Skip to main content
Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála
júl 07
Love0

20/2023 Krossholt á Barðaströnd

Með

Árið 2023, fimmtudaginn 6. júlí, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor, Þorsteinn Sæmundsson jarðfræðingur og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 20/2023, kæra á ákvörðun Orkustofnunar frá 24. janúar 2023 um að veita Vesturbyggð leyfi til nýtingar á jarðhita á Krossholtum, Barðaströnd.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 31. janúar 2023, er barst nefndinni 2. febrúar s.á., kæra A, B, C og D, eigendur jarðarinnar Kross, þá ákvörðun Orkustofnunar frá 24. janúar 2023 að veita Vesturbyggð leyfi til nýtingar á jarðhita á Krossholtum á Barðaströnd. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Orkustofnun 2. mars 2023.

Málavextir: Hinn 14. júlí 1970 afsöluðu þáverandi eigendur jarðarinnar Kross á Barðaströnd 1,5 ha landspildu austan við lóð félagsheimilis Barðastrandarhrepps á Krossholtum til hreppsins. Einnig afsöluðu eigendurnir 2.500 m2 lóð undir og umhverfis sundlaug hreppsins í Laugarnesi norðan við Hagavaðal í Krosslandi. Í afsalinu kom fram að hreppnum væri heimilt að taka neysluvatn fyrir félagsheimili, sundlaug og skólamannvirki í Krosshlíð. Einnig væri hreppnum heimilt að taka heitt vatn úr uppsprettu í Laugarnesi til afnota fyrir sundlaug hreppsins og að framkvæma boranir eftir frekara vatni þannig að þörfum sundlaugarinnar yrði fullnægt. Þá sagði í afsalinu að fengist meira vatnsmagn við boranir áskildu eigendur sér afnot heits vatns til heimilisnota á Krossi, en vatnsmagn umfram það væri hreppnum heimilt að hag­nýta fyrir skólamannvirki og félagsheimili á Krossholtum.

Barðastrandarhreppur lét bora tvær borholur norðan við sundlaugina í Laugarnesi árið 1977. Hreppurinn og Orkubú Vestfjarða gerðu svo með sér samkomulag árið 1979 þar sem hreppurinn afhenti Orkubúinu „allan rétt til virkjunar vatnsafls, jarðhita og fallvatns, sem [hreppurinn á] eða kann að eiga í löndum sínum eða annars staðar og hann kann að hafa samið um.“ Í samkomulaginu kom fram að hreppurinn hefði áfram óskoraðan umráðarétt yfir bor­holum á Krossholtum og til nýtingar eða ráðstöfunar á því vatni sem kæmi úr þeim. Hinn 28. júlí 1988 afsöluðu þáverandi eigendur jarðarinnar Kross 1,0 ha landspildu til Barðastrandar­hrepps. Í afsalinu kom fram að til viðbótar fyrri ákvæðum varðandi nýtingu á heitu vatni úr borholum í landi Kross skuldbindi hreppurinn sig til að sjá eigendum jarðarinnar fyrir 8–9 mínútulítrum af heitu vatni til notkunar við upphitun og neyslu í sumarbústað í Mórudal. Skyldi vatnið látið í té endurgjaldslaust á tilteknu tímabili.

Árið 1994 sameinuðust Barðastrandarhreppur og þrjú önnur sveitarfélög á sunnanverðum Vest­fjörðum í Vesturbyggð. Hinn 29. nóvember 2021 barst Orkustofnun umsókn Vesturbyggðar um nýtingarleyfi á jarðhita, sbr. 6. gr. laga nr. 57/1998 um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu. Í umsókninni kom fram að sveitarfélagið væri bæði landeigandi á nýtingarsvæði og eigandi jarðhitaréttinda. Þá kom fram að tilgangur nýtingar væri fyrst og fremst til húshitunar og fyrir sundlaug. Hinn 24. janúar 2023 veitti Orkustofnun Vesturbyggð leyfi til nýtingar á jarðhita á Krossholtum á Barðaströnd og er það hin kærða ákvörðun í máli þessu. Í fylgibréfi með nýtingarleyfinu segir að hitaveitan á Krossholtum hafi verið í rekstri síðan 1974 og hafi veitt heitu vatni til sundlaugar, íbúðarhúsa og iðnaðar á svæðinu.

Málsrök kærenda: Af hálfu kærenda er bent á að þeir séu eigendur jarðarinnar Kross og allra þeirra hlunninda sem jörðinni fylgja, þ.m.t. jarðhita. Kvöð sé á jarðhitaréttindum sem leiði af takmarkaðri heimild Vesturbyggðar til notkunar á heitu vatni til félagsheimilis, sundlaugar og skólamannvirkis, eins og fram komi í þinglýstu afsali frá 14. júlí 1970. Hið kærða nýtingarleyfi brjóti á eignarrétti kæranda.

Samkvæmt 8. gr. jarðalaga nr. 81/2004 séu hlunnindi sem fylgja jörð eign jarðareiganda og sé óheimilt að skilja hlunnindi frá jörð nema undantekningar séu gerðar frá þeirri reglu með lögum. Í 3. gr. laga nr. 57/1998 um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu segi að eignar­landi fylgi eignarréttur að auðlindum í jörðu og í 12. gr. sömu laga segi að landeigandi megi ekki undanskilja eignarlandi sínu jarðhitaréttindi, nema með sérstöku leyfi ráðherra.

Með kaupum Barðastrandahrepps, nú Vesturbyggðar, á landspildum úr landi jarðarinnar Kross hafi ekki fylgt eignarréttur að jarðhita, enda hafi hvorki verið getið um afsal slíkra réttindi í kaupunum né hafi ráðherra veitt leyfi til að undanskilja þau frá jörðinni. Heimild Vesturbyggðar til nýtingar á heitu vatni takmarkist við þarfir og afnot sundlaugar auk félagsheimilis og skólamannvirkis. Afsalið, sem sé þinglýst, veiti ekki frekari réttindi til nýtingar á jarðvarma jarðarinnar.

Samkvæmt 7. gr. laga nr. 57/1998 þurfi nýtingarleyfishafi að hafa náð samkomulagi við land­eigendur um endurgjald fyrir auðlindina áður en hann hefji vinnslu. Í nýtingarleyfinu sé ranglega staðhæft að leyfishafi sé landeigandi og eigandi jarðhitaréttinda á nýtingarsvæðinu. Í skjóli þeirrar röngu staðhæfingar geti sveitarfélagið því hafið nýtingu jarðhita án samkomulags við kærendur.

Málsrök Orkustofnunar: Orkustofnun bendir á að upptaka jarðhita eigi sér stað í eignarlandi Vesturbyggðar. Í fyrirliggjandi afsölum séu kvaðir og skilyrði um nýtingu jarðhita. Ekki hafi verið lagt fram neitt skjal þess efnis að leitað hafi verið eftir leyfi ráðherra við gerð þessara samninga. Við sölu eignarlands megi ekki undanskilja jarðhitaréttindi frá þeim nema með leyfi ráðherra, sbr. 12. gr. laga nr. 57/1998 um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu. Í dómi Héraðsdóms Vestfjarða í máli nr. E-94/2014 og í dómi Hæstaréttar í máli nr. 643/2015 hafi reynt á gildi ákvæðis um samþykki ráðherra fyrir aðskilnað jarðhitaréttinda frá landareignum. Í báðum dómunum sé niðurstaðan sú að ekki sé fortakslaust horft til þess hvort óskað hafi verið eftir heimild ráðherra til að undanskilja jarðhitaréttindi frá eignarlandi. Einnig beri að meta hvert markmið ákvæðisins sé og háttsemi aðila sé gagnvart efndum samnings. Við alla málsmeðferðina hafi leyfishafi komið fram með þeim hætti að ekki sé vafi á réttindum hans til nýtingar jarðhita á eignarlandi hans. Þá sé leyfishafi skráður eigandi lands í fasteigna­skrá og hinar umræddu kvaðir séu þar ekki skráðar, enda hafi ákvæði laganna um aðskilnað réttinda frá eignarlandi ekki verið fullnað með heimild ráðherra. Orkustofnun telji það ekki sitt hlutverk að rýna og endurskoða einstök ákvæði afsala eða annarra löggerninga.

Kæranda beri að leita til dómstóla telji hann að leyfishafi hafi vanefnt samning þeirra. Bent sé á að úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hafi fjallað um þetta tiltekna álitaefni og valdsvið stjórnsýslu þar að lútandi í máli nr. 127/2018, en þar segi í niðurstöðukafla: „Loks verður af dómaframkvæmd ráðið að þótt leyfi ráðherra til að skilja jarðhitaréttindi frá eignar­landi skorti geti slíkur gjörningur allt að einu verið óraskaður, en það er á færi dómstóla einna að skera úr um það.“ Af þessu verði að gagnálykta á þann veg að túlka beri skyldu til að leita eftir heimild ráðherra samkvæmt orðanna hljóðan. Eini valdbæri aðilinn sem geti úrskurðað um annað séu dómstólar.

 Athugasemdir Vesturbyggðar: Af hálfu sveitarfélagsins er tekið fram að á grundvelli afsals frá 14. júlí 1970 hafi sveitarfélagið nýtt heitt vatn fyrir sundlaug, félagsheimili og skóla­mannvirki á Krossholtum. Þá hafi sveitarfélagið einnig nýtt heita vatnið til húshitunar fyrir þau íbúðarhús sem sveitarfélagið og aðrir hafi byggt á Krossholtum. Sveitarfélagið hafi kostað frekari boranir eftir heitu vatni á eignarlandi sínu á Krossholtum á árinu 1977, en við þær boranir hafi fengist aukið vatn frá því sem áður hafi verið. Ekki hafi verið gerðir sérstakir samningar af hálfu sveitarfélagsins við landeigendur á Krossi varðandi þá nýtingu, enda hafi sveitarfélagið talið sér heimilt að bora eftir heitu vatni á sínu eignarlandi og nýta það vatn sem þannig hafi fengist. Ekki hafi verið innheimt gjöld af eigendum íbúðarhúsa eða annarra mannvirkja á svæðinu fyrir afnot þeirra af heitu vatni eftir tilkomu Vesturbyggðar á árinu 1994, en ástæðan sé sú að formleg hitaveita hafi ekki verið stofnuð varðandi nýtingu á heitu vatni á svæðinu. Allt frá árinu 1977 hafi sveitarfélagið annast og kostað nauðsynlegt viðhald og endur­nýjun þeirra mannvirkja á svæðinu sem tengist umræddri vatnsöflun, s.s. lögnum, dæluhúsi og öðrum nauðsynlegum búnaði. Í raun megi segja að sveitarfélagið hafi haft nýtingarleyfi á því heita vatni sem hafi fengist við fyrrgreinda borun árið 1977, þó formlegt nýtingarleyfi af hálfu Orku­stofnunar hafi ekki verið gefið út fyrr en 24. janúar 2023.

Orkustofnun hafi farið yfir umsókn Vesturbyggðar um nýtingarleyfi og staðfest að um eignar­land sveitarfélagsins væri að ræða í samræmi við þinglýstar eignarheimildir. Öll skilyrði sem fram komi í lögum nr. 57/1998 um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu séu uppfyllt. Þá sé einnig til þess að líta að sveitarfélög skuli hafa forgangsrétt til nýtingarleyfa vegna jarðhita innan marka sveitarfélagsins vegna þarfa hitaveitu sem rekin sé í sveitarfélaginu, sbr. 13. gr. sömu laga. Ekki reyni á ákvæði 7. gr. laganna í því tilviki sem hér um ræði þar sem umsækjandi nýtingarleyfisins sé eigandi alls nýtingarsvæðisins og þeirra jarðhitaréttindi sem þar séu.

 Athugasemdir Hagsmunasamtaka fasteignaeigenda á Krossholtum: Af hálfu hagsmuna­samtakanna er bent á að kærendur skorti lögvarða hagsmuni af úrlausn málsins og því beri að vísa kærunni frá. Vesturbyggð fari að lögum með þau land- og hitavatnsréttindi sem samið hafi verið um á sínum tíma. Telji kærendur sig eiga slík réttindi þá sé það dómstóla að skera úr um það en ekki úrskurðarnefndarinnar.

Árið 1949 hafi verið tekin í notkun sundlaug í Laugarnesi, en þáverandi eigandi jarðarinnar Kross hafi gefið land undir laugina ásamt því að heimila töku vatns í hana úr volgri lind. Árið 1970 hafi Barðastrandarhreppur keypt af þáverandi eigendum jarðarinnar Kross 1,5 ha land úr jörð þeirra til að treysta uppbyggingu á svæðinu og viðbótarsamkomulag hafi svo verið gert árið 1988 vegna kaupa á 1,0 ha spildu. Íbúar hafi greitt hreppnum fyrir notkun á heitu vatni til ársins 1994, en eftir sameiningu fjögurra hreppa í sveitarfélagið Vesturbyggð hafi gjaldtöku verið hætt og lágmarksviðhaldi einungis verið sinnt.

Vesturbyggð sé óumdeilanlega eigandi að tilteknum land- og jarðhitaréttindum á jörðinni Krossi á grundvelli tveggja lögmætra og þinglýstra afsala. Í þeim báðum komi fram skýr ásetningur sveitarfélagsins um nýtingu jarðhita á þeim landspildum sem keyptar hafi verið. Ekki verði séð að þar skipti máli í hvaða hús sveitarfélagið hafi ætlað að leiða vatnið, þó að upphaflega nýtingin væri nefnd í öðru þeirra. Sú upphaflega notkun geti ekki hindrað sveitar­félagið í að nýta eignarrétt sinn og heita vatnið á landi sínu til upphitun annarra húsa. Eignar­réttur sveitarfélagsins sé ótvíræður.

Liðin séu meira en 50 ár frá upphaflegum kaupum sveitarfélagsins á landi og hitavatns­réttindum árið 1970 og vel yfir 30 ár frá kaupunum árið 1988. Þegar litið sé til þess langa tíma sem liðinn sé frá upphaflegum kaupum og nýtingu heita vatnsins sé einnig komin hefð á þá notkun. Einnig verði að líta til þess að eigendur jarðarinnar Kross hafi sýnt af sér stórkostlegt tómlæti í áratugi telji þeir sig nú eiga einhvern rétt umfram það sem samið hafi verið árin 1970 og 1988.

Reglur gildi um aðkomu sveitarfélaga að rekstri hitaveitna, en þær séu m.a. að finna í orku­lögum nr. 58/1967 og lögum nr. 57/1998 um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu. Ákvörðun um að hefja rekstur hitaveitu á tilteknu svæði falli undir sjálfstjórnar- og fjárstjórnar­vald sveitarfélags, sbr. 2. mgr. 8. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011 og 78. gr. stjórnar­skrárinnar. Vesturbyggð hafi skyldum að gegna við rekstur og viðhald eigin hitaveitu. Hita­veitan hafi verið rekin í áratugi í þágu íbúa þess, löngu fyrir setningu laga nr. 57/1998, og líta verði svo á að sveitarfélagið hafi á þeim tíma haft ígildi nýtingarleyfis.

Mörg dæmi séu fyrir því, sérstaklega áður fyrr, að lönd og landspildur hafi verið seldar frá jörðum til sveitarfélaga í þágu almannahagsmuna og íbúa þeirra. Við þær aðstæður hafi fylgt öll réttindi sem viðkomandi landi eða landspildu hafi tilheyrt, þ.m.t. bæði kalt og heitt vatn, réttur til efnistöku o.fl., án þess að talin væri þörf á sérstöku samþykki ráðherra. Ljóst sé að frá upphafi hafi átt að nýta landspilduna fyrst og fremst til öflunar heits vatns í þágu hitaveitu til almannaþarfa án nokkurra skýrra takmarkana um eignar- og afnotarétt landsins og heita vatnsins. Í áratugi hafi engar athugasemdir verið gerðar við þá nýtingu.

 Viðbótarathugasemdir kærenda: Kærendur andmæla athugasemdum Hagsmuna­samtaka fasteignaeigenda á Krossholtum um að þáverandi eigandi jarðarinnar Kross hafi gefið land undir sundlaugina og heimilað töku á heitu vatni. Ekkert liggi fyrir sem styðji þá fullyrðingu. Í afsölum frá 1970 og 1988 séu skilgreind takmörkuð réttindi sveitarfélagsins til borana og nýtingar á heitu vatni. Í þeim skjölum sé ekkert sem bendi til þess að jarðhita­réttindi hafi verið skilin frá jörðinni Krossi.

Mótmælt sé þeim skilningi Orkustofnunar að það sé ekki hlutverk stofnunarinnar að rýna og endurskoða einstök ákvæði afsala eða annarra löggerninga. Áður en hið kærða leyfi hafi verið gefið út hafi kærendur komið á framfæri við Orkustofnun upplýsingum sem hafi sýnt fram á eignarrétt kærenda að jarðhitaréttindunum eða í það minnsta velt upp vafa á eignarréttindi sveitarfélagsins. Veiting leyfisins, sem heimili tafarlausa nýtingu jarðhitans án þess að leyfis­hafi þurfi að fullnægja ákvæði 1. mgr. 7. gr. laga nr. 57/1998, um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu, með samkomulagi við landeigendur, gangi þvert á meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

—–

Við meðferð þessa máls fyrir úrskurðarnefndinni óskaði nefndin eftir frekari skýringum hjá Orku­stofnun varðandi nánar tilgreind atriði, þ. á m. hvaða gögn eða forsendur lægju að baki þeirri staðhæfingu stofnunarinnar að umsótt nýtingarmagn væri innan marka sem teldust til sjálfbærrar nýtingar. Einnig var óskað eftir skýringum á því hvort og þá að hvaða leyti Orkustofnun hafi byggt á lögum nr. 36/2011 um stjórn vatnamála við undirbúning og afgreiðslu hins kærða nýtingarleyfis.

Í svarbréfi Orkustofnunar, dags. 7. júní 2023, kom m.a. fram að hin umrædda nýting hafi staðið yfir í áratugi. Engin merki hafi komið fram um að nýtingin væri ágeng og hún hafi ekki leitt til þrýstingsfalls eða markverðrar lækkunar vatnsborðs. Engin önnur þekkt jarðhitanýting væri á svæðinu og því ættu þau ákvæði laga nr. 57/1998 er varði áhrif á nýtingu annarra ekki við í þessu tilviki. Því hefði það verið mat Orkustofnunar að umsótt nýting væri innan sjálfbærra marka, sbr. nánar orðalag í fylgibréfi leyfisins. Hvað varði lög um stjórn vatnamála vísi stofnunin til þess að skv. 3. mgr. 28. gr. þeirra laga skuli leyfisveitandi, sem veiti leyfi á grundvelli laga um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu, tryggja að leyfið sé í samræmi við þá stefnumörkun um vatnsvernd sem fram komi í vatnaáætlun. Bendir stofnunin á að afmörkun Umhverfisstofnunar sem vísað sé til í Vatnaáætlun 2022–2027 miði einungis að fersku köldu grunnvatni. Í áætluninni sé hvergi minnst á jarðhitasvæði og hafi jarðhitakerfið við Krossholt ekki verið flokkað sem vatnshlot skv. 11. gr. laga um stjórn vatnamála. Áratugur hafi liðið frá gildistöku laganna uns gefin hafi verið út vatnaáætlun og sé áskorun að horfa til hennar við stjórnsýslulega meðferð. Vikið hafi verið að lögunum í 12. gr. leyfisins, en þar segi að Orkustofnun sé heimilt að endurskoða leyfi eða setja í það ný skilyrði verði sýnt fram á það með gögnum að umhverfismarkmið á grundvelli laga um stjórn vatnamála náist ekki. Auk þessa séu ákvæði í leyfinu um skil á gögnum um ástand og nýtingu auðlindarinnar.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun Orkustofnunar frá 24. janúar 2023 að veita Vesturbyggð leyfi til nýtingar á jarðhita á Krossholtum, Barðaströnd. Er sveitarfélagið land­eigandi á því nýtingarsvæði, en ágreiningur málsins lýtur að því hvort sveitarfélagið hafi jafn­framt rétt til að nýta jarðhita.

Hagsmunasamtök fasteignaeigenda á Krossholtum gera athugasemd við aðild kærenda að máli þessu þar sem Vesturbyggð fari að lögum með þau land- og jarðhitaréttindi sem samið hafi verið um á sínum tíma og deilt er um. Ljóst er af málatilbúnaði kærenda og gögnum málsins að fyrir hendi er eignarréttarlegur ágreiningur um jarðhitaréttindi á Krossholtum. Verður þeim því játuð kæruaðild að máli þessu enda er ekki loku fyrir það skotið að hin kærða leyfisveiting hafi áhrif á lögvarða hagsmuni þeirra, sbr. áskilnað 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlinda­mála.

Samkvæmt 6. gr. laga nr. 57/1998 um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu er nýting auðlinda úr jörðu háð leyfi Orkustofnunar, hvort sem það er til nýtingar auðlinda í eignar­löndum eða í þjóðlendum, með þeim undantekningum sem greinir í nefndum lögum. Er megin­reglan sú að eignarlandi fylgir eignarréttur að auðlindum í jörðu nema aðrir geti sannað eignar­rétt sinn til þeirra, sbr. 3. gr. laganna. Í 7. gr. þeirra kemur fram að áður en nýtingarleyfishafi hefji vinnslu í eignarlandi þurfi hann að hafa náð samkomulagi við landeiganda um endurgjald fyrir auðlindina eða fengið heimild til eignarnáms og óskað eftir mati samkvæmt ákvæðum 29. gr. laganna. Hafi hvorki náðst samkomulag um endurgjaldið né eignarnáms verið óskað innan 60 daga frá útgáfu nýtingarleyfis fellur það niður. Þá segir í 12. gr. sömu laga að landeigandi megi ekki undanskilja eignarlandi sínu jarðhitaréttindi, nema með sérstöku leyfi ráðherra.

Almennt verður sá sem sækir um leyfi að sýna fram á að hann uppfylli skilyrði til að fá slíkt leyfi gefið út sér til handa. Þannig ber umsækjanda um nýtingarleyfi að sýna fram á að hann hafi rétt til að nýta þá auðlind sem um er sótt. Að sama skapi ber Orkustofnun að taka afstöðu til þess hvort framlögð gögn og sjónarmið umsækjanda sýni fram á að hann hafi þann rétt.

Fram kemur í 9. gr. hins kærða nýtingarleyfis að leyfishafi, þ.e. Vesturbyggð, sé landeigandi og eigandi jarðhitaréttinda á nýtingarsvæðinu. Andmæla kærendur þeirri staðhæfingu og benda á að jarðhitaréttindi hafi ekki fylgt sölu á landspildu þeirri þar sem umrætt nýtingarsvæði er að finna. Samkvæmt þinglýstu afsali takmarkist heimild sveitarfélagsins til nýtingar á heitu vatni við þarfir og afnot sundlaugarinnar auk félagsheimilis og skólamannvirkis. Sjónarmiðum sínum til stuðnings benda kærendur jafnframt á, með hliðsjón af áðurgreindri 12. gr. laga nr. 57/1998 og einnig 8. gr. jarðalaga nr. 81/2004, að ráðherra hafi ekki veitt leyfi til að undanskilja jarðhitaréttindi frá jörðinni Krossi á sínum tíma.

Samkvæmt þinglýstu afsali frá 14. júlí 1970 er Vesturbyggð eigandi þeirrar landspildu þar sem borholur fyrir umrædda heitavatnstöku eru. Sú meginregla gildir að eignarlandi fylgir eignar­réttur að auðlindum í jörðu sbr. 3. gr. laga nr. 57/1998. Var því Orkustofnun rétt að líta svo á að sveitarfélagið hefði rétt til að nýta jarðhita á Kross­holtum, enda hafði það fest kaup á landi þar í þeim tilgangi að hagnýta hann. Þótt að við útgáfu leyfis til auðlindanýtingar verði leyfisveitandi oft að taka afstöðu til eignar­heimilda felst ekki í henni bindandi úrlausn eignarréttarlegs ágreinings með sama hætti og ef leitað væri dóms um hann. Það er hvorki innan valdheimilda Orku­stofnunar né úrskurðar­nefndarinnar að skera úr um eignarréttarlegan ágreining og hafa aðilar máls hverju sinni til þess önnur réttarúrræði.

Orkustofnun bar við útgáfu hins kærða nýtingarleyfis að fara að lögum nr. 36/2011 um stjórn vatnamála og tryggja að leyfið væri í samræmi við þá stefnumörkun um vatnsvernd sem fram kemur í vatnaáætlun, sbr. 3. mgr. 28. gr. laganna. Í Vatnaáætlun 2022–2027 er ekki fjallað um heitt grunnvatn eða vatnshlotið Haga, vatnshlotsnúmer 101-96-G, sem hið kærða nýtingarleyfi varðar, en í kafla um áherslur núverandi vatnahrings segir að enn sem komið sé hafi einungis farið fram vinna í tengslum við kalt grunnvatn. Vatnaáætlunin hefur aftur á móti að geyma þá almennu og bindandi stefnumörkun að öll vatnshlot á Íslandi eigi að vera í a.m.k. góðu ástandi nema að veitt hafi verið undanþága frá umhverfis­markmiðum og að ástand vatnshlots megi ekki versna, en sú stefnumörkun er jafnframt í samræmi við megin­reglur laganna, sbr. einkum 12. gr. þeirra. Með hliðsjón af því bar Orkustofnun að taka rökstudda afstöðu til þess við undirbúning og afgreiðslu hins kærða leyfis hvort hætta væri á að ástandi vatnshlotsins Haga færi hnignandi vegna fyrirhugaðrar nýtingar, en hvorki leyfið né fylgibréf þess bera með sér slíka rökstudda afstöðu.

Í ljósi þess að ekki er um breytingu að ræða á nýtingu jarðhita, allt að fjórum sekúndulítrum, sem fengin er reynsla af nýtingunni um lengri tíma og þar sem ekki er önnur þekkt jarðhitanýting á svæðinu verður ekki talið að hætta sé á að nýtingin sé ósjálfbær, sbr. 3. málsl. 12. gr. laga um stjórn vatnamála. Skortur á rökstuddri afstöðu stofnunarinnar til framan­greinds verður því ekki látinn ráða úrslitum um gildi hins kærða leyfis.

Að öllu framangreindu virtu liggja ekki fyrir þeir annmarkar á hinni kærðu leyfisveitingu sem raskað geta gildi hennar. Verður kröfu kærenda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar því  hafnað.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunar Orkustofnunar frá 24. janúar 2023 um að veita Vesturbyggð leyfi til nýtingar á jarðhita á Krossholtum, Barðaströnd.

Sérálit Aðalheiðar Jóhannsdóttur og Þorsteins Sæmundssonar: Við erum ósammála þeirri niðurstöðu meirihluta úrskurðarnefndarinnar að ekki beri að fella hið kærða leyfi úr gildi vegna annmarka er varða skyldubundna málsmeðferð á grundvelli laga nr. 36/2011 um stjórn vatnamála. Með hliðsjón af því að engar haldbærar upplýsingar liggja fyrir um vatnshlotið Haga eða hvort nýting jarðhitans hafi verið sjálfbær er ógjörningur að líta svo á að fyrirhuguð nýting verði sjálfbær og að jafnvægi verði milli vatnstöku og endurnýjunar, sbr. 3. málsl. 12. gr. laga um stjórn vatnamála. Þar sem Orkustofnun tók ekki rökstudda afstöðu til meginreglna tilvitnaðra laga í hinu kærða leyfi og fylgibréfi þess og mat ekki hvort hætta væri á að ástandi vatnshlotsins Haga færi hnignandi vegna fyrirhugaðrar nýtingar, eftir atvikum að lokinni frekari gagnaöflun og rannsóknum, er það álit okkar að fella beri hina kærðu ákvörðun úr gildi. Að öðru leyti en hér greinir erum við sammála niðurstöðu meirihluta nefndarinnar.

júl 06
Love0

23/2023 Ásvellir

Með

Árið 2023, fimmtudaginn 6. júlí, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Sæmundsson jarðfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 23/2023, kæra á útgáfu byggingarleyfis, dags. 2. febrúar 2023, fyrir knatthúsi og þjónustubyggingu að Ásvöllum 1, sbr. ákvörðun byggingarfulltrúa Hafnarfjarðar frá 25. janúar s.á. um að samþykkja greind byggingar­áform.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 10. febrúar 2023, er barst nefndinni 13. s.m., kæra A og B, Blikaási 4 og 9, Hafnarfirði, útgáfu byggingarleyfis, dags. 2. febrúar 2023, fyrir knatthúsi að Ásvöllum 1, sbr. ákvörðun byggingarfulltrúa Hafnar­fjarðar frá 25. janúar s.á. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Þá er þess krafist að umhverfis­mats­skýrsla framkvæmdaraðila frá því í maí 2022 verði felld úr gildi. Þess er jafnframt krafist að réttaráhrifum byggingarleyfisins verði frestað á meðan málið væri til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni. Þeirri kröfu var hafnað með úrskurði nefndarinnar upp­kveðnum 17. mars 2023.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Hafnarfjarðarkaupstað 21. febrúar 2023.

Málavextir: Lóðin Ásvellir 1 er samkvæmt fasteignaskrá Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar í eigu Hafnarfjarðarkaupstaðar. Í greinargerð Aðalskipulags Hafnarfjarðar 2013–2025 kemur fram að Haukar hafi byggt upp fjölbreytta aðstöðu til íþróttaiðkunar á íþrótta­svæði sínu að Ásvöllum sem sé u.þ.b. 16 ha að flatarmáli og að mestu fullbyggt. Deiliskipulag svæðisins á Ásvöllum er frá árinu 2004 og hefur því verið breytt í tvígang. Með breytingu á deiliskipulagi er tók gildi árið 2010 var gert ráð fyrir að reist yrði stórt knatthús fyrir miðju íþróttasvæðisins. Með annarri breytingu, sem birt var í B-deild Stjórnar­tíðinda 27. júlí 2021, var skilgreind ný íbúðalóð vestan íþrótta­­miðstöðvar til að „stuðla að fjölbreyttari landnotkun á svæðinu.“ Sú lóð, sem nefnist Ásvellir 3-5, var að hluta til innan svæðis sem ætlað var knatthúsi samkvæmt eldra deiliskipulagi og var lóðinni úthlutað til byggingaraðila í mars árið 2022. Byggingarreitur knatthússins var við þetta færður nyrst á íþróttasvæðið „til að stuðla að betri nýtingu lóðar og svo byggingin raski sem minnst núverandi íbúðar­byggð í nágrenninu“, að því segir í greinargerð skipulagsins. Með þessu er gert ráð fyrir að húsið rísi vestan­megin við íþróttahús íþróttafélagsins og að lang­hlið þess verði samsíða mörkum frið­landsins við Ástjörn á svæði þar sem áður var grasvöllur og æfingar­svæði.

Íþróttasvæði Hauka liggur steinsnar frá svonefndri Ástjörn, sem var friðlýst árið 1978 sam­kvæmt heimild í þágildandi lögum nr. 47/1971 um náttúruvernd. Verndarsvæði friðlýsingar var stækkað árið 1996 með stofnun fólkvangs við Ástjörn og Ásfjall. Á vefsíðu Hafnarfjarðar greinir frá því að lífríki tjarnarinnar sé fjölbreytilegt og kjörlendi margra fuglategunda því fæðuframboð í tjörninni sé mikið. Sést hafi 44 tegundir fugla við tjörnina, mikið beri á and­fuglum, en mesta athygli veki flórgoði. Tjörnin og nánasta um­hverfi hennar njóti frið­lýsingar vegna fjölskrúðugs fuglalífs og lífríkis. Göngu­stígur liggi um­hverfis tjörnina en á varp­tíma fugla á tímabilinu 1. maí til 15. júlí megi ekki ganga um svæðið.

Hinn 16. mars 2021 barst Skipulagsstofnun tilkynning frá Hafnar­fjarðar­kaupstað um fyrir­hugaða uppbyggingu á íþróttasvæði Hauka að Ásvöllum, sbr. 6. gr. þágildandi laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, sbr. lið 10.03 í 1. viðauka laganna, sem m.a. varðar mannvirkjagerð íþróttaleikvanga. Varðaði tilkynningin greind áform um breytingu á upp­byggingaráformum á Ásvöllum. Í ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsskyldu, frá 13. júlí 2021, kom m.a. fram að mikil óvissa væri um áhrif framkvæmda á vatnafar Ástjarnar, fyrir­liggjandi rannsóknir á vatna­fari væru tæplega 20 ára gamlar og töluverð uppbygging hefði orðið á svæðinu í kringum Ás­tjörn á þeim tíma sem kallaði á nýjar rannsóknir. Var það niður­staða stofnunarinnar að fyrir­huguð fram­kvæmd kynni að hafa umtalsverð umhverfisáhrif, sbr. þau viðmið sem tilgreind væru í 2. við­auka laga um mat á umhverfisáhrifum, og skyldi því háð mati á umhverfisáhrifum. Hinn 25. nóvember 2021 barst Skipulagsstofnun matsáætlun um upp­byggingu á íþróttasvæði Hauka að Ásvöllum samkvæmt 21. gr. laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana, sbr. lið 10.02 í 1. viðauka laganna. Þann sama dag var matsáætlunin kynnt á vefsíðu Skipulagsstofnunar og frestur til athuga­semda veittur­ til 28. desember s.á. Var einnig leitað um­sagna frá Hafnar­fjarðar­­kaupstað, Haf­rannsókna­stofnun, Heil­brigðis­eftirliti Hafnarfjarðar og Kópa­vogssvæðis, sem svo nefndist á þeim tíma, Minja­stofnun Íslands, Náttúru­fræði­stofnun Íslands, Orkustofnun, Umhverfis­stofnun og Veður­stofu Íslands. Athugasemdir bárust frá þeim öllum, að Hafnar­fjarðarkaupstað undan­skildum. Þá bárust jafnframt fjórar umsagnir frá öðrum, þ. á m. frá Land­vernd og öðrum kærenda í máli þessu.

Skipulagsstofnun af­greiddi matsáætlunina 22. febrúar 2022 með áliti, í samræmi við 3. mgr. 21. gr., sbr. a-lið 1. mgr. 17. gr. laga nr. 111/2021. Í álitinu var gerð grein fyrir atriðum sem fjalla þyrfti um í umhverfismats­skýrslu. Kom þar m.a. fram ábending um að þörf væri á því að meta fleiri valkosti fyrir stað­setningu knatthússins. Þá áleit ­stofnunin að í ljósi verndar­gildis Ástjarnar væri afar brýnt að meta áhrif fram­kvæmd­anna á vatna­bú­skap tjarnar­innar. Gera þyrfti grein fyrir því hvort fram­kvæmdir gætu haft áhrif á vatnsstöðu tjarnarinnar og til hvaða ráðstafana yrði gripið til að svo yrði ekki. Sýna þyrfti í umhverfismats­skýrslu af nokkurri nákvæmni hvernig mannvirkið yrði grundað, gera grein fyrir hvernig staðið yrði að jarðvinnu og hvernig tryggt yrði að ekki yrði farið niður fyrir hæstu vatnsstöðu Ás­tjarnar. Meta þyrfti mengunarhættu á fram­kvæmda­tíma og eftir að framkvæmdum lyki sem og greina frá mögu­legum mót­vægisaðgerðum vegna vatns­­verndar. Þá þyrfti að meta áhrif fyrirhugaðra fram­kvæmda á fuglalíf og lífríki tjarnarinnar og nær­liggjandi votlendis, þar með talið hvort mann­virki hefði hindrandi eða fælandi áhrif á fugla, t.d. ef mann­virki þveri flugleiðir að Ástjörn.

Hinn 4. maí 2022 lagði Hafnarfjarðarkaupstaður fram umhverfismatsskýrslu framkvæmdar­aðila um uppbyggingu á svæðinu til kynningar og athugunar hjá Skipulagsstofnun, sbr. 22. og 23. gr. laga nr. 111/2021. Í skýrslunni var ekki að finna aðra valkosti en í mats­áætluninni, þ.e. valkost A sem var samkvæmt gildandi deiliskipulagi, valkost B sem var samkvæmt deili­skipu­laginu frá 2010 og núllkost, þar sem lýst var óbreyttu ástandi. Framkvæmdin og skýrslan voru aug­lýst í Lögbirtingablaðinu og Fréttablaðinu 2. júní s.á. og Fjarðar­­fréttum 8. s.m. og kom þar fram að allir gætu kynnt sér skýrsluna og lagt fram athugasemdir. Umhverfismatsskýrslan lá frammi til kynningar hjá stofnuninni frá 2. júní til 15. júlí 2022 og var einnig aðgengileg á vef­síðu hennar. Umsagna var leitað hjá Hafnar­fjarðar­kaup­stað, Hafrannsóknastofnun, Heilbrigðis­nefnd Garðabæjar, Hafnarfjarðar, Kópavogs, Mosfellsbæjar og Seltjarnarness, Minjastofnun Íslands, Náttúru­fræði­stofnun Íslands, Orkustofnun, Umhverfis­stofnun og Veður­stofu Íslands og bárust um­sagnir frá þeim öllum ásamt fleirum, þ. á m. frá öðrum kærenda máls þessa. Álit Skipulags­stofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar lá síðan fyrir 23. september 2022 og taldi stofnunin umhverfismats­skýrsluna uppfylla skilyrði laga nr. 111/2021. Í niðurstöðu álits­ins kom m.a. fram að það væri mat stofnunarinnar að tekin væri áhætta með því að reisa stórt knatthús steinsnar frá viðkvæmri náttúru, líkt og ráðgert væri með valkosti A. Taldi stofnun­in að með hliðsjón af mögulegum áhrifum á Ástjörn og lífríki hennar væri valkostur B betri.

Áform um byggingu íbúðarhúsa á lóðinni að Ásvöllum 3–5 voru sam­þykkt af byggingarfulltrúa Hafnar­fjarðar­­ 21. desember 2022, en áður hafði skipulags­fulltrúa verið falið að gefa út framkvæmdaleyfi fyrir jarðvinnu á lóðinni. Kæru vegna þeirra áforma, þ. á m. frá kærendum í máli þessu, var vísað frá úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, með úrskurði sem kveðinn var upp hinn 20. janúar 2023 í máli nr. 146/2022, þar sem framkvæmdirnar voru ekki taldar hafa slík grenndaráhrif að þau vörðuðu lög­varða hagsmuni kærenda í málinu. Í sama máli var einnig kærð ákvörðun byggingarfulltrúa frá 23. nóvember 2022 um samþykkt byggingaráforma vegna knatthúss að Ás­völlum 1. Var það álit úrskurðarnefndarinnar að grenndaráhrif með tilliti til útsýnis vegna knatt­hússins væru ekki slík að vörðuðu hagsmuni tveggja kærenda svo að þeim yrði játuð kæru­aðild, en ekki var talið unnt að útiloka slík áhrif gagnvart eigendum Blikaáss 4 og 9. Var þeim því játuð kæruaðild en þeir eru jafnframt kærendur í máli þessu. Með úrskurði í málinu, upp­kveðnum 20. janúar 2023, var hin kærða ákvörðun felld úr gildi þar sem umsagnar Umhverfis­stofnunar samkvæmt 54. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd hafði ekki verið aflað áður en ákvörðunin var tekin. Þann sama dag barst bæjaryfirvöldum umsögn stofnunarinnar og voru byggingar­áformin samþykkt, að teknu tilliti til hennar af byggingar­­fulltrúa 25. janúar 2023. Byggingar­leyfi vegna knatthússins var gefið út 2. febrúar s.á. Í leyfinu var framkvæmdaraðila gert að fara eftir vöktunar- og viðbragðsáætlun sem og nánari fyrirmælum í samantekt byggingar­fulltrúa vegna afgreiðslu byggingar­leyfis­umsóknar.

Í greindri vöktunar- og viðbragðsáætlun voru sett skilyrði um vöktun tveggja umhverfis­þátta, þ.e. annars vegar vatnafars og lífríkis og hins vegar fugla. Í þeim fyrrnefnda fólst sívöktun á vatnshæð Ástjarnar, eftirlit og hreinsun brunna og mengunareftirlit. Í þeim síðarnefnda fólst vöktun vað- og vatnafugla innan friðlandsins. Þá var gerður fyrirvari um að vöktunaráætlun kynni að breytast vegna nýrra upplýsinga. Vöktun á vatnshæð Ástjarnar feli í sér að fylgst verði með hvort vatnshæð breytist umfram náttúrulega sveiflu og skal Umhverfisstofnun tilkynnt ef hæð hennar fari út fyrir sett viðbragðsmörk og skulu framkvæmdir stöðvaðar reynist niðurstaða grunn­vatnsvöktunar utan ásættanlegra marka á framkvæmdartíma. Þá verði tekin ákvörðun um að­gerðir í samráði við sérfræðing og Umhverfisstofnun ef upp koma aðstæður í grunni knatt­húss sem kunna að hafa áhrif á Ástjörn og geta mögulegar aðgerðir falist í stöðvun fram­kvæmda, grautun, eða öðrum aðgerðum til að þétta berg. Á rekstrartíma hússins skyldi Umhverfis­stofnun tilkynnt ef grunur væri um að mengun hafi borist í Ástjörn. Hvað varði vöktun á fuglalífi felur viðbragðsáætlunin í sér að fylgst verði með mögulegum áhrifum fram­kvæmda á vaðfugla yfir framkvæmdartíma og fyrstu tvö árin af rekstrartíma hússins. Áfram­haldandi vöktun verði ákveðin í samráði við sérfræðinga og Umhverfisstofnun. Felur áætlunin í sér að haft verði samráð við Umhverfisstofnun ef niðurstöður vöktunar gefi til kynna að þess þurfi og ákvörðun verði tekin um fyrirkomulag áframhaldandi vöktunar.

Í samantekt byggingarfulltrúa kom m.a. fram að niðurstaða umhverfismats hefði verið að val­kostir A og B væru í heild taldir hafa óveruleg til talsvert neikvæð áhrif á umhverfisþætti og að áhrifin væru sambærileg á milli valkosta. Hönnun knatthússins hefði tekið breytingum í gegnum matsferlið til að koma til móts við ábendingar frá fagaðilum og almenningi. Undir­stöðum hefði verið breytt og húsinu lyft lítillega frá hæstu vatnastöðu Ástjarnar. Leitast yrði við að draga úr raski á hraunklöpp eins og kostur væri á framkvæmdar­tímanum og tryggja að hún myndi áfram stemmi fyrir tjörnina. Að meðaltali myndu undirstöður ná 1,1 metra niður í hraun­­klöppina. Settar yrðu nákvæmniskröfur á losun klappar, þ.e. verklag og tæki, t.d. um magn hleðslu í borholu, titringskröfur og „pre-splitt“ þannig að tryggt væri að klöpp yrði ekki raskað undir kóta 21,5 m y.s. Þá skyldi leggja ríka áherslu á regnvatnslausnir við framkvæmdir til þess að viðhalda vatnabúskap svæðisins og var mælt nánar fyrir um fyrir­komulag þeirra. Til að draga úr sjónrænum áhrifum vegna jarðrasks yrði reynt að haga frágangi þannig að ummerki eftir efnistöku yrðu hverfandi. Heillegar gróðurtorfur yrðu varðveittar og nýttar við lokafrágang og sárum í landi lokað með grófum hraunmolum þar sem við ætti. Þá var einnig tekin afstaða til umsagnar Umhverfisstofnunar skv. 54. gr. laga nr. 60/2013 og kom m.a. fram að mótvægisaðgerðir úr umhverfismatsskýrslu yrðu hluti af byggingarleyfi og að það væri gert til að fyrirbyggja eins og kostur væri að mengandi efni bærist í vatnasvið Ástjarnar. Þá kom fram að bætt yrði við byggingarleyfið þeirri málsgrein sem Umhverfisstofnun hefði farið fram á en í umsögn hennar hefði komið fram að stofnunin teldi mikilvægt að í byggingar­leyfinu kæmi fram bein tilvísun til efnis auglýsingar um friðlýsingu Ástjarnar við Hafnarfjörð nr. 189/1978 og auglýsingar um stofnun fólkvangs við Ástjörn og Ás­fjall nr. 658/1996.

Það kom fram að bæjaryfirvöld væru ósammála umsögn Umhverfisstofnunar um að líkur væru á því að vatn úr tjörninni gæti runnið inn í grunn knatthússins en fylgst yrði með stöðu grunnvatns með sírita. Sett yrðu skilyrði um að hávaðasamar framkvæmdir ættu sér stað utan varptíma og miðað við sömu dagsetningar og í skilmálum friðlýsingar, þ.e. frá 1. maí til 15. júlí. Í niðurstöðu samantektar byggingarfulltrúa kom fram að hann teldi ekki grund­vallar­mun á afstöðu sveitarfélagsins og áliti Skipulagsstofnunar og væru þau sammála um helstu umhverfis­áhrif og umfang þeirra. Staðhættir og lífríki Ástjarnar hefðu verið höfð til hlið­sjónar í öllu matsferlinu, við hönnun knatthússins, í mótun verklags á framkvæmdatíma, mótun mót­vægis­aðgerða og vöktunar á rekstrartíma. Með því væri unnt að fylgja eftir stefnu sveitar­félags­ins varðandi uppbyggingu íþróttasvæðisins en um leið draga sem kostur væri úr nei­kvæð­um umhverfis­áhrifum. Hvorki Skipulags­stofnun né bæjaryfirvöld álitu áhrif á umhverfis­þætti umtalsverð eða verulega neikvæð. Þá hefði við ákvörðun um útgáfu bygg­ingar­leyfis verið litið til umhverfissjónarmiða, friðlýsingar Ástjarnar og markmiða náttúru­verndar­laga.

Málsrök kærenda: Af hálfu kærenda er vísað til þess að Ástjörn og fólkvangurinn í kring séu friðlýst og að um sé að ræða afar viðkvæmt svæði með mikla verndarþörf. Skipulagsstofnun hafi ekki sinnt rannsóknarskyldu sinni samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 við mat á umhverfisáhrifum framkvæmda að Ásvöllum. Þá sé bent á að samkvæmt c-lið 22. gr. laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana skuli umhverfismatsskýrsla m.a. innihalda lýsingu og mat á raunhæfum valkostum. Ákvæðið hljóti að eiga við um raunhæfa valkosti á þeim tíma sem umhverfismatsskýrsla sé gerð en við mat á umhverfisáhrifum framkvæmda á íþróttasvæðinu að Ásvöllum hafi sú ekki verið raunin. Raunhæfa valkosti verði að telja valkosti þar sem mögulegt sé að reisa knatthúsið.

Samkvæmt deiliskipulagi svæðisins frá árinu 2010 hafi knatthúsið átt að vera sunnan íþrótta­svæðisins og sé sú staðsetning valkostur B í umhverfismats­skýrslu bæjaryfirvalda frá því í maí árið 2022. Langt sé þó liðið frá því að Hafnarfjarðarkaupstaður hafi tekið ákvörðun um að þar skyldu rísa íbúðarhús í stað knatthúss. Þannig hafi sveitarfélagið og knattspyrnu­félagið Haukar þegar á árinu 2018 undirritað viljayfirlýsingu þar sem Haukar hafi afsalað sér lóðarskika þar sem áður hafi verið gert ráð fyrir knatthúsinu. Í apríl 2021 hafi bæjarstjóri tekið skóflustungu að knatthúsinu á þeirri staðsetningu sem hin kærða ákvörðun taki til, þ.e. valkosti A í umhverfis­­matsskýrslunni. Skipulagsstofnun hafði þá ekki lokið málsmeðferð um það hvort framkvæmdir á svæðinu, þ. m. t. bygging knatthússins, væri háð mati á umhverfisáhrifum. Það sama haust hafi verið byrjað á stórum æfingavelli sem skarist á við valkost B, en sé á réttum stað samkvæmt valkosti A. Völlurinn hafi verið tyrftur og girtur sumarið á eftir.

Í lok ársins 2021 hafi viljayfirlýsingin frá árinu 2018 verið útfærð nánar með framkvæmda­samningi á milli bæjaryfirvalda og íþróttafélagsins um knatthús að Ásvöllum og eftirgjöf lóðar til byggingar íbúða á íþrótta­svæði félagsins. Hafi bæjaryfirvöld því verið búin að ákveða að fjármagna byggingu knatthússins samkvæmt valkosti A með lóðasölu og valkostur B því ekki verið inni í myndinni. Lóðum undir íbúðarbyggð að Ásvöllum 3–5 hafi verið úthlutað til byggingar­félags í mars 2022 og sé þar um að ræða enn eitt dæmið um að valkostur B hafi ekki verið inni í mynd­inni hjá bæjaryfirvöldum. Hinn 13. maí s.á. hafi bæjarráð Hafnarfjarðar sam­þykkt að bjóða út byggingu knatthúss samkvæmt valkosti A. Í sama mánuði hafi umhverfis­mats­skýrslan verið gefin út og í skýrslunni sé gert ráð fyrir að valkostur B sé enn mögulegur, en tekið fram að verði sá kostur fyrir valinu verði ekki úr frekari íbúða­uppbyggingu.

Í áliti Skipulagsstofnunar frá 23. september 2022 hafi verið tiltekið að stofnunin teldi bæjar­yfirvöld hafa sett framkvæmdinni mjög þröngar skorður með því að binda hana við það svæði sem um ræði og miða stærð knatthúss við skilyrði til að spila í efstu deild. Fyrir vikið hafi að mjög takmörkuðu leyti verið skoðað hvernig unnt væri að byggja knatthús með sem minnstum umhverfisáhrifum. Hikandi afstaða hafi bæði komið fram í áliti Skipulagsstofnunar um umhverfismatsskýrsluna og í áliti hennar um matsáætlun bæjaryfirvalda, en þar hafi m.a. komið fram að valkostur B virtist óraunhæfur þar sem ráðgerðar íbúðir skerði svæði sem ætlað væri fyrir knatthús. Jafnframt hafi stofnunin talið nauðsynlegt að meta áhrif fyrirhugaðrar íbúða­byggðar á framlagða kosti um uppbyggingu íþróttamannvirkja. Þá hafi stofnunin jafn­framt tekið undir það sem fram hafi komið í umsögnum um að æskilegt væri að skoða fleiri valkosti, en A og B, fyrir staðsetningu knatthúss.

Samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga eigi stjórnvald að sjá til þess að mál sé nægilega upplýst áður en ákvörðun sé tekin í því. Skipulagsstofnun hefði því ekki átt að láta sér nægja að segja að valkostur B virtist óraunhæfur heldur hafi stofnuninni borið skylda til að kanna svo mikilvægt atriði nægilega til þess að unnt væri að taka upplýsta ákvörðun. Ekkert komi fram í áliti stofnunarinnar um matsskýrsluna sem bendi til þess að bæjaryfirvöld hafi lagt mat á áhrif íbúðarbyggðar á framlagða valkosti eins og stofnunin hafi talið nauðsynlegt. Valkostur B sé augljóslega óraunhæfur og þar með sé umhverfismatsskýrslan ófullnægjandi og ólögmæt.

Umhverfismatsskýrslunni sé jafnframt áfátt um ýmis önnur atriði. Það hafi ekki verið gerðar neinar kannanir á undirlagi knatthúss samkvæmt valkosti B en 16 holur hafi verið boraðar vegna knatt­húss samkvæmt valkosti A og gengið út frá því að báðir kostir myndu sýna sömu niður­stöðu. Þá hafi engin grein verið gerð fyrir því hvaða áhrif kostur B kynni að hafa á nánasta um­hverfi sitt, svo sem á íþróttamiðstöð Hauka og nálæg íbúðarhús. Ekki hafi heldur verið fjallað um bílastæði og mögulegt torg við inngang hússins. Mjög þröngt verði um knatthúsið sam­kvæmt valkosti A en eigi að síður séu áformuð 230 bílastæði við húsið, þar af 135–145 bílastæði að norðanverðu sem snúi að byggðinni og séu ekki á yfirlitsmynd lóðar í umhverfis­mats­skýrslunni. Ekkert sé fjallað um þessi bílastæði í skýrslunni og hugsanlega mengun frá þeim. Samkvæmt skýrslunni séu stæðin nefnd „frágangssvæði“ og muni verða talsvert ónæði af þeim vegna hávaða og lýsingar, m.a. í friðlandinu en þau verði örskammt frá tjörninni.

Það sé óumdeilt að framkvæmdin raski Ástjörn og hrauni sem sé verndað samkvæmt lögum nr. 60/2013 um náttúruvernd, sbr. 61. gr. laganna. Samkvæmt lögunum skuli forðast röskun nema brýna nauðsyn beri til. Af því leiði að gera verði kröfu um brýna nauðsyn hinnar kærðu framkvæmdar. Fyrirmæli lagagreinarinnar takmarki skipulagsvald sveitarfélaga og sé rök­stuðningur byggingarfulltrúa um brýna nauðsyn fyrir framkvæmdinni haldlaus. Byggingarfulltrúi hafi talið að báðir valkostir, þ.e. A og B, yllu talsverðum neikvæðum áhrifum á hraunið en bæjaryfirvöld telji hins vegar aðra staðsetningu utan íþróttasvæðisins ekki koma til greina.

 Málsrök Hafnarfjarðarkaupstaðar: Af hálfu bæjaryfirvalda er bent á að um samþykki byggingar­áforma og útgáfa byggingarleyfis fari samkvæmt lögum nr. 160/2010 um mannvirki og gr. 2.4.2. og 2.4.4. í byggingarreglugerð nr. 112/2012. Valkostir hafi verið skoðaðir í vinnu við umhverfismatsskýrslu en ekki við samþykki byggingaráforma og útgáfu byggingarleyfis. Við undirbúning, málsmeðferð og töku ákvörðunar um byggingu knatthúss að Ásvöllum hafi öllum lögum og reglum sem við eigi verið fylgt, svo sem skipulagslögum nr. 123/2010, skipu­lags­­reglugerð nr. 90/2013, lögum nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana og reglugerð nr. 1381/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana, lögum um mannvirki, byggingar­­reglugerð, lögum nr. 60/2013 um náttúruvernd og lögum nr. 80/2012 um menningar­minjar. Byggingarleyfið sé í samræmi við aðalskipulag og deiliskipulag og álit Skipulags­stofnunar um framkvæmdina liggi fyrir. Framkvæmdaleyfi til slóðagerðar og gróf­fyllingar knatt­spyrnu­­vallar á lóð Hauka að Ásvöllum hafi verið gefið út 21. september 2020. Á afgreiðslu­­­fundi skipulags- og byggingarfulltrúa 15. febrúar 2023 hafi verið lögð fram umsókn um endurútgáfu á framkvæmdaleyfinu vegna áframhaldandi undirbyggingar knattspyrnu­vallarins og heimildar til að nýta burðarhæft efni innan lóðar og hafi skipulags­fulltrúa verið falið að gefa út framkvæmdaleyfi.

Viðbótarathugasemdir kærenda: Kærendur telja framgöngu sveitarfélagsins við afhendingu gagna bera þess merki að það sé í alla staði vanhæft til að fjalla um og taka til meðferðar sína eigin framkvæmd. Þá hafi verulegir annmarkar verið á að samþykki byggingaráforma, útgáfa byggingarleyfis og samantekt með leyfinu væri í samræmi við lög. Í svörum bæjaryfirvalda til úrskurðarnefndarinnar hafi beinlínis verið gengist við því að valkostir hefðu ekki verið skoðaðir við samþykki byggingaráforma og útgáfu byggingarleyfis, heldur við vinnu umhverfis­matsskýrslu. Liggi því fyrir að umfjöllun Skipulagsstofnunar um áhættu sem tekin væri með valkosti A hefði ekki verið skoðuð við samþykki byggingaráforma eða útgáfu byggingar­leyfis.

—-

Aðilar hafa gert ítarlegri grein fyrir máli sínu. Þau sjónarmið verða ekki rakin nánar hér en úrskurðarnefndin hefur farið yfir öll gögn og haft þau til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um leyfi til byggingar knatthúss á íþróttasvæði Hauka að Ásvöllum og byggja kærendur málatilbúnað sinn aðallega á því að annmarki hafi verið á mati á umhverfis­­áhrifum fyrirhugaðrar uppbyggingar á íþróttasvæði Hauka á Ásvöllum, en bygging knatt­hússins er liður í þeim framkvæmdum. Þess ber að geta að Hafnar­fjarðarkaupstaður er leyfis­hafi í málinu og er byggingarfulltrúi bæjarins leyfisveitandi.

—-

Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er það hlut­­verk nefndarinnar að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og í ágreinings­málum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Samkvæmt 30. gr. laga nr. 111/2021 um umhverfismat fram­kvæmda og áætlana eru ákvarðanir Skipulagsstofnunar um hvort framkvæmd skuli háð umhverfis­mati skv. 20. gr. og ákvarðanir leyfisveitanda um veitingu leyfis til framkvæmda kæran­­legar til úrskurðar­nefndarinnar nema sérlög kveði á um annað. Lögmætisathugun nefndar­innar í máli þessu beinist þó ekki ein­göngu að málsmeðferð og efnislegri niðurstöðu byggingarfulltrúa sem leyfisveitanda heldur einnig, eftir at­vikum, að málsmeðferð Skipulags­stofnunar vegna umhverfismats Hafnarfjarðar­kaup­staðar sem framkvæmdaraðila samkvæmt lögum nr. 111/2021. Verður gildi umhverfis­mats­skýrslu framkvæmdar­­aðila á hinn bóginn ekki borið sérstaklega undir nefndina, svo sem kærendur gera kröfu um, enda felur hún ein og sér ekki í sér stjórnvaldsákvörðun sbr. 1. mgr. 26. gr. stjórn­sýslulaga nr. 37/1993.

Til athugunar er í máli þessu hvort málsmeðferð Skipulagsstofnunar við mat á umhverfis­áhrifum þeirrar framkvæmdar að byggja knatthús og þjónustu­byggingu að Ásvöllum 1 hafi verið haldin ágöllum og þá hvort þeir séu svo verulegir að á matinu verði ekki byggt. Jafnframt hvort máls­meðferð byggingarfulltrúa Hafnarfjarðar­kaup­staðar hafi verið ábótavant við leyfis­veitingu að teknu tilliti til þess mats á umhverfisáhrifum sem fram fór. Við útgáfu byggingar­leyfis vegna framkvæmdar sem undir­gengist hefur mat á umhverfisáhrifum eru skyldur byggingarfulltrúa sem leyfisveitanda ríkar. Ber byggingar­fulltrúa þannig að fylgja þeim málsmeðferðarreglum sem mælt er fyrir um í lögum um mann­virki nr. 123/2010 og lögum nr. 111/2021 og sjá til þess að skilyrði þeirra laga séu upp­fyllt. Jafnframt getur byggingar­fulltrúa við leyfisveitinguna verið skylt að líta til efnis- og form­reglna annarra laga, s.s. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd. Þá er byggingarfulltrúi sem endra­­­nær bundin af ákvæðum stjórn­sýslulaga og óskráðum meginreglum stjórn­sýslu­­réttar.

—-

Samkvæmt 17. gr. laga nr. 111/2021 er umhverfis­mat framkvæmda ferli sem samanstendur af nánar tilgreindum þáttum sem tíunduð eru í fimm stafliðum, þ. á m. afgreiðslu matsáætlunar, sbr. a-lið og álit Skipulagsstofnunar um umhverfis­mat framkvæmdarinnar, sbr. d-lið. Í síðasta þætti ferilsins, þ.e. e-lið, er svo til­greint að álit stofnunarinnar sé lagt til grundvallar við af­greiðslu umsókna um leyfi til fram­kvæmda. Sam­kvæmt 1. mgr. 18. gr. laganna ber fram­kvæmdaraðili sem hyggst hefja mats­skylda framkvæmd ábyrgð á umhverfismati hennar og skal hann vinna mats­áætlun, sbr. 21. gr., og umhverfismatsskýrslu þar sem gerð er grein fyrir umhverfismati fram­kvæmdar­innar, sbr. 22. gr.

Samkvæmt 2. málslið 3. mgr. 21. gr. laga nr. 111/2021 skal framkvæmdaraðili leggja álit Skipulagsstofnunar um matsáætlun til grund­vallar við umhverfismat fram­kvæmdar­innar og skal álitið fela í sér leiðbeiningar til framkvæmdaraðila um vinnslu, efni og framsetningu umhverfismatsskýrslu, m.a. með hliðsjón af framkomnum um­sögnum, sbr. 3. málslið sömu málsgreinar. Skal gerð og efni umhverfismats­skýrslu vera í sam­ræmi við mats­áætlun og álit Skipulagsstofnunar um hana, sbr. 2. mgr. 22. gr. sömu laga. Í c-lið 1. mgr. 22. gr. laga nr. 111/2021 er mælt fyrir um að umhverfismatsskýrsla framkvæmdar­aðila skuli innihalda lýsingu og mat á raunhæfum valkostum sem framkvæmdar­aðili hafi kannað og upplýsingar um helstu ástæður fyrir þeim valkosti sem var valinn, með tilliti til umhverfis­áhrifa framkvæmdarinnar.

Tilgangur mats á mismunandi valkostum er einkum að sá sem beri ábyrgð á matinu velti fyrir sér raunhæfum valkostum og mótvægisaðgerðum í þeim tilgangi að draga úr umhverfisáhrifum og er samanburður umhverfisáhrifa raunhæfra valkosta höfuðatriði við mat á umhverfis­áhrifum. Þá ber að kynna bæði matsáætlun og umhverfismatsskýrslu fyrir almenningi og veita með því tækifæri á athugasemdum, sbr. 2. mgr. 21. gr. og 1. mgr. 23. gr. laga nr. 111/2021. Geta athugasemdir frá almenningi og aðilum sem hafa hagsmuna að gæta haft verulega þýðingu, t.a.m. um það hvaða valkosti umhverfismat lýtur að. Um leið verður að viðurkenna ákveðið forræði framkvæmdaraðila um það hvaða valkosti hann leggi fram sem uppfylli markmið viðkomandi framkvæmdar enda sé matið reist á hlutlægum og málefnalegum sjónarmiðum. Rök­­studdar athugasemdir sem lúta að valkostamati geta þó leitt til þess að framkvæmdar­aðila sé rétt eða skylt í ferli umhverfismats að fjölga valkostum eða bæta úr lýsingu á þeim.

Í matsáætlun vegna fyrirhugaðrar uppbyggingar á íþrótta­svæði Hauka að Ásvöllum var lagt til að mat yrði lagt á þrjá valkosti, A, B og núllkost, þ.e. óbreytt ástand. Fram kom að ekki væri talið æskilegt að uppbygging íþróttamannvirkja Hauka færi fram á öðrum svæðum enda markmið fram­kvæmdar­innar að styrkja þá starfsemi sem fyrir væri á Ásvöllum og nýta um leið þá innviði sem þar væru til staðar. Taldi framkvæmdaraðili, þ.e. bæjaryfirvöld, að uppbygging á íþrótta­svæðinu væri mikil­væg fyrir íbúa og nýtti vel fjárfestingu í innviðum. Upp­bygging íþrótta­svæðis á öðrum stöðum gæti síður mætt þeim markmiðum sem sett væru í skipulagi eða verið til þess fallin að valda minni umhverfisáhrifum. Var það jafnframt mat fram­kvæmdaraðila að fyrir lægju skýrir hagsmunir sem fælust í bættri þjónustu við íbúa og aðgengi að henni, sem vægju upp þau neikvæðu áhrif sem yrðu, m.a. vegna rasks á hrauni.

Í umsögnum við matsáætlunina voru m.a. gerðar athugasemdir við að einungis væri lagt mat á tvo valkosti, þ.e. A og B. Til að mynda kom fram í umsögn Heilbrigðiseftirlits Hafnarfjarðar og Kópavogssvæðis að núllkostur kæmi vart til greina og gilti hið sama um kost B sem ekki væri raunhæfur. Greining valkosta þar sem í raun væri aðeins einn valkostur væri ekki í anda laga nr. 111/2021 og leggja yrði fram aðra kosti til að bera saman við kost A. Taldi heilbrigðiseftirlitið að fjölga þyrfti valkostum í matsáætlun. Meta ætti hvort minna mann­virki myndi ekki fullnægja raunverulegri þörf samfélagsins fyrir knatthús og ef svo væri hvort það myndi valda minna álagi innan friðlandsins og minni líkum á röskun á grunnvatnsflæði. Í umsögn Umhverfisstofnunar kom með líkum hætti fram að í mats­áætlun væri lítil áhersla lögð á samanburð við núllkost og að þar sem framkvæmdin hefði ekki áður farið í mat á umhverfis­áhrifum væri mikilvægt að umhverfisáhrif valkostanna tveggja væru bornir saman við nú­verandi ástand. Þá væri lítil áhersla lögð á umhverfisáhrif æfingavallanna þriggja sem fyrir­hugaðir væru syðst á lóðinni, en mikilvægt væri að meta umhverfisáhrif framkvæmdanna að Ásvöllum í heild sinni. Í umsögnum frá einstaklingum komu fram áþekk sjónarmið um skort á valkostum. Þar var m.a. bent á að Haukar hefðu látið bæjaryfirvöldum eftir lóð undir íbúðir á Haukasvæðinu sem yrði tekjustofn fyrir bæinn, en á bæjarstjórnarfundi 22. janúar 2022 hafi verið bókað af meirihluta bæjarstjórnar að framkvæmdir við nýtt knatt­hús myndu hefjast í takt við sölu lóða. Samkvæmt úttekt á ársreikningum sveitarfélaga árið 2019 hefði Hafnar-fjarðarkaupstaður verið mjög skuldugur, og væri kannski enn. Hlyti skýringin á valkosti A því fyrst og fremst að vera slæm fjárhagsstaða bæjarins.

Í áliti Skipulags­stofnunar við matsáætlunina frá 22. febrúar 2022 var um valkosti tekið fram að stofnunin tæki undir það sem fram kæmi í umsögnum um að í ljósi nálægðar við Ástjörn, verndar­stöðu og viðkvæmni svæðisins væri æskilegt að skoða frekari valkosti fyrir stað­setningu knatthúss. Þá kom og fram að nauðsynlegt væri að meta áhrif fyrirhugaðrar íbúða­byggðar á framlagða kosti um uppbyggingu íþróttamannvirkja og að miðað við myndræna fram­setningu kosta í matsáætlun virtist valkostur B óraunhæfur þar sem ráð­gerðar íbúðir skertu svæði sem ætlað væri fyrir knatt­hús samkvæmt honum.

Í umhverfismatsskýrslu framkvæmdaraðila er rakið að valkostur A byggi á núgildandi skipu­lagi en valkostur B á fyrri hugmyndum og eldra skipulagi. Núllkostur feli í sér óbreytt ástand og að ekki yrði af framkvæmdum og var tekið fram að hann væri ekki talinn koma til greina sem raun­hæfur valkostur þar sem hann upp­fyllti ekki markmið um að efla starfsemi og stuðla að fjöl­breyttari notkun á íþróttasvæði Hauka eða tryggja aukið framboð íbúðarhúsnæðis. Núll­kostur væri notaður sem grunnviðmið til að meta áhrif framkvæmda á umhverfið og með honum kæmi ekki til þeirra áhrifa sem aðrir valkostir hefðu í för með sér. Yrði valkostur B fyrir valinu væri ekki hægt að koma fyrir íbúðabyggð í samræmi við gildandi skipulag þar sem byggingarreitur knatthúss og íbúðarlóðar samkvæmt skipu­lagi, skarist. Yrði hið sama uppi á teningnum þótt knatthúsinu yrði snúið. Uppbygging á íþróttasvæðinu væri mikilvæg og lægju fyrir skýrir hagsmunir til að bæta þjónustu við íbúa og aðgengi að henni. Markmiðið væri að styrkja þá starfsemi sem þegar væri til staðar á svæðinu með því að nýta núverandi innviði sem best, s.s. gatnakerfi, veitukerfi og skólaþjónustu. Þá væri einnig tilgangurinn að tryggja aukið framboð íbúðarhúsnæðis, í sam­ræmi við markmið húsnæðisstefnu Aðalskipulags Hafnarfjarðar 2013–2025.

Í þessu sambandi bendir úrskurðarnefndin á að framkvæmdaraðila hefur verið játað ákveðið forræði á því hvaða kosti hann leggi fram til mats, sem séu til þess fallnir að ná markmiðum framkvæmdar. Mismunandi valkostir geti falist í mismunandi staðsetningu, umfangi, tilhögun, tæknilegri útfærslu o.s.frv. Athafnasvæði Hauka á Ásvöllum hefur verið skilgreint sem íþrótta­svæði í skipulagi um alllangan tíma, en það er um 15 ha að flatarmáli. Fyrir eru á svæðinu ýmis mannvirki og íþróttavellir sem ætluð eru til íþróttaiðkunar. Þar er einnig óraskað hraun. Ekki verður gerð athugasemd við það mat bæjarins að uppbygging íþróttasvæðis á öðrum stöðum geti síður mætt þeim markmiðum sem að væri stefnt með framkvæmdinni. Þá er ekki óeðlilegt að í umhverfismati sé horft til þeirra áforma sem sýnd hafa verið í eldra deili­skipulagi, svo sem við hafi átt um valkost B. Í ljósi athugasemda umsagnaraðila og Skipulags­stofnunar um mat á valkostum verður þó talið að í matsskýrslu hefði verið tilefni til að gera nánari grein fyrir því af hvaða sökum aðrir valkostir, t.d. um minna mannvirki, þættu ekki koma til álita. Fram hefur komið að svo til samhliða því að unnið var að umhverfismati seldu bæjaryfirvöld frá sér hluta þess lands sem hefði verið hagnýttur ef stuðst hefði verið við valkost B. Þetta var til þess fallið að takmarka möguleika almennings til trúverðugrar þátttöku í undir­búningi framkvæmdarinnar. Um leið athugast að í lögum er ekki kveðið á um lágmarks­fjölda valkosta sem verði metnir í umhverfismatsskýrslu. Fyrir þessu voru auk þess færð skipulagsleg rök um mikilvægi þess að stuðla að fjölbreyttari notkun svæðisins með uppbyggingu íbúða samkvæmt valkosti A. Með hliðsjón af því, stað­háttum og eðli þeirrar framkvæmdar sem hér um ræðir verður ekki talið að þessi ágalli á mats­skýrslunni sé svo verulegur að varði ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar.

—-

Í umhverfismatsskýrslu vegna framkvæmdarinnar greinir að helstu áhrif hennar felist í sjón­rænum áhrifum vegna knatthúss, raski á eldhrauni og áhrifum á fuglalíf við Ástjörn. Um grundun mannvirkisins kemur m.a. fram að neðri brún undirstaða spyrnuveggja muni standa 0,6 m fyrir ofan hæstu vatnsstöðu Ástjarnar sem sé 21 m y.s. en til að vernda lekt stemmis, þ.e. jarðlaga sem haldi aftur af vatni í Ástjörn, sé lagt til bæði í umhverfisskýrslu með deiliskipulagi og matsskyldufyrirspurn að bilið á milli hæstu grunnvatnshæðar Ástjarnar, 21 m y.s., og hæð graftarbotns sé minnst 0,5 m. Í skýrslunni er álitið að valkostirnir séu í heild sinni taldir hafa óveruleg til talsvert neikvæð áhrif á umhverfisþætti. Voru áhrifin talin sambærileg á milli valkosta. Neikvæð áhrif voru helst talin vegna rasks á eldhrauni sem nyti verndar skv. 61. gr. laga nr. 60/2013, en að mati framkvæmdaraðila, þ.e. bæjaryfirvalda, var talið óhjákvæmilegt að raska hrauni og hefði þó verið leitast við að draga úr því eins og kostur væri. Af hálfu nefndarinnar verður ekki gerð athugasemd við þetta mat en til þess er þá einnig að líta að svæðið sem um ræðir er þegar raskað og verndargildi þess minna en ella svo sem rakið er í umhverfismatsskýrslu.

Við umhverfismatið lá fyrir skýrsla sérfræðinga um fuglalíf á og við Ástjörn, þar sem leitast var við að greina áhrif framkvæmda bæði á framkvæmdatíma og til lengri tíma. Á grundvelli þeirrar skýrslu er í samantekt byggingarfulltrúa ályktað að heldur meira öryggi og ró í umhverfinu virðist felast í kosti A og hann sé því líklega betri fyrir fuglalíf til lengri tíma litið, með hliðsjón af þáttum eins og skuggum af mannvirkjum, hæð mannvirkja, ónæði af ljósum og hávaða. Þessi umfjöllun í samantektinni hefði mátt vera ítarlegri enda óvissu til að dreifa um ályktanir, svo sem segir í sérfræðiskýrslunni, en hún styður þó um leið þá ályktun að valkostirnir séu í heild taldir hafa óveruleg til talsvert neikvæð áhrif á umhverfisþætti og áhrifin séu sambærileg á milli þeirra.

—-

Lokaliður mats á umhverfisáhrifum samkvæmt lögum nr. 111/2021 felst í því að álit Skipulags­stofnunar á umhverfismatskýrslu er lagt til grundvallar við afgreiðslu umsókna um leyfi til framkvæmda, sbr. e-lið 1. mgr. 17. gr. laganna. Álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfis­áhrifum lá fyrir 25. september 2023. Samkvæmt 1. mgr. 24. gr. laga nr. 111/2021 skal í áliti Skipulagsstofnunar um umhverfismat framkvæmdar fjalla um forsendur, aðferðir og ályktanir um umhverfisáhrif framkvæmdarinnar í umhverfis­matsskýrslu framkvæmdaraðila. Þá skal þar koma fram rökstudd niðurstaða um umhverfismat framkvæmdarinnar og eftir því sem við á skal þar greina skilyrði um mótvægisaðgerðir og vöktun.

Í samantekt byggingarfulltrúa Hafnarfjarðarkaupstaðar vegna útgáfu hins kærða byggingar­leyfis kemur fram að bæjaryfirvöld, þ.e. leyfisveitandi, hafi ítarlega yfirfarið niðurstöður umhverfismats, skýrslur sérfræðinga, mælingar á vatnshæð Ástjarnar, umsagnir og athuga­semdir, hönnunargögn, mótvægisaðgerðir og vöktunaráætlanir. Í samantektinni er sett fram afstaða bæjaryfirvalda til álits Skipulagsstofnunar, þ. á m. varðandi samanburð valkosta og áhrif á jarðminjar, vatnafar og lífríki. Verður því ekki annað séð en að leyfisveitandi hafi kynnt sér umhverfismatsskýrslu framkvæmdaraðila um framkvæmdina og lagt álit Skipulags­stofnunar um mat á umhverfisáhrifum til grundvallar, sbr. 3. mgr. 27. gr. laga nr. 111/2021.

Samkvæmt 4. mgr. 27. gr. laga nr. 111/2021 skal leyfisveitandi tilkynna Skipulagsstofnun um útgáfu leyfis vegna matsskyldra framkvæmda og birta opinberlega með auglýsingu ákvörðun sína og gera leyfi sem og greinargerð með því aðgengilegt almenningi á netinu innan tveggja vikna frá afgreiðslu þess. Í auglýsingunni skal tilgreina kæruheimild og kærufrest. Ekki verður ráðið að gætt hafi verið að þessu við útgáfu hins kærða byggingarleyfis. Verður sá annmarki þó ekki talinn hafa áhrif á gildi leyfisins en athygli er vakin á því að samkvæmt 1. mgr. 8. gr. stjórnsýslulaga telst kærufrestur frá birtingu ákvörðunar sé um að ræða ákvörðun sem sætir opinberri birtingu.

—-

Samkvæmt 11. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki verða byggingaráform aðeins samþykkt ef fyrirhuguð mannvirkjagerð er í samræmi við skipulagsáætlanir viðkomandi svæðis. Í 13. gr. laganna er fjallað um útgáfu byggingarleyfis. Þar kemur fram í 1. tölulið 1. mgr. að skilyrði fyrir útgáfu þess sé að mannvirki og notkun þess samræmist skipulagsáætlunum á svæðinu. Samkvæmt samþykktum aðaluppdráttum er hið kærða byggingarleyfi í sam­ræmi við gildandi deiliskipulag svo sem áskilið er samkvæmt ákvæðinu.

Að framangreindu virtu liggur ekki fyrir að hið kærða byggingarleyfi sé haldið slíkum form- eða efnisannmörkum að varði ógildingu þess verður kröfu kærenda þar um því hafnað.

Úrskurðarorð:

Vísað er frá úrskurðarnefndinni kröfu kærenda um að umhverfismatsskýrsla framkvæmdar­aðila frá því í maí 2022 verði felld úr gildi.

Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu byggingarleyfis, dags. 2. febrúar 2023, fyrir knatthúsi og þjónustubyggingu að Ásvöllum 1, sbr. ákvörðun byggingarfulltrúa Hafnarfjarðar frá 25. janúar s.á. um að samþykkja greind byggingar­áform.

júl 03
Love0

28/2023 Efnistaka í Hrossadal

Með

Árið 2023, mánudaginn 3. júlí, tók Arnór Snæbjörnsson, formaður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, með heimild í 3. mgr. 3. gr. laga nr. 130/2011, fyrir:

Mál nr. 28/2023, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Mosfellsbæjar frá 18. janúar 2023 um að synja umsókn um að skilgreint verði nýtt efnistöku- og efnislosunarsvæði í Hrossadal í aðalskipulagi.

Í málinu er nú kveðinn upp til bráðabirgða svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 24. febrúar 2023, er barst nefndinni sama dag, kærir Miðdalur ehf., þá ákvörðun bæjarstjórnar Mosfellsbæjar frá 18. janúar 2023 að synja umsókn um að skilgreint verði nýtt efnistöku- og efnislosunarsvæði í landi Hrossadals í aðalskipulagi. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Mosfellsbæ 28. mars og 3. apríl 2023.

Málavextir: Kærandi sótti um breytingu á aðalskipulagi Mosfellsbæjar vegna efnistöku í landi Hrossadals sem er í eigu kæranda. Hinn 3. október 2018 tók bæjarstjórn Mosfellsbæjar þá ákvörðun að ráðast í endurskoðun Aðalskipulags Mosfellsbæjar 2011–2030. Á fundi skipulagsnefndar 1. febrúar 2019 var erindi kæranda vísað til endurskoðunar aðalskipulags.

Samkvæmt gögnum málsins ítrekaði kærandi erindi sitt með tölvupóstum til bæjaryfirvalda á árunum 2020 og 2021 og fékk þau svör að málið væri í farvegi og hann yrði upplýstur um stöðu málsins. Á fundi skipulagsnefndar 14. desember 2022 var umsókn kæranda tekin fyrir og synjað með rökstuðningi. Bæjarstjórn staðfesti afgreiðsluna á fundi 18. janúar 2023. Er kærandi spurðist fyrir um stöðu málsins upplýsti skipulagsfulltrúi hann um framangreinda afgreiðslu með tölvupósti 27. s.m.

Málsrök kæranda: Kærandi bendir á að á þeim tíma sem málið hafi verið til meðferðar hafi ítrekað verið leitað upplýsinga um stöðu málsins en aldrei hafi fengist önnur svör en að málið væri í vinnslu. Kærandi hafi þó oft boðið fram aðstoð sína við upplýsingaöflun. Sveitarfélagið hafi brotið gegn andmæla- og upplýsingarétti kæranda, sbr. 13. og 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, þar sem kærandi hafi ekki verið upplýstur um aðkomu tiltekins ráðgjafa um umhverfismál við vinnslu aðalskipulagsins og gagna sem stafað hafi frá honum en þau hafi haft áhrif á efni hinnar kærðu ákvörðunar. Ekki hafi verið leitað til kæranda um sjónarmið sem horft hafi verið til við töku hinnar kærðu ákvörðunar og hvort hægt væri að mæta þeim með mótvægisaðgerðum og skilyrðum. Því sé einnig um brot á rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga að ræða. Mikilvægt sé að öll sjónarmið sem máli skipti séu könnuð til hlítar, m.a. með upplýsingaöflun frá málsaðila, en verulega vanti upp á það í málinu.

Málsrök Mosfellsbæjar: Af hálfu sveitarfélagsins er bent á að bæjarstjórn hafi samþykkt 3. október 2018 að hefja endurskoðun aðalskipulags, sbr. gr. 4.8.1. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013, og hafi hún hafist formlega hjá sveitarfélaginu haustið 2020. Þá hafi erindi og tillaga kæranda verið til formlegrar meðferðar og umfjöllunar. Endurskoðun aðalskipulagsins standi enn yfir og því líti sveitarfélagið svo á að málið sé enn til meðferðar hjá sveitarfélaginu. Því liggi ekki fyrir endanleg ákvörðun í máli þessu. Hin kærða ákvörðun sé aðeins einn hluti ferlis við gerð og undirbúning nýs aðalskipulags, kynningu og samráðs skv. 30. gr. skipulagslaga. Aðsendum tillögum og óskum hafi ýmist verið synjað eða samþykkt um innleiðingu breytinga í frumdrög aðalskipulags, sem síðar verði kynnt í samræmi við 2. mgr. sömu lagagreinar. Bæjaryfirvöld hafi því ekki tekið endanlega ákvörðun um efni aðalskipulagsins eða staðfest tillögurnar, enda sé um vinnudrög að ræða. Engin endanleg stjórnsýsluleg ákvörðun hafi verið tekin um nýtt aðalskipulag í samræmi við 32. gr. skipulagslaga. Hagaðilum muni gefast tækifæri til athugasemda við stefnumörkun skipulagsins þegar eftir því verði leitað.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi mótmælir rökum sveitarfélagsins um að vísa eigi málinu frá úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Fyrir liggi formleg ákvörðun skipulagsnefndar og bæjarstjórnar um að synja erindi kæranda um að færa fyrirhugaða námu í aðalskipulag, en það sé forsenda þess að unnt sé að sækja um nýtingarleyfi. Langur tími sé liðinn frá því að kærandi hafi leitað til sveitarfélagsins og því sé nauðsynlegt að fá efnislegan úrskurð í málinu.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um afgreiðslu bæjarstjórnar Mosfellsbæjar á erindum kæranda um breytta landnotkun á landareign hans í Mosfellsbæ. Kærandi sótti um breytingu á aðalskipulagi Mosfellsbæjar og hefur mál hans verið til meðferðar hjá sveitarfélaginu allt frá árinu 2016, en um haustið það sama ár ákvað bæjarstjórn að hefja endurskoðun aðalskipulags sveitarfélagsins.

Ákvarðanir og stefna um landnotkun eru almennt teknar með aðalskipulagi en sveitarstjórn ber ábyrgð á gerð og afgreiðslu þess samkvæmt 29. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Í 3. mgr. 29. gr. skipulagslaga kemur fram að aðalskipulag er háð samþykki sveitarstjórnar og staðfestingu Skipulagsstofnunar og ráðherra í þeim tilvikum sem hann skal staðfesta aðalskipulag. Þær ákvarðanir sem Skipulagsstofnun og ráðherra ber að skipulagslögum að staðfesta verða ekki bornar undir úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, sbr. 1. mgr. 52. gr. skipulagslaga.

Í erindi kæranda um breytta landnotkun felst beiðni um breytingu Aðalskipulags Mosfellsbæjar 2011–2030. Endurskoðun þess skipulags stendur nú yfir og var erindi kæranda sett í þann farveg hjá sveitarfélaginu, svo sem rakið hefur verið fyrir nefndinni. Málsmeðferð vegna endurskoðunarinnar mun ljúka með staðfestingu Skipulagsstofnunar og eftir atvikum ráðherra. Brestur úrskurðarnefndina því vald til að fjalla um greint álitaefni.

Af því sem að framan er rakið er ljóst að ekki er fyrir hendi nein sú ákvörðun sem borin verður undir úrskurðarnefndin. Verður málinu af þeim sökum vísað frá nefndinni.

Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

jún 29
Love0

38/2023 Sóltún

Með

Árið 2023, fimmtudaginn 29. júní, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 38/2023, kæra á ákvörðun borgarstjórnar Reykjavíkur frá 6. desember 2022 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Ármannsreits vegna lóðar nr. 2–4 við Sóltún.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 17. desember 2022, er barst nefndinni 21. mars 2023, kærir 21 íbúi Mánatúns 4, Reykjavík, þá ákvörðun borgarstjórnar Reykjavíkur frá 6. desember 2022 að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Ármannsreits vegna lóðar nr. 2–4 við Sóltún. Skilja verður kröfugerð kærenda á þann veg að gerð sé krafa um að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.

Með kærum til úrskurðarnefndarinnar, er bárust 10. og 21. apríl 2023, kæra Íbúasamtök Laugar­dals og einn íbúi að Mánatúni 2 sömu ákvörðun borgarstjórnar Reykjavíkur með kröfum um ógildingu hennar. Verða þau kærumál, sem eru nr. 47/2023 og 56/2023, sameinuð máli þessu þar sem sama ákvörðun er kærð til ógildingar og hagsmunir kærenda þykja ekki standa því í vegi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 11. apríl 2023.

Málavextir: Á fundi skipulags- og samgönguráðs Reykjavíkurborgar 2. mars 2022 var tekin fyrir umsókn um breytingu á deiliskipulagi Ármannsreits vegna lóðar nr. 2–4  við Sóltún. Breytingin fólst því í að lóðinni yrði skipt upp til tveggja nota, annars vegar fyrir hjúkrunarheimili í húsi nr. 2 og hins vegar fyrir íbúðir í húsi nr. 4. Breytingar varðandi húshluta nr. 2 fólust í því að tvær álmur yrðu lengdar til að bæta við hjúkrunarrýmum, 5. hæðinni var bætt við að hluta og kjallarinn stækkaður. Varðandi húshluta nr. 4 var byggingarreit breytt og notkun úr hjúkrunar­­heimili í íbúðir, hæðarheimild var breytt úr fjögurra hæða í fimm hæða hús með sjöttu hæð að hluta. Var samþykkt að auglýsa framlagða tillögu skv. 1. mgr. 41. gr., sbr. 1. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Samþykkti borgarráð afgreiðslu skipulags- og samgönguráðs á fundi sínum 10. s.m. Tillagan var auglýst til kynningar frá 23. mars 2022 til 11. maí s.á.

Á fundi umhverfis- og skipulagsráðs 16. nóvember 2022 var tillagan lögð fram að nýju ásamt um­sögn skipulagsfulltrúa, dags. 10. október s.á. Var tillagan samþykkt með þeim breytingum sem fram komu í umsögn skipulagsfulltrúa og málinu vísað til borgarráðs til staðfestingar. Á fundi borgarráðs 24. nóvember 2022 var deiliskipulagið samþykkt og sent til endanlegrar afgreiðslu borgarstjórnar með vísan til ákvæða í 2. mgr. 48. gr. samþykktar um stjórn Reykjavíkur­borgar og fundarsköp borgarstjórnar. Var breyting deiliskipulags Ármannreits sam­þykkt á fundi borgarstjórnar 6. desember 2022 og tók það gildi með auglýsingu þess efnis í B-deild Stjórnartíðinda 13. mars 2023.

Málsrök kærenda: Bent er á að hækkun byggingar samkvæmt hinu kærða deiliskipulagi muni auka skuggavarp. Skuggavarpsteikningar sýni aukið skuggavarp á Mánatún 2, en ekki sé hægt að leggja mat á hversu aukið skuggavarp verði fyrir íbúðirnar í Mánatúni 4 þar sem skuggavarp sé einungis sýnt á yfirlitsafstöðuteikningum. Það skorti sniðteikningar sem sýni áhrif skuggavarps á íbúðir. Skuggavarp hafi einungis verið sýnt á teikningum eins og það verði kl. 9:00, 12:00 og 17:00. Á þessum tímum sé langflest vinnandi fólk í vinnu á virkum dögum. Það vanti nauðsynlegar upplýsingar um skuggavarp eftir kl. 17:00 til sólarlags.

Í Aðalskipulagi Reykjavíkur 2040 komi fram að hæðir Sóltúns 2–4 skuli vera færri en fimm. Deiliskipulagið sé ekki í samræmi við þetta enda geri það ráð fyrir að Sóltún 4 verði sex hæðir. Hið nýja deiliskipulag geri því ráð fyrir hækkun byggingarinnar um tvær hæðir. Það þýði að vindstrengur í austanátt og vestanátt milli Sóltúns 4 og Mánatúns 1 verði meiri en ef byggingin yrði fjórar hæðir eins og eldra skipulag hafi gert ráð fyrir. Austanátt sé algengasta áttin á Reykjarvíkursvæðinu og þekkt sé að vindstrengir í næsta nágrenni séu stórhættulegir gangandi fólki. Engar upplýsingar séu um vindstrengi með deiliskipulaginu.

Ljóst sé að byggingarmagn hverfisins, sem afmarkist af Borgartúni, Sóltúni og Nóatúni, sé þegar orðið allt of mikið. Samkvæmt deiliskipulaginu aukist byggingarmagn ofanjarðar um 27% umfram eldra skipulag. Ljóst sé að þessu muni fylgja aukin umferð, umferðarhnútar, hávaði, slysahætta og bílastæðvandi. Allar upplýsingar um hvaða áhrif breytingin hafi á þessa þætti vanti. Samkvæmt aðalskipulagi sé reiturinn Sóltún 2–4, ÍB20, skilgreindur sem reitur 35. Í texta við mynd 3 (kafla 3.2) segi: „Uppbyggingarreitir sem skilgreindir eru fyrir nýja íbúðar­byggð. Uppbygging íbúðarhúsnæðis er heimil á öðrum svæðum en afmörkuð eru á myndinni, sam­kvæmt ákvörðunum í hverfis- og/eða deiliskipulagi og/eða með byggingarleyfi, enda á land­notkunar­svæðum þar sem íbúðir eru almennt heimilar og einstök byggingarverkefni gera ekki ráð fyrir fleiri en 49 íbúðum á einum og sama reitnum. Hin landfræðilega afmörkun á upp­drætti er ráðandi og bindandi um stærð svæðis.“ Teikningar og greinargerð skipulagsins fyrir Sóltún 2-4 segi að samtals sé heimilt að gera 156 hjúkrunar-/þjónusturými fyrir aldraða á lóðinni Sóltúni 2 og 79 hefðbundnar íbúðir í Sóltúni 4. Í aðalskipulagi komi fram á bls. 22 að byggðin verði yfirleitt tvær til fimm hæðir og þéttleiki ekki minni en 40–60 íbúðir á ha. Ekki verði gengið á opin græn svæði með útivistar- og verndargildi. Samkvæmt deiliskipulaginu sé reiturinn fyrir Sóltún 2–4 um 1,5 ha og því megi byggingarmagnið ekki vera meira en 73,5 íbúðir fyrir allan reitinn. Deiliskipulagið geri ráð fyrir miklu meira byggingarmagni á reitnum en heimilt sé samkvæmt aðalskipulagi.

Byggja eigi stórt fjölbýlishús við hlið grunnskóla, leikskóla og háhýsa í Mánatúni og Sóltúni. Áhrif breytinganna á umferð við núverandi byggingar hafi ekki verið könnuð sérstaklega eða hvort aukin umferð gæti haft áhrif á ferðavenjur íbúa. Fyrir þær 79 íbúðir sem fyrirhugaðar séu sé gert ráð fyrir að koma fyrir 54 bílastæðum með gestastæðum og að óheimilt verði að sérmerkja bílastæði tilteknum íbúðum. Að meðaltali séu skráðar 1,56 bifreiðar á hverja íbúð í Reykjavík og samkvæmt því muni 123 bifreiðar fylgja þessum íbúðum og því þyrfti 69 bif­reið­um að vera lagt utan lóðarinnar nr. 4 við Sóltún. Næstu bílastæði verði við hjúkrunarheimilið og svo grunnskólann. Hjúkrunarheimilið muni hafa 112 bílastæði fyrir hjúkrunarrýmin 156 og starfs­menn, að hluta til í bílageymslu neðanjarðar og því ólíklega mikið svigrúm fyrir íbúa Sóltúns 4 að leggja á þeirri lóð. Því verði hætt við að margir freistist til að leggja bifreiðum sínum við grunnskólann með tilheyrandi umferðarálagi við skólann og aukinni hættu fyrir nemendur.

Í nýsamþykktu aðalskipulagi sé kveðið á um að hverfisgarðar skuli vera að hámarki í 500 m fjarlægð frá íbúðum. Frá fyrirhuguðu fjölbýlishúsi við Sóltún 4 verði styst um 800 m í beinni loft­línu í næsta almenningsgarð, Klambratún. Í aðalskipulagi Reykjavíkur segi: „Tryggja á góð tengsl íbúðarbyggðar við fjölbreytt útivistarsvæði og viðhalda náttúrulegum fjölbreytileika lands og lífríkis. Um 92% íbúa Reykjavíkur búa í innan við 300 m fjarlægð frá útivistarsvæði sem sé stærra en 2.000 m2. Þessum hlutföllum á að halda samhliða þéttingu byggðar og tryggja að ekki verði gengið á gæði náttúru og landslags innan borgarinnar og nærri heimilum borgar­búa.“ Með hinu kærða deiliskipulagi sé það útilokað. Eini reiturinn í Túnunum þar sem tækifæri sé að koma upp hverfisgarði sé óbyggði hluti Ármannsreitsins. Hluti af því svæði tilheyri nú Sól­stöfum, grunn- og leikskólum, en stór hluti þess sem eftir standi sé lóðin við Sóltún 4.

Í deiliskipulaginu sé afmarkaður almenningsgarður, en innan hans sé helgunarsvæði Orkuveitu Reykjavíkur. Ef borin sé saman stærð helgunarsvæða og svo almenningsgarðsins sé ljóst að helgunarsvæðið sé stærra en almenningsgarðurinn. Þetta hljóti að þýða að það verði enginn garður. Þá fari helgunarsvæðið langt inn fyrir lóðarmörk Waldorfskólans. Teikningarnar hljóti að vera rangar. Samkvæmt aðalskipulagi Reykjavíkur þurfi 24 m2 garðrými á íbúð þegar 150 íbúðir séu á ha. Fyrir 79 íbúðir þurfi því að gera ráð fyrir 1.900 m2 garðrými og þá sé ekki gert ráð fyrir neinu garðrými fyrir 156 hjúkrunarrými. Í aðalskipulagi komi fram að almenningsrými eigi að vera áhugaverðir áfangastaðir sem geri borgar- og hverfisbúum kleift að halda viðburði og njóta lífsins. Þau séu mikilvæg tæki til að viðhalda mannlífi og þjónustu. Deiliskipulagið tryggi ekki að lágmarkshlutfall lóða verði gróðursæl né sólrík útisvæði. Þegar litið sé til reitsins sem afmarkist af Katrínartúni, Borgartúni, Kringlumýrarbraut og Laugavegi sé hvergi að finna opinn leikvöll með leiktækjum fyrir börn né grænt svæði fyrir alla aldurshópa. Til viðbótar hafi svo litla opna garðinum við Bríetartún 9 verið lokað af með girðingu til notkunar fyrir leikskóla. Þetta þýði að enginn leikvöllur eða grænt andrými verði á svæðinu sem afmarkist af Snorra­braut, Laugavegi og Kringlumýrarbraut þar sem almenningsgarðurinn sem sýndur sé á teikn­ingu við Miðtún sé helgunarreitur fyrir Orkuveitu Reykjavíkur.

Með úrskurði nefndarinnar í máli nr. 98/2008 frá 18. nóvember 2010 hafi verið felld úr gildi breyting á deiliskipulagi Ármannsreits vegna sömu lóðar. Núna hafi borgarráð hins vegar ákveðið að byggingin eigi að vera sex hæðir. Það verði að teljast óbilgirni af hálfu borgarinnar að fara aftur fram með hækkun á byggingunum.

Í svörum umhverfis- og skipulagssviðs vegna deiliskipulagsbreytingarinnar hafi komið fram að vegna mistaka hafi verið misræmi í framsetningu deiliskipulagsins og að gerðar yrðu lag­færingar, m.a. þannig að afmörkun breytingar á notkunarheimildum og lóðamörk yrðu skýr. Það sé óboðlegt að skipulagsfulltrúi fari fram með teikningar sem hann viðurkenni að séu rangar. Ef hann svo breyti teikningum fái almennir borgarar sem hafi þá þegar rýnt teikning­arnar ekki að vita um breytingarnar. Óboðlegt sé að skipulagsfulltrúi breyti teikningum án þess að borgarar hafi tækifæri til umsagnar um þær breytingar.

Ekki hafi verið haldinn kynningarfundur vegna breytingarinnar þar sem um sé að ræða veiga­miklar breytingar frá fyrra skipulagi. Athugasemdir íbúa í aðlægum húsum og ítrekuð erindi frá Íbúasamtökum Laugardals hafi ekki verið tekin til greina hvað varðaði breytingu á land­nýtingu. Íbúum hafi þannig verið gert ómögulegt að koma sjónarmiðum sínum formlega á fram­færi. Lóðarhafar fái ávinning á kostnað lífsgæða annarra íbúa í aðlægum húsum. Umgjörð skipulagsvinnu eigi að tryggja aðkomu íbúa og breytingar þurfi einnig að taka mið af hags­munum þeirra. Breytt landnýting og fjölgun almennra íbúða með tilheyrandi umferð og álagi sé ekki til hagsbóta fyrir íbúa sem búsettir séu á svæðinu.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu borgaryfirvalda er bent á að Íbúasamtök Laugardals eigi ekki kæruheimild skv. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála þar sem þeir einir geti kært ákvörðun sem eigi lögvarða hagsmuni tengda ákvörðun sem kærð sé. Þá sé í 3. mgr. 4. gr. laganna enn fremur í lið a.-c. taldar upp með tæmandi hætti þær ákvarðanir sem meðal annars hagsmunasamtök með minnst 30 félaga geti kært. Íbúasamtökin hafi í fyrsta lagi ekki sýnt fram á að samtökin eigi nokkra lögvarða hags­muni tengda hinni kærðu ákvörðun og í öðru lagi falli hin kærða ákvörðun ekki undir liði a.-c. í 3. mgr. 4. gr. laganna. Því beri að vísa málinu frá úrskurðarnefndinni.

Þegar úrskurðað hafi verið í máli nr. 98/2008 hafi Aðalskipulag Reykjavíkur 2001–2024 verið í gildi. Nú sé hins vegar í gildi Aðalskipulag Reykjavíkur 2040 sem birt hafi verið í B-deild Stjórnar­tíðinda 18. janúar 2022. Ekki hafi verið fjallað sérstaklega um úrskurðinn í umsögn skipulags­fulltrúa þar sem niðurstaðan hafi byggt á eldra aðalskipulagi.

Deiliskipulagið sem um ræði sé í samræmi við núgildandi aðalskipulag en lóðin Sóltún 2–4 sé á íbúðarsvæði og samkvæmt töflu 3.1. og mynd 6 í greinargerð aðalskipulagsins sé gert ráð fyrir að byggingar geti verið fimm hæðir og með sérstökum rökstuðningi um sex til sjö hæðir ef um inndregnar hæðir sé að ræða. Á síðastliðnum árum hafi átt sér stað mikil endurþróun á upp­byggingu svæðisins umhverfis reitinn til betri nýtingar á landi. Sú þróun hafi leitt til þess að þar hafi töluvert af nýjum íbúðabyggingum risið sem almennt séu fimm til tíu hæðir. Byggingarnar í deil­iskipulagsbreytingunni séu fjögurra til sex hæða og að mestum hluta fimm hæða háar byggingar að undan­skilinni heimild fyrir inndregna sjöttu hæð á annarri byggingunni. Það falli vel að byggða­mynstri og sé í megin atriðum í lægri kantinum miðað við það.

Reykjavíkurborg hafi kynnt og auglýst skipulagstillöguna samkvæmt 41. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, sbr. 1. mgr. 43. gr. laganna og hafi skilyrði um málsmeðferð því verið uppfyllt. Í tillögu að breytingu á deiliskipulagi hafi verið settir fram uppdrættir, skuggavarp og aðrar þær upplýsingar sem skipti máli vegna breytingarinnar. Ekki sé um að ræða verulega breytingu frá þágildandi deiliskipulagi. Fyrir hafi verið miklar uppbyggingarheimildir á lóðinni og því hafi ekki þótt ástæða til að halda íbúafund vegna breytingarinnar.

Sunnan Sóltúns 2–4 sé gert ráð fyrir opnu grænu svæði sem muni nýtast sem vandað og sólríkt útivistarsvæði í hverfinu. Það að hluti svæðisins sé á helgunarsvæði Orkuveitu Reykjavíkur hafi engin áhrif á áform borgarinnar um að gera almenningsgarð heldur feli það eingöngu í sér kvöð um að Orkuveita Reykjavíkur geti haft aðgang að lögnum neðanjarðar. Umrætt svæði sé á borgarlandi og geti leiksvæði verðið í almenningsgarðinum en ætlunin sé að fara í hönnunar­samkeppni. Varðandi önnur leiksvæði á svæðinu sem afmarkist af Snorrabraut, Laugavegi og Kringlumýrarbraut sé bent á opið leiksvæði á milli Bríetartúns og Laugavegs. Önnur opin leiksvæði í nálægð við Sóltún 2–4 séu meðal annar fyrir framan Laugarneskirkju, við hlið Sjómannaskólans og Klambratún. Auk þess séu leiksvæði við nálæga grunn- og leik­skóla.

Hvað varði hugtakið andrými þá felist alltaf í því huglægt mat og fari það eftir aðstæðum hverju sinni. Við ákvörðun á staðsetningu byggingar Sóltúns 4 hafi þótt mikilvægt að gæta að því að góður lóðarhluti væri til suðurs vegna dvalarsvæða auk þess sem það hafi þótt jákvætt að byggingin kæmi nær götunni og væri meira með til að mynda götuhlið húsa að Sóltúni. Engu að síður hafi þess verið gætt að enn væri gott andrými milli götu og húss meðal annars vegna skuggamyndunaráhrifa á húsin norðan við götuna.

Þær lagfæringar sem gerðar hafi verið á uppdrætti eftir að tillagan hafði verið auglýst hafi verið smávægilegar og ekki þess eðlis að auglýsa þyrfti tillöguna aftur. Annars vegar hafi athugasemdum Veitna verið bætt inn í skilmála og hins vegar hafi teikningin af almenningsgarðinum auk boltasvæðis og lóð við Sóltún 6 verið breytt. Bæði almenningsgarðurinn og Sóltún 6 séu utan þess svæðis sem deiliskipulagsbreytingin hafi átt við um.

Skuggavarpsáhrif hafi verið skoðuð vegna breytinga á deiliskipulaginu. Skuggavarps­uppdráttur sýni að skuggavarp breytist óverulega vegna breyttrar tillögu og sé innan þeirra marka sem megi búast við þegar uppbygging eigi sér stað í þéttri borgarbyggð. Ekki sé hægt að sjá að skuggavarpið hafi mikil áhrif á íbúa við Mánatún 2. Telji kærendur að Reykjavíkur­borg hafi með samþykkt umþrættrar deiliskipulagsbreytingar valdið þeim tjóni þá geti þeir á grundvelli 51. gr. skipulagslaga átt rétt á bótum. Kröfur um bætur skuli beint að sveitar­félaginu sem taki afstöðu til kröfunnar þegar og ef hún berst.

Málsrök lóðarhafa Sóltúns 2-4: Vísað er til þess að við deiliskipulagsferlið hafi Reykjavíkurborg svarað öllum athugasemdum kærenda og þar sé að finna svör við mörgum af þeim athugasemdum sem liggi til grundvallar kærunni.

Í Aðalskipulagi Reykjavíkur 2040 komi fram að Sóltún 2–4 geti verið fimm hæðir eða lægra. Það sé svo skýrt nánar þar sem segi: „stefna og viðmið aðalskipulags um þéttleika byggðar og byggingar­magn gefa einvörðungu til kynna mögulega hámarksnýtingu svæða. Endanleg ákvörðun um magn bygginga, fjölda íbúða, hæðir húsa og þéttleika á einstökum svæðum er ávallt tekin við gerð deiliskipulags, með tilliti til meginmarkmiða aðalskipulags um sjálfbæra þróun og gæði byggðar, að undangengnu kynningar- og samráðsferli og mati á umhverfis­áhrifum og með sérstöku tilliti til þeirra viðmiða og ákvæða sem sett er fram í neðangreindum köflum 3.6.1–3.6.4.“ Af þessu megi ráða að aðalskipulagið gefi skipulagsyfirvöldum mjög rúmt svigrúm til að taka ákvarðanir í deiliskipulagi varðandi einstaka reiti, enda um viðmið að ræða þegar komi að mörgum atriðum en ekki reglur. Þessu til viðbótar komi fram í aðalskipulaginu að möguleg frávik frá viðmiðum í deiliskipulagi séu +tvær hæðir, einkum inndregið og við götu­horn verði rökstudd sérstaklega. Efstu hæðir umræddra bygginga séu inndregnar og eingöngu á hluta af húsunum auk þess sem lóðin Sóltún 2–4 sé við götuhorn. Inndregnu hæðirnar séu hannaðar til að minnka áhrif af hækkun hússins. Í deiliskipulaginu komi fram sá rökstuðningur að breytt lögun hússins falli betur að götumynd Sóltúns og að skuggavarp breytist lítið frá eldra deili­skipulagi.

Talsvert sé um háhýsi og háar byggingar í næsta nágrenni við lóðina Sóltún 2–4 og því sé ekki óeðlilegt að samræmi sé í götumyndinni. Þetta sé rökstutt í svörum borgarinnar. Fullyrðingar um að hæð bygginga skv. deiliskipulaginu eigi ekki rétt á sér og að skuggavarp komi til með að breytast á róttækan hátt sé mótmælt. Um afar takmarkaðar breytingar sé að ræða frá eldra deili­skipulagi. Aðilar sem búi í þéttri borgarbyggð geti ekki búist við því að óbyggðar og vannýttar lóðir í nágrenni þeirra haldist óbyggðar og óbreyttar auk þess sem réttur til útsýnis sé ekki bundinn í lög. Frá árinu 2005 hafi legið fyrir að umfangsmikið mannvirki myndi rísa á lóðinni. Rétt sé að háar byggingar geti valdið einhverjum breytingum á veðri á jörðu niðri en þær byggingar sem um ræði séu ekki það háar að þær geti haft nokkur áhrif á vindafar á svæðinu. Ekki hafi verið talin ástæða til að gera athuganir á mögulegum breytingum á vindafari enda ekki um háhýsi að ræða.

Í aðalskipulagi sé gert ráð fyrir að fram fari mat á einstökum reitum á grundvelli fjölmargra þátta, s.s. að byggð sé í samræmi við yfirbragð núverandi byggðar, að byggð sé þétt í kringum helstu áhrifasvæði almenningssamgangna o.fl. Fjöldi íbúða við Sóltún 2–4 sé í samræmi við markmið aðalskipulags enda sé staðsetning reitsins í mikilli nálægð við stofnleiðir strætó. Þá sé jafnframt gert ráð fyrir því að við ákvörðun um byggingarmagn eigi að leggja til grundvallar niðurstöður úr samgöngumati. Í samgöngumati fyrir Sóltún 4 hafi niðurstaðan verið sú að uppbygging á lóðinni tónaði vel við stefnu svæðisskipulags höfuðborgarsvæðisins, Höfuð­borgar­svæðið 2040, um hagkvæman vöxt og að meginþunga vaxtar yrði beint á miðkjarna og önnur samgöngumiðuð þróunarsvæði. Uppbyggingin sé einnig í samræmi við stefnu aðal­skipulags Reykjavíkur um uppbyggingu á þéttri og blandaðri borg.

Í samgöngumati sem gert hafi verið fyrir lóðina hafi komið fram að með uppbyggingu fjölbýlis­húss með 79 íbúðum og að meðaltali 2,2 íbúa í hverri íbúð, mætti áætla að 300 bílferðir verði farnar á degi hverjum að eða frá lóðinni. Þetta væri ekki talið hafa teljandi áhrif á rýmd gatna­kerfisins í grennd við fyrirhugaða uppbyggingu.

Það komi fram með skýrum hætti að garðsvæði sé stækkað á sunnanverðri lóðinni frá fyrra deiliskipulagi og leiksvæði sé komið fyrir á milli bygginga hennar. Aðkoma að leiksvæði verði um lóðina miðja og garðurinn verði svo tengdur opnum afmörkuðum reit Orkuveitu Reykja­víkur til suðurs. Hið svokallaða helgunarsvæði Orkuveitu Reykjavíkur sé af hálfu Reykja­víkurborgar í skipulagi skilgreint sem „[m]inni opin svæði innan þéttrar byggðar. Leikvellir, gróður­reitir, minni útivistarsvæði og almenningsrými og græn belti innan þéttbýlis.“ Helgunin snúist um það að ekki sé hægt að byggja yfir svæðið þótt vissulega sé hægt að nota það til þess sem skilgreining þess taki til.

Úrskurður nefndarinnar í máli nr. 98/2008 hafi enga þýðingu við meðferð þessa máls þar sem nýtt aðalskipulag hafi tekið gildi. Auk þess hafi allt skipulagsferlið verið í samræmi við ákvæði skipulagslaga nr. 123/2010, þar með talið gerð ítarlegs samgöngumats. Tillaga að breytingu að deiliskipulagi hafi verið auglýst í samræmi við ákvæði skipulagslaga. Athugasemdir kærenda og umfang þeirra sýni fram á að þeir hafi getað kynnt sér efni deiliskipulagstillögunnar og athugasemdum hafi verið svarað af hálfu borgarinnar. Ein af athugasemdunum hafi verið um óskýr lóðamörk og hafi deiliskipulagsuppdrátturinn verið uppfærður eftir þessa athugasemd. Fjölmargir aðilar hafi gert athugasemdir á kynningartíma tillögunnar og því ljóst að auglýsingin og kynningin hafi vakið athygli og ekki komið í veg fyrir að hægt væri að koma á framfæri sjónarmiðum og athugasemdum.

Viðbótarathugasemdir kærenda: Bent er á að miðað við orðalag í umsögn Reykjavíkur­borgar hafi ekki verið tekin ákvörðun um staðsetningu leiksvæðis á helgunarreit Orkuveitu Reykjavíkur heldur sé það möguleiki. Varðandi leiksvæði á svæðinu sem afmarkist af Snorra­braut, Laugavegi, Sæbraut og Kringlumýrarbraut sé eitt leiksvæði milli Bríetartúns og Lauga­vegs. Þar séu 15 leiktæki og einn körfuboltavöllur fyrir börn eða unglinga. Samanlagt grænt svæði á þessum reit sé u.þ.b. 1.400 m2 sem samsvari ferningi sem sé 40 m á kant.

Hvað varði hugtakið andrými þá sé rétt að það sé huglægt mat en það þurfi að horfa til þess hvort eigi að vega þyngra, óskir íbúa sem komi til með að lifa í þessu andrými til framtíðar eða framkvæmdar­aðila. Íbúar hverfisins séu mun fleiri en þeir sem komi að framkvæmdinni.

Niðurstaða: Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er kærufrestur til úrskurðarnefndarinnar einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um ákvörðun þá sem kæra lýtur að. Sé um að ræða ákvörðun sem sætir opinberri birtingu telst kærufrestur frá birtingu ákvörðunar. Hin kærða ákvörðun var birt í B-deild Stjórnartíðinda 13. mars 2023. Tók kærufrestur því að líða 14. s.m., sbr. 1. mgr. 8. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Kæra kærandans að Mánatúni 2 barst úrskurðarnefndinni 21. apríl 2023 eða átta dögum eftir að kærufresti lauk. Verður þeirri kæru af þeim sökum vísað frá úrskurðarnefndinni í samræmi við 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga.

Samkvæmt 3. mgr. 4. gr. laga um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála geta þeir einir kært stjórnvaldsákvörðun til úrskurðarnefndarinnar sem eiga lögvarða hagsmuni tengda ákvörðun sem kæra á. Að stjórnsýslurétti hefur skilyrðið um lögvarða hagsmuni fyrir kæruaðild verið túlkað svo að þeir einir teljist aðilar kærumáls sem eigi einstaklegra hagsmuna að gæta af úrlausn máls umfram aðra og jafnframt að þeir hagsmunir séu verulegir. Íbúasamtök Laugardals hafa ekki slíkra hagsmuna að gæta. Þá er sérstök kæruaðild umhverfisverndar-, útivistar- og hagsmunasamtaka til úrskurðarnefndarinnar bundinn við þær ákvarðanir um mat á áhrifum framkvæmda og áætlana sem greinir í tilvísaðri lagagrein. Skortir því Íbúasamtök Laugardals kæruaðild og verður kæru þeirra af þeim sökum vísað frá úrskurðar­nefndinni.

Hins vegar verður kæra íbúa að Mánatúni 4 tekin til efnismeðferðar enda er þeim játuð kæruaðild vegna mögulegra grenndaráhrifa á fasteignir þeirra vegna heimilaðra framkvæmda samkvæmt hinni kærðu deiliskipulagsbreytingu.

Samkvæmt Aðalskipulagi Reykjavíkur 2040 er Sóltún 2–4 á svæði ÍB20, sem er einn af uppbyggingarreitum fyrir nýja íbúðarbyggð þar sem gera má ráð fyrir 50 íbúðum eða fleiri. Á mynd 6 í kafla III. í greinargerð skipulagsins, Landnotkun og önnur ákvæði um uppbyggingu og þróun byggðar, er fjallað um hæðir húsa á mismunandi byggingarsvæðum borgarinnar. Samkvæmt myndinni er lóðin Sóltún 2–4 á svæði þar sem heimilt er að byggja fimm hæða hús. Þá segir einnig: „Möguleg frávik frá viðmiðum í deiliskipulagi +2 hæðir (einkum inndregið og við götuhorn, varðandi frávik til hækkunar) verði rökstudd sérstaklega“.

Með hinni kærðu breytingu er lóðinni Sóltúni 2–4 skipt upp með tilliti til tvennra nota, annars vegar undir hjúkrunarheimili í húsi nr. 2 og íbúðir í húsi nr. 4. Þá er formi byggingarreits húss fyrir hús nr. 4 breytt, notkuninni hjúkrunarheimili breytt í íbúðir og hæðarheimild aukin úr fjögurra í fimm hæða hús með sjöttu hæð að hluta. Í greinagerð skipulagsins segir um markmið þess: „Markmiðið með deiliskipulaginu er að nýta lóðina enn betur en núverandi deiliskipulag gerir ráð fyrir, til stækkunar hjúkrunarheimilis ásamt því að gera í Sóltúni 4 nýjar íbúðir á miðlægum stað í borginni. Þróun nýtingar í skipulagi hefur aukist frá því sem áður var og er með tillögum þessum gerð í samhengi þess sem þéttingaráherslur byggðar hafa orðið á svæðum sem skil­greind eru miðkjarni Reykjavíkur og þessi reitur tilheyrir.“ Þá kemur fram að forsendur breytingarinnar séu til komnar m.a. vegna óska stjórnvalda um fleiri og rúmbetri hjúkrunarrými á hjúkrunarheimilum landsins. Einnig eigi þar við krafa um uppbyggingu og þéttingu byggðar í miðkjarna Reykjavíkur og fram kominnar þarfar á íbúðarrýmum af mismunandi stærðum.

Í greinargerð Aðalskipulags Reykjavíkur 2040 kemur fram að stefna og viðmið þess um þétt­leika byggðar og byggingarmagn gefi einvörðungu til kynna mögulega hámarksnýtingu svæða. Þar segir enn fremur: „Endanleg ákvörðun um magn bygginga, fjölda íbúða, hæðir húsa og þéttleika á einstökum svæðum sé ávallt tekin við gerð deiliskipulags með tilliti til megin­markmiða aðal­skipulags um sjálf­bæra þróun og gæði byggðar að undangengnu kynningar- og samráðs­ferli, mati á umhverfis­áhrifum og með sérstöku tilliti til þeirra viðmiða og ákvæða sem sett séu fram í köflum 3.6.1–3.6.4 aðalskipulagsins.“ Í þeim köflum er m.a. vikið að atriðum sem snerta umhverfis­gæði sem taka þurfi mið af við endanlegt mat á umfangi uppbyggingar, ákvörðun um hæðir húsa og byggingarform í deiliskipulagi. Þá er t.a.m. tekið fram að við endanlega ákvörðun um byggingarmagn og fjölda íbúða í deiliskipulagi eigi að leggja til grundvallar niður­stöður úr samgöngumati.

Við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar var unnið samgöngumat og er til þess vísað í greinar­gerð deiliskipulagsins. Þar kemur fram að lagt hafi verið mat á fjölda bíla- og hjólastæða fyrir lóðina vegna uppbyggingarinnar samkvæmt reglum Reykjavíkurborgar um fjölda bíla- og hjóla­stæða í Reykjavík. Verður að telja að framsetning deiliskipulagsins hvað varðar fjölda bíla- og hjólastæða­ sé í samræmi við kröfur b-liðar gr. 5.3.2.5. skipulagsreglugerðar nr. 90/2013.

Fjallað er um skuggavarp í 1. mgr. b-liðar í gr. 5.3.2.1. í skipulagsreglugerð. Þar kemur fram að við ákvörðun um fjarlægð milli einstakra byggingarreita skuli taka tillit til sólarhæðar og skugga­varps eftir því hver notkun bygginganna sé. Þá er fjallað um skýringarmyndir og önnur fylgi­skjöl deiliskipulagstillögu í gr. 5.5.4. og kemur þar fram að ef skýringaruppdrættir fylgi skuli vísa til þeirra í deiliskipulagi og að skýringaruppdrætti, svo sem skuggavarpsteikningar, sé heimilt að nota til að sýna áhrif af og dæmi um útfærslu deiliskipulags.

Með hinu kærða skipulagi fylgja skuggavarpsteikningar sem sýna skuggavarp á vorjafndægri, 1. maí og sumarsólstöðum kl. 09:00, 13:00 og 17:00. Af gögnum málsins verður ráðið að heimilaðar framkvæmdir í hinu kærða deiliskipulagi muni hafa í för með sér grenndaráhrif vegna skuggavarps, en telja verður að skipulagsyfirvöld hafi nokkurt svigrúm við mat á því hvert ásættanlegt skuggavarp sé hverju sinni. Að framangreindu virtu verður ekki talið að grenndar­hagsmunum kærenda hafi verið raskað með þeim hætti að réttur þeirra hafi verið fyrir borð borinn í skilningi c-liðar 1. mgr. 1. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Rétt þykir þó að benda á að þeir sem geta sýnt fram á tjón vegna deiliskipulagsákvarðana geta eftir atvikum átt rétt á bótum af þeim sökum, sbr. 51. gr. laganna.

Ekki verður séð að borgaryfirvöld hafi við undirbúning deiliskipulagsbreytingarinnar fjallað sérstaklega um eða rökstutt frávik frá þeim takmörkunum sem fram koma í Aðalskipulagi Reykja­víkur 2040 varðandi hæðir húsa. Þá er hvergi í greinargerð deiliskipulagsins að finna sérstök rök eða umfjöllun um ástæður þess að vikið er frá skilyrðum aðalskipulags um hæðir húsa.

Samkvæmt 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga skulu gildandi skipulagsáætlanir vera í innbyrðis samræmi og er aðalskipulag rétthærra en deiliskipulag. Þá er stefna aðalskipulags bindandi við gerð deiliskipulags samkvæmt 6. mgr. 32. gr. sömu laga. Í ljósi þess að engin rök voru færð fyrir því að víkja frá stefnu aðalskipulags um fimm hæða hámarkshæð bygginga á svæðinu í hinni kærðu deiliskipulagstillögu verður að telja að fjöldi hæða fyrirhugaðrar byggingar að Sóltúni 4 sé í andstöðu við Aðalskipulag Reykjavíkur 2040.

Með hliðsjón af framangreindu verður að telja hina kærðu ákvörðun slíkum annmörkum háða að varði ógildingu hennar að því er varðar fjölda hæða fyrirhugaðrar byggingar að Sóltúni 4. Að teknu tilliti til meðal­hófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga er þó ekki tilefni til að ógilda deiliskipulags­breytinguna í heild sinni.

Úrskurðarorð:

Kröfum kæranda að Mánatúni 2 og Íbúasamtaka Laugardals er vísað frá úrskurðar­nefndinni.

Felld er úr gildi ákvörðun borgarstjórnar Reykjavíkur frá 6. desember 2022 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Ármannsreits að því er varðar heimilaða sjöttu hæð fyrirhugaðrar byggingar nr. 4 á lóðinni Sóltúni 2–4.

jún 29
Love0

46/2023 Mjódalsvegur

Með

Árið 2023, fimmtudaginn 29. júní, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar-verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 46/2023, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 21. febrúar 2023 um að samþykkja leyfi til að reisa hitaveitugeymi sem telst vera matshluti nr. 07 á lóð nr. 16 við Mjódalsveg, Reykjavík.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

Úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags 10. apríl 2023, er barst nefndinni sama dag, kærir eigandi sumarhúss að Mjódalsvegi 6, þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 21. febrúar s.á. að samþykkja leyfi til að reisa hitaveitugeymi á lóð nr. 16 við Mjódalsveg. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Þess var jafnframt krafist að framkvæmdir á nefndri lóð yrðu stöðvaðar til bráðabirgða á meðan málið væri til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni, en þeirri kröfu var hafnað með úrskurði, uppkveðnum 27. apríl 2023.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 19. apríl 2023.

Málavextir: Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 21. febrúar 2023 var tekin fyrir umsókn um leyfi til að reisa hitaveitugeymi á lóð nr. 16 við Mjódalsveg. Var umsóknin samþykkt og stað-festi borgarráð þá afgreiðslu á fundi sínum 2. mars s.á. með samþykkt b-hluta fundargerðar skipulags- og samgönguráðs frá 1. s.m. Byggingarleyfi var gefið út 29. mars s.á.

Málsrök kæranda: Kærandi telur að hinn fyrirhugaði hitaveitugeymir sé ekki í samræmi við skilyrði og heimildir í deiliskipulagi. Samkvæmt skilmálum gildandi deiliskipulags fyrir miðlunargeyma á Reynisvatnsheiði, sem tekið hafi gildi 30. janúar 2008, hafi borið að gera öryggismön umhverfis miðlunargeymana og ganga frá henni eða hlutum hennar samhliða uppbyggingu á lóðinni. Ekki hafi enn verið byrjað á öryggismöninni sem samkvæmt skilmálum deiliskipulagsins hefði átt að vera tilbúin árið 2008 samhliða byggingu dæluhúss. Byggingar­fulltrúa hafi borið að vísa umsókn um byggingarleyfi til skipulagsfulltrúa til umsagnar og vegna bindandi skilmála í deiliskipulagi hafi borið að skilyrða umsókn um byggingarleyfi við það að fyrir lægi samþykkt framkvæmdarleyfi vegna skilyrða um öryggismön. Þá eigi lög nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda- og áætlana við um leyfi til framkvæmda eins og hér um ræði.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Bent er á að í gildi sé deiliskipulag, Hólmsheiði-jarðvegslosun, sem samþykkt hafi verið í borgarráði 4. nóvember 2010 og birt í B-deild Stjórnartíðinda 14. desember s.á. Í skipulaginu séu áréttaðir óbreyttir skilmálar frá deiliskipulagi fyrir miðlunar­geyma á Reynisvatnsheiði sem tekið hafi gildi 30. janúar 2008 með birtingu í B-deild Stjórnartíðinda. Um sé að ræða byggingu fjórða miðlunargeymisins af fyrirhuguðum átta geymum á lóðinni. Þeir geymar sem fyrir séu hafi byggst upp á mismunandi tímum, þeir fyrstu 1988 og síðast hafi verið byggt dæluhús árið 2009 á grundvelli deiliskipulagsins. Engin krafa sé í deiliskipulaginu um að öryggismön skuli vera umhverfis dæluhúsið.

Samkvæmt upplýsingum Orkuveitu Reykjavíkur verði vinna hafin við gerð öryggismanar þegar geymirinn verði tekinn í rekstur og sé stefnt að því að hluti hennar verði þá þegar reistur. Undirbúningur sé þegar hafinn við að afla leyfis fyrir framkvæmdinni og verði sótt um leyfið innan fárra daga. Bent sé á að ekkert í deiliskipulaginu mæli fyrir um hvaða verkþættir skuli vera hafnir við öryggismönina og á hvaða tímapunkti sú vinna skuli hafin, enda um almennt orðalag að ræða. Verði í ljósi þess að veita lóðarhafa nokkuð svigrúm til að meta með hvaða hætti og í hvaða röð framkvæmdir samkvæmt skipulaginu fari fram. Tilgangur umrædds skilyrðis í deiliskipulaginu sé fyrst og fremst sett til að tryggja að öryggismönin verði gerð á einhverjum tímapunkti framkvæmda.

Enn fremur sé vakin athygli á að afgreiðsla byggingarfulltrúa byggi á lögum um mannvirki nr. 160/2010 og hafi byggingarfulltrúi engar heimildir til að gera kröfu um, hvað þá að samþykkja framkvæmdaleyfisskyldar aðrar framkvæmdir. Gerð öryggismanar sé þannig ekki hluti byggingarleyfisins vegna geymisins, heldur eðlilegt framhald af verkinu í heild. Engin skilyrði séu í deiliskipulaginu um að óheimilt sé að samþykkja byggingarleyfi vegna miðlunargeymana nema búið sé að gefa út framkvæmdaleyfi vegna manarinnar.

Ekki sé fallist á að notkun svæðisins, eða hluta þess sem geymslusvæðis, hafi nokkuð með byggingarleyfið að gera eða geti valdið ógildingu þess. Eftirlit með að skipulagsskilmálar séu virtir að því leyti og eftir atvikum að gera kröfu um úrbætur sé hins vegar á hendi skipulags­fulltrúa. Samkvæmt upplýsingum Orkuveitunnar sé enn fremur hafin vinna við að hreinsa svæðið og mun því ljúka á næstu dögum. Þá hafi byggingarfulltrúa ekki borið að bera umsóknina undir skipulagsfulltrúa þar sem miðlunargeymirinn eigi sér skýra stoð í deili­skipulagi.

Málsrök leyfishafa: Bent er á að byggingarleyfið sé í fullu samræmi við gildandi aðal- og deiliskipulag. Í skilmálum deiliskipulagsbreytingar sem samþykkt hafi verið árið 2007 og hafi verið teknar upp í gildandi skipulag sé gert ráð fyrir byggingu fimm heitavatnsgeyma til viðbótar við þá þrjá sem fyrir séu auk tveggja tengihúsa og dælustöðvar. Síðan þessi breyting hafi verið gerð á deiliskipulaginu hafi ekki átt sér stað frekari uppbygging á hitaveitugeymum á lóðinni. Árið 2009 hafi verið reist dælustöð sem staðsett sé á vesturhorni lóðarinnar en ekki sé gert ráð fyrir að öryggismön nái í kringum hana.

Í deiluskipulagi sjáist að dælustöðin sé áætluð nærri lóðarmörkum og framar en öryggismönin komi til með að standa. Þá sé framkvæmdum á lóðinni ekki lokið og ákveðinn ómöguleiki sé fólginn í því að reisa mannvirki á sama tíma og öryggismön sé sett umhverfis geymana. Farið verði eftir skilmálum í gildandi deiliskipulagi og muni hefjast vinna við öryggismön samhliða byggingu á geymi nr. 4 og verði hluti öryggismanar komin upp þegar sá geymir verði tekin í notkun.

Bygging á einum hitaveitugeymi til viðbótar við þá þrjá geyma sem þegar séu til staðar á Reynisvatnsheiði breyti í engu núverandi rekstarfyrirkomulagi á heiðinni og muni geymirinn ekki koma til með að auka tíðni atburða þegar leiða þurfi vatn í yfirfall. Þá sé áréttað að heita vatnið sem sé í tönkunum sé upphitað grunnvatn frá Nesjavallar- og Hellisheiðarvirkjun og því sé um hreint vatn að ræða. Ekkert bendi til þess að af geymunum stafi nokkur hætta enda séu þeir hannaðir eftir öllum þeim stöðlum og reglum sem gildi um slík mannvirki. Einnig sé mikilvægt að geymirinn rísi fyrir haustið 2023 til að draga ekki úr afhendingaröryggi næsta vetrar. Greiningar og reynsla eftir síðastliðinn vetur bendi eindregið til þess að núverandi tankarýmd sé ekki nægjanleg til þess að ráða við langvarandi kuldakast. Sé því mikilvægt að geymirinn rísi fyrir haustið 2023.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Ítrekað er að deiliskipulagið Hólmsheiði jarðvegslosun, sem samþykkt var í borgarráði 4. nóvember 2010 og birt í B-deild Stjórnartíðinda 14. desember s.á. hafi verið fellt úr gildi, sbr. úrskurð úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 6/2011 frá 14. febrúar 2014. Sama eigi við um deiliskipulag sem samþykkt hafi verið í borgarráði 25. mars 2010 og birt í B-deild Stjórnartíðinda 7. apríl s.á., sbr. úrskurð nefndarinnar í máli nr. 26/2010 frá10. apríl 2014. Í gildi sé deiliskipulag frá árinu 2003 með tilteknum breytingum sem samþykktar voru í borgarráði 29. nóvember 2007 og birtar í B-deild Stjórnartíðinda 30. janúar 2008.

Samkvæmt byggingarleyfi, dags. 29. mars 2023, sé ekki vísað til deiliskipulags og uppdrátta eða minnst á skilyrta öryggismön sem verkþátt samhliða byggingu hitaveitugeymis nr. 4. Hins vegar sé vísað til þess að öll framkvæmdin skuli unnin eftir aðal- og séruppdráttum, byggingar- og verklýsingum og gildandi lögum og reglugerðum um skipulags- og byggingarmál.

Í byggingarlýsingu sé í engu minnst á uppdrætti eða skipulagsskilmála í deiliskipulagi 2003 og deiliskipulagsbreytingu frá árinu 2008, margnefnda öryggismön eða aðrar lóðaframkvæmdir, nánasta umhverfi, hæðarlegu, lóðamörk, brunavarnir, aðkomu slökkviliðs, kvaðir, bílastæði, gróður, útlit o.s.frv. Vantar að gera grein fyrir öllu er við kemur meginskipulagi lóðar og aðlögun mannvirkis að næsta umhverfi og samþykktu deiliskipulagi og/eða skipulags­skilmálum eins og segi annars vegar í byggingareglugerð og hins vegar í lögum um mannvirki, og geti því ekki talist aðaluppdráttur eins og skylt er að leggja fram til byggingafulltrúa til samþykktar áður en byggingarleyfisumsókn er samþykkt, byggingarleyfi veitt og framkvæmdir hefjast.

Kærandi hefur gert ítarlegri grein fyrir máli sínu. Þau sjónarmið verða ekki rakin nánar hér en úrskurðarnefndin hefur haft þau til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti ákvörðunar byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 21. febrúar 2023 um að samþykkja umsókn um leyfi til að reisa hitaveitugeymi á lóð nr. 16 við Mjódalsveg, Reykjavík. Kærandi telur að hinn fyrirhugaði hitaveitugeymir sé ekki í samræmi við skilyrði og heimildir í deiliskipulagi og að veiting leyfisins sé haldin annmörkum.

Samkvæmt 11. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki verða byggingaráform aðeins samþykkt ef fyrirhuguð mannvirkjagerð er í samræmi við skipulagsáætlanir viðkomandi svæðis. Að sama skapi verður byggingarleyfi ekki gefið út nema mannvirki og notkun þess samræmist skipulagsáætlunum, sbr. 1. tl. 1. mgr. 13. gr. sömu laga.

Fyrir liggur að allt frá gildistöku deiliskipulags fyrir umrætt svæði árið 2003 hefur verið gert ráð fyrir hitaveitugeymum á umræddri lóð. Með deiliskipulagsbreytingu, sem samþykkt var í borgarráði 29. nóvember 2007 og birt í B-deild Stjórnartíðinda 30. janúar 2008, var lóðin undir hitaveitugeyma stækkuð ásamt færslu og stækkun byggingarreita. Í skipulaginu er nú gert ráð fyrir að á svæðinu rísi fimm hitaveitugeymar til viðbótar við þá þrjá sem fyrir voru. Áskilnaður er um að öryggismön umhverfis geymana skuli gerð samhliða uppbyggingu á lóðinnni og að óheimilt sé að nota hana sem geymslusvæði eða ráðstafa hlutum hennar til annarra nota en fyrir hitaveitugeyma og mannvirki þeim tengdum. Breytingar sem samþykktar voru á skipulagi svæðisins og tóku gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 14. desember 2010 voru felldar úr gildi með úrskurði úrskurðarnefndarinnar 14. febrúar 2014, en þær breytingar sneru að notkun svæðis undir jarðvegslosun. Í skilmálum deiliskipulagsins er ekki kveðið á um tímamörk á því hvenær öryggismön þurfi að vera komin upp að öðru leyti en því að gengið sé frá henni samhliða uppbyggingu á lóðinni, en sú uppbygging mun hafa hafist árið 1988 og eru heimildir fyrir fjórum hitaveitugeymum enn ónýttar eftir hina kærðu ákvörðun. Samkvæmt framansögðu fer hið kærða byggingarleyfi ekki í bága við gildandi skipulagsáætlanir. Ekki liggur heldur fyrir að framkvæmdin sé háð umhverfismati.

Fyrir liggur að umsókn um að reisa umræddan hitaveitugeymi var samþykkt þar sem gerð er fullnægjandi grein fyrir mannvirkinu og staðsetningu þess á aðaluppdráttum sem umsókninni fygdi. Verður ekki annað séð en að málsmeðferð og afgreiðsla umsóknarinnar hafi verið lögum samkvæmt. Þess ber að geta að framkvæmdir sem háðar eru framkvæmdaleyfi eru á hendi skipulagsyfirvalda að heimila samkvæmt ákvæðum skipulagslaga nr. 123/2010, en ekki byggingarfulltrúa sem afgreiðir leyfisskyldar framkvæmdir samkvæmt lögum um mannvirki. Ekki er nauðsynlegt að rekja skipulagsforsendur við samþykki byggingaráforma, en telji byggingarfulltrúi vafa leika á um að áformin samræmist skipulagi skal hann leita umsagnar skipulagsfulltrúa áður en byggingarleyfi verður veitt, sbr. 2. mgr. 10. gr. laga um mannvirki, en að öðrum kosti veitir hann byggingarleyfi án slikrar umsagnar.

Með vísan til þess sem að framan er rakið er hin kærða ákvörðun ekki haldin þeim form- eða efnisannörkum sem raskað geta gildi hennar og verður ógildingarkröfu kæranda því hafnað

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 21. febrúar 2023 um að samþykkja leyfi til að reisa hitaveitugeymi á lóð nr. 16 við Mjódalsveg, Reykjavík.

jún 28
Love0

79/2023 Hvalvinnslustöð

Með

Árið 2023, miðvikudaginn 28. júní, tók Arnór Snæbjörnsson, formaður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, með heimild í 3. mgr. 3. gr. laga nr. 130/2011, fyrir:

Mál nr. 79/2023, kæra á ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Vesturlands um að fylgja ekki eftir athugasemdum um frávik frá starfsleyfiskröfum um vatnstöku vegna starfsleyfis Hvals hf. fyrir vinnslu á hvalaafurðum, sem og að veita viðbótarfrest til úrbóta vegna frávika frá starfsleyfiskröfum sama leyfis um olíuvarnir.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 27. júní 2023, er barst nefndinni sama dag, kæra Náttúruverndarsamtök Íslands þá ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Vesturlands að fylgja ekki eftir athugasemdum um frávik frá starfsleyfiskröfum um vatnstöku vegna starfsleyfis Hvals hf. fyrir vinnslu á hvalaafurðum, sem og að veita viðbótarfrest til úrbóta vegna frávika frá starfsleyfiskröfum sama leyfis um olíuvarnir. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Málsatvik og rök: Hvalur hf. rekur hvalvinnslustöð á Litla Sandi í Hvalfjarðarsveit á grundvelli starfsleyfis útgefnu 12. júlí 2010 af Heilbrigðiseftirliti Vesturlands í samræmi við ákvæði laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Upphaflegur gildistími leyfisins var til 12. júlí 2022 en hann var síðar framlengdur til 12. júlí 2023. Í skýrslu heilbrigðiseftirlitsins, dags. 13. júní 2022, vegna eftirlits sem fram fór á hvalvinnslustöðinni 9. s.m., voru gerðar athugasemdir vegna frávika frá starfsleyfiskröfum um vatnstöku og olíuvarnir. Í bréfi heilbrigðiseftirlitsins til umhverfis- og samgöngunefndar Alþingis, dags. 1. júní s.á., vegna upplýsinga um þá ósk leyfishafa að veittar yrðu undanþágur frá starfsleyfiskröfum, kemur fram að heilbrigðiseftirlitið hefði ekki talið ekki ástæðu til að fylgja eftir athugasemdum vegna frávika frá kröfum starfsleyfisins um vatnstöku auk þess sem leyfishafa hefði verið veitt frestur til að gera úrbætur vegna frávika tengdum olíuvörnum til miðs júní 2024.

Kærandi byggir á því að með ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Vesturlands sé ólögmætu ástandi viðhaldið á ófullnægjandi og ólögmætum grundvelli. Ákvörðunin leiði ekki aðeins til þess að brotið sé gegn starfsleyfiskröfum heldur sé leyfishafa í raun veitt undanþága frá leyfis-, reglu- og lagaskilyrðum út starfstímabil sitt. Ákvörðunin hafi verið í andstöðu við kröfur 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og stjórnvaldið hafi brugðist eftirlitsskyldum sínum skv. 1. mgr. 3. gr. laga nr. 7/1998, sbr. einnig 8. gr. laga nr. 36/2011 um stjórn vatnamála, 5. gr. reglugerðar nr. 884/2017 um varnir gegn olíumengun frá starfsemi á landi og 12. gr. reglugerðar nr. 536/2001 um neysluvatn.

Niðurstaða: Samkvæmt 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er það skilyrði kæruaðildar að málum fyrir nefndinni að kærandi eigi lögvarða hagsmuni tengda hinni kærðu ákvörðun. Er það í samræmi við þá meginreglu stjórnsýsluréttar að kæruaðild sé bundin við þá sem eiga einstaklingsbundinna hagsmuna að gæta af úrlausn máls umfram aðra og jafnframt að þeir hagsmunir séu verulegir. Þá teljast umhverfisverndar-, útivistar- og hagsmunasamtök eiga lögvarinna hagsmuna að gæta, að ákveðnum skilyrðum uppfylltum, varðandi þær ákvarðanir, athafnir og athafnaleysi sem taldar eru upp með tæmandi hætti í stafliðum nefndrar 3. mgr. 4. gr. Hin kærða ákvörðun varðar eftirlit með atvinnurekstri vegna starfsleyfis sem gefið er út í samræmi við lög nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir, sbr. 55. gr. laganna, en ákvörðun þar að lútandi fellur ekki undir stafliði 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011. Kærandi, sem er náttúruverndarsamtök, nýtur því ekki kæruaðildar á þeim grundvelli. Þá er ekki að finna lagagrundvöll fyrir kæruaðild náttúruverndarsamtaka í lögum nr. 7/1998. Að því virtu og þar sem ekki liggur fyrir að samtökin eigi einstaklegra hagsmuna að gæta umfram aðra vegna hinnar kærðu ákvörðunar verður kærumáli þessu vísað frá úrskurðarnefndinni.

Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

jún 23
Love0

64/2023 Sigtún

Með

Árið 2023, föstudaginn 23. júní, tók Ómar Stefánsson, varaformaður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála með heimild í 3. mgr. 3. gr., sbr. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála fyrir:

Mál nr. 64/2023 kæra á afgreiðslu bæjarstjórnar Sveitarfélagsins Árborgar á tillögu um breytingu á deiliskipulagi miðbæjar Selfoss.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, er barst nefndinni 22. maí 2023, kærir eigandi, Sigtúni 2, Selfossi, afgreiðslu Sveitarfélagsins Árborgar á breytingu deiliskipulags miðbæjar Selfoss. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi að því er varðar skilmála skipulagsins um að reist verði þrjú hús og sorpgámar sunnan við lóð kæranda og að réttaráhrifum ákvörðunarinnar verði frestað sem og fyrirhugaðri íbúðarkosningu. Þykir málið nægilega upplýst til að það verði tekið til endanlegs úrskurðar og er því ekki tilefni til að taka afstöðu til kröfu um frestun réttaráhrifa.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Sveitarfélaginu Árborg 12. og 23. júní 2023.

Málsatvik og rök: Á fundi bæjarstjórnar Sveitarfélagins Árborgar 18. janúar 2023 var samþykkt að auglýsa til kynningar tillögu að breytingu á deiliskipulagi miðbæjar Selfoss frá árinu 2021. Fram kom í fundargerð að skipulagsreiturinn afmarkaðist af Eyravegi og Austurvegi til norðurs og aðliggjandi íbúðarlóðum við Tryggvagötu til austurs, Sunnuvegi til suðurs og Kirkjuvegi til vesturs. Meginbreytingin fælist í því að syðst á svæðinu væri bætt við niðurgrafinni göngugötu, Garðatröð, sem tengdist við Kirkjuveg að vestan og austurstíg Sigtúnsgarðs að austan. Sunnan við Garðatröð og austan við austurstíginn á móts við lóðina Sigtún 2 væri bætt við byggingarreitum fyrir lágreist hús að hámarki tvær hæðir og ris. Lóðamörkum lóða sunnan Miðstrætis væri breytt og nýjar lóðir afmarkaðar. Jafnframt var samþykkt að íbúum yrði gefinn kostur á að koma á framfæri sjónarmiðum sínum um tillöguna í ráðgefandi könnun á vefnum Betri Árborg.

Tillagan var tekin fyrir á fundi skipulagsnefndar 17. maí 2023 þar sem tekið var undir framkomnar athugasemdir um að tveggja hæða hús svo nærri Sigtúni 2 teldist helst til of há. Lagt var til að umfang bygginga yrði minnkað með lækkun í einnar hæðar hús með risi í samræmi við framlögð skuggavarpsgögn og tillagan samþykkt með fyrirvara um lagfærð gögn. Á fundi bæjarstjórnar 21. júní 2023 var tillagan tekin fyrir og samþykkt.

Af hálfu kæranda er bent á að deiliskipulagsuppdráttur gefi ekki rétta mynd af staðsetningu umræddra húsa. Fyrirhugaðar byggingar muni hafa mikil grenndaráhrif gagnvart fasteign kæranda en einnig auka á eldhættu vegna nálægðar við hús hans. Um stórvægilegar breytingar sé að ræða. Sé kæra þessi borin fram þar sem sveitarfélagið hafi ekki svarað erindi kæranda og greinilegt sé að ekkert samráð eigi að vera við íbúa.

Af hálfu sveitarfélagsins er þess krafist að kröfum kæranda verði hafnað. Enn sé verið að fjalla um hugsanlega breytingu á deiliskipulagi miðbæjar Selfoss í stjórnsýslu sveitarfélagsins. Ráðgefandi könnun á afstöðu íbúa til breytinga á deiliskipulaginu hafi farið fram á tímabilinu 18.-25. maí 2023 og hafi 89% þeirra sem greiddu atkvæði verið hlynntir breytingartilllögu. Þá séu engar framkvæmdir hafnar á grundvelli fyrirliggjandi tillögu en framkvæmdir sem nú standi yfir byggi á núverandi deiliskipulagi.

Niðurstaða: Er úrskurðarnefndinni barst kæra í máli þessu var tillaga að breytingu á deiliskipulagi miðbæjar Selfoss til meðferðar hjá sveitarfélaginu líkt og að framan er rakið. Á fundi bæjarstjórnar 21. júní 2023 var tillaga að breytingu á deiliskipulagi miðbæjar Selfoss samþykkt og verður að líta svo á að það sé hin kærða ákvörðun í máli þessu. Hefur sveitarfélagið hins vegar upplýst úrskurðarnefndina um að þar sem láðst hafi að taka sérstaklega fyrir framkomnar athugasemdir við meðferð málsins verði það tekið aftur fyrir á næsta bæjarráðsfundi.

Samkvæmt 1. mgr. 42. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 skal senda Skipulagsstofnun deiliskipulag sem samþykkt hefur verið af sveitarstjórn og samantekt um málsmeðferð ásamt athugasemdum og umsögnum um þær innan sex mánaða frá því að frestur til athugasemda rann út. Jafnframt skal birta auglýsingu um samþykkt deiliskipulags í B-deild Stjórnartíðinda, en slík auglýsing er skilyrði gildistöku deiliskipulags og markar jafnframt upphaf eins mánaðar kærufrests til úrskurðarnefndarinnar, sbr. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Umrædd deiliskipulagsbreyting hefur hvorki hlotið lögmætisathugun Skipulagsstofnunar né verið birt í B-deild Stjórnartíðinda. Liggur því ekki fyrir ákvörðun sem bindur enda á mál í skilningi 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 sem kæranleg er til úrskurðarnefndarinnar. Verður kærumáli þessu því vísað frá úrskurðarnefndinni.

Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

jún 22
Love0

69/2023 Bakkaflöt

Með

Árið 2023, fimmtudaginn 22. júní, tók Ómar Stefánsson varaformaður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála fyrir með heimild í 3. mgr. 3. gr., sbr. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 130/2011:

Mál nr. 69/2023, kæra á ákvörðun bæjarráðs Garðabæjar frá 10. janúar 2023 um að veita leyfi fyrir breytingum á þegar samþykktri viðbyggingu við húsið að Bakkaflöt 5 í Garðabæ.

Í málinu er nú kveðinn upp til bráðabirgða svofelldur

úrskurður

um kröfu kæranda um stöðvun framkvæmda:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 2. júní 2023, er barst nefndinni sama dag, kæra eigendur Bakkaflatar 7 í Garðabæ, þá ákvörðun bæjarráðs Garðabæjar frá 10. janúar 2023 að veita leyfi fyrir breytingum á þegar samþykktri viðbyggingu við húsið að Bakkaflöt 5 í Garðabæ. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Þess er jafnframt krafist að framkvæmdir verði stöðvaðar á meðan málið er til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni. Verður nú tekin afstaða til stöðvunarkröfu kæranda.

Málsatvik og rök: Á fundi bæjarráðs Garðabæjar 21. september 2021 var samþykkt afgreiðsla byggingarfulltrúa um að veita leyfi til að rífa bílageymslu og byggja við einbýlishús sem stendur á lóðinni Bakkaflöt 5. Á fundi bæjarráðs Garðabæjar 10. janúar 2023 var samþykkt afgreiðsla byggingarfulltrúa um að veita leyfi fyrir breytingum á þegar samþykktum teikningum af viðbyggingu við fyrrgreint hús.

Kærendur vísa til þess að ákvörðun byggingarfulltrúa hafi verið haldin verulegum annmörkum. Tveir nefndarmenn skipulagsnefndar Garðabæjar hafi verið vanhæfir til að koma að afgreiðslu og ákvörðun um byggingarleyfisumsóknina og að byggingarleyfið sé ekki í samræmi við almenna skilmála gildandi deiliskipulags Flata í Garðabæ, sbr. 13. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki og gr. 2.4.2. í byggingarreglugerð nr. 112/2012.

Af hálfu sveitarfélagsins er bent á að stöðvun framkvæmda sé undantekningarheimild sem skýra beri þröngt og beri að veita í takmarkatilvikum þegar sérstakar aðstæður eða hagsmunir séu fyrir hendi og veigamikil rök standi til beitingar úrræðisins. Þegar hafi verið lokið við uppsteypu byggingarinnar og frágangur þaks sé langt kominn. Verkinu sé því lokið að því er varði áhrif á kærendur sem hafi ekki fært fram málsástæður eða rök fyrir því að slíkar aðstæður væru uppi í málinu sem réttlættu beitingu svo harkalegs úrræðis sem stöðvun framkvæmda sé.

Af hálfu leyfishafa er bent á að samkvæmt 1. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála sé það meginregla að kæra til nefndarinnar fresti ekki réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar. Frá þeirri reglu sé sú undantekning gerð að kærandi geti krafist þess að nefndin úrskurði um stöðvun framkvæmda til bráðabirgða séu þær hafnar eða yfirvofandi. Í þessu máli sé framkvæmdum lokið þar sem einungis eigi eftir að einangra þak, leggja þakpappa og glerja bygginguna. Verði því að telja að lagaheimild bresti til að beita undantekningarheimild laganna eða a.m.k. verði að telja hagsmuni leyfishafa af því að mega loka byggingunni vega þyngra en hagsmuni kærenda af því að stöðva framkvæmdir.

Niðurstaða: Í 1. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er tekið fram að kæra til úrskurðarnefndarinnar fresti ekki réttaráhrifum kærðrar ákvörðun en jafnframt er kæranda þar heimilað að krefjast stöðvunar framkvæmda til bráðabirgða séu þær hafnar eða yfirvofandi. Með sama hætti er kveðið á um það í 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að kæra til æðra stjórnvalds fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar en þó sé heimilt að fresta réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar til bráðabirgða meðan málið sé til meðferðar hjá kærustjórnvaldi þar sem ástæður mæli með því. Tilvitnuð lagaákvæði bera með sér að meginreglan sé sú að kæra til æðra stjórnvalds fresti ekki réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar og eru heimildarákvæði fyrir frestun framkvæmda kærðrar ákvörðunar undantekning frá nefndri meginreglu sem skýra beri þröngt. Verða því að vera ríkar ástæður eða veigamikil rök fyrir ákvörðun um stöðvun framkvæmda.

Tekið er fram í athugasemdum um 5. gr. frumvarps þess sem varð að lögum nr. 130/2011 að ákvæði greinarinnar byggist á almennum reglum stjórnsýsluréttar um réttaráhrif kæru og heimild úrskurðaraðila til að fresta réttaráhrifum ákvörðunar, sbr. 29. gr. stjórnsýslulaga. Í athugasemdum með þeirri grein í frumvarpi til stjórnsýslulaga er tiltekið að heimild til frestunar réttaráhrifa þyki nauðsynleg þar sem kæruheimild geti ella orðið þýðingarlaus. Þar kemur einnig fram að almennt mæli það á móti því að réttaráhrifum ákvörðunar sé frestað ef fleiri en einn aðili sé að máli og þeir eigi gagnstæðra hagsmuna að gæta. Það mæli hins vegar með því að fresta réttaráhrifum ákvörðunar ef aðili máls sé aðeins einn og ákvörðun sé íþyngjandi fyrir hann. Þetta sjónarmið vegi sérstaklega þungt í þeim tilvikum þar sem erfitt yrði að ráða bót á tjóninu enda þótt ákvörðunin yrði síðar felld úr gildi af æðra stjórnvaldi.

Mál þetta snýst um samþykki á byggingarleyfisumsókn fyrir viðbyggingu við hús á lóð Bakkaflatar 5. Samkvæmt upplýsingum frá sveitarfélaginu hefur þegar verið lokið við uppsteypu byggingarinnar og frágangur þaks langt komin. Með hliðsjón af því og að virtum þeim sjónarmiðum sem liggja að baki framangreindum lagaákvæðum verður ekki talin knýjandi þörf á að stöðva framkvæmdir á meðan málið er til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni. Verður kröfu kæranda þess efnis því hafnað.

Rétt þykir þó að taka fram að framkvæmdaraðili ber áhættu af úrslitum kærumálsins kjósi hann að halda áfram framkvæmdum áður en niðurstaða þessa máls liggur fyrir.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda til bráðabirgða að Bakkaflöt 5, Garðabæ,  samkvæmt hinni kærðu ákvörðun.

jún 20
Love0

36/2023 Köllunarklettsvegur

Með

Árið 2023, þriðjudaginn 20. júní, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Karólína Finnbjörnsdóttir lögmaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar-verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 36/2023, kæra á ákvörðun umhverfis- og skipulagsráðs Reykja-víkur frá 18. janúar 2023 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Klettasvæðis vegna lóðarinnar nr. 2 við Köllunarklettsveg.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 7. mars 2023, er barst nefndinni sama dag, kærir Sindraport hf., leigutaki lóða nr. 7 og 9 við Klettagarða í Reykjavík, þá ákvörðun umhverfis- og skipulagsráðs Reykjavíkur frá 18. janúar 2023 að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Klettasvæðis vegna lóðarinnar nr. 2 við Köllunarklettsveg. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 24. apríl 2023.

Málavextir: Á fundi umhverfis- og skipulagsráðs 10. maí 2022 lögðu ASK Arkitektar ehf. fram umsókn varðandi breytingu á deiliskipulagi Klettasvæðis vegna lóðarinnar nr. 2 við Köllunarklettsveg. Í breytingunni fólst stækkun á lóð til vesturs, stækkun byggingarreits vegna viðbygginga og hækkun á nýtingarhlutfalli lóðar. Bílastæði á lóð verði í samræmi við bíla- og hjólastæðastefnu Reykjavíkurborgar. Tillagan var grenndarkynnt frá 11. október 2022 til og með 8. nóvember s.á. og bárust fjórar athugasemdir. Ein þeirra kom frá kæranda sem er leigjandi lóða nr. 7 og 9 við Klettagarða. Á fundi umhverfis- og skipulagsráðs 18. janúar 2023 var umsóknin lögð fram að nýju með lagfærðum uppdrætti til samræmis við athugasemdir Veitna. Einnig var lagt fram samþykki Faxaflóahafna, rétthafa lóðanna Klettagarðs 7 og 9 og lóðarinnar Köllunarklettsvegi 2, dags. 29. apríl 2022, ásamt umsögn skipulagsfulltrúa, dags. 12. janúar 2023. Tillagan var samþykkt með vísan til a. liðar 1. gr. viðauka 1.1 við samþykkt um stjórn Reykjavíkurborgar og fundarsköp borgarstjórnar, um fullnaðarafgreiðslur umhverfis- og skipulagsráðs án staðfestingar borgarráðs. Var skipulags-breytingin birt í B-deild Stjórnartíðinda 23. febrúar 2023.

Málsrök kæranda: Kærandi kveðst hafa sent inn athugasemd við deiliskipulagsbreytinguna á auglýsingartíma hennar. Bent hafi verið á að hluti athafnasvæðis Klettagarða 9 sé utan lóðarinnar í átt að Köllunarklettsvegi 2. Samkvæmt deiliskipulagstillögunni sé fyrirhuguð stækkun lóðarinnar Köllunarklettsvegar 2 í átt að lóð Klettagarða 9 um 1.400 m2. Girðingar sem afmarki athafnasvæðið séu uppi á brún klettabeltis þar sem hæðarmunur sé talsverður og hafi þjónað tilgangi sem fallvörn. Gerð hafi verið krafa um að lóðarmörk Köllunarklettsvegar 2 færu ekki inn fyrir núverandi mörk girðingar sem afmarki lóð Klettagarða 7 og sé á milli lóðanna Köllunarklettsvegar 2 og Klettagarða 9. Jafnframt því hafi verið óskað eftir lóðar-stækkun þannig að núverandi girðing yrði ný lóðarmörk Köllunarklettsvegar 9.

Umþrætt deiliskipulagsbreyting sé samþykkt án þess að tekið væri tillit til legu girðingar sem afmarki svæði Sindraports eins og verið hafi í 20 ár. Faxaflóahafnir hafi um árabil samþykkt og virt mörk lóðarinnar Klettagarða 9 í samræmi við girðinguna. Því til viðbótar sé ljóst að komin sé hefð á umræddan lóðarhluta sbr. 2. gr. laga um hefð nr. 46/1905.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Bent er á að stækkun lóðarinnar sem nái yfir umrædda girðingu sé á landi Faxaflóahafna milli lóðanna Köllunarklettsvegur 2 og Klettagarðar 9 og sé hún gerð með samþykki Faxaflóahafna. Umrædd girðing komi því deiliskipulaginu ekkert við. Ítrekað sé að óski kærandi eftir stækkun lóðar beri honum að gera það í samráði við Faxaflóahafnir.

Málsrök Faxaflóahafna: Ítrekað er að Faxaflóahafnir hafi veitt samþykki fyrir stækkun lóðarinnar Köllunarklettsvegar 2 til samræmis við það sem samþykkt hafi verið af hálfu umhverfis- og skipulagsráðs Reykjavíkurborgar 18. janúar 2023.

Sindraport leigi lóðina Klettagarða 9 af Faxaflóahöfnum samkvæmt lóðarleigusamningi, dags. 23. desember 2003, sem renni út í lok árs 2023. Í 1. gr. samningsins sé tekið fram að lögun lóðarinnar og lega sé sýnd á viðfestu mæliblaði sem teljist hluti samningsins. Í samningnum og á mæliblaðinu sé tilgreint að lóðin sé 13.529 m2 og þar af til leigu 12.332 m2. Líkt og tekið sé fram á mæliblaðinu sé kvöð á lóðinni um frágang og girðingu innan lóðarmarka á þeim hluta sem snúi að Sundagörðum. Samkvæmt grein 3.2 í leigusamningi hafi kærandi undirgengist að ganga frá lóð í samræmi við mæliblaðið. Áðurnefnd kvöð hafi lotið að því að lóðin næst Sunda-görðum yrði óhreyfð og ekki nýtt af leigutaka. Um sé að ræða 10 m breitt svæði innan lóða-markanna, samtals um 1.197 m2. sem ekki sé greidd lóðarleiga af. Af fyrirliggjandi gögnum megi sjá að Sindraport hafi farið gróflega gegn umræddri kvöð með sprengingum og greftri efnis úr kanti við Sundagarða.

Í tengslum við fyrirhugaða stækkun á lóðinni Köllunarklettsvegi 2, hafi komið í ljós að Sindra-port hafi reist girðingu án vitundar og leyfis Faxaflóahafna utan marka þeirrar lóðar sem félagið hafi á leigu. Faxaflóahafnir hafi aldrei veitt samþykki sitt fyrir umræddri girðingu og enn síður stækkunar á lóðinni Klettagörðum 9. Hafi Sindraport greitt lóðarleigu til Faxaflóahafna fyrir umrædda lóð eins og hún sé skráð í gildandi deiliskipulagi og tilgreind í leigusamningi aðila. 

Staðhæfingum kæranda um að Faxaflóahafnir hafi um árabil samþykkt og virt mörk lóðarinnar Klettagarða 9 í samræmi við girðingu og að komin sé hefð á umræddan lóðarhluta sé því alfarið hafnað. Hin kærða ákvörðun hafi hlotið þá lögformlegu afgreiðslu sem skipulagslög mæli fyrir um og taki mið af fyrirliggjandi deiliskipulagi.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Bent er á að Sindraport, nafn núverandi rétthafa lóðarinnar Klettagarða 9, sé samheiti yfir Sindrastál og Hringrás sem séu fyrri rétthafar lóðarinnar. Þessi félög hafi þó öll verið í eigu sömu aðila.

Forvera Sindraports, Sindrastáli, hafi verið úthlutað lóðinni árið 1970, en þá hafi lóðin verið rúmlega 3.000 m2 fjörukambur. Félagið hafi tekið að sér á eigin kostnað að móta lóðina með því að fleyga og sprengja bergið fyrir ofan og fyllt upp land til sjávar. Einnig hafi félagið gengið frá lóðinni með því að setja varanlegt yfirborð á hana, en í upphafi hafi yfirborð lóðarinnar verið fjörugrjót. Sindraport og forverar félagsins hafi því haft umráð lóðarinnar í 53 ár.

Þegar lóðin Klettagarðar 9 hafi verið mótuð með fleygum og sprengingum á sínum tíma hafi orðið mikill hæðarmunur á lóðinni og landinu fyrir sunnan lóðina sem nú sé að hluta Köllunar-klettsvegur 2. Reykjavíkurhöfn, forveri Faxaflóahafna, sem umráðaaðili Sundahafnarsvæðis hafi krafist þess að Hringrás, forveri Sindraports, reisti girðingu fyrir ofan lóðina sem þjónað hafi tilgangi sem fallvörn. Girðingin sem staðið hafi í áratugi og sé nokkuð utan lóðarmarka Klettagarða 9 hafi ekki aðeins verið reist með leyfi Reykjavíkurhafnar heldur að kröfu hennar. Ekkert samráð hafi verið haft við Sindraport við vinnslu tillögunnar og athugasemdir félagsins ekki teknar til greina. Þá hafi aðrir stækkunarmöguleikar ekki verið kannaðir og með engu móti sýnt hvernig fallvörnum verði sinnt, fari svo að girðingin verði fjarlægð. Sé þessi málsmeðferð í algerri andstöðu við 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sem kveði á um að stjórnvald skuli sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun sé tekin í því. Þá séu ítrekuð framagreind sjónarmið um að kærandi telji sig hafa til hefðar landsvæðið sem sé innan girðingarinnar og Reykjavíkurhöfn afhenti forverum Sindraports á sínum tíma.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti þeirrar ákvörðunar umhverfis- og skipulagsráðs Reykjavíkur frá 18. janúar 2023 að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Klettasvæðis vegna stækkunar lóðarinnar nr. 2 við Köllunarklettsveg.

Gerð skipulags innan marka sveitarfélags er í höndum sveitarstjórnar skv. 3. mgr. 3. gr. og 1. mgr. 38. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, en í því felst heimild til breytinga á gildandi deili-skipulagi, sbr. 43. gr. laganna. Skal deiliskipulag byggja á stefnu aðalskipulags og rúmast innan heimilda þess, sbr. 3. mgr. 37. gr. og 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga.

Samkvæmt Aðalskipulagi Reykjavíkur 2040 er lóðin Köllunarklettsvegur 2 á skilgreindu hafnarsvæði H4 og eru Faxaflóahafnir umráðaaðili þess svæðis. Í hinni umþrættu deili-skipulagsbreytingu er gert ráð fyrir stækkun nefndrar lóðar til austurs. Stækkar lóðin úr 5.260 m2 samkvæmt gildandi deiliskipulagi Klettasvæðis í 6.600 m2 eftir breytingu.

Tillaga að umræddri deiliskipulagsbreytingu var grenndarkynnt sem óveruleg breyting, sbr. 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga, í samræmi við 2. mgr. 44. gr. laganna með lögboðnum fjögurra vikna athugasemdafresti. Kom kærandi að athugasemdum sínum við tillöguna innan þess frests. Að lokinni grenndarkynningu var skipulagstillagan tekin fyrir á fundi skipulags- og samgönguráðs 18. janúar 2023 þar sem lagt var fram samþykki Faxaflóahafna, dags. 29. apríl 2022, ásamt umsögn skipulagsfulltrúa, dags. 12. janúar 2023, þar sem reifaðar voru fram-komnar athugasemdir og svör við þeim. Á fundinum var tillagan samþykkt með vísan til umsagnar skipulagsfulltrúa og tók skipulagsbreytingin gildi með birtingu auglýsingar í B-deild Stjórnartíðinda að undangenginni yfirferð Skipulagsstofnunar. Með vísan til framangreinds var málsmeðferð hinnar kærðu ákvörðunar lögum samkvæmt enda skipulagsbreytingin þess eðlis að fara mátti með hana sem óverulega breytingu á deiliskipulagi.

Í málinu er uppi ágreiningur um lóðaréttindi kæranda til þeirrar spildu sem felld er undir lóðina Köllunarklettsveg 2 með hinni kærðu skipulagsbreytingu. Af því tilefni skal tekið fram að ágreiningur um efni samninga um bein eða óbein eignaréttindi verður ekki til lykta leiddur fyrir úrskurðarnefndinni, þ. á m. ágreiningur sem kann að stafa af óvissu um hvort réttindi hafi skapast á grundvelli hefðar. Slíkur ágreiningur á eftir atvikum undir dómstóla.

Með vísan til þess sem að framan er rakið liggja ekki fyrir ágallar á málsmeðferð hinnar kærðu ákvörðunar sem raskað geta gildi hennar. Verður ógildingarkröfu kæranda af þeim sökum hafnað.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar umhverfis- og skipulagsráðs Reykjavíkur frá 18. janúar 2023 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Klettasvæðis vegna lóðarinnar nr. 2 við Köllunarklettsveg.

jún 20
Love0

29/2023 Bláskógabyggð

Með

Árið 2023, þriðjudaginn 20. júní, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Karólína Finnbjörnsdóttir lögmaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar-verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 29/2023, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúa Bláskógabyggðar frá 7. desember 2022 um að veita Mílu ehf. byggingarleyfi fyrir fjarskiptamastri á lóð nr. L176855 í Laugarási, Bláskógabyggð.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 24. febrúar 2023, er barst nefndinni sama dag, kærir eigandi, Ljósalandi í Bláskógabyggð, þá ákvörðun sveitarstjórnar Bláskógabyggðar frá 28. nóvember 2022 að veita Mílu hf. byggingarleyfi fyrir fjarskiptamastri á lóð nr. L176855 í Laugarási, Bláskógabyggð. Skilja verður málskot kæranda svo að krafist sé ógildingar ákvörðunar byggingarfulltrúa Bláskógabyggðar frá 7. desember 2022 um að veita byggingarleyfi fyrir nefndu fjarskiptamastri.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Bláskógabyggð 29. mars 2023.

Málavextir: Hinn 10. desember 2021 óskaði Míla hf. eftir byggingarleyfi til að reisa á lóðinni L176855, Laugarási, Bláskógabyggð, 18 m hátt stálmastur. Á lóðinni er fyrir tækjahús Mílu sem reist var árið 1997 og hýsir fjarskiptabúnað sem þjónar nærliggjandi byggð. Í mastrinu er ætlunin að koma fyrir fjarskiptabúnaði, sem þjónar stærra svæði en nærliggjandi byggð og verður mastrið sjálfberandi stálstaur á steyptum undirstöðum. Umsóknin var tekin fyrir á fundi sveitarstjórnar Bláskógabyggðar 6. janúar 2022 þar sem afgreiðslu málsins var frestað. Á fundi sveitastjórnar 17. febrúar s.á var málið tekið fyrir að nýju og samþykkt að það fengi málsmeðferð á grundvelli 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, með fyrirvara um niðurstöðu grenndarkynningar.

Umhverfis- og tæknisvið uppsveita sendi 8. mars 2022 til hagsmunaaðilum nærliggjandi lóða bréf, þar sem umsókn um byggingarheimild fyrir fjarskiptamastur var kynnt eigendum í samræmi við 44. gr. laga nr. 123/2010. Var frestur veittur til 12. apríl s.á. til að skila inn athugasemdum. Á fundi sveitarstjórnar 11. maí s.á. voru lagðar fram athugasemdir sem bárust við grenndarkynninguna, m.a. frá kæranda sem fór fram á að mastrinu yrði fundin önnur staðsetning þar sem hæð þess og sýnileiki yrði minni. Fallist var á að fresta málinu og að haft yrði samráð við umsækjanda um hugsanlega breytta staðsetningu mastursins í ljósi fram-kominna athugasemda.

Málið var tekið fyrir að nýju 23. nóvember 2022 hjá skipulagsnefnd sem tók undir andsvör umsækjanda vegna framlagðra athugasemda er bárust vegna málsins. Mæltist skipulagsnefnd til þess við sveitarstjórn að ekki yrði gerð athugasemd við útgáfu byggingarleyfis fyrir uppsetningu fjarskiptamastursins. Málið var tekið fyrir á fundi sveitarstjórnar 28. s.m. þar sem tekið var undir andsvörin og gerði sveitarstjórn ekki athugasemd við útgáfu byggingarleyfis. Var byggingarfulltrúa falin afgreiðsla málsins og samþykkti hann umsókn um byggingarleyfi fyrir fjarskiptamastri á umræddri lóð 7. desember 2022.

 Málsrök kæranda: Kærandi telur fyrirhugaða staðsetningu fjarskiptamastursins vera of nærri heimili hans. Fjarlægð þess sé innan við 100 m frá heimili hans og kæmi það til með að gnæfa 20 m frá jörðu og rýra verulega fegurðarásýnd umhverfisins, verðmæti eigna hans og sölu-möguleika á fasteignum sem væru á lóð hans. Óljóst sé hver áhrif væntanlegrar geislunar frá mastrinu muni hafa á heilsu fólks. Sökum nálægðar fyrirhugaðs masturs við heimili kæranda yrði hann í umtalsvert meiri hættu á heilsuspillandi áhrifum geislunar heldur en þeir sem fjær búi. Að auki myndi það leiða til þess að ættingjar kæmu síður með börn sín í heimsókn ásamt því að möguleikum hans til að stofna fjölskyldu og eignast börn sé stefnt í hættu. Þá komi fjarskiptamastrið til með að hafa áhrif á atvinnuumsvif kæranda á lóð hans sem sé garðyrkjulóð þar sem ræktuð séu matvæli, blóm og tré. Stór hluti neytenda hefði sterkar skoðanir á því við hvaða aðstæður kaupvara þeirra sé ræktuð. Að hafa risavaxið fjarskiptamastur í svo mikilli nálægð við sölustaðinn kæmi til með að fæla stóran hluta viðskiptavina frá.

Að lokum yrði veruleg sjónmengun af ofangreindu mastri á þorpsmynd Laugaráss sem kæmi til með að skaða bæjarmynd þorpsins og rýra gildi þess sem æskilegs búsetustaðar fyrir fólk.

 Athugasemdir sveitarstjórnar Bláskógabyggðar: Vísað er til þess skipulagsvalds sem sveitarfélögum sé gefið sbr. skipulagslög nr. 123/2010. Meðferð málsins hafi verið í samræmi við skyldur sveitarfélagsins samkvæmt stjórnsýslulögum nr. 37/1993, skipulagslögum nr. 123/2010 og gildandi aðal- og deiliskipulag fyrir svæðið.

Umrætt fjarskiptamastur verði staðsett á athafnalóð innan Bláskógabyggðar, nánar tiltekið Athafnasvæði nr. 16 í Laugarási. Kveðið sé á um í gildandi aðalskipulagi fyrir Bláskógabyggð um Laugarás sérstaklega að á athafnasvæðum geti byggst upp léttur iðnaður sem hafi litla mengunaráhættu í för með sér. Fram komi í aðalskipulaginu að endurskoða þurfi að mati sveitarfélagsins stefnu varðandi m.a. fjarskipti og eitt af meginmarkmiðum aðalskipulagsins sé að stuðla að betri fjarskiptum í sveitarfélaginu. Þá sé einnig fjallað þar um framkvæmdir sem séu heimilar án þess að afmarka þurfi sérstaka landnotkun. Eigi það meðal annars við um fjarskiptamöstur.

Í deiliskipulagi fyrir Laugarás í Bláskógarbyggð sem samþykkt hafi verið af sveitarstjórn 29. desember 2011 komi fram í skilmálum fyrir athafnalóðir að mænishæð húsa á lóðunum skuli ekki vera meiri en 10 m og vegghæð ekki hærri en 5 m. Hafi því verið ákveðið á fundi sveitar-stjórnar að fara með umsókn um byggingarheimild til að reisa fjarskiptamastur á lóðinni í sam-ræmi við 44. gr. skipulagslaga.

Fullyrðingum um að fyrirhugað mastur muni hafa áhrif á verðmat eigna kæranda séu ekki studdar neinum gögnum. Um sé að ræða lóð sem skilgreind sé sem athafnasvæði og hafi kæranda því mátt vera ljóst að á lóðinni yrðu reistar byggingar sem kæmu til með að sjást frá lóð hans. Fjarskiptamöstur séu víða að finna í byggð og sé hlutverk fyrirhugaðs fjarskipta-masturs að styrkja fjarskiptasamband á svæðinu líkt og stefna og markmið aðalskipulags Bláskógabyggðar áskilji.

Því sé hafnað að framkvæmdin komi til með að hafa áhrif á ásýnd og ímynd Laugaráss, enda sé það mat sveitarfélagsins að framkvæmdin sé ekki líkleg til að hafa óæskileg áhrif. Þá séu fullyrðingar þess efnis að geislun frá mastrinu geti verið skaðleg heilsu kæranda, skert möguleika hans til að stofna fjölskyldu og geti haft áhrif á atvinnurekstur hans ekki studdar neinum gögnum.

 Málsrök leyfishafa: Vísað er til þess að um sé að ræða framkvæmdir á skilgreindu iðnaðar- og athafnasvæði. Sú lóð sem um ræði sé skilgreind sem athafnalóð þar sem gert sé ráð fyrir léttum og hreinlegum iðnaði. Tilefni umræddrar framkvæmdar sé vegna fjölda ábendinga og kvartana um lélegt fjarskiptasamband á umræddu svæði. Sambærileg fjarskiptamöstur sé að finna víða innan þéttbýlis og hefur verið hluti af innviðum landsins í áratugi. Stærð mastursins verði 18 m sem sé lágmarks hæð fyrir mastur á lóðum sem þessum til að geta sem best þjónað öllu nærliggjandi svæði. Bent sé á að mikillar upplýsingaóreiðu og misskilnings virðist gæta víða um geislun frá farsímum og fjarskiptamöstrum. Fullyrðingar kæranda hvað varði mögu-lega geislun og áhrif mastursins á atvinnuumsvif hans séu því ekki studdar neinum gögnum.

Leyfishafi fari í einu og öllu eftir ráðleggingum og reglum Geislavarna ríkisins sem komi frá sjálfstæðri stofnun sem beri nafnið ICNIRP. Nýjustu ráðleggingar þeirra frá árinu 2020 séu strangar varðandi útgeislun. Þær kröfur séu gerðar að útgeislun þar sem búið sé þurfi að vera 50 sinnum lægri en þau viðmiðunarmörk sem ICNIRP hafi metið sem örugga útgeislun. Þessum reglum sé ávallt fylgt eftir.

 Viðbótarathugasemdir kæranda: Vísað er til heimilda á internetinu þar sem rannsökuð hafa verið áhrif fjarskiptamastra á virði fasteigna. Þær réttlætingarástæður sem málsaðilar hafi borið fyrir sig um að lóðin sem stendur til að reisa mastrið á sé iðnaðarlóð breyti ekki þeirri staðreynd að staðsetningin sé alltof nærri heimili kæranda.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti byggingarleyfis fyrir 18 m háu fjarskiptamastri á lóð nr. L176855 í Laugarási, Bláskógabyggð, þar sem fyrir er tækjahús með fjarskiptabúnaði. Lóðin er á deiliskipulögðu svæði og var leyfið veitt að undangenginni grenndarkynningu samkvæmt 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 þar sem slík málsmeðferð er heimiluð ef um óverulega breytingu á deiliskipulagi er að ræða.

Í k-lið, greinar 4.3.1. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 er fjallað um hvernig farið skuli með stakar skipulagsskyldar framkvæmdir sem ekki er talin þörf á að afmarka sérstaka landnotkun fyrir. Er þar átt við framkvæmdir sem ekki eru taldar líklegar til að valda verulegum áhrifum á umhverfið. Ein þeirra framkvæmda sem þar eru taldar upp eru stök fjarskiptamöstur. Í aðal-skipulagi þarf að koma fram stefna um hvar eða við hvaða aðstæður mannvirkjagerð sem taldar eru þar upp séu heimilar eða óheimilar og aðrar skipulagsforsendur fyrir gerð deiliskipulags eða veitingu leyfa til framkvæmda.

Samkvæmt Aðalskipulagi Bláskógabyggðar 2015-2027 er umrædd lóð á skilgreindu athafna-svæði, en þar er gert ráð fyrir léttum iðnaði sem hafi litla mengunarhættu í för með sér. Í greinargerð aðalskipulagsins er í kafla 2.4.8 fjallað um stakar framkvæmdir. Kemur þar fram að fjarskiptamöstur í byggð séu heimiluð án þess að afmarka sérstaka landnotkun allt að 20 m há ásamt aðstöðuhúsi allt að 20 m² ásamt lögnum og vegum. Gerð er þó krafa um að hvert tilfelli sé metið og þá hvar fjarskiptamöstur verði heimiluð. Við matið skuli meðal annars tekið tillit til hljóðvistar og fjarlægðar frá landamerkjum, öðrum mannvirkjum, sýnileika og áhrifa á náttúru og landslag.

Um athafnalóðir segir í deiliskipulagi Laugaráss í Bláskógabyggð að mænishæð húsa á lóðunum skuli ekki vera meiri en 10 m og vegghæð ekki hærri en 5 m. Ekki er þar að finna umfjöllun um fjarskiptamöstur. Fjarskiptamastur er byggingarleyfisskylt mannvirki sbr. 9. gr. laga um mannvirki nr. 160/2010. Í 11. gr. og 1. mgr. 13. gr. laganna er áskilið að byggingar-leyfisskyldar framkvæmdir séu í samræmi við skipulagsáætlanir til að byggingaráform verði samþykkt og byggingarleyfi gefið út.

Í lokamálsgrein greinar 5.3.2.1. skipulagsreglugerðar er tekið fram að í deiliskipulagi skuli gera grein fyrir umfangi og stærð mannvirkja svo sem virkjana-, fjarskipta- og veitumannvirkja, samgöngumannvirkja o.fl. Þá er einnig tekið fram í gr. 5.3.2.15 að í deiliskipulagi skuli gera grein fyrir staðsetningu og umfangi fjarskiptamastra. Verða slík mannvirki því að eiga stoð í gildandi deiliskipulagi viðkomandi svæðis svo unnt sé að veita byggingarleyfi fyrir þeim.

Svo sem áður greinir var umdeild framkvæmd grenndarkynnt og var síðan tekin afstaða til framkominna athugasemda, málið afgreitt í skipulagsnefnd og staðfest í sveitarstjórn. Hins vegar liggur ekki fyrir að tillaga að breytingu á gildandi deiliskipulagi í tilefni af fyrirhuguðu fjarskiptamastri á umræddri lóð hafi verið send Skipulagsstofnun til yfirferðar og auglýsing birst um samþykki hennar í B-deild Stjórnartíðinda skv. 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga, en skipulagsbreyting tekur fyrst gildi við birtingu þeirrar auglýsingar. Var því óheimilt að veita og gefa út hið kærða byggingarleyfi, sbr. áðurnefnda 11. og 13. gr. mannvirkjalaga.

Með vísan til þess sem að framan er rakið verður hið kærða byggingarleyfi fellt úr gildi.

Úrskurðarorð:

 Ákvörðun byggingarfulltrúa Bláskógabyggðar frá 7. desember 2022 um að veita Mílu hf. byggingarleyfi fyrir fjarskiptamastri á lóð nr. L176855 í Laugarási, Bláskógabyggð, er felld úr gildi.