lítilli sem engri óvissu og langt í frá þeim mikla vafa sem haldið sé fram í greinargerð Matvælastofnunar. Óumdeilt sé að hvorki Matvælastofnun né Umhverfisstofnun hafi ráðist í sjálfstæðar rannsóknir á aðstæðum í Trostansfirði og reiði Matvælastofnun sig að öllu leyti á áliti Hafrannsóknastofnunar. Það séu því engin málefnaleg sjónarmið fyrir því að túlka álitið með þessum hætti. Ómálefnalegt sé að velta öllum hinum meinta vafa yfir á kæranda og láta hann bera hallann af því að t.d. engin veiðifélög séu starfandi í ánum og engum afladagbókum sé þar viðhaldið, sem þó sé hvort tveggja skylt að lögum ef sjálfbær veiði væri stunduð í ánum.

Þessu til viðbótar sé nefnt að í umsögn Hafrannsóknastofnunar um frummatsskýrslu framkvæmdarinnar hafi verið vikið að mikilvægi þess að framkvæmdir í fiskeldi væru innan áhættumats Hafrannsóknastofnunar á erfðablöndun villtra laxfiska frá árinu 2017. Samkvæmt umsögninni taki áhættumatið til laxáa þar sem regluleg laxveiði sé yfir 400 laxa á ári. Árnar í Trostansfirði séu með svo takmarkaða veiði að þær falli ekki undir áhættumatið. Bendi það eindregið til þess að þar sé ekki að finna villta stofna laxfiska með sjálfbæra nýtingu.

Í niðurstöðu umsagnar Hafrannsóknastofnunar komi fram að áhættumatið geri ráð fyrir að ef rannsóknir sýni fram á að innblöndun valdi varanlegum áhrifum á villta laxastofna beri að draga úr umfangi fiskeldis á nálægðum svæðum niður fyrir þau mörk sem talin séu ásættanleg. Ekki hafi verið sýnt fram á að forsendur umsagnar stofnunarinnar hafi breyst, enda sé það staðfest í greinargerð með rekstrarleyfi Matvælastofnunar að stofnunin geti ekki lagt mat á sjálfbærni veiða í Sunndalsá og Norðdalsá vegna skorts á gögnum. Við þær aðstæður beri að leggja umsögn Hafrannsóknastofnun til grundvallar sem leiði til þess að bæði Sunndals og Norðdalsá falli utan við áhættumatið og teljist þar með ekki vera með villta stofna laxfiska með sjálfbæra nýtingu. Einnig leiði það til þess að ef talin sé hætta á að innblöndun valdi varanlegum áhrifum á laxastofna þá séu viðbrögðin þau að umfang fiskeldis sé minnkað á nálægum svæðum en ekki útilokað eins og leiði af hinni kærðu ákvörðun.

Að auki telji kærandi vert að benda á skýrslu Hafrannsóknastofnunar um tillögu að skiptingu Arnarfjarðar í eldissvæði á grundvelli burðarþols og heildarnýtingar mögulegra eldissvæða frá 12. júní 2020. Í skýrslunni sé takið fram í kaflanum „Lagaumgjörð“ að við svæðaskiptingu skuli m.a. taka tillit til fjarlægðarmarka frá ám með villta laxfiska og sjálfbæra nýtingu. Með hliðsjón af þeirri lagaumgjörð leggi stofnunin til að Arnarfirði verði skipt í þrjú eldissvæði og sé eldissvæði A við Trostansfjörð. Því sé deginum ljósara að Hafrannsóknastofnun hafi nú þegar lagt mat á það hvort fjarlægðarmörk 6. mgr. 18. gr. reglugerðar nr. 540/2020 eigi við um árnar í botni Trostansfirði og sé augljóst að stofnunin telji svo ekki vera.

Að síðustu sé tekið fram að aldrei í hinu langa umsóknarferli fyrir starfs- og rekstrarleyfi í Arnarfirði hafi því sjónarmiði verið hreyft af fagstofnunum eða hagsmunaaðilum að eldissvæðið við Trostansfjörð bryti í bága við umrædd fjarlægðarmörk. Veki þessi málsmeðferð upp álitamál um hvort málefnalegra sjónarmiða hafi verið gætt við málsmeðferðina. Mögulegt sé að reglur um jafnræði og meðalhóf hafi verið virtar að vettugi og misbeiting valds við val á leiðum við úrlausn máls átt sér stað. Með öðrum orðum sé ástæða sem gefin sé í greinargerð Matvælastofnunar tylliástæða fyrir höfnun eldissvæðisins og hin raunverulega ástæða sé önnur. Þá er af hálfu kæranda fjallað um hvort fjarlægð eldissvæðisins í Trostansfirði í næstu fiskeldisstöð ótengds aðila sé minni en 5 km, sbr. 5. mgr. 18. gr. reglugerðar nr. 540/2020.

Málsrök Matvælastofnunar: Stofnunin bendir á að í 21. gr. laga nr. 71/2008 um fiskeldi segi að ráðherra setji nánari reglur um framkvæmd laganna með reglugerð og að þar skuli m.a. kveða á um útgáfu rekstrarleyfa. Reglugerð sé ein gerð stjórnvaldsfyrirmæla en í sinni einföldustu mynd séu stjórnvaldsfyrirmæli reglur sem hluti framkvæmdavalds setji og hafi áhrif á lagalega stöðu aðila gagnvart hinu opinbera. Löggjafinn hafi samkvæmt venju heimild til að framselja lagasetningarvald sitt til framkvæmdarvaldsins en slíkt verði þó að gera með lögum, þ.e. að í lögum verði að geta hvert framsalið sé og til hvaða aðila framselt sé. Sé þetta kjarni lögmætisreglunnar.

Hlutverk reglugerða sé að vera lögum til fyllingar því í flóknu og marglaga samfélagi sé ekki hægt að ætla löggjafanum að sjá fyrir alla hluti sem reynt geti á með lögum. Nauðsynlegt sé að framselja vald til reglusetningar þangað sem sérhæfni þekkingar sé meiri. Framsal heimilda til reglusetninga geti verði þröngt eða víðtækt. Sambærileg ákvæði sé að finna í flestum lögum sem sett hafi verið á síðastliðnum árum. Heimildir stjórnvalda til að taka afstöðu til þess hvort lög samrýmist stjórnarskránni sé takmarkað og verði gengið út frá því að mat á lagastoð 18. gr. reglugerðar nr. 540/2020 hafi farið fram. Hafi ekki verið tekin afstaða til lagastoðar ákvæðisins sé stofnuninni skylt að fara eftir ákvæðinu nema að dómstólar kveði á um annað. Fyrirmæli 6. mgr. 18. gr. reglugerðar um fiskeldi séu hluti þeirra atriða sem byggja skuli á við meðferð umsóknar um rekstrarleyfi fiskeldis. Þau hafi efnisleg tengsl við framkvæmd laga um fiskeldi og séu því innan þeirrar heimildar sem ráðherra hafi til reglusetningar skv. 21. gr. laganna.

Ekki sé ágreiningur um að ósar Sunndals- og Norðdalsáa séu innan 5 km frá ætluðu eldissvæði og heldur sé ekki ágreiningur um að villtur laxi finnist í ánum. Eftir standi þá að meta hvort að sá fiskur sem þar finnist teljist til villts stofns laxfiska. Hugtökin fiskstofn, villtur fiskstofn og villtu laxastofn séu skilgreind í lögum nr. 61/2006 um lax- og silungsveiði og lögum nr. 71/2008 með sama hætti. Samkvæmt umsögn Hafrannsóknastofnunar frá 18. október 2021 sé lax ríkjandi tegund í Sunndals og samkvæmt rannsóknum hafi þéttleiki laxaseiða mælst þar 36,7–247,5 seiði á hverja 100 m2. Lauslega megi áætla að fjöldi gönguseiða laxa sem alist upp í ánni geti verið um 500 á ári. Ekki séu gefin sambærileg gögn í umsögn Hafrannsóknastofnunar um Norðdalsá en tiltekið að þar sé sjóbirtingur ríkjandi tegund. Það sé ekki ótvíræður skilningur að lögum að til þess að stofn laxa teljist vera til staðar verði hann að ganga og hrygna í einni tiltekinni á. Eingöngu sé vísað til „staðs“. Eins og fram komi í umræddi umsögn þá sé svo sannarlega stofn laxa til staðar á svæðinu. Vafamál sé hvort um sé að ræða sjálfstæðan stofn í umræddum ám eða hluta yfirstofns (e. metapopulation) sem gæti náð til áa líkt og Selárdalsá, Fífustaðadalsá, Bakkadalsá, Litlu-Eyrará og Dufandalsá. Bæði löggjafinn og framkvæmdarvaldið séu þögul um hvort að slíkir yfirstofnar séu hluti hugtaksins fiskstofn. Það sé afar ósennilegt að það hafi verið með ráðum gert að hafa hljótt um þá í löggjöf. Þá fái það vart staðist skoðun að aukin hætta á tjóni á mikilvægum hluta stofneininga fiska byggi á þeim grunni einum að þar sem þeir gangi ekki allir í sömu á teljist þeir ekki vera einn samstæður stofn og því utan gildissviðs laga um fiskeldi, sérstaklega ef varúðarregla laga nr. 61/2013 um náttúruvernd sé höfð í huga.

Það sé hlutverk Matvælastofnunar að tryggja að umrædd fjarlægðarmörk séu til staðar. Þau gögn sem hægt sé að byggja á séu ekki þess eðlis að með nægjanlega öruggum hætti séu þessi fjarlægðarmörk tryggð. Mat Hafrannsóknstofnunarinnar hafi verið að „líklega“ væru stofnar fiska í umræddum ám það litlir að þeir teljist ekki vera sjálfstæður stofn en að öðru leyti sé ekki tekin endanleg afstaða til álitamálsins. Sé því ekki hægt að taka undir túlkun kæranda um „ótvíræða niðurstöðu“ stofnunarinnar. Þá verði að geta þess að Matvælastofnun hafi sjálfstæða skyldu til rannsóknar og þau gögn sem vísað sé til í kæru, s.s. áhættumat erfðablöndunar, séu vissulega höfð til hliðsjónar við rannsókn málsins. Umsögn Hafrannsóknastofnunar um frummatsskýrslu framkvæmdarinnar breyti engu um skilyrði 6. mgr. 18. gr. reglugerðar nr. 540/2020 og sömuleiðis geti Matvælastofnun ekki takmarkað sig við þau viðmið sem unnið hafi verið eftir við gerð áhættumats erfðablöndunar. Áhættumatið hafi tekið til laxáa þar sem regluleg laxveiði sé yfir 400 laxar á ári en afli einn og sér sé ekki og geti ekki verið eina viðmiðið um hvort að stofn villtra laxa sé til staðar.

Afar lítið haldbært sé til um hvort veiðar í Sunndalsá og Norðdals á séu sjálfbærar. Hvort veiðirétthafar hafi haldið veiðidagbók eður ei sé þó ekki skilgreiningaratriði sjálfbærar veiðar. Í samningi Sameinuðu þjóðanna um líffræðilega fjölbreytni, sem Ísland hafi undirritað, sé sjálfbærni sérstaklega skýrð sem notkun efnisþátta líffræðilegrar fjölbreytni á þann hátt og í þeim mæli sem ekki leiði til langvarandi hnignunar á líffræðilegri fjölbreytni þannig að haldið sé möguleikum til að fullnægja þörfum og væntingum núverandi og komandi kynslóða. Af þessu leiði að það séu engin neðri mörk skilgreind hvað varði það hvenær nýting svæða sé sjálfbær. Ekki sé hægt að taka ófullnægjandi gögn og draga af þeim þá ályktun að engin sjálfbær nýting sé til staðar.

Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hafi í máli nr. 29/2019 bent á skyldu stjórnvalda skv. 7. gr. laga nr. 60/2013 til að hafa þær meginreglur sem komi fram í 8.–11. gr. laganna í huga við töku stjórnvaldsákvarðana sinna. Af þeim reglum sé ljóst að löggjafinn hafi sett ákveðin viðmið sem bindi stjórnvöld, þ.m.t. Matvælastofnun. Rannsókn málsins hafi leitt til þeirrar niðurstöðu að ekki væri hægt út frá þeim gögnum sem legið hafi til grundvallar málsins að tryggja að villtir stofnar laxfiska væru ekki í grennd við eldissvæði í Trostansfirði. Við slíka óvissu sé það enginn annar en umsækjandi leyfis sem sé þess bær að bera hallann af því. Það sé ekki hlutverk Matvælastofnunar að rannsaka sjálfstætt líffræðilega eiginleika einstakra staða með tillit til þess hvort þar séu villtir stofnar laxa, en stofnunin búi ekki yfir tækjabúnaði og þekkingu til þess.

Meðalhófs hafi verið gætt við töku hinnar kærðu ákvörðunar. Þannig hafi kæranda verið gerð grein fyrir því að til stæði að taka hina umræddu ákvörðun og honum gefinn kostur á að koma á framfæri athugasemdum. Einnig hafi honum verið gerð grein fyrir því að ef ný gögn í málinu staðfesti að 6. mgr. 18. gr. reglugerðar nr. 540/2020 eigi ekki við sé hægt að sækja um breytingu á rekstrarleyfinu. Hina kærða ákvörðun hafi einvörðungu byggst á því reglugerðarákvæði en ekki 5. mgr. 18. gr. um fjarlægðartakmörk milli óskyldra aðila í fiskeldi.

 Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi telur að meti beri hvort Matvælastofnun hafi yfir höfuð verið stætt á að byggja hina kærðu ákvörðun á skilyrðum sem eingöngu komi fram í reglugerð nr. 540/2020 um fiskeldi en ekki eldri reglugerð nr. 1170/2015. Í 64. gr. gildandi reglugerðar segi að reglugerð nr. 1170/2015 falli úr gildi nema að því er varði þær umsóknir og þau rekstrarleyfi sem fjallað sé um í ákvæði II og III til bráðabirgða í lögum nr. 71/2008 um fiskeldi. Að mati kæranda sé óumdeilt að málsmeðferð við útgáfu rekstrarleyfis til handa kæranda í Arnarfirði byggi á ákvæði II til bráðabirgða. Þar sem í reglugerð nr. 1170/2015 sé ekki að finna sambærilega reglu um fjarlægð frá laxveiðiám og í kveðið sé um í 6. mgr. 18. gr. reglugerðar nr. 550/2020 hafi Matvælastofnun þegar af þeirri ástæðu verið ólögmætt að heimila ekki sjókvíaeldi í Trostansfirði.

Vakin sé athygli á því að 6. mgr. 18. gr. reglugerðar nr. 540/2020 sé óundanþægt að því leyti að ef fjarlægðarmörkin séu rofin sé óheimilt að meta aðstæður hverju sinni og veita eftir atvikum undanþágur, öfugt við sambærilega reglu í 5. mgr. sömu greinar. Í 3. mgr. 4. gr. eldri reglugerðar nr. 1170/2015 hafi mátt finna svohljóðandi reglu: „Við leyfisveitingar fyrir hafbeitar- og sjókvíaeldisstöðvar skal miða við, að þær séu ekki nær laxveiðiám með yfir 100 laxa meðalveiði sl. 10 ár en 5 km. Sé um að ræða ár með yfir 500 laxa meðalveiði skal fjarlægðin vera 15 km, nema notaðir séu stofnar af nærliggjandi vatnasvæði eða geldstofnar, má þá stytta fjarlægðina niður í 5 km.“ Sú regla hafi verið felld brott við gildistöku reglugerðar nr. 540/2020, en um ástæðu þess segi í samráðsgátt að sú regla hafi verið talin óþörf með lögfestingu áhættumats erfðablöndunar. Hvergi sé hins vegar rökstutt á grundvelli hvaða verndarhagsmuna upptaka nýrrar og mun strangari reglu um 5 km fjarlægðarmörk hafi verið talin þörf. Hafi með ákvæðinu því verið brotið freklega gegn meðalhófsreglu stjórnsýsluréttarins en með því sé mat stjórnvaldsins afnumið með öllu án skýrrar lagastoðar. Í úrskurði úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. 105/2021 hafi reglugerðarákvæði verið talið afnema með fortakslausum hætti skyldu Matvælastofnunar til að framkvæma tiltekið mat. Sömu sjónarmið eigi við hér.

Niðurstaða hinnar kærðu ákvörðunar byggi alfarið á túlkun orðalags í áliti Hafrannsóknastofnunar frá 18. október 2021 um að fiskstofnar ánna í Trostansfirði séu „líklega“ það litlir einir sér að þeir falli utan skilgreiningar reglugerðar nr. 540/2020 um 5 km lágmarksfjarlægð. Það sé bæði varhugavert og sennilega ógjörningur að komast að óyggjandi og afdráttarlausum niðurstöðum í því vísindaumhverfi sem hér sé til skoðunar. Niðurstöður stofnunarinnar feli í sér sterkar vísbendingar um aðstæður og lífríki á svæðinu, en stofnunin geti aldrei gefið endanleg og afdráttarlaus svör.

Berum orðum segi í 9. gr. laga nr. 61/2013 um náttúruvernd að varúðarregla laganna eigi bara við þegar ákvarðanir séu teknar á grundvelli laganna. Sé allur vafi þar að lútandi tekinn af í áliti umhverfis- og samgöngunefndar um lagafrumvarp það sem orðið hafi að breytingalögum nr. 109/2015 sem m.a. hafi leitt í lög umrædda varúðarreglu. Þá sé rangt að með úrskurði í máli nr. 29/2019 hafi úrskurðarnefndin komist að þeirri niðurstöðu að meginreglu 8.–11. gr. laganna eigi við um sambærilega ákvörðun og hér sé til meðferðar. Í úrskurðinum komi fram að Matvælastofnun hafi ekki eftirlit með framkvæmd laga nr. 60/2013 heldur sé það hlutverk mats á umhverfisáhrifum framkvæmdar og álits Skipulagsstofnunar að meta áhrif tiltekinnar framkvæmdar á náttúruna. Sú málsmeðferð hafi farið fram og hafi engar athugasemdir borist vegna staðsetningu eldisstöðvar í Trostansfirði.

Þar að auki eigi túlkun Matvælastofnunar á varúðarreglu umhverfisréttar sér ekki stoð í lögum eða lögskýringargögnum. Af fyrrgreindu nefndaráliti sé ljóst að varúðarreglan feli það í sér að framkvæmdaraðila verði gert skylt að grípa til ákveðinna verndaraðgerða ef óvissa sé um hvort framkvæmdin kunni að hafa skaðleg umhverfisáhrif. Á grundvelli varúðarreglunnar hafi Matvælastofnun því ekki borið að synja um útgáfu leyfisins heldur að gefa út leyfi til kæranda en eftir atvikum setja fram skilyrði um verndaraðgerðir, t.d. í sjálfu rekstrarleyfinu.

Þá bendir kærandi á að eftir að kæra hafi verið lögð fram í máli þessu hafi hann fengið afhent svar Hafrannsóknastofnunar við fyrirspurn Samtaka fyrirtækja í sjávarútvegi við fimm nánar tilgreindum spurningum um röksemdir að baki fjarlægðarreglu 6. mgr. 18. gr. reglugerðar nr. 540/2020 um fiskeldi. Athygli sé vakin á svari stofnunarinnar við fimmtu spurningu, nánar tiltekið um skilgreiningu hugtakanna „á með villta stofna laxfiska“ og „sjálfbæra nýtingu“ sem bæði séu notuð í umræddu ákvæði. Skilgreining stofnunarinnar á sjálfbærri nýtingu sé eftirfarandi: „Til að fiskstofn í veiðivatni geti talist nytjastofn þarf hann að þola að þar sé stunduð sjálfbær veiðinýting. Stofninn þarf að vera það stór að hann þoli veiðiálag og miða skal við að lágmarksmörk skráðrar veiði séu 50 fiska meðalveiði á samfelldu tíu ára tímabili.“ Þetta sé skilgreining sem stofnunin hafi gert í tillögu sinni til auðlinda- og nýsköpunarráðuneytis. Þar af leiðandi verði að leggja skilgreininguna til grundvallar þegar ákvæðið sé túlkað og því beitt í framkvæmd.

Af svari Hafrannsóknarstofnunar sé augljóst að til sé skilgreint lágmark á sjálfbærri nýtingu og við mat á því hvort lágmarkinu séð náð verði að byggja á skráðri veiði, þ.e.a.s. veiðiskýrslum sem ber að skrá, halda og varðveita skv. 13. gr. laga nr. 61/2006 um lax- og silungsveiði. Skylt sé að skrá alla veiði samkvæmt lögum. Tiltekið lágmark skráðrar veiði sé fortakslaust skilyrði þess að sjálfbær nýting teljist vera til staðar samkvæmt hugtaksskilgreiningu. Óumdeilt sé að engin skráð veiði sé stunduð í ánum. Engar staðfestar upplýsingar liggi fyrir um veiði í ánum síðastliðinn áratug. Framangreind skilgreining á sjálfbærri nýtingu þeirra laxfiska sem finnast í ánum sé því ekki uppfyllt.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um áform kæranda um kynslóðaskipt sjókvíaeldi í Arnarfirði, en rekstrarleyfi var gefið út 21. mars 2022, með hámarkslífmassa allt að 4.000 tonnum. Áður lá fyrir álit Skipulagsstofnunnar um umhverfisáhrif framkvæmdarinnar, dags. 13. júlí 2020, þar sem álitið var að matsskýrsla uppfylli skilyrði laga og reglugerðar um mat á umhverfisáhrifum og að umhverfisáhrifum hafi verið lýst á fullnægjandi hátt. Í leyfinu er ekki veitt heimild, í samræmi við umsókn kæranda, til að starfrækja sjókvíaeldi á svæði sem kennt er við Trostansfjörð, einn innfjarða Arnarfjarðar. Það er sá hluti ákvörðunarinnar, þ.e. synjun þess að rekstrarleyfi kæranda nái til sjókvíaeldissvæðis við Trostansfjörð, sem kærandi ber undir nefndina til úrskurðar.

Um veitingu rekstrarleyfis til fiskeldis, málsmeðferð og skilyrði er fjallað í lögum nr. 71/2008 um fiskeldi. Í III. kafla laganna er nánar mælt fyrir um rekstrarleyfi, en það er leyfi til framkvæmda í skilningi 13. gr. þágildandi laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum framkvæmda. Að baki útgáfu rekstrarleyfis þurfa að búa lögmæt og málefnaleg sjónarmið og getur eftir atvikum þurft að líta til annarra laga, s.s. laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana og laga nr. 60/2013 um náttúruvernd. Þá hvílir á leyfisútgefanda ávallt sú skylda að gæta að ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Af hálfu Matvælastofnunar hefur komið fram að ákvæði 5. mgr. 18. gr. reglugerðar nr. 540/2020 um fiskeldi varðandi lágmarksfjarlægð milli fiskeldisstöðva ótengdra aðila í sjókvíaeldi, hafi ekki haft þýðingu við úrlausn málsins, þótt til þess hafi verið vísað við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar. Er því ekki tilefni til að fjalla nánar um það ákvæði reglugerðarinnar.

Kærendur byggja á því að ekki sé til að dreifa fullnægjandi lagaheimild fyrir ákvæðum 6. mgr. 18. gr. reglugerðar nr. 540/2020, þar sem kveðið er á um að Matvælastofnun skuli tryggja að fjarlægðarmörk laxeldis frá ám með villta stofna laxfiska og sjálfbæra nýtingu skuli vera eigi styttri en 5 km. Íþyngjandi ákvæði í reglugerð sem skorti lagastoð séu ólögmæt og beri að horfa fram hjá þeim við úrlausn máls.

Í 21. gr. laga nr. 71/2008 er mælt fyrir um að ráðherra setji nánari reglur um framkvæmd laganna með reglugerð. Er í lagaákvæðinu að finna lýsingu á nokkrum atriðum sem m.a. skuli kveða á um í reglugerð og er „útgáfa rekstrarleyfa“ þar á meðal. Þá eru ýmiss nánari fyrirmæli um undirbúning og efni rekstrarleyfis í III. kafla laganna. Við túlkun þessarar heimildar verður litið til markmiða laganna og annarra ákvæða þeirra. Hér má nefna 4. mgr. 10. gr. laganna þar sem mælt fyrir um að ráðherra sé í reglugerð heimilt að mæla fyrir um nánari skilyrði sem setja megi í rekstrarleyfi fiskeldis. Í 6. gr. a. er auk þess mælt fyrir um að skilyrði sem sett verði í reglugerð varðandi meðferð, útgáfu og breytingu rekstrarleyfa og mótvægisaðgerðir sem og framkvæmd vöktunar lífmassa frjórra laxa, skuli taka tillit til bestu fáanlegrar tækni og þess hvernig best verði stuðlað að sem umhverfisvænstum rekstri.

Samkvæmt 1. mgr. 1. gr. laganna skal m.a. leitast við að tryggja gæði framleiðslunnar, koma í veg fyrir hugsanleg spjöll á villtum nytjastofnum og lífríki þeirra og tryggja hagsmuni þeirra sem nýta slíka stofna. Tryggja skal að eldisbúnaður og framkvæmd í sjókvíaeldi standist ströngustu staðla sem gerðir eru fyrir fiskeldismannvirki í sjó. Í 2. mgr. 1. gr. er kveðið á um að við framkvæmd laganna skuli þess ávallt gætt að sem minnst röskun verði á vistkerfi villtra fiskstofna og að sjálfbærri nýtingu þeirra sé ekki stefnt í hættu. Í athugasemdum um þá málsgrein í frumvarpi því sem varð að lögunum er lögð áhersla á að „vöxtur og viðgangur [fiskeldis] [megi] ekki gerast á kostnað viðgangs og nýtingar villtra fiskstofna.“ Í þeirri takmörkun felist í raun að „þegar ekki fara saman annars vegar hagsmunir þeirra sem veiðirétt eiga samkvæmt lax- og silungsveiðilögum og hins vegar þeirra sem fjallað er sérstaklega um í frumvarpi þessu víkja hinir síðarnefndu.“

Ákvæði 6. mgr. 18. gr. reglugerðar nr. 540/2020 á sér forsögu í skyldum ákvæðum brottfallinna reglugerða. Í 3. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 1170/2015 sagði þannig að við leyfisveitingar fyrir hafbeitar- og sjókvíaeldisstöðvar skyldi miða við, að þær væru ekki nær laxveiðiám með yfir 100 laxa meðalveiði sl. 10 ár en 5 km. Væri um að ræða ár með yfir 500 laxa meðalveiði skyldi fjarlægðin vera 15 km, nema notaðir væru stofnar af nærliggjandi vatnasvæði eða geldstofnar, mætti þá stytta fjarlægðina niður í 5 km. Þetta ákvæði reglugerðarinnar var tekið úr 4. gr. eldri reglugerðar nr. 105/2000 um flutning og sleppingar laxfiska og varnir gegn fisksjúkdómum og blöndun laxastofna, sem upphaflega var sett með heimild í eldri lögum um lax- og silungsveiði nr. 76/1970, en færð undir lög nr. 61/2006 með reglugerð nr. 55/2019 um breytingu á reglugerð nr. 105/2000.

Kærandi hefur við meðferð málsins lagt fram svarbréf sviðsstjóra ferskvatns- og eldissviðs Hafrannsóknastofnunar, dags. 30. júní 2022, við fyrirspurnum Samtaka fyrirtækja í sjávarútvegi varðandi 6. mgr. 18. gr. reglugerðar nr. 540/2020. Þar segir að þau vísindalegu rök sem liggja að baki reglugerðararákvæðinu séu vegna sjúkdóma. Verndarhagsmunir liggi hjá eldisaðilum, eigendum veiðiréttar og vegna verndar líffræðilegs fjölbreytileika vistkerfa þar sem eldi er stundað og í nágrenni þess. Í löndum þar sem laxeldi hafi verið lengst stundað í sjókvíum hafi, af gefnu tilefni, verið sett lágmarksmörk um fjarlægðir á milli kvíasvæða. Þessi mörk séu sett að fenginni reynslu af dreifingu sjúkdóma, einkum blóðþorra (ISA/ILA) sem sé veirusjúkdómur. Talið sé að líkur til að smitveira utan hýsils minnki tiltölulega hratt með fjarlægð og er lágmarksfjarlægð 5 km talin draga verulega úr líkum á dreifingu smita á milli kvíasvæða. Sjúkdómar geti borist úr villtum fiskum í eldisfiska í sjókvíum en þar séu smitleiðir á milli fiska mun greiðari en í náttúrunni og því sé lögð til sama fjarlægð til árósa áa með fiskigengd. Kemur einnig fram að við mat á fjarlægðarmörkum hafi reglur í Noregi verið hafðar til hliðsjónar.

Það er álit úrskurðarnefndarinnar að umrætt ákvæði 18. gr. reglugerðar nr. 540/2020 hvíli á fullnægjandi lagastoð. Ráðherra er heimilt á grundvelli 21. gr. laga nr. 71/2008, að mæla fyrir um slíkar almennar reglur eða viðmið fyrir leyfisveitingu, sem stefna að málefnalegu markmiði, þótt þau geti þrengt þá valkosti sem ella kæmu til álita við tilhögun framkvæmda. Þá eru ekki haldbær þau sjónarmið kæranda að skortur á umfjöllun um 18. gr. reglugerðar um fiskeldi í umsóknarferli fyrir starfs- og rekstrarleyfi fiskeldis í Arnarfirði geti gert að verkum að þeim verði ekki beitt með vísan til sjónarmiða um jafnræði og meðalhóf, enda reglan óundanþæg. Má hér einnig athuga að matsskýrsla er ekki bindandi fyrir leyfisveitanda, en í lögum er til samanburðar gert ráð fyrir því að leyfisveitandi rökstyðji það sérstaklega ef í leyfi er vikið frá niðurstöðu álits Skipulagsstofnunnar um mat á umhverfisáhrifum, sbr. 3. mgr. 13. gr. laga nr. 106/2000 og 2. mgr. 9. gr. laga nr. 71/2008. Loks gaf Matvælastofnun kæranda sérstaklega færi á því að tjá sig um beitingu reglugerðarákvæðisins fyrir töku hinnar kærðu ákvörðunar.

_ _

Þá hefur kærandi bent á gildistökuákvæði í 64. gr. reglugerðar nr. 540/2020, en þar segir að reglugerð nr. 1170/2015 falli úr gildi, nema að því er varði „þær umsóknir og þau rekstrarleyfi“ sem fjallað sé um í ákvæði II og III til bráðabirgða í lögum nr. 71/2008. Að mati kæranda sé óumdeilt að málsmeðferð við útgáfu rekstrarleyfis til handa kæranda í Arnarfirði byggi á ákvæði II til bráðabirgða. Af þeim ástæðum eigi umdeilt reglugerðarákvæði ekki við heldur 3. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 1170/2015, sem verið hafi mun rýmri að efni til.

Túlka verður 64. gr. reglugerðar nr. 540/2020 með hliðsjón af lagaskilaákvæðum laga nr. 101/2019 um ýmsar breytingar á lagaákvæðum sem tengjast fiskeldi, en reglugerðin var sett í framhaldi af þeirri lagasetningu. Lög þessi, sem öðluðust gildi 19. júlí 2019, fólu í sér verulega endurskoðun ýmissa ákvæða laga nr. 71/2008 um m.a. skiptingu hafsvæða í eldissvæði, opinbera auglýsingu svæðanna og um úthlutun þeirra samkvæmt hagstæðasta tilboði, sbr. 4. gr. a. Með lögunum kom áðurnefnt ákvæði II til bráðabirgða í lögin, en það kveður á um að um meðferð og afgreiðslu umsókna um rekstrarleyfi fyrir sjókvíaeldi á hafsvæðum sem hafi verið metin til burðarþols fari eftir eldri ákvæðum laganna þegar málsmeðferð samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum nr. 106/2000 sé lokið fyrir gildstöku ákvæðisins. Sama lagaskilaregla gildir þegar frummatsskýrslu hefur verið skilað til Skipulagsstofnunar skv. 9. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum. Kærandi skilaði inn frummatsskýrslu vegna áforma sinna til Skipulagsstofnunar fyrir þann tíma og bar því að fylgja eldri ákvæðum laga nr. 71/2008 við meðferð umsóknar hans.

Lög nr. 101/2019 gera ráð fyrir því, svo sem segir í skýringum með þeim, að Matvælastofnun muni „breyta ákvæðum rekstrarleyfa í samræmi við breytingar á útgefnu áhættumati erfðablöndunar eða breytingar á útgefnu burðarþoli“, sem um voru settar nýjar reglur með lögunum. Um þetta eru fyrirmæli í lögunum og í 10. gr., sbr. 24. gr., reglugerðar nr. 540/2020. Má til hliðsjónar einnig vísa til 2. mgr. ákvæðis I til bráðabirgða við lögin, þar sem segir að gilt rekstrarleyfi á hafsvæði sem ekki er búið að meta til burðarþols haldi gildi sínu, en „skuli taka breytingum þegar burðarþolsmat hefur farið fram.“ Síðan segir: „Að öðru leyti gilda ákvæði laganna um slík rekstrarleyfi.“ Með þessu gerðu lög nr. 101/2019 ráð fyrir því að efni rekstrarleyfa fiskeldis yrði uppfært miðað við nýjar reglur.

Skilja verður gildistökuákvæði reglugerðar nr. 540/2020 í framangreindu ljósi þannig að merking þess sé sú að hin nýja úthlutunarregla 4. gr. a., sem kom í lögin með lögum nr. 101/2019, komi ekki til framkvæmdar varðandi tilteknar umsóknir og leyfi. Að öðru leyti fer um rekstrarleyfi eftir gildandi ákvæðum laganna og reglugerða setta á grundvelli þeirra, eins og lagaskilareglur gera ráð fyrir, en langsótt er að ætla að efnisákvæðum eldri reglugerðar sem reist voru á lögunum, eins og þau voru árið 2015, hafi verið ætlað að gilda um tiltekin rekstrarleyfi til framtíðar. Ber auk þess að hafa í huga að umþrætt ákvæði 6. mgr. 18. gr. reglugerðar nr. 540/2020 felur í sér almenn fyrirmæli sem gilda í raun óháð stöðu málsmeðferðar umsóknar um rekstrarleyfi. Verður því að hafna þessum sjónarmiðum kæranda.

_ _

Stendur þá eftir það álitaefni hvort ár þær sem renna í Trostansfjörð og óumdeilt er að liggja nær fyrirhuguðu kvíastæði en 5 km, hafi að geyma „villta stofna laxfiska“ og „sjálfbæra nýtingu“, svo girði fyrir áform kæranda. Var álit Matvælastofnunar um þetta atriði einkum reist á umsögn Hafrannsóknastofnunnar, dags. 18. október 2021. Var umsagnar þessarar aflað á grundvelli 2. mgr. 7. gr. laga nr. 71/2008, sbr. einnig 7. mgr. 18. gr. reglugerðar nr. 540/2020, þar sem segir að áður en rekstrarleyfi fiskeldis sé veitt geti Matvælastofnun aflað umsagnar Fiskistofu, Hafrannsóknastofnunar og viðkomandi sveitarstjórnar eftir því sem við á um hvort náttúrulegar aðstæður á fyrirhuguðu starfssvæði fiskeldisstöðvar eða fyrirhugaðar eldistegundir, eldisstofnar eða eldisaðferðir gefi tilefni til neikvæðra vist- eða erfðafræðiáhrifa sem leitt geti af leyfisskyldri starfsemi.

Í umsögn Hafrannsóknastofnunnar segir að í Sunndalsá sé lax ríkjandi tegund en einnig sjóbirtingur, sem sé ríkjandi í Norðdalsá. Fiskgengi hluti Sunndalsár sé a.m.k. 2,2 km og hafi þéttleiki laxaseiða mælst þar 36,7–247,5 seiði á hverja 100 m2. Lauslega áætlað megi gera ráð fyrir að fjöldi gönguseiða laxa sem alist upp í ánni geti verið um 500 á ári. Í ánni sé veiði sem nýtt sé af landeigendum sem eigi sumarhús í firðinum. Eftir því sem næst sé vitað sé um þrjá aðila að ræða sem deili með sér veiðinýtingu en ekki sé þar starfandi veiðifélag. Samkvæmt upplýsingum sé veiði þar nokkrir tugir laxa á ári og vottur af sjóbirtingi. Í Norðdalsá sé veiddur sjóbirtingur. Ekki liggi fyrir veiðiskráning úr ánum í veiðibækur.

Umsögnin byggir, að þessu leyti, á rannsóknarskýrslu Hafrannsóknastofnunnar frá árinu 2017 (HV 2017-004) um útbreiðslu og þéttleika seiða laxfiska á Vestfjörðum frá Súgandafirði til Tálknafjarðar. Í þeirri skýrslu kemur fram að urriði hafi verið eina tegundin sem hafi fundist í Norðdalsá, við rannsókn árið 2016, en þar hafi verið mikill þéttleiki urriðaseiða, (138,8 seiði/100 m2). Í Sunndalsá hafi verið mikill munur á seiðaþéttleika milli efri veiðistöðvar (36,7 seiði/100 m2) og þeirrar neðri (247,5 seiði/100 m2). Skýrist sá munur einkum af fjölda sumargamalla (+0) seiða sem voru í mjög miklum þéttleika (186,9 seiði/100 m2) á neðri stöðinni. Rannsóknin fór fram dagana 16.–22. ágúst 2016.

Í umsögninni er fjallað þessu næst um lífræna álagsþætti eða neikvæð vistfræðileg áhrif af fiskeldi í Arnarfirði, þ.e. möguleg áhrif á erfðasamsetningu villtra laxastofna, uppsöfnun lífrænna efna undir og við fiskeldiskvíar og útbreiðslu laxa- og fiskilúsar. Rakið er að áform kæranda um fiskeldi rúmist innan áhættumats erfðablöndunar fyrir Arnarfjörð í heild, en það er reiknað með líkani sem spáir líklegum fjölda eldisfiska sem ganga í hverja þá á þar sem er að finna villta hrygningarlaxastofna með að meðaltali 60 einstaklinga. Þessu næst kemur fram að ef upp koma vandamál með laxa- og fiskilús á eldissvæðinu aukist líkurnar á að villtir laxfiskar frá Sunndalsá og Norðdalsá verði fyrir lúsasmiti vegna eldisins sem geti dregið úr þrifum og aukið afföll sem teljist til neikvæðra vistfræðilegra áhrifa.

Í framhaldi kemur fram það álit að árnar tvær séu það stuttar að mögulega geti þær ekki borið eiginlega stofna laxfiska til lengri tíma án innstreymis laxfiska úr öðrum ám. Líklega séu laxfiskar ánna hlutar stofneininga yfirstofna (e. metapopulation) en lög og reglugerðir taki ekki tillit til slíkra tilfella. Þannig gæti yfirstofn lax í Arnarfirði náð til áa líkt og Selárdalsár, Fífustaðadalsár, Bakkadalsár, Litlu-Eyrarár og Dufansdalsár en laxaseiði hafi fundist í þeim öllum. Ef slíkt væri tilfellið mætti telja víst að Sunndalsá og Norðdalsá hefðu að geyma mikilvægar stofneiningar slíkra yfirstofna en það mat byggi á mælingum á seiðaþéttleika laxfiska. Hafrannsóknastofnun geti ekki lagt mat á sjálfbærni veiða í Sunndalsá og Norðdalsá vegna skorts á gögnum en veiði hafi ekki verið skráð nema að takmörkuðu leyti.

Ákvæði 6. mgr. 18. gr. reglugerðar nr. 540/2020 miðar við fjarlægð frá ám með „villta stofna laxfiska“. Í 10. tl. 3. gr. laga um fiskeldi er fiskstofn skilgreindur svo að til hans teljist „hópur fiska sömu tegundar sem hrygnir á tilteknum stað og tíma en gerir það ekki í neinum mæli með öðrum hópum á öðrum stað eða tíma.“ Þar sem líklegt er talið að í umræddum ám sé ekki til að dreifa sjálfstæðum stofnum laxfiska, vegna smæðar stofnsins, verður að telja óvíst að ákvæði reglugerðarinnar eigi við. Verður þetta þó ekki eitt sér látið ráða úrslitum, enda almennt mikilli óvissu til að dreifa um stofngerð laxastofna eða fjölskyldna þeirra (e. populations) í Arnarfirði, svo sem kemur fram af hálfu Hafrannsóknastofnunnar.

Megintilgangur 6. mgr. 18. gr. reglugerðar nr. 540/2020 er sá að draga úr líkum á því að smit berist úr laxeldi í villta stofna og að villtir fiskar beri smit í fisk í kvíum. Þarf ekki að fara mörgum orðum um mikilvægi þessara hagsmuna fyrir hlutaðeigandi sem og undirliggjandi markmið um vernd líffræðilegrar fjölbreytni. Segja má á hinn bóginn að með reglugerðinni hafi verið sett mörk fyrir það hvenær áhætta þessi skuli teljast ásættanleg, að öðrum forsendum fullnægðum. Í lögum um lax- og silungsveiði er sjálfbær nýting fiskstofna skilgreind svo að það sé nýting þar sem ekki er gengið á fiskstofn. Eftir veiði sé hrygningarstofn nægilega stór til þess að tryggja eðlilega nýliðun og til þess að viðhalda fjölbreytileika stofnsins. Svo sem fram kemur í svari sviðsstjóra ferskvatns- og eldissviðs Hafrannsóknastofnunar við fyrirspurn Samtaka fyrirtækja í sjávarútvegi, dags. 30. júní 2022, þá hafi stofnunin í tillögu sinni til ráðherra miðað við að hlutaðeigandi stofn þoli veiðiálag og miðað verði þá við að lágmarksmörk skráðrar veiði séu 50 fiska meðalveiði á samfelldu tíu ára tímabili.

Hjá því verður ekki litið að stofnstærð laxfiska í Sunndalsá og Norðdalsá virðist ekki slík að þoli að þar sé stunduð sjálfbær veiðinýting í þessum skilningi. Að vísu nýtur ekki við opinberrar skráningar á veiði, þar sem veiðiskýrslum hefur ekki verið skilað, en Hafrannsóknastofnun greinir frá því í umsögn sinni, að samkvæmt samtölum við staðkunnuga sé veiði nokkrir tugir laxa á ári og vottur af sjóbirtingi. Um leið hefur stofnunin áætlað að fjöldi gönguseiða laxa í Sunndalsá sé einungis um 500 á ári hverju, sem miðað við hvað þekkist um endurheimt laxaseiða úr sjó, verður að telja mjög lítið. Á þessum grundvelli kemst stofnunin enda til þeirrar niðurstöðu, þótt bundin sé fyrirvara um tiltækar heimildir, að fiskstofnar ánna tveggja falli utan skilgreiningar reglugerðar nr. 540/2020.

Í ljósi framangreinds verður að telja að Matvælastofnun hafi ekki verið stætt á að synja umsókn kæranda um heimild til að starfrækja sjókvíaeldi í Trostansfirði með vísan til þess að ekki væri uppfyllt skilyrði fjarlægðarreglu 6. mgr. 18. gr. reglugerðar nr. 540/2020. Af þeim sökum verður hin kærða ákvörðun felld úr gildi. Um leið telur nefndin rétt að gefa stofnuninni leiðbeiningar um meðferð málsins komi það til meðferðar hjá stofnuninni að nýju.

Í máli þessu er deilt um rekstrarleyfi sem veitt er á grundvelli laga nr. 71/2008, að undangenginni málsmeðferð skv. lögum nr. 106/2000. Með þessu hefur farið fram mat á umhverfisáhrifum laxeldis þess sem um er deilt. Lá því fyrir mat á því hver áhrif ákvörðunar um leyfisveitingu yrðu á náttúruna, en í áliti Skipulagsstofnun, dags. 13. júlí 2020, var fjallað um áhættuþætti, m.a. vegna dreifingar smitsjúkdóma og útbreiðslu á fiskilús og laxalús í villta stofna laxfiska.

Umsagnar Hafrannsóknastofnunnar frá 18. október 2021 var aflað á grundvelli 2. mgr. 7. gr. laga nr. 71/2008, sbr. einnig 7. mgr. 18. gr. reglugerðar nr. 540/2020, þar sem segir að áður en rekstrarleyfi fiskeldis sé veitt geti Matvælastofnun aflað umsagnar Fiskistofu, Hafrannsóknastofnunar og viðkomandi sveitarstjórnar eftir því sem við á um hvort náttúrulegar aðstæður á fyrirhuguðu starfssvæði fiskeldisstöðvar eða fyrirhugaðar eldistegundir, eldisstofnar eða eldisaðferðir gefi tilefni til neikvæðra vist- eða erfðafræðiáhrifa sem leitt geta af leyfisskyldri starfsemi.

Tilgangur þessarar álitsumleitunar er sá að styrkja þekkingu Matvælastofnunar á m.a. vistfræðilegum þáttum fyrirhugaðs reksturs, en stofnuninni er ætlað að taka saman greinargerð um leyfisveitingu á grundvelli ákvarðana um matsskyldu framkvæmda, sbr. 1. og 2. mgr. 9. gr. laga nr. 71/2008. Þá er stofnuninni skylt að taka tillit til áhættumats erfðablöndunar skv. 6. gr. a. og burðarþolsmats skv. 6. gr. b. og taka rökstudda afstöðu til sjúkdómstengdra þátta sem kunna að fylgja starfsemi fiskeldisstöðvar, sbr. 3. mgr. 9. gr. laganna. Er stofnuninni raunar skylt að hafna umsókn um rekstrarleyfi ef mat skv. 3. mgr. 9. gr. bendir til þess að fyrirhugað eldi feli í sér umtalsverða hættu á útbreiðslu sjúkdóma eða umtalsverð óæskileg áhrif á vistkerfi, sbr. 9. mgr. 10. gr. laganna. Hefur hér einnig þýðingu ákvæði 2. mgr. 1. gr. laganna, þar sem segir að við framkvæmd þeirra skuli þess ávallt gætt að sem minnst röskun verði á vistkerfi villtra fiskstofna og að sjálfbærri nýtingu þeirra sé ekki stefnt í hættu. Með vísan til þessa skal athugað að jafnvel þótt fjarlægðarregla 6. mgr. 18. gr. reglugerðar nr. 540/2020 eigi ekki við þá girðir það ekki fyrir að til álita getur komið við útgáfu rekstrarleyfis hvort umsókn uppfylli tilvísuð ákvæði laganna hverju sinni.

 Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun Matvælastofnunar frá 21. mars 2022 um að heimila ekki kynslóðaskipt eldi í sjókvíum í Trostansfirði. Lagt er fyrir Matvælastofnun að taka þann þátt ákvörðunar um rekstrarleyfi til endurskoðunar berist um það beiðni frá kæranda.

okt 21
Love0

36/2022 Trostansfjörður

Með

Árið 2022, miðvikudaginn 19. október, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Geir Oddsson auðlindafræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 36/2021, kæra á ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 17. mars 2022 um að heimila ekki kynslóðaskipt eldi í sjókvíum í Trostansfirði.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 21. apríl 2022, er barst nefndinni sama dag, kærir Arctic Sea Farm ehf., þá ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 17. mars 2022 að heimila kæranda ekki að starfrækja kynslóðaskipt eldi í sjókvíum í Trostansfirði. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Umhverfisstofnun 1. júní 2022.

Málavextir: Hinn 24. júlí 2018 lagði kærandi fram matsskýrslu vegna áforma hans um að framleiða 4.000 tonn af laxi í Arnarfirði, en í skýrslunni var gert ráð fyrir kynslóðaskiptu sjókvíaeldi á þremur eldissvæðum, þ.e. svæði A í Trostansfirði, svæði B við Lækjarbót og svæði C við Hvestudal. Álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar lá fyrir 13. júlí 2020, en áður hafði kærandi sótt um starfsleyfi til Umhverfisstofnunar 29. apríl 2019 og rekstrarleyfi til Matvælastofnunar 16. maí 2019. Stofnanirnar birtu auglýsingu 11. október 2021 um tillögu að rekstrarleyfi og starfsleyfi kæranda í Arnarfirði þar sem gert var ráð fyrir áðurnefndum þremur eldissvæðum.

Hinn 17. febrúar 2022 sendi Matvælastofnun kæranda bréf þar sem boðað var að stofnunin hygðist auglýsa rekstrarleyfi þannig að kærandi fengi úthlutað eldissvæðunum Lækjarbót og Hvestudal en ekki á eldissvæðinu í Trostansfirði. Í bréfinu kom fram að ástæða þess væri sú að stofnunin gæti hvorki tryggt að fjarlægðarmörk frá ám með villta stofna laxfiska og sjálfbæra nýtingu væru eigi styttri en 5 km, sbr. 6. mgr. 18. gr. reglugerðar nr. 540/2020 um fiskeldi, né tryggt að minnsta fjarlægð milli fiskeldisstöðva ótengdra aðila í sjókvíaeldi væri styttri en 5 km, sbr. 5. mgr. sömu reglugerðargreinar. Í bréfinu var m.a. vísað til umsagnar Hafrannsóknastofnunar frá 18. október 2021 þar sem fram kæmi að stofnunin gæti ekki lagt mat á sjálfbærni veiða í Sunndalsá og Norðdalsá, sem renna til sjávar í Trostansfirði, vegna skorts á gögnum.

Með bréfi, dags. 24. febrúar 2022, gerði kærandi athugasemdir við boðaða niðurstöðu Matvælastofnunar og óskaði eftir nánar tilgreindum gögnum. Hinn 17. mars s.á. gaf Umhverfisstofnun út starfsleyfi til handa kæranda fyrir sjókvíaeldi í Arnarfirði og 21. s.m. gaf Matvælastofnun út rekstrarleyfi fyrir sömu starfsemi, en í hvorugu leyfinu var gert ráð fyrir sjókvíaeldi í Trostansfirði. Auglýsing um útgáfu starfsleyfisins var birt á vefsíðu Umhverfisstofnunar 21. mars 2022.

Málsrök kæranda: Kærandi tekur fram að hann geri ekki athugasemd við útgefið starfsleyfi við Lækjarbót og Hvestudal. Hins vegar sé litið svo á að með útgáfu leyfisins hafi Umhverfisstofnun hafnað því að gefa út leyfi til kynslóðaskipts sjókvíaeldis á laxfiskum á sjókvíaeldissvæði í Trostansfirði. Sé tilgangurinn með kæru þessari að fá þá afstöðu endurskoðaða. Athafnaleysi við afgreiðslu umsókna um útgáfu starfs- og rekstrarleyfa hafi áður verið talin kæranleg til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, sbr. úrskurð í máli nr. 116/2020. Rökrétt sé að líta á höfnunina sem sjálfstæða stjórnvaldsákvörðun.

Ákvörðun Umhverfisstofnunar um að víkja frá auglýstri starfsleyfistillögu sé íþyngjandi, en hún hafi neikvæð áhrif á atvinnufrelsi kæranda og skerði varanlega þá möguleika sem hann hafi til að stunda sína starfsemi. Framleiðsluáætlun kæranda miði við öll þrjú eldissvæðin svo hin leyfða 4.000 tonna framleiðsla náist. Þegar eldissvæðin séu einungis tvö geti átt sér stað stöðvun á framleiðslu sem leiði til þess að leyfið fullnýtist ekki. Við töku íþyngjandi stjórnvaldsákvörðunar séu gerðar auknar kröfur til þess að lagastoð ákvörðunar sé ótvíræð, lagatúlkun stjórnvalds sé hafin yfir vafa og að grundvöllur málsmeðferðar, ákvarðanatöku og niðurstöðu stjórnvaldsins sé eins traustur og mögulegt sé. Á þessa grunnþætti hafi skort í hinni kærðu ákvörðun sem leiði til ógildingar hennar.

Skilyrði um að fiskeldisstöð sé í minnst 5 km fjarlægð frá „ám með villta stofna laxfiska og sjálfbæra nýtingu“ sé ekki að finna í lögum nr. 71/2008 um fiskeldi. Þá sé ekki að finna í lögunum sérstaka heimild til að setja í reglugerð nánari skilyrði fyrir staðsetningu fiskeldisstöðva við útgáfu rekstrarleyfa. Íþyngjandi ákvæði í reglugerð sem skorti lagastoð séu ólögmæt og því beri að horfa fram hjá þeim við úrlausn málslins. Til hliðsjónar vísar kærandi til niðurstöðu úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 105/2021. Þar sem hin kærða ákvörðun Umhverfisstofnunar sé reist á ákvæðinu sé hún ógildanleg á grundvelli lögmætisreglu stjórnsýslu- og stjórnskipunarréttar.

Óháð þessu telur kærandi að 18. gr. reglugerðarinnar eigi ekki við. Þar sé kveðið á um skyldu Matvælastofnunar til að tryggja tiltekin fjarlægðarmörk frá ám með „villta stofna laxfiska“ og „sjálfbæra nýtingu“. Þessi hugtök séu bæði skilgreind í lögum nr. 61/2006 um lax- og silungsveiði. Þar sé sjálfbær nýting fiskstofna skilgreind sem nýting „þar sem ekki er gengið á fiskstofn. Eftir veiði er hrygningarstofn nægilega stór til þess að tryggja eðlileg nýliðun og til þess að viðhalda fjölbreytilega stofnsins.“ Þá sé villtur fiskstofn skilgreindur sem fiskstofn „þar sem meiri hluti fisks er klakinn í náttúrulegu umhverfi, elst þar upp og er kominn undan villtum foreldrum.“ Í sama lagabálki sé fiskstofn skilgreindur sem hópur „fiska sömu tegundar sem hrygnir á tilteknum stað og tíma en gerir það ekki í neinum mæli með öðrum hópum á öðrum stað eða tíma.“

Í greinargerð Matvælastofnunar með rekstrarleyfi kæranda fyrir sjókvíaeldi í Arnarfirði, sem hin kærða ákvörðun Umhverfisstofnunar byggi á, segi að uppi sé „verulegur vafi um það hvort umræddar ár teljist vera þess bærar að bera sjálfstæða stofna laxfiska. Þá er uppi vafi um það hvort veiðar í ánum séu sjálfbærar.“ Kærandi sé ósammála þessu og bendir á að það hafi alls ekki verið mat Hafrannsóknastofnunar að óvissa sé uppi um hvort í ánum séu villtir stofnar laxfiska og hvort þar séu stundaðar sjálfbærar veiðar. Þvert á móti sé því sem næst ótvíræð niðurstaða stofnunarinnar að svo sé ekki, en í áliti hennar frá 18. október 2021 segi: „Það er mat Hafrannsóknastofnunar að árnar séu það stuttar að mögulega geti þær ekki borið eiginlega stofna laxfiska til lengri tíma án innstreymis laxafiska úr öðrum ám. Líklega eru laxfiskar ánna hlutar stofneininga yfirstofna (e. metapopulation) en lög og reglugerðir taka ekki tillit til slíkra tilfella.“

Af þessari tilvitnun sé augljóst að það sé mat Hafrannsóknastofnunar að árnar geti ekki borið eiginlega stofna laxfiska. Hins vegar leiti mögulega laxfiskar úr öðrum ám upp í árnar og myndi það samansafn laxfiska sem finnist í ánum. Það sé því útilokað að árnar uppfylli skilyrði um að hýsa villta fiskstofna, enda sé ekki uppfyllt hin lagalega skilgreining á fiskstofni. Með öðrum orðum hrygni laxfiskar í Sunndals og Norðdalsá ekki á tilteknum stað og tíma heldur hrygni þeir ýmist í þeim ám eða öðrum ám í nágrenninu. Niðurstaða Hafrannsóknastofnunar í tilvísuðu áliti sé skýr: „Þegar litið er til fyrirliggjandi gagna um fiskstofna ánna í Trostansfirði eru þeir líklega það litlir einir sér að þeir falli utan skilgreiningar reglugerðar nr. 540/2020 um 5 km lágmarksfjarlægð.“

Þessi niðurstaða sé háð lítilli sem engri óvissu og langt í frá þeim mikla vafa sem haldið sé fram í greinargerð Matvælastofnunar. Óumdeilt sé að hvorki Matvælastofnun né Umhverfisstofnun hafi ráðist í sjálfstæðar rannsóknir á aðstæðum í Trostansfirði og reiði Matvælastofnun sig að öllu leyti á áliti Hafrannsóknastofnunar. Það séu því engin málefnaleg sjónarmið fyrir því að túlka álitið með þessum hætti. Ómálefnalegt sé að velta öllum hinum meinta vafa yfir á kæranda og láta hann bera hallann af því að t.d. engin veiðifélög séu starfandi í ánum og engum afladagbókum sé þar viðhaldið, sem þó sé hvort tveggja skylt að lögum ef sjálfbær veiði væri stunduð í ánum.

Þessu til viðbótar sé nefnt að í umsögn Hafrannsóknastofnunar um frummatsskýrslu framkvæmdarinnar hafi verið vikið að mikilvægi þess að framkvæmdir í fiskeldi væru innan áhættumats Hafrannsóknastofnunar á erfðablöndun villtra laxfiska frá árinu 2017. Samkvæmt umsögninni taki áhættumatið til laxáa þar sem regluleg laxveiði sé yfir 400 laxa á ári. Árnar í Trostansfirði séu með svo takmarkaða veiði að þær falli ekki undir áhættumatið. Bendi það eindregið til þess að þar sé ekki að finna villta stofna laxfiska með sjálfbæra nýtingu.

Í niðurstöðu umsagnar Hafrannsóknastofnunar komi fram að áhættumatið geri ráð fyrir að ef rannsóknir sýni fram á að innblöndun valdi varanlegum áhrifum á villta laxastofna beri að draga úr umfangi fiskeldis á nálægðum svæðum niður fyrir þau mörk sem talin séu ásættanleg. Ekki hafi verið sýnt fram á að forsendur umsagnar stofnunarinnar hafi breyst, enda sé það staðfest í greinargerð með rekstrarleyfi Matvælastofnunar að stofnunin geti ekki lagt mat á sjálfbærni veiða í Sunndalsá og Norðdalsá vegna skorts á gögnum. Við þær aðstæður beri að leggja umsögn Hafrannsóknastofnun til grundvallar sem leiði til þess að bæði Sunndals og Norðdalsá falli utan við áhættumatið og teljist þar með ekki vera með villta stofna laxfiska með sjálfbæra nýtingu. Einnig leiði það til þess að ef talin sé hætta á að innblöndun valdi varanlegum áhrifum á laxastofna þá séu viðbrögðin þau að umfang fiskeldis sé minnkað á nálægum svæðum en ekki útilokað eins og leiði af hinni kærðu ákvörðun.

Að auki telji kærandi vert að benda á skýrslu Hafrannsóknastofnunar um tillögu að skiptingu Arnarfjarðar í eldissvæði á grundvelli burðarþols og heildarnýtingar mögulegra eldissvæða frá 12. júní 2020. Í skýrslunni sé takið fram í kaflanum „Lagaumgjörð“ að við svæðaskiptingu skuli m.a. taka tillit til fjarlægðarmarka frá ám með villta laxfiska og sjálfbæra nýtingu. Með hliðsjón af þeirri lagaumgjörð leggi stofnunin til að Arnarfirði verði skipt í þrjú eldissvæði og sé eldissvæði A við Trostansfjörð. Því sé deginum ljósara að Hafrannsóknastofnun hafi nú þegar lagt mat á það hvort fjarlægðarmörk 6. mgr. 18. gr. reglugerðar nr. 540/2020 eigi við um árnar í botni Trostansfirði og sé augljóst að stofnunin telji svo ekki vera.

Að síðustu sé tekið fram að aldrei í hinu langa umsóknarferli fyrir starfs- og rekstrarleyfi í Arnarfirði hafi því sjónarmiði verið hreyft af fagstofnunum eða hagsmunaaðilum að eldissvæðið við Trostansfjörð bryti í bága við umrædd fjarlægðarmörk. Veki þessi málsmeðferð upp álitamál um hvort málefnalegra sjónarmiða hafi verið gætt við málsmeðferðina. Mögulegt sé að reglur um jafnræði og meðalhóf hafi verið virtar að vettugi og misbeiting valds við val á leiðum við úrlausn máls átt sér stað. Með öðrum orðum sé ástæða sem gefin sé í greinargerð Matvælastofnunar tylliástæða fyrir höfnun eldissvæðisins og hin raunverulega ástæða sé önnur. Þá er af hálfu kæranda fjallað um hvort fjarlægð eldissvæðisins í Trostansfirði í næstu fiskeldisstöð ótengds aðila sé minni en 5 km, sbr. 5. mgr. 18. gr. reglugerðar nr. 540/2020.

Málsrök Umhverfisstofnunar: Umhverfisstofnun bendir á að við útgáfu starfsleyfis kæranda hafi stofnunin ákveðið að taka út eldissvæði í Trostansfirði í samræmi við rekstrarleyfi Matvælastofnunar. Sú ákvörðun hafi verið tekin á grundvelli 6. og 7. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir og 9. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnaeftirlit. Lögin geri ráð fyrir að við útgáfu starfsleyfis skuli Umhverfisstofnun taka matskennda ákvörðun, m.a. að teknu tilliti til annarrar löggjafar. Í tilvikinu sem um ræði hafi Matvælastofnun, með hliðsjón af áliti Hafrannsóknastofnunar frá 18. október 2021, talið vafa á að eldissvæði í Trostansfirði uppfyllti skilyrði 18. gr. reglugerðar um fiskeldi nr. 540/2020 um fjarlægð frá ám með villta stofna laxfiska og sjálfbæra nýting.

Í 21. gr. laga nr. 71/2008 segi að ráðherra skuli setja nánari reglur um framkvæmd laganna með reglugerð, m.a. um útgáfu rekstrarleyfa. Reglugerð nr. 540/2020 hafi verið sett með stoð í ákvæðum laga nr. 71/2008 og með hliðsjón af úrskurði úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. 105/2021 megi ætla að hafi reglugerðarákvæði skýr tengsl við framkvæmd laganna sé ekki um skort á lagastoð að ræða. Samkvæmt 6. mgr. 18. gr. reglugerðar nr. 540/2020 skuli Matvælastofnun tryggja að fjarlægðarmörk sjókvíaeldisstöðvar frá ám með villta stofna laxfiska og sjálfbær nýtingu séu eigi styttri en 5 km þegar um laxfiska sé að ræða í eldi. Ákvæðinu sé ætlað að tryggja verndun villtra nytjastofna og koma í veg fyrir hugsanleg spjöll á villtum nytjastofnum og lífríki þeirra og tryggja hagsmuni þeirra sem nýti stofnuna sem sé í samræmi við markmið laganna og reglugerðarinnar, sbr. 1. mgr. 1. gr. laga nr. 71/2008. Þá segi í 2. mgr. 1. gr. laganna að við framkvæmd þeirra skuli þess ávallt gætt að sem minnst röskun verði á vistkerfi villtra fiskstofna og að sjálfbærri nýtingu þeirra sé ekki stefnt í hættu.

Í umsögn Hafrannsóknastofnunar frá 18. október sé annars vegar lagt mat á hvort um sé að ræða villta stofna laxfiska og hins vegar sjálfbæra nýtingu. Hvað fyrra atriði varði þá segi að það sé möguleiki fyrir hendi að þær geti borið eiginlega „stofna laxfiska“, þetta sé því vafi. Þá segi varðandi síðara atriðið að ekki séu næg gögn til að geta lagt mat á sjálfbærni. Að mati Matvælastofnunar hafi þessi vafi verið talinn nægjanlegur til að skilyrði 6. mgr. 18. gr. reglugerðar nr. 540/2020 væru uppfyllt. Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hafi talið að starfsleyfi eigi að samræmast varúðarreglu umhverfisréttarins, sbr. varúðarreglu 9. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd, sbr. úrskurð í máli nr. 153/2021. Samkvæmt 7. gr. laga nr. 60/2013 skuli stjórnvöld við töku ákvarðana sem áhrif hafi á náttúruna taka mið af þeim meginreglum sem fram komi í 8.–11. gr. laganna. Í 9. gr. laganna segir að þegar ákvörðun sé tekin á grundvelli laganna, án þess að fyrir liggi með nægilegri vissu hvaða áhrif hún hafi á náttúruna, skuli leitast við að koma í veg fyrir mögulegt og verulegt tjón á náttúruverðmætum. Umhverfisstofnun hafi talið, með hliðsjón af ákvörðun Matvælastofnunar og umsagnar Hafrannsóknastofnunar, að nægileg þekking eða afleiðingar þess að heimila fiskeldi í Trostansfirði hafi ekki legið fyrir að svo stöddu. Hafi náttúrunni því verið leyft að njóta vafans í samræmi við varúðarregluna.

Mál teljist almennt nægilega upplýst þegar þeirra upplýsinga hafi verið aflað sem nauðsynlegar séu til þess að hægt sé að taka efnislega réttar ákvörðun í málinu. Vegna málshraðareglunnar sé ljóst að ekki eigi að rannsaka mál frekar ef allar nauðsynlegar upplýsingar liggi fyrir. Þá sé heldur ekki ástæða til að rannsaka mál frekar ef ófrávíkjanleg lagaskilyrði séu ekki uppfyllt. Með hliðsjón af málshraðareglunni og rannsóknarreglunni hafi Umhverfisstofnun talið málið nægilega upplýstur áður en ákvörðunin hafi verið tekin.

 Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi bendir á að eftir að kæra hafi verið lögð fram í máli þessu hafi hann fengið afhent svar Hafrannsóknastofnunar við fyrirspurn Samtaka fyrirtækja í sjávarútvegi við fimm nánar tilgreindum spurningum um röksemdir að baki fjarlægðarreglu 6. mgr. 18. gr. reglugerðar nr. 540/2020 um fiskeldi. Athygli sé vakin á svari stofnunarinnar við fimmtu spurningu, nánar tiltekið um skilgreiningu hugtakanna „á með villta stofna laxfiska“ og „sjálfbæra nýtingu“ sem bæði séu notuð í umræddu ákvæði. Skilgreining stofnunarinnar á sjálfbærri nýtingu sé eftirfarandi: „Til að fiskstofn í veiðivatni geti talist nytjastofn þarf hann að þola að þar sé stunduð sjálfbær veiðinýting. Stofninn þarf að vera það stór að hann þoli veiðiálag og miða skal við að lágmarksmörk skráðrar veiði séu 50 fiska meðalveiði á samfelldu tíu ára tímabili.“ Þetta sé skilgreining sem stofnunin hafi gert í tillögu sinni til auðlinda- og nýsköpunarráðuneytis. Þar af leiðandi verði að leggja skilgreininguna til grundvallar þegar ákvæðið sé túlkað og því beitt í framkvæmd.

Af svari Hafrannsóknarstofnunar sé augljóst að til sé skilgreint lágmark á sjálfbærri nýtingu og við mat á því hvort lágmarkinu séð náð verði að byggja á skráðri veiði, þ.e.a.s. veiðiskýrslum sem ber að skrá, halda og varðveita skv. 13. gr. laga nr. 61/2006 um lax- og silungsveiði. Skylt sé að skrá alla veiði samkvæmt lögum. Tiltekið lágmark skráðrar veiði sé fortakslaust skilyrði þess að sjálfbær nýting teljist vera til staðar samkvæmt hugtaksskilgreiningu. Óumdeilt sé að engin skráð veiði sé stunduð í ánum. Engar staðfestar upplýsingar liggi fyrir um veiði í ánum síðastliðinn áratug. Framangreind skilgreining á sjálfbærri nýtingu þeirra laxfiska sem finnast í ánum sé því ekki uppfyllt. Einu upplýsingar sem liggi fyrir um veiði í ánum sé að finna í umsögn Hafrannsóknastofnunar frá 18. október 2021 þar sem segi: „Eftir því sem næst er vitað er um þrjá aðila að ræða sem deila með sér veiðinýtingu en ekki er þar starfandi veiðifélag. Samkvæmt upplýsingum er veiði þar nokkrir tugir laxa á ári og vottur af sjóbirtingu. Í Norðdalsá er veiddur sjóbirtingur. Ekki liggur fyrir veiðiskráning úr ánum í veiðibækur.“ Augljóst sé að framangreind lýsing á veiði í ánum næri ekki því lágmarki að teljast sjálfbær nýting samkvæmt 6. mgr. 18. gr. reglugerðar nr. 540/202, nánar tiltekið 50 fiska meðalveiði á samfelldu 10 ára tímabili. Því sé ljóst að ganga verði út frá því að veiði í ánum feli ekki í sér sjálfbæra nýtingu og þegar af þeirri ástæðu beri að verða við kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um áform kæranda um kynslóðaskipt sjókvíaeldi í Arnarfirði. Umhverfisstofnun gaf út starfsleyfi 17. mars 2022 með hámarkslífmassa allt að 4.000 tonnum, en í leyfinu er ekki veitt heimild, í samræmi við umsókn kæranda, til að starfrækja sjókvíaeldi á svæði sem kennt er við Trostansfjörð, einn innfjarða Arnarfjarðar. Hinn 21. s.m. gaf Matvælastofnun út rekstrarleyfi en í því leyfi var heldur ekki að finna heimild fyrir sjókvíaeldi í Trostansfirði þar sem Matvælastofnunar taldi að ekki væru uppfyllt skilyrði 6. mgr. 18. gr. reglugerðar um fiskeldi nr. 540/2020 um fjarlægð sjókvíaeldisstöðvar frá ám með villta stofna laxfiska og sjálfbæra nýtingu. Byggði hin kærða ákvörðun í þessu máli, þ.e. synjun Umhverfisstofnunar á að starfsleyfi kæranda nái til sjókvíaeldissvæðis við Trostansfjörð, á því mati Matvælastofnunar.

Í 4. gr. a. í lögum nr. 71/2008 um fiskeldi er tekið fram að til starfrækslu fiskeldisstöðva þurfi starfsleyfi Umhverfisstofnunar og rekstrarleyfi Matvælastofnunar. Afhenda skuli Matvælastofnun umsóknir um slík leyfi og skuli þær afgreiddar samhliða. Loks skuli Matvælastofnun framsenda umsókn um starfsleyfi til Umhverfisstofnunar til meðferðar samkvæmt lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Löggjafinn hefur með framangreindum hætti kveðið á um málefnaleg valdmörk milli nefndra stofnana þegar kemur að veitingu leyfa fyrir fiskeldi. Ber stofnunum að halda sig innan valdmarka sinna samkvæmt þeim lögum sem þær starfa eftir. Umhverfisstofnun er óheimilt að útfæra efni starfsleyfa með hliðsjón af þeim skilyrðum sem leiða af lögum nr. 71/2008 og reglugerð nr. 540/2020, öðrum en þeim er varða áhættumat erfðablöndunar og burðarþolsmat, sbr. 6. gr. a. og 6. gr. b. laganna. Skiptir þá ekki máli þótt í 1. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998 sé kveðið á um að starfsleyfi skuli veitt starfsemi sem uppfylli þær kröfur sem til starfseminnar eru gerðar samkvæmt þeim lögum og reglugerðum settum samkvæmt þeim að teknu tilliti til annarrar löggjafar, enda verður ekki séð að niðurlag þeirrar reglu hafi verið ætlað að útvíkka valdheimildir Umhverfisstofnunar.

Með hliðsjón af framangreindu verður hin kærða ákvörðun felld úr gildi.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 17. mars 2022 um að heimila ekki kynslóðaskipt eldi í sjókvíum í Trostansfirði. Lagt er fyrir Umhverfisstofnun að taka þann þátt ákvörðunar um starfsleyfi til endurskoðunar berist um það beiðni frá kæranda.

okt 17
Love0

59/2022 og 60/2022 Dalshraun

Með

Árið 2022, föstudaginn 14. október, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mættir voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Ómar Stefánsson varaformaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verk­fræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 59/2022, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúa Hafnarfjarðar frá 27. apríl 2022 um að synja umsókn um byggingarleyfi fyrir breyttri skráningu eignar-hluta í húsinu að Dalshrauni 5, Hafnarfirði.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

 Með tveimur bréfum til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 3. og 7. júní 2022, er bárust nefndinni 13. s.m., kærir Gosi trésmiðja ehf., eigandi eignarhluta 04-0201, 04-0202 og 04-0302 í húsinu að Dalshrauni 5, þær ákvarðanir byggingarfulltrúa Hafnarfjarðar frá 27. apríl s.á. að synja annars vegar umsókn um leyfi til að breyta íbúðarrými í eignarhluta 04-0302 í tvær íbúðir og hins vegar umsókn um leyfi til að breyta skráðum skrifstofurýmum í eignar­hlutum 04-0201 og 04-0202 í þrjár íbúðir í fyrrnefndu húsi. Verður síðara kærumálið, sem er nr. 60/2022, sameinað máli þessu enda þykja hagsmunir kæranda ekki standa því í vegi. Þess er krafist að hinar kærðu ákvarðanir verði felldar úr gildi og að lagt verði fyrir byggingarfulltrúa að taka málin til afgreiðslu að nýju.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Hafnarfjarðarbæ 1. júlí 2022.

Málavextir: Í fasteignaskrá eru eignarhlutar 04-0201 og 04-0202 í húsinu að Dalshrauni 5 í Hafnar­­firði skráðir skrifstofur og eignarhluti 04-0302 íbúð. Hinn 26. apríl 2022 sótti kærandi um byggingar­l­eyfi til að breyta tveimur fyrrgreindum rýmunum í þrjár íbúðir og síðast­­nefnda rýminu í tvær íbúðir. Voru greindar umsóknir teknar fyrir á afgreiðslufundi skipulags- og byggingar­fulltrúa 27. s.m. og þeim synjað með vísan til þess að erindin sam­ræmdust ekki aðal­skipu­lagi. Tilkynnti byggingarfulltrúi kæranda um nefndar afgreiðslur með bréfum, dags. 28. apríl 2022. Með tölvupósti 4. maí s.á. óskaði kærandi frekari rökstuðnings og var hann veittur með bréfum skipulagsfulltrúa, dags. 16. s.m.

 Málsrök kæranda: Kærandi tekur fram að fjöleignarhúsið að Dalshrauni 5 sé þriggja hæða bygging. Á fyrstu hæð hússins séu verslanir og skrifstofur, samtals fimm matshlutar. Á annarri hæð séu fjórar íbúðir sem skráðar séu hjá fasteignaskrá sem þrjú skrifstofurými og hafi einu þeirra verið skipt upp í tvær einingar. Um sé að ræða eignarhluta 04-0201, 04-0202 og 04-0203, en þau séu öll nýtt sem íbúðir. Þeim hafi verið breytt til samæmis við það og uppfylli að öllu leyti þau skilyrði sem gerð séu til íbúðarhúsnæðis í byggingarreglugerð nr. 112/2012. Á þriðju hæðinni séu tvær samþykktar íbúðir, eignarhlutar 04-0301 og 04-0302. Þær breytingar sem sótt hafi verið um leyfi fyrir séu alfarið í samræmi við núverandi nýtingu rýmanna.

Synjun umsóknanna virðist eingöngu byggjast á því að í Aðalskipulagi Hafnar­fjarðar 2013-2025 komi fram að íbúðir séu ekki heimilar á athafnasvæðum auk þess sem staða skipulagsmála á um­ræddu svæði sé með þeim hætti að ekki sé hægt að fjölga íbúðum á lóðinni. Vísað sé til þess að endurnýjun svæðisins standi yfir en breytingum á aðalskipulagi og deiliskipulagi væri ólokið. Átta ár séu nú liðin frá samþykkt aðalskipulagsins en þá hafi komið fram að unnið væri að breytingum á skipulagi svæðisins og að hluta þess yrði breytt í íbúðasvæði. Virðist sem staðan sé lítið sem ekkert breytt, en kæranda sé kunnugt um að unnin hafi verið drög að deili­skipu­lagi fyrir umrætt svæði þar sem gert sé ráð fyrir íbúðabyggð.

Ekki verði séð að aðalskipulag Hafnarfjarðar né deiliskipulag iðnaðarhverfis austan Reykja­víkur­­­vegar standi í vegi fyrir því að hægt sé að fallast á umsóknir kæranda. Í aðalskipulaginu sé ekki að finna fortakslaust bann við íbúðum á athafnasvæðum eða á því svæði sem hér um ræði. Fram komi með skýrum hætti að unnt sé að gera „ráð fyrir íbúðum tengdri starf­semi fyrir­­tækja, s.s. húsvarðaríbúðum og starfsmannaíbúðum sbr. 3. mgr. 1. gr. laga um lög­heimili nr. 21/1990 með síðari breytingum“. Falli notkun þeirra sem starfsmannaíbúðir vel að um-sóknum kæranda. Jafnframt hafi Hafnar­fjarðar­­bær nú þegar samþykkt að breyta rýmum 04-0301 og 04-0302, sem áður hafi verið skráð skrifstofurými, í samþykktar íbúðir. Það hafi m.a. verið gert á grundvelli þess að rýmin hefðu um langan tíma verið nýtt sem íbúðir.

Mikilvægt sé að samræmis og jafnræðis sé gætt við afgreiðslu umsókna um byggingarleyfi. Í jafn­­ræðis­­reglu 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 felist að mál sem séu sambærileg í lagalegu tilliti skuli hljóta sams konar úrlausn. Gangi hinar kærðu ákvarðanir þvert gegn til­vitnuðu ákvæði og beri þegar af þeirri ástæðu einni að fella þær úr gildi. Ákvörðun byggingar­fulltrúa skuli byggð á málefnalegum forsendum þar sem gætt skuli að meginreglum stjórnsýslu­laga, s.s. um jafn­ræði og meðalhóf.

 Málsrök Hafnarfjarðarbæjar: Af hálfu sveitarfélagsins er þess krafist að kröfum kæranda verði hafnað. Meðferð sveitarfélagsins á umsóknum kæranda hafi verið samkvæmt lögum og reglum. Samkvæmt 1. mgr. 9. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki sé óheimilt að breyta notkun mann­virkis nema að fengnu leyfi byggingarfulltrúa og skal fyrirhuguð mannvirkjagerð vera í sam­ræmi við skipulagsáætlanir á viðkomandi svæði, sbr. 11. gr. sömu laga.

Dalshraun sé á athafnasvæði samkvæmt Aðalskipulagi Hafnarfjarðar 2013-2025 og á slíkum svæðum séu ekki heimilaðar íbúðir. Við gerð skipulags á vegum sveitarfélaga séu landsvæði skil­greind með tilliti til notkunar þeirra og þjónustu sem við eigi í hverju tilfelli. Skipulag at­hafna­svæða geri ekki ráð fyrir fastri búsetu nema í algjörum undantekningartilfellum. Sé föst búseta í athafna- og iðnaðarhúsnæði ekki í samræmi við skipulags- eða byggingarlög og skipu­lags­reglugerð. Árið 1989 hafi verið settar reglur um húsvarðaríbúðir á atvinnusvæðum þar sem m.a. hafi verið samþykkt að ætti eigandi stærri eign en 1.000 m² væri heimilt að vera með hús­varðaríbúð á staðnum, en þær hafi verið felldar úr gildi á fundi bæjarráðs 30. júní 2016.

 Viðbótarathugasemdir kæranda: Bent er á að Hafnarfjarðarbær hafi samþykkt íbúð í eignar­hluta 04-0302 og það þrátt fyrir að eignin væri á athafnasvæði samkvæmt aðalskipulagi Hafnar­fjarðar. Þá hafi tilvísun til reglna um húsvarðaríbúðir á atvinnusvæðum ekkert gildi því eftir sem áður standi heimildarákvæði í aðalskipulaginu.

 Niðurstaða: Samkvæmt Aðalskipulagi Hafnarfjarðar 2013-2025 er fasteignin að Dalshrauni 5 á skilgreindu athafnasvæði, nánar tiltekið svæði AT1, þ.e. svæði milli Flatahrauns, Fjarðar­hrauns og Reykjavíkurvegar. Í gr. 2.2.5 í aðalskipulaginu segir í almennum ákvæðum um at­hafna­svæði að þar skuli fyrst og fremst gera ráð fyrir atvinnustarfsemi þar sem lítil hætta sé á mengun, s.s. léttum iðnaði, vörugeymslum, hreinlegum verkstæðum og umboðs- og heild­verslunum. Ekki séu heimilar íbúðir á athafnasvæðum. Þó sé unnt að gera ráð fyrir íbúðum tengdri starfsemi fyrirtækja, svo sem húsvarðaríbúðum og starfsmannaíbúðum sbr. 3 mgr. 1. gr. laga nr. 21/1990 um lögheimili, m.s.br. Nánar segir um svæði AT1 að það sé skilgreint sem at­hafna­svæði, annars vegar [fyrir] iðnað og hins vegar verslun og þjónustu. Unnið hafi verið óformlegt ramma­skipul­ag fyrir svæðið sem samþykkt hafi verið að skyldi leggja til grundvallar fyrir aðal-­ og deiliskipulag, en það hafi ekki hlotið lögbundna meðferð að öðru leyti. Þar sé lagt til að hluta svæðisins verði breytt í íbúðarsvæði. Í samræmi við það sé hér gert ráð fyrir að mestur hluti þess svæðis verði áfram skilgreindur sem athafnasvæði, en að hluti þess verði skil­­greindur sem íbúðarsvæði með blöndu af þessu tvennu, sbr. kafla 2.2.1. Svæðið sé full­byggt, en reikna megi með endur­nýjun þess, m.a. fyrir gistiheimili og hótel og snyrtilegri iðnað, sem sækist eftir stað­setningu þar og betri umhverfisgæðum en nú séu í hverfinu.

Túlka verður ákvæði aðalskipulags um landnotkun athafnasvæða með hliðsjón af núgildandi gr. 6.2. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013. Þar segir að athafnasvæði sé „Svæði fyrir atvinnu­starfsemi þar sem lítil hætta er á mengun svo sem léttur iðnaður, hreinleg verkstæði, bílasölur og umboðs- og heildverslanir. Einnig atvinnustarfsemi sem þarfnast mikils rýmis, t.d. vinnu­svæði utandyra á lóðum eða starfsemi sem hefur í för með sér þungaflutninga, svo sem vöru­geymslur og matvælaiðnaður.“ Er samkvæmt þessu ekki gert ráð fyrir íbúðum á athafna­svæðum í skipulagsreglugerð og geta heimildir aðalskipulags ekki vikið frá eða víkkað út til­vitnað ákvæði reglugerðarinnar. Var byggingarfulltrúa því rétt að synja umsóknum kæranda hvað sem líður skilmálum aðalskipulags Hafnarfjarðar um íbúðir á athafnasvæðum. Breytir það engu þótt sveitarfélagið hafi nú þegar heimilað skráningu íbúða í húsinu, en rétt þykir þó að benda á að samkvæmt gr. 4.6.1 í þágildandi skipulagsreglugerð nr. 400/1998 var unnt að gera ráð fyrir íbúðum tengdri starfsemi fyrirtækja á athafnasvæðum, svo sem fyrir húsverði.

Með vísan til þess sem að framan greinir verður kröfum kæranda í máli þessu hafnað.

 Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um að felldar verði úr gildi ákvarðanir byggingarfulltrúa Hafnar­fjarðar frá 27. apríl 2022 um að synja annars vegar umsókn um leyfi til að breyta íbúðarrými í eignarhluta 04-0302 í tvær íbúðir og hins vegar umsókn um leyfi til að breyta skráðum skrifstofurýmum í eignarhlutum 04-0201 og 04-0202 í þrjár íbúðir í húsinu að Dalshrauni 5 í Hafnarfirði.

okt 17
Love0

62/2022 Bárugata

Með

Árið 2022, föstudaginn 14. október, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mættir voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Ómar Stefánsson varaformaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 62/2022, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 31. ágúst 2021 um að samþykkja umsókn um leyfi til að breyta og hækka mæni og útveggi hússins að Bárugötu 14.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 23. júní 2022, er barst nefndinni sama dag, kæra eigendur íbúða að Ránargötu 13 þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 31. ágúst 2021 að samþykkja umsókn um leyfi til að breyta og hækka mæni og útveggi hússins að Bárugötu 14. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi og að fram­kvæmdir verði stöðvaðar á meðan málið er til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni. Þykir málið nægilega upplýst til að það verði tekið til endanlegs úrskurðar og verður því ekki tekin afstaða til stöðvunarkröfu kærenda.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 26. júlí 2022.

Málavextir: Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúans í Reykjavík 12. janúar 2021 var lögð fram umsókn um leyfi til að breyta og hækka mæni og útveggi hússins að Bárugötu 14. Málinu var frestað og vísað til skipulagsfulltrúa til grenndarkynningar. Á afgreiðslufundi skipulagsfulltrúa 15. s.m. var samþykkt að grenndarkynna framlagða umsókn fyrir hagsmunaaðilum. Var hún grenndarkynnt 29. janúar 2021 með athugasemdafresti til 26. febrúar s.á. Fresturinn var framlengdur fimm sinnum eða til og með 7. júní 2021. Á fundi skipulags- og samgönguráðs 25. ágúst s.á. var erindið samþykkt með vísan til umsagnar skipulagsfulltrúa, dags. 20. s.m., og var erindinu vísað til fullnaðarafgreiðslu byggingar­fulltrúa. Á afgreiðslufundi byggingar-fulltrúa 31. ágúst 2021 var umsóknin samþykkt og byggingar­­­leyfi gefið út 31. maí 2022. Munu framkvæmdir hafa hafist í byrjun júní s.á. en byggingarfulltrúi stöðvaði þær til bráðabirgða 30. júní 2022 á grundvelli 55. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki og gr. 2.9.1. í byggingar-reglugerð nr. 112/2012. Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum var stöðvuninni aflétt með tilkynningu í tölvupósti byggingarfulltrúa til leyfishafa 9. ágúst s.á.

Málsrök kærenda: Kærendur benda á að lóðir Ránargötu 13 og Bárugötu 14 liggi saman og því hafi kærendur sérstaka og lögvarða hagsmuni tengda framkvæmdum við Bárugötu 14 enda hafi grenndarkynning framkvæmdanna náð til þeirra. Við grenndarkynningu hafi kærendum verið kynnt að beiðni um breytingar á Bárugötu 14 fæli í sér að mænir hússins yrði hækkaður um 90 cm og að útveggir hússins yrðu hækkaðir um 20 cm. Þeir hafi mótmælt þeirri beiðni og komið á framfæri athugasemdum sínum er vörðuðu skuggavarp frá Bárugötu 14 eftir hækkun hússins. Kærendur hafi ákveðið að una ákvörðun skipulags- og samgönguráðs dags. 25. ágúst 2021 um að samþykkja beiðni um hækkun mænis og útveggja umrædds húss í samræmi við fyrirliggjandi kynningu og hafi staðið í þeirri trú að þá hefði verið samþykkt beiðni eigenda hússins um að hækka mæni þess um 90 cm og útveggi um 20 cm. Sú góða trú kærenda hafi byggt á grenndarkynntum gögnum frá byggingaryfirvöldum. Sérstaklega sé vísað til umsagnar skipulagsfulltrúa, dags. 20. ágúst 2021, sem lögð hafi verið fram á fundi skipulags- og samgönguráðs 25. s.m. Í umsögninni segi orðrétt um tillögu um hækkun Bárugötu 14: „Samkvæmt tillögunni er lagt upp með að hækka núverandi útveggi með steinsteypu um 20 cm (úr kóta 19,543 í 19,750) og mænishæð um 90 cm (úr kóta 21,574 í 22,500), þ.e. mynda portbyggt ris sem fellur vel að núverandi formi hússins.“ Samkvæmt grenndarkynntum teikningum hafi aðeins verið gert ráð fyrir hækkun útveggjar öðrum megin en ekki báðum megin.

Þegar hafist hafi verið handa við uppslátt mænis og útveggja í byrjun júní sl. hafi kærendum verið ljóst að framkvæmdir sem þá hafi verið hafnar væru í engu samræmi við þær breytingar sem kynntar hafi verið fyrir þeim og samþykktar á fundi skipulags- og samgönguráðs 25. ágúst 2021. Ljóst sé af ljósmyndum að framkvæmdir séu hafnar við að hækka húsið mun meira en 20 cm hækkun útveggja og 90 cm hækkun mænis. Byggingarleyfi hefði verið gefið út 31. maí 2022 og verði ekki annað ráðið en að leyfið sé í andstöðu við áðurnefnda samþykkt skipulags- og samgönguráðs og gögn sem kynnt hefðu verið fyrir kærendum. Verði ekki annað ráðið en að framkvæmdir hafi verið leyfðar fyrir meiri hækkun hússins en sem nemur 20 cm fyrir gafla og 90 cm fyrir mæni húss.

Kærendum hafi ekki verið gefinn kostur á að tjá sig um annað en fyrirhugaða hækkun gafla um 20 cm og mænis um 90 cm. Ákvörðun byggingarfulltrúa um útgáfu byggingarleyfis til meiri hækkunar hússins sé því ólögmæt enda hafi m.a. ekki verið gætt að ákvæði 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 um réttindi kærenda og þeim ekki gefinn kostur á að tjá sig um framkvæmdir sem nú séu hafnar. Enda þótt talið yrði að í samþykkt skipulags- og samgönguráðs hefði falist heimild til að hækka gafla hússins um meira en 20 cm og mæni um meira en 90 cm sé sú samþykkt ólögmæt og byggingarleyfið jafnframt þar sem grenndarkynning hefði ekki farið fram fyrir kærendum um það efni. Meðferð málsins hafi verið ólögmæt og ekki fylgt ákvæðum laga. Framkvæmdin brjóti að ýmsu öðru leyti gegn skipulagsskilmálum, skipulagslögum og lögum um mannvirki nr. 160/2010. Vísað sé til eðli máls og meginreglna laga. Þá hafi kærendur ekki fengið öll gögn málsins afhent þrátt fyrir óskir þess efnis.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu borgaryfirvalda er farið fram á frávísun málsins þar sem kærufrestur sé liðinn skv. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála en byggingarleyfið hafi verið samþykkt 31. ágúst 2021. Þá hafi frestur skv. 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 einnig verið liðinn. Verði ekki fallist á frávísunarkröfu sé farið fram á að kröfum kærenda verði hafnað. Málsmeðferð hins kærða byggingarleyfis hafi að öllu leyti verið í samræmi við ákvæði skipulagslaga nr. 123/2010, laga um mannvirki nr. 160/2010 og stjórnsýslulaga.

Samkvæmt kynntum aðaluppdrætti hafi umbeðin hækkun mænis verið málsett 4,26 m frá efstu plötu. Við endurteknar framlengingar á grenndarkynningu og beiðni um frekari gögn hefði orðið mælivilla þannig að efri plata hússins hafi verið mæld 32 cm lægri en hún sé í raun. Við skoðun hafi komið í ljós að breyting skuggavarps vegna 32 cm hækkunar sé hverfandi. Það sé því ljóst að kynnt gögn sýni rétt skuggavarp þótt að innsláttarvilla hafi verið á gögnum og hafi afar lítil áhrif á kynnt skuggavarp.

 Viðbótarathugasemdir kærenda: Kærendur telja að kærufrestur hafi ekki verið liðinn þegar kæra í máli þessu hafi verið send úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála 23. júní 2022. Fyrir liggi að byggingarfulltrúi hafi gefið út byggingarleyfi 31. maí 2022. Útgáfa þess sé stjórnvaldsákvörðun sem hefði verið kærð innan kærufrests. Þá hafi kærendum fyrst verið ljóst eftir að framkvæmdir hófust í kjölfar útgáfu byggingarleyfis að til stæði að hækka húsið meira en áður hefði verið kynnt þeim og síðar samþykkt í skipulags- og samgönguráði. Þá leggi kærendur áherslu á að við einfalda skoðun á framkvæmdum við Bárugötu 14 megi ráða að mænir hússins hafi verið hækkaður um a.m.k. 2,5 m. Reykjavíkur­borg hafi stöðvað til bráða­birgða framkvæmdir við Bárugötu 14 með bréfi, dags. 30. júní 2022. Í bréfinu komi skýrt fram að samþykkt byggingarfulltrúa sé haldin annmörkum og kunni að vera ógildanleg. Fram­kvæmdum hefði verði hætt í skamman tíma en síðar hafist að nýju. Samkvæmt upplýsingum borgaryfirvalda hefði framkvæmdabanni verið aflétt. Ekki liggi þó fyrir formleg ákvörðun um afléttingu banns og ekkert sé um þá ákvörðun að finna á vefsíðu borgaryfirvalda. Því sé mót­mælt að lítil „mælivilla“ hafi slæðst í teikningar af hækkun hússins. Þá sé það beinlínis rangt og ósannað að fyrrgreindar framkvæmdir hafi engin eða lítil áhrif á skuggavarp. Engin rann­sókn hafi farið fram á skuggavarpi.

Leyfishafa var gefinn kostur á að koma á framfæri sjónarmiðum sínum í málinu en hann hefur ekki tjáð sig um málatilbúnað kærenda.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti byggingarleyfis sem heimilar breytingu og hækkun mænis og útveggja hússins að Bárugötu 14 þannig að fáist portbyggð hæð með fullri lofthæð. Kærendur eru íbúar að Ránargötu 13 og lúta athugasemdir þeirra einkum að auknu skuggavarpi, en Bárugata 14 er mót suðri við hús þeirra.

Í 2. mgr. 37. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 kemur fram sú meginregla að gera skuli deili­skipulag fyrir svæði eða reiti þar sem framkvæmdir séu fyrirhugaðar. Í 1. mgr. 44. gr. skipulagslaga er hins vegar að finna undantekningu frá framangreindir meginreglu um gerð deiliskipulags, en þar segir að þegar sótt sé um byggingar- eða framkvæmdaleyfi fyrir fram­kvæmd sem sé í samræmi við aðalskipulag og deiliskipulag liggi ekki fyrir geti sveitarstjórn eða sá aðili sem heimild hefur til fullnaðarafgreiðslu mála, sbr. 6. gr., ákveðið að veita megi leyfi án deiliskipulagsgerðar ef framkvæmdin er í samræmi við landnotkun, byggðamynstur og þéttleika byggðar. Skuli skipulagsnefnd þá láta fara fram grenndarkynningu.

Umsókn um greint byggingarleyfi var grenndarkynnt fyrir þeim sem hagsmuna áttu að gæta með lögmæltum fjögurra vikna athugasemdafresti skv. 2. mgr. 44. gr. skipulagslaga. Svo sem áður hefur komið fram var athugasemdafrestur framlengdur fimm sinnum og skuggavarps-myndir leiðréttar í þrígang. Kærendur komu að athugasemdum sínum við grenndar-kynninguna. Lutu þær m.a. að því að sótt væri um 90 cm hækkun á mæni hússins en miðað við teikningar væri hækkunin „augljóslega meiri“.

Umsóknin var tekin fyrir á fundi skipulags- og samgönguráðs 25. ágúst 2021 og hún samþykkt með vísan til umsagnar skipulagsfulltrúa, dags. 20. s.m. Var umsókninni vísað til fullnaðar­afgreiðslu byggingarfulltrúa. Í umsögninni er ekki fallist á að aukið skuggavarp eða skert birtu-skilyrði á jafndægri hafi þau neikvæðu áhrif á lífsgæði íbúa á nærliggjandi lóð nr. 13 við Ránargötu sem athugasemdir þeirra lutu að.

Í gr. 5.9.7. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 er fjallað um hönnunargögn sem fylgja skulu grenndarkynningu byggingar- eða framkvæmdaleyfisumsóknar. Í greininni kemur fram að fylgja skuli afstöðumynd, hnitsett í mælikvarða 1:500 – 1:2000 eða í öðrum læsilegum mæli­kvarða sem sýni fyrirhugaða framkvæmd og afstöðu hennar gagnvart aðliggjandi byggð og að landi, þ.e. sýni mannvirki sem fyrir séu á svæðinu, hæðarlínur og annað í landslagi sem skipti máli fyrir útfærslu framkvæmdar. Gera þurfi grein fyrir landmótun, götumyndum og öðru sem nauðsynlegt sé til að hagsmunaaðilar geti tekið afstöðu til framkvæmdarinnar. Hönnunargögn þurfi ekki að vera fullunnin á þessu stigi. Með umræddri grenndarkynningu fylgdu uppdrættir, þ.m.t. götumynd, ásamt skuggavarpsmyndum. Fyrir liggur að skilað var inn leiðréttum gögnum um skuggavarp til Reykjavíkurborgar í þrígang á tímabilinu frá mars til maí og þau afhent kærendum. Landmælingadeild landupplýsingakerfis Reykjavíkurborgar, LUKR, á umhverfis- og skipulagssviði mun hafa annast uppmælingu á helstu hæðarkótum á báðum lóðum og þeim upplýsingum komið fyrir á sniðteikningu ásamt götumynd sem einnig var afhent kærendum.

Byggingarfulltrúi stöðvaði framkvæmdir til bráðabirgða með bréfi til byggingarleyfishafa, dags. 30. júní 2022. Fram kemur í bréfinu að mismunur væri á hæðarsetningu í grenndar­kynntum gögnum og væri munurinn nokkur á aðaluppdráttum og skuggavarps­uppdráttum er varðaði „mænishæð fyrirhugaðrar hækkunar núverandi húss“. Mat embættisins væri að samþykkt byggingar­fulltrúa væri haldin þeim annmörkum sem gætu valdið því að hún teldist ógildanleg, sbr. 2. tl. 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Byggingarfulltrúi féll frá stöðvun framkvæmda 9. ágúst 2022. Samkvæmt upplýsingum og gögnum frá byggingarfulltrúa höfðu embættinu borist upplýsingar frá arkitekt um að rétt mænishæð hússins væri 32 cm yfir þeirri hæð sem notuð var til að meta hið grenndarkynnta skuggavarp. Þá var einnig skilað inn uppdrætti þar sem bent var á innsláttarvillu í hæðarkóta og skuggavarp leiðrétt.

Þrátt fyrir framangreinda annmarka á grenndarkynntum skuggavarpsmyndum verður ekki talið að þeir séu slíkir að varði ógildingu hins kærða byggingarleyfis. Sjá má af grenndarkynntum og samþykktum aðaluppdráttum hver endanleg hæð hússins verður. Mesti munur á skuggavarpi samkvæmt aðaluppdráttum annars vegar og skuggavarpsmyndum hins vegar verður u.þ.b. tvöfaldur 32 cm hæðarmunur, þ.e. 64 cm lengri skuggi af þakinu á láréttan flöt á jafndægri þegar sólarhæð í Reykjavík er 26°. Hæð skugga á lóðréttan flöt mun breytast jafnt og hæðar-breyting fyrirhugaðrar hækkunar. Auk þess liggur fyrir að nýtingarhlutfall lóðarinnar að Bárugötu 14 eftir hækkun mun ekki skera sig úr nýtingarhlutfalli grannlóða og húsið verður ekki hærra en þau hús sem standa beggja vegna við götuna.

Með vísan til þess sem að framan er rakið verður ekki talið tilefni til þess að verða við kröfu um ógildingu hins kærða byggingarleyfis.

 Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunar byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 31. ágúst 2021 um að samþykkja umsókn um leyfi til að breyta og hækka mæni og útveggi hússins að Bárugötu 14.

okt 17
Love0

27/2022 og 69/2022 Löggilding og starfsleyfi

Með

Árið 2022, föstudaginn 14. október, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mættir voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Ómar Stefánsson varaformaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 27/2022, kæra á ákvörðun Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar frá 1. mars 2022 um að synja umsókn kæranda um þátttöku á námskeiði til löggildingar hönnuða.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

 Með kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, er barst nefndinni 1. apríl 2022, kærir A verkfræðingur, þá ákvörðun Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar frá 1. mars 2022 að synja honum um þátttöku á námskeiði sem haldið var á vegum stofnunarinnar til löggildingar hönnuða. Skilja verður málskot kæranda svo að krafist sé ógildingar umræddrar ákvörðunar.

Með kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, er barst nefndinni 6. júlí 2022, kærir sami kærandi þá ákvörðun Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar frá 1. júlí 2022 að synja um­sókn hans um starfsleyfi byggingarstjóra. Er þess krafist að ákvörðuninni verði hnekkt og kær­anda veitt starfsleyfi. Verður það kærumál, sem er nr. 69/2022, sameinað máli þessu þar sem um samofin mál er að ræða sem sami aðili stendur að, enda þykja hagsmunir hans ekki standa því í vegi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Húsnæðis- og mannvirkjastofnun 29. apríl og 4. ágúst 2022.

Málavextir: Samkvæmt gögnum málsins stundaði kærandi meistaranám í verkfræði á árunum 2009-2011. Hann lauk náminu með skilum á lokaritgerð í ágúst 2021 og útskrifaðist mánuði síðar. Í nóv­ember s.á. öðlaðist kærandi heimild ­ráð­herra iðnaðarmála til þess að kalla sig verk­fræðing. Í byrjun árs 2022 sótti hann um að sitja lög­gildingar­nám­skeið hjá Húsnæðis- og mannvirkja­stofnun fyrir mannvirkjahönnuði sem haldið var í mars­mánuði s.á. Umsókninni var synjað þar sem stofnunin taldi kæranda ekki uppfylla skilyrði um þriggja ára starfsreynslu eftir að verkfræðinámi hans lauk, sbr. c-lið 1. mgr. 26. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki.

Í júní 2022 sótti kærandi um starfsleyfi byggingarstjóra samkvæmt 28. gr. laga um mannvirki. Um­­sókn hans var synjað þar sem Húsnæðis- og mannvirkjastofnun taldi kæranda ekki upp­fylla skilyrði 3. mgr. lagagreinarinnar um fimm ára starfsreynslu sem verkfræðingur. Kærandi sat áður námskeið á vegum stofnunarinnar vegna leyfisins og jafnframt var gæða­stjórnunar­­kerfi hans samþykkt af stofnuninni.

Málsrök kæranda: Kærandi bendir á að hann hafi starfað sem verkfræðingur við mann­virkja­hönnun í samtals fimm ár. Hann hafi verið lagna- og loftræsihönnuður hér á landi árin 2012-2016 og í Svíþjóð 2016-2017. Jafnframt hafi hann starfað sem hönnunarstjóri lagna- og loftræsi­­kerfa og sem samræmingarverkstjóri tæknikerfa í Svíþjóð. Þá hafi kærandi starfað sjálf­stætt sem ráðgjafi í nokkur ár á sviði lagna- og loftræsihönnunar og aðstoðað innlenda verk­fræði­­stofu við tæknilega flókin viðfangsefni varðandi lagnir og loftræsingu.

Áður en kærandi hafi sótt sér framangreinda starfsreynslu hafi hann lokið öllum bóklegum áföng­um í námi sínu. Það eina sem hafi komið í veg fyrir að hann hefði klárað háskólanám sitt hefðu verið skil á ritgerð en ritgerðarverkefnið sem slíkt hefði hvorki haft að gera með lagna- og loftræsi­hönnun eða byggingar né anga þeirrar verkfræði sem tengist hefðbundinni mann­virkja­­­hönnun, framkvæmdareftirliti eða byggingarstjórn. Það séu því engin efnisleg tengsl milli þeirra eininga sem kærandi hafi lokið eftir að hann aflaði sér starfsreynslu og þess bóklega náms sem lögin geri kröfu um. Kærandi hafi því fullnægt kröfum um menntun og starfsreynslu þó ekki hafi það verið í þeirri tímaröð sem gert sé ráð fyrir í lögum um mannvirki nr. 160/2010. Starfs­­­­ferill og starfsreynsla kæranda frá árinu 2012 sé að öllu leyti eins og ef hann hefði strax eftir bóklegt nám fengið meistaragráðu. Ekki sé málefnalegt að hafna umsækjanda á forsendum stífs lestrar á orðanna hljóðan í viðeigandi lögum og horfa með því fram hjá til­­­gangi þeirra og raunverulegu hæfi og reynslu umsækjanda.

Kærandi hafi sótt um starfsleyfi byggingarstjóra til Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar eftir að hafa setið námskeið um ábyrgð byggingarstjóra á vegum stofnunarinnar í febrúar 2022 og greitt fyrir það 45.000 kr. Áður hafi hann sent inn gögn því til staðfestingar að hann uppfyllti skil­yrði þess að fá slíka löggildingu og um að eiga erindi á námskeiðið. Í júní 2022 hafi kærandi fengið gæða­stjórnunarkerfi sitt samþykkt án athuga­semda og greitt kostnað vegna úttektar þess að upp­hæð 34.844 kr. Engin höfnun og engar athugasemdir eða spurningar hafi komið fram vegna umsóknar hans um setu á námskeiðinu.

Með jafn strangri túlkun á 26. og 28. gr. laga um mannvirki og búi að baki ákvörðunum Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar sé komið í veg fyrir að umsækjandi sem í raun hafi bæði alla þá menntun og reynslu sem lögin geri kröfu um fái afgreiðslu umsókna sinna. Þessi stranga túlk­un gangi gegn sjónarmiðum stjórnsýsluréttar um meðalhóf þar sem það sé afar viður­hluta­mikið fyrir kæranda að sækja sér nýja starfsreynslu í þrjú til fimm ár áður en hann geti aftur sótt um löggildingu. Þetta sé sérstaklega bagalegt þar sem hann hafi þegar fimm ára reynslu í mannvirkjahönnun og byggingar­stjórnun, hafi á undanförnum árum aðstoðað lög­gilta mannvirkjahönnuði sem sérfróður aðili „sem og starfað í 18 mánuði við verkstjórnun við nýbyggingu 15 hæða nýbyggingar og öryggisdómstóls í Stokkhólmi.“ Raunveruleg reynsla kær­anda sé því meiri en lög geri kröfu um.

Málsrök Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar: Af hálfu stofnunarinnar er vísað til þess að kæranda hafi verið synjað um aðgang að námskeiði til löggildingar hönnuða þar sem stofnunin teldi hann ekki uppfylla skilyrði 26. gr. laga um mannvirki nr. 160/2010 til að geta sótt námskeið um löggildingu hönnuða þar sem hann hefði ekki getað sýnt fram á a.m.k. þriggja ára starfsreynslu eftir að námi í viðkomandi sérfræðigrein lauk.

Umsókn kæranda um útgáfu starfsleyfis byggingarstjóra hafi verið synjað þar sem stofnunin hefði ekki talið hann uppfylla skilyrði 3. mgr. 28. gr. laga um mannvirki. Þar komi fram að verkfræðingar, tæknifræðingar, arkitektar og byggingarfræðingar geti öðlast starfsleyfi til þess að hafa umsjón með framkvæmdum sem falli undir 1. og 3. tölul. 4. mgr. 27. gr. laganna. Skuli þeir hafa a.m.k. fimm ára reynslu sem slíkir við byggingarframkvæmdir, hönnun bygginga, byggingar­­eftirlit eða verkstjórn við byggingarframkvæmdir.

Niðurstaða: Líkt og fram kom í málavöxtum stundaði kærandi meistaranám í verkfræði á árunum 2009-2011 og skilaði lokaritgerð sinni í ágúst 2021 og brautskráðist því ekki fyrr en áratug eftir að hann lauk tilskildum áföngum í náminu. Í millitíðinni starfaði hann við mannvirkjagerð og aflaði sér umtalsverðrar starfsreynslu sem hann hefur gert grein fyrir. Hann öðlaðist heimild ráðherra iðnaðarmála til þess að kalla sig verkfræðing 5. nóvember 2021. Svo sem segir í a. lið 1. mgr. 26. gr. laganna skulu umsækjendur hafa hlotið heimild ráðherra til starfsheitis samkvæmt lögum um löggildingu nokkurra starfsheita sérfræðinga í tækni- og hönnunargreinum, nr. 8/1996. Ljóst er af efni 2. gr. þeirra laga að menn hafa ekki rétt til þess að nota starfsheiti þau sem lögin taka til eða orð sem fela í sér þau heiti nema hafa fengið til þess leyfi eða staðfestingu ráðherra. Í 1. mgr. 3. gr. laganna er kveðið á um að engum megi veita slíkt leyfi nema hann hafi lokið fullnaðarprófi í viðkomandi starfsgrein.

Samkvæmt 25. gr. laga um mannvirki hafa þeir einir rétt til þess að leggja fram uppdrætti vegna bygg­ingarleyfis sem hafa til þess hlotið löggildingu Húsnæðis og mannvirkjastofnunar og skiptist löggildingin í nánar tilgreind svið sem þar eru talin. Í b. lið 1. mgr. 26. gr. laga um mannvirki er fjallað um það skilyrði fyrir löggildingu hönnuða að um­sækjendur þreyti próf og sæki námskeið. Samkvæmt c. lið 1. mgr. skulu m.a. verkfræðingar hafa sérhæft sig á viðkomandi löggildingarsviði og öðlast starfsreynslu hjá lög­giltum fagmanni á sviðinu. Skal starfsreynslutíminn ekki vera skemmri en þrjú ár eftir að námi í viðkomandi sérfræðigrein lauk, þar af minnst eitt ár við mannvirkjagerð á Íslandi. Í lok máls­greinarinnar segir að starfsreynslutíma skuli lokið áður en námskeið og próf skv. b-lið séu sótt.

Samkvæmt. 1. mgr. 28. gr. laga um mannvirki er það skilyrði fyrir starfsleyfi byggingarstjóra að umsækjandi uppfylli viðeigandi hæfniskröfur 2.- 4. mgr. sömu lagagreinar, hafi sótt sérstakt námskeið sem Húsnæðis- og mann­virkja­stofnun stendur fyrir og hafi gæðastjórnunarkerfi sam­kvæmt nánari fyrirmælum í byggingar­reglu­gerð nr. 112/2012. Til þess að verkfræðingur geti öðlast starfsleyfi til þess að hafa umsjón með framkvæmdum sem falla undir 1. og 3. tölul. 4. mgr. 27. gr. er gert að skilyrði að hann hafi a.m.k. fimm ára reynslu sem slíkur af störfum við byggingar­framkvæmdir, hönnun bygginga, byggingareftirlit eða verkstjórn við byggingar­fram­kvæmdir. Ólíkt því sem á við um að­gang að námskeiði til löggildingar hönnuða er í ákvæðinu ekki gert að skilyrði að kröfu um starfs­reynslu sé fullnægt áður en veittur er aðgangur að nám­skeiði, sbr. 3. mgr. 28. gr. laganna.

Fyrir liggur að kærandi hefur ekki uppfyllt kröfur um a.m.k. þriggja ára starfsreynslu á lög­gildingarsviði sínu eftir að námi hans lauk eða fimm ára starfsreynslu sem verkfræðingur eftir að hann öðlaðist rétt til starfsheitisins. Eru því ekki uppfyllt ótvíræð skilyrði framangreindra laga­ákvæða. Að því virtu verður ekki hjá því komist að hafna kröfu kæranda um ógildingu hinna kærðu ákvarðana.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfum kæranda um ógildingu ákvarðana Húsnæðis- og Mannvirkjastofnunar frá 1. mars 2022 um að synja honum um þátttöku á námskeiði til löggildingar hönnuða og 1. júlí 2022 um að synja honum um starfsleyfi byggingarstjóra.

okt 17
Love0

71/2022 Stafafellsfjöll

Með

Árið 2022, föstudaginn 7. október, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 71/2022, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Sveitarfélagsins Horna­fjarðar frá 19. maí 2022 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Stafafellsfjalla, frístundasvæðis, vegna lóðar nr. 8.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 10. júlí 2022, er barst nefndinni sama dag, kærir eigandi lóðar nr. 7 í Stafafellsfjöllum, þá ákvörðun bæjarstjórnar Sveitarfélagsins Hornafjarðar frá 19. maí 2022 að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Stafafellsfjalla, frístundasvæðis, vegna lóðar nr. 8. Er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að farið verði með deiliskipulagbreytinguna í samræmi við 1. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Þess var jafnframt krafist að framkvæmdir yrðu stöðvaðar til bráðabirgða á meðan málið væri til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni, en þeirri kröfu var hafnað með úrskurði nefndarinnar uppkveðnum 26. júlí 2022.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Sveitarfélaginu Hornafirði 20. júlí 2022.

Málavextir: Hinn 16. ágúst 2021 fékk byggingarfulltrúi Sveitarfélagsins Hornafjarðar ábendingu um að framkvæmdir væru hafnar við byggingu húss á lóð nr. 8 í Stafafellsfjöllum. Í kjölfarið stöðvaði byggingarfulltrúi framkvæmdirnar á grundvelli heimilda í 55. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki. Á fundi umhverfis- og skipulagsnefndar 1. september 2021 var tekin fyrir beiðni eiganda umræddrar lóðar um heimild til að vikið yrði frá kröfu um breytingu deili­skipulags Stafafellsfjalla, frístundasvæðis, frá árinu 2014 vegna byggingar frístundahúss á lóð­inni hvað varðaði skilmála deiliskipulagsins um stærð aukahúss og mænisstefnu. Málið var tekið fyrir að nýju á fundi nefndarinnar 3. nóvember s.á. þar sem samþykkt var að heimild yrði veitt til að víkja frá kröfu um breytingu á skipulagi skv. 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 á grundvelli 3. mgr. sömu lagagreinar. Var jafnframt bókað að heimiluð breyting væri ekki líkleg til að hafa neikvæð áhrif á hagsmuni nágranna hvað varði landnotkun, útsýni, skuggavarp eða innsýn. Var sú afgreiðsla samþykkt af bæjarstjórn sveitarfélagsins á fundi hennar 11. s.m. Ákvörðunin var kærð til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála sem felldi hana úr gildi með úrskurði uppkveðnum 18. febrúar 2022 í máli nr. 176/2021 með þeim rökum að skilyrði 3. mgr. 43. gr. skipulagslaga hefðu ekki verið uppfyllt.

Umhverfis- og skipulagsnefnd samþykkti á fundi sínum 3. mars 2022 að unnin yrði tillaga um óverulega breytingu skv. 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga á deiliskipulagi frístundasvæðis í Stafafellsfjöllum. Breytingin er efnislega samhljóða þeirri heimild um víkja frá kröfu um breytingu á deiliskipulagi sem felld var úr gildi með úrskurði í kærumáli nr. 176/2021. Breytingin var grenndarkynnt 15. mars 2022 með athugasemdafresti til 10. maí s.á. og bárust þrjár athugasemdir á kynningartíma, þ. á m. frá kæranda. Umhverfis- og skipulagsnefnd tók málið fyrir að nýju á fundi sínum 11. s.m. og bókaði að tillagan væri samþykkt með þeirri breytingu að gera skyldi ráð fyrir gróður­svæði á milli húsanna á lóðum nr. 7 og 8 í þeim tilgangi að takmarka innsýn á milli húsanna. Nefndin vísaði málinu til bæjarstjórnar sem á fundi sínum 19. s.m. samþykkti tillöguna með sömu breytingu um gróðursvæði. Deiliskipulagsbreytingin tók gildi við birtingu í B-deild Stjórnartíðinda 10. júní 2022.

Málsrök kæranda: Kærandi vísar til þess að fara hefði átt með hina kærðu deiliskipulags­breytingu samkvæmt 1. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 í stað 2. mgr. sömu lagagreinar. Það sé skilyrði fyrir málsmeðferð skv. 2. mgr. 43. gr. laganna að um óverulega breytingu á deili­skipulagi sé að ræða. Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því er orðið hafi að skipulags­lögum segi að dæmi um óverulegar breytingar sé m.a. „glerjun útisvala, skyggni yfir útidyr, dúkkuhús sem settu eru í garð o.s.frv.“ Af dæmum og úrskurði úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. 176/2021 megi fullyrða að þær breytingar sem hér um ræði teljist ekki óverulegar.

Eftir deiliskipulagsbreytinguna sé ekki lengur kveðið á um að stefna aðalmænis fylgi sem mest meginstefnu í landi og verði að jafnaði samsíða hlíðum, en eftir standi skipulagsskilmáli um að miða eigi við að húsin falli sem best að landi. Ómögulegt sé að sjá að fyrirhugað hús falli sem best inn í landið. Bent sé á að á afstöðumynd vanti mænisstefnu og að ný rotþró verði nokkrum metrum frá vatnsbóli kæranda. Einnig sé gerð sú breyting að ekki sé lengur kveðið á um að aukahús/gestahús megi ekki vera stærra en helmingur af stærð aðalhúss, en eftir standi sá skipulags­skilmáli að aukahús/gestahús geti verið allt að 30 m2. Húsið sem til standi að byggja verði 36,1 m2 og því í ósamræmi við skilmálann. Þá uppfylli hæð hússins ekki skilyrði í i-lið gr. 2.3.5. í byggingarreglugerð nr. 112/2012.

Málsrök Sveitarfélagsins Hornafjarðar: Af hálfu sveitarfélagsins er farið fram á frávísun málsins þar sem óljóst sé hvaða lögvarða hagsmuni kærandi hafi af því að farið verði eftir 1. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 í stað 2. mgr. 43. gr. Breytingin hafi þegar verið kynnt kæranda, tekið hafi verið á móti athugasemdum og þeim svarað. Sveitarfélagið fari með skipulags­valdið og þótt athugasemdir séu gerðar við skipulagsgerð beri sveitarfélaginu ekki að fara eftir þeim. Bent sé á að nefndarmenn í umhverfis- og skipulagsnefnd hafi farið á staðinn, kannað aðstæður og komist að þeirri niðurstöðu að breytingin væri ekki slík að hún hefði áhrif á aðra en lóðarhafa sjálfan enda yrði stærð hússins vel undir stærðarmörkum sem sett væru í deiliskipulagi, staðsetning væri í samræmi við fjarlægðarmörk gagnvart öðrum lóðum og eðlilegt að stafn myndi snúa til suðvesturs miðað við aðstæður á lóðinni.

Í deiliskipulagi svæðisins segi að stefna aðalmænis fylgi sem mest meginstefnu í landinu og verði að jafnaði samsíða hlíðum. Hafi mænisstefnan átt að vera bindandi þá hefði verið æskilegt að skilgreina hana á uppdrætti. Hvað stærð hússins varði sé vakin athygli á því að miðað sé við að eldra hús verði aukahús og að nýbygging verði aðalhús. Þá sé engin breyting gerð á leyfilegri hæð húss með hinni kærðu ákvörðun. Það ákvæði í byggingarreglugerð nr. 112/2012 sem kærandi vísi til hafi verið fellt úr gildi með reglugerðarbreytingu nr. 1231/2012 auk þess sem það ákvæði hafi varðað tilkynningarskylda framkvæmd.

Af orðalagi 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga megi gera ráð fyrir að ef breyting víki að miklu leyti frá notkun, nýtingarhlutfalli, útliti og formi viðkomandi svæðis teljist hún veruleg. Samkvæmt gr. 5.8.2. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 skuli einnig meta hvort um fordæmisgefandi breytingu sé að ræða eða breytingu sem varði almannahagsmuni. Hin kærða ákvörðun feli í sér breytingu á skipulagsskilmálum sem lúti að meginstefnu og stærð aukahúss á lóð nr. 8 í Stafafells­fjöllum en sú breyting víki ekki að miklu leyti frá útliti og formi viðkomandi svæðis. Stærð lóðarinnar sé einungis 0,16% af stærð skipulagssvæðisins og ekki sé verið að auka byggingar­magn á lóðinni. Hafa beri í huga að form þaka og mænisstefnur húsa á svæðinu séu mismunandi, þ. á m. í næsta nágrenni umræddrar lóðar. Sem dæmi megi nefna að mörg hús séu með mænisstefnur ósamsíða eða þvert á hlíðar eða með aðra útfærslu en mænisþak. Eftir að hafa skoðað útfærslu þaka á húsum á lóðum nr. 1–20 telji sveitarfélagið að ekki sé um fordæmis­gefandi breytingu að ræða. Til stuðnings sjónarmiðum sveitarfélagsins sé einnig vísað til úrskurða úrskurðarnefndarinnar í málum nr. 134/2019, 34/2021 og 12/2021.

———-

Eiganda lóðar nr. 8 í Stafafellsfjöllum var gefinn kostur á að koma á framfæri sjónarmiðum sínum í málinu en hann hefur ekki tjáð sig um málatilbúnað kæranda.

Niðurstaða: Samkvæmt 3. mgr. 3. gr. og 1. mgr. 38. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 annast sveitarstjórnir og bera ábyrgð á gerð deiliskipulags. Í skipulagsvaldi sveitarstjórnar felst m.a. heimild til breytinga á gildandi deiliskipulagi eins og kveðið er á um í 43. gr. laganna. Sam­kvæmt 1. mgr. þeirrar lagagreinar skal fara um breytinga á deiliskipulagi eins og um nýtt deili­skipulag sé að ræða, þ. á m. um auglýsingu deiliskipulagstillögu. Þó er skv. 2. mgr. sömu laga­greinar heimilt að grenndarkynna óverulega breytingu á deiliskipulagi að ákveðnum skilyrðum uppfylltum. Skal við mat á því hvort breyting á deiliskipulagi teljist óveruleg taka mið af því að hve miklu leyti tillagan víkur frá notkun, nýtingarhlutfalli, útliti og formi viðkomandi svæðis. Sambærilegt ákvæði er að finna í gr. 5.8.2. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013, en þar er jafnframt tilgreint að meta skuli hvort um fordæmisgefandi breytingu sé að ræða eða breytingu er varði almannahagsmuni.

Í greinargerð deiliskipulags Stafafellsfjalla er í kafla 2.2 að finna skipulagsskilmála um frístundalóðir. Segir þar að miða eigi við að húsin falli sem best að landi og að stefna aðalmænis „fylgi sem mest meginstefnu í landinu og verði að jafnaði samsíða hlíðum.“ Er sá skilmáli felldur úr gildi með hinni kærðu deiliskipulagsbreytingu vegna lóðar nr. 8. Jafnframt kemur fram í fyrrgreindri greinargerð að frístundahús/aðalhús megi að flatarmáli vera allt að 120 m2 en ekki minna en 30 m2. Þá geti aukahús/gestahús verið allt að 30 m2 en þó ekki stærra en helmingur af flatarmáli aðalhúss. Er síðastnefndi hluti skilmálans, þ.e. að aukahús geti ekki verið stærra en helmingur af flatarmáli aðalhúss, einnig felldur úr gildi með hinni kærðu deiliskipulags­breytingu vegna sömu lóðar. Í máli þessu er aðallega deilt um hvort gera hefði mátt umrædda breytingu á deiliskipulagi svæðisins með grenndarkynningu.

Á skipulagsuppdrætti deiliskipulags Stafafellsfjalla má finna þó nokkur hús sem fylgja ekki áðurgreindri viðmiðun um mænisstefnu. Þá liggur fyrir að á lóð nr. 8 í Stafafellsfjöllum er fyrir 22,3 m2 hús sem mun koma til með að verða aukahús lóðarinnar, en fyrirhugað er að reisa 36,1 m2 hús sem mun verða aðalhús lóðarinnar. Að þessu virtu verður hvorki séð að með hinni kærðu deiliskipulagsbreytingu sé vikið verulega frá útliti og formi viðkomandi svæðis né að um fordæmisgefandi breytingu sé að ræða. Samkvæmt því var heimilt að breyta deili-skipulaginu með grenndarkynningu í stað auglýsingar.

Samkvæmt 4. mgr. 37. gr. skipulagslaga skal setja deiliskipulag fram á skipulagsuppdrætti og skipulagsgreinargerð. Í greinargerðinni á m.a. að setja fram skipulagsskilmála í samræmi við stefnu skipulagsins en skv. 21. tl. 2. gr. laganna eru skipulagsskilmálar bindandi ákvæði í deili­skipulagi um útfærslu skipulags, svo sem um gróður.

Fyrir liggur í máli þessu að bæjarstjórn samþykkti hina grenndarkynntu deiliskipulagstillögu með þeirri breytingu að gera skyldi ráð fyrir gróðursvæði á milli húsanna á lóðum nr. 7 og 8 í þeim tilgangi að takmarka innsýn á milli húsanna. Engin breyting var hins vegar gerð á þeim deiliskipulagsuppdrætti sem var grenndarkynntur áður en hann var áritaður og stimplaður samþykktur en sá uppdráttur skal eðli máls samkvæmt fela í sér hina samþykktu breytingu. Liggur því fyrir að efni umræddrar deiliskipulagsbreytingar á samþykktum og birtum skipulagsuppdrætti er ekki í samræmi við endanlega samþykkt bæjarstjórnar. Sá annmarki getur þó ekki leitt til ógildingar hinnar kærðu deiliskipulagsbreytingar þegar litið er til þess að heimilt er að óbreyttu skipulagi að koma fyrir gróðursvæði á milli húsanna á umræddum lóðum.

Að framangreindu virtu verður kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar hafnað.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar bæjarstjórnar Sveitarfélagsins Hornafjarðar frá 19. maí 2022 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Stafafellsfjalla, frístundasvæðis, vegna lóðar nr. 8.