Ár 1999, fimmtudaginn 23. desember kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Laugavegi 59 í Reykjavík.  Mættir voru allir aðalmenn; Ingimundur Einarsson, varalögreglustjóri í Reykjavík, Þorsteinn Þorsteinsson, byggingarverkfræðingur og Hólmfríður Snæbjörnsdóttir, lögfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 28/1999; kæra eiganda hússins nr. 30 við Smiðjuveg í Kópavogi á ákvörðun byggingarnefndar frá 28. apríl 1999 um að synja umsókn hans um byggingarleyfi fyrir áður gerðum veggjum úr steinsteypu á lóðinni nr. 30 við Smiðjuveg.

Á málið er nú lagður svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 2. júní 1999, sem barst nefndinni hinn 4. sama mánaðar, kærir lögmaður Húseigendafélagsins f.h. J, Holtaseli 32, Reykjavík ákvörðun byggingarnefndar Kópavogs frá 28. apríl 1999 um að synja umsókn hans um byggingarleyfi fyrir áður gerðum veggjum á lóðinni nr. 30 við Smiðjuveg í Kópavogi.  Hin kærða ákvörðun var samþykkt á fundi bæjarráðs Kópavogsbæjar hinn 6. maí 1999.  Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.

Málavextir:  Hinn 27. nóvember 1975 samþykkti byggingarnefnd Kópavogs teikningar af húsunum nr. 30, 32 og 34 við Smiðjuveg í Kópavogi ásamt uppdrætti af fyrirkomulagi á lóð húsanna.  Hús þessi eru sambyggð, tvær hæðir hvert, en vegna landhalla eru efri hæðir húsanna í götuhæð að sunnanverðu og neðri hæðir niðurgrafnar á þeirri hlið, en að norðanverðu eru neðri hæðir um það bil í götuhæð.  Húsin eru ætluð til atvinnustarfsemi.  Umrædd hús munu hafa verið byggð á árunum eftir 1975 en lóðarleigusamningar fyrir húsin eru gerðir hinn 8. mars 1977 (nr. 34), 13. mars 1978 (nr. 32) og 27. nóvember 1978 (nr. 30).  Snemma árs 1980 fékk eigandi hússins nr. 34 leyfi til að stækka neðri hæð hússins með því að byggja kjallara undir bílastæði efri hæðar þess en samsvarandi stækkun neðri hæðar hússins nr. 32 var samþykkt snemma árs 1982.  Eftir byggingu kjallaranna eru bílastæði við efri hæðir húsanna ofan á steyptri loftplötu viðbyggingarinnar en upp úr plönunum standa fyrirferðarmiklir steinsteyptir reyklosunarstokkar.  Er slíkur stokkur tilheyrandi húsinu nr. 32 fram af skilvegg efri hæða húsanna nr. 30 og 32 og er stokkur þessi, samkvæmt samþykktri teikningu, 50 cm á hæð, 1,1 metri á breidd og 8,2 metrar að lengd, samsíða mörkum húsanna, en inni á þeim hluta lóðarinnar sem er framan við húsið nr. 32.  Er 1,7 metra fjarlægð frá húsvegg að þeim enda stokksins sem veit að húsinu.

Í lok ágúst og byrjun september 1998 reisti eigandi hússins nr. 30 við Smiðjuveg steinsteyptan vegg frá mótum húsanna nr. 30 og 32 á mörkum lóðarhluta þeirra sem eru fram af húsunum.  Er veggur þessi 85 – 90 cm á hæð og nær fram undir götu þá sem liggur meðfram lóð húsanna.  Endar hann þar í veggstubb sem byggður er hornrétt á vegginn og er samsíða götunni inn á lóðarhluta hússins nr. 30.  Á 8,2 metra bili er veggur þessi samsíða áðurnefndum reyklosunarstokki og byggður fast upp að honum.  Auk veggjar þessa byggði eigandi hússins nr. 30 hliðstæðan vegg að norðanverðu milli lóðarhlutanna framan við jarðhæðir sömu húsa, en fyrir lá samþykki eiganda neðri hæðar hússins nr. 32 fyrir veggnum að norðanverðu við húsin.

Eigendur efri hæðar Smiðjuvegar 32 mótmæltu þessum framkvæmdum á lóðinni sunnan húsanna og komu á framfæri kvörtun við byggingarfulltrúa þegar veggirnir voru steyptir.  Hinn 10. september 1998 ritaði lögmaður þeirra bréf til byggingarfulltrúans í Kópavogi, þar sem þess var krafist að embætti byggingarfulltrúa hlutaðist til um það að veggirnir yrðu fjarlægðir og að gengið yrði frá lóðinni í fyrra horf.  Erindi þetta var tekið fyrir á fundi byggingarnefndar Kópavogs hinn 4. nóvember 1998.  Lágu þá fyrir nefndinni erindi frá eigendum efri hæðar Smiðjuvegar 32, svo og bréf eiganda Smiðjuvegar 30, dags. 6. október 1998, ásamt umsögn bæjarlögmanns Kópavogs um málið, dags. 21. október 1998.  Vísaði byggingarnefnd málinu frá á grundvelli umsagnar bæjarlögmanns og var sú ákvörðun staðfest á fundi bæjarstjórnar Kópavogs hinn 10. nóvember 1998.  Þessari ákvörðun byggingarnefndar vildu eigendur efri hæðar Smiðjuvegar 32 ekki una og skutu málinu því til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála með bréfi dags. 10. desember 1998.

Með úrskurði uppkveðnum hinn 26. febrúar 1999 felldi úrskurðarnefndin úr gildi ákvörðun byggingarnefndar Kópavogs um frávísun málsins.  Var lagt fyrir byggingarnefnd Kópavogs að taka til úrlausnar hvort veita skyldi byggingarleyfi fyrir veggjum þeim sem eigandi Smiðjuvegar 30 hafði byggt á sameiginlegri lóð húsanna nr. 30, 32 og 34 við Smiðjuveg í Kópavogi og skyldi gefa eiganda veggjanna kost á að sækja um byggingarleyfi fyrir þeim og afla tilskilins samþykkis og hönnunargagna innan hæfilegs frests.

Með vísan til úrskurðar nefndarinnar óskaði kærandi í máli þessu eftir leyfi fyrir steyptum stoðveggjum að Smiðjuveg 30.  Byggingarnefnd tók erindið fyrir og frestaði afgreiðslu þess á fundi sínum 24. mars 1999, með vísan í 18. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og gaf málsaðilum kost á að kynna sér afstöðu byggingarnefndar og gögn málsins.

Á fundi byggingarnefndar 28. apríl 1999 var tekið fyrir erindi kæranda varðandi leyfi til að reisa steypta stoðveggi að Smiðjuvegi 30.  Var erindinu synjað þar sem samþykki allra eigenda að Smiðjuvegi 30, 32 og 34 lægi ekki fyrir.  Taldi byggingarnefnd, með tilvísun til ákvæða 30., 33., 36. og 41. gr. laga um fjöleignarhús nr. 26/1994 og sérstaklega með vísun til 7., 8. og 10. töluliða A-liðar 41. gr., að samþykki allra eigenda að Smiðjuvegi 30, 32 og 34 þyrfti fyrir framkvæmdum á lóð, þar með talið notkun og skiptingu á sameiginlegum bílastæðum.  Ennfremur hefði úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála með úrskurði sínum 26. febrúar 1999 úrskurðað að lóðin nr. 30, 32 og 34 við Smiðjuveg væri sameiginleg.

Þessari niðurstöðu vildi kærandi ekki una og skaut málinu til úrskurðarnefndar með bréfi dags. 2. júní 1999 eins og að framan greinir.

Málsrök kæranda:  Kröfu sína rökstyður kærandi með því að samþykki allra eigenda fyrir umræddum veggjum sé ekki nauðsynlegt.  Samkvæmt D-lið 41. gr. laga nr. 26/1994 um fjöleignarhús, sé meginreglan sú að til ákvarðana um sameiginleg málefni þurfi samþykki einfalds meirihluta eigenda miðað við hlutfallstölur.  Þannig heyri það til undantekninga að aukinn meirihluti eða allir eigendur þurfi að samþykkja ákvörðun.  Það leiði af viðteknum lögskýringarreglum og sjónarmiðum að túlka beri undantekningar þröngt og séu jafnan líkur á því að til ákvarðana nægi samþykki einfalds meirihluta.

Kærandi bendir á að reglur 30. gr. fjöleignarhúsalaganna um það hvað sé veruleg, óveruleg eða smávægileg breyting séu háðar mati í hverju tilkviki.  Eins og fram komi í greinargerð með 30. gr. laganna hljóti ávallt að koma upp takmarkatilvik og verði að leysa þau þegar þau komi upp með hliðsjón af atvikum og staðháttum í hverju húsi.  Við úrlausn málsinsverði því að líta til aðstæðna að Smiðjuvegi 30 og hvernig staðið hafi verið að byggingu hússins, sbr. bréf hans til nefndarinnar, dags. 2. febrúar 1999, en þar komi fram að húsin nr. 30, 32 og 34 við Smiðjuveg, hafi verið byggð sem sjálfstæð hús og hafi kærandi byggt húsið nr. 30 og gengið frá lóð þess alfarið á eigin vegum og á eigin kostnað.  Í framkvæmd hafi ávallt verið litið á húsin sem sjálfstæð hús og viðhald þeirra og lóðarinnar hafi ekki verið sameiginlegt.  Þá hafi verið unnar ýmsar framkvæmdir á húsunum og lóðinni, án þess að samþykkis kæranda hafi verið aflað fyrir þeim.  Megi þar m.a. nefna reyklosunarstokka upp úr plötu á bílastæðum efri hæða á 32 og 34. Þá megi nefna að stórar innkeyrsludyr hafi verið settar í alla framhlið húss nr. 34 og stór innkeyrsla sett upp á nr. 32 af hálfu Jeppaþjónustunnar ehf., án þess að leitað hafi verið samþykkis kæranda.  Þessar breytingar hafa leitt til þess að bílastæðum hafi fækkað all verulega á Smiðjuvegi 32 og 34.

Kærandi kveður eigendur efri hæðar hússins nr. 32 reka bílaverkstæði og breytingar á jeppum og að á lóðinni hafa safnast bílar, gámar, olíutunnur og annað dót.  Bílastæðum fyrir viðskiptavini og starfsmenn hafi fækkað verulega við ofangreindar breytingar og hafi þetta allt leitt til verulegra óþæginda fyrir verslunina á nr. 30.  Aldrei hafi verið ágreiningur um afnotaskipti eða um það að lóðir nr. 30, 32 og 34 væru séreign fyrr en með nýjum eigendum efri hæðar nr. 32, sem vilji nýta lóðina fyrir framan nr. 30, þar sem þeir hafa lagt undir sig lóðina fyrir framan nr. 32 til einkanota, þannig að ótvírætt fari í bága við 34. – 36. gr. fjöleignarhúsalaganna.  Umræddir veggir séu því nauðsynlegir svo hagnýting lóðarinnar verði með eðlilegum hætti.

Hvað varði 33. gr. fjöleignarhúsalaganna, þar sem segi í 2. mgr. að óskiptum bílastæðum verði ekki skipt nema allir eigendur samþykki, bendi kærandi á að þar sé fyrst og fremst horft til formlegra eignaskipta, en greinin útiloki ekki að meirihluti eigenda, einfaldur eða aukinn, geti í einhverjum tilvikum tekið bindandi ákvörðun um einhvers konar óformlegri og ekki varanlega afnotaskiptingu, eins og fram komi í greinargerð með lögunum. Með umræddum veggjum sé því ekki um skiptingu bílastæða að ræða í skilningi 33. gr. fjöleignarhúsalaganna, sbr. 8. tl. A-liðar 41. gr. laganna.  Þá verði ekki séð að 10. tl. A-liðar 41. gr. um takmarkanir á ráðstöfunar- og hagnýtingarrétti eiganda yfir séreign eigi hér við, enda sé lóðin fyrir framan nr. 32 ekki séreign þeirra eigenda sem mótfallnir séu umræddum veggjum.

Málsrök eigenda efri hæðar Smiðjuvegar 32:  Björn Þorri Viktorsson hdl. hefur lagt fram greinargerð í máli þessu f.h. eigenda efri hæðar Smiðjuvegar 32.  Mótmælir hann alfarið sjónarmiðum þeim sem fram koma í kærunni, sérstaklega túlkun lögmanns kæranda á ákvæðum laga nr. 26/1994, varðandi það málefni sem hér er til úrlausnar.  Hafa beri í huga að um sé að ræða verulega breytingu á sameign hússins, þ.e. hinni sameiginlegu lóð.  Samþykki allra húseigenda þurfi því að liggja fyrir sbr. ákvæði 30., 31., sbr. og 41. gr. laganna.

Lögmaðurinn kveður umbjóðendur sína hafa óskað eftir viðræðum um málið strax í upphafi, er þeir hafi komist á snoðir um fyrirætlanir kæranda.  Því hafi kærandi hafnað alfarið og hafi hann allar götur síðan rekið mál þetta án nokkurs samráðs við þá né aðra sameigendur hússins. 

Þá er vakin athygli á því að aldrei hafi verið boðað til húsfundar vegna málsins og séu því allar ákvarðanir og meint samþykki í málinu ólögmæt, sbr. skýr ákvæði 42. gr. laga nr. 26/1994.

Telja verði að sjónarmið það sem sett er fram í 4. mgr. 27. gr. laganna um fjöleignarhús eigi við í máli þessu.  Því fremur sem um sé að ræða breytingu á hagnýtingu séreignar, sem hafi sérstök og veruleg óþægindi í för með sér fyrir sameiganda, hljóti sá hinn sami að þurfa að samþykkja breytingu á hagnýtingu sameignar, sem hafi í för með sér sérstök eða veruleg óþægindi fyrir hann.  Í þessu sambandi megi benda á það, að umþrættur veggur sé staðsettur alveg við göngudyr inn í húsnæði Jeppaþjónustunnar ehf. og hafi haft verulegar breytingar og óþægindi í för með sér hvað varði aðgengi að húsnæði fyrirtækisins.  Bent sé á niðurstöðu í sambærilegu máli í úrskurði úrskurðarnefndarinnar í málinu nr. 44/1998, sem kærandi hafi sjálfur lagt fram í máli þessu.

Af því sem að framan sé rakið megi ljóst vera að skv. ákv. 4. mgr. 43. gr. laga nr. 73/1997 hafi byggingarnefnd verið rétt og skylt að hafna umsókn kæranda um byggingarleyfi eins og mál þetta sé vaxið.  Sé þess krafist að úrskurðarnefndin staðfesti ákvörðun byggingarnefndar í málinu.

Afstaða annarra eigenda Smiðjuvegar 32 og 34:  Fyrir liggur að Sólning hf, sem er eigandi neðri hæða húsanna nr. 32 og 34, hefur samþykkt byggingu veggja þeirra, sem um er deilt í málinu.  Teljast eignarhlutar félagsin vera 63,12% alls hússins nr. 32 og 58% hússins nr. 34 samkvæmt þinglýstum eignaskiptasamningum.  Eigandi efri hæðar hússins nr. 34 hefur ekki tekið afstöðu í málinu, hvorki með eða á móti byggingu hinna umdeildu veggja.

Málsrök byggingarnefndar:  Af hálfu byggingarnefndar Kópavogs hefur verið leitað álits bæjarlögmanns á kæruefni máls þessa.  Í áliti lögmannsins, sem byggingarnefnd vísar til sem málsraka í kærumálinu,  kemur fram að hann sé í meginatriðum sammála röksemdum kæranda og telur að líta verið til þess hvernig staðið hafi verið að byggingu húsanna nr. 30, 32 og 34 við Smiðjuveg, en þau hafi verið byggð sem sjálfstæð hús og lóðarfrágangur hafi verið með sama hætti.  Hann telji hins vegar vafasamt að byggingarnefnd verði gert að úrskurða um það hvort samþykki allra eigenda þurfi til framkvæmda eða einungis meirihluta þeirra, aukins eða einfalds.  Það sé mat hans að þann ágreining verði að leysa á öðrum vettvangi áður en byggingarnefnd taki afstöðu til umsóknar um byggingarleyfi.

Málsgögn:  Auk þeirra gagna sem málsaðilar og byggingarnefnd hafa lagt fram í máli þessu styðst úrskurðarnefndin við gögn sem aflað var í fyrra kærumáli sömu aðila um margnefnda veggi.  Liggja fyrir uppdrættir af húsunum nr. 30, 32 og 34 við Smiðjuveg og af lóð þeirra, auk lóðarsamnings fyrir hvert hús.  Einnig liggja fyrir upplýsingar um stækkun kjallara húsanna nr. 32 og 34 og breytingar á fyrirkomulagi lóðar samfara þeirri stækkun.  Auk þess hafði úrskurðarnefndin kynnti sér aðstæður á vettvangi með óformlegum hætti og aflað ljósmynda af hinum umdeilda vegg, og húsum þeim og lóð er málið varðar.  Þá liggur og fyrir umsögn Skipulagsstofnunar um deiluefni málsaðila í fyrra máli.

Niðurstaða:  Eins og að framan er rakið eru húsin nr. 30, 32 og 34 við Smiðjuveg sambyggð, en að öllu leyti séreignir eigenda.  Sérstakur lóðarleigusamningur er í gildi um hvert þessara húsa.  Er í 1. grein lóðarsamninganna tekið fram hvert sé flatarmál lóðar viðkomandi húss og vísað til uppdráttar.  Er ákvæði þetta svohljóðandi í lóðarleigusamningi fyrir húsið nr. 30: „ Lóðin er nr. 30 við Smiðjuveg.  Flatarmál hennar er 1294 fermetrar og lögun hennar eins og sýnt er á meðfylgjandi uppdrætti. (Stærð lóðar:  Sérlóð 400 m² + 894 m² sem er hluti hússins nr. 30 af 2973 m² sameiginlegri lóð húsanna nr. 30, 32 og 34 v/Smiðjuv.)”  Sambærilegt ákvæði er í lóðarleigusamningum fyrir húsin nr. 32 og 34.  Í samningunum er samhljóða ákvæði þar sem segir að húsin hafi sameiginlega lóð og beri lóðarhöfum að hafa samráð um frágang hennar.  Í sama ákvæði segir að óheimilt sé að girða lóðir og að eitt bílastæði skuli vera á lóðinni fyrir hverja 53 m² gólfflatar í húsi auk eins stæðis fyrir hvert fyrirtæki.

Kærandi, sem byggði húsið nr. 30 við Smiðjuveg og hefur verið eigandi þess frá upphafi, hefur bæði í fyrra máli og því sem nú er til úrlausnar haldið því fram að eigendur húsanna þriggja hafi aldrei haft samvinnu um frágang lóðarinnar heldur hafi hver þeirra um sig séð um frágang og viðhald síns lóðarhluta og hafi aldrei verið deilt um afnotaskiptingu lóðarinnar fyrr en ágreiningur hafi verið gerður um hana af hálfu nýrra eigenda efri hæðar Smiðjuvegar 32.  Hefur þessari staðhæfingu ekki verið hnekkt og sér þess hvergi stað að nokkru sinni hafi verið haldnir húsfundir eða með öðrum hætti efnt til samráðs eða samvinnu um frágang eða fyrirkomulag lóðarinnar.  Það þykir einnig renna stoðum undir þá staðhæfingu, að ætlun húsbyggjenda hafi verið að skipta afnotum af lóðinni, að meðal byggingarnefndarteikninga af húsunum er uppdráttur af lóðinni, samþykktur í byggingarnefnd 27. nóvember 1975, þar sem sýnt er fyrirkomulag og fjöldi bílastæða, og er á uppdrætti þessum strikuð lína milli lóðarhlutanna og bílastæði afmörkuð á hverjum lóðarhluta fyrir sig, að mestu í samræmi við gólfflatarmál hvers húss.

Fyrir liggur að af hálfu byggingarnefndar Kópavogs var ekki gerð krafa um samþykki annarra lóðarhafa þegar leyfi var veitt fyrir viðbyggingum við kjallara húsanna nr. 32 og 34 þrátt fyrir ákvæði 11. greinar þágildandi byggingarlaga nr. 54/1978, þar sem kveðið var á um að samþykki meðeigenda skyldi fylgja umsókn um byggingarleyfi, ef um sameign væri að ræða. Viðbyggingar þessar höfðu í för með sér stækkun gólfflatar neðri hæða húsanna nr. 32 og 34 sem líklegt var að leiddi af sér þörf fyrir aukinn fjölda bílastæða.  Þá var með bygginu reyklosunarstokks á suðurhluta lóðarinnar á mörkum lóðarhluta húsanna nr. 30 og 32, girt fyrir umferð ökutækja milli lóðarhlutanna á tæplega 10 metra bili frá húsunum og möguleikar á að koma fyrir bílastæðum á svæðinu skertir verulega.  Breyttu þessar framkvæmdir verulega forsendum og möguleikum til sameiginlegrar nýtingar lóðarinnar og stuðluðu í raun að skiptingu afnota hennar sunnan húsanna.

Á byggingartíma húsanna voru í gildi lög nr. 59/1976 um fjölbýlishús.  Lögin áttu við um íbúðarhús, en í 2. mgr. 2. gr. sagði þó að reglur laganna yrðu einnig notaðar, eftir því sem við ætti, um önnur hús sem fleiri en einn ætti eða nýtti. Lögin höfðu að geyma ákvæði um skiptingu eignarráða og um réttindi og skyldur sameigenda, sem m.a. tóku til sameiginlegra lóðarréttinda.  Núgildandi lög nr. 26/1994 um fjöleignarhús gilda um öll hús sem skiptast í séreignir í eigu fleiri en eins aðila og í sameign sem bæði getur verið sameign allra eða sumra.  Ákvæði laganna eru í aðalatriðum ófrávíkjanleg, þó með þeirri undantekningu að eigendum fjöleignarhúsa sem eingöngu hýsa atvinnustarfsemi er heimilt að víkja frá fyrirmælum laganna með samningi sín á milli.  Ákvæði laganna um sameign taka m.a. til sameiginlegrar lóðar og lóðarréttinda.

Úrskurðarnefndin telur að við mat á því hvaða kröfur verði gerðar um samþykki meðeigenda lóðarinnar, sem að formi til er í sameign, verði að hafa til hliðsjónar að afnotum hennar virðist frá upphafi hafa verið skipt, óátalið, og að með byggingu reyklosunarstokks á lóðinni var henni í raun að hluta til skipt í aðskilin svæði.  Þar sem um atvinnuhúsnæði er að ræða höfðu eigendur heimild til að víkja með samningi frá reglum fjöleignarhúsalaganna um samskipti sín um sameignina.  Enda þótt ekki hafi verið gerður skriflegur samningur um afnotaskiptingu lóðarinnar verður ekki framhjá því litið að eigendur hafa allt frá upphafi séð um framkvæmdir hver á sínum lóðarhluta, án samráðs og án þess að hafa með sér félag um rekstur lóðarinnar.  Varð engin breyting á þessu fyrirkomulagi við gildistöku fjöleignarhúsalaga nr. 26/1994 og hafa eigendurnir þannig í verki vikið frá reglum þeirra laga í veigamiklum atriðum um hina sameiginlegu lóð.  Er það niðurstaða nefndarinnar, að eins og atvikum er háttað í máli þessu og með tilliti til þeirra framkvæmda sem áður hafa verið unnar á lóðinni og þess hvernig að þeim hefur verið staðið verði bygging hinna umdeildu veggja einungis talin smávægileg breyting skv. 3. mgr. 30 gr. laga nr. 26/1994.  Nægi því samþykki einfalds meirihluta sameigenda að lóðinni, miðað við eignarhluta, til þess að byggingarnefnd sé heimilt að samþykkja umsókn um leyfi fyrir veggjunum.  Þykja ákvæði í lóðarleigusamningunum ekki standa í vegi fyrir því að veggirnir verði samþykktir, enda eru þeir ekki á lóðarmörkum og geta því ekki talist girðing um lóðina.  Þá felst ekki í gerð þeirra skipting bílastæða enda aðgangur að þeim eftir sem áður óhindraður og stendur ákvæði 33. gr. laga nr. 26/1994 því eigi í vegi fyrir samþykkt þeirra. 

Nefndin fellst hins vegar á þau sjónarmið eigenda efri hæðar Smiðjuvegar 32 að veggur á suðurhluta lóðarinnar, næst inngangi í húsnæði þeirra, hafi veruleg óþægindi í för með sér, þar sem hann hindrar umferð gangandi manna meðfram húsunum og að inngöngudyrum þeirra, og beri því við veitingu leyfis fyrir veggjunum að leggja fyrir umsækjanda að opna leið fyrir gangandi umferð á hentugum stað í námunda við inngöngudyr hússins nr. 32.  Jafnframt verður umsækjandi að sýna fram á með fullnægjandi hætti að undirstöður veggjanna uppfylli kröfur um fyllsta öryggi.  Samkvæmt framansögðu verður hin kærða ákvörðun byggingarnefndar felld úr gildi og er lagt fyrir byggingarnefnd að afgreiða umsókn eiganda Smiðjuvegar 30 um byggingarleyfi fyrir veggjum á lóðinni með þeim skilmálum sem að framan greinir.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist vegna anna í úrskurðarnefndinni, en einnig tafðist málið meðan beðið var umsagnar bæjarlögmanns Kópavogsbæjar, sem byggingarnefnd óskaði eftir að koma að í málinu.

Úrskurðarorð:

Hin kærða ákvörðun byggingarnefndar Kópavogs frá 28. apríl 1999 um að synja umsókn kæranda um byggingarleyfi fyrir áður gerðum veggjum úr steinsteypu á lóðinni nr. 30 við Smiðjuveg er felld úr gildi.  Lagt er fyrir byggingarnefnd að taka umsókn kæranda til meðferðar og gefa honum kost á að sækja að nýju um byggingarleyfi fyrir veggjunum, með þeirri breytingu að gert verði ráð fyrir að umferð gangandi manna verði óhindruð milli lóðarhlutanna sunnan húsanna nr. 30 og 32 við Smiðjuveg.  Áður en byggingarleyfi verður veitt ber að gera úttekt á undirstöðum veggjanna.  Samþykki einfalds meirihluta sameigenda lóðarinnar, miðað við eignarhluta, telst nægja í máli þessu til þess að fullnægt sé skilyrði 4. mgr. 43. gr. laga nr. 73/1997 um samþykki meðeigenda.

Ár 1999, miðvikudaginn 1. desember, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Laugavegi 59 í Reykjavík.  Mættir voru allir aðalmenn; Ingimundur Einarsson, varalögreglustjóri í Reykjavík, Þorsteinn Þorsteinsson, byggingarverkfræðingur og Hólmfríður Snæbjörnsdóttir, lögfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 47/1999; kæra P, Brautarholti, Kjalarnesi á ákvörðunum byggingarnefndar Kjalarneshrepps frá 27. janúar 1998 og 4. júní 1998 um að veita leyfi til byggingar tveggja svínahúsa og þjónustuhúss í landi Brautarholts á Kjalarnesi.

Á málið er nú lagður svofelldur

úrskurður:

Með bréfi, dags 27. september 1999, sem barst nefndinni hinn 28. sama mánaðar, kærir Guðjón Ólafur Jónsson hdl. f.h. P, Brautarholti, Kjalarnesi ákvarðanir byggingarnefndar Kjalarneshrepps frá 27. janúar 1998 og 4. júní 1998 um að veita leyfi til byggingar tveggja svínahúsa og þjónustuhúss í landi Brautarholts.  Hinar kærðu ákvarðanir voru staðfestar af hreppsnefnd Kjalarneshrepps hinn 26. febrúar og 4. júní 1998.  Kærandi krefst þess að hinar kærðu ákvarðanir verði felldar úr gildi.  Um kæruheimild vísar kærandi til 8. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, 1. mgr. 2. gr. reglugerðar nr. 621/1997 um úrskurðarnefnd samkvæmt 8. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 og 10. gr. byggingarreglugerðar nr. 441/1998.

Málavextir:  Kærandi kveðst búa á óðalsjörðinni Brautarholti á Kjalarnesi.  Segir í kærunni að jörðin sé óðalsjörð sem kærandi, ásamt bróður sínum, J, hafi tekið við af foreldrum þeirra árið 1967. Þeir bræður hafi rekið kúabú á jörðinni frá 1953, grasmjölsverksmiðju frá 1964 og graskögglaverksmiðju frá 1972.  Árið 1982 hafi J og synir hans hafið uppbygging á nútíma svínabúi á jörðinni, en einhver svínarækt hafi verið þar allt frá árinu 1957.  Eigi þeir og reki fyrirtækið Svínabúið Brautarholti ehf.  Jörðinni hafi að hluta til verið skipt með landskiptagerð árið 1989.  Árið 1997 hafi forsvarsmenn Svínabúsins Brautarholti ehf. kynnt hugmyndir sínar um nýtt og stærra svínabú á jörðinni þar sem væru 560 gyltur að meðaltali á ári, í stað 270 áður.  Hafi búið átt að vera í 325 metra fjarlægð frá íbúðarhúsi kæranda og hafi undanþága verið fengin frá ákvæði heilbrigðisreglugerðar um 500 metra lágmarksfjarlægð slíks bús frá íbúðarhúsi.

Á fundi byggingarnefndar Kjalarneshrepps þann 8. janúar 1998 hafi uppdrættir af tveimur svínahúsum verið lagðir fram til kynningar og á fundi sínum þann 27. janúar 1998 hafi nefndin samþykkt uppdrættina með fyrirvara um samþykki sveitarstjórnar.  Hreppsnefnd hafi staðfest samþykkt byggingarnefndar á fundi sínum 26. febrúar 1998.  Byggingarnefnd hafi síðan samþykkt byggingu þjónustuhúss við svínahúsin þann 4. júní 1998 og hafi hreppsnefnd staðfest þá samþykkt sama dag.

Kærandi kveðst hvorki hafa fengið tilkynningu um að fyrir lægi umsókn um byggingarleyfi né hafi sér verið gefinn kostur á að koma á framfæri athugasemdum sínum við fyrirhugaða byggingu.  Hafi honum verið með öllu ókunnugt um að leyfi hefði verið gefið út fyrir byggingu umræddra mannvirkja fyrr en byggingarfulltrúinn í Reykjavík hafi svarað fyrirspurn lögmanns hans, dags. 24. ágúst 1999, með bréfi, dags. 31. ágúst 1999.  Hafi honum því verið ómögulegt að kæra veitingu leyfanna fyrr.  Vísar kærandi í þessu sambandi til 1. mgr. 2. gr. reglug. nr. 621/1997 og gr. 10.2 í byggingarreglugerð nr. 441/1998.

Kærandi kveðst byggja kröfu sína um að framangreind byggingarleyfi verði felld úr gildi á því að ekki hafi legið fyrir samþykkt deiliskipulag eða meðmæli Skipulagsstofnunar, sbr. 2. mgr. 43. gr. og 3. tl. ákvæðis til bráðabirgða skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, ekki hafi farið fram lögbundin grenndarkynning, sbr. 7. mgr. 43. gr. sömu laga, honum hafi ekki verið tilkynnt um að málið væri til meðferðar eða á annan hátt gefinn kostur á að koma á framfæri athugasemdum sínum, sbr. 13. og 14. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, og að meðalhófs- og rannsóknarreglur stjórnsýslulaga hafi verið brotnar, sbr. 10. og 12. gr. laganna.

Niðurstaða:  Samkvæmt yfirliti byggingarfulltrúans í Reykjavík, sem tók við umsjón byggingarmála á Kjalarnesi eftir sameiningu Kjalarneshrepps við Reykjavíkurborg um mitt ár 1998, hófust hinar umdeildu byggingarframkvæmdir að Brautarholti í júní 1998.  Ber yfirlitið með sér að framkvæmdum hefur verið haldið áfram, án þess að hlé hafi orðið á, allt frá þeim tíma og fram til 23. júlí 1999, en þann dag er staðfest að hús 1 og 2 og þjónustuhús séu fokheld.  Kærandi býr örskammt frá byggingarstað og verður að ætla að honum hafi verið kunnugt um framkvæmdir á staðnum enda þótt honum hafi ekki verið tilkynnt formlega um leyfi byggingarnefndar fyrir þeim.  

Samkvæmt 4. mgr. 39. greinar laga nr. 73/1997 getur hver sá er telur rétti sínum hallað með samþykkt byggingarnefndar eða sveitarstjórnar skotið málinu til úrskurðarnefndar innan mánaðar frá því honum varð kunnugt um afgreiðslu sveitarstjórnar.  Til þess verður að ætlast að þeir sem telja framkvæmdir, sem hafnar eru, andstæðar hagsmunum sínum leiti sér upplýsinga um heimildir fyrir þeim.  Kærandi spurðist fyrst fyrir um byggingarleyfi fyrir umræddum framkvæmdum rúmu ári eftir að ætla verður að honum hafi verið orðið um þær kunnugt og nokkru eftir að umdeildar byggingar höfðu verið reistar og gerðar fokheldar.  Verður að telja að kærufrestur hafi þá verið löngu liðinn og ber því, með vísun til 28. greinar stjórnsýslulaga nr. 37/1993, að vísa málinu frá úrskurðarnefndinni.

Úrskurðarorð:

Kæru P, Brautarholti, Kjalarnesi á ákvörðunum byggingarnefndar Kjalarneshrepps frá 27. janúar 1998 og 4. júní 1998, staðfestum af sveitarstjórn hinn 26. febrúar og 4. júní 1998, um að veita leyfi til byggingar tveggja svínahúsa og þjónustuhúss í landi Brautarholts á Kjalarnesi er vísað frá úrskurðarnefndinni.

Ár 1999, föstudaginn 19. nóvember kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Laugavegi 59 í Reykjavík.  Mættir voru Gunnar Jóhann Birgisson hrl, varaformaður, Þorsteinn Þorsteinsson, byggingarverkfræðingur og Hólmfríður Snæbjörnsdóttir, lögfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 56/1999; kæra K á samþykkt borgarráðs Reykjavíkur frá 31. ágúst 1999 um breytingu á deiliskipulagi Kvosarinnar.

Á málið er nú lagður svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 8. nóvember 1999, sem barst nefndinni á símbréfi síðdegis sama dag, kærir Haraldur Blöndal hrl., f.h. K, til ógildingar, samþykkt borgarráðs Reykjavíkur frá 31. ágúst 1999 um breytingu á deiliskipulagi Kvosarinnar frá 1. október 1987.  Hin kærða ákvörðun var birt í B-deild stjórnartíðinda hinn 4. nóvember 1999 og felur í sér að landnotkun bakhúsa Aðalstrætis 4 er takmörkuð á þann veg að óheimilt er að reka þar veitinga- vínveitinga- og skemmtistaði.  Kærandi, sem er leigutaki húsnæðis í bakhúsi Aðalstrætis 4 og rekur þar veitingastað, krefst ógildingar hinnar kærðu samþykktar og að réttaráhrifum hennar verði frestað meðan málið er til meðferðar í úrskurðarnefndinni.

Með vísun til 5. mgr. 8. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 er málið nú tekið til úrskurðar um kröfu kæranda um frestun réttaráhrifa.  Úrskurðarnefndin hefur kynnt sér sérstaklega afstöðu málsaðila og borgaryfirvalda til þeirrar kröfu og gefið þeim kost á að tjá sig um hana.

Málavextir:  Með bréfi Borgarskipulags Reykjavíkur, dags. 23. júlí 1999, var eiganda Aðalstrætis 4, Reykjavík tilkynnt að á fundi skipulags- og umferðarnefndar hinn 19. júlí 1999 hefði verið lögð fram tillaga um breytingu á deiliskipulagi Kvosarinnar að því er varðaði landnotkun á baklóð Aðalstrætis 4.  Væri landnotkun takmörkuð á þann veg að óheimilt væri að reka þar vínveitinga- og skemmtistaði.  Að öðru leyti væri heimilt að vera með aðra starfsemi í húsunum sem samræmdist landnotkun Aðalskipulags Reykjavíkur 1996-2016 og gildandi deiliskipulagi.  Var húseiganda gefinn kostur á að tjá sig um tillöguna með vísun til ákvæða 2. mgr. 26. gr., sbr. 7. mgr. 43. gr. laga nr. 73/1997 og 2. mgr. gr. 3.1.4. (skipulagsreglugerðar) nr. 400/1998.  Í bréfinu er tekið fram að leigutakar teljist einnig til hagsmunaaðila og að gert sé ráð fyrir því að húseigendur kynni erindið fyrir þeim.

Kærandi mun hafa fengið afhent afrit af bréfi þessu og því verið kunnugt um efni þess.

Með bréfi, dags. 5. október 1999, beindi lögmaður kæranda erindi til Skipulagsstofnunar þar sem hann kærði undirbúning og kynningu umræddrar skipulagstillögu.  Eru sjónarmið kæranda rakin í bréfinu og m.a. sérstaklega að því fundið að grenndarkynningu hafi verið áfátt.  Erindi þessu svaraði Skipulagsstofnun með bréfi dags. 12. október 1999 þar sem vakin er athygli á því að stofnunin fari ekki með úrskurðarvald í ágreiningsmálum á sviði skipulags- og byggingarmála.  Verði því ekki tekin afstaða til kærunnar en tekið er fram að umrædd skipulagsbreyting hafi ekki enn verið endanlega afgreidd af stofnuninni þar sem óskað hafi verið eftir því að erindi Borgarskipulags um breytinguna fylgdi uppdráttur er sýndi fyrirhugaða landnotkunarbreytingu.  Ekki hafi hins vegar verið gerð athugasemd við framkvæmd grenndarkynningarinnar.  Þá sé þess vænst að yfirlýsing sveitarstjórnar skv. 2. mgr. 26. gr. laga nr. 73/1997 komi fram á væntanlegum uppdrætti.  Að öðrum kosti verði leitað eftir því að yfirlýsingunni verið skilað til stofnunarinnar.

Ekki verður ráðið af fyrirliggjandi gögnum að fram hafi komið athugasemdir af hálfu eiganda Aðalstrætis 4 við skipulagstillöguna, en kynningu á henni lauk hinn 23. ágúst 1999.  Var tillagan samþykkt á fundi borgarráðs hinn 31. ágúst 1999 en auglýsing um samþykkt hennar var fyrst birt í B-deild Stjórnartíðinda hinn 4. nóvember 1999.  Barst úrskurðarnefndinni í framhaldi af því kæra í máli þessu, dags. 8. nóvember 1999, eins og að framan greinir.

Málsrök kæranda:  Kærandi telur að öll aðferð við undirbúning og kynningu hinnar kærðu ákvörðunar hafi verið ólögmæt.  Einnig sé ólögmætt að breyta skipulagi með þeim hætti sem hér sé gert, einungis til þess að losna við lögmæta starfsemi úr húsi, ekki síst þegar haft sé í huga að kærandi hafi öll tilskilin leyfi og hinu megin götunnar sé skemmtistaður sem öldungis eins sé ástatt um.  Kærandi styður kröfu sína um stöðvun réttaráhrifa hinnar kærðu ákvörðunar þeim rökum að það myndi valda honum óbærilegu tjóni, sem óvíst sé hvort hann fengi bætt, kæmi til þess að veitingastað hans yrði lokað.  Enginn hafi hins vegar neina fjárhagsleg hagsmuni af lokun staðarins.

Málsrök borgaryfirvalda:  Úrskurðarnefndin gaf borgaryfirvöldum kost á að koma að sjónarmiðum sínum varðandi kröfu kæranda um stöðvun réttaráhrifa hinnar kærðu ákvörðunar áður en sú krafa yrði tekin til úrskurðar.  Með greinargerð, dags. 15. nóvember 1999, reifar Borgarskipulag sjónarmið borgaryfirvalda um þennan þátt málsins. Er því haldið fram að beita eigi ákvæðum 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um kröfu kæranda um stöðvun réttaráhrifa.  Í þeirri grein komi fram sú meginregla að stjórnsýslukæra fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar.  Undantekning frá reglunni komi fram í 2. mgr. greinarinnar, en samkvæmt henni sé æðra stjórnvaldi heimilt að fresta réttaráhrifum meðan kæra er til meðferðar „…þar sem ást¬æður mæla með því.”  Þessa undantekningarreglu beri að skýra þröngt.
 
Í því máli, sem hér sé til umfjöllunar, séu engin þau sjónarmið fyrir hendi sem leiði til þess að beita eigi greindri heimild 2. mgr. 29. gr.  Þvert á móti séu fyrir hendi ríkir almannahagsmunir af því að ákvörðunin verði ekki felld úr gildi.  Mikið ónæði hafi verið af rekstri veitingastaðar í umræddum bakhúsum en þau standa mjög nálægt svæði sem skilgreint sé sem íbúðasvæði í aðalskipulagi Reykjavíkur 1996-2016.  Af þeim ástæðum hafi borgaryfirvöldum þótt rétt að takmarka landnotkun á umræddri baklóð með almannahagsmuni í huga.  Þeirri ákvörðun sé ekki beint gegn þeim rekstri sem þar sé nú heldur sé verið tryggja betri næturró og frið í íbúðahverfinu til frambúðar.  Til að komast að niðurstöðu um það hvort réttmætt sé að fresta réttahrifum kærðar ákvörðunar verði einnig að líta til þess hversu líklegt sé að ákvörðuninni verði breytt.  Rök kæranda fyrir því að breyting deiliskipulagsins hafi verið ólögmæt séu þau að grenndarkynning hafi verið ófullnægjandi og að ólögmætt hafi að breyta skipulagi með þessum hætti.

Þeirri fullyrðingu að grenndarkynningin hafi verið ófullnægjandi verði að vísa á bug.  Sú venja hafi skapast í málum sem hér um ræðir að breytingar séu kynntar fyrir húseigendum sem talið sé að hagsmuna eigi að gæta.  Þeim sé hins vegar alltaf gert ljóst að leigutakar húsnæðis teljist einnig til hagsmunaaðila og bent á að kynna erindið fyrir þeim.  Önnur leið sé vart fær enda oft ógerningur að komast að því hverjir séu leigutakar þar sem ekki liggi fyrir þinglýstir leigusamningar, en þannig sé því einmitt háttað í því tilviki sem hér sé til umfjöllunar.  Fyrir liggi að kæranda hafi verið kynnt umrædd breyting af eigendum hússins.  Hann hafi því haft tækifæri til þess að koma athugasemdum sínum á framfæri á kynningartímanum.  Þá hafi Skipulagsstofnun fallist á að breytingin yrði auglýst í B-deild Stjórnar¬tíðinda.

Þeirri fullyrðingu kærenda að ólögmætt sé að breyta deiliskipulagi með þeim hætti sem gert var verði einnig að vísa á bug.  Ekki hafi verið brotið gegn jafnræðisreglu með hinni kærðu ákvörðun.

Með vísan til framangreinds, og þá sérstaklega meginreglu 29. gr. laga nr. 37/1993, stjórnsýslulaga, fyrri úrskurða nefndarinnar og almannahagsmuna sé þess krafist að úrskurðarnefndin hafni kröfum kæranda um frestun réttaráhrifa hinnar kærðu ákvörðunar.

Afstaða eiganda Aðalstrætis 4:  Með bréfi, dags. 16. nóvember 1999, var eiganda Aðalstrætis 4 gefinn kostur á að tjá sig um kröfu kæranda um frestun réttaráhrifa.  Hefur hann ekki séð ástæðu til þess að tjá sig um þá kröfu sérstaklega en áskilið sér rétt til að koma sjónarmiðum sínum að við efnismeðferð málsins.

Niðurstaða:  Með ákvæði 5. mgr. 8. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 er úrskurðarnefndinni fengið vald til þess að úrskurða um að framkvæmdir skuli stöðvaðar meðan kærumál er til meðferðar í nefndinni.  Í ákvæðinu felst að heimilt er að fresta réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar sem veitir leyfi til framkvæmda.  Enda þótt ákvæðið sé einskorðað við heimild til þess að stöðva framkvæmdir verður að telja að úrskurðarnefndin geti, með hliðsjón af ákvæðinu og með stoð í 2. mgr. 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, frestað réttaráhrifum annarra ákvarðana sveitarstjórna þótt ekki felist í þeim leyfi til tiltekinna framkvæmda.  Er ljóst að sumar ákvarðanir um skipulagsmál geta raskað lögvörðum hagsmunum einstaklinga eða lögaðila svo verulega að jafnað verði til þess þegar leyfi er veitt til framkvæmda.  Verður úrskurðarnefndin í slíkum tilvikum að meta hvort ástæður mæli með frestun réttaráhrifa með hliðsjón af ákvæði 5. mgr. 8. gr. laga nr. 73/1997 og með heimild í 2. mgr. 29. gr. stjórnsýslulaga.

Augljóst er að kærandi á ríka lögvarða hagsmuni því tengda að vera ekki meinað að halda áfram atvinnustarfsemi sinni í húsnæði því sem hann hefur á leigu og hin kærða ákvörðun tekur til.  Hagsmunir borgaryfirvalda eru hins vegar þeir að geta firrt íbúa í nágrenni Aðalstrætis 4 ónæði sem þeir hafa kvartað yfir að stafi frá starfsemi kæranda.  Engra gagna nýtur í málinu um það í hverju ónæði þetta birtist og torveldar það mat á því hversu ríkir þeir almannahagsmunir eru sem borgaryfirvöld telja sig vera að gæta með hinni kærðu ákvörðun.  Ekki verður framhjá því litið að nokkrir annmarkar virðast á undirbúningi hinnar kærðu ákvörðunar og framkvæmd grenndarkynningar í málinu og álitaefni er hvort hin kærða ákvörðun sé reist á lögmætum sjónarmiðum, svo og hvort hún samræmist jafnræðisreglu.  Þegar virtir eru andstæðir hagsmunir í málinu og sá vafi sem fyrirsjáanlegur er um efnisniðurstöðu málsins telur úrskurðarnefndin að fallast beri á kröfu kæranda um frestun réttaráhrifa hinnar kærðu ákvörðunar.  Verður hún því ekki lögð til grundvallar við töku ákvarðana um réttarstöðu kæranda eða annarra meðan málið er til úrlausnar hjá nefndinni.

Úrskurðarorð:

Frestað er réttaráhrifum ákvörðunar borgarráðs Reykjavíkur frá 31. ágúst 1999 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Kvosarinnar frá 1. október 1987, breyttu 2. febrúar 1989.  Breytingin, sem birt var með auglýsingu nr. 728/1999 í B-deild Stjórnartíðinda hinn 4. nóvember 1999, hefur því ekki gildi frá uppkvaðningu úrskurðar þessa meðan málið er til meðferðar í úrskurðarnefndinni.

Ár 1999, miðvikudaginn 17. nóvember, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Laugavegi 59 í Reykjavík.  Mættir voru allir aðalmenn; Ingimundur Einarsson, varalögreglustjóri í Reykjavík, Þorsteinn Þorsteinsson, byggingarverkfræðingur og Hólmfríður Snæbjörnsdóttir, lögfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 36/1999; kæra V, Hörgsási 8, Egilsstöðum á ákvörðunum skipulags- og byggingaráðs Egilsstaðabæjar frá 28. nóvember 1996 og 11. desember 1997 um að veita eiganda hússins nr. 6 við Hörgsás á Egilsstöðum leyfi til viðbyggingar við hús sitt og til breytinga á áður veittu byggingarleyfi.

Á málið er nú lagður svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 7. júlí 1999, sem barst nefndinni hinn 12. sama mánaðar, kærir Hilmar Gunnlaugsson hdl., f.h. V, Hörgsási 8, Egilsstöðum, ákvörðun skipulags- og byggingaráðs Egilsstaða-bæjar frá 11. desember 1997 um að heimila húseiganda að Hörgsási 6, Egilsstöðum, framkvæmdir á lóð sinni.  Sé litið svo á að ákvörðunin hafi verið tekin á fundi ráðsins þann 28. nóvember 1996 þá lýtur kæran að þeirri ákvörðun.  Ákvörðun ráðsins frá 11. desember 1997 var staðfest í bæjarstjórn þann 16. desember 1997, en fyrri ákvörðun hafði verið staðfest í bæjarstjórn þann 3. desember 1996.  Kærandi gerir þá kröfu að ákvörðunin verði úrskurðuð ólögmæt og úr gildi felld, íbúa Hörgsáss 6 gert að fjarlægja þá byggingu sem ákvörðunin laut að og að kæranda verði bættur kostnaður hans af málinu.

Málavextir:  Með bréfi dagsettu 5. desember 1996 var húseiganda að Hörgsási 6, Egilsstöðum, tilkynnt að skipulags- og byggingaráð Egilsstaðabæjar hefði samþykkt á fundi sínum þann 28. nóvember 1996 að heimila viðbyggingu sem sótt hafði verið um. Ákvörðun ráðsins hafði verið staðfest í bæjarstjórn þann 3. desember 1996.  Ekki hafði farið fram grenndarkynning á erindinu og mun kæranda fyrst hafa orðið kunnugt um útgáfu byggingarleyfisins er framkvæmdir hófust í nóvember 1997.  Kærandi taldi að kynna hefði átt umrædda framkvæmd fyrir nágrönnum og sendi Sveinn Sveinsson hrl. bréf, dags. 1. desember 1997 til bæjarstjórnar Egilsstaðabæjar f.h. kæranda, þar sem gerðar voru athugasemdir við afgreiðslu málsins. Hinn 11. desember 1997 óskaði eigandi Hörgsáss 6 eftir breytingum á teikningum viðbyggingarinnar.  Sama dag samþykkti skipulags- og byggingaráð Egilsstaðabæjar erindi hans með svofelldri bókun:  „Inn á fundinn barst ósk húsbyggjanda að Hörgsási 6 um að breyta viðbyggingu þar sem þakhalli er lækkaður niður í 9 gráður. S.B.R. samþykkir framlagðar hugmyndir húseiganda um breytingu á viðbyggingu en leggja þarf fram málsettar teikningar.”  Þessi ákvörðun var staðfest í bæjarstjórn þann 16. desember 1997.  Með bréfi, dags. 19. desember 1997, var lögmanni kæranda gerð grein fyrir því að skipulags- og byggingaráð hafi ekki talið ástæðu til grenndarkynningar í málinu þar sem ráðið hafi talið að hagsmunum næstu nágranna væri ekki ógnað enda byggingin þannig staðsett og hönnuð.  Þá hafi byggingarleyfishafi fengið samþykkta breytingu á áður samþykktum teikningum til þess að koma til móts við framkomnar athugasemdir.  Eftir þær breytingar nái viðbygging mest 50 cm yfir mæni bílskúrs á litlu svæði en annars 30 cm.  Eftir þessar breytingar telji skipulags- og byggingarráð ekki ástæðu til að afturkalla byggingarleyfið.  Með bréfi til bæjarstjórnar Egilsstaða, dags. 30. desember 1997, ítrekaði lögmaður kæranda kröfu hans um að framkvæmdir yrðu stöðvaðar og grenndarkynning látin fara fram.  Bréfi þessu mun ekki hafa verið svarað og skaut lögmaður kæranda málinu til félagsmálaráðuneytisins með bréfi, dags. 16. janúar 1998.  Hinn 11. febrúar 1998 framsendi umhverfisráðuneytið erindið til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, en sama dag hafði því borist það frá félagsmálaráðuneytinu.

Eftir að umrætt erindi barst úrskurðarnefndinni hafði formaður hennar samband við þáverandi lögmann kæranda og benti á vankanta á erindinu.  Leit formaður nefndarinnar svo á að eftir þetta símtal yrði endurbætt kæra send ásamt nauðsynlegum gögnum.  Var málið því lagt til hliðar.  Lögmaður kæranda virðist hins vegar hafa skilið erindi formannsins á þann veg að nægjanlegt væri að hann aflaði frekari gagna í málinu og kæmi þeim til nefndarinnar.  Bárust gögn í málinu frá skrifstofu Egilsstaðabæjar nokkru síðar og var þeim komið fyrir með öðrum skjölum málsins en þess vænst að nýtt erindi bærist síðar frá lögmanni kæranda.  Í apríl 1999 tók Hilmar Gunnlaugsson hdl. málið að sér f.h. kæranda.  Leitaði hann upplýsinga um afdrif málsins hjá félagsmálaráðuneytinu og kom þá í ljós hver afdrif erindis kæranda höfðu orðið.  Voru lögmanninum send afrit af gögnum málsins með bréfi úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 21. júní 1999.  Sendi hann nokkru síðar nýja kæru í málinu eins og að framan greinir.

Málsrök kæranda: Kærandi telur að þar sem hin kærða ákvörðun var tekin fyrir gildistöku skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 hefði verið eðlilegra að málið sætti kærumeðferð á grundvelli laga nr. 54/1978 og að æðra stjórnvald hefði því átt að vera umhverfisráðherra en ekki úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála.  Hann gerir þó ekki að ágreiningsefni að nefndin hafi tekið við málinu.

Hvað varðar kæruheimild og kærufrest byggir kærandi á lokamálsgrein 8. gr. laga nr. 54/1978, en samkvæmt því ákvæði hafi hver sá sem taldi rétti sínum hallað með ályktun byggingarnefndar eða sveitarstjórnar haft þrjá mánuði frá því að honum var kunnugt um ályktunina til að skjóta máli sínu til úrskurðar umhverfisráðherra.  Kærandi hafi ekki haft hugmynd um hina kærðu ályktun fyrr en framkvæmdir nágranna hans hafi gefið tilefni til að kanna málið.  Hafi hann brugðist við án tafar og eins og gögn málsins beri með sér hafi þá enn verið tóm til að laga og breyta.  Hafi því tvímælalaust verið unnt að stöðva framkvæmdir og hefja grenndarkynningu.  Verði í fyrsta lagi að telja að miða beri upphaf kærufrests í málinu við 1. desember 1997 og að kæran hafi því komið fram löngu áður en sá þriggja mánaða frestur, sem þá gilti, var liðinn, en upphafleg kæra hafi verið send þann 16. janúar 1998.  Kærandi telur þó eðlilegast að miða upphaf frestsins við 20. desember 1997, en þann dag hafi honum borist bréf frá sveitarfélaginu, dags. 19. desember 1997, þar sem honum hafi verið tilkynnt um endanlega ákvörðun sveitarfélagsins.  Kæran hafi því verið sett fram innan kærufrests jafnvel þótt litið væri til ákvæða núgildandi skipulags- og byggingarlagalaga nr. 73/1997 um eins mánaðar kærufrest.

Kærandi bendir á að hann hafi frá upphafi krafist þess að umrædd framkvæmd yrði stöðvuð.  Þar sem framkvæmdum sé nú lokið séu nú aðeins tvær leiðir færar, annað hvort að húseigandanum að Hörgsási 6 verði gert að breyta byggingunni eða að kæranda verði greiddar bætur.  Báðar þessar leiðir byggi á þeirri grundvallarforsendu að brotið hafi verið á rétti kæranda.  Verði að telja að það sé í valdsviði úrskurðarnefndarinnar að taka á því hvort sveitarfélagið hafi farið að lögum við veitingu leyfis til umræddrar viðbyggingar við húsið að Hörgsási 6.

Kærandi telur að það hafi verið ótvíræð lagaskylda skipulags- og byggingaráðs Egilsstaðabæjar að gefa honum kost á að tjá sig um framkomna umsókn um byggingarleyfi. Vísar hann í þessu efni til III. kafla byggingarreglugerðar nr. 177/1992, einkum ákvæði 3.1.1., en þar segi:  „Áður en leyfi er veitt fyrir nýbyggingu, viðbyggingu eða breytingu á húsi í þegar byggðu hverfi, eða verulegri breytingu á notkun húss, skal nágrönnum, sem byggingarnefnd telur að hagsmuna eigi að gæta, gefinn kostur á að tjá sig um fyrirhugaða framkvæmd innan mánaðar. Byggingarnefnd getur þó veitt lengri frest ef sérstakar ástæður eru fyrir hendi.”  Samkvæmt þessu telur kærandi ljóst að byggingarnefnd hafi ekki haft vald til að ákveða hvort grenndarkynning ætti að fara fram.  Hins vegar skyldi nefndin meta hvaða nágrannar ættu hagsmuna að gæta. Eftir þessu ákvæði hafi einfaldlega ekki verið farið, hvorki áður en ákvörðun hafi verið tekin hjá nefndinni né eftir að kærandi hafi krafist þess.

Málsrök sveitarstjórnar:  Af hálfu sveitarstjórnar er á því byggt að umdeild viðbygging hafi að mati skipulags- og byggingaráðs ekki verið talin skerða hagsmuni nágranna og hafi grenndarkynningar því ekki verið þörf.  Þá hafi verið komið til móts við athugasemdir kæranda og hafi efri brún á þaki hinnar umdeildu viðbyggingar verið lækkuð í því skyni.  Hús kæranda sé við enda íbúðargötu og vel sett hvað varði rými og útsýni.  Að öðru leyti vísar sveitarstjórn til fyrirliggjandi gagna, m.a. afstöðumyndar, grunnmynda húsanna nr. 6 og 8 við Hörgsás og ljósmynda af hinni umdeildu viðbyggingu.

Niðurstaða:  Eins og að framan er rakið var fyrra erindi kæranda, sem úrskurðarnefndinni barst framsent frá umhverfisráðuneytinu, ekki talið í því horfi að unnt væri að taka málið til meðferðar.  Þótti kröfugerð kæranda í því erindi óljós enda var því beint til félagsmálráðuneytisins og fól m.a. í sér tilmæli um að ráðuneytið hlutaðist til um að bæjarfélagið á Egilsstöðum fylgdi þeim reglum sem giltu um samskipti þess við íbúana.  Var af þessu sökum þeim tilmælum beint til þáverandi lögmanns kæranda að hann reifaði málið frekar og aflaði nauðsynlegra gagna.  Var málið við svo búið fellt niður en búist við nýrri kæru sem nefndin hafði fallist á að taka við án tillits til kærufrests með heimild í 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.  Fyrir einhvern misskilning voru nefndinni einungis send nokkur viðbótargögn í málinu en ný kæra kom fyrst fram hinn 12. júlí síðastliðinn.  Var þá tekið til sérstakrar athugunar í úrskurðarnefndinni hvort fallast ætti á að taka málið til meðferðar með tilliti til þess hve langt var þá liðið frá því að hið umdeilda byggingarleyfi hafði verið veitt.  Varð það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að fallast mætti á að erindi kæranda yrði tekið til efnisúrlausnar eins og atvikum væri háttað.

Byggingarleyfi það, sem um er deilt í málinu, var gefið út fyrir gildistöku skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997.  Giltu því um útgáfu þess ákvæði byggingarlaga nr. 54/1978 með síðari breytingum og byggingarreglugerðar nr. 177/1992 með áorðnum breytingum.  Kæra vegna málsins kom hins vegar fyrst fram eftir gildistöku laga nr. 73/1997 og átti kærumálið því undir úrskurðarnefnd samkvæmt ákvæði 8. greinar þeirra laga enda fór umhverfisráðherra ekki með úrskurðarvald um ágreining um lögmæti ákvarðana um útgáfu byggingarleyfa eftir 31. desember 1997.

Af hálfu kæranda er á því byggt að lögskylt hafi verið að viðhafa grenndarkynningu við undirbúning ákvörðunar um það hvort veita bæri hið umdeilda byggingarleyfi. Ekki voru í þágildandi byggingarlögum ákvæði um grenndarkynningu en í 2. mgr. greinar 3.1.1. í byggingarreglugerð nr. 177/1992, sem í gildi var við útgáfu leyfisins, var kveðið á um það að áður en veitt væri leyfi fyrir nýbyggingu, viðbyggingu eða breytingu á húsi í þegar byggðu hverfi, eða verulegri breytingu á notkun húss, skyldi nágrönnum, sem byggingarnefnd teldi eiga hagsmuna að gæta, gefinn kostur á að tjá sig um fyrirhugaðar framkvæmdir innan mánaðar.

Skilja verður ákvæði þetta svo að grenndarkynning hafi því aðeins verið áskilin að nágrannar ættu hagsmuna að gæta að mati byggingarnefndar.  Hefði verið óeðlilegt að túlka ákvæði þetta svo að ekki væri unnt að veita byggingarleyfi fyrir tilgreindum framkvæmdum í þegar byggðum hverfum í þeim tilvikum þegar engin röskun var fyrirsjánleg á hagsmunum nágranna eða engum nágrönnum til að dreifa, enda hefðu heimildir byggingarnefnda og sveitarstjórna þá verið þrengri í þeim tilvikum en ella, sem augljóslega hefði verið andstætt eðli máls og tilgangi ákvæðisins.  Úrskurðarnefndin telur því að heimilt hafi verið, samkvæmt tilvitnuðu ákvæði, að veita leyfi til bygginga viðbygginga og breytinga á húsum í þegar byggðum hverfum án undangenginnar grenndarkynningar í þeim tilvikum þegar ekki var sjáanlegt að lögvörðum hagsmunum annarra væri raskað með veitingu leyfisins.  Átti byggingarnefnd, samkvæmt ákvæðinu, mat um það hvort gengið væri gegn lögvörðum hagsmunum nágranna með veitingu byggingarleyfis í tilteknu tilviki.

Í tilviki því sem hér um ræðir var það mat skipulags- og byggingaráðs, sem fer með verkefni byggingarnefndar, að ekki væri raskað hagsmunum nágranna með útgáfu hins umdeilda byggingarleyfis.  Frá húsi kæranda séð er hin umdeilda viðbygging að mestu í hvarfi við bílskúr hússins nr. 6 við Hörgsás.  Enda þótt þakbrún hennar nái lítið eitt upp fyrir mæni bílskúrsins má fallast á það mat skipulags- og byggingarráðs að byggingin raski ekki lögvörðum hagsmunum kæranda þegar litið er til afstöðu húss hans til viðbyggingarinnar og umhverfisins í heild.  Var því ekki skylt að lögum að viðhafa grenndarkynningu vegna umsóknar eiganda Hörgsáss 6 um byggingarleyfi fyrir umræddri viðbyggingu.  Verður kröfu kæranda um ógildingu hinna kærðu ákvarðana því hafnað.

Lagaheimild skortir til þess að úrskurða um kostnað í úrskurðarmálum sem rekin eru fyrir úrskurðarnefndinni.  Er það því ekki á valdsviði nefndarinnar að úrskurða um slíkan kostnað og ber því að vísa kröfu kæranda um kærumálskostnað frá nefndinni. 

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu á ákvörðunum skipulags- og byggingaráðs Egilsstaðabæjar frá 28. nóvember 1996 og 11. desember 1997 um að veita eiganda hússins nr. 6 við Hörgsás á Egilsstöðum leyfi til viðbyggingar við hús sitt og til breytinga á áður veittu byggingarleyfi.  Kröfu kæranda um kærumálskostnað er vísað frá úrskurðarnefndinni.

Ár 1999, miðvikudaginn 10. nóvember, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Laugavegi 59 í Reykjavík.  Mættir voru allir aðalmenn; Ingimundur Einarsson, varalögreglustjóri í Reykjavík, Þorsteinn Þorsteinsson, byggingarverkfræðingur og Hólmfríður Snæbjörnsdóttir, lögfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 34/1999; kæra H innanhússarkitekts á synjun Skipulagsstofnunar frá 24. mars 1999 á erindi kæranda um að stofnunin dragi til baka umsögn um handrið í Foldaskóla og á afgreiðslu stofnunarinnar frá 29. apríl 1999 á beiðni um rökstuðning fyrir synjun fyrra erindis.

Á málið er nú lagður svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 28. júní 1999, sem barst nefndinni hinn 30. sama mánaðar, framsendi umhverfisráðuneytið erindi kæranda, dags. 15. júní 1999, þar sem hann kærir ákvarðanir Skipulagsstofnunar um að synja beiðni hans um að stofnunin dragi til baka umsögn um handrið í Foldaskóla og um að synja síðara erindi hans um rökstuðning þeirrar ákvörðunar.  Með bréfi til umhverfisráðuneytisins, dags. 26. júlí 1999, kom umboðsmaður kæranda á framfæri mótmælum við meðferð ráðuneytisins á erindinu, sem hann taldi ekki falla undir valdsvið úrskurðarnefndarinnar og gerði kröfu til þess að ráðuneytið úrskurðaði um kæruna.  Var úrskurðarnefndinni sent afrit af bréfi þessu.  Ráðuneytið svaraði þessu síðara erindi kæranda með bréfi, dags. 10. ágúst 1999, þar sem því er hafnað að ráðuneytið kalli kæruna til baka frá úrskurðarnefndinni og úrskurði sjálft í málinu.  Barst úrskurðarnefndinni afrit af þessu svari ráðuneytisins hinn 25. ágúst 1999.  Í bréfi ráðuneytisins eru færð rök fyrir þeirri skoðun að öll ágreiningsmál, sem upp kunni að koma um framkvæmd laga um skipulags- og byggingarmál nr. 73/1997 með síðari breytingum, eigi undir úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála samkvæmt 8. grein laganna og skipti þá ekki máli hvort um sé að ræða valdbærni Skipulagsstofnunar eða synjun hennar á kröfu um rökstuðning.  Ekki sé í skipulags- og byggingarlögum nr. 73/1997 að finna nein ákvæði um úrskurðarvald umhverfisráðherra og séu engin ágreiningsmál samkvæmt lögunum undanskilin úrlausnarvaldi úrskurðarnefndar samkvæmt 8. gr. laganna.

Niðurstaða:  Í máli þessu krefst kærandi úrskurðar um lögmæti afgreiðslu Skipulagsstofnunar á tilteknum erindum kæranda til stofnunarinnar.  Fyrra erindið laut að því að stofnunin drægi til baka bréf sín frá 16. febrúar og 4. mars 1999 til skólastjóra Foldaskóla.  Í bréfum þessum kemur fram álit stofnunarinnar á öryggi handriðs í skólanum, sem kærandi er arkitekt að.  Hafði álit þetta verið látið í té að beiðni skólastjórans, en kærandi mun sjálfur hafa átt frumkvæði að því að beðið var um úttekt þessa vegna slysa sem orðið hefðu í skólanum á undanförnum árum.  Hafnaði stofnunin umræddu erindi kæranda.

Síðara erindið laut að því að Skipulagsstofnun léti í té rökstuðning fyrir synjun fyrra erindis.  Var þeirri málaleitan einnig hafnað.

Þegar sérstakri kærunefnd hefur verið komið á fót í tilteknum málflokki, eins og hér um ræðir, verður að líta svo á að ráðherra og kærunefndin séu hliðsett stjórnvöld á æðra stjórnsýslustigi með lögbundinni verkaskiptingu.  Leiki vafi á um valdmörk milli ráðherra og kærunefndar verður að telja valdið í höndum ráðherra, enda er það meginregla að ráðherra fari með yfirstjórn stjórnsýslunnar nema hún sé að lögum undanskilin forræði hans.

Samkvæmt 1. mgr. 3. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 fer ráðherra með yfirstjórn skipulags- og byggingarmála samkvæmt lögunum og er Skipulagsstofnun honum til aðstoðar.  Samkvæmt 2. mgr. 5. gr. laganna ber skipulagsstjóri ábyrgð á stjórn, rekstri og starfsemi stofnunarinnar gagnvart ráðherra.  Er hvergi að því vikið í nefndum lögum að úrskurðarnefndin skuli fjalla um ágreining sem rísa kann um meðferð mála hjá Skipulagsstofnun, með þeirri undantekningu einni sem getið er í 3. tl. ákvæða til bráðabirgða í lögunum. Hefði það ákvæði verið með öllu óþarft ef nefndin hefði átt að hafa vald til þess að úrskurða almennt um ágreiningsefni um afgreiðslu Skipulagsstofnunar á einstökum erindum.  Telur úrskurðarnefndin að tilvist ákvæðisins bendi til að nefndinni hafi ekki verið ætlað slíkt úrskurðarvald.

Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að ákvarðanir þær, sem kærðar eru í máli þessu, verði ekki taldar til stjórnvaldsákvarðana sem bornar verði undir nefndina.  Verður kærumáli þessu því vísað frá úrskurðarnefndinni.

Úrskurðarorð:

Kæru H á afgreiðslu Skipulagsstofnunar á erindum kæranda, er varða umsögn um handrið í Foldaskóla í Reykjavík, er vísað frá úrskurðarnefndinni.

Ár 1999, miðvikudaginn 27. október, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Laugavegi 59 í Reykjavík.  Mættir voru allir aðalmenn; Ingimundur Einarsson, varalögreglustjóri í Reykjavík, Þorsteinn Þorsteinsson, byggingarverkfræðingur og Hólmfríður Snæbjörnsdóttir, lögfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 26/1999; kæra H, Kálfatjörn, Vatnsleysustrandarhreppi á ákvörðun skipulags- og byggingarnefndar Vatnsleysustrandarhrepps frá 26. apríl 1999 um að synja umsókn kæranda um framhaldsstöðuleyfi fyrir íverugám að Kálfatjörn og um að gámurinn skuli fjarlægður án tafar, svo og á ákvörðun sem tilkynnt var kæranda með bréfi byggingarfulltrúa dags. 4. júní 1999 um að hafi gámurinn ekki verið fjarlægður fyrir 1. júlí 1999 verði það gert á kostnað eiganda.

Á málið er nú lagður svofelldur

úrskurður:

Með bréfi, dags 28. maí 1999, til félagsmálaráðuneytisins kærir H, Kálfatjörn, Vatnsleysustrandarhreppi ákvörðun skipulags- og byggingarnefndar Vatnsleysustrandarhrepps frá 26. apríl 1999 um að synja umsókn kæranda um framhaldsstöðuleyfi fyrir íverugám að Kálfatjörn og um að gámurinn skuli fjarlægður án tafar.  Hin kærða ákvörðun hafði verið staðfest á fundi hreppsnefndar Vatnsleysustrandarhrepps hinn 4. maí 1999 og kæranda tilkynnt um ákvörðunina með bréfi dags. 19. maí 1999.  Kæran var framsend umhverfisráðuneytinu og móttekin þar hinn 28. maí 1999.  Með bréfi, dags. 1. júní 1999, var erindi kæranda framsent úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála og barst það nefndinni hinn 3. sama mánaðar.  Með bréfi til umhverfisráðuneytisins, dags. 15. júní 1999, sem barst ráðuneytinu hinn 30. sama mánaðar, kærði kærandi ákvörðun sem henni hafði verið tilkynnt um með bréfi byggingarfulltrúa Vatnsleysustrandarhrepps, dags. 4. júní 1999, um að yrði gámurinn ekki fjarlægður fyrir 1. júlí 1999 yrði það gert á kostnað eiganda.  Var þetta erindi kæranda framsent úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála með bréfi, dags. 15. júlí 1999, og barst það nefndinni hinn 19. sama mánaðar.  Kærandi krefst þess að hinar kærðu ákvarðanir verði felldar úr gildi.  Þá óskaði kærandi þess í upphaflegri kæru sinni dags. 28. maí 1999 að réttaráhrif þeirrar ákvörðunar, sem þá var kærð, frestuðust meðan málið væri á kærustigi, sbr. 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Málavextir:  Eftir bruna íbúðarhúss að Kálfatjörn á Vatnsleysuströnd haustið 1998 lét kærandi, sem þar hafði búið, koma þar fyrir tveimur gámum.  Var annar þeirra notaður undir rusl sem til féll við hreinsun brunarústanna en hinn sem vinnuaðstaða fyrir þá sem að hreinsuninni unnu.  Eftir skoðun á vettvangi hinn 20. nóvember 1998 gerði byggingarfulltrúi Vatnsleysustrandarhrepps nokkrar athugasemdir við staðsetningu ruslagámsins o.fl. og benti jafnframt á að sækja bæri um stöðuleyfi byggingarnefndar fyrir gámum, sbr. 71. gr. byggingarreglugerðar nr. 441/1998. 

Með bréfi, dags. 18. desember 1998, sótti Friðrik H. Ólafsson fyrir hönd kæranda um stöðuleyfi til 6-8 mánaða fyrir gámi, sem í yrði vinnu- og kaffiaðstaða meðan á endurbyggingu hússins að Kálfatjörn stæði.  Byggingarnefnd tók umsóknina fyrir á fundi hinn 22. desember 1999.  Tók nefndin jákvætt í erindið en fól byggingarfulltrúa að ganga frá málinu þegar undirskrift kæranda bærist.  Benti nefndin á að ekkert erindi hefði borist vegna endurbyggingar á Kálfatjörn.  Umsókn sama efnis, undirrituð af kæranda, var tekin fyrir á fundi byggingarnefndar hinn 26. janúar 1999 og veitti nefndin stöðuleyfi fyrir gáminum til allt að 6 mánaða á meðan gengið væri frá eftir bruna íbúðarhússins á Kálfatjörn.  Afgreiðsla þessi var tekin fyrir á fundi hreppsnefndar Vatnsleysustrandarhrepps hinn 1. febrúar 1999.  Var samþykkt byggingarnefndar samþykkt með þeirri breytingu að stöðuleyfi var einungis veitt til tveggja mánaða eða til 1. apríl 1999.  Enginn rökstuðningur kemur fram í bókun hreppsnefndar fyrir þeirri ákvörðun að stytta gildistíma stöðuleyfis frá því sem byggingarnefnd hafði ákveðið.  Var kæranda tilkynnt niðurstaða hreppsnefndar með bréfi sveitarstjóra, dags. 2. febrúar 1999.  Segir í bréfinu að þar sem rústir hafi nú þegar verið fjarlægðar telji hreppsnefnd að tveir mánuðir dugi ríflega til endanlegs frágangs á grunni og lóð.

Með bréfi, dags. 1. apríl 1999, óskaði kærandi eftir framhaldsstöðuleyfi fyrir íverugámi á hlaði Kálfatjarnar þar til endurbyggingu húss yrði lokið.  Umsókn þessari var hafnað á fundi byggingarnefndar hinn 26. apríl 1999 með þeim rökum að ekki hefði borist erindi um endurbyggingu íbúðarhússins að Kálfatjörn en stöðuleyfi hafi eingöngu verið veitt fyrir íverugáminum meðan brunarústir væru hreinsaðar.  Segir í bókun nefndarinnar að gámurinn skuli fjarlægður án tafar, þar sem stöðuleyfið sé útrunnið.  Ákvörðun þessi var samþykkt á fundi hreppsnefndar hinn 4. maí 1999.  Hinn 4. júní 1999 ritaði byggingarfulltrúi Vatnsleysustrandarhrepps kæranda bréf þar sem henni er gert að fjarlægja gáminn fyrir 1. júlí 1999 en að öðrum kosti verði hann fjarlægður á hennar kostnað. Gámurinn var síðan fjarlægður að beiðni sveitarstjórnar hinn 5. júlí 1999.  Eru það þessar ákvarðanir og athafnir sem kærðar eru í máli þessu.

Málsrök kæranda: Í greinargerð Haraldar Blöndal hrl. f.h. kæranda, sem barst úrskurðarnefndinni hinn 20. júlí 1999, er því haldið fram að hreppsnefnd Vatnsleysustrandarhrepps hafi verið búin að veita stöðuleyfi fyrir gáminum til 26. júlí 1999, sbr. fundargerð frá 26. janúar 1999.  Kæranda hafi hins vegar verið tilkynnt um styttingu leyfisins til 1. apríl 1999.  Þegar af þessari ástæðu hafi verið óheimilt að fjarlægja gáminn.  Tekið, er fram að gámurinn sé með gluggum og í honum aðstaða til að drekka kaffi, skipta um föt, geyma verkfæri og þess háttar.

Þá segir í greinargerðinni að byggingarfulltrúa og sveitarstjóra hafi verið fullkunnugt um að ætlunin sé að endurreisa það hús, sem brann á Kálfatjörn.  Kærandi og hennar fólk sé með skepnur á Kálfatjörn og húsin sem enn standi séu á hennar forræði.  Hún hafi enn ábúð á jörðinni þar sem hún hafi nytjað hana og ábúð ekki verið sagt upp.  Kærandi hafi þurft að hafa aðstöðu á jörðinni til þess að fólk á hennar vegum gæti fylgst með jörðinni og gætt hagsmuna hennar.  Loks segir í greinargerðinni: „Hafi sveitarstjórn talið gáminn spilla útsýni kirkjugesta eða annarra var einfalt mál að flytja gáminn til.  Aldrei var talað við H og henni ekki tilkynnt um nein stjórnsýsluúrræði, ef hún sætti sig ekki við ákvörðun byggingarnefndar.  Ljóst er að sveitarstjóri er að flæma gömlu konuna af jörðinni”

Málsrök sveitarstjórnar:  Í bréfi sveitarstjóra Vatnsleysustrandarhrepps til úrskurðarnefndarinnar varðandi kæruefni máls þessa er í stuttu máli rakin meðferð málsins frá því umsókn barst um stöðuleyfi hinn 18. desember 1999 þar til gámurinn var fjarlægður hinn 5. júlí 1999.  Er í því vísað til fyrirliggjandi bókana byggingarnefndar og sveitarstjórnar í málinu svo og bréfs byggingarfulltrúa til kæranda dags. 4. júní 1999.  Telur sveitarstjórn að allar ákvarðanir byggingarnefndar og sveitarstjórnar í málinu eigi sér stoð í heimildum skipulags- og byggingarlaga og í byggingarreglugerð.  Krefst hreppsnefnd þess að kröfu kæranda verði hafnað.

Niðurstaða:  Þegar upphafleg kæra í máli þessu barst úrskurðarnefndinni, framsend frá umhverfisráðuneytinu, lá einungis fyrir synjun byggingarnefndar Vatnsleysustrandahrepps á umsókn um framlengingu stöðuleyfis fyrir umræddum gámi, ásamt fyrirmælum um að gámurinn skyldi fjarlægður.  Hins vegar lá þá ekki fyrir ákvörðun um að beitt yrði þvingunarúrræði skv. 2. mgr. 57. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 og byggingarreglugerðar nr. 441/1998.  Var því ekki tilefni til þess að taka afstöðu til beiðni kæranda um frestun réttaráhrifa hinnar kærðu ákvörðunar, eins og hún lá þá fyrir.  Þegar úrskurðarnefndinni barst síðara erindi kæranda, sem framsent var frá umhverfisráðuneytinu hinn 15. júlí 1999 og varðaði þá ákvörðun byggingarfulltrúa, f.h. byggingarnefndar, að beita tilvitnuðu þvingunarúrræði, var frestur sá sem kæranda hafði verið veittur þegar liðinn og hafði ákvörðuninni jafnframt verið framfylgt. Gat frestun réttaráhrifa hinna kærðu ákvarðana ekki komið til álita eftir það og hefur beiðni kæranda þar að lútandi því ekki komið til úrlausnar  nefndarinnar.

Í máli þessu er annars vegar til úrlausnar hvort synjun byggingarnefndar þann 26. apríl 1999 á umsókn kæranda um framlengingu stöðuleyfis fyrir umræddum gámi hafi verið lögmæt og hins vegar hvort heimilt hafi verið að fjarlægja gáminn með þeim hætti sem gert var.

Ekki verður fallist á þá málsástæðu kæranda að stöðuleyfi fyrir umræddum gámi hafi verið í gildi til 26. júlí 1999 samkvæmt ákvörðun byggingarnefndar frá 26. janúar 1999 eins og kærandi heldur fram.  Þegar umrædd ákvörðun byggingarnefndar kom til afgreiðslu sveitarstjórnar hinn  1. febrúar 1999 breytti sveitarstjórn henni og  veitti stöðuleyfið til 1. apríl 1999.  Til þessarar ákvörðunar hafði sveitarstjórnin vald, enda koma afgreiðslur byggingarnefndar til umfjöllunar sveitarstjórnar sem tekur lokaákvörðun um þær.

Þegar metið er lögmæti synjunar byggingarnefndar hinn 26. apríl 1999 á umsókn kæranda um framlengingu stöðuleyfis verður að horfa til þess hvernig málið lá á þeim tíma fyrir nefndinni.  Eldra stöðuleyfi, sem veitt hafði verið til 1. apríl 1999, var við það miðað að fyrir þann tíma yrði endanlega lokið frágangi á grunni og lóð eftir brunann á Kálfatjörn.  Umsókn kæranda um framlengingu stöðuleyfisins laut að því að fá það framlengt þar til endurbygging íbúðarhúss að Kálfatjörn yrði lokið.  Í rökstuðningi byggingarnefndar fyrir synjun nefndarinnar kemur fram að ekki hafi borist erindi um endurbyggingu íbúðarhússins og að stöðuleyfið hafi eingöngu verið veitt meðan brunarústir væru fjarlægðar.  Úrskurðarnefndin telur að  synjun byggingarnefndar hafi verið réttmæt og studd málefnalegum rökum ef litið er til þeirrar umsóknar sem fyrir lá.  Þannig lætur kærandi þess ekki getið í umsókn sinni að þörf sé á stöðuleyfi fyrir gáminum af öðrum ástæðum en þeim er tengjast hreinsun brunarústa og endurbyggingu húss.  Verður ekki séð að kærandi hafi hreyft þeim sjónarmiðum að þörf væri á stöðuleyfi fyrir gáminum vegna nytja og eftirlits á jörðinni fyrr en í kæru dags. 28. maí 1998.  Ekki verður heldur ráðið af málsgögnum að kærandi hafi nokkru sinni sótt um stöðuleyfi til byggingarnefndar fyrir gáminum á þessum forsendum. 

Þar sem stöðuleyfi fyrir margnefndum gámi var runnið út, og synjað hafði verið um framlengingu þess, telur úrskurðarnefndin að byggingarnefnd hafi verið heimilt að láta fjarlægja gáminn með heimild í grein 210.2. í byggingarreglugerð nr. 441/1998, sbr. grein 209.3. í sömu reglugerð, en tilvitnað reglugerðarákvæði á sér stoð í 2. mgr. 57. greinar skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Úrskurðarnefndin telur að áður en þvingunarúrræðum samkvæmt 57. grein skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 og grein 210 í byggingarreglugerð nr. 441/1998 verði beitt, þurfi að jafnaði að tilkynna ákvörðun um beitingu þeirra með sannanlegum hætti og hæfilegum fyrirvara.  Í máli þessu liggur fyrir að kæranda var sérstaklega tilkynnt með viðunandi fyrirvara um þá ákvörðun að gámurinn yrði fjarlægður og að henni var kunnugt um ákvörðunina eigi síðar en hinn 15. júní 1999, en þann dag ritaði hún umhverfisráðuneytinu bréf vegna tilkynningarinnar.

Átelja verður, að þegar kæranda var tilkynnt um synjun umsóknar hennar um framlengingu stöðuleyfisins, með bréfi dags. 19. maí 1999, var henni ekki gerð grein fyrir kæruheimild, kærustjórnvaldi og kærufresti svo sem skylt er skv. 2. tl. 2. mgr. 20. greinar stjórnsýslulaga nr. 37/1993.  Má af málsgögnum ráða að þetta hafi valdið kæranda aukinni fyrirhöfn og tafið fyrir því að ákvörðun um beitingu þvingunarúrræða bærist réttu stjórnvaldi á kærustigi.  Þykir þetta eitt þó ekki eiga að leiða til ógildingar hinna kærðu stjórnvaldsákvarðana.

Með hliðsjón af eðli úrlausnarefnis máls þessa þótti ekki ástæða til þess að leita umsagnar Skipulagsstofnunar í málinu.

Drátt á uppkvaðning úrskurðar í máli má rekja til frátafa vegna sumarleyfa og mikilla anna á þeim tíma sem málið hefur verið til meðferðar í nefndinni.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfum kæranda um ógildingu ákvörðunar skipulags- og byggingarnefndar Vatnsleysustrandarhrepps frá 26. apríl 1999, sem staðfest var af sveitarstjórn hinn 4. maí 1999 um að synja umsókn kæranda um framlengingu á stöðuleyfi fyrir íverugámi á hlaði Kálfatjarnar í Vatsleysustrandarhreppi og um ógildingu ákvörðunar um að láta fjarlægja gáminn, að undangenginni viðvörun.
 

Ár 1999, föstudaginn 22. október, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Laugavegi 59 í Reykjavík.  Mættir voru allir aðalmenn; Ingimundur Einarsson, varalögreglustjóri í Reykjavík, Þorsteinn Þorsteinsson, byggingarverkfræðingur og Hólmfríður Snæbjörnsdóttir, lögfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 32/1999; kæra E á málsmeðferð sveitarstjórnar Bessastaðahrepps við undirbúning samþykktar sveitarstjórnar frá 23. febrúar 1999 um breytingu aðalskipulags Bessastaðahrepps 1993-2013 og á meðferð Skipulagsstofnunar og staðfestingu umhverfisráðherra frá 11. mars 1999 á þeirri samþykkt.

Á málið er nú lagður svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 24. júní 1999, sem barst nefndinni hinn 24. sama mánaðar, kærir E, Brekku, Bessastaðahreppi, málsmeðferð sveitarstjórnar Bessastaðahrepps við undirbúning samþykktar sveitarstjórnar frá 23. febrúar 1999 um breytingu aðalskipulags Bessastaðahrepps 1993-2013 svo og meðferð Skipulagsstofnunar og staðfestingu umhverfisráðherra frá 11. mars 1999 á þeirri samþykkt.  Krefst hann þess að staðfesting umhverfisráðherra verði úrskurðuð ógild.

Málavextir:  Í desembermánuði 1998 var auglýst tillaga að breytingu á aðalskipulagi Bessastaðahrepps 1993-2013.  Varðaði breytingartillagan jörðina Bessastaði ásamt miðsvæðisreit sveitarfélagsins og breytingu á legu Álftanesvegar.  Var tillagan til kynningar frá 14. desember 1998 til 15. janúar 1999 en frestur til að koma að athugasemdum var til 29. janúar 1999.  Átta athugasemdir bárust við tillöguna, m.a. frá kæranda.  Breytingartillagan var samþykkt á fundi sveitarstjórnar hinn 23. febrúar 1999 og eftir það send Skipulagsstofnun til afgreiðslu skv. 5. mgr. 18. greinar skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997.  Var breytingartillagan afgreidd af Skipulagsstofnun, með fyrirvara um niðurstöður mats á umhverfisáhrifum Álftanesvegar, til staðfestingar ráðherra hinn 26. febrúar 1999.  Aðalskipulagsbreyting samkvæmt tillögunni var staðfest af umhverfisráðherra hinn 11. mars 1999 og var auglýsing um staðfestinguna birt í B- deild Stjórnartíðinda hinn 31. mars 1999.  Svo virðist sem láðst hafi að senda kæranda umsögn sveitarstjórnar um framkomnar athugasemdir, svo sem skylt er samkvæmt 5. mgr. 18. gr. laga nr. 73/1997, þar til hinn 21. maí 1999, en þann dag var honum send umsögn sveitarstjórnar með bréfi þar sem jafnframt er greint frá samþykkt sveitarstjórnar á skipulagstillögunni og staðfestingu ráðherra á henni.

Við framlagningu kæru í máli þessu til úrskurðarnefndar var kæranda bent á að nefndin hefði með úrskurði í máli nr. 43/1998 komist að þeirri niðurstöðu að hana brysti vald til þess að skera úr ágreiningi um aðalskipulag eða breytingu á aðalskipulagi, sem hlotið hefði staðfestingu ráðherra.  Var kæranda jafnframt bent á að deiliskipulag, sem hann kvað vera í undirbúningi á grundvelli hins breytta aðalskipulags, gæti sætt kæru til nefndarinnar ef hann teldi rétti sínum hallað með samþykkt þess.

Með bréfi sveitarstjóra Bessastaðahrepps, dags. 20. júlí 1999, var kæranda send umsögn sveitarstjórnar um athugasemd við tillögu að deiliskipulagi miðsvæðisreits Bessastaðahrepps.  Var í bréfinu frá því greint að deiliskipulagið hefði verið samþykkt í sveitarstjórn hinn 1. júlí 1999. Hefði Skipulagsstofnun yfirfarið samþykkt deiliskipulag svæðisins og ekki gert athugasemdir við að það yrði auglýst í B- deild Stjórnartíðinda, en við birtingu þeirrar auglýsingar myndi deiliskipulagið öðlast gildi.

Með bréfi, dags. 10. september 1999, sendi kærandi úrskurðarnefndinni frekari gögn í málinu þar sem fram kemur að tillaga að deiliskipulagi fyrir umrætt svæði hafi verið auglýst og samþykkt.  Telur kærandi misræmi vera milli aðal- og deiliskipulagsuppdrátta auk þess sem skort hafi á að aðalskipulagsbreytingin hafi verið rökstudd og að yfirlýsing um bótaábyrgð skv. 21. grein laga nr. 73/1997 hafi komið fram.  Telur kærandi málsmeðferð viðkomandi aðila ekki hafa verið rétta og áréttar kröfu sína um að staðfesting ráðherra á breyttu aðalskipulagi Bessastaðahrepps verði ógilt.

Niðurstaða:  Með setningu nýrra laga um skipulags- og byggingarmál nr. 73/1997, sem tóku gildi hinn 1. janúar 1998, var tekið upp það nýmæli að fela sérstakri úrskurðarnefnd að kveða upp úrskurði í ágreiningsmálum um skipulags- og byggingarmál, en úrskurðarvald í þeim málum var fyrir þann tíma í höndum umhverfisráðherra.  Ekki er í lögunum gerð með skýrum hætti grein fyrir því hvaða ágreiningsmál falla undir valdsvið úrskurðarnefndarinnar en af 4. mgr. 39. gr. laga nr. 73/1997 má ráða, að meginviðfangsefni hennar séu að leysa úr álitaefnum, sem eiga rætur að rekja til ákvarðana byggingarnefnda og sveitarstjórna um byggingar- eða skipulagsmál.  Þá eru í lögunum talin einstök önnur álitaefni sem heyra undir nefndina.  Hvergi er hins vegar að því vikið í lögunum að nefndin hafi það hlutverk að endurskoða ákvarðanir ráðherra um staðfestingu aðalskipulags eða breytinga á því.

Þegar sérstakri kærunefnd hefur verið komið á fót í tilteknum málflokki, eins og hér um ræðir, verður að líta svo á að ráðherra og kærunefndin séu hliðsett stjórnvöld á æðra stjórnsýslustigi með lögbundinni verkaskiptingu.  Leiki vafi á um valdmörk milli ráðherra og kærunefndar verður að telja valdið í höndum ráðherra, enda er það meginregla að ráðherra fari með yfirstjórn stjórnsýslunnar nema hún sé að lögum undanskilin forræði hans.

Í 19. grein laga nr. 73/1997 segir að aðalskipulag, eða breyting á því, sé háð staðfestingu ráðherra og taki gildi þegar staðfestingin hafi verið birt í B-deild Stjórnartíðinda.  Af þessu leiðir að það er á valdsviði ráðherra að taka stjórnvaldsákvörðun um staðfestingu aðalskipulags, eða breytingar á því, en í þeirri ákvörðun felst að ráðherra tekur afstöðu til lögmætis aðalskipulagsins eða breytingarinnar, bæði hvað varðar form og efni. 

Ákvörðun ráðherra um staðfestingu aðalskipulags eða breytingu á því er lokaákvörðun æðra stjórnvalds og verður hún, að mati úrskurðarnefndar, einungis borin undir dómstóla en ekki skotið til hliðsetts stjórnvalds.  Því brestur úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála vald til þess að taka þessar ákvarðanir ráðherra til endurskoðunar svo og þá ákvörðun sveitarstjórnar, sem staðfestingin tekur til.  Þá er það ekki á valdsviði úrskurðarnefndarinnar að fjalla um kæru á málsmeðferð Skipulagsstofnunar við afgreiðslu skipulagstillögu, sem kærð er í máli þessu, enda felur afgreiðsla stofnunarinnar ekki í sér ákvörðun sem bindur endi á meðferð máls, sbr. 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Samkvæmt framansögðu er kröfu kæranda í máli þessu vísað frá úrskurðarnefndinni.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist vegna sumarleyfa og anna í úrskurðarnefndinni.

Úrskurðarorð:

Kröfu kæranda um að ógilt verði staðfesting umhverfisráðherra frá 11. mars 1999 á breytingu á aðalskipulagi Bessastaðahrepps, sem samþykkt var í sveitarstjórn 23. febrúar 1999, er vísað frá úrskurðarnefndinni.

Ár 1999, föstudaginn 22. október, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Laugavegi 59 í Reykjavík.  Mættir voru allir aðalmenn; Ingimundur Einarsson, varalögreglustjóri í Reykjavík, Þorsteinn Þorsteinsson, byggingarverkfræðingur og Hólmfríður Snæbjörnsdóttir, lögfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 31/1999; kæra Kristjáns Sveinbjörnssonar, Miðskógum 6, Bessastaðahreppi á samþykkt sveitarstjórnar Bessastaðahrepps frá 23. febrúar 1999, um breytingu aðalskipulags Bessastaðahrepps 1993-2013, sem staðfest var af umhverfisráðherra hinn 11. mars 1999.

Á málið er nú lagður svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 21. júní 1999, sem barst nefndinni hinn 23. sama mánaðar, kærir Kristján Sveinbjörnsson, Miðskógum 6, Bessastaðahreppi,  samþykkt sveitarstjórnar Bessastaðahrepps frá 23. febrúar 1999, um breytingu aðalskipulags Bessastaðahrepps 1993-2013, sem staðfest var af umhverfisráðherra hinn 11. mars 1999.  Krefst hann þess að hin kærða breyting á aðalskipulagi Bessastaðahrepps verði felld úr gildi.

Málavextir:  Í desembermánuði 1998 var auglýst tillaga að breytingu á aðalskipulagi Bessastaðahrepps 1993-2013.  Varðaði breytingartillagan jörðina Bessastaði ásamt miðsvæðisreit sveitarfélagsins og breytingu á legu Álftanesvegar.  Var tillagan til kynningar frá 14. desember 1998 til 15. janúar 1999 en frestur til að koma að athugasemdum var til 29. janúar 1999.  Átta athugasemdir bárust við tillöguna, m.a. frá kæranda.  Breytingartillagan var samþykkt á fundi sveitarstjórnar hinn 23. febrúar 1999 og eftir það send Skipulagsstofnun til afgreiðslu skv. 5. mgr. 18. greinar skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997.  Var breytingartillagan afgreidd af Skipulagsstofnun, með fyrirvara um niðurstöður mats á umhverfisáhrifum Álftanesvegar, til staðfestingar ráðherra hinn 26. febrúar 1999.  Aðalskipulagsbreyting samkvæmt tillögunni var staðfest af umhverfisráðherra hinn 11. mars 1999 og var auglýsing um staðfestinguna birt í B- deild Stjórnartíðinda hinn 31. mars 1999.  Svo virðist sem láðst hafi að senda kæranda umsögn sveitarstjórnar um framkomnar athugasemdir, svo sem skylt er samkvæmt 5. mgr. 18. gr. laga nr. 73/1997, þar til hinn 21. maí 1999, en þann dag var honum send umsögn sveitarstjórnar með bréfi þar sem jafnframt er greint frá samþykkt sveitarstjórnar á skipulagstillögunni og staðfestingu ráðherra á henni.

Við framlagningu kæru í máli þessu til úrskurðarnefndar var kæranda bent á að nefndin hefði með úrskurði í máli nr. 43/1998 komist að þeirri niðurstöðu að hana brysti vald til þess að skera úr ágreiningi um aðalskipulag eða breytingu á aðalskipulagi, sem hlotið hefði staðfestingu ráðherra.  Var kæranda jafnframt bent á að deiliskipulag, sem hann kvað vera í undirbúningi á grundvelli hins breytta aðalskipulags, gæti sætt kæru til nefndarinnar ef hann teldi rétti sínum hallað með samþykkt þess.

Með bréfi sveitarstjóra Bessastaðahrepps, dags. 20. júlí 1999, var kæranda send umsögn sveitarstjórnar um athugasemdir við tillögu að deiliskipulagi miðsvæðisreits Bessastaðahrepps.  Var í bréfinu frá því greint að deiliskipulagið hefði verið samþykkt í sveitarstjórn hinn 1. júlí 1999.  Hefði Skipulagsstofnun yfirfarið samþykkt deiliskipulag svæðisins og ekki gert athugasemdir við að það yrði auglýst í B-deild Stjórnartíðinda, en við birtingu þeirrar auglýsingar myndi deiliskipulagið öðlast gildi.

Ekkert erindi hefur borist úrskurðarnefndinni frá kæranda vegna samþykktar deiliskipulags umrædds svæðis.

Niðurstaða:  Með setningu nýrra laga um skipulags- og byggingarmál nr. 73/1997, sem tóku gildi hinn 1. janúar 1998, var tekið upp það nýmæli að fela sérstakri úrskurðarnefnd að kveða upp úrskurði í ágreiningsmálum um skipulags- og byggingarmál, en úrskurðarvald í þeim málum var fyrir þann tíma í höndum umhverfisráðherra.  Ekki er í lögunum gerð með skýrum hætti grein fyrir því hvaða ágreiningsmál falla undir valdsvið úrskurðarnefndarinnar, en af 4. mgr. 39. gr. laga nr. 73/1997 má ráða, að meginviðfangsefni hennar séu að leysa úr álitaefnum sem eiga rætur að rekja til ákvarðana byggingarnefnda og sveitarstjórna um byggingar- eða skipulagsmál.  Þá eru í lögunum talin einstök önnur álitaefni sem heyra undir nefndina.  Hvergi er hins vegar að því vikið í lögunum að nefndin hafi það hlutverk að endurskoða ákvarðanir ráðherra um staðfestingu aðalskipulags eða breytinga á því.

Þegar sérstakri kærunefnd hefur verið komið á fót í tilteknum málflokki, eins og hér um ræðir, verður að líta svo á að ráðherra og kærunefndin séu hliðsett stjórnvöld á æðra stjórnsýslustigi með lögbundinni verkaskiptingu.  Leiki vafi á um valdmörk milli ráðherra og kærunefndar verður að telja valdið í höndum ráðherra, enda er það meginregla að ráðherra fari með yfirstjórn stjórnsýslunnar nema hún sé að lögum undanskilin forræði hans.

Í 19. grein laga nr. 73/1997 segir að aðalskipulag, eða breyting á því, sé háð staðfestingu ráðherra og taki gildi þegar staðfestingin hafi verið birt í B- deild Stjórnartíðinda.  Af þessu leiðir að það er á valdsviði ráðherra að taka stjórnvaldsákvörðun um staðfestingu aðalskipulags, eða breytingar á því, en í þeirri ákvörðun felst að ráðherra tekur afstöðu til lögmætis aðalskipulagsins eða breytingarinnar, bæði hvað varðar form og efni. 

Ákvörðun ráðherra um staðfestingu aðalskipulags eða breytingu á því er lokaákvörðun æðra stjórnvalds og verður hún, að mati úrskurðarnefndar, einungis borin undir dómstóla en ekki skotið til hliðsetts stjórnvalds.  Því brestur úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála vald til þess að taka þessar ákvarðanir ráðherra til endurskoðunar svo og þá ákvörðun sveitarstjórnar, sem staðfestingin tekur til. 

Samkvæmt framansögðu verður kröfu kæranda í máli þessu vísað frá úrskurðarnefndinni.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist vegna sumarleyfa og anna í úrskurðarnefndinni.

Úrskurðarorð:

Kröfu kæranda um að felld verði úr gildi breyting á aðalskipulagi Bessastaðahrepps, sem samþykkt var í sveitarstjórn 23. febrúar 1999 og staðfest af umhverfisráðherra hinn 11. mars 1999, er vísað frá úrskurðarnefndinni.

Ár 1999, miðvikudaginn 13. október, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Laugavegi 59 í Reykjavík.  Mættir voru allir aðalmenn; Ingimundur Einarsson, varalögreglustjóri í Reykjavík, Þorsteinn Þorsteinsson, byggingarverkfræðingur og Hólmfríður Snæbjörnsdóttir, lögfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 37/1999; kæra B og G, Langagerði 80, Reykjavík, á ákvörðun byggingarnefndar Reykjavíkur frá 8. júlí 1999, þar sem staðfest er ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík um að hafna afskiptum embættis byggingarfulltrúa af trjágróðri á lóðamörkum Langagerðis 78 og 80. 

Á málið er nú lagður svofelldur

úrskurður:

Með bréfi, dags 13. júlí 1999, leita B og G, Langagerði 80, Reykjavík, til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála vegna ákvörðunar byggingarnefndar Reykjavíkur frá 8. júlí 1999, þar sem staðfest er ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík um að hafna afskiptum embættis byggingarfulltrúa af trjágróðri á lóðamörkum Langagerðis 78 og 80. Umrædd ákvörðun var staðfest í borgarráði 13. júlí 1999.  Skilja verður erindi kærenda sem kröfu um að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.

Málavextir:  Máli því, sem hér er til meðferðar, hefur áður verið skotið til úrskurðarnefndar.  Þykir rétt að rekja aðdraganda málsins og þá málsmeðferð sem það hefur áður sætt.  Er upphaf málsins það að þann 7. september 1998 rituðu kærendur bréf til byggingarfulltrúans í Reykjavík, þar sem farið var fram á að fjögur reynitré, sem standa á lóðamörkum Langagerðis 78 og 80, yrðu fjarlægð, þar sem þau yllu kærendum talsverðum óþægindum.  Kváðu kærendur trén slúta yfir innkeyrslu að bílskúr þeirra, auk þess sem þau skyggðu á þá glugga í húsi þeirra sem að þeim sneru, þannig að dagsbirta næði ekki inn í þau herbergi, nema í takmörkuðum mæli.  Samkvæmt bréfi byggingarfulltrúans í Reykjavík, dags. 26. október 1998, fór hann og skoðaði aðstæður og taldi þær ekki gefa tilefni til afskipta af hálfu embættis síns.  Kærendur vildu ekki una þessari niðurstöðu og rituðu bréf til umhverfisráðuneytisins, dags. 14. desember 1998, og óskuðu liðsinnis þess í málinu.  Í svari ráðuneytisins, dags. 14. janúar 1999, var kærendum bent á að vísa ákvörðun byggingarfulltrúa til byggingarnefndar og að þeim væri heimilt að kæra ákvörðun byggingarnefndar til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, sættu þau sig ekki við hana.  Með bréfi, dags. 4. febrúar  1999, til byggingarnefndar Reykjavíkur, óskuðu kærendur þess að byggingarnefnd tæki málið til endurskoðunar og sjálfstæðrar umfjöllunar.  Vísuðu kærendur til greinar 8.6. í byggingarreglugerð nr. 441/1998 til stuðnings því málskoti.  Byggingarnefnd hafnaði erindi kærenda á fundi sínum hinn 25. febrúar 1999 og og kærðu þau þá ákvörðun til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála með bréfi dags. 8. mars 1999. 

Úrskurðarnefndin tók málið til meðferðar og leitaði afstöðu byggingarnefndar Reykjavíkur og umsagnar Skipulagsstofnunar um kæruefnið.  Einnig var eigendum hinna umdeildu trjáa gefinn kostur á að koma að andmælum í málinu.  Jafnframt ákvað úrskurðarnefndin að kynna sér aðstæður á vettvangi og var málinu frestað af því tilefni þar til hin umdeildu tré væru að fullu laufguð.  Vettvangsganga fór fram hinn 23. júní 1999.  Voru kærendur viðstaddir hana, svo og eigandi Langagerðis 78 og garðyrkjumaður á hans vegum.  Nefndin kynnti sér aðstæður utan dyra og inni í þeim herbergjum í húsi kærenda sem snúa að Langagerði 78.  Viðstaddir gerðu grein fyrir sjónarmiðum sínum og veittu umbeðnar upplýsingar. Upplýst var, og er það óumdeilt, að eitt af fjórum reynitrjám á mörkum lóðanna nr. 78-80 hafði verið fellt eftir að kærendur settu fram kröfur sína um afskipti byggingarfulltrúa af málinu.

Með úrskurði hinn 30. júní 1999 felldi úrskurðarnefndin úr gildi ákvörðun byggingarnefndar frá 25. febrúar 1999 um að samþykkja afstöðu byggingarfulltrúa til erindis kærenda þar sem málsmeðferð og rökstuðningi nefndarinnar hefði verið svo áfátt að varðaði ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar.  Var lagt fyrir byggingarnefnd að taka málið til meðferðar að nýju og ljúka afgreiðslu þess með viðhlítandi rannsókn málsins og rökstuðningi

Málið var tekið til meðferðar að nýju á fundi byggingarnefndar hinn 8. júlí 1999.  Var erindi kæranda tekið fyrir að nýju og synjað með ítarlegum rökstuðningi.  Kemur og fram í bókun byggingarnefndar að nefndarmenn hafi kynnt sér aðstæður á vettvangi, en ekki mun þó hafa verið um formlega vettvangsgöngu með málsaðilum að ræða.  Ákvörðun byggingarnefndar var kunngerð kærendum með bréfi dags. 9. júlí 1999.  Skutu kærendur málinu til úrskurðarnefndar með bréfu dags. 13. júlí sl. eins og að framan greinir.

Málsrök kærenda:  Kærendur, sem eru eigendur fasteignarinnar nr. 80 við Langagerði í Reykjavík, kveða reynitré þau, sem enn standi nærri lóðamörkum á lóðinni nr. 78, valda sér ýmsum óþægindum og jafnvel tjóni.  Hafa kærendur áður haldið því fram að þar sem trén slúti yfir innkeyrslu að bílskúr þeirra geti þau valdið skemmdum á bifreiðum sem lagt sé í innkeyrslunni.  Þá skerði þau birtu í herbergjum sem að þeim snúi, svo verulega að óviðunandi sé.  Eigendur trjánna hafi ekki fallist á tilmæli kærenda um úrbætur og hafi þau því snúið sér til byggingarfulltrúa.  Telji þau honum skylt að hlutast til um úrbætur og vísa til greina 61.7. og 68.3. í byggingarreglugerð nr. 441/1998 máli sínu til stuðnings.  Í kæru sinni nú taka kærendur fram, auk þess sem að framan er rakið, að mikil óþrif stafi frá trjánum og berist frjóduft inn um dyr og glugga og hafi auk þess komið í veg fyrir að hægt væri að mála þakið á húsi þeirra.  Síðar komi rauð ber á trén og frá trjánum berist trjákvoða sem ómögulegt sé að þrífa.  Þá standi trén í vegi fyrir því að kærendur geti sett hitalögn í innkeyrslu að bílskúr við hús sitt eins og áformað hafi verið.  Kærendur taka fram að þau hafi snyrt limgerði milli lóðanna og sé snyrtimennska sú, sem byggingarfulltrúi tali um, því kærenda en ekki eigenda trjánna.

Málsrök byggingarnefndar Reykjavíkur:  Leitað var viðhorfa byggingarnefndar til kæruefnis máls þessa.  Er vísað til greinargerðar byggingarnefndar í fyrra máli kærenda málinu, dags. 28. apríl 1999, og bókunar byggingarnefndar við afgreiðslu málsins hinn 8. júlí 1999, þar sem fram komi að byggt hafi verið á lóðunum nr. 78 og 80 við Langagerði á árunum 1955 og 1956.  Engin ákvæði hafi þá verið um trjágróður í byggingarsamþykkt.  Slík ákvæði hafi fyrst komið til sögunnar með setningu byggingarreglugerðar nr. 292/1979.  Í þeirri reglugerð hafi verið ákvæði, sem heimilaði byggingarnefnd að krefjast þess að gróður væri fjarlægður ef af honum stöfuðu óþægindi eða hætta fyrir umferð eða veruleg skerðing á birtu í íbúð eða á lóð.  Það sé meginregla íslensks réttar að lög og reglugerðir hafi ekki afturvirk áhrif.  Í grein 12.8 í byggingarreglugerð nr. 441/1998 sé auk þess sérstaklega áréttað að við umfjöllun um byggingarleyfisumsóknir, sem varði breytingar á byggingum sem byggðar hafi verið fyrir gildistöku reglugerðarinnar, skuli taka mið af þeim reglugerðarákvæðum sem í gildi hafi verið þegar þær hafi verið byggðar, eftir því sem hægt sé að teknu tilliti til öryggis- og heilbrigðismála.  Ákvæði byggingarreglugerðar nr. 441/1998 varðandi trjágróður geti því ekki átt við í tilviki því sem hér um ræði enda sé ljóst að umrædd tré hafi verið gróðursett fyrir einhverjum áratugum.  Ekki hafi verið sýnt fram á það að trén, sem séu norðan lóðar kærenda, valdi hættu fyrir umferð né skerði birtu í íbúð kærenda svo verulega að gr. 5.12.4. í byggingarreglugerð nr. 292/1979 taki til þeirra.  Tekur byggingarnefnd fram að sjaldgæft sé að sjá jafn nærgætnislega hugsað um trjágróður, hvað viðkomi tilliti til nágranna, og hjá eigendum hússins nr. 78 við Langagerði.  Sé erindi kærenda því ekki á rökum reist.

Málsrök eigenda Langagerðis 78:  Af hálfu eigenda Langagerðis 78 er vísað til greinargerðar þeirra í fyrra máli kærenda.  Þar kemur fram að af sex trjám, sem staðið hafi milli húsanna nr. 78 og 80 við Langagerði, hafi þrjú verið felld á árunum 1997-1999, þar af eitt vorið 1999 eða eftir að kærendur settu fram kröfur sínar.  Umsjón með klippingum og grisjun trjágróðurs á lóðinni hafi árum saman verið í höndum útlærðra garðyrkjumanna og muni grisjun verða haldið áfram í samræmi við ráðgjöf þeirra.  Ekki sé hugað að frekari grisjun á þessu ári enda væri það ekki að ráði fagmanna.  Ekkert tilefni sé til þess að verða við kröfum kærenda í málinu.

Niðurstaða:  Í máli þessu er til úrlausnar það álitaefni hvort byggingarfulltrúanum í Reykjavík hafi verið skylt að verða við beiðni kærenda um að hann hlutaðist til um að umrædd reynitré á lóðinni nr. 78 við Langagerði í Reykjavík yrðu fjarlægð.  Gögn málsins bera það með sér að reynitré þau, sem um er deilt í málinu, hafa lengi verið til staðar.  Verður ekki séð að staðsetning þeirra hafi farið í bága við byggingarsamþykkt Reykjavíkur á þeim tíma er telja verður líklegt að þau hafi verið gróðursett.  Reglur um gróður á lóðum munu fyrst hafa verið settar með byggingarreglugerð nr. 292/1979, en samkvæmt ákvæði greinar 5.12.4 í þeirri reglugerð gat byggingarnefnd krafist þess að gróður væri fjarlægður ef hann ylli óþægindum eða hættu fyrir umferð, svo og ef hann ylli óþægindum með því að skerða birtu verulega í íbúð eða á lóð.  Óheimilt var, samkvæmt sama ákvæði, að fella tré eldri en 40 ára eða fjögurra metra á hæð, eða hærri, nema með leyfi byggingarnefndar.  Samsvarandi ákvæði voru í byggingarreglugerð nr. 177/1992 sem í gildi var, með áorðnum breytingum, er núgildandi byggingarreglugerð nr. 441/1998 tók gildi, hinn 23. júlí 1998.

Í grein 61.7. í núgildandi byggingarreglugerð nr. 441/1998, sem kærendur vitna til, er orðuð almenn heimild byggingarnefndar og byggingarfulltrúa til að hlutast til um úrbætur ef telja verður útlit húss eða annars mannvirkis mjög ósnyrtilegt eða óviðunandi á annan hátt eða ef óþægindi eða óþrifnaður stafa af eigninni.  Í máli því, sem hér er til úrlausnar er gróður á lóð talinn valda óþægindum og óþrifnaði og eiga því við sérstök ákvæði 68. greinar reglugerðar nr. 441/1998 um gróður og frágang lóða, en um úrræði byggingarfulltrúa samkvæmt ákvæðinu er vísað til 5.-7. liðar 61. greinar byggingarreglugerðar nr. 441/1998 um byggingareftirlit.

Samkvæmt lokamálslið greinar 68.3. er lóðarhafa skylt að halda vexti trjáa og runna innan lóðamarka.  Í grein 68.4. segir að þar sem vöxtur trjáa og runna fari út fyrir lóðamörk við götur, gangstíga og opin svæði sé veghaldara eða umráðamanni svæðis heimilt að fjarlægja þann hluta er truflun eða óprýði valdi, á kostnað lóðarhafa.  Í grein 68.5. segir að byggingarnefnd geti krafist þess að gróður sé fjarlægður, eftir því sem með þurfi, valdi hann truflun fyrir almenna umferð.  Í grein 68.6. er loks kveðið á um það að sé umhirðu, ásigkomulagi eða frágangi lóðar ábótavant eða stafi hætta af henni, að mati byggingarfulltrúa, eða ef ekki sé gengið frá umhverfi húss í samræmi við samþykkta uppdrætti, skuli byggingarfulltrúi gera eiganda eða umráðamanni lóðarinnar aðvart og leggja fyrir hann að bæta úr því sem áfátt sé.

Skilja verður ákvæði þessi svo að lóðarhafar geti þá og því aðeins krafist afskipta byggingarfulltrúa af gróðri á grannlóð að ákvæði greinar 68.6. eigi við og þurfi því umhirðu, ásigkomulagi eða frágangi lóðar að vera ábótavant að því er gróður varðar, eða hætta að stafa frá honum, til þess að afskipta byggingarfulltrúa verði krafist.  Getur þetta, að mati úrskurðarnefndarinnar, m.a. komið fram í því að gróður valdi óviðunandi skerðingu á birtu eða útsýni, en samkvæmt 4. mgr. greinar 4.2.2. í skipulagsreglugerð nr. 400/1998 eru birta og útsýni meðal þeirra gæða sem leitast skal við að séu fyrir hendi á lóðum í íbúðarhverfum, sbr. og grein 92.1. í byggingarreglugerð nr. 441/1998 þar sem kveðið er á um að íbúðir skuli þannig hannaðar að þær njóti fullnægjandi dagsbirtu.  Ákvæðið í grein 68.6. gæti og, að mati úrskurðarnefndar, átt við ef lóðarhafi vanrækti skyldu sína til þess að halda vexti trjáa og runna innan lóðamarka skv. ákvæði lokamálsliðar greinar 68.3.  Það ákvæði verður hins vegar, eðli máls samkvæmt, ekki skilið svo bókstaflega að laufkrónur gamalla trjáa geti ekki átölulaust teygst að einhverju marki yfir lóðamörk, fylgi því ekki meiri óþægindi en almennt má búast við að stafi frá slíkum trjám í þéttbýli.  Er það álit úrskurðarnefndar að ákvæði þessu verði ekki fortakslaust beitt með afturvirkum hætti.  Styðst sú niðurstaða bæði við eðlisrök og vísun til þeirrar lagaskilareglu, sem orðuð er í grein 12.8. í byggingarreglugerð nr. 441/1998, þar sem segir að við umfjöllun um byggingarleyfisumsóknir, sem varði breytingar á byggingum sem byggðar hafi verið fyrir gildistöku byggingarreglugerðar nr. 441/1998, skuli taka mið af þeim reglugerðarákvæðum sem í gildi voru þegar þær voru byggðar, eftir því sem hægt sé, að teknu tilliti til gildandi krafna um öryggis- og heilbrigðismál.  Telur úrskurðarnefndin þó að meta verði í hverju tilviki hvort umfang trjágróðurs sé slíkt að ástæða sé til að byggingarfulltrúi láti það til sín taka.

Í máli því sem hér er til úrlausnar hefur byggingarfulltrúi metið það svo að ekki sé þannig ástatt um reynitré þau, sem kærendur krefjast afskipa hans af, að grípa eigi til úrræða í samræmi við ákvæði greinar 68.6., en samkvæmt ákvæðinu á byggingarfulltrúi mat um það álitaefni.  Er synjun byggingarfulltrúa á erindi kærenda studd áliti garðyrkjustjóra Reykjavíkurborgar og hefur ákvörðun byggingarfulltrúa nú að auki komið til endurskoðunar byggingarnefndar, sem staðfest hefur hana með rökstuddri ályktun að undangenginni sjálfstæðri rannsókn málsins. 

Með vísun til þess sem að framan er rakið, fyrirliggjandi málsgagna og á grundvelli vettvangsskoðunar úrskurðarnefndar hinn 23. júní 1999 fellst nefndin ekki á að umhirðu eða ásigkomulagi hinna umdeildu reynitrjáa sé áfátt eða af þeim stafi hætta, óþægindi eða óviðunandi birtuskerðing sem leiða eigi til afskipta byggingarfulltrúa með vísun til greinar 68.6. í byggingarreglugerð nr. 441/1999 eða annarra réttarheimilda. Sama niðurstaða yrði þótt beitt væri ákvæðum um gróður í reglugerð nr. 292/1979, sem byggingarnefnd telur eiga við í málinu.  Verður kröfum kærenda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar því hafnað.

Uppsaga úrskurðar í máli þessu hefur dregist vegna sumarleyfa og anna í úrskurðarnefndinni.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um að ógilt verði ákvörðun byggingarnefndar Reykjavíkur frá 8. júlí 1999, sem staðfest var í borgarráði 13. júlí 1999, þar sem samþykkt var ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík um að synja erindi kærenda um afskipti embættis hans af trjágróðri á lóðamörkum Langagerðis 78 og 80. 

Ár 1999, miðvikudaginn 6. október, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Laugavegi 59 í Reykjavík.  Mættir voru allir aðalmenn; Ingimundur Einarsson, varalögreglustjóri í Reykjavík, Þorsteinn Þorsteinsson, byggingarverkfræðingur og Hólmfríður Snæbjörnsdóttir, lögfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 25/1999; kæra Heimilisvara ehf, Reykjavík á samþykkt borgarráðs Reykjavíkur frá 18. maí 1999 varðandi lóð nr. 6 við Fossaleyni, Reykjavík.

Á málið er nú lagður svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 2. júní 1999, sem barst nefndinni hinn 3. sama mánaðar, kærir Sigurður I. Halldórsson hdl., f.h. Heimilisvara ehf., Reykjavík, samþykkt borgarráðs Reykjavíkur frá 18. maí 1999 varðandi lóðina nr. 6 við Fossaleyni, Reykjavík.  Með bréfi til úrskurðarnefndar, dags. 4 júní 1999, sendir lögmaður kæranda afrit af bréfi byggingarfulltrúans í Reykjavík, dags. 1. júní 1999, þar sem kæranda er tilkynnt að byggingarnefnd Reykjavíkur hafi á fundi sínum hinn 27. maí 1999 synjað  umsókn hans um leyfi til breytinga á notkun hússins nr. 6 við Fossaleyni í Reykjavík.  Verður að skilja málatilbúnað kæranda svo, að auk samþykktar borgarráðs frá 18. maí 1999 sé jafnframt kærð umrædd synjun byggingarnefndar Reykjavíkur frá 27. maí 1999.  Hin kærða ákvörðun byggingarnefndar var staðfest í borgarstjórn Reykjavíkur hinn 3. júní 1999.

Málavextir:  Með lóðarleigusamningi, dags. 22. júní 1998, var kæranda leigð lóðin nr. 6 við Fossaleyni í Reykjavík.  Var lóðin leigð til þess að reisa á henni atvinnuhúsnæði en lóðin er á skilgreindu athafnasvæði.  Voru heimildir til starfsemi á lóðinni takmarkaðar með ákvæði í 1. grein samningsins þar sem skorður voru settar við tiltekinni starfsemi.  Er ákvæði þetta svohljóðandi:  „Óheimilt er að starfrækja á lóðinni hvers konar verslanir með matvöru, s.s. stórmarkaði, matvöruverslanir og söluturna. Hvorki verða veitt starfsleyfi né önnur tilskilin leyfi samkvæmt lögum um hollustuhætti og heilbrigðiseftirlit nr. 81/1988, lögum um matvæli nr. 93/1995 eða sambærilegum ákvæðum í lögum sem síðar kunna að verða sett, eða reglum settum samkvæmt slíkum lögum sem síðar kunna að verða sett, eða reglum settum samkvæmt slíkum lögum, til reksturs ofangreindra verslana.”  Sama dag og nefndur lóðarsamningur var gerður var undirrituð af aðilum yfirlýsing til þinglýsingar, samhljóða tilvitnuðu ákvæði lóðarsamningsins um takmörkun á starfsemi á lóðinni.

Með bréfi til Borgarskipulags Reykjavíkur, dags. 11. mars 1999, sótti kærandi um leyfi til reksturs matvöruverslunar, veitingasölu, videoleigu og söluturns í húsnæði félagsins að Fossaleyni 6, Reykjavík.  Var í bréfinu vísað til þess að samkvæmt staðfestu aðalskipulagi Reykjavíkur þyrfti að sækja um leyfi til skipulagsyfirvalda í Reykjavík fyrir matvörumarkaði á athafnasvæðum.  Með bréfi, dags. 6. apríl 1999, gerði Borgarskipulag kæranda grein fyrir þeirri afstöðu sinni að það mælti ekki með því að erindis hans yrði samþykkt og vísaði í því sambandi til lóðarsamnings kæranda við borgina þar sem fram kæmi að óheimilt væri að starfrækja hvers konar verslanir með matvöru á lóðinni.  Með bréfi, dags. 21. apríl 1999, sótti kærandi um það til byggingarnefndar Reykjavíkur, að auk núverandi starfsemi yrði veitt leyfi til reksturs matvöruverslunar, veitingasölu, myndbandaleigu og söluturns í greindu húsnæði kæranda.  Á fundi sínum þann 29. apríl 1999 ákvað byggingarnefnd að framsenda erindið til borgarráðs til umsagnar.  Málið var tekið fyrir á fundi borgarráðs hinn 18. maí 1999 og var á fundinum samþykkt umsögn skrifstofustjóra borgarverkfræðings, dags. 14. maí 1999, sem ráðið hafði óskað eftir að hann ynni um erindi kæranda.  Í umsögninni var ekki mælt með því að kvöð um bann við matvöruverslun yrði aflétt af lóðinni þegar litið væri til forsendna kvaðarinnar og skuldbindinga borgaryfirvalda gagnvart öðrum lóðarhöfum á svæðinu.  Á fundi sínum þann 27. maí sl. synjaði byggingarnefnd umsókninni með vísan til umsagnar skrifstofustjóra borgarverkfræðings og samþykktar borgarráðs.  Skaut kærandi þessum ákvörðunum til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála með bréfi, dags. 2. júní 1999, eins og að framan greinir.

Með bréfi dags., 30. júlí 1999, var umboðsmanni kæranda tilkynnt að fyrirsjáanlegt væri að dráttur yrði á uppkvaðningu úrskurðar í málinu vegna mikils málafjölda og sumarleyfa og að úrskurðar væri ekki að vænta fyrr en í lok ágúst eð byrjun september.  Hefur uppkvaðning úrskurðarins dregist enn frekar vegna forfalla og anna í úrskurðarnefndinni.

Málsrök kæranda:  Af hálfu kæranda er því haldið fram að tilvitnuð kvöð á lóðinni sé í andstöðu við ákvæði gildandi aðalskipulags Reykjavíkur, sem staðfest hafi verið þann 18. ágúst 1997.  Þá felist í kvöðinni brot gegn jafnræðisreglu.  Með samþykkt sinni sé borgarráð að mismuna eigendum verslunar- og þjónustuhúsnæðis eftir hverfum og eftir eðli starfseminnar, þar sem kvöðin taki einungis til reksturs matvöruverslana.  Í því sambandi megi benda á að erfitt sé að skilgreina „matvöruverslun”, þar sem rekstur söluturna, verslana í bensínstöðvum o.fl. skarist mjög við rekstur matvöruverslana.  Sem dæmi megi benda á að við Gylfaflöt sé rekin videoleiga og söluturn auk bensínstöðvar.  Þó gildi sambærilegir skilmálar um lóðir við Gylfaflöt og um lóð kæranda.  Þá telur kærandi að takmarkanir þær, sem um ræðir, stuðli að fákeppni en ekki að eðlilegri samkeppni sem stjórnvöldum, þar með töldum borgaryfirvöldum, beri að vinna að með vísun til samkeppnislaga.  Ennfremur bendir kærandi á að umsókn hans, sem tekið hafi til reksturs matvöruverslunar, veitingasölu, videoleigu og söluturns, hafi verið hafnað í heild, sem bendi til ákveðinnar túlkunar borgaryfirvalda á orðinu „matvöruverslun”, en eins og áður segi hafi rekstur videoleigu og söluturns verið heimilaður á nefndu svæði.  Tekur kærandi fram að umsókn hans hafi m.a. verið sett fram vegna þess að traustir aðilar hafi falast eftir leigu á húsnæði hans að Fossaleyni 6.  Telur hann að með synjun sinni hafi borgaryfirvöld brotið gegn gildandi skipulags- og byggingarlögum og jafnræðisreglu stjórnarskrárinnar.

Málsrök byggingarnefndar:  Úrskurðarnefndin hefur leitað afstöðu byggingarnefndar Reykjavíkur til kærunnar.  Í greinargerð byggingarnefndar um kæruefnið segir að þeir skilmálar sem settir hafi verið um lóðina hafi verið í fullu samræmi við áður gildandi aðalskipulag, þ.e. aðalskipulag Reykjavíkur 1990-2010, og séu jafnframt í fullu samræmi við núgildandi aðalskipulag 1996-2016.  Í greinargerð núgildandi aðalskipulags segi m.a. að framfylgja þurfi skipulagi um staðsetningu verslunar- og þjónustumiðstöðva og varast að heimila nýjar í nágrenni þeirra sem þegar hafi verið gert ráð fyrir.  Stuðla skuli að því  að þjónustustofnanir verði staðsettar í skipulögðum verslunar- og þjónustumiðstöðvum til að styrkja rekstrargrundvöll þeirra.  Sé ljóst af þessu að kvöð sú er hvílir á lóð kæranda er í fullu samræmi við núgildandi aðalskipulag og markmið þess.  Af hálfu byggingarnefndar er því hafnað að með ákvörðunum sínum í málinu hafi borgaryfirvöld brotið gegn jafnræðisreglu.  Með því að setja greinda kvöð (skilmála) inn í alla nýja lóðarleigusamninga í athafnahverfum í Grafarvoginum hafi einmitt verið stuðlað að jafnræði þannig að allir sem fengju úthlutað lóðum í þeim hverfum sætu við sama borð hvað þetta varðar og að þeim væri ljóst frá upphafi að ekki væri gert ráð fyrir matvöruverslunum á lóðunum.  Með þessu hafi verið  komið í veg fyrir handahófskenndar ákvarðanir í þessum málum og skýr stefna mörkuð í samræmi við markmið aðalskipulags um að halda verslun í göngufjarlægð frá íbúðarhverfum.  Kvöðin (skilmálinn) byggi því á fullkomlega málefnalegu og lögmætu sjónarmiði.  Dæmi þau sem kærandi nefni um að á Gylfaflöt sé rekin „videoleiga/söluturn” og bensínstöð séu eru ekki sambærileg við umsókn kæranda. Bensínstöðin standi á svæði sem sé verslunar og þjónustusvæði, bæði skv. aðalskipulagi Reykjavíkur 1990-2010 (eins og því var breytt 16. ágúst 1994) og aðalskipulagi Reykjavíkur 1996-2016.  Umræddir skilmálar hafi ekki verið settir í lóðarleigusamning vegna þeirrar lóðar.  Mjög strangir skilmálar séu um heimildir til verslunar í videoleigu og söluturni við Gylfaflöt og sé heimild til verslunar þar alfarið bundin við sælgæti og áskilið að myndbandaleigan sé ríkjandi þáttur í starfseminni.  Umsókn kæranda hafi verið miklu víðtækari en það leyfi sem þarna hafi verið veitt.  Hafi megintilgangur kæranda með umsókninni virst vera að fá heimild til reksturs matvöruverslunar og hafi umsókninni því verið hafnað í heild sinni.  Um þá málsástæðu kæranda, að ákvarðanir borgaryfirvalda í málinu stuðli að fákeppni, segir í greinargerðinni að í skipulagi sé leitast við að móta stefnu um landnotkun, umferðarkerfi og þróun byggðar á tilteknum svæðum.  Þannig sé ákveðinni starfsemi (notkun) beint á tiltekin svæði.  Með því sé ekki verið að setja hömlur á samkeppni einstakra atvinnugreina heldur sé einungis verið að ákveða hvar tiltekin starfsemi megi vera með almannaheill í huga.  Það sé því fráleitt að halda því fram að með slíkum ákvörðunum sé verið að stuðla að fákeppni.

Umsögn Skipulagsstofnunar:  Úrskurðarnefndin leitaði umsagnar Skipulagsstofnunar um kæruefni málsins.  Í umsögn stofnunarinnar segir m.a:  „Kæra leigutaka virðist vera byggð á þremur atriðum. Í fyrsta lagi að fyrrgreind kvöð gangi gegn gildandi aðalskipulagi Reykjavíkur, í öðru lagi að kvöðin sé brot á jafnræðisreglu stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og í þriðja lagi að kvöðin styðji fákeppni og stuðli ekki að samkeppni, en borgaryfirvöldum beri að stuðla að hinu síðarnefnda. Hvað fyrsta atriði kærunnar varðar verður að líta til greinargerðar með gildandi aðalskipulagi Reykjavíkur 1996-2016. Í greinargerð þeirri er mörkuð stefna borgarstjórnar hvað landnotkun á athafnasvæðum varðar og segir þar m.a. á bls. 27: „Sækja þarf um leyfi til skipulagsyfirvalda í Reykjavík fyrir matvörumarkaði á athafnasvæðum.” Kvöð þá sem um er deilt telur Skipulagsstofnun vera í samræmi við þessa skipulagsákvörðun borgaryfirvalda og því ekki brjóta gegn gildandi aðalskipulagi Reykjavíkur. Skipulagsstofnun telur þó lykilatriði þá staðreynd málsins að leigutaki vissi af kvöð þeirri sem deilt er um í máli þessu við undirritun leigusamnings og gekkst undir hana af fúsum og frjálsum vilja. Í öllum frjálsum viðskiptum hér á landi gildir meginreglan um samningsfrelsi. Gerð leigusamninga telst til frjálsra viðskipta og gildir þar því sú regla að aðilum viðskiptanna sé frjálst að koma sér saman um ákvæði viðskiptanna. Í ljósi þessa telur Skipulagsstofnun því að Reykjavíkurborg, sem eiganda lóðarinnar, hafi haft fulla heimild til þess að takmarka landnotkunarmöguleika leigutaka á hinni umræddu lóð, en fellst hins vegar ekki á það með kæranda að skipulags- og byggingarlög nr. 73/1997 hafi verið brotin. Hvað varðar meint brot borgaryfirvalda gegn jafnræðisreglunni sýna gögn málsins að allar lóðir á athafnasvæðum í Grafarvogshverfinu eru undir sömu kvöð settar og lóð sú sem hér er til umfjöllunar. Í ljósi þess verður ekki talið að jafnræðisreglan sé brotin, þar sem allir lóðarhafar á athafnasvæðum þessa borgarhluta sitja við sama borð hvað þetta varðar. Skipulagsstofnun tekur ekki afstöðu til þriðja kæruliðar þar sem hún telur sig ekki vera rétt stjórnvald til að veita umsögn um ágreining sem telja verður af samkeppnisréttarlegum grunni sprottinn.”  Er það niðurstaða Skipulagsstofnunar að ekki eigi að verða við kröfu kæranda um að hinar kærðu ákvarðanir verði felldar úr gildi.

Niðurstaða:  Ákvörðun borgarráðs frá 18. maí 1999, sem kærð er í máli þessu, laut að því að samþykkja umsögn skrifstofustjóra borgarverkfræðings um erindi kæranda.  Var með samþykktinni afgreitt erindi byggingarnefndar, sem leitað hafði umsagnar borgarráðs um umsókn kæranda um leyfi til breyttrar notkunar hússins að Fossaleyni 6.  Hin kærða samþykkt borgarráðs felur ekki í sér lokaafgreiðslu máls og sætir ekki kæru til úrskurðarnefndar.  Verður kröfu kæranda um ógildingu þeirrar samþykktar því vísað frá úrskurðarnefndinni.  Eins og mál þetta liggur fyrir þykir hins vegar rétt að taka til úrlausnar hvort ógilda beri ákvörðun byggingarnefndar Reykjavíkur frá 27. maí 1999 um að synja umsókn kæranda um leyfi til téðra breytinga á notkun húss hans að Fossaleyni 6.

Ekki verður á það fallist að skilmálar þeir, sem í lóðarsamningi greinir og setja skorður við tiltekinni starfsemi á lóðinni, séu andstæðir ákvæðum aðalskipulags Reykjavíkur 1996-2016, sem í gildi var þegar lóðarsamningurinn var gerður.  Er beinlínis gert ráð fyrir því í greinargerð aðalskipulagsins að rekstur matvöruverslana á athafnasvæðum sé háður sérstöku samþykki skipulagsyfirvalda í hverju tilviki.  Í aðalskipulagi er sett fram, í höfuðdráttum, stefna sveitarstjórnar um landnotkun, samgöngu- og þjónustukerfi, umhverfismál og þróun byggðar á tilteknu tímabili, sbr. 16. gr. laga nr. 73/1997.  Verður að telja að skipulags- og byggingaryfirvöldum sé heimilt, innan þeirra marka sem aðalskipulagið setur, að skilgreina nánar landnotkun á einstökum lóðum eða svæðum með sérstökum skilmálum í lóðarsamningum.  Fellst úrskurðarnefndin og á það sjónarmið, sem fram kemur í umsögn Skipulagsstofnunar í málinu, að líta verði til meginreglu íslensks réttar um samningafrelsi þegar virt er gildi slíkra samningsskilmála.  Telst kærandi, samkvæmt framansögðu, bundinn af umræddum skilmálum, enda hefur hann lýst því yfir að honum hafi verið kunnugt um skilmálana er hann gekk til samninga um leigu lóðarinnar að Fossaleyni 6.

Skilmálar þeir, sem um ræðir í málinu, gilda um lóðir við Gylfaflöt og Bæjarflöt annars vegar og Fossaleyni hinsvegar, en lóðir þessar eru á tveimur aðskildum athafnasvæðum í Grafarvogi.  Skilmálarnir eiga sér skipulagslegar forsendur og taka til allra lóða á umræddum athafnasvæðum.  Verður ekki á það fallist að með þeim sé brotið gegn jafnræðisreglu eða raskað samkeppnisstöðu með neinum þeim hætti að leiða eigi til ógildingar þeirra.

Dæmi þau, sem kærandi hefur tilfært og telur að líta beri til við úrlausn málsins, verða ekki talin sambærileg við atvik máls þessa.  Hefur kærandi ekki látið á það reyna hvort umsókn um rekstur videoleigu með leyfi til sælgætissölu í húsnæði hans yrði hafnað, en eins og umsókn hans var háttað verður ekki talið að byggingarnefnd hafi borið að taka afstöðu til þess hvort unnt væri að samþykkja hana að hluta.

Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða úrskurðarnefndar að byggingarnefnd hafi ekki einungis verið heimilt, heldur beinlínis skylt, að synja umsókn kæranda enda ber byggingarnefnd við afgreiðslu umsókna að líta til lögvarinna hagsmuna annarra en umsækjandans eins.  Verður kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar byggingarnefndar Reykjavíkur frá 27. maí 1999, sem staðfest var af borgarstjórn 3. júní 1999,  því hafnað.

Úrskurðarorð:

Kröfu kæranda um ógildingu samþykktar borgarráðs frá 18. maí 1999 er varðar lóð nr. 6 við Fossaleyni, Reykjavík er vísað frá úrskurðarnefndinni.  Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar byggingarnefndar Reykjavíkur frá 27. maí 1999, sem staðfest var af borgarstjórn 3. júní 1999, um að synja umsókn kæranda um leyfi til breytinga á notkun hússins að Fossaleyni 6.