Ár 1999, fimmtudaginn 4. febrúar kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Laugavegi 59 í Reykjavík. Mættir voru allir aðalmenn; Ingimundur Einarsson, hæstaréttarlögmaður, Þorsteinn Þorsteinsson, byggingarverkfræðingur og Hólmfríður Snæbjörnsdóttir, lögfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 38/1998, kæra nágranna á ákvörðun byggingarnefndar Reykjavíkur frá 8. október 1998 um að veita leyfi til byggingar barnaspítala á lóð Landspítalans við Barónsstíg í Reykjavík.

 
Á málið er nú lagður svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála dags. 26. október 1998, sem barst nefndinni hinn 3. nóvember 1998, kæra Ó, Bergstaðastræti 86, R, Bergstaðastræti 84, Þ, Bergstaðastræti 80, S, Bergstaðastræti 78, S, Fjölnisvegi 16 og V, Laufásvegi 79 sem íbúar og eigendur fasteigna í nágrenni Landspítalalóðar,  ákvörðun byggingarnefndar Reykjavíkur um að veita leyfi til nýbyggingar á Landspítalalóð, sem samþykkt var á fundi byggingarnefndar 8. október 1998 og staðfest á fundi borgarstjórnar 17. október 1998.   Kærendur krefjast þess að byggingarleyfið verði fellt úr gildi og að framkvæmdir verði ekki hafnar.  Um kæruheimild vísast til 4. mgr. 39. gr. laga nr. 73/1997.

Málavextir:  Með bréfi dags. 26. mars 1998 var nokkrum húseigendum í nágrenni Landspítala, nánar tiltekið að Mímisvegi 2a og 2, Fjölnisvegi 20, Bergstaðastræti 81, 83 og 86 og Laufásvegi 79 og 81, gefinn kostur á að tjá sig um tillögu um Landspítalalóð, barnaspítala með vísan til 7. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997.  Með bréfi dags. 3. apríl 1998 beindi einn íbúanna í nágrenninu fyrirspurnum til skipulagsstjóra Reykjavíkurborgar þar sem óskað var nánari upplýsinga vegna málsins og var fyrirspurnum þessum svarað með bréfi Borgarskipulags dags. 8. apríl 1998.

Formanni skipulags- og umferðarnefndar Reykjavíkur var ritað bréf dags. 14. apríl 1998 og þess óskað að upplýst yrði hvers konar mál væri hér á ferðinni. Jafnframt var óskað upplýsinga um það hvort umsókn um byggingarleyfi lægi fyrir og ef ekki hverju það sætti að málið væri grenndarkynnt á þessu stigi.  Borgarskipulag svaraði erindi þessu með bréfi dags. 21. apríl 1998.  Kemur þar fram að með grenndarkynningunni sé stefnt að breytingu á deiliskipulagi fyrir Landspítalalóð með stoð í 26. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997.

Að þessu svari fengnu var hinn 27. apríl 1998 óskað símleiðis eftir því að fá bókun borgarstjórnar Reykjavíkur þar sem ákveðið hafi verið að breyta deiliskipulagi Landspítalalóðar. Sem svar við þeirri fyrirspurn var kærendum sama dag send  bókun skipulags- og umferðarnefndar Reykjavíkur frá 9. júní 1997, en þar segir m.a.  „Skipulags- og umferðarnefnd fellst fyrir sitt leyti á erindi um tveggja þrepa samkeppni vegna byggingar barnaspítala við Kvennadeild spítalans. Varðandi umferð og aðkomu vísast til bréfs borgarverkfræðings “Minnisblað um aðkomu að lóð Landspítala vegna barnaspítala”, dags. 09.06.’97. SKUM bendir á nauðsyn þess að gengið verði frá áætlun um flutning Hringbrautar vegna þessara áforma og frekari uppbyggingar á lóð Landspítalans. Áfram er vakin athygli á ákvæðum um hljóðvist.“

Með bréfi dags. 28. apríl 1998 gerðu nokkrir íbúar í nágrenni Landspítalalóðar skipulags- og umferðarnefnd grein fyrir þeirri skoðun sinni að kynningin, sem efnt var til með bréfi dags. 26. mars 1998, uppfyllti hvorki skilyrði laga fyrir grenndarkynningu vegna ákvörðunar um breytingu á deiliskipulagi, sbr. 26. gr. skipulags- og byggingarlaga, né skilyrði laga fyrir grenndarkynningu á grundvelli byggingarleyfisumsóknar, sbr. 7. mgr. 43. gr. sömu laga.

Að sögn kærenda kom ekki fram nein afstaða til bréfs þessa og var Borgarskipulagi enn ritað bréf dags. 4. júní 1998 þar sem óskað var upplýsinga um það hver staða málsins væri á vettvangi borgarinnar.  Með bréfi Borgarskipulags dags. 5. júní 1998 var fyrirspurninni svarað með þeim hætti að byggingarframkvæmdirnar hefðu ekki verið teknar til afgreiðslu í skipulags- og umferðarnefnd og nefndin því ekki tekið afstöðu til athugasemdanna. Með bréfi dags. 10. júní 1998 var fyrirspurnin ítrekuð og bent á að ástæða væri til þess að skipulagsyfirvöld tækju afstöðu til athugasemda vegna formhliðar málsins áður en það yrði tekið til efnislegrar afgreiðslu. Með bréfi dags. 11. júní 1998 var erindinu svarað á þá lund að ný skipulags- og umferðarnefnd hefði ekki verið skipuð eftir borgarstjórnarkosningar.  Engin efnisleg svör bárust vegna erindisins.

 Á fundi sínum 29. júní 1998 tók skipulags- og umferðarnefnd málið til afgreiðslu og samþykkti framlagðar teikningar að viðbyggingu barnaspítalans sem væru í meginatriðum í samræmi við áætlaðan byggingarreit á gildandi deiliskipulagi frá 1976 eins og fram kemur í bókun nefndarinnar um málið.  Jafnframt kom fram að  samþykki nefndarinnar væri með ýmsum fyrirvörum, m.a. þeim að fyrir liggi tímasett áætlun um færslu Hringbrautar og að hún haldist í hendur við opnun barnaspítalans.
                   
Íbúar í nágrenni Landspítalalóðar sendu hinn 30. júní 1998 bréf til borgarstjóra með athugasemdum við málsmeðferð og bókun skipulags- og umferðarnefndar.  Á fundi borgarráðs sama dag var frestað að staðfesta bókun nefndarinnar og athugasemdum íbúanna vísað til umsagnar skrifstofustjóra borgarverkfræðings. Á fundi borgarráðs 14. júlí 1998 var umsögn skrifstofustjóra borgarverkfræðings dags. 3. júlí 1998 lögð fram og hún samþykkt. Bókun skipulags- og umferðarnefndar um málið frá 29. júní var síðan samþykkt í borgarráði hinn 1. september 1998 og þá með fyrirvara um að þróunaráætlun fyrir Landspítalann, færslu Hringbrautar  o.fl. yrði samþykkt.

Kærendur vildu ekki una þessum málalokum og rituðu því enn bréf til borgarstjórnar Reykjavíkur, dags. 16. september 1998, um málið og málsmeðferð og var þess farið á leit að borgarstjórn samþykkti ekki fundargerð skipulags- og umferðarnefndar frá 29. júní 1998 heldur yrði málinu í heild sinni vísað að nýju til nefndarinnar til löglegrar meðferðar. Ekki var orðið við þessum tilmælum.

Á fundi byggingarnefndar Reykjavíkurborgar hinn 8. október 1998 var veitt leyfi til að byggja fjögurra hæða sjúkrahús úr steinsteypu vestan við og áfast núverandi kvennadeild á lóð Landspítalans við Hringbraut. Við afgreiðslu málsins lá m.a. fyrir bókun skipulags- og umferðarnefndar um málið frá 29. júní 1998 ásamt umsögnum Borgarskipulags frá 8. apríl 1998 og 25. júní 1998.  Ákvörðun byggingarnefndar var staðfest í borgarstjórn 17. október sl.   Skutu kærendur þessari ákvörðun byggingarnefndar til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála með bréfi dags. 26. október 1998 eins og að framan greinir.

Með bréfi dags. 4. janúar 1999 var málsaðilum tilkynnt sú ákvörðun úrskurðarnefndar að lengja afgreiðslutíma málsins hjá nefndinni í allt að 3 mánuði með stoð í 4. mgr. 8. gr. laga nr. 73/1997 eða til 5. febrúar 1999.

Þegar framkvæmdir hófust við jarðvegsskipti vegna fyrirhugaðrar byggingar kom fram af hálfu kærenda að ekki væri að svo stöddu gerð krafa um stöðvun þeirra enda væru þær alfarið á ábyrgð byggingarleyfishafa.  Í byrjun janúar 1999 fengu kærendur og aðrir nágrannar framkvæmdastaðarins tilkynningu um að fyrirhugað væri að hefja sprengingar í grunni nýbyggingarinnar og gerðu kærendur þá kröfu um að framkvæmdir yrðu stöðvaðar.  Af hálfu byggingarleyfishafa kom fram boð um að fresta fyrirhuguðum sprengingum fram yfir þann tíma sem úrskurðar væri að vænta í málinu og var fallist á þá málamiðlun af hálfu kærenda.  Hefur því ekki komið til þess að nefndin úrskurðaði sérstaklega um stöðvun framkvæmda í máli þessu.

Hinn 20. janúar 1999 sótti byggingarleyfishafi um leyfi byggingarnefndar Reykjavíkur til breytinga á áður samþykktum aðalteikningum nýbyggingarinnar.  Var um að ræða nokkra stækkun byggingarinnar og breytingar er varða aðkomu sjúkrabíla, nýjan fyrirlestrasal og breytingar á innra fyrirkomulagi.  Erindi þetta var tekið fyrir á fundi byggingarnefndar hinn 28. janúar 1999.  Var málinu frestað og því vísað til skipulags og umferðarnefndar til grenndarkynningar samkvæmt 7. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga.

Með bréfi Framkvæmdasýslu ríkisins til byggingarnefndar Reykjavíkur dags. 3. febrúar 1999 var sett fram ósk um það að umsóknin frá 20. janúar 1999 yrði tekin til meðferðar sem umsókn um nýtt byggingarleyfi fyrir barnaspítalann með þeim breytingum, sem í umsókninni fælust.  Jafnframt var því lýst yfir í sama bréfi að hlé yrði gert á þeim framkvæmdum sem byggðu á gildandi byggingarleyfi þar til grenndarkynning hefði farið fram og nýtt byggingarleyfi verið gefið út.

Með bréfi byggingarfulltrúans í Reykjavík til úrskurðarnefndarinnar dags. í dag, 4. febrúar 1999, er greint frá erindi Framkvæmdasýslu ríkisins en jafnframt upplýst að embætti byggingarfulltrúa hafi með stoð í 2. mgr. 44. gr. skipulags- og byggingarlaga einungis veitt leyfi til framkvæmda við girðingu byggingarsvæðis og uppgröft á lausum jarðvegi úr grunni. Með vísan til erindis Framkvæmdasýslu ríkisins sé staðfest, að ekki verið veitt frekari leyfi til framkvæmda á grundvelli samþykktar byggingarnefndar Reykjavíkur frá 8. október 1998.

Málsrök kærenda: Af hálfu kærenda er í máli þessu leitað úrlausnar um það álitaefni hvort málatilbúnaður skipulagsyfirvalda vegna byggingarframkvæmda á Landspítalalóð hafi verið í samræmi við ákvæði skipulags- og  byggingarlaga nr. 73/1997. Er rakið í kærunni að þröngum hópi nágranna hafi í lok mars 1998 verið ritað bréf þar sem þeim hafi verið gefinn kostur á að tjá sig um tillögu um Landspítalalóð, eins og það hafi verið orðað, með vísan til 7. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga. Í kærunni segir að í umræddu lagaákvæði sé fjallað um grenndarkynningu vegna byggingarleyfisumsóknar um nýbyggingu á svæði þar sem deiliskipulag sé ekki fyrir hendi eða sem felur í sér óverulega breytingu á deiliskipulagi. Þegar nágrannar hafi kallað eftir byggingarleyfisumsókn hafi skipulagsyfirvöld sagt grenndarkynninguna vera vegna óverulegra breytinga á deiliskipulagi skv. 2. mgr. 26. gr. sömu laga.  Engin gögn hafi þó verið lögð fram því til staðfestingar. Kærendur telja því að bréfið frá 26. mars 1998 hafi ekki verið upphaf grenndarkynningar vegna óverulegra breytinga á deiliskipulagi, sbr. 2. mgr. 26. gr. skipulags- og byggingarlaga. Byggingarleyfisumsókn vegna byggingarframkvæmda á Landspítalalóð hafi fyrst borist hinn 6. maí 1998. Lögmæt grenndarkynning vegna þeirrar umsóknar hafi því ekki getað farið fram fyrr en eftir þann tíma. Kærendur telji því að bréfið frá 26. mars 1998 hafi ekki verið upphaf grenndarkynningar vegna byggingarleyfisumsóknar sem fól í sér óverulega breytingu á deiliskipulagi, sbr. 7. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga. Að mati kærenda hafi bréfið frá 26. mars 1998 ekki falið í sér neina lögmæta grenndarkynningu. Með því hafi þröngum hópi nágranna einungis verið gefinn kostur á að tjá sig um tillögu um Landspítalalóð. Bréfið hafi því  verið markleysa að lögum.  Sé greinilegt að skipulagsyfirvöld hafi verið að flýta fyrir sér í þessu máli og virðist þau hafa viljað freista þess að hespa grenndarkynningunni af án tillits til þess hvort rétt væri að henni staðið skv. ákvæðum skipulags- og byggingarlaga. Vinnubrögð af þessu tagi séu lögleysa og telji kærendur að byggingarnefnd hafi verið óheimilt að samþykkja byggingarleyfi fyrir nýbyggingu á Landspítalalóð 8. október sl. þar sem lögboðin grenndarkynning hafi ekki farið fram. Þar sem ítrekaðar tilraunir kærenda til að fá borgaryfirvöld til að fara að lögum í máli þessu hafa ekki borið árangur sé þeim nauðugur einn kostur að kæra byggingarleyfið til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála til að fá það fellt úr gildi og fá fram lögboðna grenndarkynningu.

Málsrök byggingarnefndar og byggingarleyfishafa: Af hálfu byggingarnefndar Reykjavíkur er tekið fram að kæruefnið lúti fyrst og fremst að því að í bréfi Borgarskipulags frá 26. mars 1998 hafi ekki falist lögmætt upphaf grenndarkynningar.  Ekki sé í kærunni gerðar neinar efnislegar athugasemdir við samþykkt byggingarleyfi.  Vísar byggingarnefnd til umsagnar Ágústar Jónssonar, skrifstofustjóra borgarverkfræðings, til borgarráðs dags. 3. júlí 1998 um málið en þar sé gerð ítarleg grein fyrir undirbúningi og framkvæmd umræddrar kynningar.  Niðurstöður skrifstofustjórans séu eftirfarandi:
a)  Að það hafi verið hlutverk skipulags- og umferðarnefndar að leggja á það mat hvort fyrirhuguð breyting á deiliskipulagi Landspítalalóðarinnar skyldi teljast óveruleg eða ekki.
b)  Að grenndarkynningin, sem nefndin ákvað 23. mars 1998, hafi verið fullnægjandi, enda þótt láðst hafi að vísa til 26. gr. laga nr. 73/1997 í bréfi til nágranna.
c)  Að með almennri auglýsingu og kynningu á tillögunni hafi verið vandað meira til kynningar á skipulagsbreytingunni en skylt sé að lögum.
d)  Að það mat bréfritara (eins kærenda) að bygging barnaspítalans án þess að Hringbraut verði jafnframt færð til suðurs teldist vera veruleg breyting á deiliskipulaginu, sé út af fyrir sig ekki rétt vegna þess að gildandi deiliskipulag kveði ekki á um framkvæmdaröð að þessu leyti.  Þar að auki hafi viðhorf borgaryfirvalda í þessu efni komið fram í bókun skipulags- og umferðarnefndar og gefi ekki tilefni til athugasemda bréfritara í þessu efni.

Þá er af hálfu byggingarnefndar tekið fram að gengið hafi verið frá samningi um færslu Hringbrautar sem tryggja eigi að færsla hennar haldist í hendur við byggingu fyrirhugaðs barnaspítala á Landspítalalóð.  Hefur samningur þessi verið lagður fram í málinu af hálfu byggingarnefndar.  Sé með þessu tryggt að komið verði til móts við athugasemdir sem nágrannar gerðu að lokinni grenndarkynningu skipulags- og umferðarnefndar.  Ekki hafi verið þörf grenndarkynningar vegna samþykktar byggingarnefndar á framlögðum uppdráttum af fyrirhuguðu húsi, sem rúmist innan deiliskipulags.

Heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytinu var, sem byggingrleyfishafa, gefinn kostur á að tjá sig um kæruefnið með vísun til 13. greinar stjórnsýslulaga nr. 37/1993.  Hefur ráðuneytið með bréfi dags. 19. nóvember 1998 til úrskurðarnefndarinnar lýst  því að það taki ekki efnislega afstöðu til gagnrýni þeirrar sem fram komi í kærunni en leggi þess í stað áherslu á að málsmeðferð verði hraðað svo að sem minnst óhagræði verði af kærumálinu.

Umsögn Skipulagsstofnunar:  Úrskurðarnefndin leitaði umsagnar Skipulagsstofnunar um kæruefni máls þessa.  Í umsögn stofnunarinnar dags. 30. nóvember 1998 kemur fram að stofnunin telji að ekki sé í gildi deiliskipulag fyrir Landspítalalóð þar sem það hafi ekki hlotið staðfestingu samkvæmt þeim lögum, sem í gildi voru þegar skipulag svæðisins var unnið.  Hafi því ekki getað verið um grenndarkynningu vegna óverulegrar breytingar á deiliskipulagi að ræða í umræddu tilviki.  Hvorki sé í skipulags- og byggingarlögum eða reglugerðum kveðið á um það hvaða gögn skuli lögð fyrir þá sem fyrirhugaðar framkvæmdir eru kynntar með grenndarkynningu.  Stofnunin telji að byggingarnefndarteikningar af fyrirhuguðu mannvirki hljóti að þurfa að liggja fyrir, eða þar sem í gildi er deiliskipulag, tillaga að breytingu á því, til að nágrannar geti í grenndarkynningu áttað sig á umfangi fyrirhugaðrar framkvæmdar eða breytingar og gætt hagsmuna sinna.  Telur stofnunin því að ekki hafi verið um fullnægjandi grenndarkynningu að ræða í tilviki því sem hér um ræðir.  Eðlilegast hefði verið að auglýsa tillögu að deiliskipulagi vegna fyrirhugaðrar byggingar barnaspítala skv. 25. gr. sbr. 18. gr. skipulags- og byggingarlaga m.a. vegna þess að í gögnum málsins komi fram að framkvæmdinni fylgi viðamiklar breytingar á næsta nágrenni.  Hefði verið eðlilegra að ljúka gerð deiliskipulags áður en veitt yrði byggingarleyfi fyrir framkvæmdum á lóðinni.

Niðurstaða: Eins og rakið er í niðurlagi málavaxtalýsingar liggur fyrir að umsókn um breytingu á byggingarleyfi fyrir nýbyggingunni hefur verið vísað til skipulags- og umferðarnefndar til grenndarkynningar.  Einnig liggur fyrir að þess hefur verið óskað að nýtt byggingarlyfi verði veitt fyrir byggingunni í heild að lokinni þeirri grenndarkynningu, sem ákveðin hefur verið. Þá er ljóst að byggingarfulltrúinn í Reykjavík mun ekki veita leyfi til frekari framkvæmda á grundvelli samþykktar byggingarnefndar frá 8. október 1998 en það takmarkaða leyfi til girðingar byggingarsvæðis og uppgraftrar á lausum jarðvegi, sem þegar hefur verið veitt.  Í þessu felst að í öllum aðalatriðum er tryggt að komið verði til móts við kröfur kærenda í málinu.  Hefur bæði verið tryggt að ekki verði heimilaðar frekari framkvæmdir á grundvelli hinnar umdeildu samþykktar byggingarnefndar frá 8. október 1998 svo og að efnt verði til grenndarkynningar að nýju.

Þrátt fyrir þetta er það álit úrskurðarnefndar að kærendur eigi enn lögvarða hagsmuni því tengda að fá úrlausn um gildi samþykktar byggingarnefndar Reykjavíkur frá 8. október 1998,  m. a. vegna þeirra framkvæmda, sem unnið hefur verið að á grundvelli samþykktarinnar, og þykir því ekki alveg næg ástæða til þess að vísa málinu frá, þótt komið hafi verið til móts við kröfur kærenda með framangreindum hætti.

Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum í málinu barst byggingarnefnd Reykjavíkur fyrst umsókn um byggingarleyfi fyrir barnaspítala á Landspítalalóð hinn 6. maí 1998.  Grenndarkynning sú, sem ákveðið var að efna til af hálfu skipulags- og umferðarnefndar á fundi hennar hinn 23. mars 1998, átti því ekki stoð í 7. mgr. 43. greinar skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 enda á tilvitnað ákvæði því aðeins við að sótt hafi verið um byggingarleyfi samkvæmt ákvæði 1. mgr. 43. gr., sem beina skal til byggingarnefndar skv. 4. mgr. sömu greinar.

Hafi það vakað fyrir skipulags- og umferðarnefnd að efna til grenndarkynningarinnar til kynningar á  minni háttar breytingu á deiliskipilagi með heimild í 2. mgr. 26. greinar skipulags- og byggingarlaga, svo sem haldið hefur verið fram í málinu, er það niðurstaða úrskurðarnefndar að kynning sú sem fram fór hafi ekki fullnægt þeim kröfum, sem gera verði til slíkrar kynningar.  Þegar virt eru þau gögn, sem til sýnis voru vegna kynningarinnar, er ljóst að hvergi var í þeim gögnum  gerð grein fyrir því deiliskipulagi, sem til stæði að breyta.  Þannig var lega Hringbrautar á kynningaruppdráttum sýnd þar sem hún er nú, sem ekki samræmist þeim deiliskipulagsuppdrætti, sem byggingaryfirvöld í Reykjavík telja gilda um Landspítalalóð og lagður hefur verið til grundvallar við framkvæmdir á lóðinni í nærfellt aldarfjórðung.  Verður ekki séð að þeim sem kynntu sér gögn þessi hafi mátt vera ljóst hvað meint breyting á deiliskipulagi hefði í för með sér eða hvert fyrirkomulag á svæðinu yrði í framtíðinni.  Þar sem ákvörðun um flutning Hringbrautar var nátengd fyrirhugaðri mannvirkjagerð, og varð raunar gerð að skilyrði fyrir samþykkt byggingaráformanna, var þó þeim mun ríkari ástæða til þess að gerð yrði grein fyrir framtíðarskipulagi lóðarinnar og flutningi Hringbrautar í kynningargögnunum.

Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að grenndarkynningu þeirri, sem fram fór vegna fyrirhugaðrar byggingar barnaspítala á Landspítalalóð, hafi verið svo áfátt að ekki hafi verið unnt að leggja niðurstöður hennar til grundvallar við ákvörðun um að veita leyfi fyrir byggingunni.  Verður því ekki hjá því komist að fella ákvörðunina úr gildi.  Jafnframt er lagt fyrir byggingarnefnd að hún hlutist til um að gengið verði þannig frá á byggingarstað að fyllsta öryggis sé gætt.

Úrskurðarorð:

Ákvörðun byggingarnefndar Reykjavíkur frá 8. október 1998 um að samþykkja umsókn um leyfi til byggingar barnaspítala á lóð Landspítalans er felld úr gildi.  Lagt er fyrir byggingarnefnd að hlutast til um að gengið verði þannig frá á byggingarstað að fyllsta öryggis sé gætt.

Ár 1999, föstudaginn 29. janúar kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Laugavegi 59 í Reykjavík. Mættir voru allir aðalmenn; Ingimundur Einarsson, hæstaréttarlögmaður, Þorsteinn Þorsteinsson, byggingarverkfræðingur og Hólmfríður Snæbjörnsdóttir, lögfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 41/1998, kæra Á, Fífuhjalla 1, Kópavogi á samþykkt byggingarnefndar Kópavogs  frá 21. október 1998 um leyfi til að hafa skúrbyggingu á lóðinni nr. 3 við Fífuhjalla.

 

 
Á málið er nú lagður svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála dags. 26. nóvember 1998, sem barst nefndinni hinn 27. sama mánaðar, kærir Á, Fífuhjalla 1, Kópavogi, ákvörðun byggingarnefndar Kópavogs frá 21. október 1998 um að samþykkja umsókn eiganda Fífuhjalla 3 Kópavogi um leyfi til að hafa skúrbyggingu á lóð sinni.  Hin kærða ákvörðun var staðfest á fundi bæjarstjórnar Kópavogs hinn 27. október 1998. Skilja verður erindi kæranda á þann veg að þess sé krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að umræddum skúr verði komið fyrir á öðrum stað á lóð byggingarleyfishafa, sem kærandi geti sætt sig við.  Um kæruheimild vísast til 4. mgr. 39. gr. laga nr. 73/1997.

Málavextir:  Á árinu 1994 reisti eigandi íbúðarhússins að Fífuhjalla 3, Kópavogi lítinn timburskúr á lóð sinni, sem ætlaður var sem leiktæki fyrir börn. Eigandi Fífuhjalla 1, kærandi í máli þessu, taldi skúr þennan eða „dúkkuhús“ skaða hagsmuni sína og kvartaði til byggingarnefndar Kópavogs af því tilefni.  Taldi byggingarnefnd ekki efnisleg rök til að hafa afskipti af málinu, en með úrskurði umhverfisráðherra hinn 24. júlí 1996 var þeirri ákvörðun byggingarnefndar hnekkt.  Var það niðurstaða ráðuneytisins að um byggingarleyfisskylda byggingu væri að ræða og var lagt fyrir byggingarnefnd Kópavogs að hlutast til um að sótt yrði um byggingarleyfi fyrir „skúrbyggingunni“ í samræmi við 1. mgr. 9. gr. þágildandi byggingarlaga nr. 54/1978 og ef umsóknin yrði samþykkt, þá að sjá til þess að staðsetning hússins uppfyllti skilyrði þágildandi byggingarreglugerðar nr. 177/1992 um fjarlægð milli húsa.

Hinn 19. júní 1997 ritaði kærandi bréf til byggingarnefndar Kópavogs þar sem hún kærði ákvörðun um nýja staðsetningu skúrsins á grannlóðinni.  Má ráða af bréfi þessu að þá hafi ekki verið búið að færa skúrinn, en fram kemur í bréfinu að kærandi hafi, skömmu áður en bréfið er ritað, fengið upplýsingar um að byggingarleyfi hafi verið veitt fyrir skúrnum á nýjum stað.  Mótmælti kærandi fyrirhugaðri staðsetningu skúrins og taldi að brotið hefði verið gegn ákvæðum byggingarreglugerðar um grenndarkynningu við útgáfu byggingarleyfisins.  Að sögn kæranda var skúrinn fluttur á hinn nýja stað skömmu eftir að umrætt bréf hafði verið sent. Byggingarnefnd fjallaði um erindi kæranda hinn 25. júlí 1997 og taldi nefndin engin rök fyrir því að breyta fyrri ákvörðun sinni.  Skaut kærandi máli sínu enn til umhverfisráðherra og var byggingarleyfi fyrir skúrnum, á hinum nýja stað, fellt úr gildi með úrskurði umhverfisráðherra hinn 18. mars 1998, þar sem nágrönnum hefði ekki verið tilkynnt um nýja staðsetningu skúrsins áður en byggingarleyfi fyrir honum hafi verið veitt enda hafi, með vísun til fyrri úrskurðar ráðuneytisins,  verið sýnt að nágrannar kynnu að hafa beinna hagsmuna að gæta af staðsetningu skúrsins.

Byggingarnefnd Kópavogs tók umsókn um byggingarleyfi fyrir skúrnum, dags. 7. júní 1998, til meðferðar að nýju á fundi hinn 22. júlí 1998 og var málinu vísað til skipulagsnefndar.  Samþykkti skipulagsnefnd á fundi hinn 11. ágúst 1998 að senda málið í grenndarkynningu til eigenda Fífuhjalla nr. 1 og nr. 5.  Voru gögn málsins send kæranda með bréfi dags. 18. ágúst 1998 og veittur frestur til athugasemda til 17. september 1998 kl. 15:00.  Kom kærandi athugasemdum sínum á framfæri með bréfi dags. 16. september 1998 þar sem hún rekur forsögu málsins og með hvaða hætti hún telji staðsetningu skúrsins skerða hagsmuni sína.  Fer kærandi fram á það í bréfinu að skúrbyggingin verði fjarlægð en að öðrum kosti að hún verði færð á vesturhluta lóðarinnar að Fífuhjalla 3 og nær húsinu.

Eftir að athugasemdir kæranda höfðu borist tók skipulagsstjóri Kópavogsbæjar saman umsögn um málið þar sem gerð var grein fyrir framkomnum athugasemdum.  Fyldu greinargerðinni ljósmyndir af skúrnum, sem teknar höfðu verið m.a. frá svölum húss kæranda, en kærandi hefur mótmælt myndum þessum og telur þær villandi.  Á grundvelli umsagnar skipulagsstjóra var staðsetning skúrsins á lóðinni samþykkt á fundi skipulagsnefndar hinn 14. október 1998 og var afgreiðsla þessi samþykkt á fundi bæjarráðs Kópavogs hinn 15. október 1998.  Að fenginni þessari niðurstöðu veitti byggingarnefnd Kópavogs að nýju byggingarleyfi fyrir skúrnum.  Krefst kærandi ógildingar þeirrar ákvörðunar í máli þessu.

Málsrök kæranda:  Af hálfu kæranda er því haldið fram að varla hefði verið hægt að finna skúrnum verri stað en gert var ef tekið er mið af hagsmunum hennar.  Sé skúrinn á áberandi stað yst á lóðarmörkum og nálægt lóðarmörkum kæranda þar sem hann blasi við aðalstofugluggum hennar í vesturátt, sem sé aðalútsýnisátt hennar.  Setji skúrinn ljótan svip á umhverfið á þeim litlu lóðum, sem um sé að ræða, og sé hann í engu samræmi við íbúðarhúsið eða deiliskipulag, sem kveði á um að einungis gróður skuli vera á lóðunum.  Hafi fallegt deiliskipulag og fagurt útsýni verið höfuástæða þess að hún og maður hennar hafi ráðist í byggingu húss á þessum stað á sínum tíma.  Kærandi átelur vinnubrögð byggingarnefndar og skipulagsnefndar í málinu og telur athugasemdir skipulagsstjóra ekki studdar haldbærum rökum, heldur hafi hann einungis hagsmuna eigenda Fífuhjalla 3 að gæta, einhverra hluta vegna, og ráði annarleg sjónarmið þar ferðinni.  Telur kærandi tilvist skúrsins á núverandi stað rýra verðgildi fasteignar sinnar.

Málsrök byggingarnefndar og byggingarleyfishafa:  Af hálfu byggingarnefndar Kópavogs er vitnað til þeirra gagna, sem fyrir lágu við grenndarkynningu þá sem fram fór áður en hið umdeilda byggingarleyfi var veitt, svo og umsagnar skipulagsstjóra bæjarins um framkomnar athugasemdir kæranda. Í tilvitnaðri umsögn kemur fram, að á byggingarnefndarteikningum fyrir Fífuhjalla 3, samþykktum 24. nóvember 1988, sé afmarkaður reitur í suðausturhorni lóðarinnar, um 40 fermetrar að flatarmáli,  merktur sem leiksvæði.  Sé umrædd skúrbygging nú staðsett á því svæði vestanverðu og í rúmlega 5 metra fjarlægð frá lóðarmörkum Fífuhjalla 1 og í tæplega 1 meters fjarlægð frá suðurmörkum lóðarinnar nr. 3 við Fífuhjalla.  Sé skúrinn 2,7 metrar á lengd og 1,58 metrar á breidd eða rúmir 4 fermetrar að flatarmáli.  Vegghæð sé 1,50 og mænishæð 2,10 metrar.  Líta verði svo á að skúrinn á þessum stað sé hluti af leiktækjum barna í húsinu nr. 3 enda byggður sem dúkkuhús og nýttur sem slíkur.  Er skipulagsstjóri ekki sammála fullyrðingum kæranda um að núverandi staðsetning dúkkuhússins sé á mjög áberandi stað og að það blasi við úr stofugluggum hússins nr. 1 við Fífuhjalla í vesturátt.  Vitnar skipulagsstjóri til ljósmynda til stuðnings sjónarmiðum sínum.  Húsið sé fullfrágengið og vel við haldið.  Umhverfi þess sé einnig frágengið og smekklega fyrir komið.  Ekki verði séð að dúkkuhúsið sé á nokkurn hátt öðruvísi en venjulegt garðhús, sem seld séu sem slík hjá byggingarvöruverslunum.  Leiktæki, þar á meðal dúkkuhús, hafi ekki verið skilgreind á deiliskipulagsuppdráttum en þó megi sjá hvoru tveggja víða í eldri hverfum bæjarins og á nýbyggingarsvæðum. Þá er það álit skipulagsstjóra að núverandi staðsetning hússins sé mun betri en sú sem kærandi leggur til.  Loks segir í umsögninni að ekki sé fallist á að umrætt dúkkuhús verðrýri fasteign kæranda enda hafi ekki verið sýnt fram á að svo sé.

Eigendum Fífuhjalla 3 var gefinn kostur á að koma að sjónarmiðum sínum í málinu með vísun til 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.  Í bréfi þeirra til úrskurðarnefndarinnar, dags. 18. janúar 1999, taka þau fram að þau svari ekki því sem fram komi í kærunni um ímynduð ítök sín í byggingaryfirvöldum í Kópavogi, enda orðin langþreytt á að svara kærubréfum og aðdróttunum frá kæranda. Þess beri þó að geta að leyfi hafi verið veitt á fundi byggingarnefndar þann 21. október 1998 til að hafa dúkkuhúsið á lóðinni og hafi bæjarstjórn samþykkt þá afgreiðslu.  Lýsa eigendur Fífuhjalla 3 þar næst skoðunum sínum á staðsetningu skúrsins og telja að sá staður, sem honum var valinn í upphafi, hefði verið heppilegastur og minnst áberandi, en vegna mótmæla kæranda hafi þurft að færa hann þaðan.  Við hönnun húss þeirra og garðs hafi frá upphafi verið gert ráð fyrir leiksvæði í austanverðum garðinum og yrðu þau að umbylta garðinum ef færa ætti skúrinn á þann stað sem kærandi leggi til.  Leggja þau áherslu á að hér sé um leiktæki að ræða sem sjá megi víða í Kópavogi sem annars staðar og ekki hafi verið amast við, enda ekki ætlað að standa um aldur og ævi.

Umsögn Skipulagsstofnunar:  Leitað var umsagnar Skipulagsstofnunar um kæruefni máls þessa.  Er í umsögninni rakið að fram hafi farið grenndarkynning skv. 7. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga og hafi rökstudd afstaða verið tekin til athugasemda kæranda.  Telur stofnunin að þar sem málsmeðferðarreglum skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 hafi réttilega verið framfylgt við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar skuli hún óhreyfð standa.

Vettvangsganga:  Úrskurðarnefndin kynnti sér aðstæður á vettvangi hinn 25. janúar 1999 en áður hafði kæranda, byggingarfulltrúa og eigendum Fífuhjalla 3 verið tilkynnt um fyrirhugaða vettvangsgöngu og gefinn kostur á að vera viðstaddir hana.  Á vettvangi var kærandi fyrir og veitti nefndinni upplýsingar og kom á framfæri sjónarmiðum sínum.  Þá var á staðnum Magnea Júlía Geirsdóttir, eigandi að Fífuhjalla 3, og lét hún nefndinni í té gögn sem hún og maður hennar höfðu aflað um stærð og staðsetningu níu dúkkuhúsa í næsta nágrenni, ásamt greinargerð í fyrra máli dags. 9. júlí 1996 og ljósmyndum.  Af hálfu byggingarfulltrúa var ekki mætt.  Nefndin kynnti sér aðstæður á staðnum og sjónarmið viðstaddra aðila.

Niðurstaða:  Eins og að framan er rakið hefur umhverfisráðherra með úrskurði hinn 24. júlí 1996 staðfest að hin umdeilda skúrbygging sé byggingarleyfisskyld framkvæmd.  Þá hefur ráðherra með úrskurði hinn 18. mars 1998 staðfest að byggingarnefnd hafi ekki verið heimilt að veita byggingarleyfi fyrir umræddum skúr án þess að grenndarkynning hefði áður farið fram og var byggingarleyfi fyrir skúrnum frá 14. febrúar 1997 fellt úr gildi af þeirri ástæðu.  Verða þessar úrlausnir lagðar til grundvallar við úrlausn máls þessa eftir því sem við á.

Með umsókn dags. 7. júní 1998 sóttu eigendur Fífuhjalla 3, um leyfi til að fá að hafa skúrinn á lóð sinni á þeim stað sem hann þá var á samkvæmt byggingarleyfi því, sem fellt hafði verið úr gildi með úrskurði umhverfisráðherra frá 18. mars 1998. Byggingarnefnd vísaði umsókninni nú til skipulagsnefndar sem samþykkti að senda málið í grenndarkynningu í samræmi við 43. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 og kynna það eigendum Fífuhjalla nr. 1 og 5.  Hinn 21. október 1998 veitti byggingarnefnd leyfi fyrir skúrnum á þeim stað, sem um var sótt, að fenginni umsögn skipulagsnefndar um framkomnar athugasemdir við grenndarkynninguna.

Byggingarleyfi fyrir skúrnum á umræddum stað felur í sér breytingu á gildandi deiliskipulagi, enda verður ekki ráðið af fyrirliggjandi deiliskipulagsuppdráttum og greinargerð með þeim, dags. í ágúst 1987, að gert sé ráð fyrir byggingarleyfisskyldum mannvirkjum utan byggingarreits íbúðarhúsanna, að frátöldum svölum og blómaskálum, sem ná mega nokkuð út fyrir byggingarreit samkvæmt skipulagsskilmálum fyrir viðkomandi svæði. Verður ekki talið að afmörkun leiksvæðis í suðausturhorni lóðarinnar að Fífuhjalla 3, sem sýnd er á byggingarnefndarteikningu að húsinu, feli í sér heimild til byggingar mannvirkis af þessu tagi, enda væri það andstætt skipulagsskilmálum.

Þegar fyrirhuguð er óveruleg breyting á deiliskipulagi, svo sem að leyfa byggingu smáhýsis af því tagi sem hér um ræðir, verður slíkri breytingu að jafnaði fram komið að undangenginni grenndarkynningu samkvæmt heimild 7. mgr. 43. gr. laga nr. 73/1997. Heimild þessi er þó í eðli sínu undanþáguheimild frá þeirri meginreglu að byggt skuli í samræmi við staðfest aðalskipulag og samþykkt deiliskipulag,  sbr. 2. mgr. sömu lagagreinar, og ber að mati nefndarinnar að skýra hana þröngt. Er það skoðun úrskurðarnefndar að breytingu á deiliskipulagi á grundvelli þessarar heimildar verði ekki við komið eftirá, það er eftir að mannvirki það, sem sótt er um leyfi fyrir, hefur verið byggt.  Verður að skilja heimildir 43. gr. laga nr. 73/1997 á þann veg, að í grenndarkynningu felist kynning á áformum, sem felast í umsókn um byggingarleyfi, en ekki tilkynning um að óskað sé byggingarleyfis fyrir þegar byggðu mannvirki.  Leiðir af eðli máls að byggingaryfirvöld eiga óhægara um vik að taka sanngjarnt tillit til athugasemda og hagsmuna nágranna  eftir að mannvirki, sem sótt er um byggingarleyfi fyrir, hefur þegar verið byggt. Við slíkar aðstæður nær grenndarkynning ekki tilgangi sínum.

Sá skilningur nefndarinnar, sem að framan greinir, á sér einnig beina stoð í ákvæði 4. mgr. 56. gr. laga nr. 73/1997, þar sem kveðið er á um það að óheimilt sé að breyta skipulagi svæðis, þar sem framkvæmt hefur verið í ósamræmi við skipulag, fyrr en hin ólöglega bygging, eða byggingarhluti, hefur verið fjarlægð, jarðrask afmáð eða starfsemi hætt.

Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að ekki hafi verið heimilt að gera þá breytingu á deiliskipulagi, sem fólst í veitingu hins umdeilda byggingarleyfis, með þeim hætti sem gert var í tilviki því sem hér um ræðir.  Áður en til útgáfu leyfisins gat komið bar, að áliti úrskurðarnefndarinnar, að fjarlægja margnefndan skúr af lóðinni, þannig að byggingaryfirvöld gætu tekið hlutlæga afstöðu til umsóknar eiganda hans um byggingarleyfið og athugasemda nágranna, án þess að vera bundin af þeirri staðreynd að skúrnum hafði þegar verið komið fyrir á þeim stað sem um var sótt. Var undirbúningi ákvörðunar byggingarnefndar um að veita leyfi fyrir skúrnum svo áfátt að ekki verður hjá því komist að fella hana úr gildi.  Jafnframt er lagt fyrir byggingarnefnd Kópavogs að hlutast til um að skúrinn verði fjarlægður af lóðinni nr. 3 við Fífuhjalla, sbr. 2. mgr. 56. gr. laga nr. 73/1997, þar sem byggingin fer í bága við samþykkt deiliskipulag, meðan ekki hefur verið gerð á því breyting með lögformlegum hætti. Þykir það ekki eiga að breyta þessari niðurstöðu þótt bent hafi verið á að fjölmörg dæmi séu um sambærileg smáhýsi á lóðum í þéttbýli og verður ekki litið til þessarar staðreyndar við úrlausn málsins.  Eru flest þessara húsa reist í gildistíð eldri löggjafar, þar sem minni kröfur voru gerðar um skipulag og reglur um grenndarkynningu óljósari en nú er.  Verður og að ætla að í flestum tilvikum ríki sátt milli nágranna um tilvist þessara húsa.

Úrskurðarorð:

Ákvörðun byggingarnefndar Kópavogs frá 21. október 1998 um að veita byggingarleyfi fyrir skúr á lóðinni nr. 3 við Fífuhjalla í Kópavogi er felld úr gildi.  Lagt er fyrir byggingarnefnd að hlutast til um að skúrinn verði fjarlægður af lóðinni.

Ár 1999, föstudaginn 29. janúar kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Laugavegi 59 í Reykjavík. Mættir voru allir aðalmenn; Ingimundur Einarsson, hæstaréttarlögmaður, Þorsteinn Þorsteinsson, byggingarverkfræðingur og Hólmfríður Snæbjörnsdóttir, lögfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 46/1998, kæra S og Háspennu ehf. vegna ákvörðunar byggingarnefndar Reykjavíkur frá 10. desember 1998 um að synja umsókn S um leyfi til breytinga á fasteigninni Skólavörðustíg 6, Reykjavík.

 
Á málið er nú lagður svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála dags. 30. desember 1998, sem barst nefndinni sama dag, kærir Ólafur Garðarsson hrl., f.h. S og Háspennu ehf., ákvörðun byggingarnefndar Reykjavíkur frá 10. desember 1998 um að synja umsókn S um leyfi til breytinga á fasteigninni Skólavörðustíg 6, Reykjavík.  Hin kærða ákvörðun var staðfest á fundi borgarstjórnar Reykjavíkur hinn 17. desember 1998.  Kærendur krefjast þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að lagt verði fyrir byggingarnefnd Reykjavíkur að taka nýja ákvörðun í málinu  sem fyrst, í samræmi við hlutverk sitt sbr. 38. og 39. laga nr. 37/1997.   Um kæruheimild vísast til 4. mgr. 39. gr. laga nr. 73/1997.

Málavextir:  Þann 11. júlí 1997 tók Háspenna ehf. á leigu húsnæði að Skólavörðustíg 6 í Reykjavík. Umrætt húsnæði er í eigu S. Hugðist félagið hefja þar rekstur sjálfvirkra happdrættisvéla og hóf undirbúning starfseminnar, m.a. að breytingum á húsnæðinu.  Íbúar að Skólavörðustíg 6b munu hafa haft spurnir af þessum áformum og rituðu af því tilefni bréf til borgarráðs og skipulags- og umferðarnefndar Reykjavíkur hinn 24. júní 1997, þar sem þeir mótmæltu fyrirhugaðri starfsemi á þessum stað.  Var bréf þetta sent borgarráði sem fylgiskjal með bréfi dags. 1. júlí 1997.  Frekari mótmæli bárust með bréfi íbúa að Skólavörðustíg 5 til borgarráðs dags. 23. september 1997 og fylgdu því undirskriftarlistar með mótmælum allmargra verslunareigenda, húseigenda og íbúa við neðri hluta Skólavörðustígs og í næsta nágrenni.  Eru undirskriftir 41 talsins á listunum.

Hinn 30. september 1997 ritaði Gunnar Eydal hrl., skrifstofustjóri borgarstjórnar, minnisblað til borgarráðs, þar sem m.a. kemur fram að á svæði því sem hér um ræðir sé leyfð verslun og þjónusta og falli fyrirhuguð starfsemi þar undir.  Eigi að sérgreina þá notkun frekar þurfi ákvörðun borgarráðs, sem þá myndi ná til tiltekinna svæða, en slík stefna hafi ekki verið mörkuð.  Áðurnefnd mótmæli og minnisblað skrifstofustjóra borgarstjórnar komu til umræðu á fundi borgarráðs hinn 30. september 1997.  Kom þar fram að ráðið teldi rekstur sjálfvirkra happdrættisvéla, ef fyrirhugaður væri, afar óæskilegan á þessum stað og samþykkti borgarráð að kynna það sjónarmið viðkomandi aðilum. Var framkvæmdastjóra Happdrættis Háskóla Íslands kynnt þessi afstaða með bréfi borgarstjóra dags. 1. október 1997, en H.H.Í. er eigandi þeirra happdrættisvéla sem áformað var að reka á umræddum stað.  Af hálfu H.H.Í. var talið að ráða mætti af bréfinu að misskilnings gætti um eðli reksturs happdrættisvélanna og fordóma í hans garð, sem nauðsynlegt væri að leiðrétta, og var lögmanni H.H.Í., Gesti Jónssyni hrl., falið að svara bréfi borgarstjóra.  Ritaði lögmaðurinn bréf til borgarstjóra  dags. 7. október 1997 þar sem sjónarmið H.H.Í. eru skýrð og m.a. tekið fram að rekstraraðili hafi hvorki í hyggju að hafa vínveitingar á staðnum né að óska leyfis til starfsemi að næturlagi.  Sé því ekki ástæða til þess fyrir hagsmunaaðila í grenndinni að hafa áhyggjur af því að reksturinn trufli aðra starfsemi á svæðinu.  Í bréfinu er og lýst þeirri skoðun að fyrirhugaður rekstur teljist til þeirrar starfsemi sem leyfð sé á svæðinu og því innan þeirra marka sem hagsmunaaðilar þar verði að sætta sig við.

Ekki verður ráðið af gögnum málsins að bréfi lögmannsins hafi verið svarað og hélt Háspenna ehf.  áfram undirbúningi fyrirhugaðrar starfsemi.  Hinn 6. maí 1998 var lögð fram hjá byggingarfulltrúanum í Reykjavík umsókn þinglýsts eiganda fasteignarinnar nr. 6. við Skólavörðustíg, S, þar sem sótt var um leyfi til þess að gera þær breytingar á húsnæðinu sem leigutaki áformaði að gera.  Er á umsóknarblaði tilgreint að sótt sé um leyfi til breytinga á innréttingu, setja hringstiga á milli hæða, nýtt salerni og setja upp skilti.  Á teikningum, sem fylgdu umsókninni, eru umræddar breytingar sýndar, en á teikningunum kemur jafnframt fram að fyrirhugað er að innrétta spilasali á 1. og 2. hæð og koma fyrir 16 spilakössum (happdrættisvélum) í hvorum sal.  Umsókn þessi var tekin fyrir á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa hinn 12. maí 1998.  Var afgreiðslu málsins frestað og málinu vísað til umsagnar skipulags- og umferðarnefndar og var umsækjanda tilkynnt þessi ákvörðun með bréfi dags. 13. maí 1998.  Með bréfi byggingarfulltrúa dags. 12. maí 1998 til Háspennu ehf. var félaginu tjáð að framkvæmdir við breytingar á eigninni hefðu verið stöðvaðar með vísun til 1. mgr. 56. gr. skipulags- og byggingarlaga, þar sem ekki hefði verið samþykkt leyfi til breytinganna.  Var þinglýstum eiganda eignarinnar sent afrit þessa bréfs.

Á fundi borgarráðs hinn 19. maí 1998 var ítrekuð fyrri afstaða ráðsins í málinu og munu forsvarsmenn Háspennu ehf. í framhaldi af því hafa óskað eftir fundi með formanni borgarráðs um málið.  Áttu þeir eftir þetta í viðræðum og bréfaskriftum við fulltrúa borgarinnar og ritaði lögmaður Háspennu ehf. í framhaldi af þessum viðræðum bréf til borgarráðs, dags. 16. júlí 1998, þar sem farið var fram á það að borgarráð hlutaðist til um það að Háspennu ehf. yrði heimilað að halda áfram framkvæmdum að Skólavörðustíg 6 og að teikningar yrðu síðan formlega afgreiddar á næsta fundi byggingarnefndar.  Á fundi borgarráðs hinn 28. júlí 1998 var lögð fram umsögn borgarskipulags frá 30. júní 1998 um erindi Háspennu ehf.  Samþykkti borgarráð á fundinum að fela Borgarskipulagi að flýta endurskoðun deiliskipulags reitsins og frestaði afgreiðslu erindisins með vísun til 6. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997.  Var lögmanni Háspennu ehf. tilkynnt um þessa ákvörðun með bréf dags. 28. júlí 1998.

Félagið vildi ekki una þessum málalokum og ritaði lögmaður þess bréf til borgarráðs dags. 9. september 1998, þar sem hann óskaði þess að borgarráð endurskoðaði fyrri afstöðu sína og færði fram rök fyrir erindinu.  Jafnframt beindi lögmaður H.H.Í. rökstuddri áskorun sama efnis til borgarráðs með bréfi dags. 8. september 1998.  Erindi þessi voru tekin fyrir á fundi borgarráðs hinn 29. september 1998.  Var á fundinum lögð fram umsögn borgarlögmanns, dags. 28. september 1998, um erindi lögmannanna og var erindunum hafnað með vísun til umsagnarinnar.  Að fenginni þessari niðurstöðu skaut Háspenna ehf. málinu til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála með kæru dags. 30. september 1998.

Með úrskurði uppkveðnum hinn 8. desember 1998 felldi úrskurðarnefndin úr gildi ákvörðun borgarráðs frá 28. júlí 1998 um að fresta afgreiðslu erindis Háspennu ehf., sem að framan er rakið.  Lagði úrskurðarnefndin jafnframt fyrir byggingarnefnd Reykjavíkur að taka til efnislegrar meðferðar umsókn S um leyfi til breytinga á fasteigninni nr. 6. við Skólavörðustíg.

Á fundi sínum hinn 10. desember 1998 synjaði byggingarnefnd erindi S og er það sú ákvörðun, sem kærð er í máli þessu.

Málsrök kæranda: Af hálfu kærenda er á því byggt að með synjun sinni hafi byggingarnefnd farið út fyrir skilgreint hlutverk sitt samkvæmt lögum og að synjun nefndarinnar sé byggð á sjónarmiðum sem nefndinni beri ekki að líta til við afgreiðslu umsókna.  Hlutverk nefndarinnar sé faglegt og sé vandlega skilgreint í 38. gr. laga nr. 73/1997.  Þá sé kveðið á um það að byggingarnefnd skuli gæta þess að byggt sé í samræmi við gildandi skipulag, lagaákvæði og reglugerðir um skipulags- og byggingarmál.  Ekki eigi að hafa áhrif á afgreiðslu nefndarinnar hvort einstökum nefndarmönnum sé í nöp við fyrirhugaða starfsemi eða forsvarsmenn hennar eða telji starfsemina „óæskilega“ eins og einn nefndarmanna hafi látið bóka.  Þá sé út í hött að styðja mál sitt með hugleiðingum um þróunaráætlun, sem sé í vinnslu.   Byggingarnefnd eigi að athuga hvort byggt sé í samræmi við gildandi skipulag en ekki að velta vöngum yfir því hvort umsókn muni einhvern tímann í framtíðinni brjóta í bága við skipulag.  Þá telja kærendur að rökstuðningi fyrir synjun byggingarnefndar sé áfátt og að ekki hafi verið fullnægt ákvæði 2. mgr. 39. gr. l. nr. 73/1997 um rökstuðning. 

Málsrök byggingarnefndar:  Með bréfi dags. 13. janúar 1999 lýsir byggingarnefnd afstöðu sinni til kæruefnis máls þessa.  Er í bréfinu rakinn aðdragandi málsins og því lýst hvernig staðið var að afgreiðslu nefndarinnar á umsókn kæranda.  Kemur þar fram að þrír nefndarmenn sátu hjá við afgreiðslu málsins en formaður nefndarinnar var meðmæltur því að samþykkja umsókn kæranda og lét bóka eftirfarandi:  „Miðað við þær landnotkunarreglur sem í gildi eru á svæðinu, telur formaður að byggingarnefnd beri að samþykkja málið.“  Einn nefndarmanna var hins vegar á móti því að samþykkja umsóknina og gerði hann svohljóðandi bókun um afstöðu sína:  „Undirritaður telur þá starfsemi sem fyrirhuguð er í húsnæðinu óæskilega á þessum stað í borginni.  Mótmæli hafa einnig borist við starfsemi þeirri sem fyrirhuguð er í húsinu.  Nú er í vinnslu þróunaráætlun fyrir þetta svæði þar sem tillögur eru um að 70% af húsnæði skuli vera verslun.  Með fyrirhugaðri starfsemi færi verslunarstarfsemi niður fyrir 70%.“

Byggingarnefnd vísar til framangreinds rökstuðnings og þeirra umsagna sem fram hafa verið lagðar á fyrri stigum málsins að því marki sem þær fjalla um kæruefnið.

Umsögn Skipulagsstofnunar:  Úrskurðarnefndin leitaði álits Skipulagsstofnunar um málið. Vísar stofnunin til fyrri umsagnar um kæru vegna sömu byggingarleyfisumsóknar.  Telur stofnunin að hin kærða synjun byggingarnefndar sé byggð á ólögmætum sjónarmiðum, þar sem fyrirhuguð starfsemi samræmist gildandi aðal- og deiliskipulagi á svæðinu.  Því beri að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi.

Niðurstaða:  Umsóknir um byggingarleyfi sæta meðferð samkvæmt ákvæðum í IV. kafla skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997.  Samkvæmt 4. mgr. 43. greinar laganna skal senda skriflega umsókn um byggingarleyfi til hlutaðeigandi byggingarnefndar ásamt nauðsynlegum hönnunargögnum og skilríkjum eins og nánar greinir í tilvitnuðu ákvæði.  Samkvæmt 2. mgr. 38. greinar sömu laga er það í höndum byggingarnefnda að fjalla um byggingarleyfisumsóknir og álykta um úrlausn þeirra til viðkomandi sveitarstjórnar. Ber byggingarnefnd að gæta þess að byggt sé í samræmi við gildandi skipulag, lagaákvæði og reglugerðir um skipulags- og byggingarmál.

Eins og ráða má af bókun nefndarmanns þess, sem réði ákvörðun byggingarnefndar í málinu, er niðurstaða nefndarinnar í fyrsta lagi byggð á þeirri afstöðu nefndarmannsins til fyrirhugaðrar starfsemi, að hann telji hana óæskilega á þessum stað í borginni, í öðru lagi á því að starfseminni hafi verið mótmælt og í þriðja lagi á hugleiðingum um það hvort umsókn kæranda sé andstæð hugmyndum um hugsanlegar breytingar á skipulagi í framtíðinni. 

Ekki verður á það fallist að yfirlýsing einstaks nefndarmanns, um að hann telji fyrirhugaða starfsemi óæskilega á umræddum stað, verði lögð til grundvallar ákvörðun um synjun umsóknar um byggingarleyfi, án þess að nokkur frekari rök hafi verið færð fram fyrir þeirri niðurstöðu, en ekki hafa verið bornar brigður á lögmæti fyrirhugaðrar starfsemi.

Þá verður ekki heldur á það fallist að mótmæli, sem fram hafa komið gegn fyrirhugaðri starfsemi, hafi átt að leiða til synjunar umsóknarinnar.  Fasteignin nr. 6 við Skólavörðustíg er á svæði þar sem í gildi er deiliskipulag, að stofni til frá árinu 1989. Í greinargerð deiliskipulags umrædds svæðis, sem nefnt hefur verið Iðnaðarmannareitur, er landnotkun skilgreind þannig að á reitnum séu skrifstofur, verslun og þjónusta (atvinnuhúsnæði) og íbúðir, sem aðallega sé að finna í gömlu húsunum.  Um lóðina Skólavörðustíg 6 og 6b segir í greinargerðinni að hún sé skipulögð að frumkvæði lóðareigenda og á þeirra vegum.  Á töflu, sem er fylgiskjal greinargerðarinnar, er gerð nánari grein fyrir landnotkun og nýtingu lóða á svæðinu og kemur þar fram að gert er ráð fyrir því að lóðin minnki nokkuð en byggingarmagn  aukist og er gert ráð fyrir atvinnurekstri í húsinu nr. 6 eins og fyrir var.  Fyrirhuguð starfsemi fellur, að mati úrskurðarnefndarinnar, undir skilgreinda notkun hússins samkvæmt gildandi deiliskipulagi, þar sem um þjónustustarfsemi er að tefla.  Þar sem áform kærenda og umsókn um byggingarleyfi samræmast gildandi deiliskipulagi svæðisins er hvorki áskilið að leita þurfi samþykkis nágranna né að grenndarkynning skuli fara fram og var byggingarnefnd því ekki rétt að líta til framkominna mótmæla við afgreiðslu umsóknar húseiganda um breytingar á húsinu.

Úrskurðarnefndin telur það ekki vera verkefni byggingarnefndar að taka afstöðu til þess hvort áform um breytingar á skipulagi í framtíðinni eigi að leiða til þess að synja beri umsókn um byggingarleyfi.  Vald til þess að ákveða hvort fresta skuli afgreiðslu umsóknar á grundvelli slíkra sjónarmiða er í höndum sveitarstjórnar sbr. 6. mgr. 43. gr. laga nr. 73/1997.   Brast byggingarnefnd því vald til þess að taka ákvörðun, byggða á hugmyndum um breytingar á skipulagi í framtíðinni.

Samkvæmt framanrituðu telur úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála að byggingarnefnd Reykjavíkur hafi farið út fyrir valdmörk sín og lagt ólögmæt sjónarmið til grundvallar ákvörðun sinni.  Verður hin kærða ákvörðun því felld úr gildi en lagt er fyrir byggingarnefnd að taka umsókn kærandans, S, til meðferðar að nýju og afgreiða umsóknina að gættum þeim sjónarmiðum sem fyrir er mælt í 2. mgr. 38. gr. laga nr. 73/1997, sbr. 8. gr. reglug. nr. 441/1998.

Úrskurðarorð:

Ákvörðun byggingarnefndar Reykjavíkur frá 10. desember 1998 um að synja umsókn S um leyfi til breytinga á fasteigninni nr. 6. við Skólavörðustíg er felld úr gildi.  Lagt er fyrir byggingarnefnd Reykjavíkur að taka umsóknina til meðferðar að nýju og ljúka afgreiðslu erindisins í samræmi við ákvæði 2. mgr. 38. gr. laga nr. 73/1997, sbr. 8. gr. reglug. nr. 441/1998.

Ár 1999, miðvikudaginn 20. janúar kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Laugavegi 59 í Reykjavík. Mættir voru allir aðalmenn; Ingimundur Einarsson, hæstaréttarlögmaður, Þorsteinn Þorsteinsson, byggingarverkfræðingur og Hólmfríður Snæbjörnsdóttir, lögfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 40/1998, kæra eigenda fasteignarinnar Hæðarsels 8, Reykjavík vegna ákvörðunar byggingarnefndar Reykjavíkur frá 11. febrúar 1998 um að veita leyfi til að byggja garðstofu úr steinsteypu á 1. hæð og baðherbergi á 2. hæð við húsið á lóðinni nr. 39 við Holtasel í Reykjavík.

 
Á málið er nú lagður svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála dags. 16. nóvember 1998, sem barst nefndinni sama dag, kærir Sigurður Georgsson hrl. f.h. eigenda fasteignarinnar nr. 8 við Hæðarsel í Reykjavík ákvörðun byggingarnefndar Reykjavíkur frá 11. febrúar 1998 um að  veita leyfi til að byggja garðstofu úr steinsteypu á 1 hæð og baðherbergi á 2. hæð við húsið á lóðinni nr. 39 við Holtasel í Reykjavík.  Hin kærða ákvörðun var staðfest á fundi borgarstjórnar hinn 19. febrúar 1998.  Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að framkvæmdir verði stöðvaðar sbr. 6. mgr. 8. gr. laga nr. 73/1997.   Um kæruheimild vísast til 4. mgr. 39. gr. laga nr. 73/1997.  Eftir að kæran var fram komin féll lögmaður kærenda frá því að fylgja eftir kröfu um stöðvun framkvæmda þar sem framkvæmdum við að reisa umræddra viðbyggingu var þá að mestu lokið.

Málavextir:  Hinn 27 nóvember 1997 samþykkti byggingarnefnd Reykjavíkur að heimila eigendum íbúðarhússins að Holtaseli 39 í Reykjavík að byggja til austurs við 1. hæð og þakhæð hússins.  Lá þá fyrir samþykki eiganda íbúðarhússins að Holtaseli 41 en það hús er næst viðbygginu þeirri sem áformað var að reisa.  Ekki hafði verið leitað álits eða samþykkis annarra nágranna.

Með umsókn dags. 5. febrúar 1998 sóttu eigendur Holtasels 39 um breytingu á áður samþykktri viðbyggingu og var umsókn þeirra þar um samþykkt á fundi byggingarnefndar hinn 11. febrúar 1998 en jafnframt var fyrri samþykkt um að veita byggingarleyfi felld úr gildi en ný samþykkt gerð um byggingarleyfi í hennar stað.  Breyting sú, sem fólst í hinni nýju samþykkt sýnist hafa verið óveruleg og virðist einkum hafa verið um að ræða breytingu á notkunarflokkun rýmis.  Að sögn byggingarleyfishafa var jafnframt um að ræða nokkra minnkun á viðbyggunni frá því sem samþykkt hafði verið hinn 27. nóvember 1997.

Ekki er fulljóst hvenær framkvæmdir við viðbygginguna hófust en að sögn eigenda Holtasels 39 var hafist handa við jarðvinnu strax að fenginni samþykkt byggingarnefndar frá 27. nóvember 1997 og  grafið fyrir undirstöðum fyrir árslok 1997.  Samkvæmt bókunum byggingarfulltrúans í Reykjavík um verkið fóru fram úttektir á veggjum 1. hæðar og plötu yfir 1. hæð viðbyggingarinnar hinn 2. júlí 1998 en teikningar lagna og burðarvirkis voru lagðar fram 22. janúar 1998 og 24. mars 1998.  Byggingarleyfisgjöld vegna framkvæmdanna voru greidd hinn 17. mars 1998.

Hinn 5. október 1998 ritaði lögmaður kærenda bréf til byggingarfulltrúans í Reykjavík.    Er rakið í umræddu bréfi að kærendur telji að byggin fyrirhugaðs garðskála við Holtasel 39 muni skerða mjög birtu í garði þeirra og auk þess virðist garðskálinn vera stærri en byggingarreitur heimili fyrir útbyggingu af þessu tagi og er vitnað í skilmála fyrir Seljahverfi v/Holtasels og Hæðarsels í þessu sambandi.  Þá segir í bréfinu að ætla verið að með viðbyggingunni sé einnig farið út fyrir reglur um hámarksgrunnflöt aðalhúss.  Er óskað svara um það hvort byggingarfulltrúi telji kvörtunina á rökum reista. 

Svar barst ekki við bréfi þessu og var það sent að nýju hinn 29. október 1998.  Var bréfinu þá svarað með bréfi byggingarfulltrúa dags. 2. nóvember 1998 þar sem fram kemur að viðbyggingin sé að hluta utan byggingarreits og að mænishæð sé nokkru hærri en skilmálar hafi gert ráð fyrir.  Er vísað til þess að slík frávik eigi sér fordæmi en takið fram að ekki hafi verið talin þörf á grenndarkynningu vegna viðbyggingarinnar.  Jafnframt er í bréfinu gerð grein fyrir skuggavarpskönnun sem gerð hafði verið til athugunar á málinu.

Í framhaldi af þessu svari óskuðu kærendur eftir fundi með byggingarfulltrúa og áttu þeir fund með honum hinn 11. nóvember 1998.    Að sögn kærenda kom þar fram sú afstaða byggingarfulltrúa að ekki væri unnt að afturkalla byggingarleyfið eða breyta því.  Ákveðið var á fundinum að ný sólfarsmæling færi fram en kærendur töldu fyrri mælingu hafa verið byggða á röngum forsendum.

Eftir þennan fund með byggingarfulltrúa vísuðu kærendur máli sínu til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála eins og að framan greinir. 

Umsagnir og andmæli:  Úrskurðarnefndin leitaði afstöðu byggingarnefndar Reykjavíkur til kærunnar og barst umsögn byggingarnefndar með bréfi dags. 15. desember 1998.  Fylgdi umsögninni nýr útreikningur skuggavarps ásamt uppdráttum og loftljósmynd af umræddu svæði. 

Þá hefur borist greinargerð eigenda Holtasels 39 dags. 12. desember 1998 þar sem reifuð eru sjónarmið þeirra varðandi kæruefnið.  Krefjast þau frávísunar málsins þar sem kærufrestur hafi verið liðinn þegar kæra í málinu barst úrskurðarnefndinni.  Verði ekki fallist á frávísunarkröfuna er þess krafist að hafnað verið öllum kröfu kærenda í málinu. 

Loks hefur nefndinni borist umsögn Skipulagsstofnunar um kæruefnið.  Er það álit stofnunarinnar að vísa beri málinu frá úrskurðarnefndinni þar sem ekki hafi verið kært innan lögboðins kærufrests.

Lögmanni kæranda var gefinn kostur á að koma að andsvörum vegna framkominnar frávísunarkröfu og málsraka og hafa nefndinni borist athugasemdir hans þar að lútandi.  Telur lögmaðurinn að með tilliti til orðalags 4. mgr. 39. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 svo og þess hversu stuttan kærufrest er um að tefla eigi í máli þessu að miða upphaf kærufrests við það tímamark þegar kærendum varð með vissu kunnugt um það hver afgreiðsla byggingarnefndar Reykjavíkur hafði verið en um það hafi þeim fyrst orðið kunnugt hinn 3. nóvember 1998.  Hafi kærufrestru því ekki verið liðinn þegar kæran barst úrskurðarnefndinni.  Jafnframt áréttar lögmaðurinn fyrri málsástæður kærenda í málinu.

Niðurstaða:   Eins og mál þetta liggur fyrir kemur fyrst til skoðunar hvort kærufrestur hafi verið liðinn þegar kæra í málinu barst úrskuraðrnefndinni hinn 16. nóvember 1998.  Um kærufrest í málinu gildir ákvæði  4. mgr. 39. gr. laga nr. 73/1997 en samkvæmt ákvæðinu er kærufrestur einn mánuður frá því aðila er kunnugt um afgreiðslu sveitarstjórnar á samþykkt, sem hann hyggst kæra til úrskuraðrnefndarinnar.

Í máli því sem hér er til úrlausnar liggur fyrir að viðbygging sú, sem byggð var á grundvelli hins umdeilda  bygginarleyfis, var komin vel á veg í byrjun júlí 1998 en þá fór fram úttekt veggja 1. hæðar og plötu yfir 1. hæð.  Gátu þessar framkvæmdir ekki farið framhjá kærendum enda liggur fyrir að þeir öfluðu sér upplýsinga um málið og kynntu sér teikningar og byggingarskilmála á umræddu svæði.  Skilja verður málatilbúnað kærenda svo, að þau hafi verið búin að leita uppýsinga um málið hjá byggingaryfirvöldum áður en byggingarfulltrúanum í Reykjavík var sent símbréf um málið hinn 5. október 1998 og að þá hafi kærendum í síðasta lagi verið orðið ljóst að veitt hafi verið byggingarleyfi fyrir þeirri mannvirkjagerð, sem varð tilefni kæru þerra í málinu.

Þar sem fyrir liggur að kærendum var orðið kunnugt um tilvist byggingarleyfis þess, sem kæran tekur til, eigi síðar en hinn 5. október 1998, og að þau voru þá orðin þeirrar skoðunar að með leyfinu kynni rétti þeirra að hafa verið hallað, telur úrskurðarnefndin að kærufrestur hafi verið liðinn hinn 16. nóvember 1998 þegar kæra þeirra barst nefndinni.  Eins og vitneskju kærenda um bygginarleyfið var háttað verður ekki séð að það skipti máli þótt þau hafi beðið svars byggingarfulltrúa um álit hans á málinu fram til 4. nóvember 1998 og verður ekki fallist á það með kærendum að svar byggingarfulltrúa við fyrispurn þeirra eigi að marka upphaf kærufrests í máilinu.

Samkvæmt framansögðu ber með vísun til 4. mgr. 39. gr. laga nr. 73/1997 sbr. 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að vísa máli þessu frá úrskurðarnefndinni.

Úrskurðarorð:

Kröfum kærenda um ógildingu leyfis fyrir viðbyggingu við Holtasel 39, Reykjavík samkvæmt ákvörðun byggingarnefndar Reykjavíkur frá   11. febrúar 1998 er vísað frá úrskurðarnefndinni.

Ár 1998, fimmtudaginn 31. desember kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Laugavegi 59 í Reykjavík. Mættir voru allir aðalmenn; Ingimundur Einarsson, hæstaréttarlögmaður, Þorsteinn Þorsteinsson, byggingarverkfræðingur og Hólmfríður Snæbjörnsdóttir, lögfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 36/1998, kæra Hr vegna ákvörðunar hreppsnefndar Bessastaðahrepps frá 13. október 1998 um að synja umsókn kæranda um leyfi til byggingar íbúðarhúss að Kirkjubrú 16, Bessastaðahreppi.

 
Á málið er nú lagður svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála dags. 22 október 1998, sem barst nefndinni hinn 23. sama mánaðar, kærir H, Tjarnargötu 35, Keflavík ákvörðun hreppsnefndar Bessastsaðahrepps  frá 13. október 1998 um að synja umsókn hans um leyfi til byggingar íbúðarhúss að Kirkjubrú 16, Bessastaðahreppi.  Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að kæranda verði veitt leyfi til byggingar einbýlishúss á lóinni með fyrirvara um samþykkt teikninga og nánari hönnunaratriða.   Um kæruheimild vísast til 4. mgr. 39. gr. laga nr. 73/1997.

Málvextir:  Árið 1972 keypti eiginkona kæranda, sem nú er látin, jörðina Kirkjubrú í Bessastaðahreppi ásamt 9 öðrum aðilum.  Kærandi situr í óskiptu búi eftir lát konu sinnar og hefur því forræði á eignum búsins, þar á meðal eignarhluta þess í jörðinni.  Samkvæmt þinglesnum sameignarsamningi er eignarhluti búsins í jörðinni 4%, nánar tiltekið byggingarlóðir nr. 2, 13 og 16 samkvæmt uppdrætti sem fylgir samningnum. Samkvæmt samningnum er meiri hluti jarðarinnar, eða 60%, í eigu hlutafélagsins Kirkjubrúar hf. en aðrir eignarhlutar eru í eigu níu tilgreindra einstaklinga.

Snemma á árinu 1983 samþykkti skipulagsnefnd Bessastaðahrepps deiliskipulag fyrir hluta jarðarinnar þar sem gert var ráð fyrir 18 byggingarlóðum á svæðinu.  Var deiliskipulagið  samþykkt á fundi hreppsnefndar hinn 19. mars 1983. Ekki mun deiliskipulag þetta hafa komið til framkvæmda og hafa umræddar lóðir aldrei verið gerðar byggingarhæfar að því er ráðið verður af málsgögnum.  Hafa t.d. engar framkvæmdir átt sér stað við gatnagerð eða fráveitulagnir.

Árið 1993 var gert nýtt aðalskipulag fyrir Bessastaðhrepp og óskaði hreppsnenfnd þess í framhaldi af því  að umræddar lóðir yrðu teknar út af fasteignamatsskrá þar sem aðalskipulagi hefði verið breytt.  Þessi beiðni var síðan afturkölluð með bréfi dags. 2. janúar 1995.

Af málsgögnum verður ráðið að nokkur umfjöllun hafi verið um byggingar á lóðum í landi Kirkjubrúar á árunum 1988 og 1989 og virðist þá hafa verið leitað leiða til þess að hrinda áformum um byggingar á svæðinu í framkvæmd, án þess þó að til þeirra kæmi.

Á árinu 1995 sótti eigandi lóðarinnar nr. 12 við Kirkjubrú um leyfi til byggingar á lóðinni.  Taldi skipulagsnefnd Bessastaðahrepps umsóknina ekki samræmast gildandi aðalskipulagi og var umsækjanda tilkynnt að ekki væri unnt að taka afstöðu til umsókna um byggingar á svæðinu fyrr en samþykkt deiliskipulag lægi fyrir.  Umsækajndi ítrekaði umsókn sína í desember 1997 og var þess þá óskað af hálfu sveitarstjórnar að umsóknin yrði látin bíða uns gerð deiliskipulags væri lokið.  Umsækjandi féllst ekki á þessi tilmæli en krafðist formlegrar afgreiðslu erindis síns.  Var umsókninni þá hafnað með vísun til þess að ekki væri lokið gerð deiliskipulags fyrir jörðina.  Var synjun þessi kærð til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála með kæru dags. 3. júní 1998 en málinu var vísað frá nefndinni þar sem kærufrestur var talinn hafa verið liðinn.

Kærandi í máli þessu sótti um leyfi til byggingar á lóðinni nr. 16 við Kirkjubrú með bréfi dags. 16. september 1998.  Var umsókn hans hafnað á grundvelli samþykktar hreppsnefndar Bessastaðahrepps, sem efnislega er á þá lund að ekki verði veitt byggingarleyfi á svæði því, sem deiliskipulag miðsvæðis nær yfir, fyrr en lokið hafi verið vinnu við deiliskipulagið og það verið samþykkt.  Vísaði kærandi þessari afgreiðslu sveitarstjórnar til úrskurðarnefndarinnar með kæru dags. 22. október 1998 eins og að framan greinir.

Málsrök kæranda:  Af hálfu kæranda er á því byggt í málinu að leyfi hafi verið veitt þegar á árinu 1983 til byggingar 18 einbýlishúsa í landi Kirkjubrúar.  Lóðir þær, sem samþykktar voru þá, hafi verið skráðar hjá Fasteignamati ríkisins og hafi eigendur greitt af þeim fasteignagjöld frá þeim tíma.  Nýtt aðalskipulag frá 1993 og/eða vinna við nýtt deiliskipulag svipti ekki lóðareigendur þeim heimildum, sem eignarrétti að lóðunum fylgi né afnemi ívilnandi ráðstafanir og leyfi viðkomandi stjórnvalda, sem á sínum tíma hafi falist í samþykkt deiliskipulags og heimild til byggingar húsa á lóðunum.  Kærandi og meðeigendur hans hafi þannig verið hindraðir í lögmætri nýtingu eigna sinna um árabil.  Mótmælir kærandi synjun hreppsnefndar sem löglausri og staðlausri og krefst endurskoðunar hennar.

Málsrök hreppsnefndar Bessastaðahrepps:  Í greinargerð Jóhanns Nielssonar hrl. í málinu f.h. hreppsnefndar Bessastaðahrepps er fyrst vikið að meintum rangfærslum í málatilbúnaði og málavaxtalýsingu kæranda.  Er í fyrsta lagi bent á að aldrei hafi verið veitt byggingarleyfi til byggingar á umræddum lóðum eins og kærandi heldur fram, enda felist ekki útgáfa byggingarleyfa í samþykkt deiliskipulags.  Í öðru lagi er tekið fram að aðeins hafi verið greidd fasteignagjöld af jörðinni Kirkjubrú en ekki sérstaklega af þeim 18 lóðum, sem deiliskipulagið frá 1983 tók til, a.m.k. ekki frá árinu 1988.  Í þriðja lagi er tekið fram að sveitarstjórn eigi nú í vinsamlegum viðræðum við eigendur Kirkjubrúar um nýtt deiliskipulag fyrir miðsvæði Bessastaðahrepps, sem m. a. taki til Kirkjubrúar.  Fyrri umræður um sama efni hafi lognast út af að því er virðist vegna dvínandi áhuga landeigenda.  Þá hafi eigendur ekki greitt gatnagerðargjöld eða gert aðrar ráðstafanir til þess að gera lóðirnar byggingarhæfar.

Um efnisatriði málsins er fyrst vikið að því að fyrri stjórnsýslukæru Ámunda Ólafssonar og afdrif hennar eigi ekki að skipta máli við úrlausn þessa máls.  Meta verði sjálfstætt hvort þetta tiltekna mál, sem nú er til úrlaunsnar, hafi hlotið rétta skipulagslega og stjórnsýslulega meðferð.  Í öðru lagi er ítrekað að aldrei hafi verið gefið út byggingarleyfi á lóðum í landi Kirkjubrúar enda hafi engar lóðir verið gerðar byggingarhæfar á jörðinni.  Það sé grundvallaratriði að sveitarfélagið ráði því hversu hratt er byggt upp innan þess og það ákveði jafnframt forgangsröðun íbúðarhverfa.  Komi þetta m.a. fram í 43. gr. laga nr. 73/1997 einkum 1. mgr.  Í þriðja lagi er á því byggt að áhugi landeigenda á uppbyggingu hverfisins hafi dvínað upp úr 1989 og hafi lítið sem ekkert verið aðhafst í málinu fram til ársins 1995.  Á þeim tíma, sem liðinn sé frá því deiliskipulagið var samþykkt á árinu 1983, hafi forsendur byggðar í hreppnum hins vegar breyst og sé vinna við gerð skipulagsuppdrátta nú á lokastigi.  Í fjórða lagi verði að hafa í huga að almennt hafi skipulagsyfirvöld heimildir til þess að breyta og kveða nánar á um framtíðarnotkun svæðis með skipulagsáætlunum.  Bæði eldri og núgildandi skipulagslög geri ráð fyrir að sveitarstjórn geti breytt skipulagi sbr. nú 14., 21. og 26. gr. laga nr. 73/1997.  Þetta sé ítrekað í 5. mgr. 16. gr. sömu laga en í athugasemdum með því ákvæði sé endurskoðun skipulagsáætlunar talin hafa gildi eigi skipulagsáætlun að vera virkt stjórntæki sveitarstjórnar.  Af þessum ákvæðum megi ráða að alltaf megi reikna með að skipulagi verði breytt innan sveitarfélags.  Sé nú unnið að deilskipulagi fyrir miðsvæði Bessastaðahrepps eins og áður hafi komið fram komið og sé sú vinna á lokastigi.  Að lokum er áréttað að engar byggingarhæfar lóðir séu á jörðinni Kirkjubrú.  Engin gatnagerð hafi áttt sér stað og engar lagnir séu fyrir hendi.  Þá er á það bent að kæranda hafi láðst að afla samþykkis meðeigenda sinna að jörðinni eins og áskilið sé í 4. mgr. 43. gr. laga nr. 73/1997 og er vísað til sameignarsamnings um jörðina í þessu sambandi.  Telur hreppsnefnd Bessastaðhrepps að úrskurðarnefndinni beri að hafna kröfu kæranda í málinu og að staðfesta beri hina kærðu ákvörðun.

Umsögn Skipulagsstofnunar:  Úrskurðarnefndin leitaði umsagnar Skipulagsstofnunar um kæruefni máls þessa.  Í umsögn stofnunarinnar er tekið fram að í aðalskipulagi Bessastaðahrepps 1993-2013, sem staðfest hafi verið af umhverfisráðherra hinn 1. desember 1993, sé gert ráð fyrir blandaðri landnotkun íbúða, verslunar og þjónustu og athafnasvæðis við Kirkjubrú. Undanþáguheimildir skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, sem heimili að vikið sé frá  meginreglu laganna að framkvæmdir skuli vera í samræmi við deiliskipulag, eigi  ekki við í hinu kærða tilviki og hafi sveitarstjórn því ekki verið heimilt að veita byggingarleyfi fyrr en deiliskipulag hafi tekið gildi.

Deiliskipulagsskyldan sé hins vegar íþyngjandi fyrir eigendur lands, sem samþykkt hafi verið til uppbyggingar eins og raunin sé í hinu kærða tilviki, þar sem þeir geti ekki nýtt sér landið til bygginga meðan skyldan hafi ekki verið uppfyllt.  Engin tímamörk séu í skipulags- og byggingarlögum um gerð skipulagsáætlana og verði að játa sveitarstjórnum nokkurn frest til þess að ganga frá deiliskipulagsáætlunum.  Hafi hreppsnefnd Bessastaðhrepps því verið heimilt að fresta, jafnvel synja, umsóknum um byggingarleyfi meðan á deiliskipulagsvinnu vegna miðsvæðis stendur.  Telur stofnunin þó að sú vinna hafi dregist úr hófi án skýringa.  Beri sveitarstjórn því að flýta þeirri vinnu svo sem kostur er svo að fasteignaeigendur á svæðinu verði ekki fyrir frekari töfum á framkvæmdum en nauðsynlegt er.

Niðurstaða:  Svo sem að framan er rakið samþykkti sveitarstjórn Bessastaðahrepps deiliskipulag fyrir hluta jarðarinnar Kirkjubrúar þegar á árinu 1983.  Fólust í samþykkt þessari fyrirheit til eigenda jarðarinnar um að þeim yrði heimilað að hefja uppbyggingu á jörðinni í samræmi við umrætt skipulag.  Þegar skipulag þetta var samþykkt voru í gildi skipulagslög nr. 19/1964 með síðari breytingum til þess tíma.  Samkvæmt 30. grein þeirra laga gat sveitarstjórn heimilað að landi í einkaeign yrði, að beiðni eiganda, breytt í byggingarlóðir samkvæmt gildandi skipulagi og að fullnægðum tilteknum skilyrðum. Var sveitarstjórn heimilt að fresta því að nota heimild skv. ákvæðinu þar til gerðar hefðu verið fullnægjandi götur og holræsi þannig að lóðir yrðu byggingarhæfar.  Mátti binda slíka heimild því skilyrði að greitt yrði tiltekið gjald í sveitarsjóð eins og nánar greinir í ákvæðinu og skyldi upphæðin miðuð við að landeigandi greiddi allt að 4/5 hluta áætlaðs kostnaðar við gerð gatna og holræsa.  Var sveitarstjórn skylt að hefja framkvæmdir þegar þeir, sem hlut áttu að máli, hefðu greitt gjaldið og ljúka þeim innan hæfilegs tíma.

Af bréfum sveitarstjórnar til Ámunda Ólafssonar dags. 5. október 1988 og 13. febrúar 1989, sem liggja frammi í málinu, má ráða að eigendum jarðarinnar hafi verið kunnugt um að ganga þyrfti frá þessum gjöldum áður en til framkvæmda gæti komið á svæðinu.  Ekki verður ráðið af málsgögnum eða málatilbúnaði kæranda að eigendur jarðarinnar hafi nokkurn tímann gengið frá þessum gjöldum.  Þá verður ekki séð að þeir hafi leitað leyfis til framkvæmda á svæðinu allt frá fyrri hluta ársins 1989 fram til þess að sótt var um leyfi til byggingar á einni lóðanna þann 20. maí 1995.  Er það álit úrskurðarnefndarinnar að eigendur jarðarinnar hafi með þessu sýnt af sér verulegt tómlæti. 

Með staðfestingu nýs aðalskipulags fyrir Bessastaðahrepp á árinu 1993 virðast forsendur fyrir áðurnefndu deiliskipulagi hafa breyst svo að nauðsyn hafi borið til að endurskoða það.  Verður að telja að sveitarstjórn hafi verið rétt að taka skipulagið til endurskoðunar, sbr. 19. grein þágildandi skipulagslaga nr. 19/1964 með síðari breytingum og 4. mgr. greinar 4.4.2. þágildandi skipulagsreglugerðar nr. 318/1985, að því er breytingu deiliskipulags varðar.  Var sveitarstjórn raunar skylt að endurskoða deiliskipulagið að því marki sem það kann að hafa verið í ósamræmi við hið nýja staðfesta aðalskipulag. 

Með hliðsjón af tómlæti eigenda Kirkjubrúar og þess að skipulagslegar forsendur höfðu breyst, m.a. við tilkomu nýs aðalskipulags í sveitarfélaginu, er það álit úrskurðarnefndarinnar að sveitarstjórn hafi verið rétt að taka deiliskipulagið til endurskoðunar svo sem gert var og að á meðan endurskoðun þess hafi staðið yfir hafi sveitarstjórn verið heimilt að fresta  afgreiðslu umsókna um byggingarleyfi á svæðinu. Verður ekki á það fallist að kærandi geti nú, eins og atvikum er hér háttað, byggt rétt á meira en 15 ára gömlu deiliskipulagi, sem í engu hefur komið til framkvæmda og tekið hefur verið til endurskoðunar.

Þar sem umrætt svæði er óbyggt verða ekki leyfðar þar byggingarleyfisskyldar framkvæmdir, eins og háttað er ákvæðum núgildandi skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, nema fyrir liggi lögformlega gilt deiliskipulag sem samræmist gildandi aðalskipulagi, sbr. 1. mgr. 23. gr. og 2. mgr. 43. greinar nefndra laga. Þar sem gerð nýs deiliskipulags af svæðinu var ekki lokið skorti skilyrði fyrir því að unnt væri að fallast á umsókn kæranda og var sveitarstjórn rétt að synja umsókn hans um byggingarleyfi á lóðinni nr. 16. við Kirkjubrú. Verður kröfu hans um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar því hafnað.  Úrskurðarnefndin tekur hins vegar undir það álit Skipulagsstofnunar að hraða beri gerð nýs deiliskipulags fyrir umrætt svæði eftir því sem kostur er.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda, H, um ógildingu ákvörðunar hreppsnefndar Bessastaðahrepps frá 13. október 1998 um að synja umsókn hans um leyfi til byggingar einbýlishúss á lóðinni nr. 16 við Kirkjubrú í Bessastaðahreppi.

Ár 1998, þriðjudaginn 29. desember kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Laugavegi 59 í Reykjavík. Mættir voru allir aðalmenn; Ingimundur Einarsson, hæstaréttarlögmaður, Þorsteinn Þorsteinsson, byggingarverkfræðingur og Hólmfríður Snæbjörnsdóttir, lögfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 37/1998, kæra J vegna synjunar byggingarnefndar Kópavogs á umsókn um endurnýjun leyfis til stækkunar bílskúrs að Vatnsendabletti 102, Kópavogi.

 
Á málið er nú lagður svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 26. október 1998, sem barst nefndinni sama dag, kærir Othar Örn Petersen hrl., f.h. J, Vatnsendabletti 102, Kópavogi ákvörðun byggingarnefndar Kópavogs frá 16. september 1998 um að synja umsókn kæranda um endurnýjun leyfis til stækkunar bílskúrs að Vatnsendabletti 102, Kópavogi.  Hin kærða ákvörðun var staðfest á fundi bæjarstjórnar Kópavogs hinn 22. september 1998 og tilkynnt kæranda með bréfi byggingarfulltrúa dags. 28. sama mánaðar.  Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að kæranda verði veitt leyfi til að hefja framkvæmdir á lóð sinni í samræmi við umsókn sína.  Um kæruheimild vísast til 4. mgr. 39. gr. laga nr. 73/1997.

Málavextir:  Kærandi mun hafa keypt fasteignina Vatnsendablett 102, íbúðarhús ásamt bílskúr, í febrúar 1994.  Húsið hafði áður verið sumarbústaður en á árinu 1988 hafði, að sögn kæranda, fengist leyfi til að stækka bústaðinn og breyta honum í íbúðarhús.  Hinn 10. september 1987 hafði verið veitt leyfi til þess að stækka bílskúr á lóðinni úr 21 fermetra í 36 fermetra, en síðar, eða hinn 12. september 1991, var veitt leyfi til þess að stækka skúrinn í 45 fermetra.  Leyfi þessi höfðu hins vegar ekki verið nýtt og höfðu því ekki verið gerðar þær breytingar á skúrnum, sem leyfðar höfðu verið.

Hinn 28. apríl 1998 sótti kærandi um leyfi til  að stækka umræddan skúr í 50 fermetra.  Erindi þessu var vísað til skipulagsnefndar Kópavogsbæjar og kom það til umfjöllunar á fundi nefndarinnar hinn 2. júní 1998.  Taldi nefndin sér ekki fært að afgreiða erindið meðan ekki lægi fyrir samþykkt deiliskipulag af svæðinu.  Var þessi niðurstaða staðfest á fundi bæjarráðs Kópavogs hinn 4. júní 1998.

Hinn 8. september 1998 sótti kærandi á ný um leyfi til stækkunar bílskúrsins í 50 fermetra enda hafði fyrra erindi hans ekki komið til endanlegrar afgreiðslu byggingarnefndar.  Var erindi kæranda hafnað á fundi byggingarnefndar hinn 16. september 1998.  Voru færð fram þau rök fyrir þeirri niðurstöðu, að nefndin sæi sér ekki fært að samþykkja erindið þar eð deiliskipulag lægi ekki fyrir.  Ákvörðun þessi var staðfest á fundi bæjarstjórnar hinn 22. september 1998 og var kæranda tilkynnt um þessa niðurstöðu í málinu.

Málsrök kæranda:  Af hálfu kæranda er á því byggt að unnt sé að heimila framkvæmdir án þess að deiliskipulag liggi fyrir.  Vísar kærandi til 3. tl. ákvæðis til bráðabirgða í skipulags- og byggingarlögum nr. 73/1997 og 7. mgr. 43. greinar sömu laga.  Hafi það verið ætlun sveitarstjórnar að bera fyrir sig frestunarheimild ákvæðis 6. mgr. 43. gr. laga nr. 73/1997 hefði þurft að rökstyðja hvers vegna það var gert og tilgreina hvernig umbeðin framkvæmd færi gegn fyrirhuguðu deiliskipulagi.  Ennfremur byggir kærandi á því að í erindi byggingarfulltrúa dags. 28. september 1998 sé ekki að finna rökstuðning fyrir ákvörðun bæjarstjórnar og verði að telja að umrædd afgreiðsla uppfylli ekki kröfur 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um rökstuðning sbr. og 2. mgr. 39. gr. laga nr. 73/1997.  Í umræddu erindi sé einungis tekið fram að ekki liggi fyrir deiliskipulag en ljóst sé að slíkt sé ekki nægjanlegt til synjunar útgáfu byggingarleyfis.  Eitthvað meira þurfi til að koma.  Í þegar byggðu hverfi hafi í raun komist á ákveðið „skipulag“ með þeim byggingum og notkun lands, sem heimiluð hafi verið.  Umræddur bílskúr standi á lóð kæranda og á árinu 1991 hafi verið veitt byggingarleyfi til stækkunar hans.  Ekki verði séð að forsendur hafi breyst verulega síðan þá né heldur að fyrirhuguð bygging fari gegn þeirri byggð, sem fyrir sé á svæðinu.  Það séu því engar forsendur til þess að beita umræddri frestunarheimild í máli þessu.  Þá vitnar kærandi til skrifa formanns bæjarráðs Kópavogs um vinnubrögð við skipulag og uppbyggingu Vatnsendasvæðisins máli sínu til stuðnings.  Kærandi telur að fallast beri á kröfu sína þar sem ekki hafi verið sýnt fram á að ekki séu forsendur til þess að beita ákvæði 7. mgr. 43. gr. laga nr. 73/1997.

Málsrök byggingarnefndar:  Í greinargerð byggingarnefndar um kæruefnið dags. 15. desember 1998 er gerð grein fyrir aðdraganda málsins.  Telur byggingarnefnd að kærandi hafi verið upplýstur um efni málsins með afgreiðslu skipulagsnefndar 2. júní 1998.  Rökstuðningur byggingarnefndar sé með tilvísun til afgreiðslu skipulagsnefndar og telji byggingarnefnd hann fullnægjandi.

Nefndin telur ákvæði 6. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, sem fjalli um niðurrif eða breytingar á húsum, ekki eiga við í málinu.  Bæjaryfirvöld hafi fram að þessu heimilað viðbyggingar við svonefnda ársbústaði sem séu hús sem búið sé í allt árið.  Hafi bæjarstjórn samþykkt reglur um byggingarmál í Vatnsendalandi á árinu 1987, þar sem m. a. sé talað um „viðurkennda ársbústaði“, en þessar reglur hafi ekki haft neitt lögformlegt gildi eða tilvísan í lagaheimildir.  Hafi þetta verið gert til þess að stemma stigu við óleyfisbyggingum og ná tökum á ástandi byggingarframkvæmda á svæðinu.

Þá segir í greinargerð byggingarnefndar að 3. tl. til bráðabirgða í lögum nr. 73/1997 fjalli um heimild til einstakra framkvæmda utan skipulags en sveitarstjórn sé ekki skylt að verða við slíku.  Að því er varðar ákvæði 7. mgr. 43. gr. laga nr. 73/1997 þá taki það til framkvæmda í þegar byggðum hverfum þar sem deiliskipulag sé ekki fyrir hendi.  Þar sé átt við skipulagða byggð frá fyrri tíð þegar deilskipulagsskyldan hafi ekki verið til í lögum.  Byggðin í Vatnsenda sé ekki skipulögð byggð heldur strjál og sundurleit og flest hús þar byggð í óleyfi á eftirstríðsárunum, upphaflega sem sumarhús.  Byggðina verði að skilgreina í samræmi við 2. mgr. 5. gr. skipulagslaga nr. 19/1964, þar sem leyfðar hafi verið einstakar framkvæmdir. 

Í skipulags- og byggingarlögum nr. 73/1997 sé skýrt kveðið á um að allt land skuli deiliskipulagt  og hafi verið horfið frá því að vinna eftir fyrrgreindum reglum um byggingarmál í Vatnsendalandi.  Búið sé að samþykkja deiliskipulag fyrir hluta svæðisins en eign kæranda liggi utan þess hluta.

Fráleitt sé að hægt sé að skilgreina umrædda byggð í samræmi við 7. mgr. 43. gr. laga nr. 73/1997 og telji byggingarnefnd sig hafa haft lagaforsendur til þess að synja erindi kæranda.

Að því er varðar tilvitnun í hugleiðingar formanns bæjarráðs fyrir síðustu kosningar  er tekið fram að þar sé hann að fjalla um þegar samþykkt deiliskipulag og væntanlegt deiliskipulag.  Hann sé þar að reifa hugmyndir sínar um framtíðina en ekki samþykktar skipulagsáætlanir bæjaryfirvalda.

Umsögn Skipulagsstofnunar: Úrskurðarnefndin leitaði álits Skipulagsstofnunar um kæruefnið.  Í umsögn stofnunarinnar er á það bent að það sé ekki fortakslaus skylda að til grundvallar byggingarleyfi liggi deiliskipulag, þó það sé meginreglan. Sérstaklega eigi þetta við um minni háttar framkvæmdir eins og stækkun bílskúrs, sem áður hefur verið veitt leyfi fyrir. Er vísað til ákvæða 2. mgr. 23. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 í þessu sambandi sbr. 7. mgr. 43. greinar sömu laga.

Þá er á það bent að skv. 2. mgr. 39. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 beri byggingarnefnd að rökstyðja afgreiðslu á erindum sem henni berast.  Telur Skipulagsstofnun að rökstuðningur byggingarnefndar Kópavogs, að nefndin sjái sér ekki fært að samþykkja erindið þar eð deilskipulag liggi ekki fyrir, sé ekki fullnægjandi þar sem deiliskipulagsskyldan sé ekki fortakslaus í þegar byggðum hverfum.  Beri því að leggja fyrir byggingarnefnd Kópavogs að taka málið fyrir að nýju  og færa frekari rök fyrir niðurstöðu sinni, m. a. um það hvaða forsendur það séu á viðkomandi svæði sem leiði til þess að nefndin telji ekki unnt að vísa málinu til skipulagsnefndar og láta fara fram grenndarkynningu sbr. 2. mgr. 23. gr. og 7. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga.

Niðurstaða: Í máli þessu er til úrlausnar hvort byggingarnefnd hafi verið  rétt að synja umsókn um byggingarleyfi á þeirri forsendu að deiliskipulag hafi ekki verið fyrir hendi.  Kemur því m.a. til skoðunar við úrlausn málsins hver sé réttur umsækjanda um byggingarleyfi við slíkar kringumstæður. 

Í eignarréttindum að fasteign felast réttindi til umráða og hagnýtingar eignarinnar, þar á meðal réttur til byggingar mannvirkja á lóð eða landi.  Þessum réttindum eru þó settar ýmsar almennar skorður í lögum, m.a. í skipulags- og byggingarlögum, en með þeim er stjórnvöldum fengið víðtækt vald til þess að taka ákvarðanir um þróun byggðar, landnotkun og gerð og fyrirkomulag einstakra mannvirkja.  Í samræmi við heimildir eignarréttarins og þau markmið, sem sett eru fram í 1. grein skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, verður að telja það meginreglu að veita beri landeiganda eða lóðarhafa byggingarleyfi samkvæmt umsókn enda sé fyrirhuguð framkvæmd í samræmi við gildandi byggingar- og skipulagslöggjöf og skipulag á viðkomandi svæði og raski ekki rétti annarra.

Með skipulags- og byggingarlögum nr. 73/1997 var lögfest skylda til að gera deiliskipulag á grundvelli aðalskipulags fyrir einstök svæði eða reiti þar sem framkvæmdir eru fyrirhugaðar.  Það var þó greinilega ekki ætlun löggjafans að girða með öllu fyrir veitingu byggingarleyfa þar sem deiliskipulag hefur ekki verið samþykkt, enda ljóst að langan tíma getur tekið að ljúka gerð aðal- og deiliskipulags á landinu öllu eftir því sem við á og að er stefnt með nefndum lögum.  Verður þetta m.a. ráðið af ákvæði til bráðabirgða í niðurlagi laganna þar sem fram kemur að sveitarfélögum eru ætluð 10 ár frá gildistöku laganna til þess að ljúka gerð aðalskipulags svo og að sveitarstjórn getur leyft einstakar framkvæmdir án þess að fyrir liggi staðfest aðalskipulag eða samþykkt deiliskipulag að fengnum meðmælum Skipulagsstofnunar.  Þá er í 2. mgr. 23. greinar laga nr. 73/1997 sjálfstæð heimild til þess að veita byggingarleyfi í þegar byggðum hverfum enda þótt deiliskipulag liggi ekki fyrir, en áskilin er þá sérstök málsmeðferð skv. 7. mgr. 43. gr. laganna.

Enda þótt ákvæði 2. mgr. 23. greinar lagan nr. 73/1997 sé að formi til heimildarákvæði verður ekki talið að sveitarstjórn sé í sjálfsvald sett að ákveða hvort veita beri byggingarleyfi á grundvelli heimildarinnar eða ekki.  Er ljóst af ákvæði 7. mgr. 43. greinar laga nr. 73/1997 að byggingarnefnd ber við þessar aðstæður að vísa umsókn til skipulagsnefndar, sem fjalla skal um málið og hlutast til um grenndarkynningu, áður en umsóknin hlýtur afgreiðslu byggingarnefndar en við þá afgreiðslu ber að líta til réttar umsækjanda og skal þess gætt að sá réttur verði ekki fyrir borð borinn sbr. 3. mgr. 1. gr. laga nr. 73/1997.

Í máli því sem hér er til úrlausnar liggur fyrir að samkvæmt gildandi aðalskipulagi er gert ráð fyrir íbúðarbyggð á umræddu svæði.  Þar er þegar fyrir nokkur byggð og hafa einstök hús á svæðinu verið samþykkt til íbúðar, m. a. hús kæranda.  Þá liggur fyrir að áður hafði verið veitt leyfi til stækkunar umrædds skúrs á lóð kæranda en að það byggingarleyfi hafði ekki verið nýtt innan lögmælts frests og því fallið úr gildi.

Það er skoðun úrskurðarnefndarinnar að eins og atvikum er háttað í málinu hafi byggingarnefnd borið að fjalla um umsókn kæranda í samræmi við ákvæði 2. mgr. 23. gr. og 7. mgr. 43. gr. laga nr. 73/1997 og taka að því búnu rökstudda ákvörðun um erindið sbr. 2. mgr. 39. gr. laga nr. 73/1997.  Sá rökstuðningur skipulagsnefndar og byggingarnefndar, að ekki hafi verið unnt að fallast á erindi kæranda þar sem deiliskipulag lá ekki fyrir, telst ekki fullnægjandi, enda stendur það eitt, að deiliskipulag skorti, ekki í vegi fyrir því að umsókn kæranda hefði getað komið til efnislegrar afgreiðslu og eftir atvikum verið samþykkt.

Þar sem hin kærða ákvörðun var samkvæmt framansögðu ekki studd viðhlítandi rökum  verður ekki hjá því komist að fella hana úr gildi en jafnframt er lagt fyrir byggingarnefnd Kópavogsbæjar að taka umsóknina til meðferðar að nýju og ljúka afgreiðslu erindisins í samræmi við ákvæði 2. mgr. 39. gr. laga nr. 73/1997.

Úrskurðarorð:

Ákvörðun byggingarnefndar Kópavogsbæjar frá 16. september 1998 um að hafna umsókn J um endurnýjun á byggingarleyfi fyrir stækkun bílskúrs að Vatnsendabletti 102, Kópavogi er felld úr gildi.  Jafnframt er lagt fyrir byggingarnefnd að taka umsókn kæranda til meðferðar að nýju og ljúka afgreiðslu erindis hans í samræmi við ákvæði 2. mgr. 39. gr. laga nr. 73/1997.

Ár 1998, miðvikudaginn 16. desember kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Laugavegi 59 í Reykjavík. Mættir voru allir aðalmenn; Ingimundur Einarsson, hæstaréttarlögmaður, Þorsteinn Þorsteinsson, byggingarverkfræðingur og Hólmfríður Snæbjörnsdóttir, lögfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 35/1998;  kæra V, eiganda eignarhuta á 1. hæð Hafnarstrætis 20, Reykjavík, vegna ákvörðunar byggingarnefndar Reykjavíkur frá 10. september 1998 um að heimila breytingar á innréttingum 3. hæðar hússins.

 
Á málið er nú lagður svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála dags. 13. október 1998 kærir V, Brekkutanga 1, Mosfellsbæ ákvörðun byggingarnefndar Reykjavíkur frá 10. september 1998 um að heimila breytingar á innréttingum 3. hæðar Hafnarstrætis 20, Reykjavík.  Hin kærða ákvörðun var staðfest á fundi borgarráðs hinn 15. september 1998.  Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.  Um kæruheimild vísast til 4. mgr. 39. gr. laga nr. 73/1997.   

Málavextir:  Kærandi er eigandi að tæplega 60 fermetra húsnæði, auk sameignarhluta, á 1. hæð í húsinu nr. 20 við Hafnarstræti í Reykjavík.  Hefur kærandi átt eignarhluta þennan frá árinu 1978.  Eignaskiptasamningur var gerður um eignina hinn 30. nóvember 1978 og var honum þá þinglýst. 

Hinn 5. desember 1996 voru lögð fram á húsfundi drög að nýjum eignaskiptasamningi fyrir eignina. Lýsti kærandi sig mótfallinn fyrirhuguðum breytingum en eigendur 9 eignarhluta, samtals 75,98% eignarinnar, voru breytingunum samþykkir.  Fulltrúar tveggja eignarhluta sátu hjá. Í framhaldi af niðurstöðu fundarins sótti húsfélagið um leyfi fyrir breytingum á húsnæðinu til samræmis við þessi drög en synjað var um leyfi til breytinganna á fundi byggingarnefndar Reykjavíkur hinn 12. desember 1996.  Varð ekki af endurskoðun eignaskiptasamnings fyrir húsið eftir þetta.

Á fundi í húsfélagi Hafnarstrætis 20 hinn 23. júlí 1998 var fjallað um fyrirhugaðar breytingar á 3. hæð hússins.  Mótmælti kærandi þessum breytingum og lýsti þeirri skoðun sinni að þær yrðu ekki gerðar án samþykkis síns, enda væri með þeim verið að færa hluta af sameign hússins undir séreignarhluta eins af eigendum þess.  Jafnframt væri verið að hindra að brunavörnum hússins yrði komið í það lag sem byggingarnefnd hefði krafist. Fyrirliggjandi tillaga var samþykkt á fundinum með atkvæðum allra fundarmanna að frátöldu mótatkvæði kæranda og atkvæði fulltrúa 2,02% eignarhluta, sem sat hjá.  Tillögur þessar að breytingum á  3. hæð komu enn til umræðu á fundi í húsfélaginu hinn 20. ágúst 1998 og voru þá samþykktar af öllum fundarmönnum en  kærandi var ekki á þeim fundi og er ágreiningur um það í málinu hvort hann hafi verið boðaður til fundarins með lögmætum hætti.

Með umsókn dags. 19. ágúst 1998 sótti Hafnarstræti 20 ehf. um byggingarleyfi fyrir umræddum breytingum og var umsóknin samþykkt á fundi byggingarnefndar Reykjavíkur hinn 10. september 1998. Var ákvörðun byggingarnefndar staðfest á fundi borgarráðs hinn 15. september 1998.

Málsrök kæranda:  Af hálfu kæranda er á því byggt að samþykki allra eigenda fasteignarinnar að Hafnarstæti 20 hefði þurft til að samþykkja hefði mátt hina umdeildu breytingu.  Vísar kærandi í þessu efni til 4. mgr. 35. gr. fjöleignarhúsalaga nr. 26/1994 sbr. 9. tl. 41. gr. sömu laga.  Þá vísar kærandi til 19. gr. laga nr. 26/1994 um þrönga heimild húsfélags til samningsráðstafana um hluta sameignar.  Bendir hann á að ekki hafi verið gengið frá samningi um kaup og sölu á sameign á 3. hæð og telur því að ákvæði 19. gr. fjöleignarhúsalaga eigi ekki við um deiluefnið.

Kærandi telur ennfremur að yfirlýsing umsækjanda um að bæta hugsanlegan kostnað og eignarskerðingu, sem hin umdeilda breyting kunni að leiða til, ekki geta skert þá réttarvernd sem tilvitnuð ákvæði fjöleignarhúsalaga veiti eigendum einstakra eignarhluta.  Hafi ábyrgðaryfirlýsingin ekki leyst byggingarnefnd undan þeirri skyldu að leggja sjálfstætt mat á það hvort umrædd lagaákvæði hefðu átt að hindra framgang umsóknar Hafnarstrætis 20 ehf.  Kærandi kveður það ljóst að samþykkt byggingarnefndar valdi því að þinglýstar hlutfallstölur um sameign breytist.  Telur kærandi að eðlilegast hefði verið og lögum samkvæmt að byggingarnefnd fjallaði ekki um umsóknina fyrr en fyrir lægju nákvæmar upplýsingar um stærð sameignar á 3. hæð fyrir og eftir fyrirhugaðar breytingar, formlega hefði verið gengið frá sölu á sameigninni og nýjum eignaskiptasamningi með réttum hlutfallstölum þinglýst.

Kærandi telur líklegt að breyting á brunavörnum og flóttaleiðum á 3. hæð hússins kalli á breytingar á 1. hæð.  Hefði verið eðlilegra að taka ekki afstöðu til umbeðinna breytinga á 3. hæð fyrr en samþykktar tillögur um heildarlausn á brunavörnum hússins hefðu legið fyrir.  Einnig telur kærandi að eðlilegra hefði verið að þess hefði verið krafist af byggingarnefnd að vesturendi 3. hæðar yrði lagfærður til samræmis við samþykkta teikningu að húsinu eða að einnig hefði verið lögð fram umsókn um breytingar á vesturenda 3. hæðar, sem einnig er í eigu umsækjanda, áður en umsóknin kæmi til umfjöllunar í byggingarnefnd. 

Loks er því haldið fram að byggingarnefnd hafi borið að gefa kæranda kost á að koma sjónarmiðum sínum á framfæri við nefndina áður en ákvörðun var tekin í málinu og hafi byggingarnefnd brotið gegn ákvæði 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 með vanrækslu sinni í þessu efni.

Málsrök byggingarnefndar og byggingarleyfishafa: Í greinargerð byggingarnefndar Reykjavíkur um kæruefni máls þessa er gerð grein fyrir byggingarsögu hússins að Hafnarstræti 20.  Kemur þar fram, að húsið hafi upphaflega verið þrjár hæðir byggt samkvæmt uppdráttum samþykktum í byggingarnefnd þann 22. desember 1977 en fjóða hæðin hafi verið byggð síðar og hafi teikningar að henni verið samþykktar 28. febrúar 1985.  Hafi verið gerður viðauki við eignaskiptasamning eigenda frá 30. nóvember 1977 eftir byggingu fjórðu hæðarinnar og hafi þeim viðauka verið þinglýst 26. janúar 1986.  Hinn 29. apríl 1993 hafi verið samþykkt breyting á innréttingum 2. hæðar, sem haft hafi í för með sér minnkun sameignar, og hafi enginn eigenda mótmælt þeirri breytingu.  Loks hafi verið samþykkt breyting á innréttingum 3. hæðar á fundi byggingarnefndar hinn 10. september 1998 en þær breytingar feli ekki í sér minnkun á sameiginlegu rými á hæðinni heldur einungis tilfærslu þess.  Með þessum breytingum hafi og verið fullnægt kröfum um brunavarnir á hæðinni auk þess sem breytingarnar séu til mikilla bóta fyrir eigendur séreignarhluta á hæðinni án þess að skerða aðgengi eða umferð um sameign í miðrými hússins.  Hafi mikill meiri hluti eigenda hússins verið þessum breytingum meðmæltur en kærandi einn andvígur þeim.  Sé það álit byggingarnefndar að umræddar breytingar falli undir 2. mgr. 30. gr. laga nr. 26/1994 um fjöleignarhús þar sem áskilið er samþykki 2/3 hluta húseigenda fyrir óverulegum breytingum á sameign.  Þar sem tilskilið samþykki hafi legið fyrir og hvorki hafi verið sýnt fram á að  það hafi verið fengið með ólögmætum hætti né að efnisannmarkar séu á samþykkt byggingarnefndar séu ekki neinar forsendur til niðurfellingar hinnar kærðu ákvörðunar.

Af hálfu byggingarleyfishafa er á því byggt að kærandi geri allt aðrar og strangari kröfur til sameigenda sinna en sjálfs sín.  Þannig hafi hann talið sér heimilt að víkja frá samþykktum teikningum við breytingar á eigin eignarhluta en telji aðra eigendur þurfa samþykki sitt fyrir sambærilegum breytingum.  Þá sé óljóst hvaða hagsmuni kærandi telji sig vera að verja með kæru sinni.  Hafi hann aldrei skilgreint hvaða kröfur hann geri til eignar á 3. hæð hússins né haft uppi kröfur af því tilefni.  Þá sé kærandi bundinn af ályktun húsfundarins hinn 20. ágúst 1998 þar sem hinar umdeildu breytingar hafi verið samþykktar en fyrir liggi viðurkenning kæranda á því að hann hafi verið boðaður til þess fundar.  Ennfremur telur byggingarleyfishafinn að hinar umdeildu breytingar hafi verið minni háttar og því heimilar án samþykkis allra eigenda skv. 2. mgr. 30. gr. laga um fjöleignarhús.  Hefði þannig engu máli skipt um þá niðurstöðu þótt kærandi hefði verið á fundinum hinn 20. ágúst 1998 og greitt þar atkvæði gegn tillögu að breytingunum.  Þær málsástæður kæranda sem lúti að brunavörnum hússins telur byggingarleyfishafi óljósar.  Telur leyfishafinn að ekki sé sýnt að breytingarnar á 3. hæð leið til þess að breyta þurfi brunavörnum á 1. hæð með þeim hætti að raskað sé hagsmunum kæranda og séu hugleiðingar kæranda um þetta ekki á rökum reistar.  Loks er tekið fram að eigendur 3. hæðar hafi um árabil einir staðið straum af kostnaði við hæðina og verði svo framvegis.

Umsögn Skipulagsstofnunar:  Úrskurðarnefndin leitaði umsagnar Skipulagsstofnunar um kæruefni máls þessa.  Í umsögn stofnunarinnar kemur fram að einungis sé gert ráð fyrir óverulegum breytingum miðað við það fyrirkomulag sem í raun var fyrir á 3. hæð.  Þá megi ráða af teikningum að heildarflatarmál sameiginlegs rýmis á 3. hæð hafi ekki minnkað frá því sem gert hafi verið ráð fyrir á upphaflegum uppdrætti.  Telur stofnunin að með vísun til 2. mgr. 30. gr. fjöleignarhúsalaga nr. 26/1994 geti breytingin ekki talist veruleg og því hafi legið fyrir samþykki nægilegs fjölda húseigenda fyrir breytingunni.  Verði að líta til þess að öll þriðja hæðin sé í eigu leyfishafa og að breytingarnar skerði ekki möguleika annarra eigenda hússins til umferðar um það.  Stofnunin telur ekki að bættar brunavarnir í austurenda 3. hæðar kalli á frekari breytingar á 1. hæð en þær bættu brunavarnir í öllu húsinu, sem byggingarnefnd hefur þegar gert kröfur um.  Stofnunin tekur undir ábendingar byggingarfulltrúans í Reykjavík um nauðsyn þess að leggja fram uppdrætti er sýni eignaskiptingu og að gera skráningartöflu af öllu húsinu svo m. a. verði skorið úr um mörk sameignar og séreignar.  Er það niðurstaða Skipulagsstofnunar að ekki beri að verða við kröfum kæranda í málinu.

Niðurstaða:  Eins og að framan er rakið er kærandi eigandi að eignarhluta á 1. hæð Hafnarstrætis 20.  Í þinglesnum sameignar- og eignaskiptasamningi um húseignina dags. 30. nóvember 1977 er eignarhlutfall kæranda í húsinu öllu og lóð þess sagt vera 4,77% en þetta hlutfall mun hafa lækkað við tilkomu 4. hæðar án þess að þinglesnum eignarhlutföllum hafi verið breytt.  Af fundargerðum húsfélagsins verður hins vegar ráðið að eignarhlutfall kæranda í allri húseigninni er nú talið 3,65%.  Í 2. grein áðurnefnds sameignar- og eignaskiptasamnings frá  30. nóvember 1977 er eignarhlutum eigenda nánar lýst og er þar gerð grein fyrir eignarhaldi hverrar hæðar fyrir sig.  Segir þar að kærandi eigi á 1. hæð 58,05 fermetra séreignarhluta og 12,01 fermetra í sameign. Svarar þetta rými samanlagt til 4,77% eignarhluta í heildareigninni. 

Eins og 2. grein samningsins er orðuð er nærtækt að leggja í hana þann skilning að sameiginlegt rými á hverri hæð sé sérstök sameign eigenda hæðarinnar og að sameignarrými tilheyrandi kæranda sé því allt á 1. hæð hússins.  Sé sameign hverrar hæðar þannig sameign sumra sbr. nú 1. tl. 1. mgr. 7. gr. laga um  fjöleignarhús nr.  26/1994.  Í 3. grein sameignar- og eignaskiptasamningins er hins vegar kveðið á um það að húsfélag eignarinnar annist sameiginlegan rekstur hússins og að kostnaði af rekstri og sameiginlegu viðhaldi skuli skipt eftir eignarhlutföllum skv. 1. grein.  Þykir þetta leiða til þess að líta verði á sameign hússins í heild sem sameign allra enda þótt ráða megi af ákvæði 2. greinar samningsins að eigendum séreignarhluta hverrar hæðar hafi verið ætlað aukið forræði á sameign viðkomandi hæðar. 

Af gögnum málsins verður ráðið að sameiginlegu rými í húsinu hefur verið breytt nokkuð frá því sem samþykktir uppdrættir frá 1977 gera ráð fyrir.  Hafa þessar breytingar sumar hverjar verið gerðar með samþykki byggingarnefndar, t. d. á 2. hæð, en aðrar ekki.  Er t.d. ljóst að á 3. hæð höfðu verið gerðar nokkrar breytingar á sameignarrými áður en sótt var um byggingarleyfi það sem um er deilt í máli þessu.  Hafði stigagangur í miðrými hæðarinnar verið breikkaður til vesturs og salernum komið fyrir í norðurenda miðrýmis.  Við þessar breytingar hefur verið gengið á séreignarrými í vesturenda hæðarinnar og hluti þess lagður undir sameignarrými.  Ekki verður séð af málsgögnum að þessar breytingar hafi sætt andmælum kæranda eða annarra eigenda eignarhluta í húsinu. 

Með breytingum þeim, sem sótt var um og leyfðar voru með hinni kærðu ákvörðun, er að hluta til verið að samþykkja þessar áður gerðu breytingar.  Að auki er nokkurt húsnæði, sem áður var hluti sameignarrýmis, sameinað séreignarhluta í austurenda og jafnframt gengið frá eldvarnarveggjum sem skipta hæðinni í tvö aðskilin brunahólf.  Eftir breytingar þessar virðist flatarmál sameignar á hæðinni lítið eitt stærra en var samkvæmt sameignar- og eignaskiptasamningi eigenda frá 1977.  Ekki verður séð að breyting þessi hafi í för með sér óhagræði fyrir húseigendur eða að hún leiði af sér að gera þurfi breytingar á brunavörnum 1. hæðar umfram þær, sem hvort eð er hefði þurft að gera.

Ákvæði 19. gr. laga um fjöleignarhús nr. 26/1994 eiga ekki við í máli þessu enda felst ekki í hinni umdeildu breytingu ráðstöfun húsfélags á grundvelli löggernings en um slíkar samningsbundnar ráðstafanir er fjallað í 19. grein laganna.  Hins vegar er um að ræða breytingar á fyrirkomulagi og afmörkun sameignar frá því sem gert var ráð fyrir á upphaflegum samþykktum uppdráttum og er um slíkar breytingar fjallað í 30. grein laganna.  Samkvæmt 2. mgr. 30. greinar verða slíkar breytingar samþykktar með  atkvæðum 2/3 hluta eigenda, teljist breytingarnar ekki verulegar. 

Breytingar þær, sem heimilaðar voru með hinni kærðu samþykkt byggingarnefndar Reykjavíkur, verða að mati úrskurðarnefndarinnar ekki taldar verulegar.  Við mat á þessu er m.a. haft í huga að mörk sameignar og séreignarhluta í húsinu virðast lengi hafa verið nokkuð á reiki og að ekki hefur verið lokið gerð nýs skiptasamnings um eignina enda þótt augljós þörf hafi verið á gerð hans. Var því heimilt að taka ákvörðun um hinar umdeildu breytingar á húsfélagsfundi með auknum meirihluta atkvæða svo sem gert var. 

Ekki verður fallist á það með kæranda að við meðferð málsins hjá byggingarnefnd hafi verið brotið gegn ákvæði 13. greinar stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um andmælarétt enda lágu fyrir byggingarnefnd gögn sem ótvírætt lýsa afstöðu kæranda til málsins, m. a. bókun hans á húsfélagsfundi hinn 23. júlí 1998.

Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að hafna beri kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda, V, um að ógilt verði ákvörðun byggingarnefndar Reykjavíkur frá 10. september 1998 um að veita leyfi til breytinga á innréttingum austurenda og miðrýmis 3. hæðar Hafnarstrætis 20, Reykjavík.

Ár 1998,  þriðjudaginn 8. desember kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Laugavegi 59 í Reykjavík. Mættir voru allir aðalmenn; Ingimundur Einarsson, hæstaréttarlögmaður, Þorsteinn Þorsteinsson, byggingarverkfræðingur og Hólmfríður Snæbjörnsdóttir, lögfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 32/1998, kæra Háspennu ehf. vegna ákvörðunar borgarráðs Reykjavíkur frá 28. júlí 1998 um að fresta afgreiðslu erindis kæranda um að borgarráð hlutist til um að leyfi til breytinga á fasteigninni Skólavörðustíg 6, Reykjavík verði veitt nú þegar og að teikningar verið síðan afgreiddar á næsta fundi byggingarnefndar Reykjavíkur  og vegna ákvörðunar borgarráðs frá 29. september 1998 um að synja erindi kæranda um endurskoðun fyrri ákvörðunar ráðsins.

 
Á málið er nú lagður svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála dags. 30. september 1998, sem barst nefndinni sama dag, kærir Ólafur Garðarsson hrl., f.h. Háspennu ehf., ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 28. júlí 1998 um að fresta afgeriðslu erindis kæranda um að borgarráð hlutist til um að leyfi verið veitt til framkvæmda við breytingar á húsnæði að Skólavörðustíg 6 og ákvörðun borgarráðs frá 29. september 1998 um að hafna beiðni kæranda um endurupptöku málsins og endurskoðun á fyrri afstöðu.   Kærandi krefst þess að hinar kærðu ákvarðanir verði felldar úr gildi og „að lagt verði fyrir kærða að afgreiða erindi kæranda í samræmi við lög og reglur.“  Um kæruheimild vísast til 4. mgr. 39. gr. laga nr. 73/1997.

Málavextir:  Þann 11. júlí 1997 tók kærandi á leigu húsnæði að Skólavörðustíg 6 í Reykjavík.  Hugðist hann hefja þar rekstur sjálfvirkra happdrættisvéla og hóf undirbúning starfseminnar, m.a. að breytingum á húsnæðinu.  Íbúar að Skólavörðustíg 6b munu hafa haft spurnir af þessum áformum og rituðu af því tilefni bréf til borgarráðs og skipulags- og umferðarnefndar Reykjavíkur hinn 24. júní 1997 þar sem þeir mótmæltu fyrirhugaðri starfsemi kæranda á þessum stað.  Var bréf þetta sent borgarráði sem fylgiskjal með bréfi dags. 1. júlí 1997.  Frekari mótmæli bárust með bréfi íbúa að Skólavörðustíg 5 til borgarráðs dags. 23. september 1997 og fylgdu því undirskriftarlistar með mótmælum allmargra verslunareigenda, húseigenda og íbúa við neðri hluta Skólavörðustígs og í næsta nágrenni.  Eru undirskriftir 41 talsins á listunum.

Hinn 30. september 1997 ritaði Gunnar Eydal hrl., skrifstofustjóri borgarstjórnar, minnisblað til borgarráðs þar sem m.a. kemur fram að á svæði því sem hér um ræðir sé leyfð verslun og þjónusta og falli fyrirhuguð starfsemi þar undir.  Eigi að sérgreina þá notkun frekar þurfi ákvörðun borgarráðs, sem þá myndi ná til tiltekinna svæða, en slík stefna hafi ekki verið mörkuð.  Áðurnefnd mótmæli og minnisblað skrifstofustjóra borgarstjórnar komu til umræðu á fundi borgarráðs hinn 30. september 1997.  Kom þar fram að ráðið teldi rekstur sjálfvirkra happdrættisvéla, ef fyrirhugaður væri, afar óæskilegan á þessum stað og samþykkti borgarráð að kynna það sjónarmið viðkomandi aðilum. Var framkvæmdastjóra Happdrættis Háskóla Íslands kynnt þessi afstaða með bréfi borgarstjóra dags. 1. október 1997 en H.H.Í. er eigandi þeirra happdrættisvéla sem kærandi hugðist reka á umræddum stað.  Af hálfu H.H.Í. var talið að ráða mætti af bréfinu að misskilnings gætti um eðli reksturs happdrættisvélanna og fordóma í hans garð, sem nauðsynlegt væri að leiðrétta, og var lögmanni H.H.Í., Gesti Jónssyni hrl., falið að svara bréfi borgarstjóra.  Ritaði lögmaðurinn bréf til borgarstjóra  dags. 7. október 1997 þar sem sjónarmið H.H.Í. eru skýrð og m. a. tekið fram að rekstraraðili hafi hvorki í hyggju að hafa vínveitingar á staðnum né að óska leyfis til starfsemi að næturlagi.  Sé því ekki ástæða til þess fyrir hagsmunaaðila í grenndinni að hafa áhyggjur af því að reksturinn trufli aðra starfsemi á svæðinu.  Í bréfinu er og lýst þeirri skoðun að fyrirhugaður rekstur teljist til þeirrar starfsemi sem leyfð sé á svæðinu og því innan þeirra marka sem hagsmunaaðilar þar verði að sætta sig við.

Ekki verður ráðið af gögnum málsins að bréfi lögmannsins hafi verið svarað og hélt kærandi áfram undirbúningi fyrirhugaðrar starfsemi.  Hinn 6. maí 1998 var lögð fram hjá byggingarfulltrúanum í Reykjavík umsókn þinglýsts eiganda fasteignarinnar nr. 6. við Skólavörðustíg þar sem sótt var um leyfi til þess að gera þær breytingar á húsnæðinu, sem kærandi áformaði að gera.  Er á umsóknarblaði tilgreint að sótt sé um leyfi til breytinga á innréttingu, setja hringstiga á milli hæða, nýtt salerni og setja upp skilti.  Á teikningum, sem fylgdu umsókninni, eru umræddar breytingar sýndar, en á teikningunum kemur jafnframt fram að fyrirhugað er að innrétta spilasali á 1. og 2. hæð og koma fyrir 16 spilakössum (happdrættisvélum) í hvorum sal.  Umsókn þessi var tekin fyrir á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa hinn 12. maí 1998.  Var afgreiðslu málsins frestað og málinu vísað til umsagnar skipulags- og umferðarnefndar og var umsækjanda tilkynnt þessi ákvörðun með bréfi dags. 13. maí 1998.  Með bréfi byggingarfulltrúa dags. 12. maí 1998 til kæranda var honum tjáð að framkvæmdir við breytingar á eigninni hefðu verið stöðvaðar með vísun til 1. mgr. 56. gr. skipulags- og byggingarlaga þar sem ekki hefði verið samþykkt leyfi til breytinganna.  Var þinglýstum eiganda eignarinnar sent afrit þessa bréfs.

Á fundi borgarráðs hinn 19. maí 1998 var ítrekuð fyrri afstaða ráðsins í málinu og mun kærandi í framhaldi af því hafa óskað eftir fundi með formanni borgarráðs um málið.  Munu forsvarsmenn kæranda eftir þetta hafa átt í viðræðum og bréfaskriftum við fulltrúa borgarinnar um málið en á fundi borgarráðs hinn 28. júlí 1998 var lögð fram umsögn borgarskipulags frá 30. júní 1998 um erindi kæranda.  Samþykkti borgarráð á fundinum að fela Borgarskipulagi að flýta endurskoðun deiliskipulags reitsins og frestaði afgreiðslu erindis kæranda með vísun til 6. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997.  Var lögmanni kæranda tilkynnt um þessa ákvörðun með bréf dags. 28. júlí 1998.

Kærandi vildi ekki una þessum málalokum og ritaði lögmaður hans bréf til borgarráðs dags. 9. september 1998, þar sem hann óskaði þess að borgarráð endurskoðaði fyrri afstöðu sína og færði fram rök fyrir erindinu.  Jafnframt beindi lögmaður H.H.Í. rökstuddri áskorun sama efnis til borgarráðs með bréfi dags. 8. september 1998.  Erindi þessi voru tekin fyrir á fundi borgarráðs hinn 29. september 1998.  Var á fundinum lögð fram umsögn borgarlögmanns um erindi lögmannanna dags. 28. september 1998 og var erindunum hafnað með vísun til umsagnarinnar.  Að fenginni þessari niðurstöðu skaut kærandi málinu til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála með kæru dags. 30. september 1998.

Málsrök kæranda:  Af hálfu kæranda er í fyrsta lagi á því byggt að skilyrði 6. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 séu ekki fyrir hendi og hafi því ekki verið heimilt að fresta afgreiðslu erindis hans með vísan til þess ákvæðis.  Ákvæðið eigi einungis við í þeim tilvikum þar sem deiliskipulag hefur ekki verið samþykkt.  Þó verði ákvæðinu beitt þar sem deiliskipulag er í gildi ef breytingar á því standa yfir eða ef setja á ákvæði um hverfisvernd í deiliskipulag.  Í tilviki því, sem hér um ræðir, sé í gildi deiliskipulag, breytingar á því hafi ekki staðið yfir og aldrei hafi verið á það minnst að setja ætti ákvæði um hverfisvernd í það deiliskipulag, sem fyrir er.   Umrætt ákvæði sé íþyngjandi og beri að skýra þröngt.  Sé ljóst að skilyrði þess að beita megi ákvæðinu hafi ekki verið fyrir hendi.

Í öðru lagi er því haldið fram af hálfu kæranda að ákvæði 6. mgr. 43. gr. l. 73/1997 eigi ekki við um þau tilvik þegar sótt er um óverulegar breytingar innanhúss.  Eigi heimildin einungis við þegar sótt er um leyfi til niðurrifs eða breytinga á húsi að utan.  Vitnar kærandi til nefndarálits umhverfisnefndar Alþingis um ákvæðið þar sem segir að það sé sett að norskri fyrirmynd og vegna tveggja nýgenginna úrskurða umhverfisráðherra um niðurfellingu á synjun byggingarnefndar Reykjavíkur um heimild til niðurrifs á húsum.  Telur kærandi að af lögskýringargögnum verið ráðið að  einungis hafi vakað fyrir löggjafanum að heimila frestun á afgreiðslu umsókna um niðurrif eða verulegar útlitsbreytingar á húsi.

Loks vísar kærandi til skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 og stjórnsýslulaga nr. 37/1993.  Um kærufrest bendir kærandi sérstaklega á það að óskað hafi verið endurskoðunar á ákvörðun borgarráðs frá 28. júlí 1998 og beðið svars við því erindi en að málinu hafi verið vísað til úrskurðarnefndarinnar þegar í stað eftir að beiðni kæranda um endurskoðun hafði verið hafnað.

Málsrök borgaryfirvalda:   Af hálfu borgaryfirvalda er ágreiningur í máli þessu fyrst og fremst sagður lúta að túlkun á ákvæði 6. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997.  Er áréttað að borgaryfirvöld hafi litið svo á að í áformum kæranda hafi falist breyting á notkun húsnæðis eins og ráða megi af málsgögnum og hafi því ekki einungis verið um að tefla óverulegar breytingar innanhúss.  Umrætt húsnæði hafi verið byggt og samþykkt sem verslunarhúsnæði.  Húsið standi við eina aðalverslunargötu borgarinnar og hafi verið nýtt til verslunarreksturs en sú starfsemi falli vel inn í þá götumynd og aðra starfsemi, sem fyrir sé á svæðinu.  Rekstur spilasala verði ekki flokkaður undir almenna verslun, t.a.m. með tilliti til laga nr. 41/1968 um verslunaratvinnu. sbr. 1. mgr. 2. gr. þeirra laga.  Jafnframt hafi starfsemin það í för með sér að byrgja verði glugga með einhverjum hætti og breyti það yfirbragði hússins og götumyndinni. 

Þá er á það bent, að endurskoðun miðborgarkafla Aðalskipulags Reykjavíkur 1996 – 2016 hafi hafist á árinu 1997 og hafi staðið yfir þegar umsókn um breytingar að Skólavörðustíg 6 hafi borist í maí 1998.  Þessi vinna við endurskoðun aðalskipulags sé nauðsynleg forsenda þess að leggja fram endurskoðað deiliskipulag reitsins.  Verði því að líta svo á að í raun hafi staðið yfir breytingar á deiliskipulagi miðborgarsvæðisins og þar með neðri hluta Skólavörðustígs.

Af hálfu borgaryfirvalda er hafnað þeim sjónarmiðum kæranda að ákvæði 6. mgr. 43. gr. beri að skýra þröngt og með þeim hætti sem kærandi heldur fram.  Ákvæðið taki berum orðum til breytinga á húsi og hefði löggjafanum verið í lófa lagið að orða ákvæðið á annan veg ef ætlunin hefði verið að takmarka heimildina við verulegar útlitsbreytingar eða ytri breytingar.  Bent er á að í 1. mgr. 43. gr. laga nr. 73/1997 séu tilgreindar þær breytingar á húsi sem byggingarleyfi þurfi til og séu þar m.a. nefndar breytingar á formi, svipmóti og notkun húss.  Sé fráleitt að ætla að orðalagi 6. mgr. 43. gr. „breytingar á húsi“ sé ætlað að hafa miklu þrengra gildissvið en 1. mgr. gerir ráð fyrir þrátt fyrir að upptalning 1. mgr. sé ekki endurtekin í 6. mgr. Því hafi verið litið svo á að umrædd frestunarheimild 6. mgr. 43. gr. geti einnig tekið til breytinga á notkun húsnæðis.

Loks er áréttað af hálfu borgaryfirvalda að jafnvel þótt einungis væri um að ræða breytingu innanhúss teldist slík breyting falla undir ákvæði 6. mgr. 43. gr. laga nr. 73/1997 enda um byggingarleyfisskyldar framkvæmdir að ræða sbr. 1. mgr. 11. gr. byggingarreglugerðar nr. 441/1998.

Telja borgaryfirvöld að samkvæmt framansögðu beri að hafna kröfum kæranda í málinu.

Umsögn Skipulagsstofnunar: Úrskurðarnefndin leitaði umsagnar Skipulagsstofnunar um álitaefni máls þessa með vísan til e liðar 4. gr. laga nr. 73/1997.  Segir í umsögn stofnunarinnar að starfsemi kæranda sé í samræmi við greinargerð Aðalskipulags Reykjavíkur 1996 – 2016 um miðborg/miðhverfi þar sem leyfð sé blönduð starfsemi.  Þá sé í gildi deiliskipulag fyrir viðkomandi svæði og sé þar gert ráð fyrir skrifstofum, verslun og þjónustu (atvinnuhúsnæði) og íbúðum.  Landnotkun fyrir Skólavörðustíg 6 sé þar ekki þrengd og sé því ekki fyrirhugað að breyta notkun hússins þar sem bæði fyrri notkun og sú fyrirhugaða sé verslun/þjónusta og í samræmi við aðalskipulag og staðfest deiliskipulag.

Þá telur stofnunin að með hliðsjón af tilurð og eðli frestunarheimildar 6. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga beri ekki að skýra ákvæðið svo rúmt að það taki til óverulegra breytinga innanhúss. Ákvæðið eigi fyrst og fremst við ef gera eigi breytingar á húsum, sem ástæða þyki að vernda, sem breyta kynnu götumynd.  Þó geti það einnig átt við ef um er að ræða breytingar á notkun, sem í grundvallaratriðum væri ólík fyrri notkun húss og um verulegar breytingar á húsnæði.

Telur stofnunin að byggingarnefnd hafi borið að taka afstöðu til umsóknar þeirrar sem um ræðir og afgreiða erindið efnislega.  Séu breytingar þær, sem um var sótt, óverulegar og geti ekki haft áhrif á hugsanlega endurskoðun á deilskipulagi á svæðinu.  Því hafi ekki verið eðlilegt að fresta afgreiðslu erindisins með vísan til 6. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 eins og gert hafi verið.

Niðurstaða:  Úrskurðarnefndin telur að jafvel þótt áhöld kunni að vera um það hvort kæra í máli þessu hafi borist innan lögmælts kærufrests skv. 4. mgr. 39. gr. laga nr. 73/1997  sbr. og 4. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 mæli veigamiklar ástæður með því að kæran verði tekin til meðferðar eins og atvikum er háttað í málinu.  Verður málið því tekið til efnisúrlausnar með vísun til 2. tl. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Umsóknir um byggingarleyfi sæta meðferð samkvæmt ákvæðum í IV. kafla skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997.  Samkvæmt 4. mgr. 43. greinar laganna skal senda skriflega umsókn um byggingarleyfi til hlutaðeigandi byggingarnefndar ásamt nauðsynlegum hönnunargögnum og skilríkjum eins og nánar greinir í tilvitnuðu ákvæði.  Samkvæmt 2. mgr. 38. greinar sömu laga er það í höndum byggingarnefnda að fjalla um byggingarleyfisumsóknir og álykta um úrlausn þeirra til viðkomandi sveitarstjórnar.  Samkvæmt  2. mgr. 39. greinar laganna skal byggingarnefnd rökstyðja afgreiðslu á erindum, sem henni berast, og skulu ákvarðanir nefndarinnar lagðar fyrir sveitarstjórn til afgreiðslu.

Í samræmi við þessar málsmeðferðarreglur lagði eigandi fasteignarinnar að Skólavörðustíg 6 umsókn fyrir byggingarnefnd Reykjavíkur hinn 6. maí 1998 um leyfi til breytinga á eigninni vegna fyrirhugaðrar starfsemi kæranda.  Svo sem að framan er rakið var meðferð málsins frestað á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa hinn 12. maí 1998 og því vísað til umsagnar skipulags- og umferðarnefndar.  Hefur erindið ekki hlotið frekari meðferð hjá embætti byggingarfulltrúa eða í byggingarnefnd.

Erindi það, sem borgarráð tók til meðferðar á fundi sínum hinn 28. júlí 1998, sýnist hafa verið erindi Ólafs Garðarssonar hrl. f.h. Háspennu ehf. til borgarráðs dags. 16. júlí 1998 þar sem þess er óskað að borgarráð hlutist til um að framkvæmdaleyfi verði þegar veitt vegna framkvæmda að Skólavörðustíg 6 og að teikningar verði síðan formlega afgreiddar á næsta fundi byggingarnefndar.  Ekki er unnt að líta á erindi þetta sem umsókn um byggingarleyfi enda hafði slíkri umsókn þá þegar verið beint til byggingarnefndar og var þar til meðferðar.  Hafði byggingarnefnd ekki ályktað um úrlausn málsins til borgarráðs svo sem skylt er skv. ákvæði 2. mgr. 38. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997.  Af þessum sökum var borgarráði ekki heimilt að afgreiða erindi kæranda með vísun til 6. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, svo sem gert var, en að áliti úrskurðarnefndarinnar verður ákvæði þessu einungis beitt þegar til meðferðar er tiltekin umsókn um leyfi til niðurrifs eða breytinga á húsi, sem sætt hefur lögbundinni málsmeðferð.  Svo var ekki í umræddu tilviki.
 
Þar sem ákvörðun borgarráðs frá 28. júlí 1998 um að fresta afgreiðslu erindis kæranda með vísun til 6. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 var, samkvæmt framansögðu, í andstöðu við reglur laga nr. 73/1997 um meðferð umsókna um byggingarleyfi, svo og almennar reglur stjórnsýslu um valdmörk og aðgreiningu valds, verður ekki hjá því komist að fella þá ákvörðun úr gildi.  Jafnframt er lagt fyrir byggingarnefnd Reykjavíkur að ljúka, án ástæðulauss dráttar, afgreiðslu umsóknar eiganda Skólavörðustígs 6 í samræmi við málsmeðferðarreglur skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. 

Með hinni kærðu ákvörðun borgarráðs frá 29. september 1998 var hafnað erindi kæranda frá 9. september 1998 um endurskoðun ákvörðunar ráðsins frá 28. júlí 1998.  Þar sem fyrrnefnd ákvörðun var ógild voru ekki efni til þess að ráðið endurskoðaði hana eða að það tæki nýja ákvörðun í málinu á fundi sínum hinn 29. september 1998 eins og það lá þá fyrir.  Þykir því ekki hafa þýðingu að taka afstöðu til kröfu kæranda um ógildingu þeirrar ákvörðunar.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist vegna anna nefndarmanna.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun borgarráðs frá 28. júlí 1998 um að fresta afgreiðslu erindis kæranda um að borgarráð hlutist til um að kæranda verði veitt leyfi til framkvæmda við breytingar á fasteigninni nr. 6 við Skólavörðustíg og að teikningar verði samþykktar á næsta fundi byggingarnefndar.  Jafnframt er lagt fyrir byggingarnefnd Reykjavíkur að taka til efnislegrar meðferðar umsókn eiganda Skólavörðustígs 6 frá 6. maí 1998 um breytingar á eigninni, sem frestað var á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa hinn 12. maí 1998 og vísað til umsagnar skipulags- og umferðarnefndar. 

Ár 1998, fimmtudaginn 12. nóvember kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Laugavegi 59 í Reykjavík. Mættir voru allir aðalmenn; Ingimundur Einarsson, hæstaréttarlögmaður, Þorsteinn Þorsteinsson, byggingarverkfræðingur og Hólmfríður Snæbjörnsdóttir, lögfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 30/1998; kæra eigenda og íbúa að Laugavegi 53a og Hverfisgötu 70, Reykjavík vegna ákvörðunar byggingarnefndar Reykjavíkur frá 9. júlí 1998 um að veita leyfi til að byggja verslunar-, þjónustu- og íbúðarhús úr steinsteypu á lóðinni nr. 53b í Reykjavík.

 
Á málið er nú lagður svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála dags. 4. ágúst 1998, sem barst nefndinni hinn 10. sama mánaðar, kæra eigendur/íbúar að Laugavegi 53a og Hverfisgötu 70, Reykjavík ákvörðun byggingarnefndar Reykjavíkur frá 9. júlí 1998, sem staðfest var á fundi borgarráðs í umboði borgarstjórnar hinn 14. júlí 1998, um að veita leyfi til byggingar verslunar-, þjónustu- og íbúðarhúss á lóðinni nr. 53b við Laugaveg í Reykjavík.  Kærendur krefjast þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi. Þá mælast kærendur að auki til þess að nefndin kveði á um einstök atriði er lúta að samráði, skipulagi og uppbyggingu á lóðinni, svo sem um skerðingu sólarbirtu, þakhæð o.fl. Tilmæli þessi telur nefndin falla utan verksviðs síns og er þeim því vísað frá nefndinni.  Kæruheimild er skv. 4. mgr. 39. gr. laga nr. 73/1997.   Kærendur gerðu jafnframt kröfu til þess að framkvæmdir samkvæmt hinu umdeilda byggingarleyfi yrðu stöðvaðar.  Var þeirri kröfu kærenda hafnað með úrskurði nefndarinnar hinn 24. september 1998 en framkvæmdir voru þá nýlega hafnar.

Málavextir:  Tillögur að uppbyggingu á lóðinni nr. 53b við Laugaveg í Reykjavík munu fyrst hafa komið til umfjöllunar hjá byggingaryfirvöldum borgarinnar í ársbyrjun 1997 og voru  þær þá m.a. kynntar nágrönnum.  Sættu tillögurnar nokkrum breytingum og voru gerðar breytingar á teikningum af því tilefni.  Hinn 12. janúar 1998 var samþykkt á fundi skipulags- og umferðarnefndar Reykjavíkur, með vísun til ákvæðis 7. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, að kynna nágrönnum nýja tillögu að uppbyggingu á lóðinni sem unnin hafði verið á grundvelli fyrri tillagna með hliðsjón af athugasemdum og ábendingum sem þá höfðu komið fram af hálfu nágranna.  Allmargar athugasemdir komu fram við grenndarkynningu hinnar nýju tillögu.  Var fjallað um þessar athugasemdir á fundi skipulags- og umferðarnefndar Reykjavíkur hinn 23. mars 1998 ásamt umsögn Borgarskipulags um þær.  Var fyrirliggjandi tillaga að uppbyggingu á lóðinni samþykkt á fundinum með 5 atkvæðum gegn 2 en ítarlegar bókanir voru lagðar fram af hálfu tveggja nefndarmanna þar sem fram komu mismunandi viðhorf til málsins.  Málið var tekið til afgreiðslu á fundi byggingarnefndar Reykjavíkur hinn 9. júlí 1998.  Voru á fundinum lagðar fram athugasemdir vegna kynningar málsins á vegum skipulags- og umferðarnefndar svo og skuggavarpskönnun Jons Kjell Seljeseth ds. 27. desember 1997, umsögn skipulags- og umferðarnefndar dags. 25. mars 1998 og önnur gögn, sem í fundargerð greinir.  Þá var lögð fram umsögn Borgarskipulags dags. 7. júlí 1998 en af þeirri umsögn má ráða að fyrirhuguð bygging á lóðinni hafi verið stækkuð um 42 fermetra frá því sem ráðgert var í þeirri tillögu, sem samþykkt hafði verið í skipulags- og umferðarnefnd.  Var umsókn um byggingarleyfi samkvæmt framlögðum teikningum samþykkt á fundinum og er það sú ákvörðun sem kærð er í máli þessu.   Ákvörðun byggingarnefndar var staðfest á fundi borgarráðs hinn 14. júlí 1998. Með bréfi dags. 15. janúar 1998, höfðu kærendur áður kært ákvörðun skipulags- og umferðarnefndar frá 15. desember 1997 varðandi uppbyggingu á lóðinni að Laugavegi 53b en þeirri kæru var vísað frá úrskurðarnefndinni með úrskurði hinn 25. mars 1998 þar sem ekki var talið að um kæranlega ákvörðun hefði verið að ræða.

Málsrök kærenda:  Af hálfu kærenda er á því byggt að með ákvörðun sinni í málinu hafi borgaryfirvöld brotið gegn ákvæði 3. mgr. 1. gr. skipulags og byggingarlaga nr. 73/1997 um markmið laganna.  Þá hafi ekki verið gætt ákvæða 10., 11. og 12. greinar stjórnsýslulaga nr. 37/1993 við meðferð málsins hjá byggingaryfirvöldum borgarinnar.  Ennfremur vísa kærendur til 2. mgr. 38. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997.  Telja kærendur að byggingaráform þau, sem samþykkt voru með hinum kærðu ákvörðunum, samræmist ekki aðalskipulagi Reykjavíkur 1996-2016 þar sem nýtingarhlutfall byggingarinnar sé hærra en gildandi aðalskipulag geri ráð fyrir en við útreikning nýtingarhlutfalls hafi verið óheimilt að undanskilja flatarmál bílgeymslu svo sem gert hafi verið af hálfu arkitekts hússins og byggingaryfirvalda. Vísa kærendur um þetta til ákvæðis 4.3.4. í skipulagsreglugerð nr. 318/1985.  Telja þeir undanþáguákvæði 3. og 4. málsgreinar ákvæðisins ekki eiga við í því tilviki sem hér um ræðir þar sem svæðið hafi ekki verið deiliskipulagt. Þá sé fyrirhuguð bílgeymsla að Laugavegi 53b. ekki kjallari samkvæmt skilgreiningu í grein 6.1.5. í byggingarreglugerð nr. 177/1992 og augljóst sé að hún muni draga að sér umferð.   Í nánari rökstuðningi kærenda kemur fram að þeir telji fyrirhugaða byggingu að Laugavegi 53b valda gífurlegum breytingum á umhverfi og muni þær breytingar valda kærendum tjóni.  Hafi byggingin í för með sér stórfellda birtuskerðingu og verulega hljóð- og loftmengun vegna aukinnar umferðar.  Hús kærenda séu hluti þyrpingar íbúðarhúsa í norðvesturhorni reits þess, sem afmarkast af Laugavegi, Frakkastíg, Hverfisgötu og Vitastíg og sé þessi húsaþyrping skilgreind sem jaðarsvæði.  Beri borgaryfirvöldum að tryggja ákveðin gæði íbúðarrýmis þar, m. a. varðandi sólarbirtu, sbr. 2. mgr. greinar 4.3.2. í skipulagsreglugerð nr. 318/1985. Kærendur telja að unnt hefði verið að framfylgja markmiði aðalskipulags um uppbyggingu miðbæjarstarfsemi „án þess að samþykkt sé bygging við Laugaveg 53b sem hefur jafn eyðileggjandi áhrif á umhverfi nágranna og húsið sem byggja skal samkvæmt samþykktum teikningum mun hafa“.  Telja kærendur að markmiðinu hefði mátt ná með því að samþykkja byggingu sem ekki skerti hagsmuni þeirra í jafn ríkum mæli og raun ber vitni.  Hafi ákvarðanir byggingaryfirvalda því verið teknar í andstöðu við meðalhófsreglu skv. ákvæði 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.   Þá telja kærendur að við meðferð málsins hafi verið brotið gegn jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga.  Þannig hafi verið krafist skriflegs samþykkis nágranna fyrir 30 fermetra viðbyggingu við Laugaveg 53a, sem sótt hafi verið um árið 1988, en við ákvörðun um hina umdeildu byggingu nú hafi verið látið nægja að kynna nágrönnum áform um hana en ekki verið áskilið samþykki þeirra.  Sé þó í síðarnefnda tilvikinu um miklu stórfelldari breytingu að tefla en í hinu fyrra.  Að því er varðar rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 telja kærendur að byggingaryfirvöld hafi ekki gert þær athuganir á áhrifum hinnar umdeildu byggingar sem skylt hefði verið.  Til dæmis hefði þurft að gera samanburð á skuggavarpi eldri byggingar og hinnar nýju en það hafi ekki verið gert.  Loks gagnrýna kærendur málsmeðferð skipulags- og umferðarnefndar varðandi grenndarkynningu og halda því m. a. fram að skort hafi á samráð og samskipti við nágranna við umfjöllun nefndarinnar um málið. 

Málsrök byggingarnefndar og byggingarleyfishafa:  Í greinargerð skrifstofustjóra byggingarfulltrúa f. h. byggingarnefndar um kæruefnið er fyrst vikið að þeim ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sem kærendur telja að brotið hafi verið gegn.  Telur byggingarnefnd að rannsóknarreglu skv. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 hafi verið gætt varðandi könnun á skuggavarpi.  Hafi bæði kærendur og Borgarskipulag látið gera könnun á þessum þætti  og sé það niðurstaða Borgarskipulags að sólarljós og birta verði fullnægjandi að fyrirhuguðu húsi byggðu og geti varla talist slæm miðað við hús á baklóð norðan við verslunargötu á miðbæjarsvæði.  Varðandi jafnræðisreglu 11. greinar stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er tekið fram að í málatibúnaði kærenda gæti misskilnings um þetta atriði.  Ekki hafi verið talin þörf grenndarkynningar vegna viðbyggingar þeirrar, sem sótt var um leyfi fyrir við Laugaveg 53a á árinu 1988, þar sem afstaða nágranna hafi legið fyrir í formi skriflegs samþykkis þeirra.  Öðru máli hafi gegnt um nýbygginguna að Laugavegi 53b og hafi áform um hana því verið kynnt í samræmi við ákvæði 7. mgr. 43. gr. nýrra skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997.  Ekki sé ágreinigur um að löglega hafi verið staðið að þeirri kynningu.  Að því er varðar meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga er á það bent að ákvörðun í málinu hafi verið vandlega undirbúin og er rakin meðferð málsins í skipulags- og umferðarnefnd.  Hafi verið komið verulega til móts við kröfur og athugasemdir nágranna og sé tillagan í samræmi við stefnu skipulagsyfirvalda um miðborg Reykjavíkur samkvæmt aðalskipulagi.

Um þær málsástæður kærenda, sem lúta að 3. mgr. 1. gr. og 2. mgr. 38. gr. skipulags- og byggingarlaga segir í greinargerð byggingarnefndar að samkvæmt aðalskipulagi Reykjavíkur 1996-2016 sé fyrirhuguð bygging á svæði merktu miðborg/miðhverfi.  Þar segi að „við mat á nýtingarhlutfalli í einstökum athafnahverfum í borginni sé rétt að hafa eftirfarandi töflu til viðmiðunar.  Miðbær 1,5-2,5.  Dæmi:  Kvos og Laugavegur að Hlemmi.“  Nýtingarhlutfall sé í aðalskipulaginu skilgreint sem hlutfall milli gólfflatar og flatarmáls lóðar, sbr. gr. 3.2.6. í byggingarreglugerð nr. 177/1992 og gr. 4.3.4. í skipulagsreglugerð nr. 318/1985 en þessar reglugerðir hafi verið í gildi þegar byggingarleyfi fyrir Laugavegi 53b var samþykkt.  Sömu skilgreiningu sé að finna í nýrri skipulagsreglugerð.  Aðalskipulagið tiltaki ekki afgerandi hámark nýtingarhlutfalls heldur gefi það til kynna hvaða helstu þætti skuli hafa að leiðarljósi við ákvörðun byggingarmagns á einstökum lóðum og tilgreini viðmiðunartölur í því sambandi.  Sé sá skilningur viðurkenndur að í byggingarleyfi, sem gefið sé út á grundvelli aðalskipulags, megi víkja nokkuð frá meginreglum aðalskipulags um nýtingarhlutfall, enda sé frávikið ekki talið  „verulegt“.  Í 3. mgr. greinar 4.3.4. í skipulagsreglugerð segi að ef notkun kjallara sé þess eðlis að ekki dragi að sér umferð geti byggingarnefnd heimilað að ekki skuli tekið tillit til kjallararýmis þegar nýtingarhlutfall sé reiknað út og í lokamálsgrein greinar 4.3.4. í skipulagsreglugerð sé heimild til að hækka staðfest nýtingarhlutfall ef gert sé ráð fyrir bifreiðageymslum neðanjarðar.  Er hafnað túlkun kærenda á því hvernig skilgreina eigi kjallara en vísað til þess sem segir í 4.4.1. í staðli ÍST 50 en samkvæmt því ákvæði er „brúttóflatarmál byggingar samanlagt brúttóflatarmál allra hæða hennar.  Hæðir geta verið að hluta eða öllu leyti neðanjarðar, ofanjarðar eða í risi, ennig svalir eða þaksvalir.“  Í skráningarreglum Fasteignamats ríkisins og byggingarfulltrúa, sem eru fylgiskjal með reglugerð nr. 471/1997 um eignaskiptayfirlýsingar o.fl., sé að finna orðskýringu fyrir bílageymslu sem sé eftirfarandi: „bílastæði í húsi, sem aðallega er byggt fyrir aðra starfsemi. Þessi stæði eru oftast á neðstu hæð og í lokuðu húsi.  Bílastæði þessi eru fyrst og fremst fyrir viðkomandi hús.“  Í sömu reglugerð segi ennfremur að hverja hæð skuli merkja með hæðarnúmeri.  Númering kjallara sé 00, fyrstu hæðar 01 o.s.frv.  Þegar bygging sé í halla reiknist sá hluti ofanjarðar, sem sé ofan við skurðpunkt jarðvegslínu við gólfkóta jarðhæðar.  Samkvæmt þessum reglum teljist hæðin fyrir bílgeymslu, geymslur og tæknirými í fyrirhugaðri nýbyggingu vera kjallari, enda sé hæðin merkt 00 á teikningum.  Þá er í greinargerðinni vísað til þess að í aðalskipulagi Reykjavíkur sé gengið lengra varðandi staðsetningu bílastæða í húsi en þar segi:  „Fyrirkomulag á lóð getur haft mikil áhrif á umhverfið og er því rétt að taka tillit til þess við ákvörðun um nýtingarhlutfall.  Ef hluti lóðar er gerður að grænu svæði eða almenningstorgi með því að koma hluta bílastæða fyrir neðanjarðar eða inni í viðkomandi byggingu, má auka nýtingarhlutfall sem svarar því gólfflatarmáli sem fer undir bílastæði, þó ekki meira en sem nemur 1/4 hluta af heildargólffleti hússins ofanjarðar. Samþykki fyrir auknu byggingaragni vegna bílastæða innan byggingar er þó háð því að aukið byggingarmagn falli að því byggðamynstri sem fyrir er.“    Í þessu ákvæði felist einhvers konar umbun til húsbyggjanda fyrir það að hafa bílastæði innandyra hvort sem er ofanjarðar eða neðan og ganga þannig á húsrýmið í stað þess að leggja hluta lóðar undir bílastæði.  Þann hluta lóðar, sem annars færi undir bílastæði, sé því hægt að nota til almenningsþarfa eins og gert sé með gerð göngustígs og stéttar fyrir almenning á þeim hluta lóðarinnar að Laugavegi 53b, sem ekki fari undir húsbyggingu, og sé þar um 55,2 fermetra að ræða eða 9,2% lóðarinnar.  Er í greinargerðinni útreikningur á nýtingarhlutfalli fyrir lóðina Laugavegur 53b með hinni nýju byggingu, þar sem stuðst er við tilvitnaða reglu í aðalskipulagi og reiknast nýtingarhlutfall þannig 2,44.  Bent er á að samkvæmt útreikningum hönnuðar á aðaluppdrætti sé nýtingarhlutfall 2,404 og samkvæmt útreikningum Borgarskipulags sé hlutfallið 2,36.  Í öllum tilvikun sé nýtingarhlutfallið innan marka aðalskipulags.  Megi ljóst vera að ákvörðun byggingarnefndar hafi verið tekin eftir ítarlega umfjöllun um málið og að undangenginni grenndarkynningu.  Sé samþykkt byggingarnefndar í samræmi við viðkomandi ákvæði laga og reglugerða og skerði ekki hagsmuni kærenda umfram það sem eðlilegt megi teljast við þéttingu byggðar samkvæmt staðfestu aðalskipulagi.  Séu því ekki forsendur til þess að fella byggingarleyfið úr gildi.

Af hálfu byggingarleyfishafans, HV-Ráðgjafar sf., er vísað til umsagnar  sem úrskurðarnefndinni var send vegna fyrra erindis kærenda sem vísað var frá nefndinni.  Þá segir í greinargerð HV-Ráðgjafar sf. að bygging þeirra sé í samræmi við þær breytingar sem orðið hafi og séu að verða á Laugaveginum og séu þessar breytingar til batnaðar og til þess fallnar að gera Laugaveginn að betri götu.  Mótmælt er fullyrðingum kærenda um að byggingin muni valda gífurlegri skerðingu á umhverfi þeirra og eignum.  Er vísað til fyrirliggjandi gagna um skuggavarp og er það mat byggingarleyfishafa að byggingin hafi ekki meiri áhrif en búast hafi mátt við ef tekið er mið af stærð og legu húsanna norðanmegin við Laugaveginn milli Vitastígs og Frakkastígs.  Varðandi umferð um göngustíg og bílakjallara er bent á að stígurinn og innkeyrsla að bílakjallara séu á lóðinni nr. 72 við Hverfisgötu og hafi eigendur þeirrar lóðar samþykkt þessi áform enda alls ekki augljóst að áhrifin verði jafn eyðileggjandi og látið sé í veðri vaka.  Er í greinargerð byggingaraðilans nánar lýst aðstæðum við Hverfisgötu 70 og bent á að þar sé þegar  mikil umferð bæði vegna nálægðar Hverfisgötu og bílastæða norðan og austan við húsið.  Áhrif bílageymslunnar fyrir Laugaveg 53a séu minni  en fyrir Hverfisgötu 70 vegna legu lóðarinnar.  Einnig sé ólíklegt að fyrirhugaður göngustígur valdi vandræðum enda sé gert ráð fyrir að loka megi honum að næturlagi ef þurfa þyki.  Þá sé hagræði af stígnum fyrir íbúa að Laugavegi 53a.   Vísað er á bug, sem órökstuddum og óréttmætum, ásökunum sem hafðar séu uppi í kærunni um hlutdrægni borgaryfirvalda gagnvart byggingaraðila. Mótmælt er fullyrðingum kærenda um að reisa megi nútímalegt, hagkvæmt verslunarhús á lóðinni þótt byggingarmagn verði minna.  Vegna þess hve lóðir á þessu svæði séu dýrar og þess kostnaðarauka, sem sé því samfara að byggja á þröngum lóðum, sjái byggingaraðilinn ekki möguleika á því að hægt sé að reisa hagkvæmt hús á lóðinni með minna byggingarmagni en samþykkt hafi verið af byggingarnefnd.  Einnig heldur byggingaraðilinn því fram að nauðsynlegt hafi verið að gera ráð fyrir allstórum einingum fyrir verslunarrými og mótmælir staðhæfingum kærenda um hið gagnstæða.  Tekið er undir rök byggingarnefndar fyrir því að bílageymslan teljist kjallararými og því haldið fram að fullyrðingar kærenda um hið gagnstæða séu á misskilningi byggðar.  Loks gerir byggingaraðilinn athugasemdir við tiltekin atriði er varða gagnrýni kærenda á málsmeðferð skipulagsnefndar á málinu.  Varðandi umsögn Skipulagsstofnunar, sem byggingaraðilanum gafst kostur á að tjá sig um, er því haldið fram að í umsögninni sé litið á málið af mikilli einsýni hvað varðar umfjöllun um þörf fyrir bílastæði með vísun til greinar 4.3.8. í þágildandi skipulagsreglugerð.  Er bent á að í 7. málsgrein sama ákvæðis sé heimild til að víkja frá og draga úr kröfum um bílastæði í gömlum hverfum með samþykki skipulagsstjórnar.  Sé augljóst að ef gera ætti slíkar kröfur við nýbyggingar í miðborg Reykjavíkur yrði útilokað að byggja þar ný hús.  Þá beri að taka tillit til þess að þegar byggingaraðilinn keypti lóðina að Laugavegi 53b stóðu á henni hús sem námu 511 fermetrum án þess að nokkur krafa væri um bílastæði fyrir þessi hús.  Að því er nýtingarhlutfall varðar er vísað til þess sem fram kemur í greinargerð skrifstofustjóra byggingarfullrtúa f.h.byggingarnefndar um það atriði en þar sé með óyggjandi hætti sýnt fram á að nýtingarhlutfall fyrirhugaðrar byggingar á lóðinni sé 2,44 en ekki 3,24 eins og haldið sé fram í umsögn Skipulagsstofnunar.  Að auki er bent á að hluti lóðarinnar að Hverfisgötu 72 muni einnig verða notaður undir umræddan göngustíg og stækki þannig það svæði sem notað verði til almenningsþarfa.   Að mati byggingaraðilans væri alls ekki sanngjarnt að vöntun á deiliskipulagi skemmdi fyrir áformum hans, en ekki hefði verið hægt að véfengja að draga mætti bílgeymsluna frá byggingarmagni við útreikning nýtingarhlutfalls, hefði deiliskipulag legið fyrir.  Telur byggingaraðilinn að eftir þann langa aðdraganda sem ákvörðun byggingarnefndar hafi átt sér og eftir allt það sem gert hafi verið til að uppfylla kröfur nágranna og byggingaryfirvalda væri mjög ósanngjarnt og skaðlegt gagnvart honum ef byggingarleyfið yrði dregið til baka.  Máli sínu til áréttingar vísar byggingaraðilinn til bréfs Arnar Sigurðssonar, arkitekts hússins, dags. 3. mars 1998 sem fylgir greinargerð byggingaraðilans en í bréfi þessu er ýmsum sjónarmiðum hans gerð frekari skil.

Umsögn Skipulagsstofnunar:  Leitað var umsagnar Skipulagsstofnunar um kæruefni máls þessa.  Í umsögn stofnunarinnar dags. 21. september 1998 segir að samkvæmt staðfestu aðalskipulagi Reykjavíkur 1996-2016 sé gert ráð fyrir að nýtingarhlutfall miðbæjar geti verið 1,5-2,5.  Miðað við upplýsingar í byggingarlýsingu á samþykktum uppdrætti af fyrirhugaðri byggingu á lóðinni nr. 53b við Laugaveg sé flatarmál lóðarinnar 663,6 fermetrar en heildarflatarmál byggingarinnar 2153 fermetrar.  Því sé nýtingarhlutfall lóðarinnar 3,24.  Í grein 4.3.4. í skipulagsreglugerð nr. 318/1985, sem í gildi hafi verið við umfjöllun byggingarnefndar um byggingarleyfið, segi að sé í deiliskipulagi gert ráð fyrir bifreiðageymslu neðanjarðar geti byggingarnefnd heimilað hækkun á staðfestu nýtingarhlutfalli með hliðsjón af því.  Í greinargerð aðalskipulags sé einnig tekið fram að komi fram tillaga sem borgaryfirvöld geti fallist á, þar sem farið sé verulega fram yfir það nýtingarhlutfall sem aðalskipulag geri ráð fyrir, skuli unnið deiliskipulag og það auglýst samkvæmt skipulagslögum.  Ekki hafi verið samþykkt deiliskipulag af viðkomandi svæði og sé hið kærða byggingarleyfi því ekki í samræmi við aðalskipulag Reykjavíkur 1996-2016.  Þá segir í umsögn stofnunarinnar að ekki sé fullnægt kröfum þágildandi skipulagsreglugerðar um fjölda bílastæða.  Ættu þau samkvæmt henni að vera 48.  Heimilt hafi verið að víkja frá þessum kröfum í deiliskipulagi en eins og áður sé fram komið hafi ekki verið gert deiliskipulag fyrir umrætt svæði.  Uppfylli hið kærða byggingarleyfi því ekki kröfur skipulagsreglugerðar nr. 318/1985.  Er það niðurstaða Skipulagsstofnunar, að þar sem hið kærða byggingarleyfi uppfylli ekki skilyrði gildandi aðalskipulags og  kröfur skipulagsreglugerðar um nýtingarhlutfall og lágmarksfjölda bílastæða, beri að fella það úr gildi.

Málsmeðferð:  Vegna misræmis, sem fram kemur í niðurstöðum Skipulagsstofnunar annars vegar og byggingarnefndar Reykjavíkur hins vegar varðandi nýtingarhlutfall og kröfu um fjölda bílastæða, var kærendum gefinn kostur á að tjá sig um framkomin gögn í málinu, m.a. umsögn Skipulagsstofnunar og greinargerðir byggingarnefndar og byggingaraðila.  Komu kærendur á framfæri athugasemdum við þessi gögn með bréfi dags. 1. nóvember 1998.  Er þar lýst viðhorfi þeirra til framkominna gagna og sjónarmið þeirra áréttuð. Jafnframt gafst byggingarleyfishafa kostur á að tjá sig um sömu gögn en þau voru látin honum í té áður en hann skilaði greinargerð sinni í málinu.
Mál þetta er umfangsmikið og hefur úrskurðarnefndin þurft að hafa frumkvæði að öflun fjölmargra nýrra gagna til að ýmis atriði málsins yrðu upplýst með fullnægjandi hætti.  Varð nefndin af þessum sökum að lengja afgreiðslutíma málsins með stoð í 4. mgr. 8. gr. laga nr. 73/1997 og var málsaðilum tilkynnt bréflega um þá ákvörðun nefndarinnar.

Niðurstaða:  Kærendur telja að meðferð málsins hjá borgaryfirvöldum hafi verið andstæð reglum stjórnsýslulaga um rannsókn máls, jafnræði og meðalhóf sem leiða eigi til ógildingar hinna kærðu ákvarðana. 
Úrskurðarnefndin fellst ekki á þessar málsástæður kærenda. Verður ekki annað ráðið af gögnum málsins en að undirbúningur þess hafi verið í samræmi við ákvæði skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, m.a. hvað varðar grenndarkynningu.  Þá er ljóst að af hálfu Borgsarskipulags voru tekin til skoðunar grenndaráhrif fyrirhugaðrar byggingar, m.a. með sjálfstæðri athugun skuggavarps.  Ekki leiðir af samanburði á málsmeðferð byggingarnefndar á árinu 1988 við málsmeðferð nú, að brotið hafi verið gegn jafnræðisreglu þar sem ekki gilda sambærilegar málsmeðferðarreglur fyrir og eftir gildistöku laga nr. 73/1997.  Ekki verður heldur talið að með hinni kærðu ákvörðun hafi verið gengið svo langt að ákvörðunin teljist augljóslega andstæð meðalhófsreglu stjórnsýslulaga.   Verða hinar kærðu ákvarðanir því ekki ógiltar á þeim grundvelli að þær fari í bága við tilvitnuð ákvæði stjórnsýslulaga.
Kærendur halda því einnig fram að hin kærða ákvörðun byggingarnefndar sé andstæð ákvæði 2. mgr. 38. gr. skipulags og byggingarlaga nr. 73/1997 enda samræmist ákvörðunin ekki ákvæðum gildandi aðalskipulags Reykjavíkur 1996-2016 um nýtingarhlutfall.  Telja kærendur að rétt reiknað sé nýtingarhlutfall fyrirhugaðrar byggingar 3,27, sem sé mun hærra en kveðið sé á um í aðalskipulagi fyrir miðbæ en þar sé miðað við nýtingarhlutfallið 1,5 – 2,5 á þessu svæði.   

Vegna málsástæðu kærenda um nýtingarhlutfall hefur úrskurðarnefndin tekið til skoðunar þær réttarheimildir þar sem fjallað er um nýtingarhlutfall og það hvernig þeim verði beitt í máli þessu. Í 10. grein eldri skipulagslaga nr. 19/1964 var kveðið á um að gera skyldi grein fyrir nýtingarhlutfalli á skipulagsuppdrætti og í 13. grein laganna var ákvæði um að setja skyldi reglugerð um gerð skipulagsuppdrátta.  Kemur þar fram að í reglugerð skuli kveðið á um  nýtingarhlutfall.  Skipulagsreglugerð nr. 318/1985, sem í gildi var þegar byggingarnefnd tók hina kærðu ákvörðun, var sett með stoð í þessum ákvæðum og eru í henni ákvæði um nýtingarhlutfall.  Í 3. kafla nefndrar reglugerðar er fjallað um aðalskipulag og segir í grein 3.3.4.2 að í greinargerð og/eða á uppdráttum skuli gerð grein fyrir þéttleika byggðar, þ.e. því nýtingarhlutfalli, sem heimila má á tilteknum svæðum eða reitum.   Í 4. kafla reglugerðarinnar er fjallað um deiliskipulag  og er þar einnig að finna ákvæði um nýtingarhlutfall. Í grein 4.3.4. segir að í greinargerð og/eða á uppdráttum skuli gerð grein fyrir þéttleika byggðar, þ.e. nýtingarhlutfalli og að með nýtingarhlutfalli sé átt við hlutfallið milli samanlagðs gólfflatar húss annars vegar og lóðarstærðar hins vegar.  Skuli nýtingarhlutfall ákveðið fyrir byggðasvæði, byggðareiti eða einstakar lóðir.  Í 3. mgr. ákvæðisins segir að sé sýnt að fyrirhuguð notkun kjallara sé þess eðlis að ekki dragi að sér umferð geti byggingarnefnd heimilað að ekki skuli tekið tillit til kjallararýmis þegar nýtingarhlutfall sé reiknað út.  Í 4. mgr. ákvæðisins segir að sé í deiliskipulagi gert ráð fyrir bifreiðageymslum neðanjarðar geti byggingarnefnd heimilað hækkun á staðfestu nýtingarhlutfalli með hliðsjón af því.
Samkvæmi 16. gr. núgildandi skipulags- og byggingarlaga  nr. 73/1997, sem í gildi voru er hinar kærðu ákvarðanir voru teknar, skal í aðalskipulagi sett fram stefna sveitarstjórnar um landnotkun, samgöngu- og þjónustukerfi, umhverfismál og þróun byggðar í sveitarfélaginu á minnst tólf ára tímabili.  Síðar í ákvæðinu segir að um gerð aðalskipulags gildi jafnframt ákvæði skipulagsreglugerðar.

Aðalskipulag Reykjavíkur 1996-2016, sem staðfest var af umhverfisráðherra hinn 18. ágúst 1997, hefur, í samræmi við framangreindar réttarheimildir, að geyma ákvæði um landnotkun og nýtingarhlutfall, sem sett eru fram í sérstökum kafla í greinargerð aðalskipulagsins.  Í inngangi greinargerðar um nýtingarhlutfall segir að í aðalskipulagi sé mikilvægt að móta einfaldan ramma um nýtingarhlutfall byggingarsvæða í borginni, því það hafi áhrif á umferð og gæði umhverfis.  Fyrir deiliskipulögð svæði, svo sem Kvosina gildi það nýtingarhlutfall sem þar sé staðfest.  Nýtingarhlutfall á einstökum lóðum verði þó alltaf breytilegt.  Helstu áhrifaþættir séu umfang húsa og nýtingarhlutfall á aðliggjandi lóðum, svo dæmi séu tekin.  Ef tillaga komi fram sem borgaryfirvöld geti fallist á, þar sem farið sé verulega yfir það nýtingarhlutfall sem aðalskipulag geri ráð fyrir, skuli unnið deiliskipulag og það auglýst samkvæmt skipulagslögum.  Síðar segir að fyrirkomulag á lóð geti haft mikil áhrif á umhverfið og því rétt að taka tillit til þess við ákvörðun um nýtingarhlutfall.  Sé hluti lóðar gerður að grænu svæði eða almenningstorgi með því að koma hluta bílastæða fyrir neðanjarðar eða inni í viðkomandi húsi megi auka nýtingarhlutfall sem samsvarar því gólfflatarmáli sem fer undir bílastæði, þó ekki meira en sem nemur 1/4 hluta af heildargólffleti hússins ofanjarðar.  Samþykki fyrir auknu byggingarmagni vegna bílastæða innan byggingar sé þó háð því að aukið byggingarmagn falli að því byggðamynstri sem fyrir er. Í töflu um nýtingarhlutfall í einstökum athafnahverfum í borginnni er miðað við að nýtingarhlutfall sé 1,5 – 2,5 fyrir miðbæ, dæmi: Kvos og Laugavegur að Hlemmi.

Úrskurðarnefndin telur að í því tilviki sem hér um ræðir verði ekki byggt á reglu  3. mgr. gr. 4.3.4. í skipulagsreglugerð nr. 318/1985, sem heimilar að ekki sé tekið tillit til kjallararýmis við útreikning nýtingarhlutfalls, sé fyrihuguð notkun kjallarans þess eðlis að ekki dragi að sér umferð.  Reglu þessari er skipað í 4. kafla um deiliskipulag en deiliskipulag er ekki fyrir hendi í tilviki því, sem hér er til úrlausnar.  Þá er nýting kjallarans bundin rekstri hússins og þeirri starfsemi, sem þar er fyrirhuguð og dregur augljóslega að sér umferð. Reglan tekur ekki til bifreiðageymslunnar þar sem sérregla er um bifreiðageymslur í 4. mgr. greinar 4.3.4. Rétt er þó að draga flatarmál inntaksrýmis í kjallaranum frá við útreikning nýtingarhlutfalls, eða 18,8 fermetra, þar sem í því rými er jafnframt stjórnstöð fyrir snjóbræðslukerfi í götu, óviðkomandi notkun hússins. Heimild 4. mgr. greinar 4.3.4. í skipulagsreglugerð nr. 318/1985 um hækkun á staðfestu nýtingarhlutfalli vegna bifreiðageymslu neðanjarðar verður ekki beitt í máli þessu þar sem heimildin er berum orðum bundin því skilyrði að deiliskipulag sé fyrir hendi.   Heimildir skipulagsreglugerðar nr. 318/1985 leyfa því einungis að við útreikning nýtingarhlutfalls megi draga 18,8 fermetra frá brúttóflatarmáli byggingarinnar í heild.  Miðað við þessar forsendur reiknast nýtingarhlutfall á lóðinni : (2171,8 – 18,8)/663,6 eða  3,24.

Við umfjöllun um málið í skipulags- og umferðarnefnd Reykjavíkur var meðal annars talið skipta máli við útreikning á nýtingarhlutfalli vegna fyrirhugaðrar byggingar að Laugavegi 53b, hvort flokka bæri bílakjallarann sem opið rými eða lokað, þ.e. A eða B rými samkvæmt skilgreiningu í fylgiskjali reglugerðar nr. 471/1997 um eignaskiptayfirlýsingar, útreikning hlutfallstalna o.fl. í  fjölbýlishúsum. Var því haldið fram af fulltrúa í nefndinni að bílgeymslan teldist ekki til rýmis í flokki A (lokað rými) og yrði hún því ekki reiknuð með í brúttóflatarmáli byggingarinnar í skráningartöflu á aðalteikningum.  Væri stuðst við þetta brúttóflatarmál skráningartöflu við útreikning nýtingarhlutfalls hjá Skipulagsstofnun.  Af þessu tilefni hefur úrskurðarnefndin tekið til skoðunar hvernig flokkun bílgeymslunnar var háttað og hvort líta beri á hana sem opið rými.  Á skráningartöflu hússins dags. 18. júní 1998, sem unnin er af Stefáni Ingólfssyni verkfræðingi er bifreiðageymslan flokkuð sem A rými eða lokað rými.  Tafla þessi lá fyrir byggingarnefnd við afgreiðslu hennar á málinu hinn 9. júlí 1998 og er merkt sem fylgiskjal með númeri málsins hjá byggingarnefnd.  Telur úrskurðarnefndin þessa flokkun í fullu samræmi við skilgreiningu sem fram kemur í grein 4.2. í fylgiskjali með reglugerð nr. 471/1997 en þar er m.a. að finna skilgreiningu á lokuðu og opnu rými.   Til þess að rými teljist opið (B rými) samkvæmt skilgreiningunni þarf útiloft að geta leikið um það óhindrað.  Þessu skilyrði er ekki fullnægt  í því rými sem hér um ræðir enda þótt gert sé ráð fyrir að innkeyrsla til norðurs verði opin og einhver útloftun verði norðantil á vesturhlið þar sem rýmið er ofanjarðar.  Allur innri hluti kjallarans er lokaður á þrjá vegu og þarfnast loftræstingar.  Rými sem þannig er háttað um ber að flokka sem A rými, þ. e. lokað.  Breytir það engu um þessa niðurstöðu þótt upplýst hafi verið nú nýlega að flokkun rýmisins á skráningartöflu hafi verið breytt úr A rými í B rými  hinn 7. ágúst 1998, löngu eftir að málið var endanlega afgreitt í byggingarnefnd.

Af hálfu byggingarnefndar og byggingarleyfishafa er á því byggt að heimild greinargerðar aðalskipulags um umbun fyrir að koma hluta bílastæða fyrir neðanjarðar eða inni í húsi eigi við í málinu og megi því við útreikning nýtingarhlutfalls draga frá flatarmál bílgeymslu þó að hámarki fjórðung annars flatarmáls ofnanjarðar.  Skilja verður reglu þessa svo að umbuna megi húsbyggjanda fyrir það að koma bílastæðum fyrir innanhúss, sem að öðrum kosti væru á lóð hússins.  Áskilið er að í þeirra stað komi grænt svæði eða almenningstorg á lóðinni.  Engu slíku er fyrir að fara í máli þessu.  Ljóst er að ekki hefði verið hægt að hafa bílastæði utandyra á þeim hluta lóðarinnar, sem ekki er lagður undir bygginguna.  Einungis er um að ræða 55,2 fermetra ræmu meðfram norðanverðri vesturhlið hússins.  Er þar gert ráð fyrir tröppum niður í kjallara og upp í inngang á vesturhlið 1. hæðar.  Gert er ráð fyrir göngustíg um svæðið, sem hugsaður er til almennrar umferðar milli Hverfisgötu og Laugavegar en stígur þessi er jafnframt aðkomuleið að áðurnefndum tröppum.  Liggur stígurinn að hluta um aðrar lóðir.  Er ekki á það fallist að stígur  þessi þar sem hann liggur um  lóðina að Laugavegi 53b geti talist almenningstorg eða að aðstæður séu að öðru leyti með þeim hætti að tilvitnaðri heimild aðalskipulags verði beitt í málinu. 

Samkvæmt aðalskipulagi ber, við mat á nýtingarhlutfalli á einstökum lóðum, að líta til ýmissa þátta svo sem fyrirkomulags á lóð svo og umfangs húsa og nýtingarhlutfalls á aðliggjandi lóðum.  Grunnflötur kjallara fyrirhugaðrar byggingar tekur yfir 91,68% lóðarinnar, sem er mun hærra hlutfall en fyrir er á nærliggjandi lóðum ef frá er talinn Laugavegur 59.  Nefndin hefur kynnt sér nýtingarhlutfall lóða við Laugaveg milli Vitastígs og Frakkastígs.  Er nýtingarhlutfall á framlóðum við Laugaveg frá 1,28 á Laugavegi 55 upp í 4,24 á Laugavegi 59 (Kjörgarði) en nýtingarhlutfall þeirrar lóðar hefur algera sérstöðu í reitnum.  Á öðrum framlóðum í þessari götulínu er hlutfallið frá 2,22 upp í 3,38.  Á móti kemur að á baklóðunum nr. 49a, 51b og 53a er hlutfallið miklu lægra eða 1,03, 1,20 og 1,09.   Húsin á umræddum lóðum eru byggð á mismunandi tímum og eru flest þeirra byggð fyrir miðja þessa öld.  Húsið nr. 59 (Kjörgarður) er byggt árið 1961.  Er það hús ekki í götulínu enda munu hafa verið uppi áform um breikkun Laugavegar a.m.k. að hluta á þeim tíma.  Ekki mun þá hafa legið fyrir heildstætt skipulag.  Húsið á lóinni nr 51 er byggt árið 1978 og er nýtingarhlutfall hennar 2,22, hús á lóðunum nr. 61-63 er byggt 1985 og er nýtingarhlutfall þar 2,57 en yngst er húsið er á lóðinni nr. 47, byggt 1988, og er nýtingarhlutfall hennar 3,10.  

Samkvæmt aðalskipulagi 1990 – 2010 skyldi nýtingarhlutfall miðbæjar vera 1,5 – 3,0.  Eins og áður er fram komið er þetta hlutfall 1,5 -2,5 í núgildandi aðalskipulagi 1996 – 2016.  Virðist því hafa verið mótuð sú stefna að draga heldur úr byggingarmagni við uppbyggingu á svæðinu.
Með hliðsjón af því sem nú hefur verið rakið er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að nýtingarhlutfall á lóðinni  Laugavegi 53b, sem með fyrirhugaðri nýbyggingu verður 3,24, sé ekki í samræmi við skilmála gildandi aðalskipulags Reykjavíkur 1996 – 2016, þar sem það yrði þá um 30% hærra en efri mörk viðmiðunar. Segir í greinargerð aðalskipulagsins að komi fram tillaga sem borgaryfirvöld geti fallist á, þar sem farið sé verulega yfir það nýtingarhlutfall sem aðalskipulag geri ráð fyrir, skuli unnið deiliskipulag og það auglýst samkvæmt skipulagslögum.  Eftir þessum skilmálum hefur ekki verið farið við undirbúning hinna kærðu ákvarðana. Eru þær því  andstæðar gildandi aðalskipulagi Reykjavíkur og verður ekki hjá því komist að fella þær úr gildi.

Úrskurðarorð:

Ákvörðun byggingarnefndar Reykjavíkur frá 9. júlí 1998, sem staðfest var í borgarráði 14. sama mánaðar, um að veita leyfi til byggingar verslunar- þjónustu- og íbúðarhúss úr steinsteypu á lóðunni nr. 53b við Laugaveg, er felld úr gildi.

Ár 1998, föstudaginn 30. október kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Laugavegi 59 í Reykjavík. Mættir voru allir aðalmenn; Ingimundur Einarsson, hæstaréttarlögmaður, Þorsteinn Þorsteinsson, byggingarverkfræðingur og Hólmfríður Snæbjörnsdóttir, lögfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 34/1998; kæra G, Eiðismýri 26, Seltjarnarnesi vegna ákvörðunar byggingarnefndar Seltjarnarness um að veita Innréttingasmiðjunni sf. leyfi til að byggja fjögur parhús á lóðunum nr. 40-46 við Suðurmýri á Seltjarnarnesi.

 
Á málið er nú lagður svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála dags. 8. október sl., sem barst nefndinni hinn 9. sama mánaðar, kærir G, Eiðismýri 26, Seltjarnarnesi ákvörðun byggingarnefndar Seltjarnarness frá 9. september 1998 um að veita Innréttingasmiðjunni sf. leyfi til að byggja 4 parhús á lóðunum nr. 40-46 við Suðurmýri á Seltjarnarnesi.  Hin kærða ákvörðun var staðfest á fundi bæjarstjórnar Seltjarnarness hinn 9. september 1998.  Kærandi  óskar þess „að úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála skoði framkvæmd bæjarstjórnar Seltjarnarness varðandi byggingu parhúsa við Suðurmýri 40-46 á Seltjarnarnesi.“ Þá er það ósk kæranda „að nefndin beiti þeim ráðum sem hún hefur til að stöðva framkvæmdirnar þar til eðlilegt ferli skipulags hefur farið fram.“  Skilja verður erindi kæranda svo að þess sé krafist að fyrrgreind ákvörðun byggingarnefndar Seltjarnarness verði felld úr gildi og að framkvæmdir verði stöðvaðar.  Um kæruheimild vísast til 4. mgr. 39. gr. laga nr. 73/1997.

Málsmeðferð:  Bréfi kæranda fylgdu ljósrit tveggja uppdrátta og tveggja blaðsíðna úr skipulags- og byggingarskilmálum með yfirskriftinni Seltjarnarnes – Kolbeinsstaðamýri.  Var því beint til kæranda að útvega nefndinni endurrit þeirra ákvarðana sem kæruefnið tekur til og barst nefndinni ákvörðun byggingarnefndar Seltjarnarness frá 9. september 1998, ásamt staðfestingu bæjarstjórnar á henni sama dag, í símbréfi hinn 12. október síðastliðinn.  Við frekari athugun á gögnum málsins kom í ljós misræmi í uppdráttum þar sem kærandi hafði af vangá afmarkað á röngum stað svæði það sem lóðirnar nr. 40-46 við Suðurmýri eru á.  Var honum gefinn kostur á að leiðrétta þessi mistök og jafnframt að skýra nánar greinargerð byggingarskilmála um lóðirnar en í þeim gætir nokkurrar ónákvæmni.

Málið var tekið til umræði á fundi úrskurðarnefndarinnar hinn 21. október 1998.  Eins og málið lá þá fyrir þótti vafi geta leikið á því hvort kærandi ætti aðild að stjórnsýslukæru ákvarðana þeirra sem kærðar eru í málinu.  Var málinu frestað en ákveðið að taka til úrlausnar hvort vísa bæri kærunni frá ex officio vegna aðildarskorts kæranda.

Niðurstaða:  Í erindi sínu til úrskurðarnefndarinnar rekur kærandi þau atvik sem eru tilefni kærunnar.  Telur hann að með hinni kærðu ákvörðun byggingarnefndar hafi verið brotið gegn deiliskipulagi, sem unnið hafi verið eftir, svo og skipulags- og byggingarskilmálum.  Í hinni kærðu ákvörðun felist, að byggingarmagn á umræddum fjórum lóðum hafi verið aukið umfram skilmála og tvær íbúðir leyfðar á hverri lóð í stað einnar áður.  Þá hafi aðkomu að lóðinni nr. 46 við Suðurmýri verið breytt þannig að hún verði nú frá Eiðismýri í stað Suðurmýrar og sé einnig með þessu vikið frá skipulags- og byggingarskilmálum á svæðinu. Fleiri breytingar leiði af ákvörðun byggingarnefndar svo sem tilfærslu göngustígs og stækkun snúningshauss í vesturenda Eiðismýrar.  Telur kærandi að alvarlega hafi verið brotin lög og reglur hvað varðar afgreiðslu bæjarins á málinu.

Kærandi er eigandi búseturéttar að íbúð í fjölbýlishúsi að Eiðismýri 26 á Seltjarnarnesi.  Frá því húsi og að svæði því, sem lóðirnar nr. 40 – 46 við Suðurmýri eru á, eru um 90 metrar en um 160 metrar í það horn svæðisins sem fjærst er. Kolbeinsmýri liggur frá Suðurmýri til norðurs og hornrétt á Eiðismýri, rúmum 20 metrum fyrir vestan hús það er kærandi býr í.  Sá hluti Eiðismýrar sem er vestan Kolbeinsmýrar er lokaður endi og er þar aðkoma að Eiðismýri 30, sem eru íbúðir aldraðra.  Um þennan enda verður jafnframt aðkoma að þeim tveim íbúðum sem fyrirhugað er að byggja sem parhús á lóðinni nr. 40 við Suðurmýri eftir því sem fram kemur í kærunni.

Úrskurðarnefndin telur að kærandi eigi ekki einstaklegra eða verulegra hagsmuna að gæta hvað varðar áformaðar byggingar að Suðurmýri 40-46 eða breytta aðkomu að einni þessara lóða.  Telur nefndin ljóst að breytingar þær, sem kæran tekur til, skerði ekki útsýni eða hafi í för með sér svo verulegar breytingar á umferð eða áhrif á umhverfi að snerti lögvarða hagsmuni kæranda miðað við staðsetningu íbúðar hans og afstöðu hennar til hinna umdeildu bygginga.  Þar sem kærandi telst samkvæmt framansögðu ekki eiga lögvarða hagsmuni því tengda að fá úrlausn um kæruefnð, svo sem áskilið er, sbr. 4. mgr. 39. gr. laga nr. 73/1997, ber að vísa máli þessu frá úrskurðarnefndinni.  Þykir ekki skipta máli um rétt kæranda í þessu sambandi að hann á sæti í umhverfisnefnd Seltjarnarness eins og getið er í kærunni.

Úrskurðarorð:

Kæru G vegna ákvörðunar byggingarnefndar Seltjarnarness frá 9. september 1998, varðandi byggingar á lóðunum nr. 40-46 við Suðurmýri, er vísað frá úrskurðarnefndinni.