Ár 1999, miðvikudaginn 29. september, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Laugavegi 59 í Reykjavík.  Mættir voru allir aðalmenn; Ingimundur Einarsson, hæstaréttarlögmaður, Þorsteinn Þorsteinsson, byggingarverkfræðingur og Hólmfríður Snæbjörnsdóttir, lögfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 42/1999; kæra nágranna á ákvörðun bæjarstjórnar Hafnarfjarðar frá 29. júní 1999 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi miðbæjar, hvað varðar Fjarðargötu 19, og byggingarnefndar Hafnarfjarðar og byggingarfulltrúans í Hafnarfirði frá 21. júlí og 6. ágúst 1999 um að veita leyfi til að byggja nýbyggingu á lóðinni nr. 19 við Fjarðargötu.

 
Á málið er nú lagður svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 6. ágúst 1999, sem barst nefndinni 7. sama mánaðar, kæra 16 íbúar og eigendur fasteigna við Austurgötu, Fjarðargötu og Strandgötu í Hafnarfirði, ákvörðun bæjarstjórnar Hafnarfjarðar frá 29. júní 1999 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi miðbæjar varðandi lóðina nr. 19 við Fjarðargötu í Hafnarfirði.  Með bréfi til úrskurðarnefndar, dags. 23. ágúst 1999, reifa kærendur kröfur sínar og málsástæður nánar og krefjast þess að hinar kærðu samþykktir, um breytingu á deiliskipulagi og útgáfu byggingarleyfis, verði felldar úr gildi.  Með bréfi til nefndarinnar, dags. 1. september 1999, gerir S, Austurgötu 42, Hafnarfirði þá kröfu f.h. kærenda að framkvæmdir við byggingu húss að Fjarðargötu 19 verði stöðvaðar.  Um kæruheimild vísast til 8. gr. og 4. mgr. 39. gr. laga nr. 73/1997.

Málavextir:  Hinn 9. apríl 1999 birtist auglýsing í Lögbirtingablaðinu um tillögu að breytingu á deiliskipulagi, Hafnarfjörður miðbær, hvað varðar Fjarðargötu 19.  Vísað var til 26. greinar skipulags- og byggingarlaga nr. 37/1997 og tekið fram að breytingin fælist í því að grunnflötur (og lögun) fyrirhugaðrar byggingar á Fjarðargötu 19 stækkaði úr 420 fermetrum í 600 fermetra og húshæð væri breytt úr 2 hæðum og risi í 3 hæðir.  Ekki verður annað ráðið en að tillaga þessi hafi hlotið lögboðna meðferð og var deiliskipulagsbreytingin samþykkt á fundi bæjarstjórnar Hafnarfjarðar hinn 29. júní 1999 og auglýst í B-deild Stjórnartíðinda 20. júlí 1999.  Hinn 6. ágúst 1999 veitti byggingarfulltrúinn í Hafnarfirði, í umboði byggingarnefndar, leyfi fyrir nýbyggingu að Fjarðargötu 19 samkvæmt teikningum sem gerðar höfðu verið á grundvelli hins breytta deiliskipulags.  Hófust framkvæmdir við jarðvinnu á lóðinni í framhaldi af útgáfu leyfisins.  Hefur verið unnið að byggingu bílakjallara undir nýbyggingunni og frágangi á undirstöðum hússins og er þeim verkþáttum að mestu lokið.  Þegar krafa kærenda um stöðvun framkvæmda kom fram, var leitað afstöðu byggingarnefndar til kröfunnar, en jafnframt var byggingarleyfishafa gefinn kostur á að koma að andmælum við kröfunni.  Barst umsögn byggingarfulltrúa, f.h. byggingarnefndar, um kröfuna með bréfi, dags. 6. september 1999, og andmæli byggingarleyfishafa í bréfi hinn 14. sama mánaðar.  Er málið nú tekið til úrskurðar um þá kröfu kærenda að framkvæmdir verði stöðvaðar.

Málsrök kærenda:  Kærendur byggja kröfur sínar í málinu á eftirtöldum málsástæðum:
1. Að grenndarkynningu hafi verið áfátt.
2. Að ekki sé fullnægt kröfum um bílastæði fyrir nýbygginguna.
3. Að formaður skipulags- og umhverfisnefndar Hafnarfjarðar hafi verið vanhæfur við meðferð málsins í nefndinni, svo og að um vanhæfi nefndarmanns í byggingarnefnd hafi verið að ræða.
4. Varðandi kröfu um stöðvun framkvæmda vísa kærendur sérstaklega til greinar 209.1 í byggingarreglugerð nr. 441/1998.

Allar framangreindar málsástæður eru reifaðar nánar í bréfum kærenda til nefndarinnar.

Málsrök byggingarnefndar:  Af hálfu byggingarnefndar er vísað til þess að hin kærða ákvörðun nefndarinnar sé í samræmi við gildandi deiliskipulag svæðisins svo sem því hafi verið breytt með ákvörðun bæjarstjórnar 29. júní 1999.  Deiliskipulag svæðisins sé að stofni til frá 1983 og sé í skipulaginu gert ráð fyrir einu bílastæði fyrir hverja 60 fermetra í verslunar- og þjónustuhúsnæði, og einu stæði fyrir hverja íbúð.  Vísar byggingarnefnd til greinar 64 í byggingarreglugerð nr. 441/1998, þar sem segi að um fjölda bílastæða sé kveðið á í deiliskipulagi.

Málsrök byggingarleyfishafa:  Af hálfu byggingarleyfishafa er bent á að efnisatriði kærunnar beinist að skipulags- og byggingaryfirvöldum í Hafnarfirði og sé þeim svarað af þeirra hálfu.  Hafi byggingarleyfishafi farið í öllu eftir gildandi skipulags- og byggingarreglugerðum við undirbúning og hönnun hússins að Fjarðargötu 19.  Um meint vanhæfi annars byggingaraðila hússins, sem sæti á í byggingarnefnd Hafnarfjarðar, er tekið fram að hann hafi vikið sæti þegar fjallað hafi verið um umsókn um byggingarleyfi að Fjarðargötu 19 í nefndinni.

Niðurstaða:  Eins og að framan er rakið var í apríl síðastliðnum auglýst breyting á deiliskipulagi miðbæjar Hafnarfjarðar og tók breytingin til lóðarinnar nr. 19 við Fjarðargötu.  Breytingin var auglýst og kynnt í samræmi við ákvæði 1. mgr. 26. greinar laga nr. 73/1997, en sætti ekki meðferð samkvæmt 7. mgr. 43. gr. sbr. 2. mgr. 26. greinar sömu laga, sem fjalla um minniháttar breytingu á deiliskipulagi að undangenginni grenndarkynningu.  Sú málsástæða kærenda að grenndarkynningu hafi verið áfátt á því ekki við í málinu en í kynningu á tillögunni, sem fram fór samkvæmt auglýsingu, voru m.a. sýndir deiliskipulagsuppdrættir svæðisins fyrir og eftir auglýsta breytingu.  Kynningarfundur með nágrönnum var haldinn, umfram það sem lögskylt er, og hefur ekki þýðingu við úrlausn málsins hvaða gögn voru kynnt sérstaklega á þeim fundi.  Er það álit úrskurðarnefndarinnar að kynning umræddrar breytingar á deiliskipulagi hafi fullnægt ákvæðum greinar 5.5. í skipulagsreglugerð nr. 400/1998 um form og efni.  Þá liggur fyrir að Skipulagsstofnun yfirfór tillöguna og samþykkti að breytingin yrði auglýst í B-deild Stjórnartíðinda með tilteknum lagfæringum á uppdráttum, sem gerðar voru.

Við mat á því hverjar kröfur um bílastæði eigi að gera vegna hinnar umdeildu nýbyggingar verður að líta til þess að samkvæmt gildandi deiliskipulagi miðbæjar Hafnarfjarðar er almennt ekki gert ráð fyrir því að bílastæðum sé ætlaður staður á lóðum einstakra húsa á svæðinu norðan Lækjargötu og vestan Strandgötu heldur er þeim komið fyrir á opnum svæðum í eigu bæjarins.  Slíkt fyrirkomulag er heimilt að ákveða í deiliskipulagi og verður ekki talið að með samþykkt umdeildrar nýbyggingar hafi, svo augljóst sé, verið gengið gegn ákvæðum skipulagsreglugerðar eða skilmálum gildandi deiliskipulags.  Verður ákvörðun um stöðvun framkvæmda því ekki reist á þessum ástæðum, en úrskurðarnefndin mun við efnisúrskurð í málinu taka afstöðu til þess hvaða áhrif aukið byggingarmagn á lóðinni nr. 19 við Fjarðargötu kunni að hafa á kröfur um fjölda bílastæða miðbæjarsvæðisins og að hvaða marki líta beri til ákvæða skipulagsreglugerðar nr. 400/1998 við ákvörðun um fjölda stæða á svæðinu.

Ekki verður heldur fallist á að vanhæfi nefndarmanns eða nefndarmanna leiði hér sjálfstætt til þess að fallast beri á kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda, en nánar verður fjallað um þá málsástæðu kærenda í efnisúrskurði.

Samkvæmt framansögðu er hafnað kröfu kærenda um að framkvæmdir við nýbyggingu að Fjarðargötu 19 í Hafnarfirði verði stöðvaðar.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um að framkvæmdir við nýbyggingu að Fjarðargötu 19 í Hafnarfirði verði stöðvaðar.
 

Ár 1999, fimmtudaginn 16. september, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Laugavegi 59 í Reykjavík.  Mættir voru allir aðalmenn; Ingimundur Einarsson, hæstaréttarlögmaður, Þorsteinn Þorsteinsson, byggingarverkfræðingur og Hólmfríður Snæbjörnsdóttir, lögfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 27/1999; kæra nágranna á ákvörðun byggingarnefndar Reykjavíkur frá 27. maí 1999 um að veita leyfi til að byggja sjúkrahús (barnaspítala) á lóð Landspítala við Hringbraut í Reykjavík samkvæmt uppdráttum dags. 20. janúar 1999.

 
Á málið er nú lagður svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 4. júní 1999, sem barst nefndinni sama dag, kæra Ó, Bergstaðastræti 86, G, Bergstaðastræti 84, M, Bergstaðastræti 80, S, Bergstaðastræti 78, G, Laufásvegi 77, H, Fjölnisvegi 20, S, Fjölnisvegi 20, H, Fjölnisvegi 20 og S, Fjölnisvegi 16, sem íbúar og eigendur fasteigna í nágrenni Landspítalans í Reykjavík,  ákvörðun byggingarnefndar Reykjavíkur um að veita leyfi til nýbyggingar á Landspítalalóð, sem samþykkt var á fundi byggingarnefndar Reykjavíkur 27. maí 1999 og staðfest á fundi borgarstjórnar 3. júní 1999.  Kærendur krefjast þess að byggingarleyfið verði fellt úr gildi og að engar framkvæmdir eigi sér stað áður en niðurstaða úrskurðarnefndar í málinu liggur fyrir sbr. 5. mgr. 8. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997.  Um kæruheimild vísast til 8. gr. og  4. mgr. 39. gr. laga nr. 73/1997.

Málavextir:  Á fundi byggingarnefndar Reykjavíkur hinn 8. október 1998 var Heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytinu veitt leyfi til að byggja fjögurra hæða sjúkrahús úr steinsteypu vestan við og áfast núverandi kvennadeild á lóð Landspítalans við Hringbraut.  Við afgreiðslu málsins lá m.a. fyrir bókun skipulags- og umferðarnefndar um málið frá 29. júní 1998 ásamt umsögnum Borgarskipulags frá 8. apríl 1998 og 25. júní 1998 um athugasemdir vegna grenndarkynningar. Framangreind ákvörðun byggingarnefndar var staðfest í borgarstjórn hinn 17. október 1998.  Allmargir íbúar og eigendur fasteigna í nágrenni Landspítalalóðar, að mestu hinir sömu og eru kærendur í máli þessu, skutu þessari ákvörðun byggingarnefndar til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála með bréfi dags. 26. október 1998 og var kærumál þeirra tekið til meðferðar í nefndinni.

Í desember 1998 var gert samkomulag milli ríkisins, Reykjavíkurborgar og Ríkisspítala um færslu Hringbrautar og gerð skipulags Landspítalalóðar.  Í samkomulaginu var kveðið svo á um að næstu tvö árin ynnu Ríkisspítalar þróunaráætlun fyrir Landspítalann og létu jafnframt endurskoða deiliskipulag lóðarinnar, að höfðu samráði við Reykjavíkurborg.  Skyldi þeirri vinnu lokið fyrir 1. febrúar 2000.  Jafnframt var kveðið á um að framkvæmdir við færslu Hringbrautar skyldu hefjast sumarið 2001 og ljúka haustið 2002.  Í 4. gr. samkomulagsins segir, að verði dráttur á lokaframkvæmdum við byggingu barnaspítalans frestist framkvæmdir við færslu Hringbrautar samsvarandi.

Hinn 20. janúar 1999 sótti byggingarleyfishafi um leyfi byggingarnefndar Reykjavíkur til breytinga á áður samþykktum aðalteikningum nýbyggingarinnar.  Var um að ræða nokkra stækkun byggingarinnar og breytingar er varða aðkomu sjúkrabíla, nýjan fyrirlestrasal og breytingar á innra fyrirkomulagi.  Erindi þetta var tekið fyrir á fundi byggingarnefndar hinn 28. janúar 1999.  Var málinu frestað og því vísað til skipulags- og umferðarnefndar til grenndarkynningar samkvæmt 7. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga.

Með bréfi Framkvæmdasýslu ríkisins til byggingarnefndar Reykjavíkur, dags. 3. febrúar 1999, var sett fram ósk um það að umsókn byggingarleyfishafa frá 20. janúar 1999 yrði tekin til meðferðar sem umsókn um nýtt byggingarleyfi fyrir barnaspítalann með þeim breytingum, sem í umsókninni fælust.  Var því jafnframt lýst yfir í sama bréfi að hlé yrði gert á þeim framkvæmdum, sem byggðu á hinu umdeilda byggingarleyfi, þar til grenndarkynning hefði farið fram og nýtt byggingarleyfi verið gefið út.

Með bréfi byggingarfulltrúans í Reykjavík til úrskurðarnefndarinnar, dags. 4. febrúar 1999, var úrskurðarnefndinni greint frá erindi Framkvæmdasýslu ríkisins, en jafnframt upplýst að embætti byggingarfulltrúa hefði, með stoð í 2. mgr. 44. gr. skipulags- og byggingarlaga, einungis veitt leyfi til framkvæmda við girðingu byggingarsvæðis og uppgröft á lausum jarðvegi úr grunni.  Með vísan til erindis Framkvæmdasýslu ríkisins væri staðfest, að ekki yrðu veitt frekari leyfi til framkvæmda á grundvelli samþykktar byggingarnefndar Reykjavíkur frá 8. október 1998.

Enda þótt fyrir lægi að grenndarkynning færi fram að nýju vegna fyrirhugaðrar nýbyggingar og að ekki yrði af frekari framkvæmdum fyrr en byggingarnefnd hefði tekið nýja ákvörðun í málinu taldi úrskurðarnefndin að kærendur ættu lögvarða hagsmuni því tengda að fá úrlausn um gildi samþykktar byggingarnefndar Reykjavíkur frá 8. október 1998 og var úrskurður kveðinn upp í málinu hinn 4. febrúar 1999.  Var það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að grenndarkynningu þeirri, sem fram hafði farið vegna fyrirhugaðrar byggingar barnaspítala á Landspítalalóð, hefði verið svo áfátt að ekki hafi verið unnt að leggja niðurstöður hennar til grundvallar ákvörðun byggingarnefndar um að veita leyfi fyrir byggingunni.  Var byggingarleyfið því fellt út gildi.

Á fundi skipulags- og umferðarnefndar Reykjavíkur þann 8. febrúar 1999 var lagt fram bréf byggingarfulltrúa f.h. byggingarnefndar, dags. 29. janúar 1999, varðandi fyrirhugaða nýbyggingu barnaspítala samkvæmt uppdráttum Teiknistofunnar Traðar, dags. 20. janúar 1999, þar sem farið var fram á að nefndin hlutaðist til um grenndarkynningu.

Með bréfi Borgarskipulags Reykjavíkur, dags. 15. febrúar 1999, var tilgreindum nágrönnum Landspítalalóðar tilkynnt að þeim væri gefinn kostur á að tjá sig um fyrirhugaðar breytingar á deiliskipulagi Landspítalalóðar samkvæmt 2. mgr. 26. gr. skipulags- og byggingarlaga. Auk þess yrðu kynntar þær teikningar af nýbyggingu barnaspítalans sem lagðar hefðu verið fram í byggingarnefnd, sbr. 7. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga.  Hófst grenndarkynningin hinn 17. febrúar 1999 og voru áætluð lok hennar 18. mars. Meðan á kynningunni stóð beindu kærendur fjölmörgum skriflegum fyrirspurnum til byggingaryfirvalda í Reykjavík og var þeim svarað með nokkrum bréfum til kærenda.  Vegna fyrirspurna kærenda og óska um lengdan frest til athugasemda ákvað skipulags- og umferðarnefnd á fundi þann 15. mars 1999 að lengja kynningartímann til 1. apríl 1999 og var frestur veittur til að skila inn athugasemdum til 6. apríl 1999.  

Í kynningunni voru eftirfarandi gögn til sýnis:

1. Skipulag Landspítalalóðar frá 1976.
2.  Skipulag Landspítalalóðar frá 1976 með innfærðum byggingum sem samþykktar hafa verið í byggingarnefnd frá 1976.
3.  Landspítalalóð-skipulag-nýbygging X (Barnaspítali), breyting á byggingarreit, fyrirkomulagi bílastæða og aðkomu sjúkrabíla fyrir nýbyggingu Barnaspítala Hringsins.
4.   Byggingarnefndarteikningar Teiknistofunnar Traðar, síðast breytt 20. janúar 1999.
5.   Skuggavarp bygginga barnaspítalans.

Þann 6. apríl 1999 bárust Borgarskipulagi ítarlegar athugasemdir níu íbúa og eigenda fasteigna í nágrenni Landspítalans.  Voru þessar athugasemdir teknar til athugunar og unnin umsögn Borgarskipulags um þær.

Var málið tekið fyrir á fundi skipulags- og umferðarnefndar 12. apríl sl. og svohljóðandi bókun samþykkt:

„Að lokinni grenndarkynningu skv. 2. mgr. 26. gr. og 7. mgr. 43. gr. laga nr. 73/1997, skipulags- og byggingarlaga, með vísan til umsagnar Borgarskipulags, dags. 9. apríl 1999, um athugasemdir íbúa vegna grenndarkynningarinnar, bókun nefndarinnar frá 29.6.1998, og samkomulags ríkis og borgar, dags. í desember 1998, leggur nefndin til við borgarráð að samþykkt verði óveruleg breyting á deiliskipulagi Landspítalalóðar á byggingarreit merktum X skv. deiliskipulagi lóðarinnar frá 1976, í samræmi við teikningar teiknistofunnar Traðar, dags. 20. janúar 1999.  Jafnframt gerir nefndin ekki athugasemdir við að veitt verði byggingarleyfi á grundvelli ofangreindra teikninga.  Ljóst er að vinna af hálfu ríkisins við deiliskipulag Landspítalalóðar hefur frestast eins og verkefnið í heild.”

Borgarráð samþykkti ofangreinda bókun skipulags- og umferðarnefndar á fundi sínum 13. apríl 1999.

Umsókn um leyfi til að byggja fjögurra og að hluta fimm hæða sjúkrahús úr steinsteypu vestan við og áfast núverandi kvennadeild á lóð Landspítalans við Hringbraut, samkvæmt uppdráttum dags. 20. janúar 1999, var samþykkt á fundi byggingarnefndar hinn 27. maí 1999.  Við afgreiðslu nefndarinnar á umsókninni lágu m.a. fyrir athugasemdir kærenda í tilefni grenndarkynningarinnar og umsögn Borgarskipulags um þær, ásamt framangreindri bókun skipulags- og umferðarnefndar.

Með bréfi, dags. 4. júní 1999, skutu kærendur samþykkt byggingarnefndar til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, svo sem að framan er rakið.  Úrskurðarnefndin tók kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda þegar til meðferðar og var þeirri kröfu hafnað með úrskurði nefndarinnar hinn 18. júní 1999.

Með bréfi, dags. 29. júlí 1999, tilkynnti úrskurðarnefndin málsaðilum að með tilliti til umfangs málsins væri afgreiðslutími lengdur í allt að þrjá mánuði neð heimild í 4. mgr. 8. greinar laga nr. 73/1997.

Málsrök kærenda:  Af hálfu kærenda er því haldið fram að undirbúningur byggingarframkvæmda á Landspítalóð sé ófullnægjandi að efni og formi og að grenndar-kynningu hafi verið svo áfátt að skort hafi lagaskilyrði til að veita leyfi fyrir byggingu spítalans.
Sérstaklega telja kærendur sýnt:

1.  Að í nýrri grenndarkynningu hafi ekki verið farið að leiðbeiningum úrskurðarnefndar um grenndarkynningu eins og þær komi fram í úrskurði nefndarinnar 4. febrúar 1999.
2.  Að skilyrðum skipulags- og umferðarnefndar Reykjavíkur um færslu Hringbrautar og nýtt deiliskipulag fyrir Landspítalalóð, sem nefndin hafi sjálf sett 29. júní 1998 fyrir samþykkt endanlegra teikninga í byggingarnefnd og útgáfu framkvæmdaleyfis, hafi ekki verið fullnægt.
3.   Að undirbúningur að almennri aðkomu að barnaspítala, aðkomu sjúkrabifreiða og fyrirkomulagi bílastæða sé með öllu ófullnægjandi enda ólokið nauðsynlegri vinnu að nýju deiliskipulagi.
4. Að ólokið sé samningsbundinni endurskoðun á deiliskipulagi Landspítalalóðar.
5. Að grenndarkynning hafi ekki verið reist á lögmætum grundvelli.
6. Að í grenndarkynningu hafi vantað fullnægjandi og nauðsynlegar upplýsingar fyrir íbúa um aðkomu að Landspítalalóð og bílastæði.  Kynningin hafi því ekki verið eins ítarleg og ætla verði að krafist sé með hliðsjón af ákvæðum skipulags- og byggingarlaga.
7. Að hljóðvist við barnaspítala standist ekki meginreglu um leyfileg mörk hávaðamengunar.  Hvorki hafi verið leitað álits né haft samráð við heilbrigðisnefnd og Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur og Hollustuvernd ríkisins.
8. Að samkvæmt upplýsingum frá heilbrigðiseftirliti hafi loftmengun við fyrirhugaðan barnaspítala á stundum farið yfir viðmiðunarmörk.
9. Að málsmeðferð borgaryfirvalda hafi verið alvarlega áfátt og hafi hún brotið gegn ákvæðum stjórnsýslulaga.

Í kærunni segir að íbúar í nágrenni Landspítalalóðar hafi bent borgaryfirvöldum á þessa annmarka í málatilbúnaði vegna fyrirhugaðs barnaspítala á Landspítalalóð, en ábendingum þeirra hafi ekki verið sinnt.  Hafi þeir því ekki átt annan kost en að kæra ákvörðun byggingarnefndar um veitingu byggingarleyfisins til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála til að fá hana fellda úr gildi.

Í erindi kærenda til úrskurðarnefndar er fjallað í löngu og ítarlegu máli um málsmeðferð byggingaryfirvalda í málinu og þá annmarka, sem kærendur telja vera á meðferð málsins og þeirri grenndarkynningu sem fram fór vegna byggingarleyfis þess sem hér er til umfjöllunar.  Eru rakin samskipti kærenda og borgaryfirvalda og því haldið fram að grenndarkynning í málinu hafi verið ómarkviss og svör borgaryfirvalda við fyrirspurnum kærenda alls ófullnægjandi.  Brotið hafi verið gegn ákvæðum laga um að greinargerð skuli fylgja deiliskipulagstillögum eða tillögum um breytingar á deiliskipulagi.  Þá hafi skort á að fullnægt hafi verið ákvæði 2. mgr. 26. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 um ítarlega grenndarkynningu og nefna kærendur dæmi sem þeir telja sýna að grenndarkynning í málinu hafi ekki verið ítarleg.  Meðal annars telja kærendur mikið skorta á að gerð hafi verið fullnægjandi grein fyrir umferðarmálum og bílastæðamálum við Landspítalann.  Fyrir liggi að borgaryfirvöld telji bílastæðamál og innri umferð á lóðinni með öllu óviðunandi og viðurkenni að á álagstímum sé mikið álag á nærliggjandi götum og að mikill hörgull sé á bílastæðum við spítalann.  Þrátt fyrir þetta fáist ekki svör við spurningum um hve mörg bílastæði þurfi til viðbótar og óljóst sé hvernig fullnægja eigi kröfum um fjölda bílastæða á tímabilinu 2001-2002, eða fram til þess tíma sem flutningi Hringbrautar á að vera lokið.  Þá hafi, að dómi kærenda, ekki verið gerð grein fyrir almennri aðkomu að Landspítala eftir færslu Hringbrautar, ekki hafi verið gerð könnun á aðkomu frá sjónarhóli umferðaröryggis og ákvörðun um aðkomu sjúkrabíla frá Barónsstíg hafi verið tekin án viðhlítandi rannsóknar.  Ennfremur telja kærendur að hljóðmengun við fyrirhugaðan barnaspítala sé yfir viðmiðunarmörkum og að ekki hafi verið fjallað faglega um beitingu undanþáguákvæðis vegna hávaðamengunar yfir viðmiðunarmörkum.  Einnig fari loftmengun við spítalann á stundum yfir viðmiðunarmörk.  Um þessi atriði hafi ekki verið leitað álits eða haft samráð við fagaðila á þessu sviði.

Loks telja kærendur að við meðferð málsins hjá borgaryfirvöldum hafi verið brotið gegn rannsóknarreglu, jafnæðisreglu og vanhæfisreglu stjórnsýslulaga.  Er í kærunni gerð grein fyrir því með hvaða hætti kærendur telja brotið gegn þessum reglum.

Málsrök byggingarnefndar:  Af hálfu byggingarnefndar Reykjavíkur er mótmælt þeirri staðhæfingu kærenda að í nýrri grenndarkynningu hafi ekki verið farið að leiðbeiningum úrskurðarnefndar um grenndarkynningu, eins og þær komi fram í úrskurði nefndarinnar frá 4. febrúar 1999.  Við upphaf grenndarkynningar nú hafi legið fyrir umsókn um byggingarleyfi en svo hafi ekki verið í fyrra máli.  Því hafi nú verið fullnægt skilyrðum til að efna til grenndarkynningar vegna umsóknar um leyfi til byggingar í þegar byggðu hverfi með stoð í 7. mgr. 43. gr. laga nr. 73/1997.  Þá hafi verið bætt úr þeim annmörkum, sem úrskurðarnefndin hafi talið vera á fyrri grenndarkynningu, að því er varðar kynningu þeirra breytinga sem gera þurfi á deiliskipulagi Landspítalalóðarinnar vegna byggingar barnaspítalans.  Um það, að ekki hafi verið fullnægt skilyrðum um færslu Hringbrautar og nýtt deiliskipulag fyrir Landspítalalóð, sem skipulags- og umferðarnefnd hafi sjálf sett 29. júní 1998, segir í greinargerð byggingarnefndar að umrædd skilyrði hafi varðað fyrra byggingarleyfi sem fellt hafi verið úr gildi.  Hvað varði nýtt byggingarleyfi þá sé, auk fyrrnefndrar bókunar, einnig vísað til samkomulags ríkisins og Reykjavíkurborgar frá desember 1998 um færslu Hringbrautar og endurskoðun deiliskipulags, en í samkomulaginu sé þessum framkvæmdum sett ákveðin tímamörk.  Þessi tímamörk séu ekki liðin og því einnig rangt hjá kærendum að samningsbundinni endurskoðun deiliskipulags eigi að vera lokið, eins og haldið sé fram í kærunni.  Um þau atriði í kærunni er lúta að aðkomu, umferð og bílastæði er bent á að í því skipulagi, sem kynnt hafi verið við grenndarkynninguna, sé gerð grein fyrir þessum atriðum.  Telur byggingarnefnd að fullnægt verði þörf fyrir aukin bílastæði vegna nýbyggingar barnaspítala, en til bráðabirgða verði komið fyrir 182 stæðum í krika milli Hringbrautar og Vatnsmýrarvegar, auk þess sem gert sé ráð fyrir 20 nýjum stæðum við barnaspítalann.  Þá hafi í kynningargögnum og í bréfum til kærenda verið gerð fullnægjandi grein fyrir aðkomu og umferð að og frá Landspítala og aðkomu sjúkrabíla frá Barónsstíg.  Einnig verði að líta til þess að í tengslum við gerð nýs deiliskipulags Landspítalalóðar verði gerð athugun á bílastæðaþörf alls sjúkrahússins og þá sérstaklega tekið á bílastæðamálum, og eigi vinnu við nýtt deiliskipulag að vera lokið 1. febrúar árið 2000.  Þá er því mótmælt að grenndarkynning hafi ekki verið reist á lögmætum grundvelli og að hún hafi ekki verið ítarleg.  Er m.a. bent á að kynningartími hafi verið lengdur og fyrirspurnum kærenda um fjölmörg atriði svarað bréflega á kynningartímanum.  Þá segir í greinargerð byggingarnefndar að fullyrðingar kærenda um að hljóð- og loftmengun við barnaspítalann séu yfir viðmiðunarmörkum séu rangar, eins og ráða megi af gögnum málsins.  Loks eru í greinargerðinni færð fram rök byggingarnefndar fyrir því að ekki hafi verið brotið gegn rannsóknarreglu, jafnræðisreglu og vanhæfisreglu stjórnsýslulaga við meðferð málsins, eins og kærendur haldi fram.  Telur byggingarnefnd að málsmeðferð borgaryfirvalda vegna þess máls, sem hér sé til umfjöllunar, hafi verið í samræmi við lög og reglur þar um, og að ekki komi neitt það fram í málatilbúnaði kærenda er leitt geti til þess að útgefið byggingarleyfi verði fellt úr gildi.

Málsrök byggingarleyfishafa:  Með vísun til 13. greinar stjórnsýslulaga var Heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytinu, sem handhafa hins umdeilda byggingarleyfis, gefinn kostur á að koma að andmælum í málinu.  Með bréfi til úrskurðarnefndarinnar, dags. 7. júní 1999, kom ráðuneytið á framfæri sjónarmiðum sínum í málinu.  Bent er á að bygging barnaspítala sé áríðandi vegna aðstöðuleysis á barnadeild og að um mikilvæga hagsmuni heildarinnar sé að ræða.  Verði minni hagsmunir, sem kærendur kunni að eiga, að víkja fyrir meiri hagsmunum sem felist í byggingu barnaspítalans.  Þá er bent á að engin íbúðarbyggð hafi verið í nágrenni lóðar Landspítalans þegar hann var byggður.  Hafi lóðin verið ætluð til sjúkrahúsbygginga allt frá árinu 1926, er hornsteinn hafi verið lagður að byggingu spítalans.  Íbúar í nágrenninu mega því búast við ónæði sem almennt fylgi því að búa í næsta nágrenni við spítala.  Sé ekki unnt að telja að ónæði við spítalann til framtíðar verði fyrirsjáanlega meira en búast hafi mátt við.  Þetta hafi íbúum mátt vera ljóst þegar þeir byggðu eða keyptu fasteignir við lóðina.  Ef talið yrði að um skerðingu á réttindum þeirra væri að ræða sé sú skerðing ekki umfram það sem almennt megi búast við að hljótist af eðlilegri og réttmætri hagnýtingu Landspítalalóðarinnar, að teknu tilliti til réttmætra hagsmuna þeirra.  Með hliðsjón af þessu verði að telja að síðari tíma athugasemdir íbúa vegna umferðar og annars ónæðis séu ekki þess eðlis að þær geti vikið til hliðar hagsmunum almennings af því að barnaspítali rísi á Landspítalalóð.  Þá eru rakin viðhorf ráðuneytisins til annarra málástæðna og eru þau um margt hin sömu og fram koma í greinargerð byggingarnefndar, og þegar hafa verið rakin. 

Athugasemdir kærenda:  Úrskurðarnefndin gaf kærendum kost á að tjá sig um sjónarmið byggingarnefndar og byggingarleyfishafa, sem rakin hafa verið hér að framan.  Komu kærendur á framfæri athugasemdum um málsrök greindra aðila með bréfi til úrskurðarnefndar, dags. 19 júlí 1999, þar sem andmælt er ýmsum málsástæðum þeirra og sjónarmið kærenda áréttuð.

Umsögn Skipulagsstofnunar:  Úrskurðarnefndin leitaði umsagnar Skipulagsstofnunar um kæruefni máls þessa.  Í umsögn stofnunarinnar segir m.a: 

„ Með bréfi dags. 14. apríl 1999 tilkynnti Borgarskipulag Reykjavíkur Skipulagsstofnun, sbr. 2. mgr. 26. gr. skipulags- og byggingarlaga, að borgarráð hafi þann 13. s.m. samþykkt breytingu á deiliskipulagi Landsspítalalóðar frá 26. janúar 1976. Í bréfi, dags. 26. apríl 1999, lagðist Skipulagsstofnun gegn því að hin meinta deiliskipulagsbreyting yrði auglýst í B-deild Stjórnartíðinda, þar sem ekki væri fyrir hendi samþykkt eða staðfest deiliskipulag af svæðinu og því gæti ekki verið um deiliskipulagsbreytingu að ræða.

Hagsmunaaðilum var, eins og áður segir, einnig gefinn kostur á að tjá sig um teikningar af nýbyggingu barnaspítala, sem lagðar höfðu verið fram í byggingarnefnd, með vísan til 7. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga. Í ákvæðinu segir m. a. að þegar sótt sé um leyfi skv. 1. mgr. í þegar byggðu hverfi og deiliskipulag liggur ekki fyrir skuli skipulagsnefnd fjalla um málið og láta fara fram grenndarkynningu. Þrátt fyrir að í ákvæðinu segi að heimilt sé að grenndarkynna byggingarleyfisumsóknir í þegar byggðum hverfum þar sem deiliskipulag liggur ekki fyrir telur Skipulagsstofnun að ákvæðið verði ekki skýrt svo rúmt að heimilt sé að veita byggingarleyfi fyrir hvers konar mannvirkjum að undangenginni grenndarkynningu, án deiliskipulagsmeðferðar. Það er álit stofnunarinnar að grenndarkynning eigi einkum við um stakar, óverulegar framkvæmdir, sem kölluðu einungis á óverulega breytingu á deiliskipulagi, væri það til staðar á viðkomandi svæði, sbr. leiðbeiningablað Skipulagsstofnunar nr. 8 um grenndarkynningar. Stofnunin telur, að ekki eigi að gera minni kröfur til málsmeðferðar og kynningar þar sem deiliskipulag er ekki fyrir hendi en gerðar væru ef í gildi væri deiliskipulagaf svæðinu, sem gerði ekki ráð fyrir viðkomandi framkvæmd. Bygging barnaspítala á Landsspítalalóð er viðamikil framkvæmd, sem hlýtur að hafa svo veruleg áhrif á hagsmuni íbúa svæðisins, að kalli á deiliskipulagsmeðferð og kynningu skv. 25. gr. sbr. 18. gr. skipulags- og byggingarlaga.

Skipulagsstofnun vísar einnig til umsagnar, dags. 30. nóvember 1998 um fyrri kæru vegna fyrirhugaðrar byggingar barnaspítala á Landsspítalalóð. Stofnunin ítrekar þá afstöðu sína sem fram kemur í þeirri umsögn að ljúka hefði átt deiliskipulagsvinnu á Landsspítalalóð áður en veitt var byggingarleyfi fyrir eins viðamiklum framkvæmdum á lóðinni eins og gert var í hinu kærða tilviki.

Samkvæmt framangreindu er það mat Skipulagsstofnunar að málsmeðferð og undirbúningur hins kærða byggingarleyfis vegna fyrirhugaðra framkvæmda við byggingu barnaspítala á Landsspítalalóð hafi ekki verið fullnægjandi.”

Umsögn þessi var kynnt forsvarsmanni kærenda og taka kærendur undir þau sjónarmið sem fram koma í henni.

Niðurstaða:  Eins og að framan greinir felldi úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála úr gildi ákvörðun byggingarnefndar Reykjavíkur frá 8. október 1998 um að veita leyfi til byggingar barnaspítala á Landspítalalóð með úrskurði hinn 4. febrúar 1999.  Voru forsendur þeirrar niðurstöðu þær, að grenndarkynning, sem skipulags- og umferðarnefnd Reykjavíkur ákvað á fundi hinn 23. mars 1998 að efna til, hafi ekki átt stoð í 7. mgr. 43. gr. laga nr. 73/1997, þar sem ekki hafði á þeim tíma verið sótt um byggingarleyfi fyrir nýbyggingunni. Þá taldi úrskurðarnefndin að grenndarkynningin hefði ekki verið í því horfi að um gæti verið að ræða lögmæta kynningu á tillögu að minni háttar breytingu á deiliskipulagi skv. 2. mgr. 26. gr. sömu laga.

Í máli því sem nú er til meðferðar eru aðstæður aðrar.  Þegar ákvörðun var tekin um grenndarkynningu í máli þessu lá fyrir umsókn um nýtt byggingarleyfi, og var því fullnægt skilyrðum 7. mgr. 43. gr. laga nr. 73/1997 hvað það varðar.  Breytir engu um þessa niðurstöðu þótt vissrar ónákvæmni hafi gætt í upphafi við meðferð byggingarnefndar á erindi umsækjanda frá 20. janúar 1999, enda áréttað af hans hálfu með bréfum til byggingarfulltrúans í Reykjavík, dags. 26. janúar 1999 og 3. febrúar 1999, að sótt væri að nýju um leyfi fyrir byggingunni í heild.  Var auk þess ekki unnt að fjalla um erindi umsækjanda frá 20. janúar 1999 á annan veg en sem umsókn um nýtt byggingarleyfi eftir að úrskurðarnefndin hafði fellt eldra byggingarleyfi úr gildi hinn 4. febrúar1999.  Samkvæmt 7. mgr. 43. gr. laga nr. 73/1997 er það á valdsviði skipulagsnefnda að efna til grenndarkynningar, þegar þess gerist þörf vegna umsóknar um byggingarleyfi, hvort sem um er að ræða umsókn um byggingarleyfi í þegar byggðu hverfi, þar sem deiliskipulag liggur ekki fyrir, eða umsókn sem felur það í sér að gera verður óverulega breytingu á deiliskipulagi.  Þarf sveitarstjórn ekki að hafa tekið ákvörðun um tillögu að óverulegri breytingu á deiliskipulagi, áður en efnt er til kynningar slíkrar tillögu vegna tiltekinnar umsóknar um byggingarleyfi, með stoð í nefndu ákvæði, svo sem kærendur hafa haldið fram.  Var skipulags- og umferðarnefnd því til þess bær að taka ákvörðun um grenndarkynningu vegna umsóknar Heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins um byggingarleyfi fyrir barnaspítala með þeim hætti sem gert var.  Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að grenndarkynning sú, sem fram fór á tímabilinu 17. febrúar  til 1. apríl 1999, hafi verið reist á lögmætum grundvelli.  Telur úrskurðarnefndin og að kynningin hafi verið í samræmi við ábendingar þær, sem fram komu í fyrri úrskurði nefndarinnar.  Þannig var í kynningunni sýnt það skipulag, sem samþykkt var fyrir Landspítalalóð í ársbyrjun 1976, svo og þær breytingar á því sem verið var að leggja til vegna byggingar barnaspítalans, en jafnframt voru kynntar byggingarnefndarteikningar fyrirhugaðrar nýbyggingar.  Ef litið er til kynningargagna, lengdar kynningartíma og þeirra fyrirspurna, sem kærendur gerðu og svarað var, verður einnig að telja að fullnægt hafi verið ákvæði 2. mgr. 26. gr. laga nr. 73/1997 um að grenndarkynning skuli vera ítarleg og að ekki hafi verið þörf sérstakrar greinargerðar um tillöguna.

Á skipulagsuppdráttum þeim, sem kynntir voru í umræddri grenndarkynningu, er sýnt fyrirkomulag bílastæða á lóð Landspítalans, aðkomuleiðir að lóðinni og ökuleiðir innan hennar.  Bílastæði, sem sýnd eru á uppdráttum þessum, hafa ekki öll verið gerð, enda er á uppdráttunum sýnt það fyrirkomulag sem fyrirhugað er að verði á lóðinni eftir færslu Hringbrautar.  Úrskurðarnefndin telur að á uppdráttum þessum, og í þeim skýringum sem gefnar hafa verið, hafi með fullnægjandi hætti verið gerð grein fyrir aðkomu, ökuleiðum og bílastæðum á lóðinni.  Nefndin telur og að með fjölgun bílastæða til bráðabirgða, þar til lokið verður færslu Hringbrautar, verði aukinni bílastæðaþörf vegna barnaspítalans mætt með viðunandi hætti.  Verður því ekki fallist á þau sjónarmið kærenda að ekki hafi verði gerð fullnægjandi grein fyrir þessum þáttum við kynningu á byggingu barnaspítala á Landspítalalóð.

Samningsbundinni gerð nýs deiliskipulags fyrir Landspítalalóð á ekki að vera lokið fyrr en hinn 1. febrúar næstkomandi.  Þarf eftir það að auglýsa og fjalla um tillögu að nýju skipulagi samkvæmt ákvæði 25. gr. laga nr. 73/1997.  Skipulagsvinna þessi varðar ekki einungis byggingu barnaspítala heldur felst í henni heildarendurskoðun á byggingarmagni, fyrirkomulagi mannvirkja, umferðaræða og bílastæða á allri lóðinni.  Verður ekki fallist á að nauðsynlegt hafi verið að ljúka gerð þessa nýja heildarskipulags Landspítalalóðar áður en tekin yrði afstaða til umsóknar um byggingarleyfi fyrir barnaspítala.  Ekki verður heldur á það fallist að það hafi staðið í vegi fyrir samþykkt hins umdeilda byggingarleyfis þótt samkomulag það sem gert var í desember 1998 milli ríkisins, Reykjavíkurborgar og Ríkisspítala um færslu Hringbrautar og endurskoðun deiliskipulags Landspítalalóðar hafi falið í sér rýmri tímamörk um endurskoðun skipulagsins en skipulags- og umferðarnefnd hafði áður ályktað um á fundi sínum þann 29. júní 1998.

Af hálfu kærenda er því haldið fram að hljóðvist við barnaspítalann standist ekki meginreglu um leyfileg mörk hávaðamengunar og að loftmengun hafi samkvæmt upplýsingum heilbrigðiseftirlits á stundum farið yfir viðmiðunarmörk við fyrirhugaðan barnaspítala. 

Samkvæmt fyrirliggjandi umsögn og útreikningum Verkfræðistofu Sigurðar Thoroddsen, sem úrskurðarnefndin telur mega leggja til grundvallar við úrlausn um álitaefni varðandi hljóðvist, er ekki farið fram úr viðmiðunargildum hljóðstigs samkvæmt gildandi reglum miðað við spár um umferð og að um nýbyggingu í eldri byggð er að ræða. Þá liggur fyrir staðfesting Hollustuverndar ríkisins þess efnis að niðurstöður mælinga á loftmengun á horni Miklubrautar og Snorrabrautar hafi verið innan viðmiðunarmarka mengunarvarnarreglugerðar frá því þær mælingar hófust.  Samkvæmt þessu verður ekki talið að brotið hafi verið gegn ákvæðum gildandi reglugerðar um hljóð- og loftmengun við útgáfu hins umdeilda byggingarleyfis.

Kærendur telja málsmeðferð borgaryfirvalda hafa verið alvarlega áfátt og að hún hafi brotið gegn ákvæðum 10., 11. og 4. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um rannsókn máls, jafnræði og vanhæfi.

Úrskurðarnefndin fellst ekki á að skort hafi á fullnægjandi rannsókn af hálfu borgaryfirvalda við undirbúning og afgreiðslu umsóknar byggingarleyfishafa í máli þessu.  Ekki verður annað ráðið en að sérfræðingar borgaryfirvalda á sviði skipulags- og byggingarmála hafi unnið að undirbúningi málsins. Við afgreiðslu þess lá m.a. fyrir umsögn umferðardeildar borgarverkfræðings varðandi umferð og umferðaröryggi, svo og niðurstöður óháðra aðila um mælingar á hljóðvist og loftmengun.  Er ekki á það fallist að vanrækt hafi verið að leita neinna lögskyldra umsagna, en byggingaryfirvöld eiga um það mat í hverju máli hverra umsagna eða rannsókna þau telja þörf að leita, umfram það sem skylt er að lögum.

Staðhæfingu sína, um að við meðferð málsins hafi verið brotið gegn jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga, byggja kærendur á því að misræmis hafi gætt í mati borgaryfirvalda á því hvaða nágrannar hafi verið taldir eiga hagsmuna að gæta við meðferð málsins.  Þannig hafi fleiri íbúum verið sent bréf vegna grenndarkynningar í febrúar 1999 en í mars 1998 auk þess sem Framkvæmdasýsla ríkisins hafi sent fleiri íbúum bréf vegna fyrirhugaðra sprenginga en þeim sem fengu bréf um grenndarkynningu.  Af þessu verði að draga þá ályktun að ákvarðanir borgaryfirvalda styðjist ekki við rök heldur geðþótta, en það sé andstætt 11. gr. stjórnsýslulaga, sem kveði á um að gætt skuli samræmis og jafnræðis við úrlausn mála.

Úrskurðarnefndin fellst ekki á þessar röksemdir kærenda.  Samkvæmt 7. mgr. 43. gr. laga nr. 73/1997 á skipulags- og umferðarnefnd mat um það hverjir þeir nágrannar séu, sem teljist eiga hagsmuna að gæta við meðferð máls og grenndarkynningu. Sé nefndin í vafa er henni rétt að gefa fleiri nágrönnum en færri rétt á að tjá sig.  Kærendur hafa ekki bent á neina nágranna sem teljast eiga hagsmuna að gæta í máli þessu og ekki var gefinn kostur á að tjá sig við grenndarkynninguna.  Ekkert er við það að athuga þótt Framkvæmdasýsla ríkisins hafi tilkynnt fleiri nágrönnum um fyrirhugaðar sprengingar en þeim sem grenndarkynningin tók til.  Sprengingar geta haft í för með sér tímabundin óþægindi fyrir nágranna í nokkurri fjarlægð frá verkstað og þar með fleiri nágranna en þá sem eiga hagsmuna að gæta af staðsetningu mannvirkis og starfsemi í því, til lengri tíma litið.  Liggja því ekki sömu forsendur til grundvallar mati á því hverjir eigi hagsmuna að gæta í hvoru tilvikinu um sig.

Um hæfi byggingarnefndarmanna gildir ekki hæfisregla 4. gr. stjórnsýslulaga heldur eiga við um þá hæfisreglur sveitarstjórnarlaga sbr. 3. málsl. 1. mgr. 39. gr. laga nr. 73/1997 og 2. mgr. 47. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998.  Verður því að líta til hæfisreglna 19. greinar laga nr. 45/1998 við mat á því hvort formaður byggingarnefndar Reykjavíkur hafi verið vanhæfur við meðferð málsins, vegna ummæla sem höfð voru eftir honum í fjölmiðli í tilefni af niðurstöðu úrskurðarnefndar í fyrra máli.  Hafa kærendur lagt fram endurrit af frásögn fjölmiðils af ummælum formannsins.  Úrskurðarnefndin getur ekki fallist á að ummæli þessi séu þess eðlis að valdi hafi vanhæfi formanns byggingarnefndar við afgreiðslu málsins.  Þá tekur nefndin fram að jafnvel þótt svo hefði verið, hefði það ekki sjálfkrafa leitt til ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar, ef litið er til þess hvernig atkvæði annarra nefndarmanna féllu við afgreiðslu málsins.  Ekki þykir hafa þýðingu að fjalla um meint vanhæfi skrifstofustjóra borgarverkfræðings enda hefur hann ekki tekið neina stjórnvaldsákvörðun í málinu.

Eins og fram kemur í umsögn Skipulagsstofnunar í máli þessu telur stofnunin að ekki sé í gildi samþykkt eða staðfest deiliskipulag Landspítalalóðar.  Ekki hafi því getað verið um breytingu á deiliskipulagi að tefla. Það sé álit stofnunarinnar að grenndarkynning eigi einkum við um stakar, óverulegar framkvæmdir, sem kölluðu einungis á óverulega breytingu á deiliskipulagi, væri það til staðar á viðkomandi svæði.  Telur stofnunin að ekki eigi að gera minni kröfur til málsmeðferðar og kynningar þar sem deiliskipulag er ekki fyrir hendi en gerðar væru ef í gildi væri deiliskipulag af svæðinu, sem gerði ekki ráð fyrir viðkomandi framkvæmd.  Bygging barnaspítala sé viðamikil framkvæmd, sem hljóti að hafa svo veruleg áhrif á hagsmuni íbúa svæðisins að kalli á deiliskipulagsmeðferð og kynningu skv. 25. gr. sbr. 18 gr. skipulags- og byggingarlaga.

Af hálfu borgaryfirvalda hefur hins vegar verið lagt til grundvallar við meðferð málsins að í gildi væri séruppdráttur af Landspítalalóð, samþykktur í borgarstjórn 20. maí 1976, sem hefði gildi sem deiliskipulag, og unnt væri að leggja til grundvallar við ákvörðun um byggingu barnaspítala, að undagenginni óverulegri breytingu.

Framkvæmdir á Landspítalalóð hafa verið í samræmi við þennan uppdrátt allt frá árinu 1976 og hafa nokkrar stórar byggingar verið reistar á lóðinni frá þeim tíma, án þess að nokkrar athugasemdir hafi komið fram um þær, svo séð verði.  Er þó ljóst að byggingar þessar hafa haft áhrif á hagsmuni nágranna Landspítalalóðar, enda hafa þær haft í för með sér stóraukin umsvif á lóðinni og aukningu umferðar að og frá henni.  Á nefndum uppdrætti er gert ráð fyrir allstórri byggingu við fæðingar- og kvensjúkdómadeild Landspítalans og er barnaspítalanum ætlað að rísa á þeim stað, en grunnflötur hans fer þó að nokkru út fyrir þann byggingarreit sem á uppdrættinum er sýndur.  Af þessum ástæðum töldu byggingaryfirvöld þörf á að breyta umræddum uppdrætti.  Var sú breyting talin óveruleg.

Lóð Landspítalans er í eigu ríkisins og er merkt stofnanasvæði á gildandi uppdrætti aðalskipulags Reykjavíkur.  Hefur lóðin verið ætluð til sjúkrahúsbygginga allt frá árinu 1926, en það ár var hornsteinn lagður að byggingu Landspítalans. Eigendur íbúðarhúsa þeirra, er síðar risu andspænis Landspítalalóðinni, vestan Barónsstígs, hafa ætíð mátt gera ráð fyrir því að uppbygging ætti sér stað á lóðinni, svo sem raunin hefur orðið.  Eru hús fæðingar- og kvensjúkdómadeildar spítalans þær byggingar á lóðinni sem standa næst Barónsstíg, á móts við hús kærenda, og er fyrirhuguð bygging barnaspítala vestan þeirra bygginga og tengd þeim. 

Úrskurðarnefndin telur að kærendum hafi mátt vera ljóst að á lóð Landspítalans gæti komið til frekari bygginga sem áhrif hefðu á næsta nágrenni. Þurfa þeir, sem eigendur fasteigna í námunda við stofnanasvæði, að sæta því að eðlileg uppbygging eigi sér stað á svæðinu, í samræmi við þarfir þeirrar starfsemi sem um ræðir, m.a. byggingu stórra og umfangsmikilla mannvirkja.  Úrskurðarnefndin telur að bygging barnaspítala á fyrirhuguðum stað á lóðinni sé hvorki stærri eða meiri framkvæmd en búast hefði mátt við og verður að ætla að í deiliskipulagi hefði verið gert ráð fyrir möguleika á viðbygginu við fæðingar- og kvensjúkdómadeildina, með líkum hætti og gert er á óstaðfestum séruppdrætti af lóðinni frá 1976.

Með hliðsjón af því sem að framan er rakið verður fyrirhuguð bygging barnaspítala ekki talin umfangsmikil miðað við skilgreinda landnotkun lóðarinnar og eðli þeirrar starfsemi sem þar fer fram.  Er það því niðurstaða úrskurðarnefndar að heimilt hafi verið að veita byggingarleyfi fyrir mannvirkinu að undangenginni grenndarkynningu með stoð í 7. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga, óháð því hvort fyrir lá staðfestur deiliskipulagsuppdráttur af lóðinni eða ekki.  Þykja því ekki efni til þess að taka afstöðu til þess hvert sé gildi þess séruppdráttar af Landspítalalóð, sem samþykktur var í borgarstjórn þann 20. maí 1976.

Samkvæmt framansögðu er hafnað kröfum kærenda um ógildingu ákvörðunar byggingarnefndar Reykjavíkur frá 27. maí 1999, sem staðfest var í borgarstjórn 3. júní 1999, um að veita leyfi til byggingar sjúkrahúss (barnaspítala) á lóð Landspítalans samkvæmt uppdráttum dags. 20. janúar 1999.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist nokkuð vegna mikils umfangs málsins, anna og sumarleyfa.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfum kærenda um ógildingu ákvörðunar byggingarnefndar Reykjavíkur frá 27. maí 1999, sem staðfest var í borgarstjórn 3. júní 1999,  um að veita leyfi til byggingar sjúkrahúss (barnaspítala) á lóð Landspítalans samkvæmt uppdráttum dags. 20. janúar 1999.

 

Ár 1999, laugardaginn 7. ágúst kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Laugavegi 59 í Reykjavík.  Mættir voru allir aðalmenn; Ingimundur Einarsson, hæstaréttarlögmaður, Þorsteinn Þorsteinsson, byggingarverkfræðingur og Hólmfríður Snæbjörnsdóttir, lögfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr.  16/1999; kæra eigenda og íbúa að Laugavegi 53a, Laugavegi 55 og Hverfisgötu 70, Reykjavík á ákvörðun byggingarnefndar Reykjavíkur frá 25. febrúar 1999 um að veita leyfi til að byggja verslunar-, þjónustu- og íbúðarhús úr steinsteypu á lóðinni nr. 53b í Reykjavík.

Á málið er nú lagður svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 31. mars 1999, kæra eigendur/íbúar að Laugavegi 53a, Laugavegi 55 og Hverfisgötu 70, Reykjavík ákvörðun byggingarnefndar Reykjavíkur frá 25. febrúar 1999 um að veita leyfi til byggingar verslunar-, þjónustu- og íbúðarhúss á lóðinni nr. 53b við Laugaveg. Hin kærða ákvörðun var staðfest á fundi borgarstjórnar hinn 4. mars 1999. Kæruheimild er skv. 4. mgr. 39. gr. laga nr. 73/1997.   Kærendur krefjast þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi. Kærendur gerðu jafnframt kröfu til þess að framkvæmdir samkvæmt hinu umdeilda byggingarleyfi yrðu stöðvaðar.  Var fallist á þá kröfu kærenda með úrskurði nefndarinnar hinn 15. apríl 1999.

Málavextir: Á fundi byggingarnefndar Reykjavíkur þann 9. júlí 1998 var, að undangenginni grenndarkynningu samkvæmt 7. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, samþykkt leyfi fyrir nýbyggingu á lóðinni nr. 53b við Laugaveg. Var samþykkt byggingarnefndar staðfest á fundi borgarráðs hinn 14. júlí 1998. Eigendur og íbúar að Laugavegi 53a og Hverfisgötu 70 kærðu ákvarðanir þessar til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála með bréfi, dags. 4. ágúst 1998, og kröfðust ógildingar byggingarleyfisins. Gekk úrskurður í málinu þann 12. nóvember 1998 og var það niðurstaða úrskurðanefndarinnar að fella bæri byggingarleyfið úr gildi, þar sem leyfið færi í bága við skilmála aðalskipulags Reykjavíkur 1996-2016 um nýtingarhlutfall.

Í framhaldi af þessum úrskurði voru uppdrættir af fyrirhuguðu húsi endurbættir með það að markmiði að lækka nýtingarhlutfall nýbyggingarinnar á lóðinni. Voru þessar breytingar einkum fólgnar í því að sýna bifreiðageymslu í kjallara hússins mun opnari en áður, þannig að rýmið yrði skilgreint sem opið bílskýli og teldist því ekki til heildargólfflatar við útreikning nýtingarhlutfalls samkvæmt 8. mgr. gr. 3.1.4. skipulagsreglugerðar nr. 400/1998.  Áð öðru leyti er umfang byggingarinnar hið sama og samkvæmt fyrri samþykkt byggingarnefndar og er heildaflatarmál byggingarinnar samkvæmt byggingarlýsingu 1641,4 fermetrar að frátalinni bílageymslu en 2171,9 fermetrar að henni meðtalinni.  Stærð lóðar er 660 fermetrar.  Er nýtingarhlutfall lóðarinnar með fyrirhugðri byggingu samkvæmt því 2,487 að bíageymslu frátalinni en 3,29 sé bílgeymslan talin með.

Á fundi byggingarnefndar þann 26. nóvember 1998 var sótt um byggingarleyfi að nýju samkvæmt uppdráttum, þannig breyttum.  Byggingarnefnd fjallaði um uppdrættina, en frestaði afgreiðslu þeirra og vísaði málinu til skipulags- og umferðarnefndar til grenndarkynningar að nýju samkvæmt 7. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga.  Að lokinni grenndarkynningu var erindið lagt fram að nýju í skipulags- og umferðarnefnd þann 8. febrúar 1999, ásamt athugasemdum sem höfðu borist og umsögn Borgarskipulags um athugasemdirnar, dags. 4. febrúar 1999.  Ennfremur voru lagðar fram eldri umsagnir Borgarskipulags vegna fyrri grenndarkynningar, dags. 23. mars  1998, ásamt umsögn skrifstofustjóra borgarverkfræðings um eignarréttarleg sjónarmið m.t.t. grannlóða, dags. 4. febrúar 1999 og umsögn verkfræðinganna Guðmundar G. Þórarinssonar og Davíðs Arnljótssonar varðandi lokunarflokk rýma í kjallara Laugavegs 53b, dags. 7. febrúar 1999.  Skipulags- og umferðarnefnd samþykkti umsögn Borgarskipulags um framlagðar athugasemdir nágranna í kjölfar grenndarkynningarinnar og tillögu að uppbyggingu á lóðinni.

Byggingarnefnd fjallaði síðan að nýju um umsóknina, ásamt uppdráttum og sömu gögnum og lögð voru fram í skipulags- og umferðarnefnd, og samþykkti nýtt byggingarleyfi á fundi sínum þann 25. febrúar 1999. Var samþykkt byggingarnefndar staðfest á fundi borgarstjórnar hinn 4. mars 1999.  Voru samþykktir þessar kærðar til úrskurðarnefndar skipulags og byggingarmála, eins og að framan er rakið.

Málsrök kærenda:   Af hálfu kærenda er því haldið fram að með hinum kærðu ákvörðunum hafi verið brotið gegn meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, enda hefði mátt ná settum markmiðum samkvæmt gildandi aðalskipulagi með vægara móti en felist í hinu umdeilda byggingarleyfi.  Hafi þannig verið gengið lengra í þá átt að skerða hagsmuni kærenda en nauðsynlegt hafi verið.  Með hinum kærðu ákvörðunum hafi og verið brotið gegn lögvernd eignarréttinda kærenda og hafi t.d. ekki verið leitað samþykkis eigenda aðliggjandi lóða fyrir hinum umdeildu framkvæmdum.

Kærendur telja ennfremur að hinar kærðu ákvarðanir stríði gegn ákvæðum aðalskipulags um nýtingarhlutfall og sé byggingarleyfið því ekki í samræmi við gildandi skipulag, svo sem áskilið sé í 2. mgr. 38. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, sbr. og byggingarreglugerð nr. 441/1998, grein 62.1.  Samkvæmt gildandi aðalskipulagi Reykjavíkur sé gert ráð fyrir nýtingarhlutfalli 1,5-2,5 á umræddum reit.  Á aðaluppdrætti að hinu umdeilda mannvirki sé nýtingarhlutfall þess skráð 2,487 en sú tala fái ekki staðist þar sem hluti byggingarinnar, bílskýli merkt 00-10, hafi ekki verið talinn með við útreikning nýtingarhlutfalls.  Hugtakið nýtingarhlutfall sé skilgreint í 2. gr. laga nr. 73/1997 sem hlutfall milli brúttógólfflatar á lóð eða reit og flatarmáls lóðar eða reits.  Hliðstæðar skilgreiningar sé að finna í grein 1.3 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998 og í grein 4.27 í byggingarreglugerð nr. 441/1998.  Í lögum og reglugerðum sé aðeins getið einnar undantekningar frá umræddum skilgreiningum.  Sé það í 8. mgr. greinar 3.1.4 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998, þar sem kveðið sé á um það að gólfflötur í lokuðum bílastæðahúsum teljist hluti heildargólfflatar við útreikning á nýtingarhlutfalli, en bílastæði í opnum bílskýlum eða á pöllum teljist ekki hluti heildargólfflatar við útreikning á nýtingarhlutfalli.  Þessu ákvæði sé skipað í 3. kafla reglugerðarinnar um deiliskipulag og taki umrætt ákvæði eingöngu til deiliskipulagðra svæða en eigi ekki við þar sem deiliskipulag hafi ekki verið unnið.  Á svæði því sem hér um ræðir sé ekki í gildi deiliskipulag og eigi umrætt ákvæði því ekki við um hina umdeildu byggingu og skuli því telja allan brúttógólfflöt/heildargólfflöt hennar með við útreikning nýtingarhlutfalls.  Rétt reiknað sé nýtingarhlutfall fyrirhugaðrar byggingar á lóðinni því 3,29, sem sé mun hærra en efri mörk nýtingarhlutfalls samkvæmt gildandi aðalskipulagi.  Kærendur benda á að jafnvel þótt fyrir lægi deiliskipulag fyrir umræddan reit, sé óljóst hvort tilvitnuð undanþáguheimild ætti við í hinu umdeilda tilviki.  Hugtakið „opið bílskýli” sé hvergi skilgreint í lögum eða reglugerðum á sviði byggingarmála en skilgreining þess sé nauðsynleg til þess að ákvarða í hvaða tilvikum undanþáguheimildinni verði beitt.

Kærendur benda á að í 4. mgr. 37. gr. laga nr. 73/1997 sé kveðið á um það að í byggingarreglugerð skuli skýra orð og hugtök, sem þar sé fjallað um, svo sem um stærðir og byggingarstig mannvirkja.  Í byggingarreglugerð skuli og vísa til annarra reglugerða, sem áhrif hafi á framkvæmd hennar og gildandi staðla um tæknilega útfærslu eða annað sem snúi að mannvirkjum.  Reglugerð nr. 471/1997 um eignaskiptayfirlýsingar, útreikning hlutfallstalna o.fl. í fjöleignarhúsum, og fylgiskjal með henni, eigi ekki við um útreikning nýtingarhlutfalls eins og haldið sé fram af hálfu byggingaryfirvalda, enda sé ekki til hennar vísað í byggingarreglugerð í þessu samhengi.  Reglugerð þessi sé sett af félagsmálaráðherra, með stoð í lögum nr. 26/1994 um fjöleignarhús, og sé vafamál að hún verði lögð til grundvallar ákvörðunum um byggingarmál er lúti reglugerðum settum af umhverfisráðherra, en hann fari með yfirstjórn skipulags- og byggingarmála. Jafnframt benda kærendur á að í ÍST 50, sem fjalli m.a. um rýmisflokkun bygginga, sé ekki að finna skilgreiningu á „opnu bílskýli”.  Þá halda kærendur því fram að jafnvel þótt umrætt rými í kjallara yrði talið eiga að flokkast sem B rými samkvæmt skilgreiningum sé ekki sjálfgefið að rýmið teldist opið bílskýli í skilningi 8. mgr. greinar 3.1.4. í skipulagsreglugerð nr. 400/1998.  Loks benda kærendur á það að ef talið væri að umrædd undanþága ætti við í málinu, þá ætti við útreikning nýtingarhlutfalls einungis að draga frá flatarmál bílastæða í kjallaranum en ekki heildargólfflöt hans, en þannig reiknað yrði nýtingarhlutfall byggingarinnar 2,86 og því talsvert yfir efri mörkum samkvæmt aðalskipulagi.

Auk þess sem nú var rakið halda kærendur því fram að hinar kærðu samþykktir fari í bága við ákvæði í 4. kafla byggingarreglugerðar nr. 441/1998, um afstöðu húsa, og benda í því sambandi á að samþykkt nýbygging samræmist ekki gr. 75.1 er varði fjarlægð frá lóðarmörkum. Byggt sé að lóðarmörkum Laugavegar 55, og svo gott sem að lóðarmörkum Hverfisgötu 72 og Hverfisgötu 74. Á vegg er snúi að lóðarmörkum Laugavegar 53a séu op, samtals 33,05 fermetrar að flatarmáli, og á vegg er snúi að lóðarmörkum Hverfisgötu 72 séu op, samtals 22,60 fermetrar að flatarmáli. Augljóst sé að brunamótstaða þessara veggja samræmist ekki ákvæðum byggingarreglugerðar. Þá benda kærendur á að jafnvel þótt áðurnefnd op væru ekki, skuli fjarlægð að lóðarmörkum vera a.m.k. 3 m., þar sem hér sé að öðru leyti um að ræða veggi skv. 75.1 b). Á aðaluppdráttum sé fjarlægð veggjar að lóðarmörkum að Laugavegi 53a ógreinilega málsett, en virðist þó vera 2,60 m. Ef mælt sé á teikningum reynist veggur sem snýr að Laugavegi 53a nær lóðarmörkum en 3 m.

Þá telja kærendur að undanþáguákvæði greinar 75.4 í byggingarreglugerð verði hér ekki beitt, þar sem hvorki hafi verði ákveðið í skipulagi né með þinglýstum samningi lóðarhafa að fjarlægð húss frá lóðarmörkum megi vera minni en tilgreint sé í grein 75.1.

Jafnframt benda kærendur á að samþykkt nýbygging samræmist ekki gr. 75.3 er varðar fjarlægð milli húsa. Fjarlægð milli samþykktrar nýbyggingar við Laugaveg 53b og hússins við Laugaveg 53a sé u.þ.b. 2,6 m, fjarlægð milli Laugavegar 53b og Hverfisgötu 70 sé u.þ.b. 5 m og fjarlægð milli Laugavegar 53b og Laugavegar 55 sé á köflum 0 m. Heimildar til undanþágu frá ákvæðinu sé getið í 75.5 grein byggingarreglugerðar en það eigi hér ekki við þar sem veggur er snúi að Laugvegi 53a standist ekki REI60, sé ekki án opa, og samanlagt flatarmál húsanna sé meira en 600 fermetrar.

Auk þess sem að framan er rakið telja kærendur hinar kærðu samþykktir brjóta í bága við 7. kafla byggingarreglugerðar nr. 441/1998 um brunavarnir bygginga.  Telja þeir einkum að ekki sé fullnægt skilyrðum greinar 156.1 um fjarlægð frá lóðarmörkum.

Loks telja kærendur brotið gegn ýmsum ákvæðum laga nr. 73/1997 er flest varða frágang uppdrátta og fyrirkomulag og frágang fyrirhugaðrar byggingar.

Málsrök byggingarnefndar Reykjavíkur:  Af hálfu byggingarnefndar Reykjavíkur er því haldið fram að forsenda niðurstöðu úrskurðarnefndarinnar í fyrra kærumáli varðandi bygginguna hafi verið sú að bílgeymsla í kjallara hússins væri ekki sýnd nægjanlega opin til að geta talist opið rými (B rými) samkvæmt skilgreiningu greinar 4.2 í fylgiskjali með reglugerð nr. 471/1997.  Með hliðsjón af því hafi nýtingarhlutfall á lóðinni verið talið of hátt miðað við skilmála aðalskipulags Reykjavíkur 1996-2016. Í framhaldi af þessum úrskurði hafi uppdrættir af fyrirhuguðu húsi verið endurbættir og rými í kjallara sýnt mun opnara en áður. Síðan er í greinargerðinni fjallað um einstakar málsástæður kærenda í þeirri röð sem þær koma fyrir í kærunni.

Er fyrst vikið að þeirri málsástæðu kærenda að með hinum kærðu ákvörðunum hafi verið brotið gegn jafnræðisreglu 12. gr. stjórnsýslulaga og kröfu kærenda um að sérstaklega verði gætt rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga við úrlausn málsins. Segir um þessa málsástæðu að tillaga að uppbyggingu á lóðinni Laugavegur 53b hafi fyrst verið lögð fram í skipulags- og umferðarnefnd þann 24. febrúar 1997.  Er gerð grein fyrir því með hvaða hætti nágrönnum hafi verið kynntar þessar tillögur og þeirri umfjöllun sem um þær varð, m.a. í viðræðum við nágranna og á fundum sem haldnir hafi verið með eiganda Laugavegar 53a. Hafi þessar viðræður og umfjöllun um málið leitt til þess að verulegar breytingar hafi verið gerðar á tillögunni frá því hún kom fyrst fram.  Með þessum breytingum hafi verið komið verulega til móts við kröfur og athugasemdir nágranna og tillagan í samræmi við stefnu skipulagsyfirvalda um miðborg Reykjavíkur og samkvæmt aðalskipulagi Reykjavíkur 1996-2016.

Um þá staðhæfingu kærenda að ekki hafi verið tekið nægjanlegt tillit til athugasemda þeirra varðandi skerðingu á sólarbirtu og um aukna umferð, auk ónæðis vegna hávaða, er tekið fram að bæði kærendur og Borgarskipulag hafi látið gera könnun á þessum þætti. Samkvæmt umsögn Borgarskipulags, dags. 12. mars 1998, komi fram að fyrirhuguð bygging mun hafa lítil áhrif á skuggamyndun fyrir sólpall á lóðinni nr. 70 við Hverfisgötu og vera fullnægjandi fyrir sólpall við húsið nr. 53a við Laugaveg, þrátt fyrir nokkra skerðingu.  Sólarljós og birta eins og hún verði á þessum lóðum, að fyrirhuguðu húsi byggðu, teljist fullnægjandi í íbúðarhverfum og geti varla talist slæm miðað við hús á baklóð norðan við verslunargötu á miðbæjarsvæði.  Það sama eigi við varðandi hús á lóðinni nr. 55 við Laugaveg.  Framhúsið muni ekki verða fyrir neinni skerðingu og bakhús einungis lítillega síðla dags, umfram það sem verið hafi frá fyrra húsi er staðið hafi á lóðinni.  Megin skuggamyndun á bakhús og lóðir þeirra sé vegna áður byggðra framhúsa sunnan við þau við Laugaveg.  Hvað varði hávaða frá bílageymslu sé bent á umsögn Borgarskipulags dags. 4. febrúar 1999, en þar komi fram að samkvæmt áliti sérfræðinga um hljóðvist sé ekki hægt að taka undir að opnun sem sé að mestu í hvarfi bak við steinveggi hafi umrædd áhrif.

Um þá málsástæðu kærenda að samþykkt Reykjavíkurborgar fyrir nýbyggingunni við Laugaveg 53b brjóti í bága við lög um eignarétt vísar byggingarnefnd til umsagnar Ágústs Jónssonar skrifstofustjóra borgarverkfræðings, dags. 4. febrúar 1999, en í niðurlagi umsagnarinnar segi:  „Það er að lögum hlutverk skipulags- og byggingaryfirvalda að fara með skipulags- og byggingarmál í viðkomandi sveitarfélagi og að stýra uppbyggingu þess.  Mat á mismunandi skipulagskostum er falið þessum yfirvöldum, en hagsmunaaðilum er jafnframt tryggður málskotsréttur.  Undirritaður vísar til þess, sem tilfært er hér að framan úr úrskurði úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála frá 12. nóvember sl., en með þeim orðum er í rauninni svarað þeirri spurningu sem sett var fram hér í upphafi, þ.e. hvort verjandi sé að veita leyfi til byggingar einstakra lóða á byggingarreit þar sem nágrannalóðir eru eignarlóðir – án samþykkts deiliskipulags.  Er það niðurstaða undirritaðs, að það sé ekki einungis verjandi, heldur sé það skipulags- og byggingaryfirvöldum skylt, að uppfylltum öðrum skilyrðum, sem varða fyrst og fremst tæknileg atriði”

Í greinargerð byggingarnefndar er næst vikið að þeirri málsástæðu kærenda að samþykkt Reykjavíkurborgar fyrir nýbyggingunni við Laugaveg 53b brjóti í bága við 2. mgr. 38. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, vegna þess að nýbyggingin samræmist ekki gildandi aðalskipulagi þar sem nýtingarhlutfall hennar sé talsvert hærra en þar sé gert ráð fyrir.  Þar er jafnframt gerð grein fyrir skilgreiningum nýtingarhlutfalls í lögum og stjórnvaldsreglum um skipulags- og byggingarmál og tekið fram, að sé flatarmál hins opna bílskýlis byggingarinnar reiknað inn í nýtingarhlutfall hennar, sé fullyrðing kærenda rétt.  Hins vegar telji byggingar- og skipulagsyfirvöld Reykjavíkurborgar greinda bílgeymslu falla undir hugtakið „opið bílskýli” og beri því samkvæmt 2. málsl. 8. mgr. greinar 3.1.4. í skipulagsreglugerð nr. 400/1998 að halda flatarmáli hennar utan svokallaðs brúttó-/heildargólfflatar við útreikning nýtingarhlutfalls.  Með því móti sé byggingin innan þess nýtingarhlutfalls sem miða beri við á umræddu svæði.  Mótmælt er þeim skilningi kærenda að umrætt undanþáguákvæði eigi einungis við um byggingar á deiliskipulögðum svæðum.  Sú skýring kærenda á málsgreininni sé röng því skýra verði málsliði hennar í samræmi við hvern annan, tilgang þeirra og aðrar tengdar reglur frekar en stöðu þeirra innan reglugerðarinnar.  Þannig sé 1. málsl. 8. mgr. aðeins árétting á þeirri meginreglu sem gildi um nýtingarhlutfall, eins og það sé skilgreint.  Svo sé einnig um 2. málslið en hann sé árétting á þeirri undantekningu frá áðurgreindri meginreglu að opin rými teljist ekki hluti brúttó-/heildargólfflatar.  Sú regla komi fram í skráningarreglum Fasteignamats ríkisins og byggingarfulltrúa, fylgiskjali með reglugerð nr. 471/1997, en á henni sé byggt við útreikning brúttó-/heildargólfflatar og þar af leiðandi nýtingarhlutfalls.  Þessir tveir málsliðir séu því í raun aðeins árétting á þeim reglum sem hvort eð er hefðu gilt um greind rými hefðu þeir ekki verið settir.  Það sé því þriðji málsliðurinn, sem verið sé að leggja áherslu á í umræddu ákvæði, þ.e. að heimilt sé í deiliskipulagi að ákveða hækkað nýtingarhlutfall vegna bílastæðakjallara neðanjarðar sem alltaf hljóti að vera lokað rými og þar af leiðandi hluti brúttó-/heildargólfflatar.

Þá er vikið að þeim sjónarmiðum kærenda að hugtakið „opið bílskýli” sé hvergi skilgreint í lögum eða stjórnvaldsreglum um skipulags- og byggingarmál og að ekki sé hægt, í samræmi við 4. mgr. 37. gr. laga nr. 73/1997, að skýra ákvæði byggingarreglugerðarinnar á grundvelli annarra reglugerða nema það sé beinlínis tekið fram í byggingarreglugerðinni sjálfri.

Hvað varðar tilvísun kærenda til 4. mgr. 37. gr. laga nr. 73/1997 er tekið fram að hún sé röng, en ákvæði það sem hér um ræði (8. mgr. gr. 3.1.4.) sé í skipulagsreglugerð nr. 400/1998 en 37. gr. laga nr. 73/1997 fjalli um byggingarreglugerð.  Samsvarandi ákvæði um skipulagsreglugerð sé í 10. grein laganna en ekki eins orðað.  Viðurkennt sé í íslenskri lögfræði að skýra megi lög og reglur, þar á meðal hugtök og orð, með hliðsjón af öðrum lögum og reglum og gildi einu hvort þær séu settar af sama eða öðru stjórnvaldi.  Um skýringu á því hvað teljist opið rými verði að líta til skilgreininga ÍST 50:1998 og skráningarreglna Fasteignamats ríkisins og byggingarfulltrúa.  Á þessum reglum sé byggt við meðferð mála á skipulags- og byggingarstigi, enda séu þær notaðar við að reikna út stærðir húsa, nýtingarhlutfall o.fl., auk þess sem byggt sé á þessum reglum við skráningu, skiptingu og gjaldtöku af byggingum.  Á grundvelli skráningarreglna og skilgreininga á rými í lokunarflokki B er það niðurstaða byggingarnefndar að bílskýlið á neðstu hæð hinnar umdeildu byggingar sé opið rými og verði því að teljast falla undir hugtakið „opið bílskýli”.  Teljist heildargólfflötur þess því ekki með við útreikning nýtingarhlutfalls enda verði ekki fallist á þá túlkun kærenda að einungis ætti að draga frá flatarmál bílastæða í bílskýlinu ef undanþáguákvæði 8. mgr. greinar 3.1.4. í reglugerð nr. 400/1998 teldist eiga við um bílskýlið.

Um þær málsástæður kærenda að samþykkt Reykjavíkurborgar fyrir nýbyggingunni við Laugaveg 53b brjóti í bága við 4. og 7. kafla byggingarreglugerðar nr. 441/1998 er það álit byggingarnefndar að skýra verði 75. gr. byggingarreglugerðar þannig að í 1.-5. málsgrein hennar sé verið að tala um fjarlægðarkröfur sem gerðar séu á milli húsa, án þess að setja þurfi eldvarnarvegg á milli þeirra. Sé ekki farið að þeim kröfum, eða skilyrði greinarinnar séu að öðru leyti ekki uppfyllt, taki 6. mgr. við, en þá verði líka að hafa eldvarnarvegg á milli bygginganna. Væri greinin skýrð á annan hátt myndi það leiða til þess að ekki væri hægt að byggja samfellda röð húsa, þrátt fyrir að samþykki nágranna lægi fyrir eða slíkt hefði verið ákveðið í deiliskipulagi. Samkvæmt þessu sé því heimilt að byggja nær lóðarmörkum og nær húsi en greinir í 1.-5. málsgrein 75. gr. (jafnvel upp að öðru húsi), svo framarlega að settur sé eldvarnarveggur á milli bygginganna, sem uppfylli skilyrði 156. gr. reglugerðarinnar og  þakklæðning bygginganna sé í flokki T.

Eins og háttað sé frágangi þeirra hliða nýbyggingarinnar er viti að granneignum og afstöðu hússins til þeirra verði að telja að staðsetning hússins (Laugavegar 53b) á lóðarmörkum Laugavegar 53a og Hverfisgötu 72 stangist ekki á við 75. gr. byggingarreglugerðar nr. 441/1998.

Að öðru leyti vísist til þess að eldvarnareftirlit Reykjavíkur hafi lagt blessun sína yfir teikningarnar og vísist um frekari útskýringar til umsagnar þess um bygginguna.

Um þá málsástæðu kærenda að samþykkt Reykjavíkurborgar fyrir nýbyggingunni við Laugaveg 53b brjóti einnig í bága við skipulags- og byggingarlög varðandi aðra þætti, er það álit byggingarnefndar að ekkert þeirra atriða sé nægileg ástæða til að byggingarleyfi verði fellt úr gildi.

Samkvæmt framansögðu kveður byggingarnefnd það ljóst að hinar kærðu samþykktir séu í samræmi við þau ákvæði laga og reglugerða er málið varði og skerði ekki hagsmuni nágranna umfram það sem eðlilegt megi teljast við þéttingu byggðar samkvæmt staðfestu aðalskipulagi.

Málsrök byggingarleyfishafa: Í greinargerð Jóns Magnússonar hrl., f.h. byggingarleyfishafa, er í inngangi gerð grein fyrir byggingarsögu hans að Laugavegi 53b.  Er síðan í ítarlegu máli fjallað um hverja málsástæðu kærenda fyrir sig, en í megindráttum er byggt á sömu eða svipuðum málsrökum og fram koma í greinargerð byggingarnefndar og þegar hafa verið rakin. Verða þau rök ekki endurtekin en vikið að atriðum, sem byggingarleyfishafi færir fram og ekki eru þegar fram komin.  Um þá málsástæðu, að brotið hafi verið gegn ákvæðum 12. greinar stjórnsýslulaga nr. 37/1993, segir að við útgáfu byggingarleyfis þess, sem hér ræði um, hafi verið tekið tillit til úrskurðar úrskurðarnefndarinnar frá 12. nóvember 1998 í kærumálinu nr. 30/1998 og uppdráttum  breytt. Tekið hafi verið í auknum mæli tillit til sjónarmiða kærenda. Í úrskurði sínum í málinu nr. 30/1998 hafi úrskurðarnefndin fjallað um sömu málsástæðu kærenda og hér ræði um og komist að þeirri niðurstöðu að ekki væri um að ræða  brot á þeim ákvæðum stjórnsýslulaga, sem kærendur vísuðu til, m.a. 12 gr. stjórnsýslulaga. Úrskurðarnefndin hafi því þegar fjallað um þessa málsástæðu kærenda og vísað henni og röksemdum hvað hana varðar á bug. Að öðru leyti er vísað til umsagnar byggingarnefndar Reykjavíkur í málinu hvað þennan þátt varðar.

Um þá málsástæðu að brotið hafi verið gegn lögum um eignarrétt er tekið fram, að í kærunni frá 31. mars sl. vísi kærendur ekki til neinna laga eða reglna, sem varði eignarrétt. Kærendur láti sér nægja að vísa til þess, að lóðir þeirra séu eignarlóðir og telji sig eiga einhvern betri rétt hvað varðar heimildir til útgáfu og takmarkanir til útgáfu byggingarleyfis á þeirri forsendu. Þetta mat kærenda sé rangt. Heimildir byggingaryfirvalda og borgaryfirvalda til útgáfu byggingarleyfis séu hinar sömu hvort heldur nágrannalóðir séu eignar- eða leigulóðir, svo fremi ekki sé um að ræða kvaðir eða áunnin réttindi sem ekki sé um að ræða í því tilviki sem hér ræðir um. Í þeim lagaákvæðum, þar sem fjallað sé um byggingarleyfi, sé þess hvergi getið að eigendur eignarlóða eigi einhvern sérstakan rétt umfram aðra.  Þá verði ekki séð, að kærendur geti byggt rétt sinn hvað þetta varðar á 72. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944 með síðari breytingum.

Um þá málsástæðu kærenda að byggingarleyfi fyrir Laugaveg 53b samræmist ekki gildandi aðalskipulagi þar sem nýtingarhlutfall sé hærra en þar sé ákveðið er bent á að þessi staðhæfing sé byggð á þeirri skoðun kærenda að telja beri gólfflatarmál bílskýlis með við útreikning nýtingarhlutfalls.  Af málatilbúnaði þeirra verði ráðið að þeir fallist á það, að nýtingarhlutfall fyrirhugaðrar byggingar á Laugavegi 53b sé 2,487 ef ofangreint bílskýli er ekki tekið með við útreikning nýtingarhlutfalls. Ágreiningur virðist því ekki vera um það milli aðila, að nýtingarhlutfall fyrirhugaðrar byggingar að Laugavegi 53b, skv. hinu kærða byggingarleyfi, sé innan leyfilegra og eðlilegra marka ef bílskýlið merkt 00-10 er ekki reiknað með.  Í bréfi byggingarnefndar Reykjavíkur frá 26. apríl sl. segi auk heldur, að sé flatarmál hins opna bílskýlis byggingarinnar reiknað inn í nýtingarhlutfall hennar þá sé fullyrðing kærenda rétt,  þ.e. að nýtingarhlutfall lóðarinnar sé þá umfram viðmiðun aðalskipulags Reykjavíkurborgar um nýtingarhlutfall 1.5-2.5 í miðbæ.  Þó hér sé ekki fallist á þetta sjónarmið Reykjavíkurborgar þá sé eðlilegt að fjalla um það sérstaklega hvort  reikna beri umrætt bílskýli með við útreikning á nýtingarhlutfalli eða ekki.  Síðan segir orðrétt í greinargerð lögmannsins: 

„Bílageymsla er skilgreind í 4.2. gr. byggingarreglugerðar nr. 441/1998, sem “Hús eða húshluti til geymslu á bílum, ýmist opið eða lokað.”  4. gr. byggingarreglugerðarinnar fjallar um skilgreiningar og orðaskýringar. Athygli er vakin á því, að í þessari skilgreiningu byggingarreglugerðarinnar er við það miðað, að annaðhvort sé bílageymsla opin eða lokuð. Ljóst má vera, að hún getur ekki verið hvorutveggja. Þá liggur líka fyrir hvað varðar skilgreininguna í gr. 4.2. byggingarreglugerðarinnar, að þegar talað er um bílageymslu er átt við allt það svæði, sem að henni heyrir til, en ekki einungis afmörkuð bílastæði.

Skv. ákvæðum skipulagsreglugerðar nr. 3.1.4. liggur fyrir, að gólfflötur í lokuðum bílastæðahúsum telst hluti heildargólfflatar við útreikning á nýtingarhlutfalli. Bílastæði í opnum bílskýlum eða pöllum telst  hins vegar ekki hluti heildargólfflatar við útreikning á nýtingarhlutfalli. Þá er einnig bent á það, að sé gert ráð fyrir bílastæðum neðanjarðar í deiliskipulagi sé með hliðsjón af því heimilt að auka nýtingarhlutfall umfram það sem kveðið er á um í deiliskipulagi. Spurningin í máli þessu er því hvort að umrætt bílskýli merkt 00-10 sé opið eða lokað. Eins og áður greinir,  getur bílskýli ekki verið bæði opið og lokað. Það er annaðhvort opið eða lokað.  Við skilgreiningu á því hvort að nýtingarhlutfall bílskýlis fyrirhugaðs húss að Laugavegi 53b skuli reiknað inn í nýtingarhlutfall byggingarinnar verður því að skilgreina bílskýlið sem lokað. Verði umrætt bílskýli ekki skilgreint sem lokað, þá telst hluti heildargólfflatar þess við útreikning á nýtingarhlutfalli ekki með. Spurningin í máli þessu lýtur því ekki að því hversu opið umrætt bílastæði er heldur hvort það verður skilgreint sem lokað miðað við þær reglur og viðmiðanir, sem hægt er að hafa að leiðarljósi við ákvarðanatöku í því sambandi. Þá er einnig staðhæft  hjá kærendum  að við útreikning á nýtingarhlutfalli bílageymslu beri einungis að draga frá þann hluta, sem beinlínis sé markaður fyrir geymslu bíla, en ekki gólfflötinn að öðru leyti þ.e. aðreinar og fráreinar o.s.frv.  Óaðskiljanlegur hluti bílastæða eru aðreinar og fráreinar þeirra. Þegar um er að ræða heildargólfflöt sem skipulagður er fyrir bílastæði þá telst þar af leiðandi allur gólfflöturinn vera bílastæði þar sem að enginn hluti gólfflatarins nýtist til annarra hluta. Við útreikning nýtingarhlutfalls verður því að taka tillit til þess hvaða nýting er fyrirhuguð og möguleg. Í því tilviki sem hér ræðir um er umrædd bílageymsla einungis ætluð til nota fyrir bifreiðar vegna bílastæða og útreikningur nýtingarhlutfalls miðast því þar af leiðandi við heildargólfflötinn.

Í úrskurði Úrskurðarnefndar í skipulags- og byggingarmálum í máli 30/1998 bls. 8 efst er bent á grein 4.2. í fylgiskjali með reglugerð nr. 471/1997 þar sem finna megi skilgreiningu á lokuðu og opnu rými og bendir Úrskurðarnefndin á það í nefndum úrskurði, að til þess, að rými teljist opið (B rými) samkvæmt skilgreiningu þurfi útiloft að geta leikið um það óhindrað, en í því máli sem vísað er til hér að ofan var því skilyrði ekki fullnægt að mati nefndarinnar. Nú hefur hins vegar verið ráðin bót á þessu atriði í samræmi við niðurstöðu Úrskurðarnefndarinnar í ofangreindu máli og skv. fyrirliggjandi teikningum mun útiloft nú  geta leikið  óhindrað um rýmið.

Skv. meðfylgjandi umsögn þeirra Davíðs Arnljótssonar verkfræðings og Guðmundar G. Þórarinssonar verkfræðings dags. 20.5.1999 komast þeir að þeirri niðurstöðu varðandi umræddan bílastæðakjallara að Laugavegi 53b sbr. teikningar Arnar Sigurðssonar  dags. 20.4.1998 og 16.3.1998, en breytt 17.11.1998, grunnmynd dags. 16.3.1998 og breytt 30.6. s.á:

“Ofangreindur bílageymslukjallari uppfyllir öll skilyrði skráningarreglna mannvirkja um rými í lokunarflokki B. Láréttir rimlar eru fyrir dyrum og gluggum og eru 15 sm. milli rimla. Útiloft getur leikið óhindrað um rýmið.”

Verkfræðingarnir Davíð og Guðmundur benda auk þess á, að við gerð skráningartaflna fyrir mannvirki sé gengið út frá að rými sem þetta (þ.e. fyrirhuguð bílageymsla að Laugavegi 53b) sé í lokunarflokki B. Verkfræðingarnir benda einnig á, að enginn megi gera eignaskiptayfirlýsingar nema hafa lokið tilskyldum prófum og fengið til þess leyfi félagsmálaráðuneytisins sbr. l. nr. 26/1994 um fjöleignahús og benda verkfræðingarnir á, að þeir kenni gerð skráningartaflna á þessum námskeiðum og búi til prófin og í kennslu og í prófunum sé gerð krafa til þess, að próftakendur skilgreini rými sem þetta í lokunarflokki B.

Svo sem að ofan greinir er niðurstaða helstu sérfræðinga í flokkun og skráningu mannvirkja sú, að umrædd fyrirhuguð bílageymsla að Laugavegi 53b sé B rými og beri ekki að taka tillit til gólfflatar hennar við útreikning nýtingarhlutfalls.

Samkvæmt þessu liggur því eftirfarandi fyrir: Teikningum af bílageymslu hússins Laugavegur 53b hefur verið breytt í því skyni, að uppfylla skilyrði þau, sem Úrskurðarnefndin taldi  að ekki væru  fyrir hendi í máli nr. 30/1998 svo að skilgreina mætti bílageymsluna sem opið rými eða B rými. Skv. niðurstöðu verkfræðinganna Davíðs og Guðmundar þá hefur það tekist við breytingar á teikningunum að uppfylla þau skilyrði sem þarf til að rýmið verði skilgreint sem B rými  og nú beri að skilgreina umrætt rými sem B rými eða opið að þeirra mati.

Á það skal sérstaklega bent, að skilgreiningar skipulags- og byggingarlaga svo og byggingarreglugerðar og skipulagsreglugerðar eru í mörgum tilvikum ófullnægjandi og óviðunandi. Í ýmsum tilvikum þarf því að geta  í eyðurnar í mikilvægum skipulags- og byggingarmálum vegna þess að ekki er gætt, að skýra orð og hugtök með fullnægjandi hætti. Þá eru almennar viðmiðunarreglur stundum færðar undir ákveðna afmarkaða skipulagskafla þar sem þær í raun eiga ekki heima sbr. 8.mgr. 3.1.4. í skipulagsreglugerð nr. 400/1998.”

Í greinargerð lögmanns byggingarleyfishafa er síðan vikið að umsögn Skipulagsstofnunar um kæruefni málsins þar sem fram kemur að Skipulagsstofnun telji að fyrirhugaður bílakjallari að Laugavegi 53b geti ekki talist vera opið bílskýli og falli því ekki að framangreindu undanþáguákvæði skipulagsreglugerðar, hvort sem það kunni að teljast opið eða lokað rými skv. reglugerð nr. 471/1997 um eignaskiptayfirlýsingar, útreikning hlutfallstalna o.fl. í fjöleignarhúsum.   Er að því fundið að Skipulagsstofnun hafi ekki skilgreint nákvæmlega hvers vegna stofnunin komst að þessari niðurstöðu og að niðurstaðan sé án rökstuðnings. Telur lögmaðurinn þetta enn alvarlegra vegna þess að Skipulagsstofnun sé að gefa umsögn um kæru til yfirvalds þ.e. úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, sem þegar hafi tjáð sig um það í úrskurði sínum í máli nr. 30/1998 að taka beri tillit til reglugerðar nr. 471/1997.

Af hálfu lögmannsins er bent á það, að „opið bílskýli” hafi ekki verið skilgreint sérstaklega og sé ekki skilgreint í skipulags- og byggingarlögum eða viðeigandi reglugerðum. Af þeim ástæðum verði því að leita fanga í þeim hliðstæðum og viðmiðunum, sem næstar geti komist og þá liggi fyrir að einungis sé unnt að styðjast við skilgreiningar skráningarreglna mannvirkja, þar sem kveðið sé á um það hvenær rými sé opið eða lokað. Bendir hann á, að þær skilgreiningar séu síðan notaðar þegar unnið sé eftir ýmsum reglugerðum t.d. við útreikning hlutfallstalna, við útreikning gjalda svo sem gatnagerðargjalda. Útilokað sé annað en að beita þessum viðmiðunum við mat á því hvort umrætt fyrirhugað bílskýli að Laugavegi 53b sé opið eða lokað. Aðrar rökrænar viðmiðanir séu ekki fyrir hendi eins og úrskurðarnefndin hafi í raun þegar tekið afstöðu til í úrskurði sínum í máli nr. 30/1998.

Næst er í greinargerðinni vikið að þeim breytingum sem orðið hafa á réttarheimildum frá þeim sem við áttu í fyrra kærumáli vegna hinnar umdeildu byggingar.  Færir lögmaðurinn fram rök fyrir því að við úrlausn þess kærumáls, sem nú liggi fyrir nefndinni, verði að fara eftir ákvæðum um nýtingarhlutfall svo sem skipulagsreglugerð nr. 400/1998 ákveði í grein 3.1.4, óháð því þótt ekki sé í gildi deiliskipulag á svæðinu. Aðrir skýringarkostir séu ekki fyrir hendi.  Að öðru leyti er vísað til þeirra sjónarmiða, tilvísana og röksemda, sem fram koma um þennan kærulið í greinargerð byggingarnefndar Reykjavíkur í málinu.

Um þá málsástæðu kærenda að útgáfa byggingarleyfisins feli í sér brot á 4. kafla byggingarreglugerðar nr. 441/1998 um afstöðu húsa segir m. a. í greinargerð byggingarleyfishafa:  „Við meðferð máls nr. 30/1998 var þetta kæruatriði hvað varðar Laugaveg 55 ekki fyrir hendi. Með kærunni dags. 30.3. s.l. kærði kaupandi Laugavegar 55 m.a á grundvelli þess, að 4. kafli byggingarreglugerðarinnar nr. 441/1998 um afstöðu húsa hefði verið brotinn með útgáfu byggingarleyfisins. Vakin er athygli á því, að skv. meðfylgjandi kaupsamningi um húsið Laugavegur 55, Reykjavík, þá kaupir kærandinn K umrædda eign þ. 6.8.1998 og fékk eignina afhenta þann dag, en tók ekki við öðrum réttindum varðandi eignina en þeim, að nýta hana og hirða arð af henni. Eigendur eignarinnar eru seljendur skv. kaupsamningnum. Þeir eru þinglýstir eigendur og fara með öll eignarráð vegna Laugavegar 55, Reykjavík þar til afsal er gefið út nema þau réttindi, sem sérstaklega er getið um í kaupsamningi að færist fyrr yfir til kaupanda.

Þegar K festi kaup á Laugavegi 55, Reykjavík var henni ljóst, hvaða byggingarframkvæmdir voru fyrirhugaðar á lóðinni Laugavegur 53b í Reykjavík, þinglýstum eigendum var það einnig ljóst. Þá var K  einnig ljóst, að kærumál var í gangi vegna málsins og þegar K tók við eigninni Laugavegur 55,  Reykjavík, var kærufrestur vegna kærumálsins nr. 30/1998 ekki liðinn og báðum aðilum þ.e. seljendum og kaupanda þessi staðreynd kunn. K bar því þar sem að henni var ljóst hverskonar bygging var fyrirhuguð, að gera athugasemdir við seljendur vegna þessa og fara fram á, að þeir gripu til aðgerða vegna fyrirhugaðra byggingarframkvæmda teldi hún þess þörf. Þá verður að líta svo á, að þegar K festir kaup á eigninni áður en kærufrestur vegna málsins er liðinn, að hún hafi þar sem hún hreyfir engum andmælum keypt eignina Laugavegur 55, Reykjavík með þeim skilyrðum, sem eigendur Laugavegar 55, Reykjavík voru búnir að samþykkja, að fyrirhuguð bygging að Laugavegi 53b Reykjavík væri byggð með þeim hætti, sem fyrirhuguð er. Þar sem K vanrækti fyrir og við kaupsamning að gera athugasemdir þrátt fyrir að henni væri öll þessi atriði vel kunn, þá sýndi hún þvílíkt  tómlæti um gæslu hugsanlegs réttar síns að  mótmæli hennar síðar og kæra vegna grenndar er  of seint fram komin auk þess, sem hún hefur ekki formlega heimild til að gera athugasemdir við grenndarkynningu eða kæra þar sem hún er ekki þinglýstur eigandi Laugavegar 55, Reykjavík. “

Af hálfu byggingarleyfishafa eru eins og að framan greinir bornar brigður á það að K geti átt aðild að kærumáli þessu þar sem hún sé ekki þinglýstur eigandi Laugavegar 55 heldur leiði hún rétt sinn af þinglesnum kaupsamningi.   Kæruaðildin sé í höndum seljenda eignarinnar, sem séu þinglýstir eigendur hennar, enda hafi þeir ekki gefið út afsal fyrir eigninni til K.  Þessir þinglesnu eigendur hafi ekki hreyft andmælum við grenndarkynningu og umfjöllun um fyrirhugaða byggingu að Laugavegi 53b og hafi því í raun samþykkt hana.

Af hálfu byggingarleyfishafa er ennfremur vísað til þess að á lóðunum Laugavegur 53b og Laugavegur 55 hafi byggingar verið sambyggðar á lóðarmörkum allt frá því fyrir 1920, eða í rúm 80 ár. Gömlu húsin, sem staðið hafi á lóðinni Laugavegur 53b, hafi náð alveg meðfram mörkum lóðanna, alls 33 metra. Framhús Laugavegar 53b og 55 hafi verið samliggjandi.  Gömlu húsin á lóðinni nr. 53b hafi verið rifin til þess að rýma fyrir nýrri og öruggari byggingum og sé sú breyting frá fyrra ástandi  til bóta fyrir kærendur. Ekki sé verið að breyta frá fyrirkomulagi, sem gilt hafi um langan tíma, heldur verið að viðhalda því, þó með betra fyrirkomulagi en verið hafi í yfir 80 ár. Fráleitt væri að ógilda byggingarleyfi þegar svo hagi til.  Um fjarlægðir milli húsa gildi ákvæði 75.gr. byggingarreglugerðar nr. 441/1998. Í grein 75.4 segi að ákveða megi með skipulagi eða með þinglýstum samningi lóðarhafa að fjarlægð húsa frá lóðarmörkum geti verið minni en tilskilið sé í grein 75.1., en þó megi bil á milli húsa ekki vera minna en um ræðir í grein 75.3 sbr. þó ákvæði 75.6.  Telja verði að vegna 80 ára samnýtingar lóðanna nr. 53b og 55 við Laugaveg hafi eigendur þeirra í raun samþykkt að fjarlægð húsa frá lóðarmörkum megi vera með þeim hætti sem kveðið sé á um í grein 75.4 í byggingarreglugerð nr. 441/1998.  Þá hafi skapast hefð fyrir byggingu á mörkum lóðanna en auk þess hafi kaupandi Laugavegar 55 veitt skriflegt samþykki fyrir byggingu hússins og verði ekki fallist á það að heimilt hafi verið að afturkalla umrætt samþykki.

Bent er á að byggð á miðborgarsvæðum sé að miklu leyti sambyggð og þannig sé það líka á Laugaveginum. Skilyrði þess að hús megi vera sambyggð séu að eldvarnarveggur sé á milli þeirra, sbr. 156. grein byggingarreglugerðar. Skýra verði ákvæði 75. greinar byggingarreglugerðar með þeim hætti, að í grein 75.1 til 75.5 sé verið að tala um kröfur um fjarlægð á milli húsa án þess að setja þurfi upp eldvarnarvegg.  Grein 75.6 geri hins vegar ráð fyrir því, að sé fjarlægðarkröfum ekki fullnægt þurfi að vera eldvarnarveggur á milli húsa og þakklæðning úr flokki T. Við skoðun á ákvæðum 75. greinar byggingarreglugerðar komi í ljós, að útilokað væri að byggja samfellda röð húsa væri ákvæði 75.6 ekki fyrir hendi.  Jafnvel þó að samþykki beggja eigenda samliggjandi lóða lægi fyrir, þá mætti samt ekki byggja samfellda röð húsa. kæmi ekki til ákvæði 75.6.  Þetta sé nauðsynlegt að hafa í huga við skýringu greinarinnar í heild.  Grein 75 byggingarreglugerðarinnar verði því ekki skýrð öðruvísi í heild en þannig, að greinin ákvarði lágmarksfjarlægðir milli húsa nema í tilvikum sem falli undir 75.6. Af sjálfu leiði, að lágmarksfjarlægðir milli húsa gildi ekki séu skilyrði 75.6 uppfyllt. Vakin sé athygli á því, að í ákvæði 75.6 séu engir fyrirvarar um heimild til notkunar hennar. Þannig sé ekki krafist samþykkis eigenda næstu lóða og bygginga til að heimilt sé að byggja skv. ákvæðum hennar. Telja verði því að heimilt sé að veita byggingarleyfi fyrir sambyggðu húsi, meti byggingar- og eldvarnaryfirvöld að öðrum skilyrðum sé fullnægt. Útilokað sé að skýra ákvæði 75.6 með öðrum hætti.  Af hálfu byggingarleyfishafa eru loks gerðar athugasemdir við umsögn Skipulagsstofnunar um þennan þátt málsins og vísað til þess sem um hann segir í greinargerð byggingarnefndar Reykjavíkur í málinu.

Um þá málsástæðu kærenda að hið umdeilda byggingarleyfi fari í bága við ákvæði um eldvarnir er vísað til ódagsetts bréfs Bjarna Kjartanssonar umsjónarmanns eldvarna til Borgarskipulags Reykjavíkur. Sé þessi kæruliður að öllu leyti rangur að öðru en því hvað varði glugga á norðurhlið hússins en þegar hafi verið gengið frá breytingum á teikningum til að koma til móts við athugasemdir um gluggana. Þá er vísað til greinargerðar byggingarnefndar um þennan þátt málsins.

Um önnur kæruatriði er einnig vísað til greinargerðar byggingarnefndar Reykjavíkur  í málinu en byggingarleyfishafi telur að þau kæruatriði gætu aldrei leitt til niðurfellingar byggingarleyfisins.

Umsögn Skipulagsstofnunar:  Úrskurðarnefndin leitaði umsagnar Skipulagsstofnunar um kæruefni mál þessa.  Í umsögn stofnunarinnar, dags. 5. maí 1999, segir m.a:

„Skipulagsstofnun hefur áður fjallað um kærur varðandi byggingaráform á lóðinni nr. 53b við Laugaveg. Í þeirri kæru sem hér er til umfjöllunar koma fram ný atriði, sem ekki var fjallað um við meðferð fyrri kærumála varðandi fjarlægð milli húsa og brunavarnir bygginga. Í umsögn Borgarskipulags Reykjavíkur um „athugasemdir vegna seinni grenndarkynningar á nýbyggingu að Laugavegi 53b“, dags. 4. febrúar 1999 segir: „Mótmælt er byggingu á lóðarmörkum bréfritara. Ekki gerðu þessir andmælendur neina athugasemd við byggingaráform við fyrri kynningu.“

Ekki kemur fram í gögnum málsins að tekin hafi verið frekari afstaða til athugasemda vegna fjarlægðar frá lóðamörkum og bils á milli húsa af hálfu borgaryfirvalda í kjölfar grenndarkynningar. Skipulagsstofnun telur að ekki hafi átt að skipta máli við meðferð umsóknar um byggingarleyfi það sem hér er til umfjöllunar þó ekki hafi verið gerðar athugasemdir við tiltekin atriði við meðferð fyrri umsókna um leyfisveitingar á sömu lóð, enda um að ræða nýja umsókn og leyfisveitingu, sem sæta átti sjálfstæðri skoðun af hálfu borgaryfirvalda. Auk þess kemur fram í gögnum málsins að eigendaskipti hafi orðið að Laugavegi 55 frá því að fyrra leyfi var veitt.

Af afstöðumynd sést að samkvæmt hinu kærða byggingarleyfi er fyrirhugað að byggja að mörkum lóðanna nr. 53b og 55 við Laugaveg. Fjarlægð milli húsanna virðist af afstöðumynd vera u. þ. b. 4 m. Í 4. kafla byggingarreglugerðar nr. 441/1998 er fjallað um afstöðu húsa. Þar segir í grein 75.4 að ákveða megi í skipulagi, eða með þinglýstum samningi lóðarhafa, að fjarlægð húsa frá lóðamörkum geti verið minni en tilskilið er í mgr. 75.1, en bil milli húsa megi þó aldrei vera minna en tilgreint er í mgr. 75.3 nema eldvarnarveggur sé á milli húsa sbr. mgr. 75.6. Af gögnum málsins verður ekki séð að gert sé ráð fyrir eldvarnarvegg í hinu kærða tilviki. Samkvæmt hinu kærða byggingaleyfi er, eins og áður segir gert ráð fyrir því að byggt sé að lóðamörkum, þrátt fyrir að ekki sé fyrir hendi deiliskipulag af viðkomandi svæði og án þess að fyrir liggi þinglýstur samningur lóðarhafa. Ekki eru heldur uppfyllt ákvæði mgr. 75.3 um lágmarksfjarlægð milli húsa.

Skipulagsstofnun telur að þegar af þeirri ástæðu að hið kærða byggingarleyfi uppfyllir ekki framangreind ákvæði um bil á milli húsa og fjarlægð frá lóðamörkum skuli orðið við kröfu kærenda um að leyfið verði fellt úr gildi.  Samkvæmt Aðalskipulagi Reykjavíkur 1996-2016, sem staðfest var af umhverfisráðherra þann 18. ágúst 1998, er gert ráð fyrir að nýtingarhlutfall miðbæjar geti verið 1,5-2,5. Miðað við upplýsingar sem fram koma í byggingarlýsingu á samþykktum uppdrætti af fyrirhugaðri byggingu á lóðinni nr. 53b við Laugaveg er flatarmál lóðarinnar 660 ferm. en heildarflatarmál byggingarinnar 1641,4 ferm. að frátöldum bílakjallara. Að honum meðtöldum er heildarflatarmál 2171,9 ferm.  Nýtingarhlutfall lóðarinnar er því er því að frátöldum bílakjallara 2,487 en að honum meðtöldum 3,29.

Í grein 3.1.4 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998, segir að gólfflötur í lokuðum bílastæðahúsum teljist hluti heildagólfflatar við útreikning á nýtingarhlutfalli en bílastæði í opnum bílskýlum eða á pöllum teljist ekki hluti heildargólfflatar við útreikning nýtingarhlutfalls. Skipulagsstofnun telur að fyrirhugaður bílakjallari að Laugavegi 53b geti ekki talist vera opið bílskýli og falli því ekki að framangreindu undanþáguákvæði skipulagsreglugerðar, hvort sem það kann að teljast opið eða lokað rými skv. reglugerð nr. 471/1997 um eignaskiptayfirlýsingar, útreikning hlutfallstalna ofl. í fjöleignarhúsum.

Í grein 3.1.4 í skipulagsreglugerð segir einnig að ef gert er ráð fyrir bílastæðum neðanjarðar í deiliskipulagi sé með hliðsjón af því heimilt að auka nýtingarhlutfall umfram það sem kveðið er á um í aðalskipulagi. Á blaðsíðu 29 í greinargerð Aðalskipulags Reykjavíkur 1996-2016 segir að ef tillaga komi fram sem borgaryfirvöld geta fallist á, þar sem farið sé verulega yfir það nýtingarhlutfall sem aðalskipulagið gerir ráð fyrir, skuli unnið deiliskipulag og það auglýst samkvæmt skipulagslögum. Ekki hefur verið samþykkt deiliskipulag af viðkomandi svæði. Hið kærða byggingarleyfi er að mati Skipulagsstofnunar ekki í samræmi við Aðalskipulag Reykjavíkur 1996-2016. Stofnunin telur því að fella beri leyfið úr gildi.”

Umsögn Brunamálastofnunar:  Vegna málsástæðna kærenda um að ekki hafi verið fullnægt skilyrðum byggingarreglugerðar um eldvarnir við hönnun hinnar umdeildu nýbyggingar ákvað úrskurðarnefndin að leita umsagnar Brunamálstofnunar um brunahönnun hússins.  Með bréfi, dags. 7. júní 1999, sendi stofnunin úrskurðarnefndinni umsögn sína um brunavarnir að Laugavegi 53b.  Í umsögninni koma fram fjölmargar athugasemdir, alls 45 tölusettir liðir, auk almennra athugasemda.  Flest þessara atriða teljast þó lítilvæg og lúta mörg að frágangi uppdrátta.  Umsögnin var kynnt málsaðilum og voru í framhaldi af því gerðar úrbætur á uppdráttum og brunavörnum hússins, sem Brunamálstofnun hefur staðfest að séu fullnægjandi.

Málsmeðferð:  Eins og að framan er rakið hefur úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála áður fellt úrskurð um gildi byggingarleyfis fyrir nýbyggingu að Laugavegi 53b, sem í höfuðdráttum er hin sama og um er deilt í máli þessu, ef frá eru taldar breytingar á kjallara. Verður ekki í máli þessu fjallað ítarlega að nýju um álitaefni sem standa óröskuð frá fyrri úrskurði hvað varðar lagagrundvöll og staðreyndir og fengið hafa umfjöllun nefndarinnar.  Hins vegar eru nokkur álitaefni ný í málinu eins og það liggur nú fyrir.  Er einkum um að ræða eftirtalin atriði:

Við úrlausn nefndarinnar í fyrra máli áttu við ákvæði skipulagsreglugerðar nr. 318/1985 og byggingarreglugerðar nr. 177/1992 með áorðnum breytingum.  Í máli því sem hér er til úrlausnar gilda hins vegar ákvæði skipulagsreglugerðar nr. 400/1998 og byggingarreglugerðar nr. 441/1998.  Kemur því til skoðunar hvort breytingar á réttarheimildum leiði til annarrar niðurstöðu en þeirrar sem nefndin komst að í fyrra máli um einstök atriði.

Eigendur Laugavegar 55 áttu ekki aðild að fyrra máli.  Hafa málsástæður, sem varða hagsmuni þeirra sérstaklega, því ekki komið fyrr til úrlausnar.

Breytingar hafa verið gerðar á hönnun byggingarinnar, einkum kjallara.  Er það meðal úrlausnarefna málsins að skera úr um það hvort þær breytingar, ásamt breytingum á réttarheimildum, leiði til annarrar niðurstöðu við útreikning á nýtingarhlutfalli nýbyggingarinnar á lóðinni.

Úrskurðarnefndin lengdi afgreiðslutíma máls þessa í allt að 3 mánuði með heimild í 4. mgr. 8. gr. laga nr. 73/1997.  Hefur uppsaga úrskurðar í málinu dregist nokkuð fram yfir þann tíma og stafar það aðallega af tímafrekri og aukinni gagnaöflun, m.a. vegna álitaefna um öryggismál, svo sem brunavarnir, sem nefndin taldi óhjákvæmilegt að rannsaka til hlítar.  Þá hefur málsaðilum, með vísun til andmælaréttar, verið gefinn kostur á að tjá sig ítrekað um ný gögn og sjónarmið og hefur það tafið meðferð málsins.

Niðurstaða:  Úrskurðarnefndin hafnar alfarið málsástæðum byggingarleyfishafa um aðildarskort K, sem er meðal kærenda sem kaupsamninghafi um fasteignina nr. 55 við Laugaveg.  Kom hún á framfæri athugasemdum við grenndarkynningu er lauk í janúar 1999, en þá hafði hún fest kaup á eigninni og á hún, að mati úrskurðarnefndarinnar,  ríka lögvarða hagsmuni í málinu og því kæruaðild, sbr. 4. mgr. 39. gr. laga nr. 73/1997.  Um tómlæti getur ekki talist vera að ræða þar sem byggt er á nýjum réttarreglum, sem ekki gátu komið til álita í fyrra kærumáli.  Verður því tekin afstaða til sjónamiða og kröfugerðar K til jafns við aðra kærendur í málinu.

Með úrskurði í fyrra kærumáli um byggingu að Laugavegi 53b, uppkveðnum hinn 12. nóvember 1998, tók úrskurðarnefndin afstöðu til málsástæðna kærenda er lutu að meintum brotum gegn ákvæðum í stjórnsýslulögum nr. 37/1993.  Stendur niðurstaða nefndarinnar um þau kæruatriði óröskuð.  Eins og mál þetta liggur nú fyrir eru tvö höfuðatriði til úrlausnar, annars vegar hvort nýtingarhlutfall nýbyggingar á lóðinni nr. 53b við Laugaveg sé innan marka gildandi aðalskipulags Reykjavíkur 1996-2016 og hins vegar hvort fyrirhuguð nýbygging fullnægi kröfum byggingarreglugerðar nr. 441/1998 um bil milli húsa, fjarlægðir frá lóðarmörkum og heimildir til byggingar á lóðarmörkum.  Þar sem ljóst er að úrslit málsins ráðast af úrlausn þessara tveggja álitaefna verður umfjöllun nefndarinnar í aðalatriðum einskorðuð við þessi tvö atriði.

Ekki virðist ágreiningur um það í málinu, a.m.k. ekki af hálfu borgaryfirvalda, að eigi að telja brúttógólfflatarmál bílageymslu á jarðhæð með við útreikning nýtingarhlutfalls hinnar umdeildu nýbyggingar, þá sé nýtingarhlutfallið hærra en heimilt er samkvæmt aðalskipulagi.  Ágreiningur aðila um nýtingarhlutfall einskorðast því við það hvort reikna eigi flatarmál bílageymslunnar með eða ekki.

Hugtakið nýtingarhlutfall er skilgreint í 2. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 sem „hlutfall milli brúttógólfflatar á lóð eða reit og flatarmáls lóðar eða reits.”   Hliðstæðar skilgreiningar er að finna í grein 1.3 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998 og grein 4.27 í byggingarreglugerð nr. 441/1998.  Þó er í reglugerðunum notað orðið heildargólfflötur í stað brúttógólfflatar.  Sá ágalli er á þessum skilgreiningum að hvorki orðið brúttógólfflötur eða heildargólfflötur hefur skýrt skilgreinda merkinu eða samsvörun við skilgreind hugtök sem notuð eru við ákvörðun flatarmáls bygginga.  Mun í framkvæmd að jafnaði hafa verið stuðst við brúttóflatarmál bygginga við útreikning nýtingarhlutfalls en brúttóflatarmál er vel skilgreint hugtak og eiga upplýsingar um það jafnan að liggja fyrir, m.a. á aðaluppdráttum.

Nýtingarhlutfalli er ætlað að vera reikniaðferð til þess að lýsa og ákvarða stærð mannvirkja í hlutfalli við stærð lóðar eða stærð fleiri mannvirkja á lóðum innan tiltekins landnotkunarreits eða götureits, sbr. skilgreiningu í skipulagsreglugerð nr. 400/1998, grein 1.3.  Með því að tilgreina nýtingarhlutfall er því í raun verið að ákvarða þéttleika byggðar á tilteknu svæði.  Í aðalskipulagi Reykjavíkur er þessu hugtaki þannig beitt til þess að gera grein fyrir mismunandi þéttleika byggðar á mismunandi svæðum í samræmi við þær áherslur um landnotkun sem við eiga á hverju svæði.  Þannig er við það miðað að nýtingarhlutfall í einbýlishúsahverfum sé á bilinu 0,2-0,4 en á miðbæjarsvæði 1,5-2,5.  Augljóst er að til þess að nýtingarhlutfall geti verið marktækt hugtak, til þess fallið að lýsa og ákvarða þéttleika byggðar, verður að gjalda varhug við því að heimila frávik eða undanþágur frá þeim reiknireglum sem eru grundvöllur hugtaksins.  Hljóta slíkar undanþágur, eðli máls samkvæmt, að verða að styðjast við gildar málefnalegar ástæður og sæta þröngri lögskýringu.

Frávik frá aðalreglunni um nýtingarhlutfall hafa verið heimiluð með tvennu móti. 

Annars vegar hefur verið talið heimilt að hækka nýtingarhlutfall einstakrar lóðar eða lóða í deiliskipulagi, umfram það sem ákveðið er í aðalskipulagi, ef á lóðunum er komið fyrir mannvirkjum í þágu nærliggjandi svæðis, svo sem ef bílastæðum er komið fyrir neðanjarðar.  Af  þessum toga eru ákvæði 4. mgr. greinar 4.3.4 í eldri skipulagsreglugerð nr. 318/1985 og ákvæði 3. málsl. 8. mgr. greinar 3.1.4 í núgildandi skipulagsreglugerð nr. 400/1998.  Svipuð hugsun kemur fram í aðalskipulagi Reykjavíkur 1996-2016 þar sem segir að sé bílastæðum komið fyrir neðanjarðar eða inni í byggingu og við það myndað grænt svæði eða almenningstorg megi hækka nýtingarhlutfall sem samsvari því gólfflatarmáli sem fari undir bílastæði, þó að tilteknu hámarki.  Er ljóst að reglur af þessum toga eru settar í þágu hagsmuna heildarinnar en ekki einungis viðkomandi lóðarhafa.

Hins vegar hafa verið heimiluð frávik frá nýtingarhlutfalli sem felast í því að ekki er tekið tillit til tiltekins gólfflatar við útreikning nýtingarhlutfalls.  Dæmi um undanþágu af þessu tagi eru ákvæði 3. mgr. greinar 4.3.4 í eldri skipulagsreglugerð nr. 318/1985 og 2. málsl. 8. mgr. greinar 3.1.4 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998.  Undanþágur þessar fela það í sér að ekki er tekið tillit til alls brúttógólfflatar við útreikning nýtingarhlutfalls lóðar eða reits og er því við beitingu þeirra í raun vikið frá þeirri reiknireglu um nýtingarhlutfall, sem skilgreind er í 2. gr. laga nr. 73/1997.  Varhugavert verður að telja að raskað sé með þessum hætti skilgreindri reiknireglu, sem hugtakið nýtingarhlutfall byggist á.  Geta slíkar undanþágur leitt til þess að umfangsmikið byggingarmagn sé ekki talið með við útreikning nýtingarhlutfalls, enda ræðst það alfarið af hönnun mannvirkis hvernig nýtingarhlutfall þess reiknast, sé slíkum undanþágum fyrir að fara.   Niðurstaðan gæti þá orðið sú, að ekki væri unnt að takmarka byggingarmagn á einstökum lóðum eða reitum með ákvörðun nýtingarhlutfalls viðkomandi lóða eða reita í skipulagi, en slíkt væri augljóslega andstætt þeim tilgangi sem nýtingarhlutfalli er ætlað að hafa samkvæmt skipulags- og byggingarlögum.

Í greinargerð byggingarnefndar Reykjavíkur í máli þessu er því haldið fram að að leggja eigi ÍST 50:1998 og stærðir í skráningartöflu samkvæmt fylgiskjali með reglugerð nr. 471/1997 um eignaskiptayfirlýsingar, útreikning hlutfallstalna o.fl. í fjöleignarhúsum til grundvallar við útreikning á nýtingarhlutfalli, en skráningartafla þessi er meðal fylgiskjala aðaluppdrátta, sbr. grein 15.1 í byggingarreglugerð nr. 441/1998.  Þessi skilningur felur í sér að gólfflötur alls húsrýmis í lokunarflokki B telst ekki með við útreikning nýtingarhlutfalls.  Úrskurðarnefndin hafnar þessum skilningi.  Tilvitnuð reglugerð nr. 471/1997 er sett með stoð í lögum um fjöleignarhús og geymir ákvæði um útreikning hlutfallstalna og stærða, sem eru grundvöllur skráningar mannvirkja og ákvarðana um eignarhlutföll og skiptingu kostnaðar.  Tilgangur hennar er hins vegar ekki sá að vera grundvöllur útreiknings nýtingarhlutfalls og er hvergi til hennar vísað í því samhengi, enda þótt reglugerð þessi hafi legið fyrir þegar núgildandi skipulags- og byggingarreglugerðir voru settar. Í 3. grein byggingarreglugerðar nr. 441/1998 er  getið ákvæða sérlaga, staðla og annarra reglna um byggingarmál.  Er þar ekki getið fylgiskjals með reglugerð nr. 471/1997, en það hefði þó verið eðlilegt ef því hefði verið ætlað að gilda við útreikning nýtingarhlutfalls sem gera skal grein fyrir á afstöðuuppdrætti skv. grein 18.18. í byggingarreglugerð.  Samkvæmt þessu er það álit úrskurðarnefndarinnar að við útreikning nýtingarhlutfalls sé ekki heimilt að leggja brúttóflöt til grundvallar, eins og hann reiknast í skráningartöflu mannvirkja skv. fylgiskjali með reglugerð nr. 471/1997, heldur beri við útreikning þess að telja með heildargófflöt rýmis í lokunarflokki B, sé slíkt rými hluti mannvirkis.  Af þessu leiðir að enda þótt bílageymsla í kjallara hinnar umdeildu byggingu yrði talin í lokunarflokki B, opið rými, leiddi það ekki, eitt og sér, til þess að gólfflöt hennar ætti ekki að telja með við útreikning nýtingarhlutfalls fyrirhugaðrar nýbyggingar á lóðinni.

Eftir er þá að taka afstöðu til þess hvort umrædd bílageymsla teljist „opið bílskýli”, sem heimilt er að undanskilja við útreikning á nýtingarhlutfalli skv. 2. málsl. 8. mgr. greinar 3.1.4 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998.

Hugtakið „opið bílskýli” er hvergi skilgreint í lögum eða reglugerðum.  Í 4.2 grein byggingarreglugerðar nr. 441/1998 er bílageymsla skilgreind sem „hús eða húshluti til geymslu á bílum, ýmist opið eða lokað.”  Í 112.-114. grein reglugerðarinnar eru ítarleg ákvæði um bílageymslur.  Aðeins er þar á einum stað vikið að „opnu  bílskýli” sem er í grein 113.9, en þar segir: „Opin bílskýli, allt að 50 fermetum, sem samanstanda af þaki bornu af stoðum án útveggja má byggja á lóðarmörkum.  Þakefni skal vera í flokki T.”  Af orðalagi þessa ákvæðis verður ráðið að með „opnu bílskýli” sé átt við bílastæði undir þaki en að öðru leyti  að mestu opið.  Þar sem skýra verður undanþáguákvæði 2. málsl. 8. mgr. greinar 3.1.4. í skipulagsreglugerð nr. 400/1998 þröngt, getur úrskurðarnefndin ekki fallist á það að bílageymsla, sem að mestu leyti er lokuð eins og raunin er um hina umdeildu bílageymslu, geti talist vera „opið bílskýli” enda þótt hún kunni réttilega að falla undir lokunarflokk B við rýmisflokkun í skráningartöflu.

Í úrskurði nefndarinnar frá 12. nóvember 1998 er vikið að því, að við fyrri umfjöllun í skipulags- og umferðarnefnd Reykjavíkur um nýbygginguna að Laugavegi 53b, hafi m.a. verið talið skipta máli við útreikning nýtingarhlutfalls hvort flokka bæri bílakjallarann sem opið rými (B rými) eða lokað (A rými).  Var því haldið fram af fulltrúa í nefndinni að ef bílageymslan teldist ekki lokað rými (A rými) yrði hún ekki reiknuð með í brúttóflatarmáli í skráningartöflu og þar með ekki talin með við útreikning nýtingarhlutfalls.  Væri stuðst við þetta brúttóflatarmál við útreikning nýtingarhlutfalls hjá Skipulagsstofnun.  Úrskurðanefndin tók, af þessu tilefni, til athugunar rýmisflokkun bílageymslunnar og var það niðurstaða nefndarinnar að flokka bæri hana sem A rými, svo sem upphaflega hefði verið gert á skráningartöflu. Kom því ekki til skoðunar af hálfu úrskurðarnefndarinnar hvort það hefði áhrif á útreikning nýtingarhlutfalls ef flokka ætti bílgeymsluna sem opið rými (B rými)  og verður fyrri úrskurður nefndarinnar ekki skilinn á þann veg  að í honum felist einhver vísbending þar um.  Við eftirgrennslan hefur auk þess komið í ljós að staðhæfing fulltrúa í skipulags- og umferðarnefnd, um að Skipulagsstofnun reiknaði nýtingarhlutfall eftir brúttóflatarmáli mannvirkis á skráningartöflu, átti ekki við rök að styðjast og var umfjöllun um þetta álitaefni í skipulags- og umferðarnefnd því ekki á réttum forsendum.  Hefði sú umfjöllun því aldrei getað orðið réttur grundvöllur að úrlausn úrskurðarnefndar um nýtingarhlutfallið.  Allt aðrar ástæður réðu hins vegar niðurstöðu nefndarinnar í málinu.

Hið síðara af tveimur megin álitaefnum máls þessa er um það hvort með hinum kærðu samþykktum hafi verið brotið gegn ákvæðum greinar 75 í byggingarreglugerð nr. 441/1998 um fjarlægð frá lóðarmörkum og bil milli húsa.  Ákvæðin í 75. grein byggingarreglugerðarinnar eru öðrum þræði ákvæði sem tryggja eiga öryggi með tilliti til eldvarna.  Jafnframt felast í ákvæðunum reglur um grenndarrétt, enda er ljóst að fyrirkomulag bygginga á lóð getur haft áhrif á nýtingarmöguleika grannlóðar þótt fullnægt sé öllum kröfum um brunaöryggi.  Í grein 75.4 í byggingarreglugerð er kveðið á um það að ákveða megi í skipulagi eða með þinglýstum samningi lóðarhafa að fjarlægð húss frá lóðarmörkum geti verið minni en tilskilið er í grein 75.1.  Sambærilegt ákvæði var ekki í eldri reglugerð. Hinni umdeildu nýbyggingu að Laugavegi 53b er þannig komið fyrir á lóðinni að ekki er fullnægt fjarlægðarkröfum greinar 75.1 í byggingarreglugerð, en byggingunni er m.a. ætlað að ná að lóðarmörkum Laugavegar 55.  Engin ákvörðun er um þetta fyrirkomulag í skipulagi, enda liggur ekki fyrir deiliskipulag af svæðinu, en gera skal grein fyrir afstöðu húsa á lóð í deiliskipulagi, sbr. grein 73.1 í byggingarreglugerð.  Ekki liggur heldur fyrir þinglýstur samningur lóðarhafa um fjarlægð hússins frá lóðarmörkum.  Ekki verður fallist á að hefð hafi skapast fyrir byggingum á lóðarmörkum lóðanna nr. 53b og 55 við Laugaveg, eins og byggingarleyfishafi heldur fram, enda er bakhús fyrirhugaðrar nýbyggingar til muna hærra og umfangsmeira en þær byggingar sem þar stóðu áður.  Heimild skortir því að lögum til þess að byggja fyrirhugaða nýbyggingu að Laugavegi 53b. 

Rétt er að taka fram að skipulagsyfirvöld í Reykjavík hafa nýlega auglýst tillögu að deiliskipulagi fyrir reit, sem markast af Laugavegi, Frakkastíg, Hverfisgötu og Vitastíg.  Enda þótt hin umdeilda nýbygging að Laugavegi 53b falli innan þess reits, hafa þessi áform um deiliskipulag nú engin áhrif á niðurstöðu máls þessa.

Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að hið kærða byggingarleyfi samrýmist ekki gildandi aðalskipulagi Reykjavíkur 1996-2016, þar sem nýtingarhlutfall fyrirhugaðrar nýbyggingar samkvæmt leyfinu fari verulega yfir efri mörk aðalskipulagsins, svo og að við útgáfu leyfisins hafi ekki verið fullnægt ákvæði greinar 75.4 í byggingarreglugerð nr. 441/1998 um heimild til fráviks frá reglum um fjarlægð frá lóðarmörkum. Ber því að fella úr gildi hina kærðu ákvörðun byggingarnefndar Reykjavíkur og staðfestingu borgarstjórnar á henni.

Úrskurðarorð:

Ákvörðun byggingarnefndar Reykjavíkur frá 25. febrúar 1999, sem staðfest var af borgarstjórn hinn 4. mars 1999, um að veita leyfi til byggingar verslunar-, þjónustu- og íbúðarhúss úr steinsteypu á lóðinni nr. 53b við Laugaveg, er felld úr gildi.

 

      

       

Ár 1999, þriðjudaginn 20. júlí kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Laugavegi 59 í Reykjavík. Mættir voru allir aðalmenn; Ingimundur Einarsson, hæstaréttarlögmaður, Þorsteinn Þorsteinsson, byggingarverkfræðingur og Hólmfríður Snæbjörnsdóttir, lögfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 19/1999; kæra Ferðafélags Íslands á samþykkt sveitarstjórnar Svínavatnshrepps frá 13. maí 1998 á deiliskipulagi Hveravalla.

Á málið er nú lagður svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 10. apríl 1999, sem barst nefndinni hinn 12. sama mánaðar, kærir Ferðafélag Íslands samþykkt sveitarstjórnar Svínavatnshrepps frá 13. maí 1998 á deiliskipulagi fyrir Hveravallasvæðið, sem birt var í B-deild Stjórnartíðinda hinn 20. nóvember 1998.  Kærandi krefst þess að samþykkt sveitarstjórnar verði hnekkt.  Um kæruheimild vísast til 4. mgr. 39. gr. laga nr. 73/1997.

Þegar mál þetta kom fyrst til umfjöllunar í úrskurðarnefndinni þótti sýnt að um umfangsmikið mál væri að ræða og að til vettvangsgöngu þyrfti að koma áður en til úrskurðar kæmi í málinu.  Var af þessum sökum ákveðið að lengja afgreiðslutíma málsins með stoð í 4. mgr. 8. gr. skipulags- og byggingarlaga og var aðilum gerð grein fyrir þeirri ákvörðun.

Málavextir:  Árið 1938 reisti Ferðafélag Íslands skála fyrir ferðamenn á Hveravöllum.  Á árinu 1980 reisti félagið þar annan skála á svonefndum Breiðamel.  Á árinu 1989 var skáli þessi fluttur nær eldri skála félagsins og jafnframt reist salernishús fyrir báða skálana.  Munu þessar framkvæmdir hafa verið unnar í samráði við Náttúruverndarráð, enda innan svæðis þess sem friðlýst hafði verið með auglýsingu nr. 217/1975.  Síðla árs 1993 staðfesti umhverfisráðherra aðalskipulag Svínavatnshrepps 1992-2012, sem tekur meðal annars til Hveravallasvæðisins.  Er í greinargerð aðalskipulagsins lýst áformum um framtíðarskipan ferðaþjónustu á svæðinu.  Ferðafélag Íslands taldi að gengið væri gegn hagsmunum félagsins með þeim áformum, sem fram komu í aðalskipulaginu.  Beindi félagið stjórnsýslukæru til umhverfisráðuneytisins með kröfu um að aðalskipulagið yrði fellt úr gildi að því er Hveravelli varðaði, en til vara að ráðuneytið veitti félaginu stöðuleyfi fyrir núverandi aðstöðu á Hveravöllum.  Var kröfum þessum hafnað með úrskurði umhverfisráðherra, dags. 2. júlí 1996.

Í maí 1997 lá fyrir skýrsla um frekara mat á umhverfisáhrifum fyrirhugaðrar mannvirkjagerðar á Hveravöllum samkvæmt gildandi aðalskipulagi.  Ákvað hreppsnefnd Svínavatnshrepps að hlutast til um breytingar á aðalskipulaginu til þess að aðlaga það að þeim sjónarmiðum sem fram komu í matsskýrslunni.  Var breyting á aðalskipulagi hreppsins samþykkt af hreppsnefnd 13. maí 1998 og staðfest af umhverfisráðherra hinn 7. ágúst 1998 að undangenginni lögboðinni málsmeðferð.  Samhliða undirbúningi að breytingu aðalskipulagsins var unnið að gerð deiliskipulags fyrir Hveravallasvæðið.  Gerð deiliskipulagsins lauk í apríl 1998 og var það samþykkt á fundi hreppsnefndar Svínavatnshrepps hinn 13. maí 1998, sama dag og áðurnefnd breyting aðalskipulags, en auglýsing um deiliskipulagið var birt í stjórnartíðindum hinn 20. nóvember 1998.

Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 30. nóvember 1998, kærði Ferðafélag Íslands staðfestingu umhverfisráðherra frá 7. ágúst 1998 á breytingu á aðalskipulagi Svínavatnshrepps 1992-2012 að því er varðar Hveravelli.  Jafnframt var kærð samþykkt sveitarstjórnar Svínavatnshrepps frá 13. maí 1998 á deiliskipulagi fyrir Hveravelli, sem auglýst hafði verið í B-deild Stjórnartíðinda.  Með úrskurði, uppkveðnum hinn 12. mars 1999, var aðalkröfu kæranda um ógildingu staðfestingar ráðherra á breytingu aðalskipulagsins vísað frá úrskurðarnefndinni en málið að öðru leyti fellt niður með samkomulagi aðila.  Var kæranda gefinn kostur á því að koma að nýrri kæru þar sem einungis væri til umfjöllunar ákvörðun sveitarstjórnar Svínavatnshrepps um að samþykkja deiliskipulag fyrir Hveravelli.  Í samræmi við þessa niðurstöðu setti kærandi fram kæru þá sem hér er til meðferðar.

Málsrök kæranda:  Af hálfu kæranda er byggt á eftirgreindum málsástæðum.

Í deiliskipulagi Hveravalla sé gert ráð fyrir því að salernishús kæranda verði rifið og leiði það til þess að gamla sæluhúsið verði ónothæft.  Í þessu sé jafnframt fólgin breyting frá aðalskipulaginu og hefði þurft að taka ákvörðun um það í deiliskipulaginu sjálfu hvernig salernismálum gamla sæluhússins yrði háttað í staðinn.  Á þessum þýðingarmikla þætti taki deiliskipulagið ekki og fái það ekki staðist.

Kærandi telur að í deiliskipulaginu sé gert ráð fyrir því að þjónusta við ferðamenn verði aukin á Hveravöllum, umfram það sem ráðgert hafi verið í aðalskipulagi.  Þannig sé í deiliskipulaginu gert ráð fyrir verslun, matsölu, leigu á fundarsal, bensínsölu o.s.frv. og í raun vísi að hótelrekstri.  Sé ljóst að róttæk breyting hefur verið gerð frá aðalskipulaginu.  Hér sé í raun verið að breyta hálendismiðstöð í aðalskipulagi í jaðarmiðstöð í deiliskipulagi, svo notuð sé skilgreining svæðisskipulags miðhálendisins.  Þetta brjóti í bága við sjálft svæðisskipulag miðhálendisins.  Það sé því röng fullyrðing skipuleggjenda Hveravalla, að skipulagið sé í samræmi við svæðisskipulag miðhálendisins, sem þar fyrir utan hafi ekki verið gengið frá, sbr. lög nr. 58/1999 um breytingu á skipulags- og byggingarlögum.  Kærandi telur augljóst að skipuleggjendur Hveravallasvæðisins hafi ekki ætlað að bíða eftir því hvernig gengið yrði endanlega frá svæðisskipulagi miðhálendisins, áður en gengið væri frá aðal- og deiliskipulagi Hveravalla. Sé óeðlilegt að gengið sé frá deiliskipulagi á ákveðnu litlu svæði, þegar sjálft svæðisskipulag miðhálendisins sé ófrágengið.  Að þessu hafi margir umsagnaraðilar fundið.  Bendir kærandi á lög nr. 58/1999 um breytingu á skipulags- og byggingarlögum hvað snertir gerð og kynningu svæðisskipulags miðhálendisins.

Þá telur kærandi að hreppsnefnd Svínavatnshrepps hafi brostið hæfi til þess að taka hina kærðu ákvörðun um deiliskipulag Hveravalla.  Draga megi hlutlægni Svínavatnshrepps stórlega í efa, enda hafi hann ríkra fjárhagslegra hagsmuna að gæta varðandi rekstur þjónustumiðstöðvarinnar og sé því vanhæfur sem stjórnsýsluvald til að fjalla um þessi mál af þeirri hlutlægni sem þurfi, eins og dæmin sýni.  Hér sé um stjórnvaldsvanhæfi að ræða.  Bendir kærandi á að það sé m.a. markmið skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 að tryggja réttaröryggi í meðferð skipulags- og byggingarmála og þar með að réttur einstaklinga og lögaðila verði ekki fyrir borð borinn, sbr. 1. grein laganna.  Þrátt fyrir þetta hafi Svínavatnshreppur, á grundvelli meints eignarréttar og meints stjórnsýsluvalds, úthlutað sjálfum sér, þ.e. íbúum hreppsins, lóðarrými fyrir ferðaþjónustumiðstöð á landi, sem hann eigi ekki og hafi ekki fengið leyfi til að byggja á og sé að hluta til á friðlýstu svæði.  Um leið eigi að ryðja samkeppnisaðila um þjónustu í burtu.

Ennfremur telur kærandi að með hinni kærðu ákvörðun hafi verið brotið gegn meðalhófsreglu stjórnsýslulaga.  Í aðalskipulaginu hafi verið gert ráð fyrir því að nýrra sæluhús F.Í., ásamt salernishúsi, yrði flutt og komið fyrir á öðrum stað á skipulagssvæðinu.  Aftur á móti komi skýrt fram í deiliskipulaginu að nú skuli rífa þessi hús F.Í.  Á þessu sé allur munur og sýni svo ekki verður um villst að deiliskipulagið sé í hróplegu ósamræmi við aðalskipulagið.  Varðandi þann mun, sem sé á tilflutningi eða niðurrifi þessara bygginga, telji kærandi að með því að krefjast niðurrifs í stað tilflutnings hafi meðalhófsregla 12. gr. stjórnsýslulaga verið brotin.  Hér hafi borið að velja vægara úrræðið og gæta hófs í meðferð valds.  Brottrif bygginganna í stað tilflutnings fari berlega í bága við meðalhófsreglu stjórnsýslulaga.
 
Einnig byggir kærandi á því að með hinni kærðu ákvörðun hafi verið brotið gegn jafnræðisreglu stjórnsýslulaga.  Til stuðnings þessari málsástæðu bendir kærandi á að samkvæmt deiliskipulaginu skuli nýrra sæluhús og salernishús hans rifin en Veðurstofa Íslands hafi hins vegar fengið leyfi Svínavatnshrepps að hafa hús sitt um kyrrt á Hveravöllum um einhver ár, þótt síðar eigi einnig að rífa það hús.  Kærandi hafnar þeim röksemdum Svínavatnshrepps fyrir þessari mismunun að hús Veðurstofu Íslands á Hveravöllum sé byggt með leyfi hreppsins, en nýrra sæluhús F.Í. og salernishúsið ekki.  Leitað hafi verið leyfis fyrir þessum byggingum á sínum tíma og hafi engar athugasemdir komið fram, fyrr en eftir að ákvörðun um byggingu þjónustumiðstöðvarinnar hafi verið tekin.

Þá byggir kærandi á því að bindandi bótayfirlýsingu sveitarstjórnar Svínavatnshrepps skorti, en skv. 2. mgr. 21. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, sem fjalli um breytingu á aðalskipulagi, skuli fylgja slíkri tillögu bindandi yfirlýsing um að stjórn sveitarfélagsins taki að sér að bæta það tjón er einstakir aðilar kunni að verða fyrir við breytinguna.  Þessari skyldu hafi Svínavatnshreppur enn ekki fullnægt enda þótt hér sé um fortakslaust lagaskilyrði að ræða.

Loks telur kærandi að í hinni kærðu ákvörðun felist ólögmæt afturköllun stjórnvaldsákvörðunar.  Áréttar kærandi sérstaklega, að með auglýsingu nr. 217/1979 um náttúruvætti á Hveravöllum á Kili hafi Náttúruverndarráð heimilað kæranda að hafa sæluhús á friðuðu svæði Hveravalla í samráði við ráðið.  Telur kærandi að Svínavatnshreppur geti ekki með gerð aðalskipulags og deiliskipulags ómerkt ákvörðun Náttúruverndarráðs um að heimila kæranda að hafa sæluhús innan friðlýsta svæðisins.  Til þess að breyta þeirri ákvörðun þurfi Náttúruvernd ríkisins með lögformlegum hætti að afturkalla leyfið og þá með vitund kæranda og einhverjum aðlögunartíma.  Þar sem þessi háttur hafi ekki verið hafður á telur kærandi ólögmæt þau ákvæði aðalskipulags og deiliskipulags Hveravalla, sem kveða á um niðurrif nýrra sæluhúss kæranda á svæðinu.

Kröfur og málsrök hreppsnefndar Svínavatnshrepps:  Af hálfu hreppsnefndar Svínavatnshrepps er aðallega gerð krafa um frávísun málsins frá úrskurðarnefndinni, en til vara að kröfu kæranda verði hafnað.  Frávísunarkrafan er studd eftirgreindum rökum:

Kærði telur kröfu kæranda ekki úrskurðarhæfa fyrir það hversu óskýr hún sé.  Gera verði þá kröfu til kæranda að kröfugerð hans sé skýr og ótvíræð varðandi þau atriði sem kærandi hyggst fá hnekkt eða breytt með atbeina úrskurðarnefndarinnar.  Við mat á skýrleika krafna verður, að mati kærða, að líta til krafna einkamálaréttarfarsins, sbr. d-lið 1. mgr. 80. gr. laga nr. 91/1991, um meðferð einkamála.  Kröfugerð kæranda fullnægi ekki lágmarkskröfum einkamálaréttarfarsins í þessum efnum.  Í þessu sambandi sé bent á eftirfarandi:

Kröfugerð kæranda gangi út á það að samþykki sveitarstjórnar Svínavatnshrepps þann 13. maí 1998 á “deiliskipulagi Svínavatnshrepps 1992-2012”, að því er varðar Hveravallasvæðið, verði hnekkt.  Samþykkt sveitarstjórnarinnar þann 13. maí 1998 taki ekki til deiliskipulags með framangreindu heiti.  Með vísan til auglýsingarinnar á deiliskipulaginu hafi samþykki sveitarstjórnarinnar tekið til “deiliskipulags fyrir Hveravelli í Svínavatnshreppi”.  Andlag ógildingarkröfunnar sé því ranglega tilgreint í kröfugerð kæranda.

Kærði telur, að þegar lesin sé saman lýsing kærða á kæruefninu og sjálf kröfugerðin, þá megi draga í efa að unnt sé að hafa uppi kröfugerð af því tagi sem hér sé höfð uppi af hálfu kæranda.  Kröfugerð hans feli það efnislega í sér, að úrskurðarnefndin hnekki tiltekinni samþykkt sveitarstjórnar að því er varðar framkvæmd á þeirri skipulagsskyldu sem hvíli á sveitarfélögum samkvæmt 23. gr., sbr. 9. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997.  Lögmæltum aðdraganda að slíkri samþykkt, sem hér standi til að hnekkja, sé ætlað að tryggja að samþykktir af þessu tagi séu aldrei formlega séð rangar.  Ekki verði séð að það sé lögboðið hlutverk úrskurðarnefndarinnar að ógilda deiliskipulag í heild sinni, þótt krafa komi fram um slíkt.  Öðru máli gegni um einstakar ákvarðanir skipulags- og byggingaryfirvalda, sem reistar séu á slíku deiliskipulagi.

Þá telur kærði ástæðu til að vekja athygli á niðurstöðu úrskurðar nefndarinnar frá 12. mars sl., þar sem fjallað sé um sömu kröfu kæranda og hér sé til meðferðar.  Kærandi hafi sett kröfuna fram sem varakröfu í fyrrgreindu máli.  Í úrskurði nefndarinnar segi orðrétt:  “Eins og háttað er málatilbúnaði kæranda er varakrafa hans, um að hnekkt verði samþykkt sveitarstjórnar Svínavatnshrepps um deiliskipulag fyrir Hveravelli, svo samofin aðalkröfu málsins að erfitt er að fjalla um hana, að óbreyttu, eftir að aðalkröfunni hefur verið vísað frá nefndinni.”  Þessi ályktun nefndarinnar verði naumast skilin á annan veg en þann, að þessi krafa kæranda sé, ein sér, óúrskurðarhæf.  Aðilar hafi samþykkt að tilmælum nefndarinnar, eftir því sem best verði séð, að láta ekki reyna á kröfuna.  Kærði sé sammála þessari ályktun nefndarinnar, þ.e. að krafan sé ekki úrskurðarhæf, ein sér, án tengsla við það álitaefni hvort rétt og löglega hafi verið staðið að breytingu á aðalskipulagi Svínavatnshrepps, sbr. staðfestingu umhverfisráðherra á breytingunni þann 7. ágúst 1998.  Úrskurðarnefndin segi í úrskurði sínum að hinir almennu dómstólar landsins eigi úrskurðarvald um það álitaefni og þá um leið að sjálfsögðu lögmæti deiliskipulagsins.

Verði ekki fallist á frávísunarkröfu kærða, gerir hann þá varakröfu að kröfu kæranda verði hafnað.  Varakröfuna styður kærði eftirgreindum efnisrökum:

Af hálfu kærða hafi verið staðið að breytingunni á aðalskipulaginu og deiliskipulaginu með réttum og lögmæltum hætti.  Deiliskipulagið sé reist á gildu aðalskipulagi fyrir Svínavatnshrepp með þeirri breytingu sem gerð var á því í ágúst 1998.  Af þessu leiði að engin efni séu því til þess að verða við kröfu kæranda um ógildingu deiliskipulagsins í heild, svo sem krafa hans felur í raun í sér, meðan grundvelli deiliskipulagsins hefur ekki verið hnekkt með atbeina dómstóla.

Í röksemdum kæranda fyrir kröfu sinni virðist gengið út frá því að deiliskipulagið fari í bága við aðalskipulag kærða, svo sem frá því hafi verið gengið á árinu 1993.  Í þessum rökum kæranda felist staðhæfing um að breyting sú sem gerð hafi verið á aðalskipulaginu í ágúst 1998 sé markleysa.  Þessi staðhæfing kæranda sé hvorttveggja í senn röng og marklaus meðan kærandi, eða aðrir sem hugsanlega ættu hér hlut að máli, hafi ekki látið reyna á réttmæti þessarar staðhæfingar fyrir dómstólum.  Með vísan til úrskurðar nefndarinnar frá 12. mars sl. sé það ekki á valdi nefndarinnar að úrskurða um réttmæti þessarar málsástæðu kæranda.

Kvörtunum og klögum kæranda um misbeitingu valds af hálfu kærða, staðhæfingum um vanhæfi kærða til ákvörðunartöku í þessum efnum, staðhæfingum um að kærði hafi sniðgengið meðalhófsreglu stjórnsýsluréttarins í samskiptum við kæranda og beitt kæranda ofríki og tillitsleysi í öllum samskiptum við hann, er af hálfu kærða mótmælt í heild sem röngum og/eða ósönnuðum.  Til stuðnings þessum mótmælum kærða er til fyllingar vísað til sérstakrar samantektar sem Páll Hjaltason arkitekt hefur gert og lögð hefur verið fram í málinu.

Vettvangsganga:  Úrskurðarnefndin kynnti sér aðstæður á vettvangi hinn 6. júlí 1999.  Viðstaddir voru fulltrúar Ferðafélags Íslands og Svínavatnshrepps.  Gengið var um svæðið þar sem nú standa skálar Ferðafélags Íslands og þar sem fyrirhugaðri þjónustumiðstöð er ætlaður staður.  Ennfremur var eldri skáli Ferðafélags Íslands skoðaður.  Fulltrúar aðila svöruðu spurningum nefndarmanna og veittu upplýsingar.

Úrskurðarnefndin hefur ekki leitað umsagnar Skipulagsstofnunar í máli þessu, enda hefur stofnunin fjallað ítarlega um skipulagsmál Hveravalla og yfirfarið deiliskipulag það, sem um er deilt í málinu.  Liggur afstaða stofnunarinnar fyrir í málsgögnum.

Niðurstaða:  Eins og að framan er rakið hafði kærandi uppi kröfu um ógildingu deiliskipulags Hveravalla í fyrra kærumáli, þar sem jafnframt var krafist ógildingar á staðfestingu ráðherra á breytingu á aðalskipulagi svæðisins.  Var málið fellt niður að því er varðaði kröfu kæranda um ógildingu deiliskipulagsins með samkomulagi málsaðila, en kæranda var jafnframt gefinn kostur á því að koma að nýrri kæru, sem einvörðungu varðaði deiliskipulagið, innan mánaðar frá uppkvaðningu úrskurðar í fyrra máli.  Þessa réttar neytti kærandi með kæru þeirri sem hér er til meðferðar. 

Ekki verður fallist á það með kærða að vísa beri kröfu kæranda í málinu frá úrskurðarnefndinni.  Enda þótt nokkurrar ónákvæmni gæti í kærunni um heiti  deiliskipulags þess, sem kæran lýtur að, þykir það ekki eiga að leiða til frávísunar, enda fer ekki á milli mála við hvað er átt eða til hvaða ákvörðunar sveitarstjórnar Svínavatnshrepps kæran tekur.  Verða ekki gerðar jafn ríkar kröfur um skýrleika kröfugerðar í kærumáli fyrir stjórnvaldi og gerðar eru um dómkröfur samkvæmt einkamálalögum.  Við mat á þessu álitaefni ber að líta til ríkrar rannsóknar- og leiðbeiningarskyldu stjórnvalda og þess að málsforræðisreglu einkamálaréttarfars verður ekki beitt fullum fetum um málsmeðferð í kærumáli á stjórnsýslustigi.  Þá verður að líta til þess að ólögfróðir aðilar fara oftar en ekki sjálfir með mál sín fyrir stjórnvöldum og verður að miða kröfur um málatilbúnað við þá staðreynd. 

Enda þótt úrskurðarnefndin hafi í fyrri úrskurði komist að þeirri niðurstöðu að hún sé ekki bær um að hnekkja staðfestingu ráðherra á aðalskipulagi eða breytingu á því, leiðir ekki af þeirri niðurstöðu að nefndina bresti vald til þess að fjalla um samþykkt sveitarstjórnar á deiliskipulagi.  Samkvæmt 2. mgr. 8. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 fjallar úrskurðarnefndin um ágreiningsmál um skipulags- og byggingarmál samkvæmt lögunum.  Eru ákvarðanir sveitarstjórna um þessi málefni kæranlegar til nefndarinnar, þar með taldar ákvarðanir um skipulagsmál, og er kæruheimild vegna slíkra ákvarðana áréttuð í 10. kafla skipulagsreglugerðar nr. 400/1998.  Geta slíkar ákvarðanir verið haldnar annmörkum sem leiða kunna til ógildingar þeirra, enda þótt með ákvæðum í skipulags- og byggingarlögum sé leitast við að tryggja að vandað sé til undirbúnings og gerðar slíkra ákvarðana.  Er það því á valdsviði úrskurðarnefndar að fjalla um kæruefni máls þessa.

Úrskurðarnefndin telur að við gerð deiliskipulags þess, sem um er deilt í máli þessu, hafi verið stefnt að því að endurheimta gróðurþekju, sem fyrir var á svæðinu þar sem nú eru nýrri skáli kæranda, salernishús og bílastæði.  Miða skipulagsáformin þannig að því að draga úr umferð og átroðningi á friðlýsta svæðinu næst hverasvæðinu sjálfu.  Markmið þessi verður að telja lögmæt og studd málefnalegum sjónarmiðum.  Að gættum ákvæðum skipulags- og byggingarlaga fengi það því staðist að ákveða í skipulagi brottnám mannvirkja af svæðinu.

Úrskurðarnefndin fellst ekki á þá málsástæðu kæranda að ekki hafi verið heimilt að samþykkja deiliskipulag fyrir Hveravelli þar sem ólokið sé gerð svæðisskipulags miðhálendisins, eða af þeim sökum að deiliskipulagið fari í bága við drög að slíku svæðisskipulagi.  Eru hvergi í lögum reistar skorður við því að deiliskipulag sé samþykkt fyrir einstök svæði á miðhálendinu þótt áformuð sé gerð svæðisskipulag þess.  Verður heldur ekki á það fallist að skilgreiningar, sem fram koma í drögum að slíku svæðisskipulagi, verði lagðar til grundvallar við úrlausn um gildi deiliskipulags einstakra svæða, enda hafa þær skilgreiningar ekki öðlast lögformlegt gildi.  Auk þess verður ekki ráðið af hinu umdeilda deiliskipulagi einu að fyrirhuguð starfsemi á svæðinu teldist fremur jaðarmiðstöð en hálendismiðstöð eins og kærandi heldur fram, heldur myndi þjónustustig á hverjum tíma mótast að miklu leyti af starfsleyfum sem veitt yrðu fyrir starfseminni hverju sinni.

Ekki verður fallist á að hreppsnefnd Svínavatnshrepps hafi brostið hæfi til þess að taka hina kærðu ákvörðun um deiliskipulag Hveravalla.  Samkvæmt skipulags- og byggingarlögum er það meðal skyldubundinna verkefna sveitarstjórna að hlutast til um gerð aðal- og deiliskipulags innan staðarmarka sveitarfélaga.  Hefur löggjafinn kosið að færa ákvörðunarvald í skipulagsmálum í auknum mæli til sveitarstjórna.  Skipulagsákvarðanir eru almenns eðlis og fela  að jafnaði ekki í sér ákvörðun um það hvaða einstaklingum eða lögpersónum gefist kostur á að hagnýta sér þau réttindi og gæði sem koma til ráðstöfunar á grundvelli þeirra.  Verður því ekki á það fallist að sveitarstjórnir bresti almennt vald til skipulagsákvarðana, enda þótt sveitarfélög kunni að eiga einhverja hagsmuni tengda skipulagsgerð og ákvörðunum um landnotkun. 

Ekki verður fallist á að brotið hafi verið gegn meðalhófsreglu eða jafnræðisreglu með hinni kærðu ákvörðun.  Eins og áður er að vikið er stefnt að lögmætum markmiðum með hinni kærðu skipulagsákvörðun, m.a. að endurheimta gróið svæði og fækka mannvirkjum á svæðinu.  Verður ekki séð að þessum markmiðum hafi mátt ná með öðru eða vægara móti en felst í hinu umdeilda deiliskipulagi.  Ekki verður heldur með réttu jafnað saman stöðu húss Veðurstofu Íslands annars vegar og mannvirkja kæranda hins vegar á skipulagssvæðinu.  Fyrrnefnda húsið stendur utan friðlýsta svæðisins og dregur ekki að sér umferð inn á gróið land.  Það gera hins vegar skálar kæranda og salernishús, auk þess sem bílastæði á svæðinu verða ekki með hægu móti færð meðan nýrri skáli kæranda og salernishús standa á núverandi stað.

Þar sem breyting sú á aðalskipulagi Svínavatnshrepps fyrir Hveravelli, sem staðfest var af umhverfisráðherra hinn 7. ágúst 1998, sætti málmeðferð samkvæmt 17. og 18. grein laga nr. 73/1997 var ekki þörf bótayfirlýsingar samkvæmt 2. mgr. 21. gr. nefndra laga.  Virðist málsástæða kæranda, um að slíka yfirlýsingu skorti, byggð á misskilningi á réttarreglum.  Verður því ekki á hana fallist.

Loks verður ekki fallist á þá málsástæðu kæranda að með samþykki Náttúruverndarráðs hafi hann öðlast sjálfstæða heimild til þess að hafa sæluhús á friðlýsta svæðinu á Hveravöllum, óháð samþykki sveitarstjórnar eða ákvörðunum hennar um skipulag á svæðinu.  Náttúruverndarráð hafði hvorki með höndum útgáfu byggingar- eða stöðuleyfa fyrir mannvirkjum né skipulagsvald.  Gat ráðið einungis veitt samþykki fyrir sitt leyti til þess að mannvirki fengju að standa á svæðinu þrátt fyrir friðlýsingu þess, en af því samþykki verða engar frekari heimildir leiddar.  Var staða mannvirkja á svæðinu því jafnframt háð samþykki sveitarstjórnar og því skilyrði að þau samrýmdust gildandi skipulagi.

Í málatilbúnaði kæranda er ítrekað að því vikið að hið umdeilda deiliskipulag sé ekki í samræmi við gildandi aðalskipulag Hveravallasvæðisins.  Hefur úrskurðarnefndin kynnt sér sérstaklega greinargerð gildandi aðalskipulags og borið hana saman við greinargerð hins umdeilda deiliskipulags.  Í greinargerð aðalskipulagsins kemur fram ákvörðun um að flytja nýrri skála kæranda og salernishús á þjónustusvæði í Hvin og var ekki horfið frá þeirri ákvörðun með þeirri breytingu sem gerð var á aðalskipulaginu á árinu 1998.  Í greinargerð deiliskipulagsins felst hinsvegar ákvörðun um að rífa þessi mannvirki eða fjarlægja þau af hinu skipulagða svæði.  Samkvæmt þessu er hið umdeilda deiliskipulag ekki í samræmi við gildandi aðalskipulag svæðisins og fullnægir því hvorki skilyrði 1. mgr. 23. greinar laga nr. 73/1997 um að deiliskipulag skuli gera á grundvelli aðalskipulags né því skilyrði 7. mgr. 9. greinar sömu laga að innbyrðis samræmi skuli vera milli aðal- og deiliskipulags.  Fullnægjandi lagaskilyrði skortir því fyrir hinu umdeilda deiliskipulagi .  Ber af þeim ástæðum að fella það úr gildi.

Úrskurðarnefndin telur ástæðu til að vekja á því athygli, að sveitarstjórn Svínavatnshrepps samþykkti hið umdeilda deiliskipulag á fundi sínum hinn 13. maí 1998, áður en fyrir lá afgreiðsla Skipulagsstofnunar og staðfesting umhverfisráðherra á þeirri breytingu á aðalskipulagi sem deiliskipulagið var að hluta til grundvallað á.  Samrýmist slík málsmeðferð ekki ákvæðum skipulags- og byggingarlaga um gerð og samþykkt skipulagsáætlana.  Þá telur nefndin að á skorti að í skipulagi svæðisins hafi verið gerð grein fyrir fráveitu eldri skála kæranda, sbr. grein 4.17.2 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998.

Þar sem hið kærða deiliskipulag hefur sætt opinberri birtingu að lögum er lagt fyrir sveitarstjórn Svínavatnshrepps að  birta auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda um að deiliskipulagið hafi verið fellt úr gildi.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist vegna forfalla nefndarmanns.

Úrskurðarorð:

Deiliskipulag fyrir Hveravelli í Svínavatnshreppi, sem samþykkt var af sveitarstjórn Svínavatnshrepps hinn 13. maí 1998 og augýst í B-deild Stjórnartíðinda hinn 20. nóvember 1998, er fellt úr gildi.  Lagt er fyrir sveitarstjórn Svínavatnshrepps að birta auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda um að deiliskipulagið hafi verið fellt úr gildi.

 

Ár 1999, miðvikudaginn 30. júní, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Laugavegi 59 í Reykjavík.  Mættir voru allir aðalmenn; Ingimundur Einarsson, hæstaréttarlögmaður, Þorsteinn Þorsteinsson, byggingarverkfræðingur og Hólmfríður Snæbjörnsdóttir, lögfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 11/1999; kæra B og G, Langagerði 80, Reykjavík, á ákvörðun byggingarnefndar Reykjavíkur frá 25. febrúar 1999, þar sem staðfest er ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík um að hafna afskiptum embættis byggingarfulltrúa af trjágróðri á lóðamörkum Langagerðis 78 og 80.

Á málið er nú lagður svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 8. mars 1999, sem barst nefndinni sama dag, kæra B og G, Langagerði 80, Reykjavík, ákvörðun byggingarnefndar Reykjavíkur frá 25. febrúar 1999, þar sem staðfest er ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík um að hafna afskiptum embættis byggingarfulltrúa af trjágróðri á lóðamörkum Langagerðis 78 og 80.  Hin kærða ákvörðun var staðfest í borgarstjórn 4. mars 1999.  Skilja verður erindi kærenda sem kröfu um að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.

Málavextir:  Þann 7. september 1998 rituðu kærendur bréf til byggingarfulltrúans í Reykjavík, þar sem farið var fram á að fjögur reynitré, sem standa á lóðamörkum Langagerðis 78 og 80, yrðu fjarlægð, þar sem þau yllu kærendum talsverðum óþægindum.  Kváðu kærendur trén slúta yfir innkeyrslu að bílskúr þeirra, auk þess sem þau skyggðu á þá glugga í húsi þeirra sem að þeim sneru, þannig að dagsbirta næði ekki inn í þau herbergi, nema í takmörkuðum mæli.  Samkvæmt bréfi byggingarfulltrúans í Reykjavík, dags. 26. október 1998, fór hann og skoðaði aðstæður og taldi þær ekki gefa tilefni til afskipta af hálfu embættis síns.  Kærendur vildu ekki una þessari niðurstöðu og rituðu bréf til umhverfisráðuneytisins, dags. 14. desember 1998, og óskuðu liðsinnis þess í málinu.  Í svari ráðuneytisins, dags. 14. janúar 1999, var kærendum bent á að vísa ákvörðun byggingarfulltrúa til byggingarnefndar og að þeim væri heimilt að kæra ákvörðun byggingarnefndar til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, sættu þau sig ekki við hana.  Með bréfi, dags. 4. febrúar  1999, til byggingarnefndar Reykjavíkur óskuðu kærendur þess að nefndin tæki málið til endurskoðunar og sjálfstæðrar umfjöllunar.  Vísuðu kærendur til greinar 8.6. í byggingarreglugerð nr. 441/1998 til stuðnings því málskoti.  Byggingarnefnd hafnaði erindi kærenda á fundi sínum hinn 25. febrúar 1999 og er það sú ákvörðun sem kærð er í máli þessu.

Í máli þessu er m.a. á því byggt að umrædd tré skerði birtu og slúti inn yfir bílastæði á lóð kærenda.  Með hliðsjón af þessum málsástæðum ákvað úrskurðarnefndin að fresta meðferð málsins þar til trén væru að fullu laufguð svo hægt væri að meta þessi atriði við réttar aðstæður.  Var kærendum gerð grein fyrir þessari ákvörðun og að uppkvaðning úrskurðar myndi frestast af þessum sökum.

Málsrök kærenda:  Kærendur, sem eru eigendur fasteignarinnar nr. 80 við Langagerði í Reykjavík, kveða reynitré, sem standi nærri lóðamörkum á lóðinni nr. 78, valda sér ýmsum óþægindum og jafnvel tjóni.  Trén slúti yfir innkeyrslu að bílskúr þeirra og geti valdið skemmdum á bifreiðum sem lagt sé í innkeyrslunni.  Þá skerði þau birtu í þeim herbergjum, sem að þeim snúi svo verulega að óviðunandi sé.  Eigendur trjánna hafi ekki fallist á tilmæli kærenda um úrbætur og hafi þau því snúið sér til byggingarfulltrúa.  Telji þau honum skylt að hlutast til um úrbætur og vísa til greina 61.7. og 68.3. í byggingarreglugerð nr. 441/1998 máli sínu til stuðnings.  Loks telja þau rökstuðningi byggingarnefndar fyrir ákvörðun nefndarinnar í málinu verulega áfátt.

Málsrök byggingarnefndar Reykjavíkur:  Leitað var viðhorfa byggingarnefndar til kæruefnis máls þessa.  Í greinargerð byggingarnefndar í málinu, dags. 28. apríl, kemur fram að byggt hafi verið á lóðunum nr. 78 og 80 við Langagerði á árunum 1955 og 1956.  Engin ákvæði hafi þá verið um trjágróður í byggingarsamþykkt.  Slík ákvæði hafi fyrst komið til sögunnar með setningu byggingarreglugerðar nr. 292/1979.  Í þeirri reglugerð hafi verið ákvæði, sem heimilaði byggingarnefnd að krefjast þess að gróður væri fjarlægður ef af honum stöfuðu óþægindi eða hætta fyrir umferð eða veruleg skerðing á birtu í íbúð eða á lóð.  Það sé meginregla íslensks réttar að lög og reglugerðir hafi ekki afturvirk áhrif.  Ákvæði byggingarreglugerðar nr. 441/1998 varðandi trjágróður geti því ekki átt við í tilviki því sem hér um ræði enda sé ljóst að umrædd tré hafi verið gróðursett fyrir einhverjum áratugum.  Ekki hafi verið sýnt fram á það að trén valdi hættu fyrir umferð né skerði birtu í íbúð kærenda svo verulega, sbr. gr. 5.12.4. í byggingarreglugerð nr. 292/1979, að rétt hefði verið að verða við erindi kærenda.

Málsrök eigenda Langagerðis 78:  Úrskurðarnefndin gaf eigendum Langagerðis 78 kost á að koma að andmælum við sjónarmiðum kærenda í málinu.  Í svari þeirra til nefndarinnar kemur fram að af sex trjám, sem staðið hafi milli húsanna nr. 78 og 80 við Langagerði, hafi þrjú verið felld á árunum 1997-1999, þar af eitt vorið 1999 eða eftir að kærendur settu fram kröfur sínar.  Umsjón með klippingum og grisjun trjágróðurs á lóðinni hafi árum saman verið í höndum útlærðra garðyrkjumanna og muni grisjun verða haldið áfram í samræmi við ráðgjöf þeirra.  Ekki sé hugað að frekari grisjun á þessu ári enda væri það ekki að ráði fagmanna.  Ekkert tilefni sé til þess að verða við kröfum kærenda í málinu.

Umsögn Skipulagsstofnunar: Úrskurðarnefndin leitaði umsagnar Skipulagsstofnunar um kæruefnið.  Í umsögn stofnunarinnar, dags. 28. apríl 1999, er gerð grein fyrir tildrögum málsins. Síðan segir svo:  „Í 2. mgr. 39. gr. skipulags- og byggingarlaga segir að byggingarnefnd sé skylt að rökstyðja afgreiðslu á erindum sem henni berast. Ekki er fyrir því að fara í máli þessu, þar sem í afgreiðslu byggingarnefndarinnar er látið nægja að vísa til bréfs byggingarfulltrúa til kærenda máls þessa, en þar segir aðeins: „Aðstæður hafa verið skoðaðar og gefa ekki tilefni til afskipta af hálfu embættis byggingarfulltrúa.”  Hér verður að líta svo á að lögboðinn rökstuðning byggingarnefndar skorti. Í ljósi þess er það álit Skipulagsstofnunar, að fella beri hina kærðu ákvörðun úr gildi og að lagt verði fyrir byggingarnefnd að taka málið upp að nýju.”

Vettvangsganga:  Úrskurðarnefndin kynnti sér aðstæður á vettvangi hinn 23. júní 1999.  Kærendur voru viðstaddir, svo og eigandi Langagerðis 78 og garðyrkjumaður á hans vegum.  Nefndin kynnti sér aðstæður utan dyra og inni í herbergjum í húsi kærenda sem snúa að Langagerði 78.  Viðstaddir gerðu grein fyrir sjónarmiðum sínum og veittu umbeðnar upplýsingar.

Niðurstaða:  Eins og að framan er rakið beindu kærendur skriflegu erindi til byggingarfulltrúans í Reykjavík, dags. 7. september 1998, og óskuðu atbeina hans til þess að fá fjarlægð tré af lóðinni nr. 78 við Langagerði.  Erindi þessu svaraði byggingarfulltrúi með bréfi, dags. 26. október 1998, og var erindi kærenda synjað.  Í bréfi byggingarfulltrúa segir:  „Aðstæður hafa verið skoðaðar og gefa ekki tilefni til afskipta af hálfu embættis byggingarfulltrúa.”   Hvorki er vísað til réttarheimilda né gerð grein fyrir þeirri skoðun, sem fullyrt er að gerð hafi verið á aðstæðum.  Verður ekki ráðið af efni bréfsins á hvaða forsendum niðurstaða byggingarfulltrúa er reist.

Með bréfi, dags. 4. febrúar 1999, til byggingarnefndar Reykjavíkur óskuðu kærendur eftir því að byggingarnefnd tæki málið til endurskoðunar og sjálfstæðrar umfjöllunar.  Til stuðnings erindi þessu vísuðu kærendur til greinar 8.6. í byggingarreglugerð nr. 441/1998, en í niðurlagi þess ákvæðis segir svo:  „Telji einhver rétti sínum hallað með afgreiðslu byggingarfulltrúa getur hann borið málið undir byggingarnefnd”.  Byggingarnefnd tók erindi kærenda fyrir á fundi sínum hinn 25. febrúar 1999.  Fyrir nefndinni lágu bréf kærenda frá 4. febrúar 1999 og bréf byggingarfulltrúa dags. 26. október 1998.  Í málinu var gerð svofelld bókun:  „Byggingarnefnd samþykkir þá afstöðu sem fram kemur í ofangreindu bréfi byggingarfulltrúa.”

Tilvitnað ákvæði í lokamálslið greinar 8.6. í byggingarreglugerð nr. 441/1998 er í eðli sínu kæruheimild.  Samkvæmt ákvæðinu verður borin undir byggingarnefnd afgreiðsla byggingarfulltrúa á erindi, sem hann hefur stöðuumboð til að taka lokaákvörðun um.  Við afgreiðslu erindis samkvæmt málsskotsheimild greinar 8.6. í byggingarreglugerð nr. 441/1998 hefur byggingarnefnd því stöðu æðra stjórnvalds við umfjöllun um ákvörðun byggingarfulltrúa.  Við þessar aðstæður verður að gera kröfu til þess að byggingarnefnd rannsaki mál af sjálfsdáðum og rökstyðji með sjálfstæðum hætti niðurstöðu sína, sbr. 2. mgr. 39. greinar skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997.  Þessa var ekki gætt við afgreiðslu nefndarinnar heldur látið við það sitja að vísa til rökstuðnings byggingarfulltrúans fyrir niðurstöðu hans í málinu.  Var sá rökstuðningur þó alls ófullnægjandi.

Samkvæmt framansögðu var málsmeðferð og rökstuðningi byggingarnefndar í málinu svo verulega áfátt að fella ber hina kærðu ákvörðun úr gildi.  Er lagt fyrir byggingarnefnd að taka erindi kærenda til meðferðar að nýju og ljúka afgreiðslu þess með viðhlítandi rannsókn málsins og rökstuðningi.

Úrskurðarorð:

Hin kærða ákvörðun byggingarnefndar Reykjavíkur frá 25. febrúar 1999 um að samþykkja afstöðu byggingarfulltrúa til erindis kærenda um trjágróður á lóðamörkum Langagerðis 78 og 80 í Reykjavík er felld úr gildi.  Lagt er fyrir byggingarnefnd að taka erindi kærenda til meðferðar að nýju og ljúka afgreiðslu þess með viðhlítandi rannsókn málsins og rökstuddri niðurstöðu.

Ár 1999, miðvikudaginn 23. júní kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Laugavegi 59 í Reykjavík.  Mættir voru allir aðalmenn; Ingimundur Einarsson, hæstaréttarlögmaður, Þorsteinn Þorsteinsson, byggingarverkfræðingur og Hólmfríður Snæbjörnsdóttir, lögfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 17/1999; kæra M, Fagradal 14 í Vogum, á ákvörðun byggingar- og skipulagsnefndar Vatnsleysustrandarhrepps frá 23. febrúar 1999 og hreppsnefndar Vatnsleysustrandarhrepps frá 2. mars 1999 um að veita Olíufélaginu hf. leyfi til að setja upp verslun og bensínafgreiðslu að Iðndal 2 í Vogum.

 
Á málið er nú lagður svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 31. mars 1999, sem barst nefndinni hinn 6. apríl síðastliðinn, kærir M, Fagradal 14 í Vogum, ákvörðun byggingar- og skipulagsnefndar Vatnsleysustrandarhrepps frá 23. febrúar 1999 um að veita Olíufélaginu hf. leyfi til þess að setja upp verslun og bensínafgreiðslu að Iðndal 2 í Vogum. Hin kærða ákvörðun var staðfest á fundi hreppsnefndar Vatnsleysustrandarhrepps hinn 2. mars 1999 og tilkynnt kæranda með bréfi dags. 4. mars 1999.  Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.  Jafnframt er þess krafist að framkvæmdir verði stöðvaðar.  Um kæruheimild vísast til 4. mgr. 39. gr. laga nr. 73/1997.

Málavextir:  Með bréfi til skrifstofu Vatnsleysustrandarhrepps, dags. 18. desember 1998, sendi Olíufélagið hf. hreppsnefndinni erindi varðandi fyrirhugaða bensínstöð og verslun í húsnæði félagsins að Iðndal 2 í Vogum.  Bréfi þessu fylgdu teikningar er sýndu fyrirhugaðar breytingar á útliti hússins ásamt grunnmynd að innra fyrirkomulagi og afstöðumynd.  Ekki verður ráðið af efni þessa bréfs hvort um fyrirspurn sé að ræða eða kynningu á áformum um að setja upp bensínstöð og verslun í umræddu húsi.  Svo virðist sem litið hafi verið á erindi þetta sem umsókn um byggingarleyfi og var það fengið byggingar- og skipulagsnefnd hreppsins til meðferðar.  Á fundi byggingar- og skipulagsnefndar Vatnsleysustrandarhrepps hinn 22. desember 1998 var erindi þetta tekið fyrir og því vísað til grenndarkynningar, en ekki er í gildi deiliskipulag fyrir umrætt svæði.  Var nágrönnum sent bréf, dags. 18. janúar 1999, ásamt uppdrætti landslagsarkitekta er sýnir fyrirkomulag á lóð, en í bréfinu var gerð grein fyrir fyrirhuguðum framkvæmdum og nágrönnum jafnframt boðið að leita frekari upplýsinga hjá byggingarfulltrúa og koma að athugasemdum innan fjögurra vikna.  Athugasemdir bárust frá kæranda og að auki frá eigendum hússins nr. 13. við Fagradal.  Þá bárust tveir undirskriftalistar með mótmælum fjölmargra íbúa við Fagradal, Leirdal, Ægisgötu, Heiðargerði, Vogagerði og Arnargerði.  Niðurstaða grenndarkynningarinnar var tekin fyrir á fundi byggingar- og skipulagsnefndar hinn 23. febrúar 1999.  Var meirihluti nefndarinnar meðmæltur því að erindi Olíufélagsins hf. yrði samþykkt, en kæmi til þess að byggingarleyfi yrði veitt væri það háð því skilyrði að reistur yrði veggur á lóðarmörkum við Fagradal 13, til að draga úr hljóð- og sjónmengun, í samráði við eigendur þeirrar eignar.  Fundargerð byggingar- og skipulagsnefndar þessa efnis var tekin til afgreiðslu á fundi hreppsnefndar Vatnsleysustrandarhrepps hinn 2. mars 1999 og samþykkti meirihluti hreppsnefndar fundargerðina.  Var kæranda kynnt þessi niðurstaða með bréfi, dags. 4. mars 1999, en jafnframt var Olíufélaginu hf. tilkynnt með bréfi, dags. 5. mars 1999, að umsókn félagsins hefði verið samþykkt á fundi byggingar- og skipulagsnefndar hinn 23. febrúar og staðfest á fundi hreppsnefndar 2. mars 1999.  Þessum ákvörðunum skaut kærandi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála með kæru, dags. 31. mars 1999, eins og að framan greinir.  Kærandi gerði kröfu til þess að framkvæmir yrðu stöðvaðar meðan málið væri til meðferðar í úrskurðarnefndinni.  Byggingarleyfishafi féllst hins vegar á að hefja ekki framkvæmdir meðan beðið væri efnisúrskurðar í málinu og kom því ekki til þess að kveða þyrfti upp sjálfstæðan úrskurð um kröfu kæranda um stöðvun framkvæmda.  Að gefnu tilefni aflaði úrskurðarnefndin frekari gagna eftir að umsagnir og greinargerðir höfðu borist í málinu og hefur öflun nýrra gagna, ásamt önnum, valdið drætti á uppkvaðningu úrskurðar þessa.

Málsrök kæranda:  Kærandi telur hina kærðu ákvörðun fara í bága við markmið skipulags- og byggingarlaga.  Þá hafi ekki verið farið að lögum um mat á umhverfisáhrifum.  Ákvörðunin fari auk þess hugsanlega í bága við gildandi aðalskipulag og sé verið að færa verslunar- og þjónustulóðir nær íbúðabyggðinni en gert sé ráð fyrir í aðalskipulagi.  Brotið sé gegn hverfisvernd og grenndarhagsmunum og muni fasteign kæranda verða verðlaus og óseljanleg ef af fyrirhuguðum framkvæmdum verði.  Fyrirhugaðri starfsemi fylgi óþægindi og margvísleg mengun.  Kærandi telur ennfremur að grenndarkynningu hafi verið áfátt og vísar til 12. og 18. greinar byggingarreglugerðar nr. 441/1998 í því sambandi.  Upplýsingar, sem fengist hafi við eftirgrennslan hjá byggingarfulltrúa, hafi að auki verið ófullnægjandi og ekki hafi verið tekið eðlilegt tillit til framkominna athugasemda og mótmæla nágranna.  Kærandi tekur fram að Olíufélagið hf. reki nú bensínafgreiðslu og verslun á hentugum stað í þorpinu.  Umferð byrji þar um kl. 7 að morgni og sé viðvarandi til kl. 23:30.  Mest sé umferðin á kvöldin þegar vinnandi fólk eigi að geta notið hvíldar.  Að færa bensínstöðina alveg að íbúðahverfi, eins og ráðgert sé, og auka þannig við starfsemi sem fyrir sé, valdi meiri truflun og röskun grenndarhagsmuna en samrýmst fái markmiðum skipulags- og byggingarlaga.  Þá tekur kærandi fram að í húsi hennar sé einkar hljóðbært og í framhlið þess sé gert ráð fyrir gleri.  Þurfi kærandi að leggja í óheyrilegan kostnað til þess að draga úr hljóð- og sjónmengun en ekkert hafi verið hugað að þessu við afgreiðslu málsins.  Þó sé viðurkennt að um hljóð- og sjónmengun sé að ræða, sbr. skilyrði byggingar- og skipulagsnefndar um vegg á lóðarmörkum Fagradals 13.  Þá hafi ekki verið sýnt fram á það með fullnægjandi hætti að fyllsta öryggis varðandi eld- og sprengihættu hafi verið gætt.  Með tilliti til spár um fjölgun íbúa í sveitarfélaginu sé enn ríkari ástæða til þess að koma í veg fyrir þá aukningu á þjónustustarfsemi að Iðndal 2, sem fyrirhugaður rekstur bensínstöðvar og sjoppu muni hafa í för með sér.

Málsrök hreppsnefndar Vatnsleysustrandarhrepps:  Í greinargerð hreppsnefndar, er barst úrskurðarnefndinni hinn 6. maí síðastliðinn, er tekið fram að nefndin telji engin rök vera fyrir því að stöðva framkvæmdir eða fella hina kærðu samþykkt úr gildi.  Samkvæmt aðalskipulagi sé Iðndalur 2 í Vogum á svæði sem skilgreint sé sem verslunar- og þjónustusvæði og feli samþykktin því ekki í sér breytingu á aðalskipulagi.  Grenndarkynning hafi farið fram svo sem lögskylt sé og hafi verið farið að fyrirmælum greinar 12.5 í byggingarreglugerð nr. 441/1998 við framkvæmd hennar.  Þá liggi fyrir umsagnir Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja og Eldvarnaeftirlits Suðurnesja, sem sjái framkvæmdinni ekkert til fyrirstöðu.  Hafi meirihluti skipulags- og byggingarnefndar því ákveðið að leyfa Olíufélaginu hf. að setja upp verslun og bensínafgreiðslu að Iðndal 2.

Málsrök byggingarleyfishafa:  Í bréfi Kristins Hallgrímssonar hrl. f.h. Olíufélagsins hf. til úrskurðarnefndarinnar, dags. 18. maí 1999, er gerð grein fyrir andmælum byggingarleyfishafa við kærunni.  Er þar rakinn aðdragandi þess að Olíufélagið hf. eignaðist umrætt húsnæði að Iðndal 2.  Hafi það vakað fyrir félaginu að auka þjónustu við íbúa svæðisins með rekstri bensínafgreiðslu og hraðbúðar á staðnum, en komið hafi verið að því að endurnýja þyrfti bensínafgreiðslu sem félagið hefur rekið í Vogum.  Lóðin Iðndalur 2 sé samkvæmt staðfestu skipulagi þjónustu- og atvinnusvæði og sé húsið á lóðinni sérstaklega teiknað og byggt sem verslunar- og þjónustuhúsnæði.  Hafi sá hluti hússins, sem Olíufélagið hf. eigi nú, verið nýttur til verslunarreksturs en hann hafi gengið illa og því lagst af.

Byggingarleyfishafi krefst þess að kröfum kæranda verði hafnað.  Fyrirhuguð starfsemi sé í góðu samræmi við samþykkt og staðfest skipulag Vatnsleysustrandarhrepps.  Eina breytingin sem felist í hinu umdeilda leyfi sé sú að rekstur bensínstöðvar sé heimilaður jafnframt öðrum verslunarrekstri.  Ekki verði séð að fyrirhuguð starfsemi raski með neinum hætti lögmætum réttindum kæranda. 

Byggingarleyfishafa virðist grundvöllur kærunnar byggður á ólögmætum sjónarmiðum.  Þannig gangi kærandi út frá því að lög nr. 63/1993 um mat á umhverfisáhrifum eigi við í málinu en þar sé um grófa rangtúlkun á lögum að ræða.  Hugleiðingum kæranda um „hljóð, lykt og sjónmengun” er mótmælt sem órökstuddum en til vara sem ólögmætum sjónarmiðum.  Kærandi hafi keypt fasteign á mörkum skipulagsbundinna svæða, annars vegar undir íbúðabyggð en hins vegar fyrir verslunar- og þjónustustarfsemi.  Hafi kærandi því ekki getað vænst annars en að í nágrenni húss hennar ætti sér stað atvinnustarfsemi og geti kærandi ekki borið fyrir sig ókunnugleika á samþykktu og staðfestu skipulagi.  Jafngildi það eignaupptöku ef hið umdeilda leyfi til reksturs bensínstöðvar og verslunar verði fellt úr gildi.

Umsögn Skipulagsstofnunar:  Í umsögn Skipulagsstofnunar um kæruefnið, dags. 3. maí 1999, segir að kærandi kæri leyfisveitinguna á þeim forsendum, að ekki hafi verið staðið að lögboðinni grenndarkynningu með fullnægjandi hætti skv. 7. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, sbr. 2. mgr. 23. gr. sömu laga.  Þá telji kærandi að staðsetning bensínstöðvar, verslunar og söluturns samræmist ekki aðalskipulagi Vatnsleysustrandarhrepps, þar sem hús það sem fyrrnefnd starfsemi er fyrirhuguð í, sé á íbúðasvæði skv. aðalskipulagi. Þá vísi kærandi til ýmissa ákvæða laga nr. 63/1993 um mat á umhverfisáhrifum til stuðnings málatilbúnaði sínum.  Við skoðun gagna málsins hafi komið í ljós, að aðalskipulag sé staðfest þann 16. nóvember 1994.  Samkvæmt því sé á lóðinni gert ráð fyrir blandaðri landnotkun, verslunar og þjónustu annars vegar og stofnana hins vegar. Ekki verði litið svo á, að starfræksla bensínstöðvar, verslunar og söluturns í umræddu húsnæði að Iðndal 2 falli utan staðfestrar landnotkunar og brjóti þannig gegn aðalskipulagi Vatnsleysustrandarhrepps, enda komi fram í fundargerð byggingar- og skipulagsnefndar Vatnsleysustrandarhrepps, dags. 23. febrúar 1999, að verslun hafi áður verið í húsinu.

Í kæru komi fram sú skoðun kæranda að lögboðin grenndarkynning hafi ekki farið fram með fullnægjandi hætti, þar sem nægileg gögn hafi ekki borist til þess að hægt væri að átta sig á umfangi fyrirhugaðrar framkvæmdar.  Skipulagsstofnun geti ekki fallist á þetta.  Kæranda máls þessa hafi verið sent bréf, þar sem gerð hafi verið grein fyrir þeim breytingum, sem fyrirhugaðar hafi verið á húsnæðinu að Iðndal 2, auk þess sem hann hafi fengið í hendur uppdrátt frá landslagsarkitektum, sem sýni fyrirhugaðar breytingar á lóð fasteignarinnar. Verði að telja að uppdrátturinn sé fullnægjandi, eins og málsatvik séu í þessu máli, þar sem bygging sú, sem fyrirhugað sé að hefja umrædda þjónustu í, hafi staðið við hlið húss kæranda allt frá því að hann keypti eignina að Fagradal 14.  Þá verði ekki talið að lög um mat á umhverfisáhrifum eigi við í máli þessu.  Í 1. mgr. 5. gr. laganna og viðauka við þau, sbr. 2. mgr. 5. gr., séu taldar upp þær framkvæmdir sem háðar séu mati á umhverfisáhrifum.  Þó sé umhverfisráðherra heimilt, samkvæmt 1. mgr. 6. gr., að fengnu áliti skipulagsstjóra, að ákveða að tiltekin framkvæmd eða framkvæmdir, sem kunni að hafa í för með sér umtalsverð áhrif á umhverfi, náttúruauðlindir og samfélag, en ekki sé getið í 5. gr., verði háðar umhverfismati. Að mati Skipulagsstofnunar taki hvorugt þessara lagaákvæða til þeirra fyrirhuguðu framkvæmda sem hér séu til umfjöllunar.  Sé það því álit Skipulagsstofnunar, að staðfesta beri hina kærðu ákvörðun skipulags- og byggingarnefndar Vatnsleysustrandarhrepps, dags. 23. febrúar 1999, þess efnis að veita leyfi til að setja upp verslun og bensínafgreiðslu að Iðndal 2 í Vogum.

Niðurstaða:  Málsmeðferð byggingar- og skipulagsnefndar og hreppsnefndar í máli þessu er haldin verulegum ágöllum.  Erindi Olíufélagsins hf. var ekki í umsóknarformi heldur verður það fremur skilið sem kynning á áformum um starfrækslu bensínstöðvar að Iðndal 2, eða sem fyrirspurn.  Erindið fékk þó meðferð sem byggingarleyfisumsókn.  Í bréfi til nágranna um grenndarkynningu er ranglega vísað til 2. mgr. 26. gr. skipulags- og byggingarlaga, sem við á ef um breytingu á deiliskipulagi er að ræða, en ekki er í gildi deiliskipulag fyrir svæði það sem hér um ræðir.  Í bréfinu er þó réttilega vísað til greinar 12.5 í byggingarreglugerð nr. 441/1998 að því er grenndarkynningu varðar. Í bókun byggingar- og skipulagsnefndar um málið á fundi nefndarinnar hinn 23. febrúar 1999 er hvergi gerð grein fyrir ákvörðun nefndarinnar í málinu heldur eru þar einungis rakin sjónarmið meirihluta og minnihluta í nefndinni.  Verður helst ráðið af bókun meirihlutans að vera kunni að byggingarleyfi verði veitt, enda tekið fram, að ef til þess komi þurfi að uppfylla ákveðin skilyrði.  Hefur bókunin ekki yfirbragð lokaákvörðunar máls og voru aðalteikningar ekki áritaðar um samþykki samfara þessari afgreiðslu nefndarinnar.  Í samþykkt hreppsnefndar á fundi hinn 2. mars 1999 er fundargerð byggingar- og skipulagsnefndar frá 23. febrúar afgreidd, en ekki kemur fram sjálfstæð ákvörðun hreppsnefndar í málinu.  Er því vandséð hvernig komist var að þeirri niðurstöðu að umsókn hefði verið samþykkt svo sem Olíufélaginu hf. var tilkynnt með bréfi hinn 5. mars 1999.  Verður að átelja hversu ómarkvissar bókanir byggingar- og skipulagsnefndar og hreppsnefndar eru um afgreiðslu málsins.

Þrátt fyrir þá ágalla sem voru á meðferð málsins er það niðurstaða úrskurðarnefndar að grenndarkynning sú sem fram fór vegna erindis Olíufélagsins hf. hafi verið fullnægjandi og að í bókun meirihluta byggingar- og skipulagsnefndar felist samþykki fyrir því að veita megi Olíufélaginu hf. byggingarleyfi vegna fyrirhugaðrar bensínstöðvar og verslunar að Iðndal 2 í Vogum, að fullnægðum skilyrðum um hönnunargögn og samþykki Brunamálastofnunar og heilbrigðisnefndar, sbr. grein 117.1 í byggingarreglugerð nr. 441/1998.

Úrskurðarnefndin hefur staðreynt að fyrirhuguð starfsemi samræmist gildandi aðalskipulagi á svæðinu.  Verður ekki á það fallist að starfsemin fari í bága við markmið skipulags- og byggingarlaga eða að hún samræmist ekki gildandi skipulagi.  Tilvísun kæranda til laga um mat á umhverfisáhrifum telur úrskurðarnefndin byggða á misskilningi, enda taka ákvæði þeirra laga ekki til mannvirkjagerðar af því tagi sem um ræðir í máli þessu.  Ekki er heldur fallist á að brotið sé gegn hverfisvernd eða grenndarhagsmunum með því að leyfa umrædda starfsemi að Iðndal 2, enda er ekki í gildi hverfisvernd á svæðinu, auk þess sem eignin er á verslunar- og þjónustusvæði þar sem ætíð má gera ráð fyrir umferð og ónæði sem slíkri landnotkun fylgir.  Þá er það mat úrskurðarnefndar að kærandi verði sjálf að bera hallann af því að hús hennar kunni að vera óvenju hljóðbært, enda hefur ekki verið sýnt fram á að af fyrirhugaðri starfsemi muni stafa meiri hávaði en gera má ráð fyrir á svæði þar sem landnotkun er skilgreind fyrir verslunar- og þjónustustarfsemi.

Um þá málsástæðu kæranda að ekki hafi verið sýnt fram á það með fullnægjandi hætti að gætt hafi verið fyllsta öryggis varðandi eld- og sprengihættu áréttar úrskurðarnefndin að rekstur bensínstöðvar verður ekki leyfður á umræddum stað nema fyrir liggi tilskilin hönnunargögn og umsögn Brunamálastofnunar og að gætt sé gildandi reglna um brunavarnir á bensínstöðvum.

Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða úrskurðarnefndar að með hinum kærðu ákvörðunum hafi verið samþykkt að heimila Olíufélaginu hf. að setja upp bensínstöð og verslun að Iðndal 2 í Vogum, í samræmi við þau gögn sem kynnt voru nágrönnum í grenndarkynningu.  Verður þetta samþykki ekki fellt úr gildi en þar sem uppdrættir að mannvirkinu hafa ekki verið samþykktir þarf formleg umsókn um byggingarleyfi að hljóta samþykki byggingar- og skipulagsnefndar og hreppsnefndar áður en til framkvæmda getur komið.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um að felldar verði úr gildi hinar kærðu ákvarðanir byggingar- og skipulagsnefndar og hreppsnefndar Vatnsleysustrandarhrepps um að heimila Olíufélaginu hf. að setja upp bensínstöð og verslun að Iðndal 2 í Vogum.  Þar sem byggingarleyfi var ekki veitt með hinum kærðu ákvörðunum þarf umsókn um byggingarleyfi að hljóta samþykki byggingar- og skipulagsnefndar og hreppsnefndar áður en til framkvæmda getur komið.

Ár 1999, föstudaginn 18. júní kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Laugavegi 59 í Reykjavík. Mættir voru allir aðalmenn; Ingimundur Einarsson, hæstaréttarlögmaður, Þorsteinn Þorsteinsson, byggingarverkfræðingur og Hólmfríður Snæbjörnsdóttir, lögfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 27/1999; kæra nágranna á ákvörðun byggingarnefndar Reykjavíkur frá 27. maí 1999 um að veita leyfi til að byggja sjúkrahús (barnaspítala) á lóð Landspítala við Hringbraut í Reykjavík samkvæmt uppdráttum dags. 20 janúar 1999.

 
Á málið er nú lagður svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 4. júní 1999, sem barst nefndinni sama dag, kæra Ólafur Ísleifsson, Bergstaðastræti 86, Guðrún Birgisdóttir, Bergstaðastræti 84, Margrét Baldursdóttir, Bergstaðastræti 80, Sigurður Björnsson, Bergstaðastræti 78, Guðjón Hólm, Laufásvegi 77, Sigríður Ásgeirsdóttir, Fjölnisvegi 16, Halldóra Karlsdóttir, Fjölnisvegi 20, Sigrún Ágústsdóttir, Fjölnisvegi 20 og Hanna Jóhannsdóttir, Fjölnisvegi 20, sem íbúar og eigendur fasteigna í nágrenni Landspítalans í Reykjavík,  ákvörðun byggingarnefndar Reykjavíkur um að veita leyfi til nýbyggingar á Landspítalalóð, sem samþykkt var á fundi byggingarnefndar 27. maí 1999 og staðfest á fundi borgarstjórnar 3. júní 1999.  Kærendur krefjast þess að byggingarleyfið verði fellt úr gildi og að engar framkvæmdir hefjist áður en niðurstaða úrskurðarnefndar í málinu liggur fyrir sbr. 5. mgr. 8. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997.  Um kæruheimild vísast til 8. gr. og 4. mgr. 39. gr. laga nr. 73/1997.

Málavextir:  Einungis verða hér raktir málavextir sem þýðingu hafa við úrlausn um kröfu kærenda um úrskurð til bráðabirgða um stöðvun framkvæmda.

Ágreiningur um leyfi til byggingar barnaspítala á Landspítalalóð hefur áður komið til úrlausnar úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála.  Var það niðurstaða nefndarinnar í fyrra kærumáli að byggingarleyfi, sem þá hafði verið veitt, skyldi fellt úr gildi þar sem grenndarkynningu byggingaráformanna hefði verið stórlega áfátt.  Var leyfið fellt úr gildi með úrskurði nefndarinnar hinn 4. febrúar 1999.

Skipulags- og umferðarnefnd Reykjavíkur ákvað að láta fara fram að nýju grenndarkynningu vegna fyrirhugaðrar nýbyggingar á Landspítalalóð.  Stóð kynningin yfir frá 17. febrúar til 18. mars 1999.  Allmargir íbúar í nágrenni Landspítalalóðar gerðu athugasemdir um að grenndarkynningin væri óljós og haldin formgöllum.  Auk þess voru gerðar ýmsar efnislegar athugasemdir við fyrirhugaða nýbyggingu, fyrirkomulag lóðar og áhrif nýbyggingar á umhverfið. Byggingarnefnd tók málið fyrir að nýju hinn 12. maí 1999.  Samþykkt nefndarinnar um málið á þeim fundi var haldin verulegum annmörkum og samþykkti borgarstjórn Reykjavíkur á fundi sínum 20. maí 1999 að vísa málinu aftur til byggingarnefndar.  Byggingarnefnd tók málið fyrir á ný á fundi hinn 27. maí og gerði á þeim fundi samþykkt þá, sem kærð er í máli þessu.  Var samþykkt byggingarnefndar staðfest á fundi borgarstjórnar hinn 3. júní 1999.

Hinn 4. júní 1999, eða sama dag og kæra í málinu barst úrskurðarnefndinni, var heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytinu, sem byggingarleyfishafa, og byggingarnefnd Reykjavíkur gerð grein fyrir kærunni og framkominni kröfu um að framkvæmdir yrðu ekki hafnar.  Var þessum aðilum veittur frestur til hádegis fimmtudaginn 10. júní til þess að tjá sig um kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda og bárust greinargerðir þeirra innan tilskilins frests.  Úrskurðarnefndin ákvað að gefa kærendum kost á að tjá sig um greinargerðirnar og bárust athugasemdir þeirra á símbréfi hinn 13. júní.  Jafnframt ákvað nefndin að leita eftir frekari gögnum og upplýsingum um sprengingar og áform um framvindu verks á þeim tíma, sem fyrirsjáanlegt er að málið verði til meðferðar hjá nefndinni.  Bárust þessi gögn síðdegis hinn 16. júní en málið var til umfjöllunar á fundi nefndarinnar þann dag.  Uppkvaðningu úrskurðar var frestað til 18. júní til þess að ráðrúm gæfist til þess að taka afstöðu til framkominna málsraka og gagna.

Málsrök kærenda:  Krafa kærenda um að engar framkvæmdir hefjist áður en niðurstaða úrskurðarnefndarinnar í málinu liggur fyrir, sbr. 5. mgr. 8. gr. skipulags- og byggingarlaga, er studd eftirfarandi rökum:

1. Að samþykkt byggingarnefndar Reykjavíkur frá 27. maí 1999 sé ekki reist á lögmætum grundvelli eins og sýnt sé fram á í kærunni.
2. Að íbúar hafi ríka hagmuni af því að koma í veg fyrir að sprengingar hefjist í grunni lóðarinnar, en þær muni vera næsti þáttur í framkvæmdum á lóðinni.
3. Að borgaryfirvöld hafa sýnt í verki að íbúar geta ekki borið til þeirra traust.  Í janúar 1999 hafi borgaryfirvöld látið viðgangast framkvæmdir á Landspítalalóð svo vikum skipti, þrátt fyrir að þeim væri ljóst að grenndarkynningu hefði verið svo áfátt að veiting byggingarleyfis færi í bága við skipulags- og byggingarlög.  Borgaryfirvöld hafi látið sig engu skipta að kæra þessa efnis væri á sama tíma til meðferðar hjá úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála.

Málsrök byggingarnefndar Reykjavíkur:  Af hálfu byggingarnefndar er vísað til þess að erindi það, sem hin kærða samþykkt tekur til, hafi verið grenndarkynnt.  Hafi flest atriði, sem nefnd séu í kærunni, komið fram í athugasemdum kærenda vegna grenndarkynningarinnar og hafi verið fjallað um þessar athugasemdir við meðferð málsins í skipulags- og umferðarnefnd og hjá Borgarskipulagi.  Farið hafi verið með málið lögum samkvæmt og sé því ekki ástæða til þess að fallast á kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda.

Málsrök heilbrigðis- og tryggingamálráðuneytisins:  Af hálfu byggingarleyfishafa er á því byggt að gífurlegir fjárhagslegir hagsmunir séu í húfi auk þeirra brýnu hagsmuna sem felist í því að bæta sem fyrst úr ófullnægjandi aðstöðu sjúkra barna og aðstandenda þeirra.  Hagsmunir kærenda af því að framkvæmdir verði stöðvaðar séu hins vegar óverulegir enda verði ýtrustu varkárni gætt við sprengingar og aðrar jarðvegsframkvæmdir.  Mjög mikilvægt sé að geta unnið þessar framkvæmdir nú í júní og júlí en í þessum mánuðum sé engin starfsemi í húsi kvennadeildar en það standi næst framkvæmdastaðnum.  Þá er tekið fram að framkvæmdir við uppsteypu nýbyggingar muni ekki hefjast fyrr en í lok september.  Eigi sér því ekki stað gerð varanlegra mannvirkja á þeim tíma sem málið verði til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni.  Loks er á því byggt að þá heimild sem úrskurðarnefndin hefur til stöðvunar framkvæmda beri að túlka þröngt, þar sem um undantekningu frá meginreglu í stjórnsýslu sé að ræða.

Athugasemdir kærenda:  Athugasemdir sem kærendur gera við sjónarmið byggingarnefndar og byggingarleyfishafa eru einkum eftirfarandi:

Fullyrðingu byggingarfulltrúa um að farið hafi verið með málið lögum samkvæmt er mótmælt.  Telja kærendur samþykkt byggingarnefndar frá 27. maí 1999 um fyrirhugaða byggingu jafn löglausa sem hinar fyrri og vísa til ítarlegrar greinargerðar í kæru sinni.
 
Misræmi í tilvitnunum í bréfi heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins sýni að þar reki hvað sig á annars horn sem sagt sé um hættu af sprengingum og að fullyrðingar um að af þeim stafi engin hætta séu marklausar.  Í reglugerð um sprengiefni nr. 497/1996 séu ítarleg ákvæði um notkun sprengiefnis.  Athygli veki að hvergi í bréfi ráðuneytisins sé vikið orði að ákvæðum reglugerðarinnar.  Kærendur telja að ekki hafi verið fullnægt skilyrðum reglugerðarinnar um mat á eignum, grenndarkynningu, gerð áætlana o.fl.

Vegna þess sem segir í bréfi ráðuneytisins, að mjög mikilvægt sé að ljúka jarðvegsframkvæmdum í júní og júlí, taka kærendur fram að þeir telji þessa viðbáru augljósan tilbúning í ljósi þess að fyrr á árinu hafi verið ráðgert að ljúka jarðvegsframkvæmdum í febrúar og mars.

Að því er varðar meint tjón byggingarleyfishafa telja kærendur að honum hafi mátt vera ljóst að til þess gæti komið að framkvæmdir yrðu stöðvaðar og byggingarleyfi fellt úr gildi.  Hljóti hann að bera áhættu og kostnað vegna þeirrar ákvörðunar að hefja framkvæmdir við þessar að-stæður.  Þá sé ekki hægt að kalla það „töf“ að löglaus framkvæmd sé stöðvuð.

Um það að jarðvegsframkvæmdum fylgi ekki gerð varanlegra mannvirkja taka kærendur fram að af jarðvinnu á borð við sprengingar leiði rask sem ekki verður aftur tekið.

Þar sem byggingarleyfishafi tali um „ófullnægjandi aðstöðu“ sjúkra barna og aðstandenda sé um huglæg sjónarmið að ræða, sem ekki eigi við þegar fjallað sé um lögmæti framkvæmdar.

Loks telja kærendur að skipulags- og byggingarlög nr. 73/1997 veiti úrskurðarnefnd skýlausa heimild til að stöðva framkvæmd.  Með ákvæðinu tryggi löggjafinn að unnt sé að stöðva framkvæmd þar sem vafi leiki á um lögmæti meðan úr þeim vafa sé skorið af réttum aðila.  Eðlilegt sé að túlka ákvæðið svo, að leiki vafi á lögmæti framkvæmdar og sýnt að kærendur eigi mikilla hagsmuna að gæta, beri úrskurðarnefnd að leggja bann við framkvæmdum meðan nefndin fjalli um kæru.

Niðurstaða:  Framkvæmdir þær sem fyrirhugaðar eru við nýbyggingu á Landspítalalóð eiga sér stoð í formlega gildu byggingarleyfi sem ekki hefur verið hnekkt.  Hafa kærendur fært fram ýmis rök til stuðnings þeirri kröfu að hið kærða byggingarleyfi verði fellt úr gildi.  Má sem dæmi nefna málsástæður er varða formgalla á málsmeðferð og grenndarkynningu, að skilyrðum um færslu Hringbrautar og um nýtt deiliskipulag hafi ekki verið fullnægt, að hljóðvist standist ekki meginreglu um leyfileg mörk og að loftmengun hafi á stundum farið yfir leyfileg mörk á þeim stað sem nýbyggingunni er ætlaður.  Á þessu stigi málsins verða ekki metnar líkur á því hvort fallist verði á kröfur kærenda um ógildingu byggingarleyfisins og bíður það efnisúrlausnar málsins að taka afstöðu til þeirra fjölmörgu álitaefna sem úrslitum geta ráðið um gildi þess. 
Að mati úrskurðarnefndar á byggingarleyfishafi ríka hagsmuni því tengda að geta haldið áfram jarðvegsframkvæmdum í grunni byggingarinnar á næstu vikum.  Jafnframt er það hagsmunamál rekstraraðila Landspítalans og þeirra sjúklinga, sem þar þurfa að dvelja, að þessar framkvæmdir geti átt sér stað á þeim árstíma þegar starfsemin er hvað minnst.  Breytir það ekki þessu áliti þótt áður kunni að hafa staðið til að vinna umrædda verkþætti á öðrum og óhentugri tíma.  Á móti þessum hagsmunum þarf að vega hagsmuni kærenda því tengda að framkvæmdir verði stöðvaðar.  Í bréfi heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins til nefndarinnar, dags 10. júní sl., sem áður er getið, er vísað til skilmála í útboðsgögnum um sprengingar. Hefur úrskurðarnefndin kynnt sér útboðsskilmálana og er það mat nefndarinnar að í þeim sé gerð krafa um að gætt verði ýtrustu varfærni við framkvæmd sprenginga í grunni hússins.  Ónæði af þeim verði því lítið og hætta á tjóni á eignum í algjöru lágmarki.

Ekki hefur enn komið til útgáfu sprengileyfis vegna framkvæmda í grunninum, enda ekki til þess vitað að þar hafi verið spengt.  Þegar til sprenginga kemur verður að ætla að leyfi til þeirra verði byggt á framlögðum áætlunum og útboðslýsingu, auk þess sem gætt verði viðeigandi ákvæða reglugerðar nr. 497/1996.

Í áðurnefndu bréfi heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins, dags. 10. júní sl., er staðhæft að uppsteypa nýbyggingar muni hefjast í lok september.  Samkvæmt þessu er þess ekki að vænta að á þeim tíma, sem málið verður til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni, verði um að ræða gerð varanlegra mannvirkja sem torveldi þá niðurstöðu að byggingarleyfið verði fellt úr gildi, verði fallist á efnisrök kærenda.

Með hliðsjón af framanrituðu er það niðurstaða úrskurðarnefndar að hagsmunir kærenda af því að framkvæmdir verði stöðvaðar verði að teljast til muna minni en hagsmunir byggingarleyfishafa af því að fá þeim fram haldið, kjósi hann á annað borð að taka þá áhættu sem felst í því að halda framkvæmdum áfram meðan ekki hefur verið skorið úr um gildi hins umdeilda byggingarleyfis.  Verður því ekki fallist á kröfur kærenda um að framkvæmdir við nýbyggingu á  Landspítalalóð verði stöðvaðar.

Til þess að tryggja réttmæta hagsmuni kærenda áréttar úrskurðarnefndin að það er forsenda niðurstöðu nefndarinnar að sprengingum verið hagað í samræmi við útboðslýsingu og ákvæði reglugerðar nr. 497/1996 og að ekki verði hafin vinna við uppsteypu nýbyggingar meðan málið er til meðferðar hjá nefndinni.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um að ekki verði heimilaðar framkvæmdir við nýbyggingu á Landspítalalóð meðan kærumál þeirra er til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni.

Ár 1999, miðvikudaginn 16. júní kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Laugavegi 59 í Reykjavík. Mættir voru allir aðalmenn; Ingimundur Einarsson, hæstaréttarlögmaður, Þorsteinn Þorsteinsson, byggingarverkfræðingur og Hólmfríður Snæbjörnsdóttir, lögfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 12/1999; kæra S, Steðja á ákvörðunum hreppsnefndar Borgarfjarðarsveitar um útgáfu framkvæmdaleyfis til að breyta legu Borgarfjarðarbrautar um Steðjabrekku og um að veita Vegagerðinni leyfi til efnistöku úr námu merktri D í landi Steðja.

 
Á málið er nú lagður svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála dags. 9. mars 1999 kærir Þorsteinn Einarsson hdl., f.h. S, ákvörðun hreppsnefndar Borgarfjarðarsveitar frá 11. febrúar 1999 um að samþykkja framkvæmdaleyfi til að breyta legu Borgarfjarðarbrautar um Steðjabrekku og um að veita Vegagerðinni leyfi til efnistöku úr námu merktri D í landi Steðja. Kæruheimild er samkvæmt 8. grein laga nr. 73/1997. Kærandi krefst þess að hinar kærðu ákvarðanir verði felldar úr gildi.  Þá krefst kærandi þess að úrskurðað verði að ekki megi hefja framkvæmdir eða efnistöku í landi Steðja meðan málið er til umfjöllunar í úrskurðarnefnd.

Málavextir:  Með bréfi, dags. 8. september 1998, óskaði Vegagerðin eftir leyfi hreppsnefndar til þess að breyta legu Borgarfjarðarbrautar ofan Flókadalsár á u.þ.b. 500 metra kafla ofan Steðjabrekku í landi Steðja.  Var erindi þetta samþykkt á fundi hreppsnefndar hinn 28. sama mánaðar.  Framkvæmdaleyfi það sem þá var veitt var síðar afturkallað þar sem fallist var á það að gefa hefði átt landeiganda kost á að koma að andmælum við töku ákvörðunar um framkvæmdaleyfið.  Eftir að andmæli kæranda voru fram komin tók hreppsnefnd erindi Vegagerðarinnar til meðferðar að nýju og veitti umbeðið framkvæmdaleyfi á fundi hinn 11. febrúar 1999.  Þessari ákvörðun skaut kærandi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála með bréfi dags. 9. mars 1999 eins og að framan greinir.  Þar sem fyrir lá að framkvæmdir í landi Steðja voru ekki hafnar eða að hefjast var ekki tilefni til þess að úrskurða um kröfu kæranda um stöðvun framkvæmda.  Þess í stað beindi úrskurðarnefndin þeim tilmælum til Vegagerðarinnar að hefja ekki framkvæmdir í landi Steðja meðan málið væri til meðferðar í nefndinni og var fallist á þau tilmæli.  Hefur krafa kæranda um stöðvun framkvæmda því ekki komið til úrskurðar.

Málsrök kæranda:  Kærandi byggir á því að fyrrgreindar ákvarðanir hreppsnefndar skorti lagastoð og því beri að fella þær úr gildi.  Kröfur kæranda eru einkum byggðar á eftirfarandi röksemdum:

Kærandi byggir á því að ekki hafi verið uppfyllt skilyrði laga fyrir veitingu framkvæmdaleyfis við lagningu Borgarfjarðarbrautar í landi hans.  Kærandi vísar í því sambandi til 1. mgr. 27. gr. laga nr. 73/1997.  Þá vísar kærandi jafnframt til 9. tl. 5. gr. laga nr. 63/1993, þar sem kveðið sé á um það að lagning vega sé háð mati á umhverfisáhrifum.  Kærandi telur að ekki hafi verið uppfyllt fyrrgreind skilyrði 1. mgr. 27. gr. laga nr. 73/1997 og 9. tl. 5. gr. laga nr. 63/1993 og því hafi hreppsnefnd borið að synja Vegagerðinni um framkvæmdaleyfi í landi hans.  Kærandi kveður það óumdeilt að ekki hafi verið úrskurðað um mat á umhverfisáhrifum lagningu vegar á þeim stað í landi hans, sem hreppsnefnd hefur nú heimilað að lagður verði. Með vísan til lögskýringarsjónarmiða telur kærandi að skýra beri ákvæði 27. gr. laga nr. 73/1997 um framkvæmdaleyfi þröngt.

Aðrar málsástæður kæranda eru eftirfarandi:

1. Að fyrirhugaðar framkvæmdir í landi hans séu í ósamræmi við skipulagsáætlanir á svæðinu, en þær áætlanir geri ekki ráð fyrir lagningu vegar í landi Steðja þar sem nú hafi verið heimilað að leggja veginn.

2. Að fella beri fyrrgreindar ákvarðanir hreppsnefndar úr gildi þar sem hreppsnefnd hafi ekki leitað álits Náttúruverndar ríkisins á fyrirhugðum framkvæmdum, sbr. lög nr. 93/1996, einkum 23. gr. laganna.

3. Að hreppsnefnd hafi með ákvörðunum sínum í málinu brotið gegn meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.  Kærandi telur að ákvarðanir hreppsnefndar séu mjög íþyngjandi fyrir hann og telur kærandi að ná hafi mátt markmiðum um lagningu vegar og efnistöku með öðru og vægari móti.

4. Að hreppsnefnd hafi við ákvörðun um lagningu vegar í sveitinni brotið gegn jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.  Kærandi kveður hreppsnefnd hafa fallist á andmæli eiganda jarðarinnar Stóra-Kropps við því að vegur yrði lagður um land þeirrar jarðar en tekið um það ákvörðun að leggja veg um land kæranda.

5. Að hreppsnefnd hafi með ákvörðunum sínum brotið gegn rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.  Kærandi telur að hreppsnefnd hafi verið skylt að rannsaka til hlítar hvort breyting á vegstæði og efnistaka teldist til meiri háttar framkvæmda í skilningi 27. gr. laga nr. 73/1997, hefði áhrif á umhverfið og breytti ásýnd þess. Þetta hafi ekki verið gert.

6.  Að fyrirhugaður vegur uppfylli ekki kröfur um öryggi vegfarenda og því beri að fella úr gildi framkvæmdaleyfi hreppsnefndar. 

7. Að hreppsnefnd hafi með ákvörðunum sínum brotið gegn 72. gr. stjórnarskrárinnar og því beri að fella þær ákvarðanir úr gildi.  Kærandi telur að almenningsþörf krefjist þess ekki að efni verði tekið í landi hans og að breyting verði á vegstæði í landi hans.

8. Að ógilda beri ákvarðanir hreppsnefndar þegar af þeirri ástæðu að ekki hafi farið fram eignarnám á landi kæranda undir fyrirhugaðan veg og vegna efnistöku.

Krafa kæranda um að felld verði úr gildi ákvörðun hreppsnefndar um að veita heimild til efnistöku úr námu í landi hans byggir á öllum sömu röksemdum og greinir hér á undan. Þá byggir kærandi jafnframt á því að skylt hafi verið skv. 23. gr. laga um náttúruvernd nr. 93/1996 að leita álits Náttúruverndar ríkisins áður en leyfi var veitt til efnistöku úr landi hans.  Kærandi bendir á bréf sveitarstjóra, dags. 28. desember s.l., þar sem fram komi að Náttúruvernd ríkisins hafi ekki fjallað um fyrirhugaða efnistöku. Kveður kærandi það varða mjög miklu að ekki sé tekið efni úr námu merktri D í landi hans, þar sem námusvæðið veitir bænum að Steðja mikið skjól.

Málsrök hreppsnefndar Borgarfjarðarsveitar:  Leitað var afstöðu hreppsnefndar til kæruefnis þessa.  Í bréfi sveitarstjórnar, er barst úrskurðarnefndinni hinn 6. maí síðastliðinn, er gerð grein fyrir viðhorfum hennar til einstakra atriða kærunnar.  Hreppsnefnd kveður það mat sitt að tilfærsla vegarins í Steðjabrekkum geti ekki talist meiri háttar framkvæmd í skilningi laga og gefi ekki sjálfstætt tilefni til mats á umhverfisáhrifum.  Sami skilningur hafi komið fram af hálfu Skipulagsstofnunar.  Þá hafi þegar verið gert ítarlegt mat á umhverfisáhrifum vegalagningar á svæðinu.  Um það að framkvæmdir séu í ósamræmi við skipulag á svæðinu bendir hreppsnefndin á að í svæðisskipulagi hafi verið frestað skipulagi á umræddu svæði hvað veglínur varði. 

Um það, að ekki hafi verið leitað álits Náttúruverndar ríkisins er bent á að við gerð skýrslu um mat á umhverfisáhrifum vegagerðar á svæðinu hafi Náttúruvernd ríkisins ekki séð neina meinbugi á framkvæmdum.  Efnisleg afstaða Náttúruverndar ríkisins liggi því fyrir. 

Hreppsnefnd hafnar staðhæfingum kæranda um að brotið hafi verið gegn meðalhófsreglu og jafnræðisreglu.  Ekki hafi verið unnt að finna viðunandi vegstæði sem hefði minni röskun í för með sér fyrir kæranda.  Þá hafi hreppsnefnd ekki mismunað aðilum og sé það rangt, sem fram komi í kærunni, að fallist hafi verið á andmæli eiganda jarðarinnar Stóra-Kropps enda hafi ekkert erindi borist frá honum.

Að því er rannsóknarreglu varðar bendir hreppsnefnd á að vegalagning á umræddu svæði hafi fengi ítarlega umfjöllun og hafi m.a. verið gerðar tvær matsskýrslur um umhverfisáhrif vegna hennar og hafi þær báðar komið til umfjöllunar umhverfisráðherra.  Þá hafi verið fjallað um þessi mál við gerð svæðisskipulags sem m.a. tekur til þessa svæðis.  Fyrri ákvörðun hreppsnefndar hafi, auk alls þessa, verið dregin til baka til þess að kæranda gæfist kostur á að koma sjónarmiðum sínum á framfæri.

Um það að vegurinn uppfylli ekki öryggiskröfur er bent á að hann komi þó í stað enn lakari kosts, sem sé að notast við núverandi veg.  Það að ekki liggi fyrir heimild landeiganda girði ekki fyrir útgáfu framkvæmdaleyfis, enda beri að semja við landeiganda eða afla heimilda með eignarnámi og sé það mál milli landeiganda og framkvæmdaaðilans.

Málsrök Vegagerðarinnar:  Vegagerðinni var gefinn kostur á að koma að andmælum vegna kærumáls þessa.  Í bréfi Vegagerðarinnar til úrskurðarnefndarinnar, dags. 21. apríl 1999, er gerð grein fyrir sjónarmiðum hennar í málinu. Er það mat Vegagerðarinnar að umrædd framkvæmd gefi ekki tilefni til mats á umhverfisáhrifum.  Um sé að ræða minniháttar færslu á vegi sem að mestu sé endurbættur á núverandi stað án þess að raskað sé óröskuðu landi.  Er vísað til afstöðu Skipulagsstofnunar til málsins.  Þá liggi fyrir að fulltrúi Náttúruverndar ríkisins á Vesturlandi hafi gefið umsögn um færslu vegarins og efnistöku úr námu D og sé umsögn hans jákvæð.  Að öðru leyti vísast til fyrirliggjandi gagna í málinu.

Umsögn Skipulagsstofnunar:  Leitað var umsagnar Skipulagsstofnunar um kærumál þetta. Í umsögn stofnunarinnar, dags. 4. maí 1999, er vísað til fyrri afstöðu stofnunarinnar til færslu Borgarfjarðarbrautar á umræddum stað.  Er á það bent að möguleg vegstæði og nærliggjandi svæði hafi verið vandlega skoðuð með tilliti til umhverfisáhrifa.  Sé það mat stofnunarinnar að tilfærsla Borgarfjarðarbrautar á umræddum 500 metra kafla sé það óveruleg breyting frá núverandi vegi að rétt hafi verið að mæla með því við sveitarstjórn að hið umdeilda framkvæmdaleyfi yrði veitt með vísun til 3. tl. bráðabirgðaákvæðis laga nr. 73/1997.  Hafi sveitarstjórn, að fengnum meðmælum Skipulagsstofnunar, verið heimilt að veita umbeðið framkvæmdaleyfi, enda hafi meðmæli stofnunarinnar falið í sér afgreiðslu með tilliti til skipulags.  Þá er tekið fram í umsögn stofnunarinnar að eftirlitsráðgjafi Náttúruverndar ríkisins á Vesturlandi hafi ekki gert athugasemdir við efnistöku úr námu D í landi Steðja í umsögn sinni til Náttúruverndar ríkisins.  Náttúrvernd ríkisins hafi og, með bréfi dags. 30. apríl 1999 til stofnunarinnar, staðfest að ekki væru gerðar athugasemdir við efnistöku úr námunni.  Loks hafi legið fyrir yfirlýsing Vegagerðarinnar um að efnistaka og frágangur verði í samráði við landeiganda en ef ekki náist samkomulag við hann verði ekki ráðist í framkvæmdir í landi Steðja nema að undangengnu eignarnámi.

Niðurstaða:   Í 1. mgr. 27. greinar skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 er gerð grein fyrir framkvæmdum sem óheimilt er að ráðast í fyrr en fengið hefur verið framkvæmdaleyfi sveitarstjórnar.  Óumdeilt er að framkvæmdir þær sem um er fjallað í máli þessu eru háðar slíku leyfi enda sótti Vegagerðin um framkvæmdaleyfi sveitarstjórnar eins og að framan er rakið.  Í ákvæðinu segir jafnframt að framkvæmdir, sem eiga undir ákvæðið, skuli vera í samræmi við skipulagsáætlanir og úrskurð um mat á umhverfisáhrifum eftir því sem við á.  Telur kærandi að útgáfa hins umdeilda framkvæmdaleyfis hafi verið andstæð þessum skilyrðum þar sem umrædd framkvæmd sé háð mati á umhverfisáhrifum og þar að auki í ósamræmi við skipulagsáætlanir á svæðinu.

Úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála á ekki úrskurðarvald um það hvort skylt hafi verið að ráðast í mat á umhverfisáhrifum umræddrar framkvæmdar.  Með bréfi til kæranda, dags. 9. október 1998, var honum kunngerð sú afstaða Skipulagsstofnunar að ekki væri talin þörf á að metin væru umhverfisáhrif „fyrirhugaðrar bráðbirgðafærslu á hluta núverandi vegar.“   Þessari niðurstöðu Skipulagsstofnunar gat kærandi skotið til umhverfisráðherra á grundvelli almennrar kæruheimildar stjórnsýslulaga og með hliðsjón af 14. gr. laga nr. 63/1993 um mat á umhverfisáhrifum, sbr. 20. gr. reglugerðar nr. 179/1994. Kærandi neytti ekki umræddrar kæruheimildar og stendur því óhögguð sú niðurstaða Skipulagsstofnunar að ekki hafi verið þörf mats á umhverfisáhrifum vegna hinna umdeildu framkvæmda í landi Steðja.  Verður heldur ekki annað séð en að niðurstaða þessi sé í fullu samræmi við ákvæði 1. gr. og 4. og 9. tl. 5. gr. laga nr. 63/1993, þar sem hvorki er unnt að fallast á að um lagningu nýs vegar sé að ræða né efnistöku yfir þeim mörkum sem sett eru í 4. tl.  5. gr. tilvitnaðra laga.

Ekki er í gildi staðfest aðalskipulag eða deiliskipulag fyrir svæði það sem hérum ræðir.  Í Svæðisskipulagi Borgarfjarðarsýslu norðan Skarðsheiðar er frestað skipulagi á umræddu svæði hvað varðar veglínur.  Eru því ekki í skipulagsáætlunum svæðisins bindandi fyrirmæli um staðsetningu vega og voru því fyrir hendi skilyrði til þess að beita heimildarákvæði 3. tl. ákvæða til bráðabirgða í lögum nr. 73/1997, svo sem gert var í umræddu tilviki.  Þar sem fyrir lágu meðmæli Skipulagsstofnunar var sveitarstjórn heimilt að veita umbeðið framkvæmdaleyfi þrátt fyrir áskilnað í 27. gr. laga nr. 73/1997 um að framkvæmd skuli samræmast skipulagsáætlunum.

Við útgáfu hins umdeilda framkvæmdaleyfis lá fyrir umsögn eftirlitsráðgjafa Náttúruverndar ríkisins á Vesturlandi, dags. 7. desember 1998.  Umsögn þessi hafði verið send Náttúruvernd ríkisins og ekki orðið tilefni til athugasemda þeirrar stofnunar.  Þá hafði Náttúruvernd ríkisins látið í té umsagnir við mat á umhverfisáhrifum vegagerðar á svæðinu.  Eins og málið lá fyrir við afgreiðslu sveitarstjórnar telur úrskurðarnefndin að sveitarstjórn hafi verið rétt að líta svo á að afstaða Náttúruverndar ríkisins til fyrirhugaðra framkvæmda hafi legið fyrir með fullnægjandi hætti. Loks hefur Náttúruvernd ríkisins staðfest, með bréfi til Skipulagsstofnunar dags. 30. apríl 1999, að ekki séu gerðar athugasemdir við efnistöku úr námu D í landi Steðja.  Verður því að telja að gætt hafi verið ákvæða náttúruverndarlaga við útgáfu hins umdeilda framkvæmdaleyfis. 

Ekki er fallist á að með hinni kærðu ákvörðun hafi verið brotið gegn meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.  Hin umdeilda framkvæmd miðar að því að bæta samgöngur á svæðinu og draga úr slysahættu og verður ekki séð að lengra hafi verið gengið gegn hagsmunum kæranda en nauðsynlegt var til þess að ná þessum markmiðum.  Þá er hafnað þeirri málsástæðu kæranda að með ákvörðuninni hafi verið brotið gegn jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga.  Fellst úrskurðarnefndin ekki á rök kæranda í þessu efni.  Hafi sveitarstjórn tekið aðra afstöðu til lagningar vegar í landi Stóra-Kropps en í landi kæranda má ljóst vera að ekki var um sambærilegar vegaframkvæmdir að ræða.  Þá hefur kærandi ekki lagt fram nein gögn til stuðnings fullyrðingum sínum um afstöðu sveitarstjórnar til sjónarmiða eiganda Stóra-Kropps, en af hálfu sveitarstjórnar hefur fullyrðingum kæranda í þessu efni verið mótmælt. Ekki verður heldur fallist á þá málsástæðu kæranda að brotið hafi verið gegn rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga við meðferð sveitarstjórnar á málinu.  Þvert á móti telur úrskurðarnefndin ljóst af málsgögnum að ítarleg athugun hafi farið fram á möguleikum til endurbóta vega á svæðinu og að ákvörðun um endurbyggingu núverandi vegar, með tilteknum lagfæringum, hafi verið tekin að vel athuguðu máli.

Sú málsástæða kæranda, að fyrirhugaður vegur uppfylli ekki kröfur um öryggi vegfarenda, er í augljósri mótsögn við þá málsástæðu hans að brotið hafi verið gegn meðalhófsreglu.  Við reifun þeirrar málsástæðu heldur kærandi því fram að ná hefði mátt markmiðum um lagningu vegar með því að endurbyggja veginn á núverandi stað.  Sýnist sú lausn þó vera fjær því að uppfylla kröfur um öryggi ef litið er til þeirra markmiða, sem Vegagerðin kveður hafa verið stefnt að með tilfærslu vegarins á margnefndum kafla. Þykir kærandi ekki hafa sýnt fram á það að fyrirhuguðum vegi sé svo áfátt hvað varðar öryggi að ekki hafi af þeim sökum verið rétt að heimila lagningu hans. 

Hafnað er þeim málsástæðum kæranda að efnistaka í landi hans stríði gegn ákvæði 72. gr. stjórnarskrárinnar, svo og að ógilda beri ákvarðanir hreppsnefndar þar sem ekki hafi farið fram eignarnám á landi kæranda.  Fyrir liggur að Vegagerðin hefur, með bréfi dags. 26. febrúar 1999 til Matsnefndar eignarnámsbóta, óskað heimildar til eignarnáms vegna framkvæmdanna með stoð í 46. gr. vegalaga nr. 45/1994, en áður hafði árangurslaust verið leitað samninga við kæranda um bætur fyrir land og efnistöku. Var sveitarstjórn rétt að veita umbeðið framkvæmdaleyfi enda þótt ekki lægi fyrir eignarnám, enda takmarkast heimildir þær sem í framkvæmdaleyfinu felast, eðli máls samkvæmt, af öðrum lagaskilyrðum sem fullnægja þarf áður en til framkvæmda getur komið.

Loks er hafnað þeirri málsástæðu kæranda að með efnistöku úr námu D dragi úr skjóli sem efnistökustaðurinn veiti.  Hefur þessi staðhæfing ekki verið studd neinum haldbærum rökum.

Samkvæmt framansögðu verður ekki fallist á kröfur kæranda um ógildingu hinna kærðu ákvarðana hreppsnefndar Borgarfjarðarsveitar um að veita Vegagerðinni framkvæmdaleyfi til þeirrar vegagerðar og efnistöku í landi Steðja sem í leyfinu greinir.

Uppsaga úrskurðar í máli þessu hefur dregist vegna anna nefndarmanna og aukins fjölda kærumála hjá nefndinni.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfum kæranda um að ógiltar verði ákvarðanir hreppsnefndar Borgarfjarðarsveitar frá 11. febrúar 1999 um að samþykkja framkvæmdaleyfi til að breyta legu Borgarfjarðarbrautar um Steðjabrekku og um að veita Vegagerðinni leyfi til efnistöku úr námu merktri D í landi Steðja.

Ár 1999, miðvikudaginn 2. júní kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Laugavegi 59 í Reykjavík.  Mættir voru allir aðalmenn; Ingimundur Einarsson, hæstaréttarlögmaður, Þorsteinn Þorsteinsson, byggingarverkfræðingur og Hólmfríður Snæbjörnsdóttir, lögfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 13/1999; kæra D, Lindarsmára 7, Kópavogi á ákvörðun byggingarnefndar Kópavogs frá 24. febrúar 1999 um að synja umsókn kæranda um leyfi til að gegna starfi byggingarstjóra við byggingu eigin íbúðarhúss að Fjallalind 106, Kópavogi.

Á málið er nú lagður svofelldur

úrskurður:

Með ódagsettu bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, sem barst nefndinni hinn 12. mars 1999, kærir D, Lindarsmára 7, Kópavogi ákvörðun byggingarnefndar Kópavogs frá 24. febrúar 1999 um að synja umsókn um leyfi til að gegna starfi byggingarstjóra við byggingu eigin íbúðarhúss að Fjallalind 106, Kópavogi. Hin kærða ákvörðun var staðfest í bæjarstjórn Kópavogs þann 9. mars 1999.  Kærandi krefst þess að hinar kærðu ákvarðanir verði felldar úr gildi.

Málavextir:  Í janúar 1999 sótti kærandi, sem er rekstrartæknifræðingur að mennt, um leyfi byggingarfulltrúans í Kópavogi til þess að vera byggingarstjóri við byggingu eigin íbúðarhúss að Fjallalind 106 í Kópavogi.  Með bréfi dags. 8. febrúar 1999 tilkynnti byggingarfulltrúi kæranda að þar sem menntun hans væri ekki á byggingarsviði uppfyllti hann ekki skilyrði til þess að verða byggingarstjóri, auk þess sem starfsreynsla hans væri metin ófullnægjandi.  Kærandi óskaði álits byggingarnefndar Kópavogs á afgreiðslu byggingarfulltrúa á erindinu.  Byggingarfulltrúi sendi byggingarnefnd greinargerð um málið.  Kemur þar fram að við nánari eftirgrennslan hafi komið í ljós að ekki sé réttlætanlegt að setja það skilyrði að menntun tæknimanna þurfi að vera á byggingarsviði.  Hins vegar taldi byggingarfulltrúinn augljóst að  kærandi hefði ekki sýnt fram á það að hann uppfyllti kröfur um þriggja ára reynslu af verk- og byggingarstjórn eða byggingareftirliti.  Einnig yrði að liggja fyrir að reynsla væri óvéfengjanleg þegar menntunargrunnurinn væri ekki á byggingarsviði.  Að fenginni þessari umsögn byggingarfulltrúa hafnaði byggingarnefnd umsókn kæranda með vísan til 2. tl. 51. gr. laga nr. 73/1997.  Þessari niðurstöðu skaut kærandi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála með ódagsettu bréfi sem barst nefndinni hinn 12. mars 1999.  Gögn um hina kærðu ákvörðun bárust nefndinni hinn 23. mars 1999.

Málsrök kæranda:  Kærandi telur sig uppfylla skilyrði til þess að gegna starfi byggingarstjóra. Telur hann sig fullnægja skilyrðum bæði um menntun og starfsreynslu og vísar til framlagðra gagna þar að lútandi.  Tilgangur hans sé að tryggja að hús hans verði byggt á þann hátt að gæði þess verði tryggð.

Málsrök byggingarnefndar:  Byggingarnefnd vísar til greinargerðar byggingarfulltrúa um málið og ákvæða 2. tl. 51. gr. laga nr. 73/1997 þar sem áskilin er þriggja ára reynsla tæknimenntaðra manna af verk- og byggingarstjórn eða byggingareftirliti.

Umsögn Skipulagsstofnunar:  Úrskurðarnefndin leitaði umsagnar Skipulagsstofnunar um erindi kæranda. Í umsögn stofnunarinnar segir að í 2. tl. 2. mgr. 51. gr. skipulags- og byggingarlaga sé kveðið á um það að arkitektar, verkfræðingar, tæknifræðingar og byggingarfræðingar með þriggja ára reynslu af verk- og byggingarstjórn eða byggingareftirliti geti orðið byggingarstjórar. Samhljóðandi ákvæði sé í grein 31.1.b. í byggingarreglugerð nr. 441/1998.  Í gögnum málsins komi fram að kærandi sé rekstrartæknifræðingur, en ekki verði lesið úr lögskýringargögnum að slík menntun sé ekki nægjanleg til að uppfylla skilyrði gildandi lagaákvæða.  Hins vegar telji stofnunin að gera verði strangari kröfur til þess að reynsla kæranda sé ótvíræð, þar sem menntun hans sé ekki á sviði byggingarmála. Í vottorði yfirmanns kæranda komi að vísu fram, að kærandi hafi, í samstarfi með iðnaðarmönnum, unnið að viðhaldi og endurbótum á húsnæði vinnuveitanda síns og verið verkstjórnandi, af hálfu vinnuveitandans, að 200 fermetra viðbyggingu. Síðan segir í umsögninni:  „Skipulagsstofnun telur, að þessi störf kæranda sýni ekki á nægilega ótvíræðan máta fram á reynslu kæranda, til þess að hann uppfylli skilyrði þau sem fyrrnefnt lagaákvæði setur um reynslu af verk- og byggingarstjórn. Samkvæmt framansögðu er það því álit Skipulagsstofnunar að ekki beri að verða við kröfu kæranda um að fella úr gildi kærða synjun byggingarnefndar Kópavogs frá 25. febrúar 1999.”

Niðurstaða:  Eins og að framan greinir er kærandi menntaður rekstrartæknifræðingur.  Ekki er í ákvæði 2. tl. 51. greinar  laga nr. 73/1997 gerður greinarmunur á menntunarsviðum tæknifræðinga.  Fullnægir kærandi því menntunarkröfum, sem gerðar eru til byggingarstjóra.  Hins vegar er áskilið í tilvitnuðu ákvæði að arkitektar, verkfræðingar, tæknifræðingar og byggingarfræðingar þurfi að hafa þriggja ára reynslu af verk- og byggingarstjórn eða byggingareftirliti til þess að geta orðið byggingarstjórar.  Gögn þau, sem kærandi hefur lagt fram um starfsreynslu, sýna ekki að hann hafi þá starfsreynslu, sem áskilin er að lögum.  Engin heimild er í lögunum til þess að víkja frá kröfum um starfsreynslu og verður því ekki litið til sérstakra atvika svo sem þess að um byggingu eigin íbúðarhúss kæranda er að ræða.  Er það því niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að ekki verði fallist á kröfu kæranda í málinu.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar byggingarnefndar Kópavogs frá 24. febrúar 1999 um að synja umsókn hans um leyfi til að gegna starfi byggingarstjóra við byggingu íbúðarhúss að Fjallalind 106 í Kópavogi.

Ár 1999, fimmtudaginn 27. maí kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Laugavegi 59 í Reykjavík.  Mættir voru allir aðalmenn; Ingimundur Einarsson, hæstaréttarlögmaður, Þorsteinn Þorsteinsson, byggingarverkfræðingur og Hólmfríður Snæbjörnsdóttir, lögfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 9/1999; kæra Bewal ehf, Kirkjuteigi 13, Reykjavík á ákvörðun byggingarnefndar Reykjavíkur frá 28. janúar 1999 um að synja umsókn um leyfi til að hækka þak og setja kvisti á húsið nr. 13 við Kirkjuteig í Reykjavík.

Á málið er nú lagður svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 25. febrúar 1999, sem barst nefndinni hinn 2. mars 1999, kærir S f.h. Bewal ehf., Kirkjuteigi 13, Reykjavík ákvörðun byggingarnefndar Reykjavíkur frá 28. janúar 1999 um að synja umsókn um leyfi til að reisa þak um 158 cm og setja kvisti á húsið nr. 13 við Kirkjuteig í Reykjavík.  Hin kærða ákvörðun var staðfest í borgarstjórn Reykjavíkur hinn 4. febrúar 1999.

Málavextir:  Með bréfi dags. 30. desember 1997 gerði umboðsmaður kæranda fyrirspurn til byggingarnefndar Reykjavíkur um það hvort leyft yrði að stækka íbúð efri hæðar hússins nr. 13 við Kirkjuteig með því að hækka valmaþak hússins og nýta þannig þakrými þess.  Fyrirspurn þessari var svarað neikvætt með bréfi byggingarfulltrúa hinn 9. janúar 1998.  Var í bréfinu vísað til bókunar byggingarnefndar þess efnis að ekki væri ástæða til þess að hrófla um of við götumynd neðri hluta Kirkjuteigs, sem enn væri að mestu óbreytt frá upphafi.  Hinn 25. mars 1998 ritaði umboðsmaður kæranda bréf til skipulags- og umferðarnefndar Reykjavíkur þar sem hann óskaði svara um það hvort húsið að Kirkjuteigi 13 væri friðað, hvort fyrir lægi deiliskipulag sem kæmi í veg fyrir fyrirhugaðar breytingar á húsinu og hvort það samræmdist lögum að einum borgara leyfðist það sem öðrum væri óheimilt.  Var vísað til þess í bréfinu að leyfi fyrir sambærilegum breytingum á nærliggjandi húsum hefði nýlega verið veitt.  Skipulags- og umferðarnefnd aflaði umsagnar Borgarskipulags um málið.  Kemur fram í umsögninni að húsið sé ekki friðað en að unnið sé að deiliskipulagi hverfisins.  Samhliða því sé unnið að húsakönnun og varðveislumati á vegum Árbæjarsafns, þar sem lagt sé til að vernda götumyndir og hús með umhverfislegt gildi.  Þar sé t.d. lagt til að vernda Kirkjuteig 7-15.  Marki húsaröðin á mjög áberandi hátt rými Laugarneskirkju.  Beri að vernda húsin sérstaklega vegna upprunaleika þeirra.  Þá er vísað til þess að byggingarnefnd hafi áður svarað fyrirspurn um hækkun á þaki hússins neitandi.  Þá er í umsögninni bent á nýlega synjun byggingarnefndar vegna beiðni eiganda Kirkjuteigs 9 um leyfi til hækkunar á þaki þess húss.  Hafi synjun byggingarnefndar í því máli verið kærð til umhverfisráðuneytisins sem hafi staðfest ákvörðun byggingarnefndar og ekki fallist á að jafnræðisregla stjórnsýslulaga hafi verið brotin með ákvörðun byggingarnefndar í málinu.  Var kæranda send umsögn Borgarskipulags, með bréfi dags. 6. maí 1998, ásamt útskrift úr gerðabók skipulags- og umferðarnefndar þar sem erindi kæranda um stækkun þakrýmis er hafnað.  Kærandi vísaði framangreindum ákvörðunum til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, með bréfi dags. 18. maí 1998, en dró þá kæru sína til baka, þar sem ekki lá fyrir formleg synjun byggingarnefndar á umsókn um byggingarleyfi og ályktun skipulags- og umferðarnefndar í málinu var ekki talin kæranleg ein og sér.  Kærandi ítrekaði eftir þetta fyrirspurn sína til byggingarnefndar og var síðari fyrirspurnin afgreidd neikvætt á fundi nefndarinnar hinn 30. júlí 1998 með vísun til bókunar með afgreiðslu nefndarinnar þann 8. janúar 1998.

Kærandi sótti hinn 20. janúar 1999 með formlegum hætti um byggingarleyfi fyrir svipuðum breytingum á þaki hússins og áður höfðu verið gerðar fyrirspurnir um og fjallað hafði verið um í skipulags- og umferðarnefnd Reykjavíkur.  Var umsókn hans synjað á fundi byggingarnefndar hinn 28. janúar 1999 með vísan til áðurgreindrar umsagnar Borgarskipulags og bókunar skipulags- og umferðarnefndar.  Var ákvörðun byggingarnefndar staðfest á fundi borgarstjórnar hinn 4. febrúar 1999.  Skaut kærandi þessum ákvörðunum til úrskurðarnefndar með bréfi dags. 25. febrúar 1999, eins og að framan er rakið.

Málsrök kæranda:  Af hálfu kæranda er á því byggt að þar sem hliðstæðar framkvæmdir hafi nýlega verið leyfðar á umræddu svæði beri að fella hina kærðu ákvörðun byggingarnefndar úr gildi.  Kærandi hafi keypt eignina snemma á árinu 1997 og hafi hún verið seld með ,,byggingarrétti” en síðar á því ári hafi verið veitt leyfi til þess að byggja ofan á og setja kvisti á húsið nr. 14 við Kirkjuteig, beint á móti húsi kæranda.  Þá er það skoðun kæranda að rökstuðningur fyrir áliti Borgarskipulags og skipulags- og umferðarnefndar sé ófullnægjandi og byggist þar að auki á ómálefnalegum sjónarmiðum.  Engar upplýsingar eða tilkynningar hafi borist kæranda um varðveisluáhuga borgaryfirvalda fyrr en sótt hafi verið um leyfi til breytinga á þaki hússins.  Hafi kærandi orðið fyrir kostnaði og fyrirhöfn af þessum sökum og vilji hann fá úr því skorið hvort geðþóttaákvarðanir sem þessar geti talist eðlileg vinnubrögð í lýðræðisríki.  Kærandi telur málið ekki snúast um það hvort umrætt hús líti betur út með ofanábyggingu eða ekki, eða hvort það sé fremur við kirkjutorgið en húsið nr. 14, heldur snúist málið um það að skipulags- og byggingaryfirvöldum hefði borið að tilkynna eigendum þá ákvörðun sína að varðveita umrædd hús, en svo hafi ekki verið gert.  Því hafi húseigendum verið rétt að líta svo á að þeim væri heimilt að byggja ofan á hús sín til jafns við og á sama hátt og aðrir húseigendur hafi gert á sama tíma og við sömu götu.  Það að tveir fulltrúar í byggingarnefnd sátu hjá við afgreiðslu málsins telur kærandi benda til að málið sé engan veginn einhlítt.

Málsrök byggingarnefndar:  Leitað var afstöðu byggingarnefndar Reykjavíkur til kæruefnis málsins.  Í greinargerð byggingarnefndar, sem barst úrskurðarnefndinni með bréfi dags. 3. maí 1999, er rakinn aðdragandi hinnar kærðu ákvörðunar.  Vísað er til greinargerðar aðalskipulags Reykjavíkur 1996 – 2016, þar sem fram kemur að stefnt skuli að varðveislu staðbundinna og listrænna sérkenna í húsagerð og skipulagi, sem gefi Reykjavík sérstöðu meðal borga og séu á þann hátt mikilvægur hluti af ímynd hennar.  Þá segir í greinargerðinni að á Borgarskipulagi sé nú verið að vinna að deiliskipulagi fyrir Teigahverfi sunnan Sundlaugavegar, staðgreinireit 1.36, sem afmarkist af Kringlumýrarbraut, Sundlaugavegi, Reykjavegi og Sigtúni.  Í samræmi við þjóðminjalög hafi Borgarskipulag óskað eftir því við Árbæjarsafn að gerð yrði húsakönnun í Teigahverfi og mat á varðveislugildi byggðarinnar.  Þessi könnun hafi nú verið gerð (dags. 1998) og afhent Borgarskipulagi.  Í skýrslunni sé gerð grein fyrir niðurstöðum könnunarinnar, ásamt tillögu um verndun götumynda og einstakra húsa.  Þar sé m.a. lagt til að varðveita götumynd Kirkjuteigs 7-15 og eru tilfærð rök skýrsluhöfundar fyrir þeirri tillögu.

Við afgreiðslu erindis kæranda kveðst byggingarnefnd ennfremur hafa haft hliðsjón af úrskurði umhverfisráðuneytisins frá 19. mars 1998 í máli vegna kæru eiganda hússins nr. 9 við Kirkjuteig, en í því máli hafi ráðuneytið fallist á þau sjónarmið byggingarnefndar sem liggi til grundvallar hinni kærðu ákvörðun. Með þeim úrskurði ráðuneytisins sé því hafnað að jafnræðisregla hafi verið brotin, heldur beri að líta á hverja umsókn fyrir sig með tilliti til mismunandi og ólíkra þátta sem áhrif hafi á ákvarðanatökuna og sé ekki fallist á að breytingar einstakra húsa, þó leyfðar hafi verið, geti skapað fordæmi eða mótað reglu sem ekki verði breytt.  Engu breyti þótt kærandi hafi keypt eign sína með ,,byggingarrétti”, í því felist það eitt að honum sé heimilt að hagnýta sér leyfi til ofanábyggingar á húsið verði slíkt leyfi veitt.

Hvað varðar tilvísun kæranda til breytinga á húsinu nr. 14 við Kirkjuteig, sem samþykktar hafi verið á fundi nefndarinnar hinn 25. nóvember 1997, tekur byggingarnefnd fram, að samkvæmt upphaflegri teikningu þess húss frá árinu 1945 hafi áætluð mænishæð verið 3,2 metrar og hafi einungis verið samþykkt 30 cm. hækkun frá þeirri hæð, ásamt nýjum kvistum.  Eftir breytinguna hafi húsið sama útlit og næsta hús, sem sé á lóðinni nr. 1 við Silfurteig.  Fyrirhuguð breyting á Kirkjuteigi 13 hafi hins vegar verið áætluð 158 cm. hækkun og kvistir með ólíku formi.  Ef breytingin hefði verið leyfð, hefði húsið skorið sig verulega úr annars stílhreinu yfirbragði næstu húsa í sömu húsaröð, þ.e. nr. 7-15 við Kirkjuteig.

Vísað er til þess að sveitarstjórn sé heimilt að fresta afgreiðslu umsóknar um leyfi til niðurrifs eða breytinga á húsi í allt að tvö ár, sbr. 6. mgr. 43. gr. laga nr. 73/1997, að fullnægðum tilgreindum skilyrðum.  Byggingarnefnd hafi hins vegar talið rétt að synja umsókn kæranda með vísun til fyrirhugaðrar verndunar götumyndar og áðurnefnds úrskurðar umhverfisráðuneytisins og firra kæranda með því óvissu um framhald málsins.

Umsögn Skipulagsstofnunar:  Úrskurðarnefndin leitaði álits Skipulagsstofnunar um kæruefni máls þessa.  Í umsögn stofnunarinnar, dags. 3. maí 1999, er gerð grein fyrir erindinu en síðan segir:  ,,Til stuðnings ákvörðunar sinnar vísar byggingarnefnd til umsagnar Borgarskipulags dags. 22. apríl 1998 og skipulags- og umferðarnefndar dags. 27. apríl 1998. Í umsögn Borgarskipulags kemur fram, að deiliskipulag hverfisins sé í vinnslu og samhliða því sé unnið að húsakönnun og varðveislumati á vegum Árbæjarsafns. Í því mati sé lagt til að vernda götumyndir og hús með umhverfislegt gildi. Þar sé m.a. lagt til að vernda Kirkjuteig 7-15 með þessum rökstuðningi:  ,,Húsaröðin markar á mjög áberandi hátt rými Laugarneskirkju. Þau ber að vernda sérstaklega vegna upprunaleika þeirra…” Þá vísar Borgarskipulag einnig til úrskurðar umhverfisráðuneytisins dags. 19. mars 1998, þar sem umsókn fasteignareiganda að Kirkjuteigi 9 um byggingarleyfi, vegna fyrirhugaðra breytinga á húsi sínu var hafnað. Í úrskurði ráðuneytisins segir að ,,…taka verði tillit til þess að götumynd neðri hluta Kirkjuteigs sé að mestu óbreytt frá upphafi…” auk þess sem litið er til þess að götumyndum nálægra gatna hafi verið raskað verulega með ofanábyggingum og breytingum á húsum. Með vísan til þessa staðfesti umhverfisráðuneytið niðurstöðu byggingarnefndar Reykjavíkur þess efnis að hafna umsókn eiganda Kirkjuteigar 9 um byggingarleyfi. Deiliskipulag er ekki til staðar í því hverfi Reykjavíkur þar sem hús það, sem mál þetta snýst um, er staðsett. Slíkt skipulag verður að telja skilyrði fyrir því, að byggingareiganda sé synjað um byggingarleyfi á grundvelli slíkra varðveislusjónarmiða, sem koma fram í fyrrnefndum úrskurði umhverfisráðuneytis og umsögn Borgarskipulags, en í 6. mgr. 9. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 segir:  ,,Ef innan skipulagssvæðis eru einstakar […] húsaþyrpingar […] sem æskilegt er talið að varðveita vegna sögulegs, náttúrulegs eða menningarlegs gildis, án þess að um lögformlega friðun sé að ræða, skal setja í viðkomandi skipulagsáætlun ákvæði um hverfisvernd.” Í 2. gr. sömu laga er hugtakið hverfisvernd skilgreint á eftirfarandi hátt: ,,Ákvæði í svæðis-, aðal- eða deiliskipulagi um verndun sérkenna eldri byggðar eða annarra menningarsögulegra minja.”  Ekki verður talið að kvaðir verði lagðar á eignir manna, án þess að lagaheimild þess efnis sé fyrir hendi, en heimild fyrir þeim kvöðum sem lagðar voru á eignarrétt kæranda í þessu máli, verður ekki talin fyrir hendi í þessu máli, þar sem deiliskipulag fyrir hverfið vantar. Hér verður þó að benda á, að skv. 6. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga er sveitarstjórn heimilt að fresta afgreiðslu umsóknar um leyfi til breytinga á húsi, í allt að tvö ár frá því að umsókn berst. Slík frestun er m.a. heimil ef deiliskipulag hefur ekki verið samþykkt eða ef setja á ákvæði um hverfisvernd í deiliskipulag. Því verður að líta svo á að skv. þessu hafi sveitarstjórn heimild til að leggja kvaðir á eignarréttindi fasteignareigenda innan viðkomandi sveitarfélags hagi hún málsmeðferð sinni í samræmi við gildandi lög. Í ljósi þessa er það álit Skipulagsstofnunar, að fella beri hina kærðu ákvörðun úr gildi og að lagt verði fyrir byggingarnefnd Reykjavíkur að taka málið upp að nýju.”

Niðurstaða:  Af hálfu kæranda er á því byggt í málinu að breytingar, sambærilegar þeim sem hann hugðist gera á þaki húss síns, hafi lengi verið leyfðar víða í Teigahverfi.  Meðal annars hafi nýlega verið leyft að gera slíkar breytingar á þaki hússins nr. 14 við Kirkjuteig, á móti húsi hans.  Feli synjun byggingarnefndar á umsókn hans því í sér mismunun, sem sé ólögmæt og feli í sér brot á jafnræðisreglu stjórnsýslulaga.

Af hálfu byggingarnefndar Reykjavíkur hefur verið bent á að samkvæmt teikningu frá árinu 1945 hafi verið gert ráð fyrir hærra þaki á húsinu nr. 14 við Kirkjuteig en því sem byggt var og sé sú hækkun, sem leyfð var á þaki hússins hinn 25. nóvember 1997, aðeins 30 cm meiri en sú mænishæð, sem upphaflega hafi verið samþykkt. 

Úrskurðarnefndin telur að ekki verði litið til þess við úrlausn þessa máls að byggingarleyfi frá árinu 1945 hafi gert ráð fyrir hærra þaki á húsinu nr. 14 við Kirkjuteig en byggt var, enda er leyfi fyrir upphaflega áformaðri þakhæð þess húss löngu fallið úr gildi. Álítur úrskurðarnefndin að breyting sú sem leyfð var á þaki hússins í nóvember 1997 hafi verið umfangsmikil og sambærileg við þá breytingu, sem fólst í umsókn kæranda, sem synjað var. Að mati úrskurðarnefndarinnar fór synjun á umsókn kæranda því í bága við  jafnræðisreglu stjórnsýslulaga ef litið er til þeirra breytinga, sem leyfðar hafa verið á þökum húsa í næsta nágrenni og þá einkum hússins nr. 14.  Það er hins vegar sjálfstætt úrlausnarefni hvort fyrir hendi hafi verið sérstakar lögmætar ástæður þess að víkja jafnræðisreglunni til hliðar við afgreiðslu umsóknar kæranda.

Hin kærða ákvörðun byggingarnefndar Reykjavíkur var á því byggð að ástæða þætti til að vernda götumyndina við neðri hluta Kirkjuteigs, þ.e. húsin á lóðunum nr. 7-15. Heimilt er að ákveða friðun einstakra húsa með stoð í þjóðminjalögum, svo og verndun einstakra götumynda eða húsaraða með stoð í  6. mgr. 9. greinar skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 að fullnægðum lagaskilyrðum.  Ákvarðanir stjórnvalda um friðun eða verndun af þessum toga takmarka heimildir eigenda til ýmissa rástafana hinna friðuðu eða vernduðu eigna.  Leiðir m.a. af  þessum takmörkunum að lögmætt getur verið að neita eigendum verndaðra fasteigna um leyfi til breytinga á þeim án tillits til þess hvaða breytingar eigendum annarra fasteigna í nágrenninu kann að hafa verið leyft að gera á fasteignum sínum.  Geta sérstök verndarsjónarmið þannig leitt til þess að víkja megi almennum jafnræðissjónarmiðum til hliðar við afgreiðslu umsóknar um byggingarleyfi.  Til þess að svo sé verður þó að vera fullnægt lagaskilyrðum fyrir slíkri ákvörðun.

Í frumvarpi til skipulags- og byggingarlaga, sem síðar varð að lögum nr. 73/1997, var lagt til að sett yrðu í lögin ákvæði um svonefnda hverfisvernd.  Var í frumvarpinu áformað að setja mætti í deiliskipulag sérstök ákvæði til að vernda sérkenni eldri byggðar og tryggja að breytingar og framkvæmdir féllu vel að þeirri byggð sem fyrir væri.  Var gert ráð fyrir því í frumvarpinu að deiliskipulag, sem hefði að geyma ákvæði um hverfisvernd, væri háð staðfestingu ráðherra.  Með nefndaráliti umhverfisnefndar Alþingis voru gerða fjölmargar breytingartillögur við lagafrumvarpið.  Var m.a. lagt til að kveða mætti á um hverfisvernd í svæðis-, aðal- eða deiliskipulagi og að ekki væri áskilið að deiliskipulag, sem hefði að geyma ákvæði um hverfisvernd, skyldi hljóta staðfestingu ráðherra svo sem ráðgert hafði verið í frumvarpi til laganna.  Eru ákvæði um hverfisvernd í skipulags- og byggingarlögum nr. 73/1997 í samræmi við breytingartillögur umhverfisnefndar.  Umhverfisnefnd lagði ennfremur til að sett yrði í lögin ákvæði um að byggingarnefnd væri heimilt að fresta afgreiðslu umsóknar um leyfi til niðurrifs eða breytinga á húsi í allt að tvö ár ef deiliskipulag væri ekki fyrir hendi, breytingar á því stæðu yfir eða ef setja ætti ákvæði um hverfisvernd í deiliskipulag.  Síðar kom fram breytingartillaga þess efnis að vald til þess að taka ákvörðun um slíka frestun yrði í höndum sveitarstjórnar en ekki byggingarnefndar.  Voru tillögur þessar teknar upp í lögin og er ákvæði um heimild sveitarstjórnar til þess að fresta afgreiðslu umsóknar við framangreindar kringumstæður í 6. mgr. 43. greinar skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997.

Þau ákvæði sem lögfest voru um hverfisvernd með setningu skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 eru nýmæli í íslenskum lögum.  Er kveðið á um skilgreiningu hugtaksins í 2. grein laganna en í 6. mgr. 9. greinar er efnisregla um hverfisvernd. Segir í skilgreiningu  í 2. gr. laganna að hverfisvernd sé „ákvæði í svæðis-, aðal- eða deiliskipulagi um verndun sérkenna eldri byggðar eða annarra menningarsögulegra minja.”  Í  6. mgr. 9. gr. laganna segir hins vegar svo: „Ef innan marka skipulagssvæðis eru einstakar byggingar, mannvirki, húsaþyrpingar, náttúruminjar eða trjágróður, sem æskilegt er talið að varðveita vegna sögulegs, náttúrulegs eða menningarlegs gildis, án þess að um lögformlega friðun sé að ræða, skal setja í viðkomandi skipulagsáætlun ákvæði um hverfisvernd.”

Samkvæmt tilvitnuðum lagagreinum verða ákvæði um hverfisvernd að vera sett fram í svæðis-, aðal- eða deiliskipulagi.  Engin ákvæði hafa verið sett um hverfisvernd Teigahverfis í gildandi aðalskipulag Reykjavíkur og ekki er í gildi deiliskipulag fyrir hverfið.  Verður heldur ekki séð af málsgögnum að borgarstjórn hafi tekið um það formlega ákvörðun að gert verði þar deiliskipulag en það er í valdi sveitarstjórnar að taka slíka ákvörðun sbr. 1. mgr. 25. gr. laga nr. 73/1997.  Hins vegar bera gögn málsins það með sér að skipulags- og umferðarnefnd og Borgarskipulag hafa hafist handa um undirbúning að gerð deiliskipulags fyrir hverfið og að Árbæjarsafn hefur að beiðni Borgarskipulags unnið húsakönnun og mat á varðveislugildi byggðarinnar í hverfinu.  Koma fram í skýrslu safnsins tillögur um verndun götumynda og húsaraða sem taldar eru hafa umhverfislegt gildi.  Er þar á meðal húsaröðin nr. 7-13 (eða 7-15) við Kirkjuteig.  Er augljóst að tillögur þessar voru ekki lögmætur grundvöllur synjunar byggingarnefndar Reykjavíkur á umsókn kæranda.

Með heimild í 6. mgr. 43. greinar laga nr. 73/1997 getur sveitarstjórn ákveðið að fresta umsókn um niðurrif eða breytingar á húsi þegar deiliskipulag hefur ekki verið samþykkt, breytingar á því standa yfir eða ef setja á ákvæði um hverfisvernd í deiliskipulag.  Skilja verður ákvæði þetta svo að byggingarnefnd sé, að öðrum skilyrðum uppfylltum, ekki heimilt að synja umsókn um niðurrif eða breytingar á húsi með vísun til áforma um skipulagsgerð eða hverfisvernd, heldur sé einungis heimilt að fresta afgreiðslu umsóknar, enda taki sveitarstjórn um það ákvörðun.  Bar byggingarnefnd því að vísa því til borgarstjórnar að taka ákvörðun um það hvort fresta bæri afgreiðslu umsóknar kæranda eða að öðrum kosti að afgreiða hana án þess að tillit væri tekið til áforma um deiliskipulag og hverfisvernd.  Bar í því tilviki að vísa erindi kæranda til skipulags- og umferðarnefndar til grenndarkynningar  skv. 7. mgr. 43. gr. laga nr. 73/1997.

Af hálfu byggingarnefndar Reykjavíkur hefur verið vísað til úrskurðar umhverfisráðherra frá 19. mars 1999 í kærumáli um synjun á umsókn um leyfi til þess að reisa þak hússins nr. 9 við Kirkjuteig.  Úrskurðarnefndin hafnar því að litið verið til þess úrskurðar í máli því sem hér er til úrlausnar.  Telur nefndin tilvikin efnislega ekki sambærileg þar sem afstaða Kirkjuteigs nr. 13 til Laugarneskirkju og aðliggjandi torgs er gerólík afstöðu hússins nr. 9, en það hús stendur fyrir kirkjutorginu miðju að norðanverðu. Meiru varðar þó að við úrlausn kærumálsins um Kirkjuteig 9 áttu við eldri skipulagslög nr. 19/1964 með síðari breytingum og byggingarlög nr. 54/1978 með síðari breytingum.  Voru engin ákvæði um hverfisvernd í nefndum lögum né um réttarúrræði sem sveitarstjórn gæti gripið til ef tryggja ætti að ráðrúm gæfist til þess að ljúka gerð deiliskipulags eða til þess að setja ákvæði um hverfisvernd í skipulag á tilteknu svæði.

Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að hin kærða ákvörðun byggingarnefndar Reykjavíkur hafi ekki verið reist á viðhlítandi lagagrundvelli og því verið ólögmæt. Verður hin kærða ákvörðun því felld úr gildi og er lagt fyrir byggingarnefnd að taka umsókn kæranda til meðferðar að nýju og ljúka afgreiðslu málsins með tilliti til þeirra sjónarmiða sem að framan eru rakin.

Við úrlausn máls þessa kynnti úrskurðarnefndin sér aðstæður á umræddu svæði, án þess að um formlega vettvangsgöngu væri að ræða.  Jafnframt lágu fyrir nefndinni ljósmyndir og uppdrættir af þeim húsaröðum sem um er fjallað í málinu.

Nokkur dráttur hefur orðið á uppsögu úrskurðar í máli þessu, bæði vegna sérstöðu málsins og mikilla anna nefndarmanna.  Var umboðmanni kæranda gerð grein fyrir því að uppsaga úrskurðar myndi dragast og jafnframt hvenær úrskurðar væri að vænta í málinu.

Úrskurðarorð:

Hin kærða ákvörðun byggingarnefndar Reykjavíkur frá 28. janúar 1999, um að synja umsókn kæranda um leyfi til breytinga á þaki hússins nr. 13 við Kirkjuteig, er felld úr gildi.  Lagt er fyrir bygginarnefnd Reykjavíkur að taka umsókn kæranda til meðferðar að nýju og gæta við afgreiðslu umsóknarinnar þeirra sjónarmiða, sem rakin eru í forsendum úrskurðar þessa.