Árið 2024, mánudaginn 28. október, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor, Bjarni Kristófer Kristjánsson prófessor og Karólína Finnbjörnsdóttir lögmaður. Geir Oddsson auðlindafræðingur tók þátt í gegnum fjarfundabúnað.
Fyrir var tekið mál nr. 33/2024, kæra á ákvörðun Matvælastofnunar frá 29. febrúar 2024 um að veita rekstrarleyfi fyrir sjókvíaeldi á regnbogasilungi og laxi í Ísafjarðardjúpi með 8.000 tonna hámarkslífmassa, þar af 5.200 tonn af frjóum laxi.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 26. mars 2024, er barst nefndinni sama dag, kærir Hábrún hf., er leggur stund á sjókvíaeldi í Skutulsfirði í Ísafjarðardjúpi, þá ákvörðun Matvælastofnunar frá 29. febrúar 2024 að veita Arctic Sea Farm ehf. rekstrarleyfi fyrir sjókvíaeldi á regnbogasilungi og laxi í Ísafjarðardjúpi með 8.000 tonna hámarkslífmassa, þar af 5.200 tonn af frjóum laxi. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 26. mars 2024, er barst nefndinni sama dag, kærir A eigandi jarðarinnar Sandeyri við Snæfjallaströnd, sömu ákvörðun með kröfu um ógildingu hennar. Verður það mál, sem er nr. 35/2024, sameinað kærumáli þessu þar sem um sömu ákvörðun er að ræða og hagsmunir kærenda þykja ekki standa því í vegi.
Kærendur gerðu jafnframt kröfu um stöðvun framkvæmda til bráðabirgða á meðan málið væri til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni, sbr. 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, en þeirri kröfu var hafnað með úrskurði uppkveðnum 16. apríl 2024.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Matvælastofnun 27. mars 2024.
Málavextir: Hinn 1. apríl 2015 gaf Umhverfisstofnun út starfsleyfi til handa Arctic Sea Farm ehf. fyrir framleiðslu á 4.000 tonnum á ári af regnbogasilungi, með 5.300 tonna hámarkslífmassa, í sjókvíaeldi við Snæfjallaströnd í Ísafjarðardjúpi. Matvælastofnun gaf út rekstrarleyfi (FE-1127) til handa fyrirtækinu fyrir sama hámarkslífmassa 4. september 2020. Var sú ákvörðun kærð til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, en með úrskurði uppkveðnum 26. febrúar 2021 í máli nr. 89/2020 var kröfu um ógildingu hennar hafnað.
Í september 2020 lagði Arctic Sea Farm fram matsskýrslu til athugunar hjá Skipulagsstofnun um 8.000 tonna laxeldi og/eða silungseldi í Ísafjarðardjúpi í samræmi við þágildandi lög nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Í skýrslunni kom fram að fyrirhuguð eldissvæði fyrirtækisins í Ísafjarðardjúpi væru við Sandeyri við Snæfjallaströnd, út af Arnarnesi við Skutulsfjörð og við Kirkjusund norðan við Vigur. Fyrirhugað væri að slátra á öllu svæðinu 8.000 tonnum af laxi á ári, að meðaltali, yfir þriggja ára tímabil. Álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar lá fyrir 28. janúar 2021 að fengnum umsögnum Ísafjarðarbæjar, Fiskistofu, Hafrannsóknastofnunar, Heilbrigðiseftirlits Vestfjarða, Matvælastofnunar, Minjastofnunar Íslands, Náttúrufræðistofnunar Íslands, Orkustofnunar, Samgöngustofu og Umhverfisstofnunar. Var það niðurstaða álits Skipulagsstofnunar að matsskýrslan uppfyllti skilyrði laga og reglugerðar um mat á umhverfisáhrifum og að umhverfisáhrifum hefði verið lýst á fullnægjandi hátt. Í áliti stofnunarinnar kom fram að helstu neikvæðu áhrif eldisins fælust í auknum áhrifum á botndýralíf og eðlisþætti sjávar, mögulegum áhrifum á villta laxfiska vegna aukins álags laxalúsar og mögulegum áhrifum á villta laxastofna vegna erfðablöndunar. Auk þess taldi stofnunin að eldið kæmi til með að hafa neikvæð samlegðaráhrif með öðru eldi í Ísafjarðardjúpi á framangreinda þætti. Tiltók stofnunin nánar tilgreind skilyrði sem setja þyrfti í starfsleyfi sem og í rekstrarleyfi.
Arctic Sea Farm sótti um rekstrarleyfi hjá Matvælastofnun 20. maí 2019 fyrir 8.000 tonnum af regnbogasilungi og laxi í Ísafjarðardjúpi. Leitaði stofnunin umsagna Fiskistofu, Ísafjarðarbæjar og Hafrannsóknastofnunar. Hinn 5. júní 2023 auglýsti stofnunin tillögu að rekstrarleyfi fyrir sjókvíaeldi á regnbogasilungi og laxi á þremur svæðum í Ísafjarðardjúpi, þ.e. við Arnarnes, Kirkjusund og Sandeyri, með 8.000 tonna hámarkslífmassa, þar af 5.200 tonn af frjóum laxi. Var frestur til að skila inn athugasemdum gefinn til 5. júlí s.á. og bárust athugasemdir á kynningartíma tillögunnar. Í samræmi við auglýsta tillögu var hið kærða rekstrarleyfi (FE-1174) svo gefið út 29. febrúar 2024 og er gildistími þess til 29. febrúar 2040. Þá gaf Umhverfisstofnun út starfsleyfi 21. s.m. til handa leyfishafa vegna þeirrar starfsemi sem hér um ræðir. Hefur sú ákvörðun einnig verið kærð til úrskurðarnefndarinnar og er það mál nr. 36/2024 hjá nefndinni.
Málsrök kærenda: Af hálfu Hábrúnar hf. er vísað til þess að hið kærða rekstrarleyfi heimili leyfishafa að stunda sjókvíaeldi á svæði út af Arnarnesi í Skutulsfirði sem sé í 3,1 km fjarlægð frá eldissvæðum kæranda. Nýtt eldissvæði ótengds aðila, sem staðsett verði svo skammt frá starfsstöðvum kæranda, ógni heilbrigði og velferð eldisfiska hans og rekstrargrundvelli félagsins, en þekkt sé að við slíkar aðstæður skapist hætta á því að smitsjúkdómar og sníkjudýr berist á milli starfsstöðva. Í því samhengi sé nauðsynlegt að líta til álits Skipulagsstofnunar frá 28. janúar 2021 um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar. Í álitinu komi fram að líklegt sé að laxalús og fiskilús eigi eftir að koma reglulega upp í eldi leyfishafa og sé því líklegt að fyrirhugað eldi komi til með að auka lúsaálag á þá stofna laxfiska sem sé að finna í Ísafjarðardjúpi. Ástæða sé ennfremur til þess að benda á að lúsasmit hafi valdið meiri háttar vandkvæðum í starfsemi leyfishafa.
Samkvæmt 2. mgr. 7. gr. laga nr. 71/2008 um fiskeldi skuli umsækjandi um rekstrarleyfi uppfylla kröfur sem gerðar séu um heilbrigði lagareldisdýra og afurða þeirra, um forvarnir og varnir gegn tilteknum sjúkdómum í lagardýrum og um velferð lagareldisdýra. Uppfylli umsækjandi ekki þær kröfur skuli Matvælastofnun skv. 7. mgr. 10. gr. laganna hafna umsókn. Í reglugerð nr. 540/2020 um fiskeldi séu nefndar kröfur útfærðar nánar. Þannig segi í 5. mgr. 18. gr. að Matvælastofnun skuli „tryggja að minnsta fjarlægð á milli fiskeldisstöðva ótengdra aðila í sjókvíaeldi samkvæmt meginviðmiði sé eigi styttri en 5 km miðað við útmörk hverrar fiskeldisstöðvar.“ Ljóst sé að fjarlægðarmörk milli starfsstöðva kæranda og leyfishafa samrýmist ekki þessari reglu.
Samkvæmt reglugerðargreininni geti Matvælastofnun að höfðu samráði við Hafrannsóknastofnun heimilað styttri fjarlægðir. Umsögn þeirrar stofnunar liggi fyrir í málinu og sé hún neikvæð. Viðbrögð Matvælastofnunar við umsögninni hafi verið að setja skilmála í leyfið um að rekstrarleyfishafa beri að „tryggja að fjarlægð í fisk ótengdra rekstrarleyfishafa í Ísafjarðardjúpi sé eigi styttri en 5 km í samræmi við 5. mgr. 18. gr. reglugerðar nr. 540/2020.“ Þetta skilyrði sé ólögmætt af margvíslegum ástæðum. Í fyrsta lagi sé ótvírætt að miða skuli við fjarlægð milli starfsstöðva, sbr. orðalagið „miðað við útmörk hverrar fiskeldisstöðvar.“ Í öðru lagi sé hvorki í lögum nr. 71/2008 né reglugerð nr. 540/2020 gert ráð fyrir setningu þessa skilyrðis. Þá sé með því gengið gegn undirliggjandi markmiði laga nr. 71/2008 þess efnis að eldissvæði séu nýtt með hagkvæmum hætti. Leyfishafa sé í reynd gert ókleift að leggja fram áætlun um nýtingu eldissvæðisins við Arnarnes nema kærandi hætti starfsemi í Skutulsfirði um nokkurra ára skeið. Leyfishafi hafi í raun viðurkennt það með ummælum í matsskýrslu þess efnis að erfitt væri að koma með nákvæma tímasetta eldisáætlun vegna samhæfingar við önnur eldisfyrirtæki.
Þá sé að finna ólögmætt skilyrði í rekstrarleyfinu um samstarfssamning milli leyfishafa og kæranda um samræmdar forvarnir og viðbrögð við sníkjudýrum og sjúkdómum. Enginn slíkur samningur liggi fyrir og engar viðræður þar að lútandi hafi átt sér stað. Skilyrðið sé óvenjulegt og beri þess merki að Matvælastofnun sé að reyna að þvinga fram úrræði til að réttlæta veitingu leyfisins á umræddu svæði út af Arnarnesi þvert gegn skýrum viðmiðum reglugerðar um fiskeldi um fjarlægðarmörk milli fiskeldisstöðva. Skilyrðið sé án lagaheimildar. Ljóst sé að leyfishafi geti ekki sett út seiði á eldissvæðið nema kærandi hætti starfsemi í 2–3 ár, sem vitanlega verði ekki fallist á.
—–
A eigandi jarðarinnar Sandeyri, telur að hann hafi þá lögvörðu hagsmuni af úrlausn málsins sem krafist sé skv. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Hann telur eldissvæðið sem nefnt sé Sandeyri vera að hluta til í netlögum þeirrar jarðar. Starfsemin muni valda skerðingu á útsýni, sem og sjón-, hljóð-, lyktar- og efnamengun. Hann verði fyrir áhrifum umfram aðra sem rýri verðmæti eignar hans. Aðeins sé aðgengi að Sandeyri með báti, en fái leyfið að standa verði ómögulegt fyrir kæranda að komast að jörð sinni. Þá geri hann athugasemdir við að í framhaldi ábendingar hafi hnitum eldissvæðisins verið hnikað til eftir að rekstrarleyfi hafi verið gefið út. Muni áhættumat siglinga miðað við fyrri hnitin og sé matið af þeim sökum ólögmætt.
Hið kærða rekstrarleyfi ógni siglingaöryggi þar sem öll eldissvæðin liggi alfarið innan hvítra ljósgeira frá Óshólavita í Óshlíð gegnt Bolungarvík. Samkvæmt 4. gr. laga nr. 132/1999 um vitamál sé óheimilt að byggja hús eða mannvirki sem skyggt gætu á leiðarmerki frá sjónum, en úrskurðarnefndin hafi talið fiskeldiskvíar mannvirki, sbr. úrskurð nefndarinnar frá 1. desember 2022 í máli nr. 90/2022. Leiða megi af reglugerð nr. 118/1912 um sjóvita, sjómerki o.fl. að vitar og sjómerki teljist til leiðarmerkja. Samkvæmt alþjóðasamningi um öryggi mannslífa á hafinu, svonefndri SOLAS-samþykkt, merki hvítur geiri örugga leið og endurspeglist það í Strandsvæðisskipulagi Vestfjarða 2022. Þar segi að það eigi „alltaf að vera hægt að sigla án nokkurra hindrana í hvítum ljósgeira hvar sem er í veröldinni.“ Meintar mótvægisaðgerðir, sem minnst sé á í greinargerð rekstrarleyfisins, séu að mestu óframkvæmanlegar þar sem ekki sé hægt að hliðra til svæðum svo þau fari út fyrir hvíta ljósgeira. Af skýru orðalagi 6. mgr. 10. gr. laga um vitamál sé enn fremur ljóst að leita hafi þurft álits hins sérfróða stjórnvalds Samgöngustofu um legu og merkingu þeirra mannvirkja sem hér um ræði við undirbúning leyfisins. Þar sem það hafi ekki verið gert sé um slíkan annmarka að ræða að fella verði leyfið úr gildi. Ekki hafi heldur verið leitað umsagnar Landhelgisgæslu Íslands. Þá hafi Matvælastofnun ekki sent Skipulagsstofnun upplýsingar um hið kærða leyfi í samræmi við 8. gr. laga nr. 88/2018 um skipulag haf- og strandsvæða.
Strandsvæðisskipulag Vestfjarða 2022, sem lagt sé til grundvallar hinu kærða leyfi, sé rangt og ófullnægjandi. Skipulagið tryggi ekki siglingaöryggi með fullnægjandi hætti þar sem það taki ekki tillit til vita og hvítra ljósgeira. Jafnframt liggi fyrir að forsendur áhættumats erfðablöndunar, sem skipulagið taki mið af og sé lagt til grundvallar umhverfismati áætlunar, sé rangt. Þá gildi ákvæði skipulagslaga nr. 123/2010 um svæði í netlögum jarðar kæranda og í samræmi við 37. gr. laganna hefði því þurft að gera deiliskipulag fyrir eldissvæðið.
Hin kærða leyfisveiting sé í ósamræmi við lög um mannvirki nr. 160/2010, en það sé forsenda fyrir útsetningu kvía að byggingarleyfis sé aflað, sbr. 6. tl. 12. gr. reglugerðar nr. 540/2020 um fiskeldi. Hafi þörf á því legið fyrir 1. desember 2022, þ.e. frá uppkvaðningu úrskurðar úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 90/2022. Enn fremur hafi Húsnæðis- og Mannvirkjastofnun staðfest það með tilkynningu 13. febrúar 2024 að byggingarleyfi þyrfti vegna sjókvía. Ágallinn sé enn alvarlegri þar sem fyrirséð sé að við undirbúning þess byggingarleyfis þurfi sérstakt mat að fara fram skv. 13. gr. laga nr. 160/2010. Ákvæðið eigi við um vistkerfi sem njóti sérstakrar verndar, en jörðin Sandeyri njóti slíkrar verndar þar sem leirur séu á svæðinu, sbr. 61. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd. Sé það mat Náttúrufræðistofnunar Íslands að fara þurfi í vettvangskönnun ef taka eigi af allan vafa um hvaða vistgerðir séu á svæðinu, en ekki sé til skráning um það.
Umþrætt rekstrarleyfi sé einnig í andstöðu við lög nr. 80/2012 um menningarminjar þar sem hús kæranda, sem sé friðað og njóti verndar nefndra laga, hafi ekki verið skráð í matsskýrslu framkvæmdarinnar og áhrif á hús hans því ekki metin. Eins og gerð hafi verið grein fyrir muni kærandi ekki komast að eign sinni ef sjókvíaeldi verði á svæðinu við Sandeyri og því muni viðhald hússins verða ómögulegt og það eyðileggjast, en slíkt brjóti í bága við lög nr. 80/2012.
Áhættumat erfðablöndunar samkvæmt lögum nr. 71/2008 sé grundvallarþáttur í að tryggja matvælaöryggi og dýravernd, sem og forða umhverfistjónum, en matið fjalli um hve mikið af frjóum laxi megi ala í sjó þannig að strok hafi ekki neikvæð áhrif á villta laxastofna. Síðasta áhættumat erfðablöndunar hafi komið út árið 2020, en nýtt áhættumat hefði átt að liggja fyrir árið 2023, sbr. ákvæði 3. mgr. 6. gr. a. í lögum nr. 71/2008. Með hliðsjón af endurteknum slysasleppingum í sjókvíaeldi hljóti grundvallarforsenda fyrir veitingu frekari leyfa með tilheyrandi áhættu að vera sú að uppfært og viðeigandi áhættumat liggi fyrir. Sökum þessara breyttu forsendna sé umhverfismat áætlana á áhættumatinu að sama skapi ófullnægjandi. Nýtt áhættumat hafi tafist sökum þess að eldra áhættumat hafi byggt á röngum forsendum og alvarleiki slysasleppinga sé mun meiri en áður hafi verið talið. Hafi leyfisveitingarferlið þurft að taka mið af þessum breyttu forsendum. Vísað sé til úrskurðar úrskurðarnefndarinnar frá 14. desember 2021 í máli nr. 119/2020 þar sem breyting á starfsleyfi hafi verið ógilt á þeim grundvelli að umhverfismat áætlana hefði ekki farið fram með fullnægjandi hætti.
Leyfishafi beri ábyrgð á stærstu slysasleppingu frjórra eldislaxa fyrr og síðar á Íslandi haustið 2023. Atvikið hafi að mati margra verið eitt versta umhverfisslys í sögu landsins. Slíkt frávik hefði átt að leiða til þess að Matvælastofnun hefði gætt enn frekar varúðar við leyfisveitinguna með hliðsjón af varúðarreglu umhverfisréttarins. Hlutverk stofnunarinnar sé að hafa eftirlit með matvælaöryggi og dýravernd skv. 2. mgr. 1. gr. laga nr. 30/2018 um Matvælastofnun. Í greinargerð með hinu kærða rekstrarleyfi sé ekkert fjallað um hvernig tekið hafi verið mið af þeim nýju forsendum sem felist í umræddum slysasleppingum. Bent sé á að í áliti Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar segi að ef horft sé til allra laxastofna á Vestfjörðum geti samlegðaráhrif orðið talsverð eða verulega neikvæð ef viðbrögðum við slysasleppingum sé ábótavant. Fyrir liggi að sú áhætta hafi raungerst.
Samkvæmt 2. mgr. 12. gr. þágildandi laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum hafi Skipulagsstofnun borið að endurskoða matsskýrslu um umhverfisáhrif vegna verulegra breyttra forsendna frá fyrri ákvörðun. Því hafi Matvælastofnun verið óheimilt að gefa út hið kærða leyfi skv. 13. gr. sömu laga, sbr. einnig 1. mgr. 25. gr. núgildandi laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana. Áhættumat erfðablöndunar hafi grundvallaráhrif við mat á því hvort verulega breyttar forsendur séu fyrir hendi, enda geti alvarlegar slysasleppingar leitt til þess að villtir laxastofnar verði fyrir varanlegum og óafturkræfum afleiðingum.
Ljóst sé að byrjað hafi verið á öfugum enda við leyfisveitingar fyrir sjókvíaeldi og með því hafi öllum meginreglum umhverfisréttar verið fórnað. Við gerð strandsvæðisskipulags Vestfjarða hafi verið tekið mið af þeim leyfum sem hafi verið í gildi eða umsóknum sem væru langt komnar í leyfisveitingaferli. Með þessu hafi verið gengið á meginreglur umhverfisréttar sem lögfestar séu í II. kafla laga nr. 60/2013 um náttúruvernd. Að auki séu leyfin haldin ágalla í ljósi laga nr. 55/2012 um umhverfisábyrgð, en samkvæmt lögunum skuli sá sem valdi mengun taka til eftir sig og greiða kostnaðinn við þær aðgerðir. Leyfin kveði hvorki á um hvernig þeirri framkvæmd skuli háttað né hvaða áhrif slíkar aðstæður skuli hafa á leyfin.
Fyrir liggi að fjölmörg atriði sýni fram á ólögmæti starfseminnar. Jafnvel sé um að ræða svo alvarleg atriði að í reynd sé ómögulegt að bregðast við þeim með þeim hætti að lögmætt ástand skapist fyrir starfsemina á þeim svæðum sem hið kærða leyfi taki til. Þar af leiðandi sé leyfisveitingin contra legem og telji kærandi ótækt að snúa upp á lög og reglur þannig að leyfið sé veitt með fyrirvara um tiltekin atriði sem aldrei geti orðið að veruleika.
Málsrök Matvælastofnunar: Stofnunin bendir á að í samræmi við 6. gr. a. og b. í lögum nr. 71/2008 um fiskeldi sé útgáfa hins kærða rekstrarleyfis byggð á áhættumati erfðablöndunar, sem staðfest hafi verið af matvælaráðherra 3. mars 2022, svo og burðarþolsmati Hafrannsóknastofnunar, endurútgefnu í febrúar 2022. Skipulagsstofnun hafi tekið undir sjónarmið Matvælastofnunar um að litlar líkur séu á að fyrirhugað eldi Arctic Sea Farm komi til með að bera bakteríu- eða veirusmit yfir í villta laxfiska. Áhættan af dreifingu sjúkdóma, annarra en laxalúsar, úr eldisfiski í villtan fisk sé hverfandi lítil, jafnvel þótt fiskur sleppi. Mesta hættan á dreifingu sjúkdóma sé bundin við smitdreifingu með eldisbúnaði og flutning á smituðum eldisfiski, en þar séu aðrir eldisfiskar í mestri hættu líkt og í öðrum hjarðbúskap þar sem mörgum einstaklingum sé haldið á afmörkuðu svæði.
Í umsögn sinni til Matvælastofnunar, dags. 1. mars 2021, hafi Hafrannsóknastofnun tekið fram að stofnunin gæti ekki tekið afstöðu til undanþágu frá 5 km fjarlægðarmörkunum sem kveðið sé á um í 5. mgr. 18. gr. reglugerðar nr. 540/2020 um fiskeldi. Matvælastofnun hafi sent tölvubréf til Hafrannsóknastofnunar 31. október 2023 þar sem stofnunin hafi verið spurð að því hvort ný gögn hefðu komið fram sem hefðu haft áhrif á umsögn stofnunarinnar. Í svarbréfi Hafrannsóknastofnunar, dags. 15. nóvember s.á., hafi komið fram að fjarlægðir á milli eldisaðila lytu einkum að athafnasvæði og sjúkdómamálum, sem væru ekki á sérsviði stofnunarinnar. Ástæða væri til að viðhafa 5 km fjarlægðarmörk með hliðsjón af tilfelli blóðþorra í fiskeldi á árinu 2021 sem hafi leitt til förgunar og mikils tjóns hjá eldisaðilum. Hafi stofnunin bent á að enn skorti á þekkingu og reynslu við íslenskar aðstæður viðvíkjandi dreifingu lúsa og lúsameðhöndlun. Ef öll fyrirtæki settu út og uppskæru á sama tíma og hvíldu á milli kynslóða væri væntanlega ekki eðlismunur á því hvort um sama aðila eða ótengda aðila væri að ræða í tilfelli laxalúsasmits.
Í 10. gr. laga nr. 71/2008 sé mælt fyrir um efni og útgáfu rekstrarleyfis og kveðið á um við hvaða aðstæður Matvælastofnun skuli hafna umsókn. Fjalli fyrrnefnt ákvæði 5. mgr. 18. gr. reglugerðar nr. 540/2020 ekki um efni og útgáfu rekstrarleyfis til fiskeldis, enda sé fjallað um móttöku og afgreiðslu umsókna í IV. kafla reglugerðarinnar og um efni umsóknar í 19. gr. hennar. Ákvæðið mæli fyrir um 5 km meginviðmið og feli því augljóslega ekki í sér fortakslaust bann við styttri fjarlægð. Einungis sé gerður áskilnaður um samráð við Hafrannsóknastofnun, sbr. úrskurð úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála frá 29. október 2015 í máli nr. 73/2012. Sú umsögn Hafrannsóknastofnunar að hún geti ekki tekið afstöðu til málsins geti ekki komið í veg fyrir að Matvælastofnun veiti umbeðna heimild. Ákvæði 5. mgr. 18. gr. reglugerðarinnar veiti ekki heimild til að hafna umsókn um rekstrarleyfi. Einnig sé bent á að umrædda reglu um fjarlægðarmörk sé ekki að finna í lögum nr. 71/2008 auk þess sem hún snúi fyrst og fremst að smitvörnum en ekki sníkjudýrum, enda ferðist sníkjudýr eins og laxalús mun lengra en 5 km.
Matvælastofnun líti því svo á að stofnuninni sé heimilt að víkja frá meginviðmiði 5. mgr. 18. gr. reglugerðar nr. 540/2020 og heimila styttri fjarlægð milli fiskeldisstöðva þegar ljóst sé að aðilar hyggist viðhafa samræmdar aðgerðir til vöktunar- og viðbragðsáætlana varðandi forvarnir og meðferð vegna fisksjúkdóma og sníkjudýra og starfa þá sem einn aðili komi upp slík tilfelli. Skilyrði þar að lútandi sé að finna í hinu kærða rekstrarleyfi. Ekki sé hægt að líta svo á að fyrirhuguð eldissvæði við Arnarnes og Kirkjusund verði óvirk þar sem slík túlkun eigi sér enga stoð í regluverki um fiskeldi. Beinlínis sé gert ráð fyrir því að Matvælastofnun geti veitt undanþágu frá umræddum fjarlægðarmörkum eins og stofnunin hafi áður gert. Þá sé aukreitis gert ráð fyrir því í gildandi rekstrarleyfi kæranda að starfsemi hans sé stunduð samhliða eldi annarra aðila.
Í 4. gr. a. laga nr. 71/2008 segi m.a. að skipting hafsvæða í eldissvæði skuli taka mið af „bestu heildarnýtingu mögulegra eldissvæða.“ Í 6. gr. reglugerðar nr. 540/2020, sem beri heitið Skipting hafsvæða í eldissvæði, sé kveðið á um að svæðaskiptingin skuli taka mið af fjarlægðarmörkum á milli sjókvíaeldisstöðva ótengdra aðila, sbr. 5. mgr. 18. gr. sömu reglugerðar. Hins vegar geti aðilar sem stundi „sameiginlegan rekstur“ verið innan sama eldissvæðis, sbr. 2. mgr. 6. gr. reglugerðarinnar. Í hinu kærða rekstrarleyfi sé kveðið á um að leyfishafa sé óheimilt að setja út fisk á eldissvæðunum Arnarnesi og Kirkjusundi nema fyrir liggi undirritaður samstarfssamningur sem tryggi samræmdar forvarnir og viðbrögð við sníkjudýrum og sjúkdómum. Þar sem slíkur samningur liggi ekki fyrir sé leyfishafa því óheimilt að setja út fisk á þau eldissvæði. Þá sé Matvælastofnun skv. 6. mgr. 19. gr. reglugerðar nr. 540/2020 heimilt að setja skilyrði í rekstrarleyfi þess efnis að rekstrarleyfishafa beri að vinna með öðrum rekstrarleyfishöfum á sama stað eða samliggjandi sjókvíaeldissvæðum sameiginlega að sjúkdómavörnum, viðbrögðum við sjúkdómum og vöktun sníkjudýra.
Í rekstrarleyfinu komi fram skilyrði um að rekstrarleyfishafa beri að sækja um heimild Matvælastofnunar til útsetningar seiða í samræmi við 46. gr. reglugerðar nr. 540/2020 og geti stofnunin gert kröfu um aukinn hvíldartíma eða samræmdan hvíldartíma ótengdra aðila á eldissvæðinu ef þörf sé á. Þá liggi fyrir að útgáfa leyfisins sé í samræmi við nýlega samþykkt strandsvæðisskipulag Vestfjarða, þar sem sérstaklega hafi verið gert ráð fyrir þeim þremur eldissvæðum sem um ræði í hinu kærða rekstrarleyfi.
—–
Að því er varðar kæru A bendi Matvælastofnun á að eftir að ábending hafi borist frá honum um að hnit eldissvæðisins við Sandeyri í útgefnu rekstrarleyfi væru innan netlaga jarðar hans hafi Matvælastofnun tekið málið til nánari skoðunar. Í ljós hafi komið að fyrir mistök hafi röng hnit verið slegin inn í leyfisbréfið, það hafi verið leiðrétt og leyfishafa og kæranda tilkynnt um leiðréttinguna. Á heimasíðu stofnunarinnar hafi leiðréttingarinnar verið getið 15. mars 2024, en dagsetning útprentunar hafi ekki verið uppfærð í leiðrétta rekstrarleyfinu. Þær upplýsingar sem kærandi hafi komið á framfæri varðandi hnit svæðisins hafi ekki falið í sér nýjar upplýsingar sem leiða ættu til afturköllunar ákvörðunarinnar á grundvelli 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Um sé að ræða augljósa villu sem heimilt sé að leiðrétta með vísan til 2. mgr. 23. gr. sömu laga, enda sé rót villunnar að rekja til misritunar við formlega úrvinnslu og frágang.
Við útgáfu hins kærða leyfis hafi Matvælastofnun byggt allar upplýsingar um siglingaöryggi á áhættumati siglinga sem hafi verið staðfest af Vegagerðinni, Samgöngustofu og Landhelgisgæslu Íslands í mars 2023. Hinn 10. apríl 2024 hafi Vegagerðin gefið út minnisblað, þ.e. viðauka við áhættumat siglinga fyrir Sandeyri. Í því komi fram að í skýrslu um áhættumat siglinga fyrir Sandeyri hafi verið tilgreint tvíþætt hlutverk Óshólavita, annars vegar innsiglingarviti fyrir „Út-Djúpið“ og hins vegar leiðarljós fyrir „Inndjúpið“. Við nánari skoðun hafi komið í ljós að ekki væri rétt farið með virkni vitans þar sem hann væri geiraviti í Vitaskrá Íslands. Í ljósi þessa verði gerð breyting á auglýstri virkni hans, en sú lagfæring hafi ekki áhrif á öryggi siglinga á svæðinu og því sé niðurstaða áhættumats óbreytt. Með vísan til viðaukans brjóti hið kærða leyfi ekki í bága við lög nr. 132/1999 um vitamál og alþjóðlegar skuldbindingar.
Þau hnit sem Matvælastofnun hafi tilgreint í hinu kærða rekstrarleyfi feli í sér færslu sem nemi um 200 m út frá ströndinni við Sandeyri samanborið við þau hnit sem hafi legið til grundvallar áhættumati siglinga fyrir Sandeyri. Samkvæmt upplýsingum frá Vegagerðinni hafi þessi breyting óveruleg áhrif á siglingaöryggi og engin áhrif á niðurstöðu áhættumatsins. Ákvörðun Matvælastofnunar hafi verið tekin út frá sjálfstæðu og faglegu mati stofnunarinnar en ekki einungis að fyrirmælum leyfishafa.
Það geti ekki talist ógildingarannmarki að umsagna Landhelgisgæslunnar og Samgöngustofu hafi ekki verið leitað. Landhelgisgæslan hafi skilað umsögn í tilefni af gerð strandsvæðisskipulags Vestfjarða. Í minnisblaði starfshóps Skipulagsstofnunar um öryggi siglinga frá 23. nóvember 2022 hafi verið tillaga um að leita skyldi umsagnar Landhelgisgæslunnar við leyfisveitinguna, en sú tillaga sé ekki lagafyrirmæli sem Matvælastofnun sé skylt að fara eftir. Samkvæmt lögum nr. 71/2008 sé Matvælastofnun ekki skylt að afla umsagna frá nefndum stofnunum.
Útgáfa hins kærða leyfis hafi byggst á Strandsvæðisskipulagi Vestfjarða 2022, en með strandsvæði sé skv. 3. gr. laga nr. 88/2018 um skipulag haf- og strandsvæða átt við svæði frá netlögum að þeirri viðmiðunarlínu sem tilgreind sé í 1. mgr. 5. gr. laga nr. 79/1997 um veiðar í fiskveiðilandhelgi Íslands. Samkvæmt tilvitnaðri 3. gr. laga nr. 88/2018 sé með netlögum átt við sjávarbelti 115 m út frá stórstraumsfjöruborði landareignar. Sé eldissvæði við Sandeyri þannig að mati stofnunarinnar utan netlaga jarðarinnar. Sjónarmiðum kæranda um að skipulagið sé ólögmætt þar sem það tryggi ekki siglingaöryggi með fullnægjandi hætti sé hafnað með vísan til framangreindra athugasemda um áhættumat siglinga. Þá sé því hafnað að það leiði til ógildingar leyfisins að Skipulagsstofnun hafi ekki verið upplýst um útgáfu leyfisins við útgáfu þess, en þeirri stofnun hafi nú verið send slík tilkynning.
Það að gildistaka hins kærða rekstrarleyfis hafi verið bundin því skilyrði að byggingarleyfi lægi fyrir sé hvorki í ósamræmi við lög nr. 160/2010 um mannvirki né brjóti það í bága við reglugerð nr. 540/2020. Matvælastofnun hafi hingað til ekki krafist þess að byggingarleyfi fyrir sjókvíum væri lagt fram með umsókn um rekstrarleyfi þrátt fyrir ákvæði 6. tl. 12. gr. reglugerðar nr. 540/2020, enda hafi ákveðin óvissa ríkt um það hvort sjókvíar utan netlaga teldust til byggingarleyfisskyldra mannvirkja. Umsókn hins kærða rekstrarleyfis hafi verið lögð fram 23. maí 2019, eða tæpum þremur og hálfu ári áður en úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hafi kveðið upp úrskurð þess efnis að sjókvíar væru byggingarleyfisskyldar, sbr. úrskurð nefndarinnar frá 1. desember 2022 í máli nr. 90/2022. Fyrir hendi sé ákveðinn ómöguleiki fyrir umsækjendur um rekstrarleyfi sjókvíaeldis að leggja fram byggingarleyfi samhliða umsókn í ljósi þess að byggingarleyfi falli úr gildi hefjist byggingarframkvæmdir ekki innan 12 mánaða frá útgáfu þess, sbr. 1. mgr. 14. gr. laga nr. 160/2010. Málsmeðferðartími umsókna um rekstrarleyfi taki lengri tíma en 12 mánuði og því augljóst að byggingarleyfi sem aflað væri áður en sótt væri um rekstrarleyfi myndi vera fallið úr gildi þegar byggingarframkvæmdir ættu að hefjast.
Ekkert jarðrask muni eiga sér stað á landi kæranda eða á eldissvæðinu Sandeyri, ef frá sé talið þegar akkerisfestingar séu settar niður, en slíkar festingar eigi sér þó stað neðansjávar. Ekkert gefi tilefni til þess að ætla að til staðar hafi verið fornminjar sem taka hafi þurft tillit til í hinu kærða rekstrarleyfi. Fullyrðingum kæranda um að hann muni ekki hafa aðgang að jörð sinni verði leyfið ekki fellt úr gildi sé mótmælt sem órökstuddum og ósönnuðum, en ekkert gefi til kynna annað en að hann muni áfram hafa aðgang að jörðinni sjóleiðis.
Í 3. mgr. 6. gr. a. laga nr. 71/2008 komi fram að áhættumat erfðablöndunar skuli endurskoða svo oft sem þurfa þyki, en eigi sjaldnar en á þriggja ára fresti. Samkvæmt 4. mgr. sömu greinar gildi eldra áhættumat þar til nýtt hafi verið staðfest. Fyrir liggi að nýtt áhættumat hafi ekki verið staðfest og þar af leiðandi gildi eldra áhættumat sem Matvælastofnun beri að fara eftir við leyfisútgáfu. Stofnunin hafi ekki lagaheimild til að fresta allri leyfisútgáfu fyrir sjókvíaeldi á grundvelli þess að unnið sé að nýju áhættumati, en alls óljóst sé hvenær slíkt mat liggi fyrir.
Út frá þeim athugasemdum sem borist hafi vegna auglýsingar á tillögu að hinu kærða rekstrarleyfi hafi að mati Matvælastofnunar ekki verið forsendur til þess að afla umsagna frá öðrum aðilum en þeim sem tilgreindir séu í greinargerð sem fylgi leyfinu. Ekkert í lögum nr. 71/2008, reglugerð nr. 540/2020 eða áðurgildandi lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum veiti stofnuninni heimild til þess að krefjast þess af Skipulagsstofnun að umhverfismat framkvæmdarinnar verði endurskoðað á grundvelli breyttra forsendna. Frumkvæðið verði að koma frá Skipulagsstofnun, sbr. 2. mgr. 12. gr. laga nr. 106/2000. Þar sem slík endurskoðun hafi ekki átt sér stað hafi Matvælastofnun borið að horfa til gildandi umhverfismats.
Við upphaf vinnu að strandsvæðisskipulagi Vestfjarða hafi þegar verið í gildi rekstrarleyfi fyrir sjókvíaeldi á ýmsum svæðum og margar umsóknir um slík leyfi óafgreiddar. Eðli málsins samkvæmt hafi borið að taka tillit til þeirra við gerð skipulagsins. Hvað varði þær fullyrðingar kæranda að ekki hafi verið tekið tillit til laga nr. 55/2012 um umhverfisábyrgð bendi stofnunin á að skv. 14. gr. b. laga nr. 71/2008 beri rekstrarleyfishafa að hafa ábyrgðartryggingu hjá vátryggingarfélagi. Við afgreiðslu leyfisins hafi verið lögð fram staðfesting um að í gildi væri ábyrgðartrygging fyrir starfsemi rekstrarleyfishafa á því svæði sem hið kærða rekstrarleyfi taki til. Með því sé tryggt að uppfyllt verði ákvæði laga nr. 55/2012.
Athugasemdir leyfishafa: Af hálfu leyfishafa er bent á að kröfur Hábrúnar hf. séu alfarið reistar á því að eldissvæði leyfishafa við Arnarnes sé í minni en 5 km fjarlægð frá eldissvæði kæranda við Skutulsfjörð. Eigi sú málsástæða því alls ekki við um eldissvæði leyfishafa við Sandeyri og Kirkjusund. Það liggi því í hlutarins eðli að ekki sé unnt að fallast á kröfu kæranda um ógildingu eða brottfall leyfisins í heild, enda fæli það í sér augljóst brot á meðalhófsreglu. Þá séu meira en 5 km á milli þess eldissvæðis kæranda sem sé fjærst Arnarnessvæðinu og austurhluta þess svæðis.
Greind fjarlægðarregla sé tekin svo til orðrétt upp í rekstrarleyfið með skilyrði um að rekstrarleyfishafa beri að „tryggja að fjarlægð í fisk ótengdra rekstrarleyfishafa í Ísafjarðardjúpi sé eigi styttri en 5 km í samræmi við 5. mgr. 18. gr. reglugerðar nr. 540/2020.“ Með skilyrðinu sé tryggt að starfsemi verði í samræmi við reglugerðarákvæðið, að því frágreindu að tekið er fram að mæla skuli fjarlægð „í fisk“ í stað þess að mæla fjarlægð milli „fiskeldisstöðva“ ótengdra rekstrarleyfishafa. Hugtakið fiskeldisstöð sé skilgreint í 3. gr. reglugerðarinnar sem staður þar sem vatn, sjór, land eða mannvirki séu nýtt í þágu fiskeldis. Með þessu sé augljóslega vísað til mannvirkjanna í sjókvíum, sem sé sami mælikvarði í raun.
Því sé hafnað að greint skilyrði leiði til þess að leyfishafi geti ekki nýtt rekstrarleyfi sitt við Arnarnes. Undanþágan frá reglu 5. mgr. 18. gr. reglugerðarinnar, sem felist í skilyrðinu, taki að sjálfsögðu einnig til starfsemi kæranda. Sé bæði kæranda og leyfishafa unnt að stunda eldisstarfsemi sína samtímis, að uppfylltum skilyrðum um samstarfssamning og samræmda útsetningu og hvíld svæða. Um sé að ræða íþyngjandi skilyrði stjórnvaldsákvörðunar sem leyfishafi hafi samþykkt. Þekki leyfishafi engin dæmi þess úr stjórnsýslurétti að þriðji aðili geti knúið fram ógildingu á leyfisveitingu vegna slíks skilyrðis.
Í 5. mgr. 18. gr. reglugerðar nr. 540/2020 sé ekki mælt fyrir um þær aðferðir sem Matvælastofnun beri að viðhafa til að tryggja að ákvæðið verði uppfyllt. Ráðist það því af valdheimildum stofnunarinnar, almennum reglum stjórnsýsluréttarins og þeim efnisreglum sem við eigi hverju sinni, hvaða aðferðum stofnunin beiti til að tryggja að farið verði eftir ákvæðinu við útgáfu rekstrarleyfa. Niðurstaða Matvælastofnunar hafi verið sú að setja skilyrði í rekstrarleyfi bæði leyfishafa og kæranda til að tryggja að markmiðum reglugerðarákvæðisins verði náð. Af þeim sé ljóst að Matvælastofnun hafi tryggt að ákvæði 5. mgr. 18. gr. reglugerðarinnar verði alltaf uppfyllt í starfsemi leyfishafa. Skilyrðin leiði til þess að engin starfsemi geti átt sér stað á eldissvæði leyfishafa við Arnarnes nema í samstarfi við kæranda.
Hugtakið „sjókvíaeldissvæði“, sbr. 30. tl. 1. mgr. 3. gr. laga nr. 71/2008, teljist fjörður eða afmarkað hafsvæði fyrir sjókvíaeldi þar sem gert sé ráð fyrir einum árgangi eldisfisks hverju sinni „og möguleiki er að fleiri en einn rekstrarleyfishafi starfræki sjókvíaeldisstöðvar á sama svæði með skilyrtri samræmingu í útsetningu seiða og hvíld svæðisins.“ Þá segi einnig í skilgreiningunni að afmörkun sjókvíaeldissvæða taki á hverjum tíma mið af niðurstöðum rannsókna á dreifingu sjúkdómsvalda. Þessi skilgreining hafi komið í lögin með breytingalögum nr. 49/2014. Þess verði að gæta að í frumvarpi til þeirra laga hafi ekki verið kveðið á um möguleika á fleiri en einum rekstrarleyfishafa á hverju svæði. Í skýringum með frumvarpinu hafi komið fram að gert væri ráð fyrir því að „fjarlægðarviðmið verði ákvörðuð þegar niðurstöður rannsókna liggi fyrir“. Við þinglega meðferð frumvarpsins hafi verið gerð á því breyting, með því orðalagi sem vísað var til, sem hafi tekið af vafa um að innan hvers sjókvíaeldissvæðis gætu starfað fleiri en einn rekstrarleyfishafi. Það sé því höfuðatriði þegar meta eigi hvort fjarlægðarregla 5. mgr. 18. gr. reglugerðar nr. 540/2020 eigi við að hún taki til fjarlægða milli eldissvæða „ótengdra aðila“.
Aðilar innan sama sjókvíaeldissvæðis, sem stundi samræmda útsetningu árganga, samræmda hvíld eldissvæða og eigi í samstarfi um sjúkdómavarnir á grundvelli skriflegs og bindandi samnings, séu ekki ótengdir aðilar. Þessi skilningur sé í samræmi við yfirlýstan og skuldbindandi vilja kæranda um rekstur sjókvíaeldis á Íslandi, en í nóvember 2022 hafi fiskeldisfyrirtæki á Íslandi, þ.m.t. leyfishafi og kærandi, undirritað yfirlýsingu um innleiðingu sameiginlegra smitvarnasvæða. Samstarfið muni uppfylla þau skilyrði sem gerð séu til þess að um eitt sjókvíaeldissvæði verði að ræða þar sem bæði leyfishafi og kærandi gætu nýtt rekstrarleyfi sín. Eina skilyrðið væri að aðilar þyrftu að fylgja samstarfssamningnum sem þeir væru þá búnir að gera sín á milli.
Verði þrátt fyrir þetta álitið að umrædd fjarlægðarregla eigi við í málinu sé byggt á því að Matvælastofnun hafi veitt undanþágu frá henni, en orðalag ákvæðisins sé skýrt um þá heimild stofnunarinnar. Samkvæmt ákvæðinu sé skylt að hafa samráð við Hafrannsóknastofnun við mat á undanþágunni, en í ákvæðinu sé ekki gerð krafa um tiltekna afstöðu þeirrar stofnunar til slíkrar undanþágu. Í úrskurði úrskurðarnefndarinnar frá 29. október 2015, í máli nr. 73/2012, hafi neikvæð afstaða Hafrannsóknastofnunar til styttri fjarlægðar milli fiskeldisstöðva ekki komið í veg fyrir beitingu heimildarinnar. Þá sé það einnig rangt að umsögn stofnunarinnar hafi verið neikvæð en þar hafi m.a. verið bent á að ef öll fyrirtæki setji út og uppskeri á sama tíma og hvíli á milli kynslóða væri ekki eðlismunur á því hvort um sama aðila eða ótengda væri að ræða í tilfelli laxalúsasmits.
Í júní 2022 hafi matvælaráðherra skipað starfshóp um smitvarnir í sjókvíaeldi. Í tillögum starfshópsins frá janúar 2023 hafi verið lögð áhersla á að skilgreind yrðu smitvarnasvæði, sem séu sambærileg skilgreiningu laga nr. 71/2008 á sjókvíaeldissvæði. Að mati leyfishafa sé það lykilatriði í smitvörnum að skipuleggja smitvarnasvæði og tryggja að fjarlægð á milli þeirra taki mið af rannsóknum á dreifingu sjúkdómavalda og því hvernig vatnshlot tengist. Innan smitvarnasvæða geti hins vegar verið takmarkaðar vegalengdir á milli eldissvæða ótengdra aðila, svo lengi sem hvíld eldissvæða og verklag við smitvarnir sé samræmt. Með hliðsjón af framangreindu sé ekkert í umsögnum Hafrannsóknastofnunar og tillögum starfshóps ráðherra sem mæli gegn því að sjókvíaeldi leyfishafa verði innan 5 km frá sjókvíaeldi kæranda, sérstaklega þar sem sett hafi verið skilyrði í rekstrarleyfi beggja aðila um samræmdan hvíldartíma og kynslóðabundna framleiðslu.
Vegna fullyrðinga kæranda um þá ógn sem stafi af laxalús sé bent á að öll fiskeldisfyrirtæki sem stundi eldi laxfiska séu útsett fyrir faraldri laxalúsar. Það sé hending að slíkur faraldur hafi komið upp í starfsemi leyfishafa, en slíkur faraldur geti komið upp hjá hvaða fyrirtæki sem er, hvenær sem er. Sá lúsafaraldur sem leyfishafi og aðrir hafi lent í hafi verið tímabundið ástand sem brugðist hafi verið við með fullnægjandi hætti, í samræmi við lög og reglur. Mikilvægasta aðgerðin til að sporna gegn faraldri sem þessum sé samræmdur hvíldartími milli kynslóða, en á þeim grundvelli byggist hin kærða leyfisveiting Matvælastofnunar. Að lokum sé bent á að kærandi sé handhafi rekstrarleyfis til eldis á þorski og regnbogasilungi, en þeir fiskar séu síður útsettir fyrir laxalús.
Því sé haldið fram að hið kærða rekstrarleyfi skapi „óvissu“ um fyrirhugaða „uppskiptingu Ísafjarðardjúps“, þar sem það skekki stöðu kæranda að þurfa að taka tillit til svæða „sem ekki eigi sér lagastoð í þeim samningaviðræðum sem fram undan séu“. Hefði Matvælastofnun byggt ákvörðun um útgáfu rekstrarleyfis á slíkum sjónarmiðum hefði sú stjórnsýsla verið með öllu ólögmæt. Sú fyrirhugaða lagasetning sé ekki enn komin til. Þar að auki sé kæranda skylt að taka tillit til annarra rekstrarleyfishafa í Ísafjarðardjúpi samkvæmt útgefnu rekstrarleyfi hans.
—–
Að því er varðar kæru A bendir leyfishafi á að langstærstur hluti kæru varði almannahagsmuni sem kæruaðild verði ekki byggð á, sbr. úrskurð úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála frá 22. maí 2020 í sameinuðum málum nr. 48, 23, 64 og 65/2019. Kærandi hafi ekki fasta búsetu í fasteigninni að Sandeyri sem ætluð sé til notkunar yfir sumartímann. Þá geti ekki staðist að sjókvíaeldissvæðið, sem staðsett sé um 500 m frá landi, geti með einhverju móti komið í veg fyrir að kærandi komist að fasteign sinni. Ekkert rökrétt samhengi sé milli fyrirhugaðrar starfsemi leyfishafa og ætlaðs tjóns á fasteigninni. Ótækt sé að hagsmunir kæranda séu teknir fram yfir hagsmuni leyfishafa, en bent sé á að leyfishafi verði fyrir verulegu fjárhagslegu tjóni verði honum ekki heimilað að setja seiði í sjó við Sandeyri. Í því tilliti hafi jafnframt þýðingu sjónarmið um að komast hjá eyðileggingu verðmæta. Að lokum liggi fyrir að leyfishafi hafi haft rekstrarleyfi fyrir sjókvíaeldi á svæðinu frá árinu 2012, þ.e. rúmum þremur árum áður en kærandi hafi eignast sína fasteign. Með vísan til alls þessa sé einsýnt að skilyrði kæruaðildar skv. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála teljist ekki fullnægt.
Leyfishafi telji réttmætar væntingar sínar af hinu kærða leyfi hafa þýðingu við úrlausn þess hvort krafa kæranda um ógildingu verði tekin til greina. Umhverfismat framkvæmdarinnar hafi byrjað í janúar 2017 og því hafi það tekið leyfishafa rúmlega sjö ár að fá hið kærða leyfi. Mikill kostnaður hafi fylgt því ferli sem leiði til þess að réttmætar væntingar hans fái meira vægi. Að öllu leyti hafi leyfishafi hagað málsmeðferðinni eftir gildandi lögum og reglum. Auk þess sé hann byrjaður að nýta leyfið, en í stjórnsýslurétti hafi verið lagt til grundvallar að í slíkum tilvikum þurfi meira að koma til svo að ákvörðun verði ógilt, jafnvel þó annmarki hafi verið á málsmeðferð. Hagsmunir og réttindi leyfishafa njóti verndar bæði eignarréttar- og atvinnufrelsisákvæða stjórnarskrárinnar. Kærandi sé ósammála hagsmunamati löggjafans í tengslum við sjókvíaeldi og þeirra fjölmörgu stofnana sem hafi haft aðkomu að leyfisveitingunni. Geti slík sjónarmið ekki leitt til ógildingar hins kærða leyfis. Framlögð gögn sýni fram á umtalsverða fjarlægð frá húsi kæranda í kvíar leyfishafa, eða um 1,97 km.
Fyrir liggi viðauki Vegagerðarinnar frá 10. apríl 2024 um áhættumat siglinga fyrir Sandeyri í Ísafjarðardjúpi þar sem áréttað sé að niðurstaða áhættumatsins sé óbreytt. Þar sé bent á að auglýst virkni Óshólavita sem geiravita í Vitaskrá Íslands sé ekki rétt og gerð verði breyting á auglýstri virkni þannig að hún verði í samræmi við notkun. Í áhættumatinu og greindum viðauka felist sú afdráttarlausa afstaða þriggja stofnana, sem hafi sérfræðiþekkingu á siglingaöryggi, um að því sé ekki ógnað með hinu kærða leyfi. Eigi málatilbúnaður kæranda að þessu leyti sér enga stoð.
Í Strandsvæðisskipulagi Vestfjarða 2022 hafi verið kveðið á um mikilvægi þess að við útgáfu leyfa fyrir sjókvíaeldi yrði ávallt unnið áhættumat siglinga og þyrftu niðurstöður áhættumats að skila sér í skilmála leyfis. Vakin sé athygli á því að hvorki sé mælt fyrir um slík skilyrði í lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum. Þrátt fyrir það hafi leyfishafi gengist undir þetta skilyrði og með því gengið lengra en lögbundin skilyrði fyrir útgáfu leyfis í fiskeldi geri áskilnað um. Hafnað sé þeim málatilbúnaði kæranda að leita hefði þurft umsagnar Samgöngustofu á grundvelli 6. mgr. 10. gr. laga nr. 132/1999 um vitamál, enda liggi afstaða þeirrar stofnunar fyrir í nefndum áhættumötum, en auk þess hafi stofnunin skilað umsögn um frummatsskýrslu leyfishafa. Með hliðsjón af því séu atvik þessa máls augljóslega frábrugðin atvikum í kærumáli úrskurðarnefndarinnar nr. 90/2022.
Fyrir liggi að athugasemdir Minjastofnunar Íslands sem stofnunin hafi gert vegna gerðar strandsvæðisskipulags Vestfjarða hafi lotið að svæði utan netlaga og því bersýnilega ekki verið að vísa til ætlaðra minja á landi. Sé því hafnað þeim málatilbúnaði kæranda að við útgáfu hins kærða rekstrarleyfis hafi ekki verið fylgt tilmælum stofnunarinnar í greindum athugasemdum. Þá láti kærandi hjá því líða að vísa til þess að Skipulagsstofnun hafi leitað til Minjastofnunar við umhverfismat framkvæmdarinnar, en Minjastofnun hafi í umsögn sinni ekki gert athugasemdir við framkvæmdina. Sé það því rangt að umhverfismatið hafi verið haldið annmörkum varðandi menningarminjar.
Því sé hafnað sem röngu að möguleg umhverfisáhrif framkvæmdarinnar feli í sér annmarka sem leiða eigi til ógildingar, enda hafi framkvæmdin eðli máls samkvæmt farið í gegnum ítarlegt umhverfismat og fullnægt öðrum skilyrðum í því tilliti. Til hliðsjónar megi vísa til umfjöllunar í úrskurði úrskurðarnefndarinnar frá 19. desember 2019 í máli nr. 30/2019, þar sem nefndin hafi talið ljóst að löggjafinn hafi „beinlínis gert ráð fyrir því að fiskeldi geti haft áhrif á umhverfi sitt, en allt að einu heimilað að það sé leyft að teknu tilliti til þeirra takmarkana og skilyrða sem lög og reglugerðir áskilja.“
Það sé augljóst af 6. gr. a. laga nr. 71/2008 að gildandi áhættumat erfðablöndunar sé í fullu gildi þar til ráðherra hafi staðfest bindandi tillögu Hafrannsóknastofnunar að nýju áhættumati, sbr. 3. málsl. 4. mgr. greinarinnar. Löggjafinn hafi tekið afdráttarlausa afstöðu til þess hvaða þýðingu uppfært áhættumat hafi á efni þeirra rekstrarleyfa sem gefin hafi verið út, sbr. 4. málsl. 4. mgr. 6. gr. a. fyrrgreindra laga. Úrskurðarnefndin hafi margsinnis lagt niðurstöður áhættumats erfðablöndunar til grundvallar niðurstöðum sínum, sbr. úrskurð í máli nefndarinnar nr. 30/2019. Bent sé á að í hinu kærða leyfi komi fram að Matvælastofnun sé heimilt að endurskoða forsendur leyfisins ef breytingar verði á burðarþolsmati eða áhættumati Hafrannsóknastofnunar.
Þá sé því hafnað að Skipulagsstofnun hafi borið að endurskoða matsskýrslu leyfishafa vegna verulegra breyttra forsendna með vísan til 1. mgr. 28. gr. laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana. Lög nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum gildi vegna umræddrar leyfisveitingar, sbr. bráðabirgðaákvæði 1 í lögum nr. 111/2021. Forsendur umhverfismatsins hafi ekki breyst verulega enda framkvæmdin nákvæmlega hin sama og farið hafi í gegnum umhverfismatið. Jafnframt liggi fyrir, svo sem rakið sé í greinargerð með frumvarpi því er orðið hafi að lögum nr. 111/2021, að 12. gr. laga nr. 106/2000 heimili ekki endurskoðun umhverfismats áður en tíu ár séu liðin, sbr. úrskurð úrskurðarnefndarinnar frá 13. nóvember 2017 í máli nr. 77/2017. Ítarlegt samráð varðandi framkvæmdina hafi átt sér stað á fjölmörgum stigum og sé því rangt að kærandi hafi hvorki haft tækifæri til að kynna sér umrædda framkvæmd með viðeigandi hætti né nýta sér lögbundinn andmælarétt skv. 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Viðbótarathugasemdir kærenda: Hábrún hf. bendir á að í athugasemdum leyfishafa komi fram að frummatsskýrsla félagsins hafi verið lögð fram til athugunar hjá Skipulagsstofnun 2. apríl 2020 eða tæpu ári eftir gildistöku breytingalaga nr. 101/2019. Af því leiði að Matvælastofnun hafi borið að afgreiða umsóknina á grundvelli nýrra laga, skv. bráðabirgðaákvæði II í lögum nr. 71/2008 um fiskeldi. Í því ljósi hljóti afgreiðsla stofnunarinnar að teljast ólögmæt.
Hið kærða leyfi sé byggt á umhverfismati sem hafi miðað við að félagið hafi aðgang að þremur eldissvæðum og séu umhverfisáhrifin metin í því ljósi, m.a. með tilliti til möguleika á að draga úr neikvæðum umhverfisáhrifum með tilfærslu eldiskvía. Ef fyrir liggi að leyfishafi geti ekki nýtt eldissvæðin þrjú sé ljóst að forsendur umhverfismatsins og rekstrarleyfisins séu brostnar. Því geti engan veginn komið til álita að ógilda leyfið að hluta.
Ákvæði 5. mgr. 18. gr. reglugerðar nr. 540/2020 um fiskeldi kveði á um fjarlægð á milli „fiskeldisstöðva“, sem nái til starfssvæðisins í heild. Leyfishafi rugli því hugtaki saman við hugtakið sjókvíaeldisstöð, sem vísi til hinnar eiginlegu starfsstöðvar, þ.e. mannvirkjanna sem nýtt séu í þágu fiskeldis. Óumdeilt sé að fjarlægð milli útmarka eldissvæða kæranda og leyfishafa sé 3,1 km. Jafnvel þótt skilningur leyfishafa á því hugtaki yrði lagður til grundvallar, um að miða skuli fjarlægð við „fisk í fisk“, sé ljóst að eldissvæði hans yrði að langmestu leyti innan 5 km „helgunarsvæðis“ kæranda. Fráleitt sé að gera að því skóna að „auðveldlega“ sé hægt að koma við eldi á báðum fiskeldissvæðunum í einu og virða jafnframt 5 km fjarlægðarmörk. Fjarlægðarreglan sé byggð á vísindalegum grunni en líkur á smiti ISA-veirunnar aukist þegar fjarlægð milli stöðva sé minni en 5 km. Með því að staðsetja stöðvar í svo mikilli nálægð sé hætta á dómínó-áhrifum af smitum milli stöðva.
Kærandi og leyfishafi séu ótvírætt ótengdir aðilar í skilningi 5. mgr. 18. gr. reglugerðar nr. 540/2020, jafnvel þótt gerður yrði samningur um samræmda útsetningu og hvíld. Þá sé bent á að tillögur starfshóps um smitvarnir í sjókvíaeldi snúi m.a. að innleiðingu svokallaðra smitvarnasvæða, en tillagan sé að mestu leyti óútfærð. Ekkert komi þar fram um að víkja skuli til hliðar eða falla frá meginviðmiði 5. mgr. 18. gr. reglugerðar um fiskeldi. Þvert á móti segi þar að ekki skuli hvika frá öryggismörkunum í núverandi umhverfi greinarinnar og að tryggja skuli að lágmarki 5 km fjarlægð á milli sjókvíaeldisstöðva. Fyrirkomulagið sé þar að auki í burðarliðnum og geti því ekki leitt til þess að vikið verði frá umræddu fjarlægðarviðmiði.
Það sé ekki rétt að Matvælastofnun hafi veitt undanþágu frá títtnefndum fjarlægðarmörkum. Einnig sé andmælt fullyrðingu um að regnbogasilungur sé ekki jafn útsettur fyrir laxalús og Atlantshafslax.
—–
Af hálfu A eru sjónarmið um lögvarða hagsmuni hans ítrekuð. Þar sem þar til bærar stofnanir hafi ekki framkvæmt rannsóknir á raunverulegum mörkum netlaga jarðarinnar Sandeyrar hafi kærandi sjálfur gert það. Samkvæmt þeim mælingum sé eldissvæðið við Sandeyri inni á jörðinni Sandeyri, þ.e. innan 115 m frá stórstraumsfjöru og örugglega innan netlaga jarðarinnar. Þá sé ljóst af kortasjá Landmælinga Íslands að það svæði við Sandeyri sem sjókvíaeldi sé heimilað samkvæmt strandsvæðisskipulagi sé ekki sama svæði og tilgreint sé í hinu kærða rekstrarleyfi. Öllum tölum í athugasemdum leyfishafa um fjarlægðir frá landi kæranda sé mótmælt sem röngum, enda byggi þær á röngum kortum, eins og kærandi hafi fært sönnur fyrir.
Ekki skipti máli hvort kærandi eigi fasta búsetu í húsinu að Sandeyri eða ekki. Vísað sé til dómaframkvæmdar Mannréttindadómstóls Evrópu um það að sumarhús falli undir hugtakið heimili. Fyrirhugað sjókvíaeldi muni rýra verðmæti jarðarinnar. Fyrir liggi að atvinnufrelsi kæranda sé ógnað. Hann áformi að hefja ferðaþjónustu og hafi fengið tilboð frá útivistarfélögum um að heimila tjaldbúðir göngufólks á jörðinni. Því sé ekki andmælt að leyfishafi sem stórfyrirtæki geti notið verndar eignarréttar- og atvinnufrelsisákvæðis stjórnarskrárinnar. Slík réttindi séu með engu móti takmarkalaus, sér í lagi þegar gagnstæðir hagsmunir séu til staðar. Vegna sjónarmiða leyfishafa um réttmætar væntingar og fjárhagslega hagsmuni sé bent á að slíkt eigi ekki að hafa áhrif á lögfræðilegt mat úrskurðarnefndarinnar, en vakin sé athygli á að verði leyfið fellt úr gildi geti hann átt rétt á bótum frá íslenska ríkinu.
Því sé hafnað að lengd afgreiðslutíma rekstrarleyfisins auki réttmætar væntingar leyfishafa. Langur málsmeðferðartími leiði ekki til þess að stjórnsýsla sé vönduð, þvert á móti aukist líkur á því að ákvörðun byggi á úreltum gögnum eða breyttum forsendum. Breytingar á hnitum rekstrarleyfisins hafi ekki falið í sér leiðréttingu bersýnilegrar villu þar sem öllum hnitum leyfisins hafi verið breytt. Sú breyting leiði til þess að eldið sé komið út fyrir heimilað eldissvæði samkvæmt strandsvæðisskipulagi og geti það ekki talist smávægileg breyting, en þar að auki hafi svæðið stækkað um 47 hektara við breytinguna.
Upplýsingaöflun úrskurðarnefndarinnar: Við meðferð þessa kærumáls óskaði úrskurðarnefndin nánari upplýsinga hjá leyfisveitanda um undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar með hliðsjón af reglum á sviði fiskeldis og bárust svör við því erindi með tölvubréfi 3. september 2024. Var kærendum og leyfishafa gefið færi á að tjá sig um svörin. Að auki var með tölvubréfi 16. s.m. óskað umsagnar Skipulagsstofnunar um sjónarmið sem annar kærenda í máli þessu hefur fært fram og varða málsmeðferð frummatsskýrslu leyfishafa. Svar Skipulagsstofnunar við fyrirspurninni barst 25. september s.á. Var einnig aflað sjónarmiða aðila málsins af því tilefni. Að því marki sem framangreind upplýsingaöflun verður talin hafa gildi við úrlausn þessa kærumáls er gerð grein fyrir henni hér á eftir.
—–
Aðilar máls þessa hafa fært fram ítarlegri rök fyrir máli sínu, sem ekki verða rakin hér frekar, en úrskurðarnefndin hefur haft þau öll til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Niðurstaða: Með hinu kærða leyfi er leyfishafa veitt heimild til að stunda sjókvíaeldi á regnbogasilungi og laxi í Ísafjarðardjúpi með 8.000 tonna hámarkslífmassa, þar af 5.200 tonn af frjóum laxi, á eldissvæðum sem kennd eru við Kirkjusund, Sandeyri og Arnarnes. Kæruheimild er í 2. mgr. 4. gr. laga nr. 71/2008 um fiskeldi.
Um kæruaðild í þeim málum sem undir úrskurðarnefndina heyra er fjallað í 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Þar er kveðið á um að þeir einir geti kært stjórnvaldsákvarðanir til úrskurðarnefndarinnar sem eigi lögvarða hagsmuni tengda þeirri ákvörðun sem kæra eigi. Verður að skýra þetta ákvæði í samræmi við almennar reglur stjórnsýsluréttarins um aðild að kærumálum þar sem áskilið er að kærandi eigi einstaklingsbundinna hagsmuna að gæta af úrlausn máls umfram aðra og jafnframt að þeir hagsmunir séu verulegir. Almennt ber þó að gæta varfærni við að vísa málum frá á þeim grunni að kærendur skorti lögvarða hagsmuni tengda kærðri ákvörðun nema augljóst sé að það hafi ekki raunhæfa þýðingu fyrir slíka hagsmuni að fá úr ágreiningi leyst.
Annar kærenda í máli þessu stundar sjókvíaeldi í Skutulsfirði og er eldissvæði hans styst í um 3,1 km fjarlægð frá eldissvæðinu sem kennt er við Arnarnes. Jafnframt er í hinu kærða leyfi fjallað um samninga milli hans og leyfishafa. Verður honum því játuð kæruaðild.
Hinn kærandi þessa máls hefur haldið því fram að eldissvæðið sem kennt er við Sandeyri sé í netlögum landareignar hans. Í lögum er jafnan miðað við að netlög nái til hafsvæðis 60 faðma eða 115 metra frá stórstraumsfjörumáli landareignar, sbr. t.d. 2. tl. 3. gr. laga nr. 88/2018 um skipulag haf- og strandsvæða. Af gögnum þessa máls er ljóst að lengra er í eldissvæðið. Hann hefur jafnframt vísað um afmörkun netlaga til svonefndrar dýptarreglu Jónsbókar, þ.e. fyrirmæla í 2. kap. rekabálks um einkarétt til veiði miðað við dýpt selneta. Verður einnig að telja ljóst að meira dýpi verður á leyfissvæðinu en miðað verður við samkvæmt þeirri reglu.
Til þeirra sjónarmiða annarra er þá að líta sem kærandi hefur vísað til. Hefur leyfishafi í andmælum bent á að frá húsinu á Sandeyri að eldiskvíum hans séu um 1,97 km. Með því er litið hjá því að heimilt getur verið að færa til fiskeldismannvirki innan eldissvæðis, sem getur aukið grenndaráhrif. Stysta fjarlægð frá jaðri eldissvæðisins í fjöru er u.þ.b. 450 m, en að húsi á jörðinni um 550 m. Með hliðsjón af því verður að telja að ekki sé hægt að útiloka að hin kærða starfsemi leyfishafa hafi áhrif á hagsmuni kæranda umfram aðra, s.s. vegna hávaða og sjónrænna áhrifa, og verður honum því játuð kæruaðild.
Lagagrundvöllur og málatilbúnaður
Í máli þessu er deilt um gildi þeirrar ákvörðunar Matvælastofnunar frá 29. febrúar 2024 að veita Arctic Sea Farm ehf. rekstrarleyfi fyrir sjókvíaeldi á regnbogasilungi og laxi í Ísafjarðardjúpi með 8.000 tonna hámarkslífmassa, þar af 5.200 tonn af frjóum laxi. Framkvæmdin sætti mati á umhverfisáhrifum samkvæmt þágildandi lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum og er álit Skipulagsstofnunar vegna þess frá 28. janúar 2021. Að teknu tilliti til 1. ákvæðis til bráðabirgða í lögum nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana verður í máli þessu að líta til ákvæða laga nr. 106/2000 að því er varðar leyfisveitingu vegna framkvæmdar.
Samkvæmt 4. gr. b. í lögum nr. 71/2008 þarf starfsleyfi Umhverfisstofnunar og rekstrarleyfi Matvælastofnunar til starfrækslu fiskeldisstöðva. Í samræmi við 8. gr. laganna skal umsókn um rekstrarleyfi m.a. fylgja afrit af ákvörðun Skipulagsstofnunar um að framkvæmd sé ekki matsskyld eða álit stofnunarinnar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar. Skal þess jafnframt gætt við útgáfu rekstrarleyfis að fyrirhuguð starfsemi samræmist skipulagi á svæðinu samkvæmt skipulagslögum eða lögum um skipulag haf- og strandsvæða, sbr. 3. mgr. 10. gr. laganna. Þá skal þess gætt skv. 4. mgr. sömu greinar að fullnægt sé ákvæðum laga um umhverfismat framkvæmda og áætlana og laga um hollustuhætti og mengunarvarnir. Við undirbúning og útgáfu rekstrarleyfis ber Matvælastofnun að gæta að þeim málsmeðferðar- og efnisreglum sem eru tilgreindar í lögunum og reglugerð um fiskeldi nr. 540/2020 sem og stjórnsýslulögum nr. 37/1993, líkt og endranær. Önnur löggjöf sem getur m.a. komið til skoðunar eru lög nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir, þar sem finna má fyrirmæli vegna starfsleyfa fyrir fiskeldi, lög nr. 80/2018 um skipulag haf- og strandsvæða og áðurnefnd lög nr. 106/2000.
Svo sem fram kemur í málavaxtalýsingu var tillaga að rekstrarleyfi auglýst opinberlega, sbr. 10. gr. a. í lögum nr. 71/2008. Athugasemdir komu fram við drögin og var við þeim brugðist í greinargerð með leyfinu sem birt var á vefsíðu leyfisveitanda. Í sömu greinargerð var jafnframt fjallað um álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum og um leyfisveitingu Umhverfisstofnunar. Að formi til var þessi málsmeðferð í samræmi við lög nr. 71/2008 og lög nr. 106/2000. Kærendur í þessu máli hafa þó gert athugasemdir við stjórnsýslulega málsmeðferð leyfisveitanda. Jafnframt hafa verið gerðar athugasemdir við efni rekstrarleyfisins, m.a. um að það sé í andstöðu við reglur er varði siglingaöryggi, auk þess sem leyfið geti ekki byggst á Strandsvæðisskipulagi Vestfjarða 2022 þar sem það sé ófullnægjandi. Þá hafi skort byggingarleyfi á grundvelli laga nr. 160/2010 um mannvirki fyrir útgáfu hins kærða rekstrarleyfis og ekki hafi verið gætt að lögum nr. 80/2012 um menningarminjar. Einnig hafa verið færð fram sjónarmið þess efnis að breyttar forsendur séu fyrir hendi vegna áhættumats erfðablöndunar og fyrirliggjandi umhverfismats framkvæmdarinnar sem leiða eigi til þess að ekki verði á þeim byggt. Þá er byggt á því að hið kærða leyfi sé í ósamræmi við ákvæði 5. mgr. 18. gr. reglugerðar nr. 540/2020 viðvíkjandi fjarlægðarmörk milli sjókvíaeldisstöðva ótengdra aðila. Í þeirri umfjöllun sem á eftir fer verða þessi álitaefni auk annarra tekin til nánari skoðunar.
Málsmeðferð umsóknar um rekstrarleyfi samkvæmt lögum nr. 71/2008
Samkvæmt 2. mgr. 8. gr. laga nr. 71/2008 skulu umsókn um rekstrarleyfi fiskeldis fylgja gögn um úthlutun eldissvæðis skv. 4. gr. a. ef við á. Samkvæmt I. ákvæði til bráðabirgða í lögum nr. 71/2008, sem kom í lögin með breytingarlögum nr. 101/2019, skyldu allar umsóknir um rekstrarleyfi sjókvía á hafsvæðum sem ekki var búið að meta til burðarþols falla úr gildi og úthlutun fara eftir nýjum ákvæðum laga, sbr. 4. gr. a. laga nr. 71/2008. Hvað sneri að svæðum þar sem burðarþol hefði þegar verið ákvarðað, svo sem átti við um Ísafjarðardjúp, skyldi vinna úr fyrirliggjandi umsóknum samkvæmt eldri ákvæðum laganna ef málsmeðferð samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum væri lokið eða ef frummatsskýrslu vegna mats á umhverfisáhrifum hefði verið skilað fyrir gildistöku laga nr. 101/2019, sbr. II. ákvæði til bráðabirgða við lögin.
Í greinargerð Matvælastofnunar með hinu kærða leyfi er rakið að leyfishafi hafi skilað inn frummatskýrslu til Skipulagsstofnunnar fyrir gildistöku laga nr. 101/2019 um breytingu á lögum um fiskeldi og því hafi farið um meðferð umsóknar hans samkvæmt II. ákvæði til bráðabirgða við lögin. Af hálfu annars kærenda í máli þessu er bent á að í athugasemdum leyfishafa komi fram að frummatsskýrsla félagsins hafi verið lögð fram til athugunar hjá Skipulagsstofnun 2. apríl 2020 eða tæpu ári eftir gildistöku breytingalaga nr. 101/2019. Af því hljóti að leiða að hin kærða ákvörðun sé ólögmæt þar sem að hún hafi verið afgreidd samkvæmt eldri ákvæðum laganna án þess að skilyrði hafi verið til þess.
Til nánari skýringar skal frá því greint að samkvæmt frumvarpi því sem varð að lögum nr. 101/2019, sem og því frumvarpi sem var til umfjöllunar á 148. löggjþ. (2017‒18) um sama efni, var miðað við að allar umsóknir um rekstrarleyfi á þeim svæðum sem hefðu verið metin til burðarþols myndu halda gildi sínu og fá afgreiðslu í þeirri röð sem þær höfðu borist Matvælastofnun. Sú eiginlega þrenging á skilyrðum leyfisveitingar að miða við skil frummatsskýrslu kom fyrst fram með breytingatillögu við 3. umræðu um frumvarpið á Alþingi 19. júní 2019. Í áliti meiri hluta atvinnuveganefndar við þá umræðu var bent á að Skipulagsstofnun legði mat á það hvort framlögð frummatsskýrsla uppfyllti skilyrði laga um mat á umhverfisáhrifum, sbr. 9. og 10. gr. þeirra laga. Var um leið höfðað til þess að með þessu væri gætt jafnræðis þeirra aðila sem sannanlega hefðu lagt út í kostnað og vinnu vegna fyrirhugaðs fiskeldis. Má einnig vísa til álits meiri hluta nefndarinnar við 2. umræðu en þar var frá því greint að fyrir nefndinni hefði komið fram að meðferð þónokkurra umsókna væri á lokastigi og myndi niðurfelling þeirra ónýta mikla vinnu við mat á gögnum, umhverfismat o.fl. sem hefði kostað umsækjendur mikla vinnu og fjármuni.
Í 10. gr. laga nr. 106/2000 var mælt fyrir um að innan tveggja vikna frá því að Skipulagsstofnun tæki á móti frummatsskýrslu skyldi stofnunin meta hvort skýrslan uppfyllti þær kröfur sem gerðar væru í 9. gr. laganna um efni frummatsskýrslu og væri í samræmi við matsáætlun skv. 8. gr. Var um leið kveðið á um heimild stofnunarinnar til að hafna því að taka frummatsskýrslu til athugunar í þeim tilvikum þegar hún uppfyllti ekki þau skilyrði og skyldi Skipulagsstofnun þá leiðbeina framkvæmdaraðila um frekari vinnslu skýrslunnar. Áliti stofnunin að frummatsskýrsla uppfyllti ekki þær kröfur sem gerðar væru skv. 9. gr. var heimilt að skjóta þeirri ákvörðun til úrskurðarnefndarinnar, sbr. 3. mgr. 14. gr. laganna. Nokkuð fyllri fyrirmæli um þessa framkvæmd voru í VI. kafla reglugerðar nr. 660/2015 um mat á umhverfisáhrifum sem var í gildi á þessum tíma.
Hinn 9. mars 2021 óskaði leyfisveitandi eftir upplýsingum frá Skipulagsstofnun um meðferð frummatsskýrslu leyfishafa. Í tilsvari stofnunarinnar kom fram að frummatsskýrsla hafi fyrst verið lögð fram til hennar 7. september 2018. Seinni drög hafi borist 1. mars 2019. Stofnunin hafi staðfest móttöku skýrslunnar með ábendingum um úrbætur með bréfi, dags. 26. júní s.á. Í því bréfi hafi verið sett fram sú afstaða að frummatsskýrslan uppfyllti í meginatriðum þær kröfur sem gerðar væru skv. 9. gr. laga nr. 106/2000 og 20. gr. reglugerðar nr. 660/2015 þótt bregðast yrði við tilteknum athugasemdum, áður en skýrslan yrði auglýst. Af þessum sökum yrði að líta svo á að frummatsskýrslu leyfishafa hafi verið skilað fyrir 19. júlí 2019, þ.e. fyrir gildistöku laga nr. 101/2019. Verður ekki gerð athugasemd við að leyfisveitandi legði þetta álit Skipulagsstofnunar til grundvallar um að umsókn um hið kærða leyfi félli undir ákvæði II. til bráðabirgða við lög nr. 71/2008.
Afmörkun eldissvæðis og hnitsetning sjókvíaeldisstöðva
Við útgáfu hins kærða leyfis voru þau mistök gerð við afmörkun eldissvæðisins Sandeyri að þar voru tilgreind hnit fyrra leyfis á sömu staðsetningu. Eftir að mistökin komu upp gerði leyfisveitandi breytingu á hnitunum til samræmis við áform leyfishafa eins og þeim var lýst í matsskýrslu og auglýstri tillögu rekstrarleyfisins. Telja verður að þetta hafi honum verið heimilt, en líta má svo á að um bersýnilega villu hafi verið að ræða að virtum þessum atvikum málsins, sbr. 2. mgr. 23. gr. stjórnsýslulaga. Er þá jafnframt athugað að ekki verður séð að þessi leiðrétting raski með nokkrum hætti hagsmunum kærandans.
Samkvæmt 3. mgr. 19. reglugerðar nr. 540/2020 þarf að tilgreina hnit eldissvæðis og hnit sjókvíaeldisstöðva í rekstrarleyfi fiskeldisstöðvar. Í eldri reglugerð sama efnis, nr. 1170/2015, var ekki kveðið á um hnitsetningu sjókvíaeldisstöðva í rekstrarleyfum fiskeldisstöðva og hafði Matvælastofnun í samræmi við það ekki tilgreint slík hnit í útgefnum leyfum í gildistíð þeirrar reglugerðar. Verður ekki ráðið að stofnunin hafi breytt þeirri stjórnsýsluframkvæmd eftir gildistöku reglugerðar nr. 540/2020 hinn 3. júní 2020. Fyrir liggur í máli þessu að í rekstrarleyfi leyfishafa er ekki að finna hnitsetningu sjókvíaeldisstöðva en með því samrýmist efni þess ekki framangreindum reglugerðarfyrirmælum.
Líta verður til þess að í 1. mgr. 23. gr. reglugerðar nr. 540/2020 segir að áður en rekstrarleyfi taki gildi skuli Matvælastofnun gera úttekt á fiskeldisstöð til að staðreyna að stöðin uppfylli ákvæði laga og reglugerða og skuli gefa út skriflega staðfestingu fyrir gildistöku rekstrarleyfis. Þá er í 2. mgr. sömu greinar kveðið á um að gildi rekstrarleyfis sé háð því skilyrði að rekstrarleyfishafi skili inn stöðvarskírteini útgefnu af faggiltri skoðunarstofu fyrir hverja einstaka starfsstöð sem kveðið sé um í rekstrarleyfi. Nánar er mælt fyrir um útgáfu stöðvarskírteinis í 30. gr. reglugerðarinnar þar sem segir að í stöðvarskírteini skuli m.a. koma fram staðsetning og ytri mörk stöðvar auk stöðvar innan eldissvæðis. Þá er að finna fyrirmæli um hvernig standa skuli að merkingu sjókvíaeldisstöðva í 35. gr., en í 4. mgr. greinarinnar segir að „[þ]egar „nákvæm staðsetning á sjókvíaeldisstöð liggur fyrir“, eða þegar sjókvíaeldisstöðvar eru færðar til innan þess eldissvæðis sem fyrirtækið hafi fengið úthlutað, skuli rekstrarleyfishafi tilkynna hnit til Landhelgisgæslu Íslands. Að endingu er mælt fyrir um það í 39. gr. reglugerðarinnar að óheimilt sé að flytja eldisfisk eða seiði í fiskeldisstöð fyrr en Matvælastofnun hafi gefið út rekstrarleyfi og staðfesting stofnunarinnar um gildistöku liggur fyrir ásamt stöðvarskírteini fyrir einstaka starfsstöðvar.
Skoða verður fyrirmæli 3. mgr. 19. gr. reglugerðarinnar um hnitsetningu sjókvíaeldisstöðva í ljósi þess sem að framan er rakið. Með hliðsjón af því að greinarmunur er á útgáfu rekstrarleyfis og gildistöku þess, svo og þar sem hnit sjókvíaeldisstöðva munu liggja fyrir í stöðvarskírteini sem er jafnframt forsenda þess að leyfishafa sé heimilt að setja út fisk eða seiði, verður skortur á hnitsetningu sjókvíaeldisstöðva í hinu kærða leyfi ekki talinn til annmarka sem geti varðað gildi þess.
Skyldur leyfisveitanda við útgáfu leyfis til framkvæmdar sem sætt hefur umhverfismati
Um útgáfu leyfa vegna matsskyldra framkvæmda fer skv. 13. gr. laga nr. 106/2000 og er það skilyrði fyrir útgáfu slíks leyfis að fyrir liggi álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum þess. Samkvæmt 2. mgr. lagagreinarinnar skal leyfisveitandi kynna sér matsskýrslu framkvæmdaraðila um framkvæmdina og leggja álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum hennar til grundvallar. Samkvæmt 3. mgr. greinarinnar skal leyfisveitandi taka saman greinargerð um afgreiðslu leyfis þar sem gerð er grein fyrir samræmi milli leyfis og niðurstöðu álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum og rökstyðja sérstaklega ef í leyfinu er vikið frá niðurstöðu álitsins. Lögum samkvæmt þarf álit Skipulagsstofnunar að fullnægja lágmarksskilyrðum um rökstuðning og efnisinnihald og er það forsenda þess að leyfisveitandi geti tekið ákvörðun um umsókn um leyfisveitingu. Skyldur leyfisveitanda ná því einnig til þess að kanna hvort einhverjir þeir annmarkar séu á áliti Skipulagsstofnunar að á því verði ekki byggt. Lýtur lögmætiseftirlit úrskurðarnefndarinnar að hinu sama, sem og því hvort leyfisveitandi hafi sinnt skyldum sínum með fullnægjandi hætti.
Í áliti Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdar leyfishafa er komist að þeirri niðurstöðu að matsskýrslan uppfylli skilyrði laga og reglugerðar um mat á umhverfisáhrifum og að umhverfisáhrifum hafi verið lýst á fullnægjandi hátt. Helstu neikvæðu áhrif eldisins telur stofnunin að felist í auknum áhrifum á botndýralíf og eðlisþáttum sjávar, mögulegum áhrifum á villta laxfiska vegna aukins álags laxalúsar og á villta laxastofna vegna erfðablöndunar. Auk þess lítur stofnunin svo á að eldið komi til með að hafa neikvæð samlegðaráhrif með öðru eldi í Ísafjarðardjúpi á þessa þætti. Í álitinu er með skipulegum hætti greint frá áhrifum framkvæmdarinnar á helstu umhverfisþætti. Lagði stofnunin til að við leyfisveitingar yrðu sett skilyrði hvað varðaði ástand sjávar, erfðablöndun við villta laxastofna, fisksjúkdóma og laxalús.
Fyrir liggur að í hinu kærða rekstrarleyfi voru sett ákvæði í samræmi við flest þau skilyrði sem Skipulagsstofnun tiltók í áliti sínu. Í greinargerð leyfisins er umfjöllun um valkosti þá sem fjallað var um í matsskýrslu framkvæmdaraðila og áliti Skipulagsstofnunar. Að virtri greinargerðinni í heild sinni þykir sýnt að Matvælastofnun hafi í samræmi við 13. gr. laga nr. 106/2000 kynnt sér matsskýrslu framkvæmdaraðila og lagt álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar til grundvallar.
Áhættumat erfðablöndunar
Í áliti Skipulagsstofnunar um umhverfismat hinnar kærðu framkvæmdar er greint frá því að samkvæmt áhættumati Hafrannsóknastofnunar vegna mögulegrar erfðablöndunar milli eldislaxa og náttúrulegra laxastofna sé talið að hægt sé að leyfa allt að 12.000 til 14.000 tonna eldi á frjóum laxi í Ísafjarðardjúpi án þess að laxastofnar skaðist í þeim ám sem matið taki tillit til. Er og tekið fram að eldi leyfishafa samræmist áhættumatinu og með vísan til þess telji Skipulagsstofnun að áhrif framkvæmdar á laxastofna í þeim ám sem áhættumatið nái til verði óveruleg. Hins vegar telur stofnunin að áhrifin á villta laxastofna í öðrum ám sem geymi litla laxastofna geti verið nokkuð eða talsvert neikvæð.
Á því er byggt af hálfu annars kærenda þessa máls að endurskoða þurfi umhverfismat hinnar heimiluðu framkvæmdar vegna verulegra breyttra forsendna með því að þúsundir eldislaxa sluppu haustið 2023 úr sjókvíum leyfishafa á eldissvæðinu Kvígindisdal í Patreksfirði. Samkvæmt 12. gr. laga nr. 106/2000 er endurskoðun umhverfismats háð því að framkvæmdir hefjist ekki innan 10 ára frá því að álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum lá fyrir og verður því að hafna þessu. Um nánari skýringu á lagagreininni er vísað til úrskurðar nefndarinnar frá 13. nóvember 2017 í máli nr. 77/2017. Með vísan til sama atviks er því einnig haldið fram að ekki sé unnt að byggja á gildandi áhættumati erfðablöndunar þar sem forsendur þess séu rangar auk þess sem lögum samkvæmt hefði átt að uppfæra matið í síðasta lagi á árinu 2023.
Um áhættumat erfðablöndunar er fjallað í 6. gr. a. laga nr. 71/2008. Skal það byggt á bindandi tillögu Hafrannsóknastofnunar til ráðherra um það magn frjórra laxa, mælt í lífmassa, sem heimilt skal að ala í sjó hverju sinni á tilteknu hafsvæði. Endurskoða skal áhættumatið svo oft sem þurfa þykir og eigi sjaldnar en á þriggja ára fresti. Það áhættumat sem nú er í gildi var staðfest af ráðherra 3. mars 2022, sbr. auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda nr. 268/2022. Í lögum er ekki mælt fyrir um heimild til að fresta útgáfu rekstrarleyfis með vísan til þess að vænta megi staðfestingar nýs áhættumats erfðablöndunar. Það er þó ekki útilokað að stjórnvald geti frestað stjórnarathöfn ef beðið er nýrra eða tengdra ákvarðana annarra stjórnvalda en reipdráttur getur verið milli slíkrar málsmeðferðar og skyldu stjórnvalds til að taka ákvörðun svo fljótt sem unnt er, sbr. 1. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Það er nægilegt af þessu tilefni að benda á að í 6. gr. a. laga nr. 71/2008 er kveðið á um að eldra áhættumat sé í gildi þar til nýtt hafi verið staðfest. Komi til þess að nýtt áhættumat feli í sér lægri hámarksheimild er það bindandi fyrir hlutaðeigandi, að gefnum hæfilegum tíma til aðlögunar, sbr. 4. mgr. lagagreinarinnar.
Skipulagsskylda og siglingaöryggi
Í máli þessu hafa kærendur fært fram þau sjónarmið að ákvæði hins kærða leyfis séu í andstöðu við Strandsvæðisskipulag Vestfjarða 2022 hvað varði fyrirmæli sem þar séu sett og varða öryggi siglinga. Er með þessu bæði vísað til greinargerðar þeirrar sem fylgdi skipulaginu og sérstakra ákvæða fyrir einstaka landnotkunarreiti. Jafnframt er vísað til ákvæða laga nr. 132/1999 um vitamál, m.a. um skyldu til að leita umsagnar Samgöngustofu um legu og merkingu hvers kyns fljótandi mannvirkja á sjó, þ.m.t. fiskeldiskvía.
Til þess er fyrst að taka að í ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsáætlun, dags. 15. júní 2017, kom fram að framkvæmdaraðili skyldi í matsskýrslu gera grein fyrir siglingaleiðum í Ísafjarðardjúpi og meta áhrif fyrirhugaðra framkvæmda á siglingar og aðra sjótengda starfsemi. Í matsskýrslunni var slík umfjöllun takmörkuð og var sú skýring sett fram að engin haldbær gögn hafi fengist hjá opinberum aðilum um siglingaleiðir í Ísafjarðardjúpi. Álíta verður að lýsing á áhrifum ráðgerðrar framkvæmdar á siglingar og með því á siglingaöryggi hafi verið áfátt í matsskýrslunni í ljósi þess sem síðar kom fram. Var álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum hinnar kærðu framkvæmdar sama marki brennt. Þar var þó rakið að áform leyfishafa muni þrengja að siglingaleiðum innan Ísafjarðardjúps. Í þeim kafla álitsins sem varðar siglingaleiðir kom fram að eldissvæðið við Arnarnes muni koma til með að trufla siglingar á þekktri siglingaleið inn að Ísafirði, en eldissvæðin Kirkjusund og Sandeyri væru ekki líkleg til að trufla siglingar. Var samantekið álitið á grundvelli þessa að starfsemi leyfishafa mundi hafa nokkuð neikvæð og afturkræf áhrif á siglingaleiðir.
Strandsvæðisskipulag Vestfjarða 2022 var auglýst í B-deild Stjórnartíðinda 2. mars 2023 og var því skylt að gæta að skilmálum þess við undirbúning hins kærða leyfis, sbr. 1. mgr. 7. gr. laga nr. 88/2018, sbr. 3. mgr. 10. gr. laga nr. 71/2008. Á skipulagsuppdrætti skipulagsins eru siglingaleiðir í Ísafjarðardjúpi markaðar með nýtingarreitnum SI6. Á slíkum reitum gilda þau almennu ákvæði að þar er ekki gert ráð fyrir mannvirkjum eða staðbundinni starfsemi/nýtingu sem hindra för skipa eða hefur áhrif á siglingaöryggi. Af greinargerð skipulagsins má ráða að við afmörkun nýtingarreitsins hafi auk upplýsinga um siglingaljós og -merki verið haft samráð við opinberar stofnanir og sérfræðinga jafnframt því að litið hafi verið til uppsafnaðra gagna um skipaferla frá vinnuhópi Norðurskautsráðsins um verndum hafsvæða (PAME) og leiðbeininga Kystverket, norskrar stofnunar á sviði siglingamála, um afmörkun svæða til siglinga (Farledsnormalen). Heimiluð starfsemi í Ísafjarðardjúpi samkvæmt hinu kærða leyfi er utan nýtingarreits SI6 en innan reita fyrir staðbundna nýtingu SN25, SN29 og SN36.
Í 2. mgr. 10. gr. laga nr. 88/2018 er m.a. kveðið á um að við gerð strandsvæðisskipulags beri að taka mið af stjórnvaldsfyrirmælum, öðrum lögum og lögbundnum ákvörðunum um nýtingu og vernd haf- og strandsvæða þar sem tiltekin starfsemi er t.d. takmörkuð eða bönnuð. Svæðisráð strandsvæðisskipulags hagaði þannig störfum sínum að aflað var upplýsinga um eldissvæði samkvæmt öllum útgefnum rekstrarleyfum fiskeldis sem og umsóknir um slík leyfi sem voru til meðferðar hjá Matvælastofnun. Voru þessi svæði færð inn á uppdrátt skipulagsins. Það gerðist að því virðist fyrst við auglýsingu tillögu að strandsvæðisskipulaginu sumarið 2022 að fram komu umsagnir frá Samgöngustofu og Vegagerðinni þar sem lýst var áhyggjum af siglingaöryggi vegna áforma um fiskeldi á tilteknum svæðum á Vestfjörðum. Varð þetta til þess að ráðherra samgöngumála skipaði starfshóp um öryggi siglinga sem var til ráðgjafar við vinnslu og frágang skipulagsins, en þegar var gert ráð fyrir því í 6. gr. laga nr. 88/2018 að þessar stofnanir væru svæðisráðum og Skipulagsstofnun til ráðgjafar við gerð strandsvæðisskipulags.
Í kafla 6.2. í greinargerð strandsvæðisskipulagsins kemur fram að í einhverjum tilvikum hafi ekki verið lagt fullnægjandi mat á áhrif sjókvíaeldis á siglingar og sé því mikilvægt að koma slíku áhrifamati í fastar skorður. Það sé mikilvægt „að í því ferli sem leiðir til útgáfu leyfa fyrir sjókvíaeldi sé ávallt unnið áhættumat siglinga“ og að niðurstaða slíks mats „[þurfi] að skila sér í leyfisskilmála“. Slíkir skilmálar geti varðað endanlega staðsetningu sjókvía, fyrirkomulag festinga, merkingar sjókvía og skermingu vinnulýsingar „svo eitthvað sé nefnt“. Nánar er rakið að „í einhverjum tilvikum kann fyrirhuguð staðsetning sjókvía að hafa þau áhrif að breyta þurfi merkingum. Í þeim tilvikum er mikilvægt að þær breytingar fari eftir viðurkenndu alþjóðlegu ferli og að engin starfsemi sé heimiluð á þeim hluta hafflatar sem merktur er sem örugg siglingaleið fyrr en búið er að breyta þeim merkingum.“
Um nýtingarreitinn SN29, Kirkjusund, kemur fram í greinargerðinni að hann sé að hluta innan hvíts ljósgeira Arnarnesvita sem hafi áhrif á fyrirkomulag búnaðar innan reitsins þar sem ekki megi sigla nær jaðri sjókvíaeldisstöðva en 50 m samkvæmt reglugerð nr. 540/2020 um fiskeldi. Settir eru skilmálar sem gilda fyrir nýtingarreitinn þess efnis að þar sem leyfissvæði fiskeldis liggi inni á hvítum ljósgeira vitaljósa skuli sjókvíaeldisstöð ekki vera innan hans eða nær mörkum ljósgeirans en 50 m. Botnfestingar fiskeldiskvía (tóg og akkeri) skuli vera á meira en 15 m dýpi (miðað við sjókortanúll) þar sem þær séu innan þess svæðis sem hvítur vitageiri afmarki. Þessir skilmálar voru teknir upp í hið kærða leyfi.
Við undirbúning að útgáfu hins kærða leyfis lágu fyrir áhættumöt siglinga fyrir eldissvæði samkvæmt hinu kærða leyfi sem unnin voru af Samgöngustofu sem og Vegagerðinni og Landhelgisgæslu Íslands. Átti gerð áhættumatanna sér stoð í skilmálum strandsvæðisskipulagsins samkvæmt framanröktu auk þess að þátttaka Samgöngustofu var í góðu samræmi við þá skyldu sem mælt er fyrir um í 6. mgr. 10. gr. laga um vitamál, þar sem segir að leita skuli umsagnar Samgöngustofu um legu og merkingu hvers kyns fljótandi mannvirkja á sjó, svo sem fiskeldiskvía, mælitækja á sjó og veðurdufla.
Það var niðurstaða áhættumats fyrir Sandeyri frá mars 2023 að fiskeldissvæðið væri ekki í áhrifasvæði geiravita og að fiskeldissvæðið muni ekki hafa teljandi neikvæð áhrif á siglingaöryggi inn Djúpið núna og í náinni framtíð, en mjög takmörkuð umferð væri um svæðið og þá aðallega umferð lítilla báta sem sigli þar fram hjá. Var það mat stofnananna að 50 m varúðarsvæði, eins og það væri skilgreint í reglugerð um fiskeldi, væri nægjanlegt. Þá liggur fyrir minnisblað frá Vegagerðinni, dags. 10. apríl 2024, sem er viðauki áhættumats siglinga fyrir eldissvæðið við Sandeyri. Í því kemur fram að auglýst virkni Óshólavita sem geiravita í Vitaskrá Íslands sé ekki rétt og að stofnunin muni gera breytingar þar að lútandi til samræmis við þá notkun vitans sem fram komi í áhættumati siglinga fyrir Sandeyri, en þar er notkun hans tilgreind sem innsiglingarviti fyrir Út-Djúpið.
Í niðurstöðum áhættumats fyrir Arnarnes frá apríl 2023 kom fram að ekki væri ásættanlegt m.t.t. siglingaöryggis að leyfa fiskeldi á svæðinu eins og það væri skilgreint, enda væri stærstur hluti þess innan hvíts ljósgeira frá Æðeyjarvita. Nýting þess hluta svæðisins sem félli utan hvíta ljósgeirans ógni ekki siglingaöryggi og að áliti stofnananna var 100 m varúðarsvæði talið hæfilegt. Til samræmis við þetta var í hinu kærða leyfi tekið fram að jaðar sjókvíaeldisstöðvar á Arnarnesi skyldi ekki vera nær mörkum hvíts ljósgeira vitaljósa en sem þessu næmi.
Í niðurstöðum fyrir Kirkjusund frá maí 2023 kom fram að ekki væri ásættanlegt m.t.t. siglingaöryggis að leyfa fiskeldi á svæðinu eins og það væri skilgreint, þar sem hluti þess væri innan hvíts ljósgeira frá Arnarnesvita. Nýting þess hluta svæðisins sem félli utan hvíta ljósgeirans ógni ekki siglingaöryggi og væri 50 m varúðarsvæði álitið hæfilegt. Var þessi afstaða í samræmi við þann fyrirvara sem gerður var í skilmálum strandsvæðisskipulagsins, sem tillit var tekið til við útgáfu hins kærða leyfis. Til samræmis við þetta var í hinu kærða leyfi tekið fram að jaðar sjókvíaeldisstöðvar á Kirkjusundi skuli ekki vera nær mörkum hvíts ljósgeira vitaljósa en sem þessu næmi.
Í áhættumötum fyrir Arnarnes og Kirkjusund var tiltekið að mikilvægt væri að kvíasvæði væru merkt eins og reglugerð nr. 540/2020 kvæði á um og að merkingar og ljós virkuðu sem skyldi a.m.k. 99% tímans, mælt yfir þriggja ára tímabil. Ef þeim reglum yrði fylgt teldist siglingaöryggi þeirra báta sem almennt sigldu um þetta svæði ekki ógnað. Þá kom að lokum fram að ekki hafi verið tekin afstaða til mótvægisaðgerða í þessari vinnu, en með því var vísað til mögulegs breytts fyrirkomulags merkinga, s.s. breytinga á hvítum ljósgeira og viðbótarlýsingu og merkingum við svæði, ákvæðis um lágmarksdýpi festinga o.s.frv., svo sem nánar var lýst í skýrslu áðurnefnds starfshóps um öryggi siglinga, dags. 23. nóvember 2022.
Að teknu tilliti til umfjöllunar um siglingaöryggi í greinargerð leyfisveitanda, sem byggði á strandsvæðisskipulagi fyrir Vestfirði og áhættumati siglinga, sem síðar var til komið, verður undirbúningur hinnar kærðu ákvörðunar ekki talinn haldinn annmarka hvað snertir forsvaranlegt mat á siglingum og siglingaöryggi vegna hinnar heimiluðu starfsemi. Var þess ennfremur gætt af leyfisveitanda, svo sem nú var rakið, að niðurstaða áhættumats siglinga skilaði sér með í hið kærða leyfi.
Byggingarleyfi o.fl.
Annar kærenda þessa máls heldur því fram með vísan til 6. tl. 12. gr. reglugerðar nr. 540/2020 að hið kærða leyfi sé háð annmarka með því að byggingarleyfi hafi ekki legið fyrir áður en rekstrarleyfið var gefið út. Samkvæmt lagastað þessum, sem varðar efni umsóknar um rekstrarleyfi, skal leyfi til mannvirkjagerðar, ef við á, fylgja umsókninni. Með vísan til þessa orðalags verður að hafna svo fortakslausum skilningi. Til þess er einnig að líta að nokkur tími getur liðið frá því að rekstrarleyfi fiskeldis er gefið út þar til starfsemi hefst, en byggingarleyfi falla úr gildi hefjist framkvæmdir ekki innan 12 mánaða frá útgáfu, sbr. 1. mgr. 14. gr. laga nr. 160/2010.
Af hálfu annars kæranda er jafnframt þessu vísað til 4. gr. laga nr. 132/1999 um vitamál þar sem kveðið er á um að óheimilt sé að byggja hús eða mannvirki sem skyggt gætu á leiðarmerki frá sjónum á þeim boga sjóndeildarhringsins þar sem því er ætlað að þjóna sjófarendum, og hæfilega langt til beggja handa. Geti Vegagerðin látið rífa húsið eða mannvirkið á kostnað eiganda þess ef brotið er á móti þessu. Úrskurðarnefndin bendir á að fyrirmæli þessi varða byggingu mannvirkja og sýnist því eðlilegt að tekin verði afstaða til þeirra við undirbúning byggingarleyfis. Fyrir liggur að Húsnæðis- og mannvirkjastofnun gefur út byggingarleyfi fyrir sjókvíum og tengdum mannvirkjum utan lögsagnarmarka sveitarfélaga, svo sem fram kemur í tilkynningu á vef þeirrar stofnunnar 13. febrúar 2024, sem vísað er til í máli þessu.
Að lokum verður ekki fallist á þau málsrök að hið kærða leyfi brjóti gegn lögum nr. 80/2012 um menningarminjar. Var enda í umhverfismati framkvæmdarinnar aflað umsagnar Minjastofnunar Íslands um fyrirhugaða framkvæmd og færði stofnunin rök fyrir því hvers vegna ekki væri gerð athugasemd við framkvæmdina. Stofnunin benti á skyldu framkvæmdaraðila skv. 2. mgr. 24. gr. laga um menningarminjar til að stöðva framkvæmdir og upplýsa stofnunina um það ef fornminjar skyldu finnast. Þá verður heldur ekki fallist á að hið kærða leyfi girði fyrir möguleika annars kærenda þessa máls á að sinna viðhaldi á friðlýstu húsi á jörð sinni, en sem fyrr greinir var það niðurstaða áhættumats siglinga fyrir eldissvæðið að Sandeyri að það hefði ekki teljandi neikvæð áhrif á siglingaöryggi.
Smitvarnir og smitvarnaáætlun
Í 2. mgr. 7. gr. laga nr. 71/2008 er mælt fyrir um að umsækjandi um rekstrarleyfi skuli uppfylla kröfur sem gerðar eru um heilbrigði lagareldisdýra og afurða þeirra, um forvarnir og varnir gegn tilteknum sjúkdómum í lagardýrum og um velferð lagareldisdýra. Er leyfisveitanda skylt, áður en rekstrarleyfi er veitt, að leggja mat á hvort fyrirhuguð starfsemi uppfylli þær kröfur sem gerðar eru um heilbrigði lagardýra og afurða þeirra, um forvarnir og varnir gegn tilteknum sjúkdómum í lagardýrum og um velferð lagardýra, sbr. 1. mgr. 18. gr. reglugerðar nr. 540/2020. Í gildi er reglugerð um velferð lagardýra, varnir gegn sjúkdómum og heilbrigðiseftirlit með eldisstöðvum, nr. 300/2018, sem sækir stoð sína í lög nr. 71/2008 sem og lög nr. 60/2006 um varnir gegn fiskisjúkdómum. Í 3. gr. þeirrar reglugerðar er mælt fyrir um að leyfisveitandi leggi mat á sjúkdómstengda og vistfræðilega þætti sem kunni að fylgja starfsemi, eftir að hafa aflað umsagna m.a. frá Hafrannsóknastofnun og viðkomandi sveitarstjórn. Þá er mælt fyrir um smitvarnir í fiskeldisstöðvum, sbr. 15. gr., sem og um viðbrögð komi smitsjúkdómur upp í fiskeldisstöð, sbr. 17.–18. gr. Er óheimilt að flytja lagardýr í eldisstöð fyrr en starfs- og rekstrarleyfi er fengið og að lokinni úttekt Matvælastofnunar þar sem kannað er hvort rekstrarleyfishafi sé fær um að uppfylla skilmála rekstrarleyfis. Er Matvælastofnun jafnframt heimilt að setja nánari reglur um sjúkdómavarnir, þ.e. umfram það sem greinir í ítarlegum fyrirmælum 1.–17. mgr. 15. gr. reglugerðarinnar, í einstökum eldisstöðvum, sé þess talin þörf.
Í hinu kærða leyfi eru fyrirmæli um að óheimilt sé að setja út fisk á eldissvæðin Arnarnes og Kirkjusund nema að fyrir liggi undirritaður samstarfssamningur milli rekstrarleyfishafa og annars vegar Hábrúnar ehf. og hins vegar Háafells ehf. sem tryggi „samræmdar forvarnir og viðbrögð við sníkjudýrum og sjúkdómum“. Þá eru í rekstrarleyfinu sett fyrirmæli, í samræmi við álit Skipulagsstofnunar um umhverfismat framkvæmdarinnar, um að rekstrarleyfishafi skuli hafa tilgreinda viðbragðsáætlun og mótvægisaðgerðir í samræmi við niðurstöður um smitálag frá eldisfiski hverju sinni og áhættu fyrir villta fiskistofna, s.s. notkun hlífðardúks, sérstaks fóðurs og neyðarslátrun, ef ekki takist að halda lúsasmiti undir viðmiðunarmörkum.
Í hinu kærða leyfi er tekið fram að það sé gefið út skv. reglugerð nr. 462/2021 (sem innleiði reglugerð ESB nr. 2016/429) um smitandi dýrasjúkdóma með síðari breytingum og beri rekstrarleyfishafa að uppfylla ákvæði reglugerðarinnar. Með reglugerð nr. 462/2021 var jafnframt innleidd með tilvísunaraðferð reglugerð framkvæmdastjórnarinnar (ESB) 2020/691 frá 30. janúar 2020 um viðbót við reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) 2016/429 að því er varðar reglur um lagareldisstöðvar og flutningsaðila fyrir lagardýr. Í 5. gr. síðastnefndu reglugerðarinnar, sbr. b. lið 7. gr., kemur m.a. fram að lögbært yfirvald skuli einungis samþykkja lagareldisstöðvar hafi rekstraraðilar þeirra þróað og skjalfest áætlun um smitvarnir (d. biosikringsplan) sem uppfylli tilteknar kröfur, m.a. um að tilgreindar séu þær leiðir sem sjúkdómsvaldur geti komist eftir inn í lagareldisstöðina eða hóp lagareldisstöðva, dreifst innan hennar og borist frá henni út í umhverfið eða til annarra lagareldisstöðva, sbr. a. lið. Jafnframt að tekið sé tillit til sérkenna einstakra lagareldisstöðva eða hóps lagareldisstöðva og tilgreindar mildandi ráðstafanir fyrir hverja áhættu varðandi smitvarnir sem hefur greinst, sbr. b. lið. Að auki er vísað til þátta sem nánar koma fram í viðauka við reglugerðina. Má í þessu sambandi einnig vísa til 183. gr. dýraheilbrigðisreglugerðar (ESB) nr. 2016/429.
Úrskurðarnefndin óskaði nánari skýringa um hvernig ákvæðum þessarar reglugerðar hafi verið fylgt. Í svörum Matvælastofnunar frá 3. september 2023 kom fram að við meðferð umsóknar um rekstrarleyfi til handa Arctic Sea Farm hafi smitvarnaáætlun ekki verið lögð fram, en slíkar áætlanir liggi fyrir eftir útgáfu leyfa og taki mið af endanlegu leyfi og aðstæðum. Var til nánari skýringar lögð fram smitvarnaáætlun fyrir eldissvæði leyfishafa, Sandeyri. Að mati úrskurðarnefndarinnar verður að álíta þessa framkvæmd ekki í góðu samræmi við reglugerð (ESB) nr. 2020/691 þar sem enginn skýr fyrirvari er í hinu kærða rekstrarleyfi um að það öðlist ekki endanlegt gildi fyrr en fyrir liggi fullnægjandi áætlun um smitvarnir fyrir hverja og eina starfsstöð eða hóp þeirra, eftir því sem við á. Að teknu tilliti til þeirra skýringa Matvælastofnunar að þessa hafi og verði gætt í framkvæmd, sem og að virtum fyrirmælum 1. mgr. 11. gr. laga nr. 71/2008, þar sem segir að rekstrarleyfi taki þá fyrst gildi þegar Matvælastofnun hefur gert úttekt á fiskeldisstöð, verður þetta þó ekki talið til annmarka á hinni kærðu ákvörðun.
Sjókvíaeldissvæði og kynslóðaskipt eldi
Hið kærða rekstrarleyfi fiskeldis er gefið út til kynslóðaskipts sjókvíaeldis en með því er átt við eldi einnar kynslóðar innan sama sjókvíaeldissvæðis, sbr. 3. gr. reglugerðar nr. 540/2020. Í áliti Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar, þar sem fjallað var um laxalús, var sett fram skilyrði um að samræma yrði útsetningu seiða, slátrun og hvíld svæða fyrirtækja í Ísafjarðardjúpi og innfjörðum hans. Um röksemdir fyrir slíku fyrirkomulagi segir í matsskýrslunni í kafla 3.2 að hvíld svæða sé viðhöfð með það í huga að leyfa náttúrunni að vinna á lífrænni ákomu á eldistíma og endurnýja upprunalega botndýrafánu og umhverfi, einnig komi slíkur hvíldartími í veg fyrir að veirur, bakteríur og sníkjudýr (t.d. lús) sem mögulega hafa komið upp í fyrri kynslóð herji á nýja kynslóð eldisfiska.
Í matsskýrslunni er á sama stað fjallað um óvissu um hvernig staðið verði að „útsetningaáætlun“ og bent á að hún verði að taka mið af eldi annars fyrirtækis, Háafells ehf., sem þá hafði öðlast rekstrar- og starfsleyfi til árgangaskipts eldis í Ísafjarðardjúpi. Var nánar fjallað um þetta í áliti Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar þar sem rakið var að samhliða útgáfu rekstrarleyfis fyrirtækisins Háafells í júní 2020 hafi verið skilgreind þrjú sjókvíaeldissvæði í Ísafjarðardjúpi, sjókvíaeldissvæði A, B og C. Fyrirhuguð eldissvæði leyfishafa við Arnarnes og Kirkjusund séu á árgangasvæði sem skilgreint hafi verið sem sjókvíaeldissvæði A og þurfi eldi á þeim svæðum að fylgja hvíldar- og útsetningaráætlun Háafells. Eldissvæði við Sandeyri sé utan þeirra svæða sem skilgreind hafi verið við útgáfu rekstrarleyfis Háafells og geri áætlanir leyfishafa ráð fyrir að það sé sjálfstætt sjókvíaeldissvæði. Sambærilegri umfjöllun um starfsemi Hábrúnar er ekki til að dreifa. Engri umfjöllun er heldur til að dreifa í greinargerð leyfisveitanda um áform rekstraraðilans Arnarlax um fiskeldi í Ísafjarðardjúpi sem var til meðferðar hjá leyfisveitanda samhliða hinu kærða leyfi sem og hjá úrskurðarnefndinni, sbr. mál nr. 74/2024.
Það má jafnan ætla að rekstraraðilar starfsemi, sem felur í sér veruleg umhverfisáhrif, eigi með sér samstarf og eftir atvikum setji sér sameiginlegar áætlanir með öðrum slíkum rekstraraðilum á nálægum svæðum, í því skyni að greina og stýra þáttum sem fela í sér umhverfisáhættu. Slíkt samstarf getur leitt af löggjöf. Þau ákvæði laga nr. 71/2008, sbr. breytingarlög nr. 49/2014, sem eru af þýðingu í þessu tilliti varða svonefnd sjókvíaeldissvæði. Með þeim er „gert er ráð fyrir einum árgangi eldisfisks hverju sinni og möguleiki er að fleiri en einn rekstrarleyfishafi starfræki sjókvíaeldisstöðvar á sama svæði með skilyrtri samræmingu í útsetningu seiða og hvíld svæðisins“, sbr. 30. tl. 3. gr. laganna. Skal afmörkun sjókvíaeldissvæða á hverjum tíma taka mið af niðurstöðum rannsókna á dreifingu sjúkdómsvalda, svo sem þar segir.
Í lögum nr. 71/2008 er ekki með skýrum hætti tekið fram hvernig staðið skuli að afmörkun sjókvíaeldissvæða, engar framkvæmdareglur þar að lútandi hafa verið settar í reglugerð nr. 540/2020 né heldur er til að dreifa umburðarbréfi frá ráðuneyti. Af skýrslu Ríkisendurskoðunar um stjórnsýslu fiskeldis frá janúar 2023 má ráða að álitaefni séu uppi um hvernig staðið verði að afmörkun sjókvíaeldissvæða og er bent á þörf á lagabreytingum, sbr. kafla. 3.1. og 3.4. í skýrslunni. Fram kemur að Hafrannsóknastofnun hafi lagt drög að afmörkun eldissvæða og sjókvíaeldissvæða í þremur tilgreindum fjörðum, með vísan til 4. gr. a. laga um fiskeldi, en fallið frá þeirri ráðstöfun sökum athugasemda sem borist hafi frá svæðisráðum Austfjarða og Vestfjarða um að æskilegast væri að strandsvæðisskipulag kæmi á undan eða yrði unnið samhliða. Hafi þessi vinna við það fallið niður og ekki hafist að nýju (sjá nánar bls. 67–72 í skýrslu Ríkisendurskoðunar).
Í Morgunblaðinu 24. febrúar 2023 var sagt frá skýrslu sérfræðinefndar sem fjallaði um smitvarnir í sjókvíaeldi sem skipuð var í tilefni af faraldri blóðþorra í eldisfiskum í Reyðarfirði og Berufirði. Í skýrslunni var lagt til að sett yrðu á fót smitvarnasvæði sem rekstrarleyfi mundu tilheyra. Kom fram að slíkum svæðum væri ætlað að þjóna sama markmiði og sjókvíaeldissvæði með því að gert var ráð fyrir að þar yrði hvíldartími eldissvæða samræmdur. Að auki verði þar gerðar hertar kröfur um samstarf við smitvarnir og forvarnir. Frá þessu er sagt þar sem hvatt var til þess í skýrslunni, svo sem rakið var í blaðinu, að vinnu Hafrannsóknastofnunar og Matvælastofnunar við skilgreiningu smitvarnasvæða í Ísafjarðardjúpi yrði lokið fyrir árslok, en fram að því væri talið nauðsynlegt að tryggja fimm kílómetra fjarlægð milli eldisstöðva. Nokkur umfjöllun um starf þessarar nefndar var í almennum athugasemdum með stjórnarfrumvarpi á þskj. 1376 á 154. löggjafarþingi 2023–2024 og má af henni ráða að vinnu við afmörkun slíkra smitvarnasvæða í Ísafjarðardjúpi sé eigi lokið (kafli 3.1.4.).
Úrskurðarnefndin beindi fyrirspurn til Matvælastofnunar um afmörkun sjókvíaeldissvæða á starfssvæði leyfishafa. Í svari leyfisveitanda frá 3. september 2024 kom fram að ekki hafi verið talin þörf á því að skilgreina svæði í hinu kærða leyfi sem sjókvíaeldissvæði og var bent á að starfsemi samkvæmt leyfinu væri eftir sem áður bundin við kynslóðaskipt eldi. Í svarinu kom um leið fram að Ísafjarðardjúpi væri skipt í nokkur sjókvíaeldissvæði og var um það vísað til þeirra svæða sem tilgreind hafi verið í leyfi Háafells. Fram kom einnig að við endurútgáfu rekstrarleyfis Háafells hafi verið fallið frá tilgreiningu svæðanna í leyfinu þar sem ekki væri skylt að lögum að tilgreina slík svæði í rekstrarleyfum og að óhagræði gæti stafað af því þar sem svæðaskipting gæti tekið breytingum með aukinni þekkingu á straumum og stefnu strauma í Ísafjarðardjúpi.
Af þessu má ráða það viðhorf leyfisveitanda að í kröfu um kynslóðaskipt eldi felist að leyfishafa sé skylt að tryggja að hagnýting eldissvæða sé skipulögð með þeim hætti að einungis ein kynslóð eldisfiska sé á hverju svæði eða svæðum sem rekstraraðili hagnýti á hverjum tíma. Er kynslóðaskipt eldi skilgreint svo í reglugerð nr. 540/2020 að það sé eldi einnar kynslóðar „innan sama sjókvíaeldissvæðis“. Af svörum leyfisveitanda verður ráðið að litið sé svo á í framkvæmd að skipulag framleiðslu rekstraraðila fiskeldis feli í sér eða geti falið í sér afmörkun sjókvíaeldissvæða í þessum skilningi.
Hin kærða ákvörðun varðar eitt tiltekið rekstrarleyfi og verður skipulagi rekstrar annarra aðila ekki breytt með slíkri ákvörðun sem beinist að einum aðila. Í slíkt leyfi má þó setja skilyrði sem varðað geta skyldu til samstarfs við aðra rekstraraðila. Í 2. málsl. 6. mgr. 19. gr. reglugerðar nr. 540/2020 er mælt fyrir um heimild til að skilyrða rekstrarleyfi við að rekstrarleyfishafi vinni með öðrum rekstrarleyfishöfum á sama eða samliggjandi sjókvíaeldissvæðum sameiginlega að sjúkdómavörnum, viðbrögðum við sjúkdómum og vöktun sníkjudýra. Af gögnum þessa máls og kærumáls nr. 74/2024, sem hefur verið til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni samhliða þessu máli, er ljóst að leyfisveitandi kom sér upp verklagsreglu á árinu 2024 sem fól í sér að útsetning fisks samkvæmt nýjum leyfum til fiskeldis í Ísafjarðardjúpi yrði skilyrt, þar sem fjarlægð milli sjókvíaeldisstöðva væri innan við 5 km, við að fyrir lægi samstarfssamningur milli aðila um samræmdar aðgerðir um vöktunar- og viðbragðsáætlanir varðandi forvarnir og meðferð vegna fisksjúkdóma og sníkjudýra og starfi sem einn aðili komi slík tilfelli upp. Af greinargerð leyfisveitanda með hinu kærða leyfi má ráða að ekki verði veitt heimild til útsetningar seiða á tvö eldissvæða leyfishafa nema að þessu fullnægðu.
Í 1. málsl. 6. mgr. 19. gr. reglugerðar nr. 540/2020 er mælt fyrir um að leyfisveitanda sé heimilt að skilyrða rekstrarleyfi við samræmda útsetningu seiða og hvíld eldissvæða. Það verður ekki ráðið af skilyrðum hins kærða leyfis að það hafi verið gert. Þess skal þó getið að í hinu kærða leyfi er tekið fram að sækja þurfi um heimild skv. 46. gr. reglugerðarinnar til útsetningar seiða. Í 1. mgr. þeirrar reglugerðargreinar er vísað til þess að útsetning taki mið af fjölda seiða og tímasetningum á einstökum sjókvíaeldissvæðum. Í 2. mgr. greinarinnar er tekið fram að þegar eldi og slátrun hverrar kynslóðar ljúki skuli sjókvíaeldissvæði hvílt í a.m.k. 90 daga. Fram kemur í athugasemdum leyfisveitanda til nefndarinnar að gætt verði að kröfum sem leiða af kvöð um kynslóðaskipt eldi við töku ákvarðana um heimildir til útsetningar á seiðum. Í umsögn leyfisveitanda er bent á með vísan til téðrar reglugerðargreinar að heimilt sé m.a. að gera kröfur um aukinn hvíldartíma eða „um samræmdan hvíldartíma ótengdra aðila á eldissvæðinu ef þörf er á.“ Verður ekki af þessu ráðið að nokkur rökstudd afstaða hér að lútandi hafi verið tekin við undirbúning hins kærða leyfis og er óeðlilegt að vísa svo veigamikilli forsendu fyrir rekstur leyfishafa í framkvæmdarákvörðun sem tekin verði síðar meir.
Í áliti Skipulagsstofnunar um umhverfismat framkvæmdarinnar var sett skilyrði um að samræma yrði útsetningu seiða, slátrun og hvíld svæða fyrirtækja í Ísafjarðardjúpi og innfjörðum hans. Álit Skipulagsstofnunar er ekki bindandi fyrir leyfisveitanda, en í lögum er á hinn bóginn gert ráð fyrir því að leyfisveitandi rökstyðji það sérstaklega ef í leyfi er vikið frá niðurstöðu álits Skipulagsstofnunar, sbr. 3. mgr. 13. gr. laga nr. 106/2000 og 2. mgr. 9. gr. laga nr. 71/2008. Af framanröktu verður hvorki ráðið að nokkurri slíkri heildstæðri samræmingu á útsetningu seiða, slátrun og hvíld svæða sé til að dreifa í Ísafjarðardjúpi né heldur að leyfisveitandi hafi leitast við að taka rökstudda afstöðu til þessa skilyrðis á grundvelli efnislegra sjónarmiða sem varða m.a. hættu á útbreiðslu sjúkdóma og sníkjudýra. Að teknu tilliti til þeirra sérstöku aðstæðna sem eru í Ísafjarðardjúpi, þar sem eru starfandi fleiri rekstraraðilar fiskeldis samtímis en í öðrum fjörðum eða hafsvæðum hér við land, verður að telja þetta til annmarka á undirbúningi hinnar kærðu ákvörðunar. Með því að niðurstaða málsins ræðst fremur af öðrum þáttum er ekki tilefni til nánari umfjöllunar um þennan annmarka.
Veitt undanþága frá viðmiðun minnstu fjarlægðar milli fiskeldisstöðva
Við undirbúning ákvörðunar um hvort veita skuli rekstrarleyfi fiskeldis er leyfisveitanda skylt að taka rökstudda afstöðu til sjúkdómstengdra þátta sem kunna að fylgja starfsemi fiskeldisstöðvar, sbr. 3. mgr. 9. gr. laga nr. 71/2008. Skal hafna umsókn ef slíkt mat bendir til þess að fyrirhugað eldi feli í sér umtalsverða hættu á útbreiðslu sjúkdóma eða umtalsverð óæskileg áhrif á vistkerfi, sbr. 9. mgr. 10. gr. laganna. Í 181. gr. dýraheilbrigðisreglugerðar ESB nr. 2016/429 er áskilið með áþekkum hætti að lögbært yfirvald skuli einungis veita samþykki fyrir lagareldisstöðvum, sbr. 1. tl. 176. gr. reglugerðarinnar, ef þær skapa ekki óviðunandi áhættu að því er varðar útbreiðslu sjúkdóma, að teknu tilliti til ráðstafana til að draga úr áhættu sem eru fyrir hendi, sbr. c. lið 1. tl. greinarinnar.
Einn af þeim áhættuþáttum sem viðurkennt er að hafi þýðingu um hættu á útbreiðslu fisksjúkdóma og sníkjudýra milli rekstraraðila í sjókvíaeldi, sem geti haft áhrif á heilsu og velferð fiska, er vegalengd milli sjókvíaeldisstöðva. Samkvæmt 4. mgr. 10. gr. laga nr. 71/2008 er ráðherra í reglugerð heimilt að mæla fyrir um nánari skilyrði sem setja má í rekstrarleyfi. Fyrirmæli hafa verið sett í 5. mgr. 18. gr. reglugerðar nr. 540/2020 um fiskeldi þess efnis að Matvælastofnun „skuli tryggja að minnsta fjarlægð á milli fiskeldisstöðva ótengdra aðila í sjókvíaeldi samkvæmt meginviðmiði sé eigi styttri en 5 km miðað við útmörk hverrar fiskeldisstöðvar.“ Þó geti stofnunin, að höfðu samráði við Hafrannsóknastofnun, heimilað styttri fjarlægðir milli fiskeldisstöðva ótengdra aðila. Líta má á þessa reglu sem lágmarksreglu sem heimilt sé að víkja frá að undangengnu mati á áhættu sem af því geti stafað. Getur slík áhætta ráðist af fjölmörgum þáttum, svo sem straumum og straumastefnum, farleiðum villtra lífvera, landfræðilegum aðstæðum, rekstrarformi, eldistegund og umfangi eldis.
Álit Skipulagsstofnunar um matsskýrslu framkvæmdaraðila er frá 28. janúar 2021. Hið kærða leyfi var ekki gefið út fyrr en rúmum þremur árum síðar, 29. febrúar 2024. Af gögnum þessa máls má ætla að sá dráttur skýrist af þeim álitaefnum sem fjallað er um í kærumáli þessu og varða afmörkun sjókvíaeldissvæða og viðmiðun vegalengdar milli fiskeldisstöðva að virtum þeim skyldum sem á leyfisveitanda hvíla samkvæmt lögum nr. 71/2008.
Sambærileg regla um viðmiðunarfjarlægðir milli fiskeldisstöðva var í eldri reglugerð um fiskeldi, sbr. 1. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 401/2012. Um framkvæmd hennar nýtur við úrskurðar nefndarinnar frá 29. október 2015 í máli nr. 73/2012. Í forsendum var þar lögð áhersla á að leyfisveitanda bæri að afla lögbundinna umsagna og hafa samráð við veitingu rekstrarleyfis, m.a. í þeim tilgangi að geta lagt mat á sjúkdómstengda og vistfræðilega þætti fyrirhugaðs reksturs. Ætti það ekki síst við þegar ákveðið væri að víkja frá greindum fjarlægðarmörkum. Það var niðurstaða úrskurðarnefndarinnar í málinu að fyrir leyfisveitanda hefðu legið nægilegar upplýsingar um sjúkdómstengda og vistfræðilega þætti sem vörðuðu aukna áhættu við að heimiluð var skemmri vegalengd en 5 km milli sjókvíaeldisstöðva í Arnarfirði, miðað við útmörk eldissvæðis. Var í því samhengi vísað til straummælinga og álits dýralæknis fisksjúkdóma hjá Matvælastofnun þar sem fram kom að laxalús væri ein helsta ógn kvíaeldis á svæðinu, en þeirri áhættu væri hægt að halda í algjöru lágmarki miðað við umhverfisaðstæður, svo sem þær voru þá álitnar, ef farið yrði að gildandi leikreglum um fjarlægðarmörk, kynslóðaskipt eldi og hvíldartíma.
Í matsskýrslu framkvæmdaraðila greinir að fjarlægð á milli eldissvæða leyfishafa og annarra óskyldra aðila sé í öllum tilfellum undir 5 km, mest 3,1 km og minnst 2,4 km, en fjarlægð á milli eldiskvía verði meiri því kvíastæði geti ekki verið staðsett við útmörk eldissvæða. Í áliti Skipulagsstofnunar frá 28. janúar 2021, um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar, var bent á að gengju áform framkvæmdaraðila eftir yrði fjarlægð milli eldissvæða ótengdra aðila að minnsta kosti á tveimur stöðum undir 5 km miðað við þáverandi eldi í Djúpinu og ef tekið væri mið af fyrirhuguðu eldi annarra þá yrðu öll eldissvæði leyfishafa innan við 5 km frá eldissvæðum ótengdra aðila. Viðmiðunarmörkin væru hugsuð til þess að draga úr líkum á að sjúkdómar og sníkjudýr bærust á milli eldissvæða og yrði að meta hvort gild rök mæltu með því að veita slíka undanþágu frá reglu um fjarlægðarmörk, með tilliti til áhættu fyrir útbreiðslu sjúkdóma. Var jafnframt greint frá því að athugasemdir hafi komið fram við kynningu matsskýrslunnar um þetta atriði, sem framkvæmdaraðili hafi brugðist við með því að greina frá því að fyrirtækið myndi óska eftir undanþágu vegna fjarlægðarmarka fyrir Arnarnes og Kirkjusund og að samræma þyrfti útsetningaráætlun fyrirtækisins og annarra rekstraraðila á svæðinu.
Fyrirmæli 5. mgr. 18. gr. reglugerðar nr. 540/2020 voru tekin upp í hið kærða leyfi með því breytta orðalagi að rekstrarleyfishafa bæri að tryggja að fjarlægð „í fisk“ ótengdra rekstrarleyfishafa væri eigi styttri en 5 km. Annar kærenda í þessu máli hefur bent á að þetta samrýmist eigi reglugerðinni en þar sé hugtakið fiskeldisstöð skilgreint sem „staður þar sem vatn, sjór, land eða mannvirki eru nýtt í þágu fiskeldis“, sbr. 3. gr. Fallast verður á þetta sjónarmið. Með hugtakinu fiskeldisstöð er auk starfsstöðva fiskeldis vísað til eldissvæða, þ.e. þeirra svæða þar sem „fiskeldi er leyft og afmarkað með sérstökum hnitum“, sbr. 3. gr., enda verður að líta svo á að slíkt svæði sé allt hagnýtt í þessum skilningi. Ber tilvísun til orðsins „útmörk“ einnig með sér að miða skuli við hnitsett mörk eldissvæða. Hefði ætlanin verið í reglugerðarákvæðinu að miða við fiska eða fiskeldiskvíar má ætla að stuðst hefði verið við hugtakið sjókvíaeldisstöð svo sem gert er í 6. mgr. 18. gr. reglugerðarinnar sem varðar fjarlægðarmörk frá veiðiám.
Við mat á þýðingu þessa verður ekki hjá því litið að í ákvörðuninni felst skylda til að gera samninga við tvo aðra rekstrarleyfishafa um samstarf sem tryggi samræmdar forvarnir og viðbrögð við sníkjudýrum og sjúkdómum svo heimilt sé að starfrækja fiskeldi á svæðunum Arnarnesi og Kirkjusundi. Verður að skoða nánar með hvaða hætti forsendur voru lagðar að þeirri ákvörðun sem fól í sér undanþágu frá greindri viðmiðun um 5 km minnstu fjarlægð milli útmarka fiskeldisstöðva ótengdra aðila.
Við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar leitaði leyfisveitandi umsagnar Hafrannsóknastofnunar í samræmi við 7. gr. laga nr. 71/2008 og var um leið óskað eftir áliti með vísan til 5. mgr. 18. gr. reglugerðar nr. 540/2020. Í umsögn stofnunarinnar, dags. 1. mars 2021, kom m.a. fram að regla um fjarlægðarmörk hefði verið sett í reglugerð sem varúðarnálgun gagnvart sjúkdómum, mengun og fleiri umhverfisvandamálum sem gætu fylgt fiskeldi í sjó. Auk nægjanlegra fjarlægða milli eldissvæða hefði reynst mikilvægt að samhæfa útsetningar seiða/unglaxa og hvíld svæða á milli kynslóða á sama eldissvæði/firði. Leiða mætti líkur að því að væru fjarlægðir milli eldissvæða litlar væru meiri líkur á umhverfisvanda en ef fjarlægðirnar væru miklar. Gæti stofnunin ekki, út frá fyrirliggjandi reynslu af fiskeldi við Ísland og stöðu þekkingar á dreifingu smitvalda í yfirborðslögum sjávar, tekið afstöðu til þess hvort óhætt væri að hafa fleiri ótengda eldisaðila á afmörkuðu svæði þar sem fjarlægðir á milli eldissvæða væru styttri en reglugerð um fiskeldi segði til um.
Um haustið 2023 leitaði leyfisveitandi að nýju umsagnar sömu stofnunar og var óskað álits á því hvort komið hefðu fram ný gögn sem áhrif hefðu á afstöðu stofnunarinnar m.t.t. fjarlægðar milli ótengdra aðila. Í svari Hafrannsóknastofnunar, dags. 15. nóvember 2023, var m.a. tekið fram að fjarlægðir á milli eldisaðila sneru einkum að smitdreifingu af völdum bakteríusjúkdóma eða veira en þau mál væru ekki á sérsviði stofnunarinnar. Frá árinu 2021 hefðu komið upp tilfelli blóðþorra í fiskeldi hérlendis og smiti á milli eldissvæða sem leitt hefði til förgunar og mikils tjóns hjá eldisaðilum. Frá því sjónarmiði væri ástæða til að viðhafa þær fjarlægðir sem taldar væru að til þyrfti til að draga úr líkum á smiti og þar með tjóni fyrir eldisaðila. Jafnframt tók stofnunin fram að nýlega hefðu komið upp tilfelli mikilla sýkinga af völdum laxa- og fiskilúsa sem valdið hefðu því að farga hefði þurft eldislaxi. Varðandi dreifingu lúsa og lúsameðhöndlun vantaði enn frekari þekkingu og reynslu við íslenskar aðstæður. Rétt væri að vísa til varúðarreglu ásamt því að hvíldartími væri viðhafður á milli kynslóða á hverju eldissvæði svo slíta mætti á lífsferla lúsa. Öll fyrirtæki myndu setja út og uppskera á sama tíma og hvíla milli kynslóða. Ef svo væri gert væri væntanlega ekki eðlismunur á því hvort um sama aðila eða ótengda aðila væri að ræða í tilfelli laxalúsasmits. Að öðru leyti vísaði stofnunin í fyrri umsögn sína frá 1. mars 2021.
Í umsögn leyfisveitanda til úrskurðarnefndarinnar brá svo við að færð voru fram sjónarmið þess efnis að 5. mgr. 18. gr. reglugerðar nr. 540/2020 fjalli „að engu leyti um efni og útgáfu rekstrarleyfis“ og veiti ekki heimild til að hafna umsókn um slíkt leyfi. Þá bendir stofnunin á að „ákvæði um fjarlægðarmörk sé ekki að finna í lögum um fiskeldi nr. 71/2008“. Af þessu tilefni verður á það bent að 18. gr. reglugerðarinnar hefur yfirsögnina „málsmeðferð umsóknar“ og er í þeim kafla hennar sem hefur yfirsögnina „útgáfa rekstrarleyfis“. Að auki verður bent á að reglugerð um fiskeldi sækir stoð sína í 21. gr. laganna, sbr. einnig 4. mgr. 10. gr. Verður því að hafna þessum sjónarmiðum. Sama gildir um sjónarmið þess efnis að annar kærenda og leyfishafi geti talist „tengdir aðilar“ eða þeir stundi „sameiginlegan rekstur“ innan sama eldissvæðis, sbr. 2. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 540/2020, við það að þeir eigi með sér samstarf um sjúkdómavarnir og varnir gegn sníkjudýrum, þannig að ákvæði 5. mgr. 18. gr. reglugerðarinnar eigi ekki við um rekstur þeirra. Er ótvírætt að um ótengda rekstraraðila er að ræða og leiðir það eitt að þeir geri með sér samning tilgreinds efnis ekki af sér breytingu á því. Þá fer starfsemi þeirra fram á ólíkum eldissvæðum. Að áliti úrskurðarnefndarinnar bendir framangreint til þess að undirbúningur hinnar kærðu ákvörðunar fari í bága við óskráða meginreglu stjórnsýsluréttarins um skyldubundið mat stjórnvalda. Verður hér á eftir engu að síður fjallað um hvort efnislegar forsendur hafi verið fyrir greindri undanþágu og hvort og þá með hvaða hætti hafi verið tekin afstaða til þeirra.
Í greinargerð leyfisveitanda með hinu kærða leyfi var tekin afstaða til álits Skipulagsstofnunar um umhverfismat framkvæmdarinnar í samræmi við 2. mgr. 9. gr. laga nr. 71/2008. Í kafla 2.5. í greinargerðinni er fjallað um fisksjúkdóma og laxalús. Sú umfjöllun varðar hættu á því að fyrirhugað eldi muni bera bakteríu- eða veirusmit yfir í villta laxfiska. Var sú hætta talin hverfandi af leyfisveitanda. Mesta hættan við dreifingu sjúkdóma var álitin við smitdreifingu með eldisbúnaði og flutningi á smituðum eldisfiski, en þar væru aðrir eldisfiskar í mestri hættu líkt og í öðrum hjarðbúskap þar sem mörgum einstaklingum væri haldið á afmörkuðu svæði. Tekið er fram að því sé brýnt að eldisstöðvar hafi yfir öflugum smitvörnum að ráða og innra eftirliti og forvörnum sé sinnt í takt við lögbundnar kröfur um fiskeldi. Ekki er vikið að því hvort og í hvaða mæli ráðgerðir samningar milli rekstrarleyfishafa fiskeldis hafi hér þýðingu, komi til þeirra.
Í kafla 5.4.1.4. í matsskýrslu framkvæmdaraðila, sem varðar vöktun og mótvægisaðgerðir, er bent á að mikilvægur liður í vörnum gegn fisksjúkdómum sé að koma í veg fyrir að laxalús nái sér á strik á eldissvæðum, en hún geti verið smitberi baktería sem valdi vetrarsárum og einnig fyrir veirusjúkdóma. Í áliti Skipulagsstofnunar var rakið að með hliðsjón af reynslu síðustu ára væri líklegt að laxalús og fiskilús ættu eftir að koma reglulega upp í eldi leyfishafa í Ísafjarðardjúpi og að með því muni laxalúsaálag aukast á stofna laxfiska í Ísafjarðardjúpi. Kemur einnig fram að notkun lúsalyfja geti haft neikvæð áhrif á rækjustofna og ef ítrekað þurfi að notast við lyf sé hætta á að áhrif yrðu talsverð, sérstaklega með tilliti til samlegðaráhrifa með öðru eldi í Djúpinu. Af hálfu leyfisveitanda er í greinargerð hins kærða leyfis fjallað nokkuð um varnir gegn laxalús og þá einkum skyldu leyfishafa til að setja sér viðbragðsáætlun vegna hennar og hvernig henni verði framfylgt. Loks var gerð grein fyrir eftirliti með talningu lúsa og upplýsingamiðlun um niðurstöður eftirlits.
Í greinargerð Matvælastofnunar var ekki fjallað í neinu verulegu um umfang mögulegra samlegðaráhrifa aukins laxeldis í Ísafjarðardjúpi á uppkomu laxalúsar, en Skipulagsstofnun áleit að óvissu gætti um þau, m.a. vegna nálægðar eldissvæða og skorts á þekkingu á áhrifum laxeldis á sníkjudýr meðal villtra laxfiskastofna. Má um þetta einnig vísa til matsskýrslu leyfishafa, en þar kom fram að með uppkomu laxalúsar í Arnarnesi og Kirkjusundi geti lirfur lúsa dreifst inn fjörðinn. Slík spá sé þó ekki einföld og kemur fram að Hafrannsóknastofnun vinni að straumlíkönum til að spá fyrir um dreifingu lúsalirfa. Sé tekið tillit til smita milli svæða gæti borist smit frá Arnarnesi í Kirkjusund en ólíklegt sé að smit myndi berast norðanmegin í fjörðinn og öfugt (kafli 3.7).
Sem áður greinir er í 6. mgr. 19. gr. reglugerðar nr. 540/2020 mælt fyrir um að Matvælastofnun sé heimilt að skilyrða rekstrarleyfi við að rekstrarleyfishafi vinni með öðrum rekstrarleyfishöfum, á sama eða samliggjandi sjókvíaeldissvæðum, sameiginlega að sjúkdómavörnum, viðbrögðum við sjúkdómum og vöktun sníkjudýra. Í hinu kærða leyfi var mælt fyrir um hvað varðar tvö af þremur eldissvæðum leyfishafa, að óheimilt sé að setja þar út fisk nema fyrir liggi undirritaður samstarfssamningur þessa efnis milli leyfishafa og tveggja annarra rekstrarleyfishafa fiskeldis sem varði samræmdar forvarnir og viðbrögð við sníkjudýrum og sjúkdómum. Af 6. kafla greinargerðar leyfisveitanda verður ráðið að þessi skilyrði hafi verið látin nokkru varða um þá undanþágu frá 5. mgr. 18. gr. reglugerðar nr. 540/2020 sem hér er fjallað um. Af þeim sjónarmiðum sem annar kærenda í máli þessu hefur fært fram verður ráðið að ekki er samningsvilja til að dreifa af hans hálfu. Það fellur utan umfjöllunar úrskurðarnefndarinnar í máli þessu að taka afstöðu til mögulegra viðbragða verði sú raunin.
Við meðferð þessa máls fyrir úrskurðarnefndinni var leitað frekari upplýsinga hjá leyfisveitanda um undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar hvað snertir viðmiðun fjarlægðarmarka milli ótengdra rekstraraðila. Í svari leyfisveitanda frá 3. september 2024 kom fram að við undirbúning leyfisins hafi legið fyrir umsögn sérgreinadýralækna fisksjúkdóma varðandi endurnýjun á rekstrarleyfi fyrir 7.800 tonna rekstrarleyfi fiskeldis, til handa sama leyfishafa, í Patreksfirði og Tálknafirði. Sömu sjónarmið ættu við um útgáfu leyfis í Ísafjarðardjúpi og hafi mat sérgreinadýralækna fisksjúkdóma um slíkt komið fram við meðferð málsins varðandi Ísafjarðardjúp hjá stofnuninni.
Í greindri umsögn dýralæknanna hafi verið bent á að tilgangur 5. mgr. 18. gr. reglugerðar 540/2020 væri að draga úr líkum á smiti á tilkynningarskyldum sjúkdómum milli eldissvæða ótengdra aðila. Áhætta á lúsasmiti milli eldissvæða aukist eftir því sem fjarlægð sé minni en þó sé þörf á frekari rannsóknum á dreifingu lúsar við íslenskar aðstæður. Nýlega hafi komið upp tilfelli blóðþorra (ISAV HPR-del) í fiskeldi á Austfjörðum af völdum stökkbreytts afbrigðis ISA veiru HPR0 sem finnist víða í umhverfi eldislaxa. Sjúkdómurinn hafi borist milli eldissvæða og milli fjarða sem hefði að öllum líkindum verið hægt að takmarka með hertum smitvörnum. Fjarlægðatakmarkanir milli eldissvæða séu mikilvægar í baráttunni við smitandi veirusjúkdóma eins og blóðþorra sem geti birst í sjókvíaeldi fyrirvaralaust. Einn af orsakaþáttum laxalúsafaraldursins í Tálknafirði í október 2023 sem gæti skýrt mikinn hraða á lúsafjölgun í firðinum, væri lítil fjarlægð á milli eldissvæða, en aðeins séu 2,1 km á milli eldissvæðis leyfishafa við Hvannadal og svæðis Arnarlax við Laugardal. Í ljósi framangreinds hafi verið talið brýnt að viðhalda 5 km fjarlægðarmörkum milli fiskeldisstöðva ótengdra aðila í sjókvíaeldi sem mikilvægum lið í smitvörnum alvarlegra smitsjúkdóma og útbreiðslu laxalúsar. Ekki hafi verið talið skynsamlegt að veita undanþágu frá þessu ákvæði.
Í téðu bréfi Matvælastofnunar kemur fram þessu næst að með vísan til framangreindra sjónarmiða, sem og til að koma í veg fyrir áhættuþætti varðandi sjúkdóma ótengdra aðila sem stunda eldi þar sem fjarlægðarmörk séu innan við 5 km, komi fram þau skilyrði í hinu kærða leyfi að leyfishafa sé óheimilt að setja út fisk á eldissvæðin Arnarnes og Kirkjusund nema með heimild leyfisveitanda og að því tilskildu að fyrir liggi undirritaður samstarfssamningur milli rekstrarleyfishafa og annars vegar Hábrúnar hf. og hins vegar Háafells ehf. sem tryggi samræmdar forvarnir og viðbrögð við sníkjudýrum og sjúkdómum.
Í bréfinu er þessu næst gerð grein fyrir samningi rekstraraðila fiskeldis í Patreksfirði og Tálknafirði um sameiginlegt smitvarnasvæði. Það tryggi, að því þar kemur fram, að viðhöfð sé samræmd og sameiginleg hvíld allra eldissvæða innan smitvarnasvæðis í því skyni að skilja kynslóðaeldi að í rúmi og tíma með smitvarnir vegna sjúkdóma að markmiði. Komi þar fram að aðilar muni halda 5 km lágmarksfjarlægð milli næstu eldiskvía innan aðskilinna smitvarnasvæða. Einungis megi gera undantekningar, í þeim tilfellum að báðir aðilar samþykki, og með samþykki Matvælastofnunar, þegar sýnt hafi verið fram á takmörkuð vatnstengsl eins og í Arnarfirði sunnanverðum og norðanverðum. Verði sambærilegur samstarfssamningur gerður í Ísafjarðardjúpi muni stofnunin framfylgja honum að undangengnu mati og ekki heimila útsetningu seiða nema tryggt sé að til staðar sé sameiginlegt smitvarnasvæði og neyðarslátrun.
Af þessum skýringum verður ekki ráðið, fremur en af greinargerð Matvælastofnunar með hinu kærða leyfi, að stofnunin hafi leitast við leggja heildstætt vegið mat á þá áhættu sem felst í fráviki frá viðmiðun reglugerðar um minnstu fjarlægð milli fiskeldisstöðva í Ísafjarðardjúpi, að teknu tilliti til aðstæðna á því svæði. Gefur umsögn sérgreinadýralækna fiskisjúkdóma sem vísað er til raunar tilefni til verulegrar aðgæslu, þótt sú mótvægisaðgerð að viðhafa samræmda útsetningu seiða í kvíar og sameiginlega hvíld þeirra geti ótvírætt verið af þýðingu við mat á áhættu. Er þó ekki tilefni til að fjalla nánar um þetta í máli þessu þar sem slíkt skilyrði er ekki skýr þáttur í skilmálum hins kærða leyfis, ekkert liggur fyrir um slíkan samning um samræmda útsetningu seiða og hvíld eldissvæða né heldur hvert nánara efnisinntak hans yrði.
Sem áður er rakið er leyfisveitanda rekstrarleyfis fiskeldis skylt að taka rökstudda afstöðu til sjúkdómstengdra þátta sem kunna að fylgja starfsemi fiskeldisstöðvar, sbr. 3. mgr. 9. gr. laga nr. 71/2008. Má af þessu tilefni einnig geta þeirrar meginreglu, sem kemur fram í 10. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd, að áhrif á náttúru svæðis skuli meta út frá heildarálagi sem á svæðinu er eða það kann að verða fyrir. Að áliti úrskurðarnefndarinnar verður ekki ráðið af greinargerð leyfisveitanda að nokkurt heildstætt vegið mat hafi farið fram á þeirri auknu áhættu af útbreiðslu dýrasjúkdóma og sníkjudýra sem leitt gæti af því að veita greinda undanþágu frá þeirri viðmiðun fjarlægðar sem getur í 5. mgr. 18. gr. reglugerðar nr. 540/2020. Verður af þeirri ástæðu og með vísan til þeirra ríku skyldna sem hvíla á Matvælastofnun við útgáfu leyfis til framkvæmdar sem sætt hefur mati á umhverfisáhrifum, að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi hvað varðar þau tvö eldissvæði sem hér um ræðir.
—–
Að framangreindu virtu og með hliðsjón af meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga verður hin kærða ákvörðun felld úr gildi hvað varðar eldissvæði kennd við Arnarnes og Kirkjusund. Að öðru leyti er kröfu kærenda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar hafnað.
Úrskurðarorð:
Felld er úr gildi ákvörðun Matvælastofnunar frá 29. febrúar 2024 um að veita Arctic Sea Farm ehf. rekstrarleyfi fyrir sjókvíaeldi á regnbogasilungi og laxi í Ísafjarðardjúpi með 8.000 tonna hámarkslífmassa, þar af 5.200 tonn af frjóum laxi, að því er varðar heimild til að stunda sjókvíaeldi á eldissvæðunum sem kennd eru við Arnarnes og Kirkjusund. Að öðru leyti stendur hin kærða ákvörðun óröskuð.
