Árið 2024, fimmtudaginn 28. nóvember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur­.

Fyrir var tekið mál nr. 81/2024, kæra á ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 27. júní 2024 um að veita Stjörnugrís hf. starfsleyfi fyrir þéttbæru eldi eldissvína í landi Mela, Hval­fjarðarsveit, með stæði fyrir allt að 8.000 eldissvín.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, er barst nefndinni 27. júlí 2024, kæra eigendur jarðarinnar Melaleitis, Hvalfjarðar­sveit, þá ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 27. júní 2024 að veita Stjörnugrís hf. starfsleyfi fyrir þéttbæru eldi eldissvína í landi Mela, í sömu sveit, með stæði fyrir allt að 8.000 eldissvín. Skilja verður málskot kærenda svo að krafist sé ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Umhverfisstofnun 2. september 2024.

Málavextir: Kærendur eru eigendur jarðar sem staðsett er nærri þauleldisbúi Stjörnugríss hf. að Melum í Hvalfjarðarsveit. Með útgáfu starfsleyfis 22. desember 1999, sem gefið var út til tveggja ára, hófst þar þauleldi fráfærugrísa þar til þeir næðu sláturstærð, í svínahúsi fyrir allt að 2.950 grísi samtímis. Ástæða þess fjölda var sú að áform fyrirtækisins um umfangsmeira eldi, allt að 8.000 grísa, töfðust vegna ágreinings um það hvort starfsemin væri háð mati á umhverfisáhrifum samkvæmt þágildandi lögum nr. 63/1993 um mat á umhverfisáhrifum. Með úrskurði umhverfisráðherra, dags. 30. ágúst 1999, var komist að niðurstöðu um að þauleldi 8.000 grísa eða um 20.000 á ári að Melum skyldi sæta mati á umhverfisáhrifum samkvæmt lögunum. Stjörnugrís leitaði með ágreininginn til dómstóla og kvað Hæstiréttur upp dóm í máli nr. 15/2000 hinn 13. apríl 2000 þess efnis að greind ákvörðun umhverfisráðherra væri ógild þar sem 6. gr. laga nr. 63/1993 fæli í sér ólögmætt framsal löggjafarvalds til framkvæmda­valdsins og stríddi gegn mannréttinda­ákvæðum stjórnarskrárinnar, þ.e. 72. gr. um friðhelgi eignarréttar og 75. gr. um frelsi til að stunda þá atvinnu sem menn kjósa. Í kjölfar dómsins óskaði Stjörnu­grís eftir breytingu á starfs­leyfi vegna stækkunar búsins. Á nýjan leik urðu áhöld um það hvort framkvæmdin væri háð mati á umhverfisáhrifum. Hinn 23. maí 2001 kvað Hæstiréttur upp dóm í máli nr. 113/2001 þar sem staðfestur var dómur héraðsdóms Reykjavíkur sem fellt hafði úr gildi úrskurð umhverfis­ráðherra, sem hafði staðfest ákvörðun heilbrigðis­nefndar Vesturlands um að synja afgreiðslu umsóknar Stjörnugríss vegna aukningarinnar, nema framkvæmdin væri áður tilkynnt Skipulagsstofnun samkvæmt þá­gildandi lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfis­áhrifum, sem þá höfðu nýlega tekið gildi. Var ráðherrann talinn hafa verið vanhæfur til með­ferðar málsins þar sem hann hefði tekið afstöðu í því á meðan það var til meðferðar á lægra stjórnsýslustigi. Vegna þessa tók settur umhverfisráðherra í kjölfarið við málinu og lauk því með uppkvaðningu úrskurðar hinn 18. júlí 2001 í máli nr. 01050203. Með vísan til sjónarmiða um lagaskil og bann við afturvirkni laga taldi hann lög nr. 106/2000 ekki eiga við um umsókn Stjörnugríss og að fara bæri eftir þeim réttarreglum sem í gildi hefðu verið þegar umsóknin barst heilbrigðisnefnd. Var ákvörðun heilbrigðisnefndar með þessum rökum felld úr gildi. Gaf nefndin út starfsleyfi til tveggja ára, dags. 26. s.m., vegna sömu starfsemi og áður nema að heimilaðir voru 8.000 grísir samtímis og var 29. október 2003 gefið út starfsleyfi til fjögurra ára vegna starfseminnar.

Heilbrigðisnefnd Vesturlands gaf í síðasta sinn út starfsleyfi vegna starfseminnar 29. júní 2011 en það var lengi í vinnslu, m.a. vegna breytinga á skipulagi. Samkvæmt því var heimilað þaul­eldi „fráfærugrísa (≥30 kg)“, þar til þeir næðu sláturstærð í svínahúsum þar sem ekki skyldu hýstir fleiri en 8.000 grísir samtímis. Með lögum nr. 66/2017 var lögum nr. 7/1998 um hollustu­hætti og mengunarvarnir breytt og tók Umhverfisstofnun við útgáfu starfs­leyfa vegna þauleldis svína samkvæmt viðauka I við lögin, líkt og það eldi sem hér um ræðir. Með vísan til 4. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998 var starfsleyfi heilbrigðisnefndar framlengt með ákvörðun Umhverfis­stofnunar, dags. 15. ágúst 2023, þar til nýtt starfsleyfi yrði gefið út eða í síðasta lagi til 29. júní 2024. Er starfsleyfi það sem um er deilt í máli þessu gefið út af Umhverfisstofnun, dags. 27. júní 2024, vegna starfsemi Stjörnugríss að Melum og er þar veitt heimild til reksturs svínabús með stæði fyrir allt að 8.000 eldissvín, þ.e. alisvín frá 30 kg lífþyngd.

Málsrök kærenda: Af hálfu kærenda er byggt á því að starfsleyfi fyrir svínabúið að Melum eigi að þjóna því hlutverki að takmarka mengun frá starfseminni og beri að setja starfseminni frekari skorður en gert sé í hinu umdeilda starfsleyfi. Um sé að ræða stórt þauleldisbú sem eigi sér fáa sína líka hér á landi og verði því að gera meiri kröfur en ella til rannsóknar, undirbúnings og rökstuðnings stjórnvaldsákvörðunar sem það varðar, sbr. 10. gr. stjórnsýslu­laga nr. 37/1993. Svínabúið sé á skilgreindu landbúnaðarsvæði, en umhverfisáhrif og sýkingarhætta sem frá því stafi sé meiri en vænta megi á slíkum svæðum, sbr. dóm Hæstaréttar í máli nr. 523/2011 uppkveðnum 26. apríl 2012. Í málinu hafi verið viðurkennd skaðabótaskylda Hvalfjarðarsveitar gagnvart kærendum vegna skipulags sem heimilaði búreksturinn. Beri Umhverfisstofnun að taka tillit til þess við eftirlit og útgáfu starfsleyfis með starfseminni. Stór þauleldisbú með stæði fyrir 3.000 grísi eða fleiri lúti lögum nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana og séu umhverfisáhrif þeirra líkleg til að vera umtalsverð. Þrátt fyrir að búið sem hér um ræði sé meira en tvöfalt stærra en greind viðmiðunarmörk hafi ekki farið fram mat á umhverfis­áhrifum þess af ástæðum sem varðað hafi afar umdeild lagatæknileg rök.

Frá upphafi hafi verið mikil lyktarmengun í nágrenni búsins. Starfsleyfinu fylgi áætlun um lyktarstjórnun, en ekki sé ljóst hvort hún sé hluti leyfisins eða áætlun leyfishafa. Um dreifingu seyru segi að henni sé dreift með slöngubúnaði til að draga úr lykt og uppgufun. Í eldra starfs­leyfi frá árinu 2011 hefði verið gert að skilyrði að niðurfelling áburðar hæfist eigi síðar en 1. maí 2013, en því hafi ekki verið fylgt eftir og skít sé enn dreift með yfirborðsdreifingu. Þarft sé að í starfsleyfi verði kveðið á um að niðurfelling hefjist nú þegar. Í hinu umdeilda starfsleyfi sé ákvæði um heimild til að fela þriðja aðila dreifingu húsdýra­áburðar með samningi, samþykki hann að fara eftir starfsreglum um góða búskaparhætti. Ekki sé þó mælt fyrir um skyldu þriðja aðila til að fara eftir starfsleyfinu, en sömu skilyrði ættu að gilda um dreifingu á úrgangi frá búinu á nágrannajarðir Mela þar sem mengunaráhrif af úrganginum séu hin sömu og ef dreift væri á þá jörð. Samkvæmt gr. 5.2. í reglugerð nr. 804/1999 um varnir gegn mengun vatns af völdum köfnunarefnissambanda frá landbúnaði og öðrum atvinnurekstri sé óheimilt að dæla húsdýraáburði í sjó og sé í starfsleyfinu ekki heimild til þess. Með deiliskipulagsbreytingu árið 2009 hafi þó verið veitt heimild til að leggja útrás frá haugtanki í sjó fram og kom þar fram að dæling á skít í sjó yrði jöfn allt árið og miðað við 14.000 m³ á ári. Í starfsleyfi verði að gera grein fyrir því hvernig komið verði í veg fyrir að haldið verði áfram að dæla skít í sjó.

Í fyrra starfsleyfi hafi verið kveðið á um að loka skyldi opi á haugtanki sem hefði verið að engu haft. Reglugerðir nr. 804/1999 og nr. 520/2015 um eldishús alifugla, loðdýra og svína auk starfsreglna um góða búskaparahætti geri ráð fyrir að hauggeymslur séu vandaðar, þéttar og lokaðar. Í starfsleyfi ætti að kveða á um að hauggeymsla skuli vera þétt og lokuð þannig að hvorki fuglar né önnur dýr komist í úrganginn. Í gr. 6.2 í reglugerð nr. 804/1999 komi fram að við gripahús, þ.m.t. loðdýra-, svína- og alifuglabú, skuli vera vandaðar og þéttar hauggeymslur. Hvergi sé þess getið að þéttar hauggeymslur geti verið opnar, enda væru þær þá ekki þéttar, eða að „náttúruleg skorpa af svínamykju“ geti verið þétt þak. Geymsla sem opin sé fyrir veðri og vindum og ágangi fugla við sjávarsíðuna geti vart talist þétt. Í 3. tl. b-liðar BAT-16 sé fjallað um fljótandi yfirbreiðslur, ekki þéttar. Komi þar m.a. fram að náttúruleg myndun skorpu eigi e.t.v. ekki við í köldu loftslagi og að hún eigi ekki við þar sem m.a. losun fljótandi húsdýra­áburðar geri skorpuna ótrausta. Kunnugt sé að loftslag á Íslandi sé kaldara en í flestum þeim löndum sem framkvæmdarákvörðun framkvæmdastjórnarinnar (ESB) 2017/302 frá 15. febrúar 2017 um að fastsetja niðurstöður um bestu fáanlegu tækni (BAT) samkvæmt tilskipun Evrópu­þingsins og ráðsins 2010/75/ESB, vegna þéttbærs eldis alifugla eða svína, eigi við um, auk þess sem fráveiturör liggi út í opinn skítatank og skapi sírennsli. Í b-lið 2. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 520/2015 sé lögð áhersla á lokuð kerfi til flutnings á skít og mykju frá eldishúsum í haughús og ekki gefinn sá kostur að haugur frá slíkri starfsemi sé í opnum geymslum.

Þar sem mengun frá þauleldinu rýri gildi fasteignar kærenda og takmarki not af henni sé þess krafist að í starfsleyfi verði kveðið á um tímamörk á dreifingu skíts þannig að kærendur eigi þess kost að nýta eign sína a.m.k. hluta ársins, líkt og verið hefði í fyrri starfsleyfum. Ekkert hafi breyst í starfseminni sem styðji niðurfellingu tímamarka og verði ekki séð að þau hafi hamlað rekstri eða dregið úr umsvifum hans. Í BREF-skjali, þ.e. BAT tækniskýrslu sem varðar þauleldi alifugla eða svína, komi fram dæmi um að tímatakmarkanir geti verið staðbundnar, ekkert komi þó fram um að tímatakmarkanir séu eingöngu bundnar við hættu á mengun vatns. Mengun geti orðið á fleiri viðtökum en vatni, s.s. á lofti eða í láði og borist með villtum dýrum á milli svæða, enda beri Umhverfisstofnun sem eftirlitsstofnun að hafa eftirlit með öllum þáttum umhverfisáhrifa starfseminnar sem máli skipti sem og hollustuhátta, sbr. 1. mgr. 54. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir.

Ekki sé kveðið á um tíðni eftirlitsheimsókna í starfsleyfinu, en í ljósi viðvarandi brota leyfishafa sé mikilvægt að Umhverfisstofnun hafi eftirlit með grísafjölda á búinu enda fari úrgangur frá þauleldinu og þar með umhverfisáhrif eftir því hversu margir grísirnir séu hverju sinni. Í ljósi þessa og til samræmis við lög nr. 7/1998 og reglugerð nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnaeftirlit hljóti eftirlitsheimsóknir á ári að vera að lágmarki þrjár. Umhverfis­stofnun hafi vísað til áhættumats sem ákvarðandi þáttar um tíðni heimsókna, en hafi ekki lagt það fram og sé farið fram á að það verði gert.

Ódagsett og ómerkt skýrsla um grunnástand umhverfis hafi verið metin fullnægjandi af hálfu Umhverfisstofnunar. Slíkar skýrslur séu háðar því hvenær þær séu unnar og sé mikilvægt að fram komi hvernig skýrslan hafi verið unnin til að unnt sé að ganga úr skugga um trúverðug­leika þess sem hana geri sem fagaðila í umhverfisrannsóknum. Í umræddri skýrslu sé fullyrt að seyra innihaldi hvorki hættuleg né varasöm efni, en sú fullyrðing að engu rökstudd. Vitneskja sé um að salmonella greinist ítrekað á stroksýnum af skrokkum frá búinu og megi ætla að hana sé einnig að finna í skít. Í skýrslunni sé því ekki svarað með fullnægjandi hætti hvaða mengun geti þegar hafa orðið á svæðinu.

Málsrök Umhverfisstofnunar: Af hálfu Umhverfisstofnunar er byggt á því að hin kærða ákvörðun fullnægi kröfum laga og reglugerða. Málið hafi verið rannsakað í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og lög nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir og sé ekki haldið slíkum annmarka að ógilda skuli ákvörðun um að veita hið umdeilda starfsleyfi. Um nýtt starfsleyfi sé að ræða þar sem eldra starfsleyfi hefði fallið úr gildi. Þar sem ekki sé um að ræða breytingu á framkvæmd, sbr. 3. tl. 3. gr. laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana, sé leyfisveitingin ekki háð áliti eða niðurstöðu Skipulags­stofnunar um umhverfismat.

Stjörnugrís hafi heimild til að reka svínabú að Melum með stæði fyrir allt að 8.000 eldissvín, þ.e. frá 30 kg lífþyngd. Í BAT-niðurstöðum fyrir þéttbært eldi alifugla eða svína séu eldissvín skilgreind sem: „alisvín, yfirleitt alin frá 30 kg lífþyngd til slátrunar eða fyrstu tilhleypingar. Undir þennan flokk falla slátursvín og unggyltur sem ekki hefur verið hleypt til.“ Sé eldi alisvína, yfir 30 kg þyngd, því starfsleyfisskylt en ekki smágrísa. Eldra starfsleyfi leyfishafa sem gefið hefði verið út af Heilbrigðisnefnd Vesturlands hafi veitt leyfi fyrir „þauleldi á fráfærugrísum (≥30 kg), þar til þeir ná sláturstærð, í svínahúsum, þar sem ekki skyldu hýstir fleiri en 8.000 grísir samtímis“. Með 8.000 hámarksfjölda grísa hafi þó einungis verið vísað til fjölda eldissvína, en ekki grísa sem vægju minna en 30 kg. Um þetta hefði verið fjallað í bréfi Umhverfisstofnunar, dags. 11. janúar 2019, en þar hefði verið vísað til minnisblaðs Heilbrigðis­nefndarinnar, dags. 9. mars 2007. Í minnisblaðinu hefði verið skýrt að með orðalaginu væri átt við hámarksfjölda grísa yfir 30 kg og að skilningur leyfisveitanda, þ.e. heilbrigðis­nefndarinnar, á ákvæðinu hefði því verið að talan 8.000 vísaði eingöngu til grísa yfir 30 kg og að grísir sem vægju minna en 30 kg væru ekki teknir með inn í þessa tölu. Það sé óheppilegt að í eldra starfsleyfi hefði verið notað orðið „fráfærugrís“, en þrátt fyrir það hefði leyfið verið gefið út fyrir alisvín frá 30 kg og starfsemin á Melum ávallt verið með þeim hætti.

Í samræmi við lög nr. 7/1998, reglugerð nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunar­varnaeftirlit og meðalhófsreglu stjórnsýsluréttarins hafi Umhverfisstofnun eftirlit með svína­fjölda á búinu. Leyfishafi skuli vera með skráningu á framleiðslunni og geti eftirlitsaðili farið fram á upplýsingar um fjölda svína, telji hann tilefni til. Í samræmi við reglugerð nr. 851/2002 um grænt bókhald og 34. gr. laga nr. 7/1998 skili rekstraraðili árlega upplýsingum um fram­leiðslu og fleira tengt rekstrinum. Þá sé það hluti af eftirliti með mengandi starfsemi að kanna umfang starfseminnar og geti Umhverfisstofnun séð skráðan fjölda svína í „Bústofni“ þar sem fram fari rafræn skil bænda, m.a. um fjölda búfjár. Eftirlitsmenn stofnunarinnar fari þó almennt ekki inn í svínabú til eftirlits vegna sýkingarhættu enda telji stofnunin það almennt óþarft. Matvælastofnun hafi jafnframt eftirlit með svínabúinu og fari með eftirlit inni í búinu.

Á grundvelli eftirlitsáætlana geri Umhverfisstofnun áætlanir um reglubundið eftirlit með atvinnurekstri samkvæmt viðaukum við lög nr. 7/1998, þ.m.t. um tíðni vettvangsheimsókna, sbr. 4. mgr. 54. gr. laganna. Tímabil á milli heimsókna skuli byggjast á kerfisbundnu mati á umhverfisáhættu viðkomandi starfsemi sem sé endurskoðað árlega. Kerfisbundið áhættumat byggist á því að greina starfsemi með tilliti til hættu og líkum á atvikum sem kunni að leiða til umtalsverðra umhverfisáhrifa. Fyrir hvern starfsemisflokk sé áhættuþáttum gefin einkunn eftir því hversu mikil áhættan sé. Þáttunum sé gefið mismikið vægi sem tekið sé inn í matið með margföldunarstuðlum. Allir liðir í áhættumati hvers starfsemisflokks séu að lokum lagðir saman og fáist þá einkunn fyrir hvern flokkanna. Sú starfsemi sem fái hæsta einkunn í áhættu­matinu sé sú starfsemi sem huga ætti mest að og fá tíðari úttektir, þ.e. vettvangsferðir. Unnið sé eftir áhættumati fyrir hvern rekstraraðila fyrir sig til að ákvarða tíðni eftirlitsferða. Þar sem áhættumatið sé lifandi skjal og endurskoðað árlega, m.a. út frá því hvernig starfsleyfis­skilyrðum sé fylgt eftir, telji stofnunin ekki rétt að það sé hluti starfsleyfis. Þá hefði ekki heldur verið kveðið á um tíðni eftirlits í eldra starfsleyfi.

Í BAT-16 sé talin upp sú tækni sem nota skuli sambland af til að draga úr losun ammoníaks í andrúmsloft frá geymslu fljótandi húsdýraáburðar. Hauggeymslan að Melum uppfylli 3. tl. b-liðar BAT-16 þar sem á henni sé náttúruleg skorpa. Þrátt fyrir að tæknin eigi e.t.v. ekki við í köldu loftslagi hafi á þessari hauggeymslu myndast skorpa sem samkvæmt mælingum leyfis­hafa sé 16 cm en í BREF-skjali komi fram að 10 cm skorpa sé fullnægjandi. Góð skorpa geti því myndast hér á landi þrátt fyrir loftslagið. Á meðal þeirra landa sem BAT-niðurstöður nái til séu lönd þar sem vetur verði mun kaldari en hér á landi. Þá sé oft vindasamt hér á landi og því nothæfi ýmissa annarra yfir­breiðslna sem séu taldar upp í þeim takmarkað vegna hættu á foki. Þá eigi ósveigjanlegar yfirbreiðslur e.t.v. ekki við í þessu tilviki. Orðalag 5. gr. reglugerðar nr. 520/2015 um eldishús alifugla, loðdýra og svína taki til flutnings húsdýraáburðar í hauggeymsluna, en eigi ekki við um geymsluna sjálfa. Þá segi einnig í ákvæðinu að um stærð og gerð haughúsa skuli fara samkvæmt viðeigandi ákvæðum í reglugerð nr. 804/1999 um varnir gegn mengun vatns af völdum köfnunarefnis­sambanda frá landbúnaði og öðrum atvinnurekstri. Markmið þeirrar reglugerðar sé að draga úr og takmarka mengun vatns af völdum köfnunarefnissambanda frá landbúnaði og öðrum atvinnurekstri. Megi því túlka það svo að þétt hauggeymsla sé þannig að innihald hennar geti ekki lekið út og valdið mengun á vatni og þurfi ekki að vera lokuð. Í Starfsreglum um góða búskaparhætti, frá 2002, sé hvergi talað um að hauggeymslur verði að vera lokaðar, en m.a. tekið fram í kafla 6.2.1 að geymslurými þurfi að vera nógu stórt til að rúma mestu hugsanlegu birgðir af búfjáráburði á árinu. Þá sé í starfsreglunum að finna upptalningu á því „hverju það sé meðal annars háð“ og á meðal þess sé magn vatns sem lendi í haughúsinu, t.d. regnvatn. Það gefi til kynna að haughúsið þurfi ekki að vera lokað. Þá sé einnig í kafla 6.2.3 starfsreglnanna talað um að allir opnir geymar skuli vera afgirtir til að tryggja öryggi manna og dýra, sem aftur styðji þann skilning að þétt hauggeymsla sé ekki endilega lokuð. Í sama kafla séu varnaðar­orð um banvænar lofttegundir sem geti myndast í lokuðum geymslum og því þurfi að gæta öryggis vegna lokaðra hauggeymslna.

Í BAT-niðurstöðum fyrir þéttbært eldi alifugla eða svína séu engin ákvæði um dreifingartíma húsdýraáburðar, en í BAT-20 megi finna þá tækni sem nota eigi til að koma í veg fyrir eða draga úr losun köfnunarefnis, fosfórs og sjúkdómsvaldandi örvera í jarðveg og vatn vegna dreifingar á húsdýraáburði. Ein þeirra sé að forðast að dreifa húsdýraáburði á land þegar áhætta af af­rennsli geti verið umtalsverð. Í kafla 2.6.1 í BREF-skjali sé að finna dæmi um þau tímabil sem dreifing húsdýraáburðar sé óheimil í öðrum Evrópulöndum og tekið fram að um sé að ræða mörk úr reglugerðum viðeigandi landa til innleiðingar á tilskipun 91/676/EBE um verndun vatns gegn mengun af völdum nítrata úr landbúnaði. Tilvitnuð tilskipun hefur verið innleidd með reglugerð nr. 804/1999. Í einhverjum tilfellum ráðist tímabil dreifingar einnig af gerð jarðvegs og gróðurs. Óheimil tímabil séu aldrei á þeim tíma ársins sem áburðurinn nýtist gróðri sem best. Þrátt fyrir að Umhverfis­stofnun sé samkvæmt úrskurði umhverfisráðuneytisins uppkveðnum 22. maí 2003 í máli nr. 03010041 heimilt að takmarka dreifingartíma, sé það ekki æskilegt enda myndi það banna dreifingu á þeim tíma sem húsdýraáburður gæti nýst sem best og auka líkur á útskolun næringarefna í vatnshlot sem liggi að dreifingarsvæðunum. Tak­mörkun á dreifitíma hafi ekki verið skilgreind sem besta aðgengilega tækni til að draga úr losun lyktar frá dreifingu húsdýra­áburðar, en dreifing með slöngubúnaði, líkt og rekstraraðili geri, sé dæmi um slíka tækni. Þá sé áburður heimill á jarðir frá 15. mars til 1. nóvember ár hvert samkvæmt 7. gr. reglugerðar nr. 804/1999. Vegna nálægðar við Melaleiti sé í gr. 3.7 í starfsleyfinu gerð sú krafa að rekstrar­aðili hafi áætlun um lyktarstjórnun, en í henni eigi m.a. að taka á lykt vegna dreifingar húsdýra­áburðar. Óskað hefði verið eftir að áætluninni yrði skilað fyrir útgáfu starfs­leyfisins svo hægt væri að hafa hana með í auglýsingu um útgáfuna. Samkvæmt áætlun rekstraraðila hyggist hann taka mið af veðurspám og vindáttum og ekki dreifa um helgar til að taka tillit til nágranna. Sé það í samræmi við 10. kafla Starfsreglna um góða búskaparhætti. Sú tækni sem leyfishafi hafi valið til dreifingar á fljótandi áburði og komi fram í áætlun hans um lyktarstjórnun, sé í sam­ræmi við b-lið BAT-21 og því ekki ástæða til að setja ákvæði í starfs­leyfið um niðurfellingu áburðar. Húsdýraáburður sem nýttur sé til dreifingar á land falli utan gildissviðs laga nr. 55/2003 um meðhöndlun úrgangs, sbr. b. lið 3. mgr. 2. gr. laganna. Á hinn bóginn falli hann undir gildissvið reglugerðar nr. 674/2017 um heilbrigðisreglur að því er varði aukaafurðir úr dýrum og afleiddar afurðir sem séu ekki ætlaðar til manneldis. Ef nauðsynlegt reynist að færa húsdýraáburðinn til brennslu, til urðunar eða notkunar í lífgas- eða myltingarstöð, þá skil­greinist áburðurinn sem úrgangur og skuli meðhöndla hann samkvæmt lögum nr. 55/2003. Ekki sé því um eiginlegan úrgang að ræða heldur aukaafurð þar sem skíturinn sé notaður áfram sem áburður án frekari vinnslu. Þá sé skít ekki dælt í sjó frá svínabúinu að Melum.

Umhverfisstofnun gefi út starfsleyfi til ákveðins rekstraraðila og séu skilyrði þess bindandi fyrir hann en ekki aðra. Áburði sem dreift sé á aðrar jarðir falli ekki undir starfsleyfi Stjörnu­gríss og séu þriðju aðilar sem dreifi á aðrar jarðir því ekki bundnir samskonar skilyrðum og leyfishafi varðandi dreifingu á svínaskít, sbr. úrskurð úrskurðarnefndar, skv. þágildandi 31. gr. laga nr. 7/1998, uppkveðnum 11. júní 2009 í máli fyrir nefndinni nr. 10/2008. Þá hafi jafnframt komið fram í úrskurðinum að um landbúnaðarsvæði væri að ræða og ábúendur verði að una við þá lykt sem fylgi landbúnaðarstörfum. Í gr. 3.9 starfsleyfisins sé ákvæði um að heimilt sé að fela þriðja aðila dreifingu húsdýraáburðar með samningi, samþykki sá aðili að fara eftir fyrrgreindum Starfsreglum um góða búskaparhætti. Sá þriðji aðili geti verið með jörð í ná­grenni við Mela eða í meiri fjarlægð. Óeðlilegt væri að aðili sem dreifi áburði á jörð sem ekki sé í nágrenni Mela þyrfti að hlíta skilyrðum sem gerð séu til leyfishafa. Það liggi í hlutarins eðli að Umhverfisstofnun geti ekki haft eftirlit með dreifingu þriðja aðila og sé um það vísað til túlkunar umhverfisráðuneytisins í úrskurði, uppkveðnum 5. mars 2012 í máli nr. 11070080. Þar hefði 7. gr. reglugerðar nr. 804/1999 verið túlkuð með þeim hætti að starfsleyfishafi bæri ábyrgð á dreifingu áburðar hvort sem um væri að ræða dreifingu á eigin lönd eða annarra og því þyrfti dreifing áburðar að fara fram á grundvelli starfsleyfisins. Hafi því ráðuneytið úrskurðað um að í starfsleyfið ætti að koma ákvæði um samninga um dreifingu húsdýraáburðar á önnur lönd. Þótt úrskurðurinn kveði á um að það sé starfsleyfishafi sem beri ábyrgð á dreifingu áburðar og skuli gera samning við þriðja aðila sé það ekki Umhverfisstofnunar að hafa beint eftirlit með dreifingu þriðja aðila. Í þessu samhengi sé aðal­hlutverk stofnunarinnar að hafa eftirlit með atvinnurekstri, en stofnunin hafi þó eftirlit með því að samningar séu gerðir í samræmi við gr. 3.9 í starfsleyfinu.

Skýrslur um grunnástand eigi að vera dagsettar og í þeim eigi að koma fram af hverjum þær hafi verið unnar og hafi Umhverfisstofnun farið fram á að skýrsla rekstraraðila verði uppfærð. Líkt og segi í leiðbeiningum Evrópusambandsins um grunnástandsskýrslur sé með hættulegum efnum átt við efni eða efnablöndur eins og þau séu skilgreind í reglugerð (EB) nr. 1272/2008 sem hafi verið innleidd með reglugerð nr. 415/2014 um flokkun, merkingu og umbúðir efna og efnablandna. Viðeigandi hættuleg efni séu þau efni sem talin séu geta mengað jarðveg og grunnvatn og séu notuð, framleidd og/eða losuð frá starfsemi. Þau efni og efnasambönd sem talin séu hættuleg sé að finna í 2.–5. hluta í I. viðauka reglugerðar nr. 1272/2008. Salmonella sé ekki skilgreind sem hættulegt efni í viðauka reglugerðarinnar og því ekki gerð krafa um að leyfishafi geri grein fyrir henni í skýrslunni. Tilvik þar sem haugtankur hafi gefið sig og inni­hald hans lekið geti ekki flokkast sem óhapp sem eigi að gera grein fyrir í grunnástands­skýrslu þar sem innihald tanksins teljist ekki hættulegt efni. Þá sé rekstraraðili ábyrgur fyrir allri þeirri mengun jarðvegs og grunnvatns sem kunni að finnast á svæðinu nema sýnt sé fram á annað.

Athugasemdir leyfishafa: Af hálfu Stjörnugríss er kröfum og málsástæðum kærenda mót­mælt. Ekki verði annað ráðið en að kærendur hafi m.a. krafist þess að starfsleyfi þess verði afturkallað. Staðhæfingar um að svínabúið valdi mengun, sé umtalsverður tjónvaldur og rýri gildi fasteignar þeirra styðjist ekki við mælingar, rannsóknir eða önnur gögn sem staðfesti rétt­mæti þeirra. Umfjöllun í dómi Hæstaréttar í máli nr. 523/2011 hafi lítið sem ekkert sönnunar­gildi árið 2024, enda hafi dómurinn verið kveðinn upp fyrir 12 árum og byggði að hluta á mats­gerðum frá árinu 2010. Frá þeim tíma hafi orðið mikil þróun í starfseminni að Melum og leyfis­hafi lagt sig fram um að nota bestu aðgengilegu hreinsitækni með góðum árangri og í samræmi við starfsleyfisskilyrði, lög, reglugerðir og BAT-niðurstöður. Órökstutt sé með hvaða hætti starfsemin rýri gildi fasteignar kærenda. Engin gögn hafi verið lögð fram sem sýni fram á að verðmæti eða gildi fasteignar þeirra hafi rýrnað vegna nábýlis við svínabúið. Þá verði hið umdeilda starfsleyfi hvorki afturkallað né því breytt á þeim forsendum þar sem kærendum hafi þegar verið greiddar skaðabætur vegna rýrnunar á gildi fasteignarinnar og verði sú rýrnun ekki bætt aftur, hvorki með greiðslu bóta, afturköllun eða viðurhlutamiklum breytingum á starfsemi leyfishafa.

Fasteign kærenda sé á skipulögðu landbúnaðarsvæði og verði ekki séð að þeir stundi búskap á jörðinni heldur beri gögn málsins með sér að þeir séu allir búsettir og með lögheimili í Vesturbæ Reykjavíkur. Óútskýrt sé með hvaða hætti starfsemin takmarki not kærenda af fasteign þeirra og á meðan svo sé séu engin lagaskilyrði til þess að beita leyfishafa íþyngjandi stjórnvalds­ákvörðun af því tagi sem krafist sé, ekki síst í ljósi þess að kærendur hafi hvorki fasta búsetu né starfsemi á Melaleiti.

Starfsemi leyfishafa að Melum sæti umfangsmiklu opinberu eftirliti og sé eftirlit Umhverfis- og Matvælastofnunar gagnsætt í þeim skilningi að upplýsingar um tíðni þess og niðurstöður séu birtar á vefsvæðum stofnananna. Leyfishafa beri að fylgja þeim lögum og reglum sem um starf­semi hans gilda á hverjum tíma, á sama hátt og aðrir svínabændur. Það standist ekki jafnræðis­sjónarmið, sbr. 11. gr. stjórnsýslulaga, að starfsemi að Melum verði látin sæta umfangs­meira eftirliti en önnur sambærileg starfsemi. Á sama hátt séu engar lagalegar ástæður sem krefjist þess að hauggeymslum við búið verði breytt með þeim hætti sem kærendur krefjist. Líkt og fram komi í greinargerð Umhverfisstofnunar með starfsleyfinu séu haug­geymslurnar tvær og báðar í samræmi við BAT-16, annars vegar lokuð haug­geymsla fyrir blauthluta og hins vegar opin hauggeymsla með náttúrulegri skorpu. Leyfishafi hafi leitað til verkfræðistofu árið 2020 og falið henni að mæla þykkt skorpunnar og hafi niðurstaðan verið að þykkt hennar væri vel yfir þeim mörkum sem gerðar séu samkvæmt BAT, hvort sem hún væri mæld með stiku eða geislamæli. Svo þykk skorpa sé í það minnsta þéttari en þak eða lok sem komið yrði yfir tankinn, væri slík framkvæmd möguleg og aðgengileg, sem ekki hafi verið sýnt fram á.

Um dreifingu mykju gildi ákvæði laga og reglugerða, en auk þess hafi BAT-niðurstöður og BREF-skjal leiðbeinandi þýðingu. Á leyfishafa hvíli sú skylda að fylgja þessum lögum og reglum og ekki sé sérstök þörf á að það sé sérstaklega tiltekið í starfsleyfi hans eða að honum séu settar strangari reglur við dreifingu mykju en aðrir þurfi að fylgja. Leyfishafi dæli ekki húsdýraáburði í sjó, en fráveita skólps sé frá búinu, líkt og frá heimilum og annarri starfsemi. Slík losun sé heimil samkvæmt gr. 5.3 í reglugerð nr. 804/1999 um varnir gegn mengun vatns af völdum köfnunarefnissambanda frá landbúnaði og öðrum atvinnurekstri þar sem fram kemur að um slíka losun fari samkvæmt reglugerð nr. 789/1999 um varnir gegn mengun vatns.

Leyfishafi stundi landbúnað í lagalegum og hefðbundnum skilningi enda helsti tilgangur hluta­félagsins sem stofnað hafi verið árið 1967 búrekstur og landbúnaður. Starfsemin fari fram á skipulögðu landbúnaðarsvæði og eigi leyfishafi aðild að Félagi Svínabænda sem sé aðili að Bændasamtökum Íslands. Þá hafi leyfishafi í gegnum tíðina átt aðild að búnaðarsambandi í sínum landshluta. Löggjafinn hafi fyrir margt löngu og ítrekað staðfest að svínarækt teljist til landbúnaðar og megi í dæmaskyni nefna brottfallin lög um búnaðargjald nr. 84/1997. Í settum lögum á sviði landbúnaðar sé ekki gerður neinn greinarmunur á starfsemi svínabænda, þ. á m. leyfishafa, og bænda sem stunda búskap í öðrum búgreinum. Þá sé í lögunum enginn greinar­munur gerður á starfsemi svínabænda eftir stærð þeirra.  Í 2. gr. ábúðarlaga nr. 80/2004 og 5. mgr. 2. gr. jarðarlaga nr. 81/2004 sé landbúnaður skilgreindur með þeim hætti að eigi við um starfsemi leyfishafa. Þá falli starfsemin undir búnaðarlög nr. 70/1998, sbr. 3. tl. 1. mgr. 1. gr. þeirra laga. Starfsemin falli einnig undir lög nr. 381/2013 um búfjárhald, sbr. 2. mgr. 2. gr. þeirra þar sem fram komi að með búfé í lögunum sé m.a. átt við svín. Þá teljist afurðir, m.a. svína, búvörur, sbr. 4. tl. 1. mgr. 2. gr. búvörulaga nr. 99/1993. Sjónarmið um að starfsemi leyfishafa feli í sér iðnaðarstarfsemi sem fara skuli fram á skilgreindu iðnaðarsvæði standist ekki enda eigi þau sér enga lagastoð auk þess sem þau séu í andstöðu við málatilbúnað íslenska ríkisins fyrir dómstólum, í máli nr. 250/2016 fyrir Hæstarétti og afstöðu íslenskra stjórnvalda, þ. á m. Alþingis, í málefnum landbúnaðarins.

Viðbótarathugasemdir kærenda: Meðal annars er vísað til þess að ekki sé ástæða til að draga í efa þá röksemdafærslu sem leyfishafi hafi borið fyrir sig í máli fyrir Hæstarétti nr. 250/2016, en dómur hafi verið kveðinn upp í málinu 2. febrúar 2017. Þar hafi hann sjálfur lýst verksmiðju­framleiðslu með eftirfarandi hætti: „sú svínarækt sem hann stundar sé ekki hefðbundin í skilningi atvinnugreinaflokkunarinnar [ÍSAT 95]… þar sem tilgangur svínaræktar stefnanda sé ekki að selja svín eða grísi til slátrunar, heldur sé hún fyrst og fremst stunduð í því skyni að afla aðfanga fyrri aðalstarfsemi stefnanda, sem sé vinnsla afurðanna og sala þeirra í kjölfarið.“

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 27. júní 2024 um að veita starfsleyfi fyrir þéttbæru svínaeldi í landi Mela, Hvalfjarðarsveit, með stæði fyrir allt að 8.000 eldissvín.

Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er það hlutverk nefndarinnar að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og í ágreinings­málum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Tekur úrskurðarnefndin því lögmæti kærðrar ákvörðunar til endur­skoðunar en tekur ekki nýja ákvörðun í málinu. Verður samkvæmt framangreindu ekki tekin afstaða til kröfu kærenda um að hinu umdeilda starfsleyfi verði breytt varðandi nánar tilgreinda þætti, þ. á m. um tímamörk á dreifingu skíts, fjölda eftirlitsferða og frágang hauggeymslu.

Samkvæmt 3. mgr. 7. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir skal útgefandi starfsleyfis vinna tillögur að starfsleyfi skv. 1. mgr. og auglýsa opinberlega hvers efnis þær eru og hvar megi nálgast þær. Heimilt er að gera skriflegar athugasemdir við tillögurnar innan fjögurra vikna frá auglýsingu. Í 4. mgr. 7. gr. sömu laga segir að útgefandi starfsleyfis skuli innan fjögurra vikna frá því að frestur til að gera athugasemdir við tillögu að leyfinu rann út taka ákvörðun um útgáfu þess. Skal umsækjanda um starfsleyfi og þeim sem hafa gert athuga­semdir tilkynnt um afgreiðsluna. Samkvæmt 5. mgr. skal útgefandi starfsleyfis auglýsa á vef­svæði sínu útgáfu og gildistöku starfsleyfa og telst það opinber birting. Samkvæmt gögnum málsins var tillaga að hinu umdeilda starfsleyfi auglýst á vefsíðu Umhverfisstofnunar 14. maí 2024 og kom þar fram að frestur til að skila inn athugasemdum væri til og með 11. júní s.á. Samhliða var m.a. birt grunnástandsskýrsla leyfisbeiðanda. Athugasemdir bárust frá tveimur aðilum, þ. á m. kærendum, og gerðu þeir m.a. athugasemdir varðandi skýrsluna. Hinn 28. júní 2024 var leyfið auglýst á vefsíðu Umhverfisstofnunar og samtímis birt áætlun leyfishafa um lyktarstjórnun. Með starfsleyfinu fylgdi greinargerð í samræmi við 10. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnaeftirlit. Athugasemdum sem bárust vegna auglýsingarinnar er svarað í 3. kafla. Í 4. kafla greinargerðarinnar er síðan lýst þeim breytingum sem gerðar voru á leyfinu eftir auglýsingu tillögunnar, m.a. vegna framkominna athugasemda.

Allur atvinnurekstur sem sótt er um starfsleyfi fyrir skal vera í samræmi við skipulag. Samkvæmt skipulagsuppdrætti í Aðalskipulagi Hvalfjarðarsveitar 2020–2032 eru Melar á landbúnaðarsvæði, L1 og L2. Í skipulagsgreinargerð kemur fram að ný eldishús sem krefjist starfsleyfis Umhverfisstofnunar skuli vera á skilgreindu iðnaðarsvæði og að slík núverandi starfsemi verði felld undir iðnaðarsvæði við næstu endurskoðun skipulagsins. Samkvæmt q.-lið gr. 6.2. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 er landbúnaðarsvæði svæði fyrir landbúnað og mannvirki sem tengjast búrekstrinum með áherslu á búfénað, matvæla- og fóðurframleiðslu. Þá er í 2. mgr. 2. gr. reglugerðar nr. 520/2015 um eldishús alifugla, loðdýra og svína kveðið á um að eldishús megi aðeins byggja á svæðum sem skipulögð eru fyrir landbúnað, iðnað eða þar sem hefur verið mörkuð stefna í aðalskipulagi um staðsetningu eldishúsa. Svæðið hefur verið deiliskipulagt og er á því gert ráð fyrir þremur svínahúsum, haugtanki fyrir blauthluta úrgangs ásamt lágreistu skiljuhúsi og eldri tanki fyrir lífrænan úrgang. Telja verður samkvæmt þessu að umrædd starfsemi samræmist gildandi skipulagsskilmálum.

—

Samkvæmt 1. gr. laga nr. 7/1998 er markmið laganna m.a. að búa landsmönnum heilnæm lífs­skilyrði og vernda þau gildi sem felast í heilnæmu og ómenguðu umhverfi. Samkvæmt 6. gr. laganna skal allur atvinnurekstur, sbr. viðauka I, II og IV við lögin, hafa gilt starfsleyfi sem Umhverfisstofnun eða heilbrigðisnefndir gefa út, sbr. þó 7. gr. a og 8. gr. Samkvæmt 1. mgr. 7. gr. laganna veitir Umhverfisstofnun starfsleyfi fyrir starfsemi samkvæmt viðauka I, en á meðal starfsemi sem undir þann viðauka fellur er eldi svína með stæðum fyrir fleiri en 2.000 alisvín, yfir 30 kg, sbr. tl. 6.6 í b-lið viðaukans. Til þess að stuðla að framkvæmd mengunar­varna er ráðherra heimilt skv. 5. gr. laga nr. 7/1998 að setja í reglugerð almenn ákvæði, m.a. um starfsleyfi, og hefur ráðherra sett slíka reglugerð, nr. 550/2018. Markmið hennar er að búa landsmönnum heilnæm lífsskilyrði og vernda þau gildi sem felast í heilnæmu og ómenguðu umhverfi. Jafnframt er markmið reglugerðarinnar að koma í veg fyrir eða draga úr losun út í andrúmsloft, vatn og jarðveg og koma í veg fyrir myndun úrgangs í því skyni að vernda um­hverfið. Í lokamálslið 1. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998 er tiltekið að starfsleyfi skuli veitt, uppfylli starfsemin þær kröfur sem til hennar séu gerðar samkvæmt lögunum og reglugerðum settum samkvæmt þeim að teknu tilliti til annarrar löggjafar, en starfsemi getur m.a. verið háð mati á umhverfisáhrifum, sbr. lög nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana. Ber Umhverfisstofnun að fara að þeim málsmeðferðarreglum sem tilgreindar eru í lögum nr. 7/1998, reglugerð nr. 550/2018 og stjórnsýslulögum nr. 37/1993, við gerð og útgáfu starfs­leyfis.

Gildissvið laga nr. 111/2021 er afmarkað í 2. gr. þeirra. Meðal annars gilda þau um fram­kvæmdir sem kunna eða eru líklegar til að hafa umtalsverð umhverfisáhrif, sbr. 1. viðauka við lögin, sbr. c-lið 1. mgr. 2. gr. laganna. Hugtakið framkvæmd er skilgreint í 3. tl. 3. gr. laganna sem hvers konar nýframkvæmd eða breyting á eldri framkvæmd sem fellur undir lög þessi og starfsemi sem henni fylgir. Í skilningi 5. tl. 3. gr. laga nr. 111/2021 teljast starfsleyfi vera leyfi til framkvæmda og heyrir veiting slíkra leyfa því alla jafna undir lögin. Í 1. mgr. 25. gr. laganna er tekið fram að óheimilt sé að gefa út leyfi til framkvæmda fyrr en annað hvort liggi fyrir álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum hennar eða ákvörðun stofnunarinnar um að framkvæmd sé ekki matsskyld. Samkvæmt ii-lið í 1.06 tl. í 1. viðauka við lögin eru stöðvar eða bú með þauleldi svína með a.m.k. 3.000 stæði fyrir alisvín, yfir 30 kg, ávallt háð mati á umhverfisáhrifum, sbr. 1. mgr. viðaukans. Líkt og rakið er í málavöxtum á mál þetta nokkra forsögu hvað varðar álitamál um það hvort starfsemi þauleldis að Melum sé háð mati á umhverfisáhrifum. Sú breyting hefur orðið á orðalagi frá því sem var í starfsleyfi frá árinu 2011 að nú er heimilaður rekstur svínabús með stæði fyrir allt að 8.000 eldissvín, þ.e. alisvín frá 30 kg lífþyngd, en í hinu fyrra var heimilað eldi fráfærugrísa, 30 kg og þyngri, í sama stæðafjölda. Þótt fráfærugrís sé grís sem vaninn hefur verið undan gyltu og sé frá u.þ.b. 6 til 30 kg að þyngd og eldisgrís sé grís sem fluttur hafi verið í eldisdeild og sé frá u.þ.b. 30 kg að þyngd, sbr. skilgreiningar í 2. gr. reglugerðar nr. 1276/2014 um velferð svína, mun starfsemin að Melum ekki hafa breyst í reynd enda heimilaði starfsleyfið frá 2011 eldi á grísum yfir 30 kg þrátt fyrir að þeir hafi þar verið nefndir fráfærugrísir. Verður því ekki talið að í breyttu orðalagi hafi falist efnisbreyting að þessu leyti frá heimildum starfsleyfisins frá 2011 eða í starfsemi svínabúsins. Samkvæmt framansögðu verður ekki ráðið að um sé að ræða leyfi vegna nýrrar eða breyttrar framkvæmdar og gilda lög nr. 111/2021 þ.a.l. ekki um starfsleyfi fyrir starfsemi sem henni tengist, sbr. c-lið 1. mgr. 2. gr., sbr. 3. tl. 3. gr. þeirra.

Starfsemi svínabúa er í lögum nr. 7/1998 flokkuð að umfangi eftir fjölda „stæða“ fyrir alisvín eða gyltur. Hugtakið stæði er hvorki skilgreint í lögunum né í reglugerðum, en rýmisþörf svína ræðst m.a. af lágmarksreglum sem greindar eru í reglugerð nr. 1276/2014. Í eftirlitsskýrslu Umhverfisstofnunar, dags. 24. ágúst 2018, kom fram að ásamt svínum á búinu samkvæmt þágildandi starfsleyfi væru þar einnig 4–5.000 grísir sem væru undir 30 kg að þyngd, þ.e. fráfærugrísir, sbr. skilgreiningu fyrrgreindrar 2. gr. reglugerðar nr. 1276/2014, og var það skráð sem frávik frá gr. 1.3 þágildandi starfsleyfis þar sem stofnunin taldi það ekki heimila fleiri en 8.000 grísi samtímis á búinu, óháð þyngd þeirra. Fallið var frá frávikinu með bréfi, dags. 11. janúar 2019, þar sem fallist var á að í leyfinu væri ekki vísað til grísa undir 30 kg „og að grísir sem vegi minna en 30 kg séu ekki teknir með inn í þessa tölu.“ Í skýrslum leyfishafa um grænt bókhald, síðast dags. 24. júní 2024, samkvæmt reglugerð nr. 851/2002 um grænt bókhald, er vísað til þess að á búinu fari fram eldi á grísum frá 7–100 kg að þyngd. Í umsögn Umhverfis­stofnunar til úrskurðarnefndarinnar í tilefni kæru í máli þessu kom fram að stofnunin teldi eldi grísa undir 30 kg ekki starfsleyfisskylt.

Í tilefni af þessu óskaði úrskurðarnefndin eftir nánari skýringum og vísaði til 18. liðar IV. við­auka við lög nr. 7/1998, sem mælir fyrir um að annað eldi svína en í viðauka I við lögin sé háð starfsleyfi heilbrigðisnefndar. Í svari stofnunarinnar kom fram að með þessu hefði verið vísað til þess að eldi grísa undir 30 kg sætti ekki starfsleyfi Umhverfisstofnunar, en færa mætti rök fyrir því að eldi þeirra væri starfsleyfisskylt hjá heilbrigðisnefnd. Benti stofnunin jafnframt á að lög nr. 7/1998 fjalli ekki um þær aðstæður þegar starfsemi falli undir nokkra liði í viðaukum við lögin og þá sérstaklega ef starfsemi á stöð sé starfsleyfisskyld hjá Umhverfisstofnun og heilbrigðisnefnd. Í nýlegri eftirlitsskýrslu stofnunarinnar, dags. 28. október 2024, kemur fram að ásamt 8.000 eldissvínum séu á hverjum tíma á búinu um 3.000 smágrísir. Verður talið að þar sé vísað til fráfærugrísa samkvæmt áðurgreindri skilgreiningu 2. gr. reglugerðar nr. 1276/2014. Með hinni kærðu ákvörðun hefur ekki verið veitt heimild fyrir umræddum fráfæru­grísum. Úrskurðarnefndin hefur af hálfu heilbrigðiseftirlits Vesturlands verið upplýst um að heilbrigðisnefnd Vesturlands hafi síðast árið 2011 gefið út starfsleyfi vegna starfsemi svínabús að Melum. Liggur því fyrir að hvorki Umhverfisstofnun né heilbrigðisnefndin hafi veitt starfs­leyfi vegna greindra fráfærugrísa. Með hliðsjón af valdmörkum Umhverfisstofnunar og heilbrigðisnefnda vegna útgáfu starfsleyfa til svínaeldis samkvæmt greindum liðum í I og IV viðauka við lög nr. 7/1998 er Umhverfisstofnun ekki bær til að taka ákvörðun um að veita starfsleyfi vegna eldis fráfærugrísa og varðar hin kærða ákvörðun því aðeins hluta þeirrar starf­semi sem fram fer á búinu. Um fráfærugrísina liggur því ekki fyrir nein kæranleg ákvörðun sem bindur enda á málið í skilningi 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í samræmi við 1. gr. laga nr. 130/2011 kemur sá hluti starfseminnar því ekki til skoðunar í máli þessu.

—

Í 1. mgr. 16. gr. laga nr. 7/1998 er kveðið á um að Umhverfisstofnun skuli setja ákvæði í starfs­leyfi fyrir atvinnurekstur, sbr. viðauka I og II, um lokun iðnaðarsvæðis þegar starfsemi er stöðvuð endanlega og er í samræmi við það í gr. 1.5 í hinu umdeilda starfsleyfi að finna ákvæði um stöðvun rekstrar. Í athugasemdum sem fylgdu frumvarpi að lögum nr. 66/2017 um breytingu á lögum nr. 7/1998 kemur fram að með 16. gr. þeirra sé um að ræða innleiðingu á 22. gr. tilskipunar 2010/75/ESB. Í ákvæðinu sé fjallað um grunnskýrslu um ástand umhverfisins (e. baseline report) og að tilgangurinn með ákvæðinu sé að tryggja að við lok rekstrar séu gæði endurheimt, t.d. skuli skila iðnaðarlóð í sama ástandi og grunnskýrslan segði til um. Samkvæmt 3. mgr. 16. gr. laga nr. 7/1998 skal grunnástandsskýrsla innihalda upplýsingar sem eru nauðsynlegar til að ákvarða stöðu jarðvegs- og grunnvatnsmengunar. Felur skýrslan í sér upp­lýsingar um ástand þessarar mengunar af völdum viðkomandi hættulegra efna, sbr. 33. tl. 3. gr. reglugerðar nr. 550/2018. Í 3. mgr. 15. gr. reglugerðarinnar er síðan nánar tiltekið að slík skýrsla skuli innihalda upplýsingar sem séu nauðsynlegar til að ákvarða stöðu jarðvegs- og grunnvatnsmengunar þannig að hægt sé að gera magnbundinn samanburð við stöðuna þegar starfsemi er endanlega stöðvuð.

Í grunnástandsskýrslu sem birt var með tillögu að umræddu starfsleyfi eru spilliefni og seyra áhættugreind og seyra einnig efnagreind. Í niðurstöðukafla grunnástandsskýrslunnar kemur síðan fram að ekki liggi „fyrir nein gögn, sýnatökur né annað er sýnir fram á annað en að losun seyru við starfsemina og eða annað sem úr framleiðslunni kemur hafi ekki valdið mengun á jarðvegi eða grunnvatni. Við gerð þessarar skýrslu og skoðun á umhverfi og rekstri svínabúsins á Melum teljum við ástand varðandi mengunarástand jarðvegs og grunnvatns vera í góðum málum og engar forsendur til að ætla annað.“

Í ljósi þess sem nú hefur verið rakið er ljóst að framlögð grunnástandsskýrsla leyfisbeiðanda uppfyllir ekki þær kröfur sem gera verður til slíkra skýrslna samkvæmt 16. gr. laga nr. 7/1998 og 3. mgr. 15. gr. reglugerðar nr. 550/2018 enda verður ekki séð með hvaða hætti hún geti verið grundvöllur samanburðar á ástandi umhverfisins. Hefur Umhverfisstofnun upplýst undir rekstri málsins að til þess að unnt væri að leggja mat á hættuleg efni á staðnum hefði stofnunin farið fram á að fylgt yrði fyrstu þremur skrefum leiðbeininga frá Evrópusambandinu um gerð grunn­ástandsskýrslu, e. European Commission Guidance concerning baseline reports under Article 22(2) of Directive 2010/75/EU on industrial emissions (2014/C 136/03). Í ljósi magns þeirra hættulegu efna sem um hefði verið að ræða, þ.e. olíu og maurasýru, hefði ekki verið talin þörf á ítarlegri skýrslu. Þá hefur Umhverfisstofnun tekið undir það með kærendum að koma þurfi fram hver hafi unnið grunnástandsskýrslu og hvenær. Af þeim sökum hafi stofnunin farið fram á að skýrslan yrði uppfærð um það.

Í tilvísuðum leiðbeiningum kemur m.a. fram að gerð grunnástandsskýrslu fari fram í átta skrefum og að skref 1–3 feli í sér að tekin sé afstaða til þess hvort skýrslunnar sé yfirhöfuð krafist og byggjast þær eðli málsins samkvæmt á framsetningu ákvæðis tilskipunar 2010/75/ESB sem er ekki allskostar samhljóða samsvarandi ákvæði íslenskra laga. Af lestri 2. mgr. 16. gr. laga nr. 7/1998 mætti telja að krafist sé grunnástandsskýrslu þegar um tiltekin hættuleg efni er að ræða og að í skýrslunni eigi m.a. að hafa hliðsjón af mögulegri jarðvegs- og grunnvatnsmengun. Í 22. gr. tilskipunar 2010/75/ESB er hins vegar kveðið á um að þegar um tiltekin hættuleg efni sé að ræða og með hliðsjón af mögulegri jarðvegs- og grunnvatnsmengun skuli umsækjandi leggja fram gunnástandsskýrslu. Gerir ákvæði tilskipunarinnar því ráð fyrir að möguleg jarðvegs- og grunnvatnsmengun sé liður í mati á því hvort grunnástandsskýrslu sé krafist og af þeim sökum er í greindum leiðbeiningum að finna leiðsögn í þá veru. Með hliðsjón af tilvitnuðu ákvæði tilskipunar 2010/75/ESB og skilgreiningu skýrslu um grunnástand í 33. tl. 3. gr. reglugerðar nr. 550/2018 verður ekki ráðið að skylt hafi verið að skila slíkri skýrslu vegna starfseminnar og verður það því ekki talið varða gildi hins umdeilda leyfis að ekki hafi verið skilað eiginlegri grunnástandsskýrslu.

 —

Samkvæmt 1. mgr. 9. gr. laga nr. 7/1998 skulu starfsleyfisskilyrði að lágmarki fela í sér ákvæði um viðmiðunarmörk fyrir losun mengandi efna, viðeigandi kröfur um vöktun losunar og um reglulegt viðhald og eftirlit, sbr. a-, c- og e-liði. Í 2. mgr. sömu lagagreinar segir að Umhverfis­stofnun skuli taka mið af BAT-niðurstöðum við útfærslu starfsleyfisskilyrða og eru nánari fyrirmæli þar að lútandi í 11.–13. gr. laganna. Samkvæmt skilgreiningu í 8. mgr. 3. gr. sömu laga er með BAT-niðurstöðum vísað til reglugerðar sem ráðherra setur, sbr. 5. gr. laganna. Þar eru settar fram niðurstöður um bestu aðgengilegu tækni, lýsing á henni, upplýsingar til að meta notkunarsvið hennar, losunargildin sem tengjast þessari bestu aðgengilegu tækni, tengd vöktun, tengd notkunargildi og eftir því sem við á viðeigandi ráðstafanir til úrbóta á staðnum. Er þar um að ræða reglugerð nr. 935/2018 um BAT, bestu aðgengilegu tækni o.fl., á sviði atvinnu­rekstrar sem haft getur í för með sér mengun. Í 8. og 9. gr. reglugerðar nr. 550/2018 eru fyrir­mæli um setningu viðmiðunarmarka fyrir losun sem tengjast bestu aðgengilegu tækni eins og mælt er fyrir um í BAT-niðurstöðum fyrir viðkomandi starfsemi, en þar sem ekki eru sett losunargildi skuli tryggja að tæknin sem vísað sé til tryggi samsvarandi umhverfisverndarstig. Þar sem þessi gildi eru ákveðin á grundvelli BAT-niðurstaðna geta þau falist í samblandi af nokkrum aðferðum eða tækni.

Samkvæmt 16. tl. 5. gr. reglugerðar nr. 935/2018 er í gildi hér á landi framkvæmdarákvörðun framkvæmdastjórnarinnar (ESB) 2017/302 frá 15. febrúar 2017 um að fastsetja niðurstöður um bestu, fáanlegu tækni (BAT) samkvæmt tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2010/75/ESB vegna þéttbærs eldis alifugla eða svína sem vísað er til í tl. 1fo, XX. viðauka samningsins um Evrópska efnahagssvæðið, eins og honum var breytt með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 148/2017 hinn 7. júlí 2017. Gilda BAT-niðurstöður þessar fyrir bú þar sem eru yfir 2.000 stæði fyrir alisvín yfir 30 kg eða 750 stæði fyrir gyltur, og þ.a.l. háð starfsleyfi Umhverfisstofnunar, skv. I. viðauka við lög nr. 7/1998 og eiga því við í máli þessu. Þá skal tekið fram að BAT-niðurstöðurnar mæla einnig fyrir um losunarmörk vegna fráfærugrísa á búi, sbr. t.d. töflu 2.1 í BAT-30.

Samkvæmt 52. gr. reglugerðar nr. 550/2018 skulu ábyrgðaraðilar starfsleyfisskylds atvinnu­rekstrar, sbr. I., VII., IX. og X. viðauka við lög nr. 7/1998, sem hefur í för með sér losun mengandi efna í andrúmsloft gera viðeigandi ráðstafanir, þ.m.t. með umhverfisstjórnun og hreinsibúnaði, til að draga úr slíkri losun eftir því sem nánar er mælt fyrir um í reglugerðum, m.a. reglugerð nr. 787/1999 um loftgæði. Í 5. gr. hennar er kveðið á um að halda skuli loft­mengun í lágmarki og viðhalda þeim gæðum sem felist í hreinu og ómenguðu lofti. Samkvæmt reglugerðinni telst það til mengunar þegar örverur, efni og efnasambönd og eðlisfræðilegir þættir valda óæskilegum og skaðlegum áhrifum á heilsufar almennings, röskun lífríkis eða óhreinkun lofts, láðs eða lagar. Telst ólykt einnig til mengunar, sbr. gr. 3.9. í reglugerðinni, og varðar ágreiningur máls þessa einna helst lyktarmengun. Í gr. 5.2. reglugerðarinnar segir að í ákvæðum starfsleyfa fyrir mengandi atvinnurekstur skuli viðeigandi ráðstafanir gerðar til þess að hamla gegn loftmengun og beita skuli til þess bestu fáanlegu tækni. Auk þess er heimilt, skv. gr. 5.3., eftir því sem við á, að gera strangari kröfur en reglugerðin segir til um ef loftmengun á tilteknu svæði er sérstaklega mikil eða ef svæðið á að njóta sérstakrar verndar.

Í þriðja kafla hins umdeilda starfsleyfis er mælt fyrir um varnir gegn mengun ytra umhverfis og kemur m.a. fram í gr. 3.1 að rekstraraðili skuli tryggja að notuð sé besta aðgengilega tækni (BAT) við mengunarvarnir, sbr. b. lið 38. gr. laga nr. 7/1998.

Um loftmengun er fjallað í gr. 3.7 í starfsleyfinu með tilvísun til tækni sem tilgreind er í BAT-niðurstöðum án þess þó að þeirri tækni sé lýst. Aðeins kemur fram að notast skuli við sambland þeirrar tækni sem skilgreind er í BAT-niðurstöðum til að koma í veg fyrir eða lágmarka lyktar­mengun og losun ammoníaks og er um það vísað til BAT-13, BAT-14, BAT-16, BAT-21 og BAT-30. Í sama kafla er kveðið á um skyldu rekstraraðila til að halda lyktarmengun frá búinu í lágmarki ásamt skyldu til að gera ráðstafanir svo að lykt frá búinu valdi ekki óþægindum í næstu byggð og/eða utan jarðarmarka Mela, en ekki er tíundað hvaða ráðstafanir það séu eða geti verið. Þá skuli jafnframt gæta þess að ryk og lyktarmengun eða skaðlegar lofttegundir valdi hvorki óþægindum né hættu í nærliggjandi umhverfi. Sé búist við lyktaróþægindatilvikum á viðkvæmum viðtökum og/eða þau hafa verið sönnuð skal rekstraraðili vakta reglubundið losun lyktar í andrúmsloft og er um það vísað til BAT-26. Þá er í köflum 3.3 og 3.7 kveðið á um losunarmörk köfnunarefnis (N), fosfórs (P) og ammoníaks (NH₃) í gr. 3.3 og 3.7 og vísað til viðeigandi BAT-niðurstaðna um þau sem og um vöktun losunarinnar. Er heimiluð losun þessara efna hámarkslosunargildi skv. tilvísuðum BAT-niðurstöðum um heimildir vegna eldis­svína, en hámarksgildi vegna fráfærugrísa eru lægri. Um ammoníak er tekið fram að það skuli ekki vera meira en 2,6 kg NH₃/stæði á ári fyrir eldissvín. Um þetta er nánar vísað til töflu 2.1. Þar eru sett losunargildi sem tengjast bestu fáanlegu tækni fyrir losun ammoníaks í andrúmsloft frá hverju svínahúsi sem lýst er nánar í BAT-30, þannig að gildin fyrir eldissvín geti verið á bilinu 0,1-2,6 kg NH₃/stæði fyrir dýr á ári.

Engum áætlunum virðist hafa verið til að dreifa við undirbúning leyfisins um hversu mikið dregið sé úr losun ammoníaks með þeirri bestu tækni sem leyfishafi muni viðhafa. Á vefsíðu Umhverfisstofnunar er að finna losunarbókhald leyfishafa fyrir árin 2019 og 2022. Þar eru settar fram upplýsingar, byggðar á skýrslunni „Emission Inventory Guidebook“ frá árinu 2002, um að losun á dýraeiningu, eins og hún er þar skilgreind, sé í heild 6,39 kg NH₃ á ári, sbr. töflu 4.1. Með því verður að ætla að stuðst sé við undirlið fyrir losun í húsum sem nemur 2,89 kg NH₃ á dýraeiningu á ári, sem er liður í samtölu skv. sömu töflu. Þrátt fyrir að með þessu virðist ljóst að losunin hefur verið yfir leyfilegum mörkum samkvæmt tilvísuðum BAT-niðurstöðum, alltént árin 2019 og 2022, verður ekki horft framhjá því að vísað er til viðeigandi BAT-niður­staðna í leyfinu og að það veitir ekki heimildir umfram töflu 2.1. í BAT-30. Í gr. 3.7 í leyfinu er mælt fyrir um heimildir til að krefjast úrbóta, verði til þess tilefni, með því að krefjast til viðbótar einnar eða fleiri tækni við aðgerðir, t.a.m. lofthreinsikerfis. Jafnframt er tekið fram að rekstraraðili skuli vera með áætlun um lyktarstjórnun og er um það vísað til gr. 2.5. í leyfinu og BAT-12, þar sem lýst er bestu mögulegu tækni við vöktun lyktar án þess þó að nánari grein sé gerð fyrir þeirri tækni sem leyfishafi hyggist viðhafa. Í gr. 2.5 er nánar kveðið á um að rekstraraðili skuli vinna eftir umhverfisstjórnunarkerfi sem skal m.a. fela í sér áætlun um hávaða- og lyktarstjórnun sé búist við óþægindatilvikum í viðkvæmum viðtökum og/eða þau sönnuð og er um þann þátt kerfisins einnig vísað til BAT-12, en í gr. 3.7 er vísað til BAT-26 um þá skyldu rekstraraðila að vakta reglubundið losun lyktar í andrúmsloft í samsvarandi tilvikum.

Greindar BAT-niðurstöður, BAT-12 og BAT-26, eiga einungis við ef búist er við lyktar­óþægindatilvikum á viðkvæmum viðtökum (e. sensitive receptor) og/eða þau hafa verið sönnuð. Í leyfinu er ekki tekin afstaða til þess af hálfu Umhverfisstofnunar hvort um slíka viðtaka sé að ræða á svæðinu, eða hvort tilvikin teljist sönnuð, en líta má til eftirlitsskýrslu stofnunarinnar, dags. 3. desember 2021, þar sem finna má þá skýringu að íbúðarbyggðir séu skilgreindar sem viðkvæmir viðtakar og að ekki sé gerður greinarmunur á fjölda húsa í íbúðar­byggðinni, þ.a.l. hafi eitt hús sama vægi og mörg. Í umsögn Umhverfisstofnunar vegna kæru í máli þessu er gerð grein fyrir því að krafa hafi verið gerð um að áætlun um lyktarstjórnun væri til staðar og hefði hún verið birt með auglýsingu um útgáfu starfsleyfisins. Í gögnum málsins, þ.e. greinargerð rekstraraðila frá 2021 um það hvernig BAT-niðurstöður séu uppfylltar og í grunnástandsskýrslu, kemur fram sú afstaða rekstraraðila að BAT-12 og BAT-26 eigi ekki við á svæðinu og að enginn viðkvæmur viðtaki sé þar og er í tilvitnaðri áætlun rekstraraðila um lyktarstjórnun ekki vísað til þeirra niðurstaðna.

Um innra eftirlit rekstraraðila og vöktun eru fyrirmæli í 4. kafla starfsleyfisins. Samkvæmt þeim skal árlega mæla og/eða meta losun köfnunarefnis, fosfórs og ammoníaks úr húsdýra­áburði, rykmengun frá eldishúsum og losun ammoníaks við eldishús skv. BAT-niðurstöðum. Þá er tiltekið í gr. 3.1 að ef breytingar verði á viðmiði um bestu aðgengilegu tækni skuli rekstraraðili senda Umhverfisstofnun, að beiðni stofnunarinnar, tímasetta áætlun sem fjalli um það með hvaða hætti hann hyggst taka upp hina nýju tækni, en rökstyðja annars að honum sé það ekki mögulegt. Rekstraraðila er þó ætíð skylt að fara að gildandi lögum og reglugerðum jafnvel þótt starfsleyfið hafi ekki verið endurskoðað, sbr. gr. 1.6 þess.

Í 7. gr. reglugerðar nr. 804/1999 um varnir gegn mengun vatns af völdum köfnunarefnis­sambanda frá landbúnaði og öðrum atvinnurekstri eru fyrirmæli sem varða starfsleyfi fyrir starfsleyfisskylda búfjárframleiðslu. Samkvæmt gr. 7.1. og 7.2. skulu í starfsleyfi vera ákvæði um söfnun og geymslu búfjárskarns og dreifingu búfjáráburðar sem taki mið af starfsreglum um góða búskaparhætti, sem um sé fjallað í 14. gr. reglugerðarinnar. Kemur og fram að við það skuli miðað að dreifing búfjáráburðar fari að jafnaði fram á tímabilinu 15. mars til 1. nóvember ár hvert og að jafnaði sé ekki dreift á frosna jörð. Samkvæmt gr. 7.3. í reglugerðinni skal gerð grein fyrir því landrými sem sé til ráðstöfunar til dreifingar búfjáráburðar og hvernig tryggður sé annar farvegur til förgunar ef landrými sé ekki nægjanlegt fyrir áburðardreifingu, þar sem tekið sé mið af starfsreglum um góða búskaparhætti hvað varði áburðarmagn. Loks er í gr. 7.4. mælt fyrir um að með umsókn um starfsleyfi skuli skila inn upplýsingum þar sem gerð sé grein fyrir magni köfnunarefnis í hverju tonni mykju, gróðurfari á mismunandi dreifingar­landi og upplýsingum um fyrirhugað magn áburðar sem dreifa eigi á hvert svæði og annað sem máli kunni að skipta í ákvörðun um magn til dreifingar.

Þessara fyrirmæla er gætt í gr. 3.8 og 3.9 hins kærða starfsleyfis. Þar eru sett skilyrði sem varða ráðstöfun húsdýraáburðar og fráveitu og vísað til þeirra reglna sem leyfishafa ber að hlíta um geymslu, vinnslu og dreifingu húsdýraáburðarins. Samkvæmt fyrrnefnda ákvæðinu skal tæma seyru reglulega úr rotþróm af aðilum sem hafa til þess starfsleyfi og flytja á móttökustað sem hefur starfsleyfi/tilskilin réttindi til förgunar og/eða meðhöndlunar seyru til endurnýtingar eða förgunar í samræmi við ákvæði reglugerðar nr. 799/1999 um meðhöndlun seyru, sbr. gr. 3.8 í starfsleyfinu. Þá skal samkvæmt síðarnefnda ákvæðinu öll meðhöndlun húsdýraáburðar á búinu, þ.m.t. geymsla, vinnsla og dreifing, vera í samræmi við reglugerð nr. 804/1999 og skilyrði í BAT-niðurstöðum og er um þær vísað til BAT-19. Húsdýraáburði skal dreifa skv. skilyrðum í BAT-niðurstöðum (BAT-20, BAT-21 og BAT-22), reglugerð nr. 804/1999 ásamt því að taka skuli mið af starfsreglum um góða búskaparhætti. Þá er heimilt að fela þriðja aðila dreifingu húsdýraáburðar með samningum, enda samþykki hann að fara eftir starfsreglum um góða búskaparhætti. Framsal rekstraraðila til þriðja aðila firrir hann þó ekki ábyrgð á meðhöndlun húsdýraáburðarins og skal liggja fyrir samningur við þá aðila sem taka við hús­dýraáburði frá búinu og skal eftirlitsaðili hafa aðgang að þeim samningum. Á þeim tíma árs sem ekki er hægt að nýta húsdýraáburð beint til áburðar og honum verður ekki komið til þriðja aðila til dreifingar, skal hann geymdur í viðurkenndri hauggeymslu sem rúmar a.m.k. sex mánaða birgðir af húsdýraáburði skv. reglugerð nr. 804/1999 og BAT-niðurstöðum og er um það vísað til BAT-14, BAT-15, BAT-16 og BAT-18. Við losun húsdýraáburðar úr haug­geymslu skal gæta þess að ekki verði mengun frá henni í nærliggjandi ár, læki eða jarðveg utan skilgreinds dreifingarsvæðis áburðarins.

Í máli þessu er m.a. deilt um það hvort hauggeymslur að Melum fullnægi kröfum sem gerðar eru um mengunarvarnir. Í starfsleyfinu er mælt fyrir um að hauggeymsla skuli vera þétt og hindra fok eins og kostur sé. Er það orðalag í samræmi við orðalag 2. tl. 6. gr. reglugerðar nr. 804/1999 þar sem mælt er fyrir um að við gripahús, þ.m.t. svínabú, skuli vera vandaðar og þéttar hauggeymslur. Hafa kærendur gert við það athugasemd að skorpa sé talin uppfylla skilyrði um þéttleika og bent á að í BAT-16 komi fram að hún eigi e.t.v. ekki við í köldu lofts­lagi. Á móti hefur Umhverfisstofnun bent á að skorpan sé til staðar í hauggeymslunni og að náttúruleg skorpa sé ein af þeirri bestu aðgengilegu tækni sem talin sé upp til að draga úr losun ammoníaks í andrúmsloft frá geymslu fyrir fljótandi húsdýraáburð.

Í greindri BAT-niðurstöðu, BAT-16, er mælt fyrir um að í því skyni að draga úr losun ammoníaks í andrúmsloft frá geymslu fyrir fljótandi húsdýraáburð sé besta fáanlega tækni að nota sambland af þeirri tækni sem sé þar tilgreind í liðum a–c. Í b-lið er mælt fyrir um að breiða eigi yfir geymslu fyrir fljótandi húsdýraáburð og sé hægt að nota eina af þeirri tækni sem talin er upp í tl. 1–3, en í 3. tl. er vísað til fljótandi yfirbreiðslna og í dæmaskyni nefndar nokkrar slíkar. Er náttúruleg skorpa þeirra á meðal, en tekið fram að hún eigi e.t.v. ekki við í köldu loftslagi og/eða fljótandi húsdýraáburði sem inniheldur lítið af þurrefni. Þá eigi náttúruleg skorpa ekki við í geymslum þar sem hræring, fylling og/eða losun fljótandi húsdýraáburðar geri hana ótrausta. Í lið 4.6.1 í BAT-niðurstöðunum er tækni til að draga úr losuninni lýst og kemur þar fram um náttúrulega skorpu að skorpulag geti myndast á yfirborði fljótandi húsdýra­áburðar sem inniheldur nægilega mikið af þurrefni (a.m.k. 2%), allt eftir eðli föstu efnanna í fljótandi húsdýraáburðinum. Til þess að skorpan hafi áhrif verði hún að vera þykk, það megi ekki hreyfa við henni og hún verði að hylja allt yfirborð fljótandi húsdýraáburðarins. Eftir að lagið hefur myndast er fyllt á geymsluna undir yfirborði hennar til að komast hjá því að brjóta það. Í BREF-skjali kemur m.a. fram að myndun skorpu geti m.a. oltið á veðurfari og miklar rigningar bleyti upp í skorpunni og þynni á meðan hlýtt og sólríkt loftslag flýti myndun hennar.

Líkt og fram hefur komið liggur fyrir skýrsla, dags. 18. desember 2020, sem unnin var að beiðni leyfishafa þar sem fram kemur að skorpa á hauggeymslunni sé 16 cm þykk og hefur einkum verið vísað til hennar til stuðnings því að fullnægjandi skorpa sé til staðar. Með vísan til myndbands frá sama ári, sem gaf annað til kynna, óskaði úrskurðarnefndin eftir frekari upplýsingum og þá um það hvort afstaða stofnunarinnar til þykktar skorpunnar byggðist á frekari mælingum eða athugunum. Í svörum Umhverfisstofnunar af því tilefni kom fram að skorpan væri skoðuð við eftirlit með starfseminni og að stofnunin teldi hana ekki eins og hún hefði verið í greindu myndbandi frá júnímánuði 2020 og fylgdu ljósmyndir af henni frá eftirlitsferðum stofnunarinnar, dags. 29. nóvember 2023 og 30. ágúst 2024. Er því ljóst að afstaða stofnunarinnar var reist á mati á aðstæðum við eftirlit. Eins og áður greinir er náttúruleg skorpa á meðal þeirra tæknilegu aðferða sem fjallað er um í BAT-niðurstöðum vegna þéttbærs eldis svína og alifugla, þ.e. í BAT-16. Verður ekki annað ráðið en að stofnunin hafi gætt að rannsóknarskyldu sinni samkvæmt 10 gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og verður ekki gerð athugasemd við mat hennar á því hvort náttúruleg skorpa sé fullnægjandi tækni á búinu.

Lög nr. 36/2011 um stjórn vatnamála fela í sér skyldu til að tryggja að ástandi vatns verði viðhaldið þannig að það falli ekki um ástandsflokk. Í hinu umdeilda leyfi kemur ekki fram hvaða vatnshlot geta orðið fyrir áhrifum frá starfseminni, en í gr. 3.10 starfsleyfisins segir að reksturinn, þ.m.t. meðhöndlun húsdýraáburðar, megi ekki valda því að ástandi nærliggjandi vatnshlota hraki og er vísað til laga nr. 36/2011 og reglugerðar nr. 535/2011 um flokkun vatnshlota, eiginleika þeirra, álagsgreiningu og vöktun. Samkvæmt vatnavefsjá Umhverfis­stofnunnar, sem Veðurstofan rekur, tilheyrir sjórinn undan Melum strandsjávarvatnshlotinu Þorlákshöfn að Svörtuloftum (104-1393-C). Er um að ræða stórt svæði, m.a. stóran hluta Faxa­flóa. Í vatnavefsjá kemur fram að vistfræðilegt ástand vatnshlotsins sé mjög gott, efnafræðilegt ástand gott og gert sé ráð fyrir að umhverfismarkmið náist. Þá er þar einnig tiltekið að ástand vatnshlota sé handflokkað út frá líkindum í júní 2023 og þörf sé á gögnum til að staðfesta ástandsflokkun, en vatnshlot hafa verið flokkuð samkvæmt reglugerð nr. 535/2011, sbr. lög nr. 36/2011. Þá er einnig á svæðinu grunnvatnshlotið Melabakkar-Leirá (104-193-G), en litlar upplýsingar liggja fyrir um ástand þess í vatna­vefsjánni. Í hinu umdeilda starfsleyfi er ekki veitt heimild til að dæla húsdýraáburði í sjó. Í ljósi þessa og að ekki er um að ræða leyfi til breyttrar starfsemi verður skortur á upplýsingum um síðargreinda vatnshlotið ekki látinn ráða úrslitum um gildi hins kærða leyfis.

—

Með vísan til umfjöllunar um skilyrði starfsleyfisins verður að telja efnislegt innihald þess full­nægjandi, þ. á m. varðandi mengunarvarnir og vöktun. Í samræmi við það er í leyfinu ítrekað vísað til BAT-niðurstaðna samkvæmt framkvæmdarákvörðun framkvæmda­stjórnar­innar 2017/302 (ESB) og ljóst að ákvæði leyfisins taka mið af þeim, sbr. 2. mgr. 9. gr. laga nr. 7/1998. Verður af þessu að álíta og að öðru leyti með vísan til sjónarmiða sem Umhverfis­stofnun hefur fært fram fyrir nefndinni að stofnunin hafi lagt nægilegan grundvöll að hinu út­gefna starfsleyfi, fyrir óbreyttri starfsemi svínabúsins sem verið hefur í rekstri í nærfellt aldarfjórðung. Stofnunin hafi með við­unandi­ hætti sett þau viðmið sem mælt er fyrir um í gildandi lögum og reglugerðum, tekið tillit til að­stæðna og reynt að tryggja gagnsæi svo sem áskilið er í lögum nr. 7/1998 og reglugerð nr. 550/2018. Fylgi leyfishafi ekki ákvæðum hins umdeilda starfsleyfis, laga og reglugerða á sviði starfseminnar getur Umhverfisstofnun, sem eftirlitsaðili með starfseminni, beitt ákvæðum XVII. kafla laga nr. 7/1998, til að knýja fram úrbætur, og er kveðið á um það í gr. 1.7 leyfisins.

Með hliðsjón af því sem að framan er rakið verður ekki talið að slíkir annmarkar séu á hinni kærðu ákvörðun að ógildingu varði og verður kröfu þar um því hafnað.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar Umhverfisstofnunar frá 27. júní 2024 um að veita Stjörnugrís hf. starfsleyfi fyrir þéttbæru eldi eldissvína á landi Mela, Hval­fjarðarsveit, með stæði fyrir allt að 8.000 eldissvín.

Að öðru leyti er kærumáli þessu vísað frá úrskurðarnefndinni.

Sérálit Aðalheiðar Jóhannsdóttur prófessors: Ég tel ákvörðun Umhverfisstofnunar um að veita hið umdeilda starfsleyfi haldna verulegum annmörkum sem leiða eigi til ógildingar.

Líkt og fram kemur í málavöxtum var lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir breytt með lögum nr. 66/2017 í þá veru að Umhverfisstofnun tók við útgáfu starfsleyfa vegna þauleldis svína samkvæmt I viðauka við lögin. Tók stofnunin jafnframt við eftirliti með starfseminni. Með breytingu á lögum nr. 7/1998 með lögum nr. 58/2019 var m.a. nýrri málsgrein bætt við 6. gr. laganna um heimild útgefanda starfsleyfis til að framlengja gildistíma þess á meðan nýtt starfsleyfi væri í vinnslu, sbr. 5. gr. laga nr. 58/2019. Umhverfisstofnun var ekki útgefandi þess starfsleyfis sem hún þó framlengdi með ákvörðun sinni hinn 15. ágúst 2023. Er því óljóst hvort stofnunin hafi verið bær til þess að framlengja leyfið, en ekki má finna nánari upplýsingar um það hvernig skilja beri ákvæðið hvað þetta varðar í athugasemdum sem fylgdu frumvarpi að lögum nr. 58/2019.

Gildissvið laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana er afmarkað í 2. gr. þeirra. Meðal annars gilda þau um fram­kvæmdir sem kunna eða eru líklegar til að hafa umtalsverð umhverfisáhrif, sbr. 1. viðauka við lögin, sbr. c-lið 1. mgr. 2. gr. laganna. Hugtakið framkvæmd er skilgreint í 3. tl. 3. gr. laganna sem hvers konar nýframkvæmd eða breyting á eldri framkvæmd sem fellur undir lög þessi og starfsemi sem henni fylgir. Í skilningi 5. tl. 3. gr. laganna teljast starfsleyfi vera leyfi til framkvæmda og heyrir starfsemi samkvæmt slíkum leyfum því alla jafna undir lögin. Í 1. mgr. 25. gr. laganna er tekið fram að óheimilt sé að gefa út leyfi til framkvæmda fyrr en annað hvort liggi fyrir álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum hennar eða ákvörðun stofnunar­innar um að framkvæmd sé ekki matsskyld. Samkvæmt ii-lið í 1.06 tl. í 1. viðauka við lögin eru stöðvar eða bú með þauleldi svína með a.m.k. 3.000 stæði fyrir alisvín, yfir 30 kg, ávallt háð mati á umhverfisáhrifum, sbr. 1. mgr. viðaukans. Þá kunna að vera háðar umhverfismati samkvæmt lögunum breytingar eða viðbætur við framkvæmdir, m.a. samkvæmt tilgreindum lið, sem hafa verið leyfðar, framkvæmdar eða eru í framkvæmd og kunna að hafa umtalsverð umhverfisáhrif, en það skal meta í hverju tilviki með tilliti til eðlis, umfangs og staðsetningar, sbr. lið 13.02, sbr. 1. mgr. sama viðauka. Líkt og rakið er í málavöxtum á mál þetta nokkra forsögu hvað varðar álitamál um það hvort starfsemi þauleldis að Melum sé háð mati á umhverfisáhrifum. Sú breyting hefur orðið á orðalagi frá því sem var í starfsleyfi frá árinu 2011 að nú er heimilaður rekstur svínabús með stæði fyrir allt að 8.000 eldissvín, þ.e. alisvín frá 30 kg lífþyngd, en í hinu fyrra var heimilað eldi fráfærugrísa, 30 kg og þyngri, í sama stæðafjölda. Þar sem fráfærugrís er grís sem vaninn hefur verið undan gyltu og er frá u.þ.b. 6 til 30 kg að þyngd og eldisgrís er grís sem fluttur hefur verið í eldisdeild og er frá u.þ.b. 30 kg að þyngd, sbr. skilgreiningar í 2. gr. reglugerðar nr. 1276/2014 um velferð svína, var heimild starfsleyfisins frá 2011 ekki nægilega skýr um það eldi sem heimilað var á búinu.

Starfsemi svínabúa er í lögum nr. 7/1998 flokkuð að umfangi eftir fjölda „stæða“ fyrir alisvín eða gyltur. Hugtakið stæði er hvorki skilgreint í lögunum né í reglugerðum, en rýmisþörf svína ræðst m.a. af lágmarksreglum sem greindar eru í reglugerð nr. 1276/2014. Í eftirlitsskýrslu Umhverfisstofnunar, dags. 24. ágúst 2018, kom fram að ásamt svínum á búinu samkvæmt þágildandi starfsleyfi væru þar einnig 4–5.000 grísir sem væru undir 30 kg að þyngd, þ.e. fráfæru­grísir, sbr. fyrrgreinda skilgreiningu 2. gr. reglugerðar nr. 1276/2014, og var það skráð sem frávik frá gr. 1.3 þágildandi starfsleyfis þar sem stofnunin taldi það ekki heimila fleiri en 8.000 grísi samtímis á búinu, óháð þyngd þeirra. Fallið var frá frávikinu með bréfi, dags. 11. janúar 2019, þar sem fallist var á að í leyfinu væri ekki vísað til grísa undir 30 kg „og að grísir sem vegi minna en 30 kg séu ekki teknir með inn í þessa tölu.“ Þá kemur fram í eftirlitsskýrslu vegna vettvangsferðar Umhverfisstofnunar hinn 17. desember 2020 að á þeim tíma hafi verið á búinu 6.474 svín yfir 30 kg og 5.559 grísir undir 30 kg. Í skýrslum leyfishafa um grænt bókhald, síðast dags. 24. júní 2024, samkvæmt reglugerð nr. 851/2002 um grænt bókhald, er vísað til þess að á búinu fari fram eldi á grísum frá 7–100 kg að þyngd. Í nýlegri eftirlitsskýrslu Umhverfisstofnunar, dags. 28. októ­ber 2024, kemur fram að ásamt 8.000 eldissvínum séu á hverjum tíma á búinu um 3.000 smá­grísir. Er með þessu ljóst að sú starfsemi sem fram fer á búinu er meiri en sem nemur þeim áformum sem voru til umfjöllunar í fyrrgreindum dómum Hæstaréttar í málum nr. 15/2000 og nr. 113/2001 og þau sem heimiluð voru með starfsleyfum heilbrigðisnefndar Vesturlands frá 2001 og 2003. Má það jafnframt ráða af því að samkvæmt því sem fram kemur í skýrslu leyfishafa um grænt bókhald vegna ársins 2023 mun ársframleiðsla nú vera um 35.000 slátursvín á ári, en í greindum dómum Hæstaréttar kom fram að áform væru um að hún yrði um 20.000 á ári.

Samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skal stjórnvald sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því. Í hinu umdeilda starfsleyfi kemur fram í 2. kafla að þar sem ekki sé um að ræða breytingu á framkvæmd, í skilningi laga nr. 111/2021, sé leyfisveitingin ekki háð áliti eða niðurstöðu Skipulagsstofnunar um umhverfismat. Í umsögn Umhverfis­stofnunar til úrskurðar­nefndarinnar í tilefni kæru í máli þessu kom fram að stofnunin teldi eldi grísa undir 30 kg að þyngd ekki starfsleyfisskylt. Óskaði úrskurðarnefndin af því tilefni eftir nánari skýringum og vísaði til 18. liðar IV viðauka við lög nr. 7/1998, sem mælir fyrir um að annað eldi svína en í viðauka I við lögin sé háð starfsleyfi heilbrigðisnefndar. Í svari stofnunarinnar kom fram að með þessu hefði verið vísað til þess að eldi grísa undir 30 kg sætti ekki starfsleyfi Umhverfisstofnunar, en færa mætti rök fyrir því að eldi þeirra væri starfsleyfisskylt hjá heilbrigðisnefnd. Benti stofnunin jafnframt á að lög nr. 7/1998 fjalli ekki um þær aðstæður þegar starfsemi falli undir nokkra liði í viðaukum við lögin og þá sérstaklega ef starfsemi á stöð sé starfsleyfisskyld hjá Umhverfisstofnun og heilbrigðisnefnd. Þá kom jafnframt fram að stofnunin teldi ekki þörf á að breyta hinu umdeilda starfsleyfi, þrátt fyrir vitneskju um að nokkur þúsund fráfærugrísir væru einnig aldir á búinu.

Fyrir liggur að ekki hefur verið veitt heimild fyrir eldi umræddra fráfærugrísa, en samkvæmt framangreindum upplýsingum um starfsemina á búinu verður ekki annað ráðið en að fjöldi þeirra á hverjum tíma sé breytilegur. Heildarfjöldi svína á stæði, þ.e. frá fráfærum og að slátur­stærð, sé umfram þau 8.000 stæði sem heimiluð eru í hinu umdeilda starfsleyfi sem og umfram þær heimildir sem áður höfðu verið veittar með starfsleyfum heilbrigðisnefndar. Verður ráðið að við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar hafi ekki verið tekin afstaða til fráfærugrísanna og lúta skilyrði leyfisins ekki að þeim. Kann losun frá búinu því að vera meiri en gert er ráð fyrir í starfsleyfinu. Með þessu verður talið að ekki hafi verið lagt fullnægjandi mat á það hvort lög nr. 111/2021 eigi við um útgáfu starfsleyfis vegna starfseminnar og að rannsókn Umhverfisstofnunar á starfsemi búsins og umhverfisáhrifum hennar hafi verið áfátt. Eðli málsins samkvæmt er ekki hægt að horfa fram hjá eldi fráfærugrísanna á búinu við leyfisveitinguna. Þrátt fyrir að um sé að ræða ólíka leyfisveitendur samkvæmt sitthvorum viðaukanum við lög nr. 7/1998 er um rekstur sama aðila að ræða, á sama búi, við eldi sömu skepnu og því í raun um sama atvinnurekstur að ræða í skilningi laga nr. 7/1998. Margumræddir fráfærugrísir vaxa í stærð eldissvína og eldi þeirra á búinu hefur áhrif til aukningar á framleiðslu þess. Þá liggur ekki fyrir hvaða losun fráfærugrísirnir hafa í för með sér, en í BAT-niðurstöðum er einnig mælt fyrir um losunarmörk vegna fráfærugrísa á búi, sbr. t.d. töflu 2.1 í BAT-30.

Í hinu umþrætta starfsleyfi er ekki tekin afstaða til þess af hálfu Umhverfisstofnunar hvort um viðkvæma viðtaka (e. sensitive receptor) sé að ræða á svæðinu, eða hvort lyktaróþægindi teljist sönnuð. Í eftirlitsskýrslu stofnunarinnar, dags. 3. desember 2021, má finna þá skýringu að íbúðarbyggðir séu skilgreindar sem viðkvæmir viðtakar og að ekki sé gerður greinarmunur á fjölda húsa í íbúðarbyggðinni, þ.a.l. hafi eitt hús sama vægi og mörg. Í umsögn Umhverfisstofnunar vegna kæru í máli þessu er gerð grein fyrir því að krafa hafi verið gerð um að áætlun um lyktarstjórnun væri til staðar og hefði hún verið birt með auglýsingu um útgáfu starfsleyfisins. Í gögnum málsins, þ.e. greinar­gerð rekstraraðila frá 2021 um það hvernig BAT-niðurstöður séu upp­fylltar og í skýrslu með heitinu grunnástands­skýrsla, kemur fram sú afstaða rekstraraðila að BAT-12 og BAT-26 eigi ekki við á svæðinu og að enginn viðkvæmur viðtaki sé þar. Er í tilvitnaðri áætlun rekstraraðila um lyktar­stjórnun ekki vísað til þeirra niðurstaðna. Í ljósi þessa verður að telja að á Umhverfis­stofnun hafi hvílt skylda til að taka afstöðu til þess hvort hún teldi um viðkvæma viðtaka að ræða á svæðinu, en deilt hefur verið um lyktarmengun þar til lengri tíma og voru kærendum dæmdar skaðabætur vegna þess, sbr. dóm Hæstaréttar í máli nr. 523/2011.

Lög nr. 36/2011 um stjórn vatnamála fela í sér skyldu til að tryggja vernd yfirborðs- og grunn­vatns­hlota og að ástandi þeirra versni ekki. Í hinu umdeilda starfsleyfi kemur ekki fram hvaða vatnshlot geti orðið fyrir áhrifum frá starfseminni. Í ljósi þess hversu takmarkaðar upplýsingar liggja fyrir um ástand og áhrif á vatnshlot verður að telja óljóst hvernig gætt hafi verið að ákvæðum laga um stjórn vatnamála við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar og er þar um að ræða verulegan annmarka á undirbúningi hennar.

Að öllu framangreindu virtu og í ljósi forsögu málsins verður ekki séð að nægar upplýsingar liggi fyrir um losun þeirrar starfsemi sem fram fer á búinu eða að sett hafi verið fullnægjandi skilyrði vegna hennar. Til viðbótar eru ekki uppfyllt skilyrði laga nr. 7/1998 um að allur atvinnurekstur, sbr. viðauka I, II og IV við lögin, skuli hafa gilt starfsleyfi. Auk þess skorti á að ákvæðum laga nr. 36/2011 um stjórn vatnamála hafi verið fylgt. Var rannsókn málsins við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar ábótavant og verður af framangreindum sökum og með vísan til 10. gr. stjórnsýslulaga fallist á kröfu kærenda um ógildingu hennar.