Ár 2001, miðvikudaginn 31. október, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21 í Reykjavík.  Mættir voru allir aðalmenn; Ingimundur Einarsson, varalögreglustjóri í Reykjavík, Þorsteinn Þorsteinsson, byggingarverkfræðingur og Hólmfríður Snæbjörnsdóttir, lögfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 13/2001; beiðni O, Litlu-Fellsöxl, Skilmannahreppi um að úrskurðarnefndin skeri úr um vafa um það hvort afla þurfi framkvæmdaleyfis til fyrirhugaðrar skógræktar í landi Litlu-Fellsaxlar.

Á málið er nú lagður svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 16. mars 2001, sem barst nefndinni 28. sama mánaðar, óskar O, Litlu-Fellsöxl, Skilmannahreppi úrlausnar um það hvort fyrirhuguð skógrækt í landi Litlu-Fellsaxlar í Skilmannahreppi sé framkvæmdaleyfisskyld samkvæmt 27. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 með síðari breytingum.  Um málsskotsheimild vísast til 2. mgr. 27. gr. laga nr. 73/1997.

Málavextir:  Eigandi jarðarinnar Litlu-Fellsaxlar í Skilmannahreppi hefur hafið framkvæmdir við skógrækt á afmörkuðu svæði í landi jarðarinnar.  Svæði þetta er um 36 ha að flatarmáli og samræmist skógrækt þar staðfestu svæðisskipulagi sunnan Skarðsheiðar 1992-2012 að mati Skipulagsstofnunar.  Af fyrirliggjandi gögnum verður ráðið að eigandi jarðarinnar og oddviti Skilmannahrepps hafi rætt skógræktaráform þessi í febrúar sl. og að í framhaldi af því hafi oddvitinn leitað álits Skipulagsstofnunar um skipulagsmeðferð skógræktarsvæðis á jörðinni.

Með bréfi, dags. 5. mars 2001, tilkynnti oddviti Skilmannahrepps eiganda Litlu-Fellsaxlar það mat Skipulagsstofnunar að fyrirhuguð skógrækt væri af þeirri stærðargráðu sem væri framkvæmdaleyfisskyld.  Verður af bréfinu ráðið að til þess hafi verið ætlast að eigandi Litlu-Fellsaxlar sækti um framkvæmdaleyfi áður en kæmi til frekari framkvæmda við skógrækt á svæðinu.

Eigandi jarðarinnar var ekki sammála þessu áliti og vísaði málinu til úrskurðarnefndarinnar með bréfi, dags. 16. mars 2001, eins og að framan greinir.

Úrskurðarnefndinni hafa borist erindi fagmálastjóra Skógræktar ríkisins, dags. 2. júlí 2001, og framkvæmdastjóra Vesturlandsskóga, dags. 6. september 2001 þar sem þess er óskað að uppkvaðningu úrskurðar í máli þessu verði hraðað þar sem málið hafi fordæmisgildi.  Hefur nefndin fallist á þessi tilmæli og er málið nú tekið til úrskurðar.

Málsrök eiganda Litlu-Fellsaxlar:  Af hálfu eiganda Litlu-Fellsaxlar er á því byggt að umrædd skógrækt geti ekki talist til meiri háttar framkvæmda.  Henni fylgi t.d. minna umrót og rask en fylgja myndi túnrækt á jafn stóru svæði.  Fyrirhuguð skógrækt verði unnin í samræmi við áætlun gerða af sérfræðingum Skógræktar ríkisins og/eða Vesturlandsskóga og undir handleiðslu og eftirliti þeirra aðila.  Ekki sé þess að vænta að unnt verði að fullgera ræktunaráætlun svæðisins fyrr en fyrir liggi hvort skipulagsyfirvöld muni leyfa framkvæmdirnar eða hvort þær séu yfirleitt framkvæmdaleyfisskildar. 

Þótt timburframleiðsla verði helsta markmið skógræktarinnar sé hugmyndin sú að þegar fyrstu stigum hafi verið náð verði svæðið opnað fyrir umferð gangandi vegfarenda og megi telja fullvíst að fólk muni heimsækja slík skógræktarsvæði enda verði haft í huga við framkvæmdirnar að auka gildi landsins til útivistar.  Þess sé óskað að úrskurðarnefndin kveði upp úr um hvort sú skógrækt, sem hér um ræði, sé framkvæmdaleyfisskyld.

Málsrök Skilmannahrepps:  Úrskurðarnefndin hefur leitað afstöðu sveitarstjórnar Skilmannahrepps til álitaefnis þess sem til úrlausnar er í máli þessu.  Í svari sveitarstjórnar segir að við umfjöllun hreppsnefndar sé gerður greinarmunur á útivistarskógi (landbótaskógi) og nytjaskógi, en hreppsnefnd telji að í staðfestu svæðisskipulagi sé gert ráð fyrir útivistarskógi í landi Litlu-Fellsaxlar á svæði því sem tilgreint sé til nytjaskógræktar í kæru Odds Sigurðssonar.  Jafnframt telji hreppsnefnd, sem tilnefni 1 fulltrúa af 3 í umsjónarnefnd friðlandsins Grunnafjarðar, að fyrirliggjandi þurfi að vera jákvæð umsögn umsjónarnefndar um umrædda skógrækt, þar sem fyrirhugað sé að planta trjám í jaðri friðlandsins samkvæmt uppdrætti.  Þess beri að geta að friðun svæðisins hafi verið auglýst eftir að svæðisskipulagið hafi verið staðfest.  M.a. á grundvelli friðunar í næsta nágrenni svæðisins og þess að ekki hafi verið sýnt fram á að á svæðinu séu ekki fornminjar eða nokkur grein verið gerð fyrir hinni fyrirhuguðu framkvæmd af hálfu framkvæmdaraðila til hreppsnefndar vegna skógræktaráforma hans, telji hreppsnefnd að jafn umfangsmikil nytjaskógrækt og fyrirhuguð sé skv. fyrirliggjandi kæru ásamt uppdrætti sé framkvæmdaleyfisskyld. Að öðrum kosti sé vandséð hvernig hreppsnefnd ætti að hafa eftirlit með meiriháttar framkvæmdum, sem áhrif hafi á umhverfi og ásýnd lands innan hreppsins, sem ekki séu byggingarleyfisskyldar né samkvæmt skipulagsáætlunum, með öðrum hætti en með útgáfu framkvæmdaleyfis.

Umsögn Skipulagsstofnunar:  Úrskurðarnefndin hefur leitað umsagnar Skipulagsstofnunar um úrlausnarefni máls þessa.  Í umsögn stofnunarinnar, sem barst nefndinni áður en umsögn sveitarstórnar lá fyrir segir eftirfarandi m.a:  „Eins og fram kemur í gögnum málsins óskaði oddviti Skilmannahrepps umsagnar Skipulagsstofnunar um málsmeðferð vegna fyrirhugaðrar þátttöku ábúanda jarðarinnar Litlu-Fellsaxlar í svonefndum Vesturlandsskógum, með erindi dags. 1. mars 2001.  Þar kemur fram að fyrirhugað sé að planta trjám í u.þ.b. 20-25 ha lands á jörðinni á næstu árum.  Land það sem fyrirhugað sé undir skógrækt sé skilgreint í staðfestu svæðisskipulagi sunnan Skarðsheiðar 1992-2012 sem afgirt skógarsvæði friðað fyrir búfjárbeit.

Í svari Skipulagsstofnunar frá 5. mars 2001 segir m.a.:

„Að mati Skipulagsstofnunar er skógrækt af þeirri stærðargráðu sem þarna er fyrirhuguð framkvæmdaleyfisskyld.  Ef um er að ræða svokallaða landbótaskógrækt telur Skipulagsstofnun fyrirhugaða skógrækt í samræmi við svæðisskipulag sunnan Skarðsheiðar 1992-2012 en þar segir um „sérstaklega afgirta skógarreiti“ (bls. 65): „… er um að ræða svæði, sem ætluð eru til útivistar í framtíðinni, nokkurs konar útivistarskógar“.  Ef fyrirhuguð skógrækt samræmist ofangreindu þá er unnt að veita framkvæmdaleyfi á grundvelli svæðisskipulagsins.“

Í 1. mgr. 27. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, m.s.br., segir að meiri háttar framkvæmdir, sem áhrif hafa á umhverfið og breyta ásýnd þess skuli vera í samræmi við skipulagsáætlanir og úrskurð um mat á umhverfisáhrifum þar sem það á við.  Óheimilt sé að hefja slíkar framkvæmdir sem ekki séu háðar byggingarleyfi fyrr en að fengnu framkvæmdaleyfi viðkomandi sveitarstjórnar.  Í erindi Odds Sigurðssonar kemur fram að um sé að ræða 36 ha svæði en þegar hafi veri plantað í 5 ha en 5 ha verði áfram tún.  Því er fyrirhuguð skógrækt á um 26 ha lands.  Samkvæmt erindi Odds Sigurðssonar verður fyrirhuguð skógrækt unnin í samræmi við áætlun gerða af sérfræðingum Skógræktar ríkisins og/eða Vesturlandsskóga. 

Skipulagsstofnun telur skógrækt af framangreindu umfangi vera meiriháttar í skilningi 27. gr. skipulags- og byggingarlaga og óumdeilt er að stórfelld skógrækt hefur áhrif á umhverfið, m.a. með verulegri breytingu vistkerfis viðkomandi svæðis, og breytir ásýnd þess.  Stofnunin hefur litið svo á að umfangsmiklar skógræktarframkvæmdir á afmörkuðum svæðum samkvæmt fyrirfram gerðum áætlunum séu framkvæmdaleyfisskyldar.“

Síðar í áliti Skipulagsstofnunar er áréttaður sá skilningur stofnunarinnar að framkvæmdaleyfi þurfi fyrir skógrækt af því umfangi sem áformuð sé að Litlu-Fellsöxl enda verði eftirliti sveitarstjórna með framkvæmdum og samræmi við skipulag ekki við komið nema með útgáfu framkvæmdaleyfis og eftirliti með framkvæmdum samkvæmt því.

Niðurstaða:  Í máli þessu er leitað úrlausnar um vafa um það hvort tilteknar framkvæmdir séu háðar ákvæðum skipulags- og byggingarlaga um framkvæmdaleyfi.  Er það meðal lögbundinna verkefna úrskurðarnefndarinnar samkvæmt 2. mgr. 27. gr. laga nr. 73/1997 að skera úr um vafa af þessum toga, óháð því hvort fyrir liggi formleg ákvörðun sveitarstjórnar í málinu.  Var eiganda Litlu-Fellsaxlar því rétt að leita úrlausnar nefndarinnar um það álitaefni sem til úrlausnar er í máli þessu.

Ákvæði eru um framkvæmdaleyfi í 27. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997.  Í upphaflegri gerð laganna, eins og þau voru samþykkt á Alþingi hinn 28. maí 1997, var umrædd lagagrein svohljóðandi:  „Allar framkvæmdir, sem áhrif hafa á umhverfið og breyta ásýnd þess, svo sem skógrækt og landgræðsla eða breyting lands með jarðvegi eða efnistöku, skulu vera í samræmi við skipulagsáætlanir og úrskurð um mat á umhverfisáhrifum þar sem það á við. Óheimilt er að hefja slíkar framkvæmdir sem ekki eru háðar byggingarleyfi skv. IV. kafla fyrr en að fengnu framkvæmdaleyfi viðkomandi sveitarstjórnar.
Leiki vafi á því hvort framkvæmdir séu háðar ákvæðum um framkvæmdaleyfi skal úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála kveða upp úr um það.
Framkvæmdaleyfi fellur úr gildi hafi framkvæmdir ekki verið hafnar innan tólf mánaða frá útgáfu þess.“

Með lögum nr. 135/1997 voru gerðar verulegar breytingar á ákvæði þessu. Var m.a. dregið úr vægi þess á þann veg að framkvæmdaleyfi væri einungis áskilið til meiriháttar framkvæmda sem áhrif hefðu á umhverfið og breyttu ásýnd þess í stað allra slíkra framkvæmda.  Þá var fellt út úr 1. mgr. að telja skógrækt og landgræðslu sérstaklega til leyfisskyldra framkvæmda.  Loks var bætt við ákvæðið nýjum málsgreinum þar sem annars vegar segir að ráðherra skuli kveða nánar á um útgáfu framkvæmdaleyfa í reglugerð og hins vegar að landgræðslu- og skógræktaráætlanir skuli vera í samræmi við skipulagsáætlanir og úrskurð um mat á umhverfisáhrifum, þar sem það eigi við.

Tillögur að þeim breytingum, sem gerðar voru á ákvæðinu og varða skógrækt og landgræðslu, voru bornar fram af umhverfisnefnd Alþingis við umfjöllun hennar um frumvarp til laga um breytingar á skipulags- og byggingarlögum, sem síðar varð að lögum nr. 135/1997.  Í nefndaráliti umhverfisnefndar um frumvarpið segir m.a. að lagt sé til að felld verði úr ákvæðinu vísun í skógrækt og landgræðslu og verði ákvæðinu einkum ætlað að ná til breytinga á landi með t.d. jarðvegi eða efnistöku. Loks sé lagt til að nýrri málsgrein verði bætt við ákvæðið, þess efnis að landgræðslu- og skógræktaráætlanir skuli vera í samræmi við skipulagsáætlanir.  Kom og fram er mælt var fyrir breyingartillögum þessum að meirihluti umhverfisnefndar teldi skógræktar- og landgræðsluaðgerðir til þess að endurheimta náttúruleg gæði lands eða friðun lands sem leiddi til aukins náttúrulegs gróðurfars ekki til meiri háttar framkvæmda sem hefðu áhrif á umhverfið eða breyttu ásýnd lands.

Talsverðar umræður urðu á þingfundum um þessar breytingartillögur.  Komu fram frekari breytingartillögur, m.a. um að bætt yrði við greinina ákvæði um að ráðherra skyldi kveða nánar á um útgáfu framkvæmdaleyfa í reglugerð.  Verður helst ráðið af umræðum um málið og þeim breytingum sem ákvæðið tók í meðförum Alþingis að ætlunin hafi verið að ráða til lykta álitaefnum um framkvæmdaleyfisskyldu landgræðslu- og skógræktaráætlana í reglugerð og eftir atvikum einnig í lögum um mat á umhverfisáhrifum, sem voru til endurskoðunar á þessum tíma.

Ekki hefur verið sett sérstök reglugerð um útgáfu framkvæmdaleyfa en ákvæði eru um það efni í 9. kafla skipulagsreglugerðar nr. 400/1998.  Eru þar í 2. mgr. gr. 9.1 taldar ýmsar meiri háttar framkvæmdir háðar framkvæmdaleyfi en ekki er þar getið framkvæmda við landgræðslu eða skógrækt.  Hins vegar segir í 3. mgr. gr. 9.1 að með meiriháttar framkvæmdum í 2. mgr. sé átt við framkvæmdir sem vegna eðlis eða umfangs hafi veruleg áhrif á umhverfið.  Það eigi t.d. við um framkvæmdir sem farið hafi í mat á umhverfisáhrifum samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum, en einnig skuli höfð hliðsjón af framkvæmdum sem tilgreindar séu í viðauka II með reglugerð um mat á umhverfisáhrifum.

Þegar virtar eru fyrirliggjandi réttarheimildir og tilurð þeirra, sem að framan er lýst, verður ekki séð að tekin hafi verið um það afdráttarlaus ákvörðun að skógræktarframkvæmdir af því tagi sem hér um ræðir skuli háðar framkvæmdaleyfi skv. 27. gr. laga nr. 73/1997.  Með tilliti til þess að áskilnaður um framkvæmdaleyfi er íþyngjandi og felur í sér kvöð um að leyfishafi sæti eftirliti með framkvæmdum verður að gera þá kröfu að slíkar skyldur eigi sér ótvíræða lagastoð.  Þykir á skorta að svo sé í þessu tilviki og er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að ekki þurfi framkvæmdaleyfi til skógræktar fyrr en því marki er náð að um sé að ræða framkvæmd sem kunni að vera háð mati á umhverfisáhrifum, sbr. nú ákvæði í viðauka 2 með lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Girðir þessi niðurstaða ekki fyrir það að sveitarstjórnir geti haft eðlileg áhrif á stefnumótun um skógrækt og framkvæmd skógræktar með skipulagsákvörðunum við gerð svæðis- og aðalskipulags, sbr. gr. 4.14.2 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998, svo og sem aðilar að ákvörðunum um ræktun nytjaskóga á bújörðum sem efnt er til með stoð í 2. mgr. 25. gr. laga um skógrækt, nr. 3/1955, með síðari breytingum.

Samkvæmt framansögðu eru þau skógræktaráform eiganda Litlu-Fellsaxlar sem um ræðir í máli þessu ekki háð framkvæmdaleyfi skv. ákvæði 27. gr. laga nr. 73/1997.  Hins vegar þurfa umræddar framkvæmdir að samræmast gildandi skipulagi svæðisins.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist vegna mikilla anna úrskurðarnefndarinnar og tímafrekrar gagnaöflunar.

Úrskurðarorð:

Ekki er skylt að afla framkvæmdaleyfis skv. 27. gr. laga nr. 73/1997 til framkvæmda við skógrækt á um 26 ha svæði í landi Litlu-Fellsaxlar í Skilmannahreppi, en áskilið er að framkvæmdirnar séu í samræmi við skilmála í svæðisskipulagi sveitarfélaganna sunnan Skarðsheiðar, staðfestu af umhverfisráðherra 26. apríl 1994.

Ár 2001, miðvikudaginn 24. október, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21 í Reykjavík.  Mættir voru allir aðalmenn, Ingimundur Einarsson, varalögreglustjóri í Reykjavík, formaður nefndarinnar, Þorsteinn Þorsteinsson, byggingarverkfræðingur og Hólmfríður Snæbjörnsdóttir, lögfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 41/2001; kæra S o. fl. á ákvörðun sveitarstjórnar Skútustaðahrepps, S-Þing. frá 6. september 2001 um að samþykkja deiliskipulag þriggja lóða fyrir verslun og þjónustu í Reykjahlíð í Skútustaðahreppi.

Á málið er nú lagður svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags 19. september 2001, kærir S sjálfur og f.h. Þ, SI, H og Ó f.h. M „…ákvörðun meirihluta sveitarstjórnar Skútustaðahrepps með bréfi, dags. 11. september 2001, að veita O hf. lóð á horni Hlíðarvegar og þjóðvegar 87 (sjá lóð A á uppdrætti) þegar deiliskipulag hefur hlotið formlega gildistöku.“  Kveður hann ákvörðunina hafa verið staðfesta á fundi sveitarstjórnar hinn 6. september 2001.

Í bréfinu segir ennfremur að kærendur, sem allir séu eigendur eignarhluta í jörðinni Reykjahlíð, eða ábúendur, krefjist þess að ákvörðun meirihluta sveitarstjórnar Skútustaðahrepps, dags. 6. september sl., um að staðfesta deiliskipulag með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda hinn 14. september 2001, verði felld úr gildi.  Ef framkvæmdir hefjist á grundvelli hins kærða skipulags verði lögð fram krafa um stöðvun framkvæmda.

Af hálfu sveitarstjórnar Skútustaðahrepps hefur þess verið krafist að kærunni verði vísað frá úrskurðarnefndinni og er málið nú tekið til úrskurðar um þá kröfu.

Málavextir:  Aðeins verður hér gerð grein fyrir málavöxtum að því marki sem ástæða þykir til við úrlausn um frávísunarkröfu sveitarstjórnar Skútustaðahrepps í málinu. 

Deiliskipulag það, sem um er deilt í máli þessu tekur til lítils afmarkaðs svæðis á mótum Hlíðarvegar og þjóðvegar 87.  Er skipulagssvæðið um ¾ ha að flatarmáli og á því þrjár byggingarlóðir merktar A (4.175 m²), B (1910 m²) og lóð C (900 m²) ætlaðar fyrir verslun og þjónustu.  Lóð A er óbyggð en á lóð B stendur gamalt verslunarhús Kaupfélags Þingeyinga.  Á lóð C er færanlegt hús á grundvelli sérstaks stöðuleyfis sveitarstjórnar og hefur veitingastarfsemi verið rekin í því húsi.  Allt er skipulagssvæðið innan marka landspildu, sem Skútustaðahreppur hefur á leigu úr landi Reykjahlíðar samkvæmt samningi um byggingarlóðir, dags. 20. febrúar 1969, en í samningi þessum eru þó undanskildar eignarlóðir Óskars og Valgeirs Illugasona og Baldurs Sigurðssonar, verslunarlóð Kaupfélags Þingeyinga.  Óumdeilt er að fyrstnefnd þessara þriggja lóða liggur utan deiliskipulagssvæðisins en því er hins vegar haldið fram af hálfu kærenda að lóð A sé einkalóð Baldurs Sigurðssonar, sem hafi verið undanskilin í samningi landeigenda og Skútustaðahrepps frá 20. febrúar 1969.  Þessum skilningi hefur verið andmælt af hálfu sveitarstjórnar Skútustaðahrepps. 

Þá er og umdeilt hvernig afmarka hafi átt verslunarlóð Kaupfélags Þingeyinga en í samningi um lóðina, dags. 5. júní 1958, segir einungis að hún sé 2000 m² og sé hún staðsett austan þjóðvegar en vestan Sauðahellis.  Ekki verður séð að lóð þessi hafi verið afmörkuð frekar fyrr en með hinu umdeilda skipulagi, að öðru leyti en því að við afmörkun lóðar sunnan hennar, er gerð var í maí 1992, voru lóðarmörk dregin samsíða suðurgafli kaupfélagshússins og í 7 metra fjarlægð frá honum.  Er þessum mörkum fylgt í hinu umdeilda deiliskipulagi en að vestan afmarkast lóðin af þjóðvegi 87 og er það í samræmi við áðurnefndan samning um lóðina.

Lóð C er á svæði, sem ekki var undanskilið í samningi Skútustaðahrepps og landeigenda um byggingarlóðir frá 20. febrúar 1969.  Hins vegar virðist nú óumdeilt, að 600 m² lóð innan marka lóðar C, sem afmörkuð var við útgáfu stöðuleyfis fyrir færanlegu húsi í maí 1992, tilheyri lögbýlinu Bjargi, sem er að ¼ hluta í eigu kærandans Sigfúsar Illugasonar en að ¾ í eigu Jóns Illugasonar, sem ekki á aðild að kærumáli þessu.  Umdeilt virðist hins vegar hvernig háttað sé forræði á lóð Bjargs eða á lóð C í hinu umdeilda skipulagi, en af hálfu sveitarstjórnar virðist á því byggt að eigendur Bjargs eigi aðeins tilkall til leigutekna af 600 m² lóð sinni en hafi að öðru leyti ekki forræði á henni.  Af hálfu kærenda hefur afmörkun og lögun lóðar C verið mótmælt svo og þeirri ákvörðun að fella lóð Bjargs undir skipulagssvæði fyrir verslun og þjónustu.

Rök sveitarstjórnar fyrir frávísunarkröfu sinni:  Frávísunarkrafa sveitarstjórnar er í fyrsta lagi á því byggð að kæra í málinu sé bæði óljós og ónákvæm.  Misræmi sé milli þess annar vegar hvaða ákvörðun kærendur tilgreini sem kæruefni og kröfugerðar þeirra hins vegar.  Hvað varði lóð A þá eigi kærendur ekkert tilkall til réttinda á því svæði enda sé útlistað í kærunni að þar sé um að ræða einkalóð Baldurs Sigurðssonar.  Núverandi eigendur þeirrar lóðar, erfingjar Baldurs Sigurðssonar, séu ekki aðilar að kærumálinu en hafi þvert á móti lýst sig samþykka þeim ráðstöfunum lóðarinnar, sem fram komi í hinu umdeilda deiliskipulagi og úthlutun lóðarinnar til byggingar bensínstöðvar.  Þá sé ekki rétt, sem haldið sé fram af hálfu kærenda, að gildi lóðar B rýrist til frambúðar þar sem hún sé að hálfu leyti uppi á Sauðahelli.  Hið rétta sé að nokkra metra inn undir lóðina gangi ómanngengur rani frá hellinum sem í engu spilli nýtingarmöguleikum lóðarinnar né áformum um varðveislu Sauðahellis.

Þá er á það bent af hálfu sveitarstjórnar að kærendur séu flestir brottfluttir úr Skútustaðahreppi og hafi aðeins einn þeirra lögheimili í hreppnum.  Meirihluti eigenda Reykjahlíðar, sem séu íbúar í sveitarfélaginu, hafi ekki tekið undir sjónarmið kærenda með aðild að kærumálinu þótt eftir því muni hafa verið leitað.  Telur sveitarstjórn að kærendur eigi ekki lögvarða hagsmuni því tengda að fá umræddu deiliskipulagi hnekkt og beri því að vísa máli þeirra frá úrskurðarnefndinni.

Andmæli kærenda við frávísunarkröfu sveitarstjórnar:  Kærendum var þegar í stað kynnt framkomin frávísunarkrafa sveitarstjórnar í málinu og gefinn kostur á að tjá sig um hana.  Með bréfi, dags. 4. október 2001, gerir Reimar Pétursson hdl. grein fyrir afstöðu kærenda til frávísunarkröfunnar.  Segir þar að kærendur séu meðal eigenda og ábúenda jarðarinnar Reykjahlíðar og sé því ómótmælt.  Sú staðreynd ein og sér veiti þeim fulla aðild að málinu.  Hvergi sé í skipulags- og byggingarlögum gert ráð fyrir því að einungis takmarkaður hópur aðila geti komið á framfæri athugasemdum við deiliskipulag eða kært það.  Enn síður sé gert ráð fyrir að einhverjar takmarkanir séu á aðild og kæruheimildum eigenda fasteigna í því sveitarfélagi sem skipulag varði.  Þegar af þessum ástæðum telji kærendur augljóst að frávísunarkrafa hreppsins eigi ekki við rök að styðjast.

Andmæli meðeigenda kærenda að Reykjahlíð:  Með vísun til 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 var þeim sex eigendum eignarhluta í jörðinni Reykjahlíð, sem ekki standa að kærumáli þessu, kynnt framkomin kæra og gefinn kostur á að koma að sjónarmiðum sínum í málinu enda ljóst að úrslit málsins kunna að varða hagsmuni þessara aðila.  Með bréfi, dags. 22. október 2001, sem undirritað er af fimm þessara sex eigenda, er sjónarmiðum kærenda mótmælt.  Þessir eigendur, sem allir eru búsettir í Skútustaðhreppi, taka fram að umrætt svæði hafi verið skipulagt sem þjónustusvæði allt frá árinu 1967 og telji þeir það þjóna best hagsmunum landeigenda sem og annarra íbúa sveitarfélagsins að uppbygging þjónustu geti hafist sem fyrst á svæðinu.  Lýsa þeir yfir stuðningi við frávísunarkröfu sveitarstjórnar í málinu.

Niðurstaða:  Ekki verður fallist á að málatilbúnaður kærenda sé svo óljós eða framsetning kæru svo ónákvæm að vísa beri málinu frá af þeim ástæðum.  Leiðir af rannsóknarreglu stjórnsýsluréttarins og skyldu stjórnvalda til leiðbeininga að úrskurðarnefndinni ber að skýra máltilbúnað kærenda og gefa þeim, ef þurfa þykir, kost á að bæta úr þeim annmörkum, sem á málatilbúnaði þeirra kann að vera.  Verður máli kærenda því ekki vísað frá þótt einhverjir ágallar kunni að vera á framsetningu kærunnar.  Hins vegar koma í máli þessu til skoðunar álitaefni um aðild kærenda og hagsmuni tengda kæruefni málsins.  Í stjórnsýsluréttinum er aðildarhugtakið ekki skýrt skilgreint og kann skýring á því að vera nokkuð breytileg eftir réttarsviðum.  Almennt verður að telja íbúa og eigendur fasteigna eiga aðild að umfjöllun um skipulagstillögur sveitarfélaga og verður að ætla þeim víðtækan rétt til að gera athugasemdir við skipulagstillögur og hafa þannig áhrif á mótun þess umhverfis og samfélags sem þeir búa í.  Má í þessu efni fallast á sjónarmið lögmanns kærenda í málinu.  Hins vegar verður ekki dregin sú ályktun að hver sá er rétt hafi til að gera athugasemdir við skipulagstillögur geti átt aðild að stjórnsýslukæru um gildi skipulagsákvarðana.  Verður að skilja ákvæði 8. gr. og 4. mgr. 39. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 á þann veg að það sé hlutverk úrskurðarnefndarinnar að skera úr um réttarágreining og að það sé skilyrði aðildar að kærumáli að með hinni kærðu ákvörðun kunni að hafa verið gengið gegn lögvörðum hagsmunum kæranda.  Það er hins vegar ekki hlutverk úrskurðarnefndarinnar að svara spurningum um lögfræðileg álitaefni ef það tengist ekki tilteknum réttarágreiningi þar sem í húfi eru hagsmunir sem njóta lögverndar.   Undantekningar eru þó í lögunum frá þessari meginreglu, sbr. t.d. 2. mgr. 27 gr. l. nr. 73/1997 og 3. tl. ákvæða til bráðabirgða, in fine, og þykja þessar undantekningar styðja þann skilning sem að framan var lýst.  Eru það því skilyrði aðildar kærumáls fyrir úrskurðarnefndinni að kærendur eigi einstaklega, verulega og lögvarða hagsmuni því tengda að fá hrundið þeirri ákvörðun sem kæran tekur til.

Erfitt er að greina hagsmuni kærenda í máli þessu.  Stafar það einkum af því að umdeilt virðist hvernig háttað sé réttindum einstakra eigenda eignarhluta Reykjahlíðar innan skipulagssvæðisins, svo og því að lóðir sem ráðstafað hafði verið á svæðinu höfðu ekki verið afmarkaðar með viðunandi hætti.  Af gögnum málsins verður þó helst ráðið að mestum hluta þeirra réttinda, sem undan voru skilin við leigu svæðisins til sveitarfélagsins á árinu 1969, hafi eigendur ráðstafað til Baldurs Sigurðssonar og séu þau réttindi því nú í umráðum tveggja sona hans, sem báðir hafa lýst sig andvíga málatilbúnaði kærenda.  Taka þessi réttindi til þess svæðis, sem merkt er lóð A í hinu umdeilda skipulagi en á þeirri lóð einni eru framkvæmdir nú fyrirhugaðar.  

Lóð B er ágreiningslaust í sameign eigenda Reykjahlíðar og fellur til þeirra er Kaupfélag Þingeyinga hættir þar verslunarrekstri.  Er hún og undanskilin í leigusamningi landeigenda og Skútustaðahrepps.  Sá einn ágreiningur er um lóð þessa að kærendur telja afmörkun hennar í hinu umdeilda skipulagi óviðunandi.  Lóðin markast af þjóðvegi 87 að vestanverðu og að sunnan af mörkum lóðar lögbýlisins Bjargs.  Meining kærenda virðist vera sú að lóð þessi hefði átt að ná lengra til austurs, þ.e. inn á lóð A, en skemmra til austurs í átt að Sauðahelli.  Væri á þessi sjónarmið fallist gengi það hins vegar gegn hagsmunum þeirra meðeigenda kærenda sem rétt eiga til lóðar A.  Eru hagsmunir sameigendanna að jörðinni að þessu leyti ósamrýmanlegir.

Lóð C er talin tilheyra að hluta lögbýlinu Bjargi, sem er að ¾ hlutum í eigu Jóns Illugasonar en að ¼ í eigu kærandans, Sigfúsar Illugasonar.  Hefur Jón lýst sig mótfallinn kærunni.  Þá virðist uppi ágreiningur milli sveitarstjórnar og a.m.k. sumra lendeigendanna um umráðarétt yfir þessari lóð, en af hálfu sveitarstjórnar er því haldið fram að lóðinni hafi þegar verið úthlutað til eigenda veitingastaðarins Hversins, en að lóðareigendur eigi leigutekjur af lóðinni.

Eins og ráða má af því sem að framan er rakið er um margt óljóst til hvaða réttinda kærendur telja á hinu umdeilda skipulagssvæði.  Er þar um álitaefni að ræða, sem ættu undir dómstóla, en úrskurðarnefndin hefur hvorki vald né rannsóknarheimildir til þess að leysa úr ágreiningi sem rætur á í túlkun á löggerningum, yfirlýsingum, og öðrum ráðstöfunum sem eigendur Reykjahlíðar hafa um langan tíma gert um sameign sína.  Hafa kærendur engan reka gert að því að fá úr þessum ágreiningi skorið enda þótt ljóst megi vera að úrlausn um hann er forsenda þess að greina megi hagsmuni þeirra og rétt til íhlutunar um ráðstafanir lands á umræddu svæði.

Enda þótt reglum einkamálaréttarfars um samaðild verði ekki beitt á sviði stjórnsýsluréttarins verður ekki framhjá því litið að málatilbúnaður kærenda er í andstöðu við vilja meirihluta eigenda Reykjahlíðar.  Verður af þessum sökum að gera ríka kröfu til þess að kærendur teljist eiga einstaklegra hagmuna að gæta í málinu.  Þykir ekki nægilega ljóst að kærendur eigi slíka hagsmuni tengda hinu umdeilda deiliskipulagi sem verið geti grundvöllur aðildar þeirra að kærumáli um gildi skipulagsins.  Verður kæru þeirra því vísað frá úrskurðarnefndinni sökum aðildarskorts.  Þar sem málið sætir frávísun koma einstakar málsástæður kærenda ekki til frekari efnislegrar umfjöllunar.

Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

 

Ár 2001, fimmtudaginn 27. september, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21 í Reykjavík.  Mættir voru allir aðalmenn; Ingimundur Einarsson, varalögreglustjóri í Reykjavík, Þorsteinn Þorsteinsson, byggingarverkfræðingur og Hólmfríður Snæbjörnsdóttir, lögfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 20/2000; kæra Andra Árnasonar hrl., f.h. eigenda fasteignanna nr. 12 og 16 við Bröndukvísl í Reykjavík, á ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 4. apríl 2000 um að ráðið telji „ekki tilefni til að krefjast niðurrifs á skýli“ á lóðinni nr. 22 við Bröndukvísl.

Á málið er nú lagður svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 4. maí 2000, sem barst nefndinni sama dag, kærir Andri Árnasonar hrl., f.h. eigenda fasteignanna nr. 12 og 16 við Bröndukvísl í Reykjavík, þá ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 4. apríl 2000 „að fella úr gildi ákvörðun byggingarnefndar Reykjavíkur frá 9. mars 2000 um að eiganda fasteignarinnar Bröndukvíslar 22, Reykjavík, sé skylt að rífa skýli á lóð, sem byggt hafði verið án byggingarleyfis og í andstöðu við fyrirliggjandi deiliskipulag, sbr. og staðfestingu borgarstjórnar Reykjavíkur á umræddri ákvörðun, sbr. fundargerð borgarstjórnar 6. apríl 2000.“ 

Kærendur krefjast þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.

Málavextir:  Kærendur, sem eru eigendur fasteignanna Bröndukvíslar 12 og 16 í Reykjavík, eru nábýlingar við Bröndukvísl 22.  Liggja fasteignirnar svo, að suðurhlið fyrrnefndu eignanna snúa á móti norðurhlið Bröndukvíslar 22.  Á milli húsanna er götubotnlangi og frá honum aðkoma að húsunum nr. 12 og 16 við Bröndukvísl.

Byggingarnefnd Reykjavíkur samþykkti hinn 11. júlí 1991 að reist yrði girðing úr timbri á lóðinni nr. 22 við Bröndukvísl.  Í stað þess að reisa timburgirðingu steypti húseigandi girðinguna og myndar hún tvo veggi þess skýlis sem um er deilt í máli þessu.  Um er að ræða vinkillaga steypta girðingu út frá vesturhlið einbýlishússins á lóðinni að lóðarmörkum og meðfram þeim til norðurs.  Létt þak hefur verið sett ofan á girðinguna út frá vesturhlið hússins og myndast þannig skýli út frá húsinu að lóðarmörkum að vestan.  Er botnflötur skýlisins hellulagt svæði, nokkru lægra en gata sú, sem liggur að lóðinni að norðanverðu.  Er skýli þetta opið til norðurs en timburgirðing lokar nú fyrir umferð ökutækja að skýlinu.  Hins vegar er opið fyrir umferð gangandi manna inn á lóðina við enda þessarar girðingar.

Með bréfi byggingarfulltrúans í Reykjavík, dags. 26. október 1992, til eiganda Bröndukvíslar 22 var honum tilkynnt að fram hefði komið kvörtun frá nágrönnum um notkun norðurhluta lóðarinnar að Bröndukvísl 22 fyrir bílastæði.  Var lóðarhafa bent á að aðkoma að húsi hans væri að sunnanverðu.  Auk þess væri gerð og fyrirkomulag bílastæða háð samþykki byggingarnefndar og  því óheimilt að leggja bíl eins og lýst væri í upphafi bréfsins.

Ekki verður ráðið af málsgögnum að málið hafi komið til frekari umfjöllunar hjá byggingaryfirvöldum fyrr en í janúar 1999 þegar eiganda Bröndukvíslar 22 var ritað bréf í tilefni af óleyfisframkvæmdum á lóðinni sem fólust bæði í breytingu á húsi og fyrirkomulagi lóðar.  Með bréfi byggingarfulltrúa, dags. 16. febrúar 1999, til eiganda Bröndukvíslar 22 var á ný vakin athygli á óleyfisframkvæmdum á lóðinni.  Var húseiganda og bent á að sækja um leyfi fyrir óleyfisframkvæmdum „væri þess kostur af skipulagsástæðum“.

Með bréfi, dags. 24. febrúar 1999, kom húseigandinn á framfæri við byggingaryfirvöld sjónarmiðum sínum í málinu.  Taldi hann sig hafa haft óformlegt samþykki fyrir umræddum framkvæmdum að hluta, en áform hafi verið uppi um að hefja rekstur lítils leikskóla í húsinu í samráði við borgaryfirvöld, en vegna breyttra aðstæðna muni þau áform þó ekki verða að veruleika.  Í bréfinu kemur einnig fram að húseigandinn muni sækja um byggingarleyfi í samræmi við ábendingar þar um.

Á fundi byggingarnefndar Reykjavíkur hinn 15. apríl 1999 var tekin til afgreiðslu umsókn húseigandans, dags. 9. sama mánaðar, um byggingarleyfi fyrir þegar gerðum breytingum á kjallara, bílastæði og bílskýli, ásamt tilheyrandi útlitsbreytingum.  Niðurstaða nefndarinnar var sú að erindinu var synjað með vísan til þess að bygging bílskýlis og aðkoma að húsi og lóð að norðanverðu samræmdist ekki deiliskipulagi.  Í bókun sinni gaf byggingarnefnd húseiganda 60 daga frest frá móttöku tilkynningar þar að lútandi til að „rífa bílskýlið og ganga frá lóðarmörkum að norðan þannig að öll umferð að lóðinni verði hindruð“.  Yrði tímafrestur ekki virtur myndi nefndin leggja til að beitt yrði dagsektum.  Í bókun nefndarinnar var jafnframt tekið fram að eftir að húseigandi hefði framkvæmt það sem fyrir væri lagt skyldi hann leggja fram umsókn um stækkun á íbúð hússins vegna kjallara.  Var þessi samþykkt byggingarnefndar staðfest í borgarstjórn hinn 6. maí 1999.

Á fundi byggingarnefndar hinn 29. apríl 1999 var lagt fram bréf eiganda Bröndukvíslar 22, dags. 27. apríl 1999, þar sem þess var óskað að byggingarnefnd endurskoðaði afstöðu sína til umsóknar hans.  Byggingarnefnd hafnaði erindinu og ítrekaði fyrri afstöðu sína til málsins.

Ekki varð eigandi Bröndukvíslar 22 við fyrirmælum borgaryfirvalda.  Á fundi byggingarnefndar 25. nóvember 1999 var samþykkt að gefa honum lokafrest til 15. janúar 2000 til að fjarlægja létt þak við vesturenda einbýlishússins og jafnframt að loka með léttri girðingu innakstursleið að norðanverðu.  Húseigandi óskaði eftir framlengingu á frestinum vegna fannfergis en þeirri málaleitan var synjað.  Nokkrar bréfaskriftir urðu um málið en ekki kom til þess að fyrirmælum byggingarnefndar væri fylgt eftir. 

Á fundi byggingarnefndar hinn 9. mars 2000 var samþykkt tillaga byggingarfulltrúa um að húseigandanum yrði gefinn tíu daga lokafrestur frá birtingu tilkynningar til að uppfylla kröfur byggingarnefndar frá 15. apríl 1999 og yrði lokafrestur ekki virtur yrði beitt dagsektum, kr. 10.000,- fyrir hvern dag sem drægist að vinna verkið.  Um tillögu þessa var vísað til 210. gr. byggingarreglugerðar, nr. 441/1998.  Með bréfi, dags. 13. mars 2000, tilkynnti byggingarfulltrúi borgarráði ákvörðun byggingarnefndar, með vísan til 57. gr. laga nr. 73/1997.  Á fundi borgarráðs hinn 14. mars 2000 var afgreiðslu málsins frestað.

Með bréfi, dags. 3. apríl 2000, til borgarráðs fór eigandi Bröndukvíslar 22 þess á leit, að ráðið samþykkti hús hans og lóð í núverandi mynd, með íbúð í hluta kjallara húss og með skýli á hluta lóðarinnar.  Jafnframt kvað hann sig reiðubúinn að fallast á að reisa grindverk við lóðarmörk er snúi í norður.

Á fundi borgarráðs 4. apríl 2000 var bókað eftirfarandi um erindið: „Borgarráð telur ekki tilefni til að krefjast niðurrifs á skýli á lóð, en að tryggt verði að lóðamörk að norðanverðu verði lokuð með grindverki.  Þeim hluta erindisins er lýtur að stækkun íbúðar vísað til byggingarnefndar“.

Fundargerð borgarráðs frá 4. apríl 2000 var lögð fram á fundi borgarstjórnar hinn 6. apríl 2000.  Verður ekki séð að hún hafi komið til sérstakrar umræðu á þeim fundi.  Síðar á sama fundi var tekinn til afgreiðslu 20. liður fundargerðar byggingarnefndar frá 9. mars 2000, sem frestað hafði verið á fundi borgarstjórnar hinn 16. mars 2000, en undir þessum lið var bókuð ákvörðun byggingarnefndar um að fylgja eftir fyrri ákvörðun um niðurrif bílskýlis að Bröndukvísl 22 og lokun norðurlóðarmarka fyrir umferð með því að setja húseiganda lokafrest og ákveða að beita dagsektum.  Borgarstjórn samþykkti með samhljóða atkvæðum að vísa liðnum aftur til byggingarnefndar.

Eftir að borgarráð hafði ályktað í málinu á fundi sínum hinn 4. apríl 2000, svo sem að framan greinir, var byggingarfulltrúa samdægurs tilkynnt bréflega um afstöðu ráðsins.  Málið var tekið fyrir á fundi byggingarnefndar hinn 13. apríl 2000 og samþykkt að fela byggingarfulltrúa framhald málsins.  Við afgreiðslu málsins lagði formaður byggingarnefndar fram ítarlega bókun þar sem hann gerir grein fyrir afstöðu sinni og gagnrýnir m.a. ákvörðun borgarráðs í málinu.

Með bréfi byggingarfulltrúa, dags. 19. apríl 2000, var eiganda Bröndukvíslar 22 tilkynnt að með vísan til ályktunar borgarráðs sé fallið frá kröfu um niðurrif þaks yfir skýli en til þess að ljúka málinu verði að leggja fram endurskoðaða og breytta aðaluppdrætti ásamt skráningartöflu.  Þá verði að sýna frágang girðingar á lóðarmörkum en jafnframt verði að teljast eðlilegt að sýnt verði á nýjum aðaluppdráttum hvernig komast megi á milli suður- og norðurlóðar án þess að gengið sé gegnum húsið.  Fleiri atriða er getið í bréfinu, sem ekki þykir hafa þýðingu að rekja hér.

Í framhaldi af erindi þessu mun eigandi Bröndukvíslar 22 hafa sótt að nýju um byggingarleyfi og skilað inn nýjum uppdráttum.  Var umsókn hans tekin fyrir á fundi byggingarnefndar hinn 23. maí 2000 þar sem afgreiðslu málsins var frestað og því vísað til umsagnar skipulags- og umferðarnefndar.  Hefur málið ekki hlotið frekari meðferð byggingaryfirvalda, enda beðið úrlausnar í kærumáli þessu.

Málsrök kærenda:  Af hálfu kærenda er krafa um ógildingu ákvörðunar borgarráðs frá 4. apríl 2000, um að ekki skuli krefjast niðurrifs á skýli á lóð Bröndukvíslar 22, studd þeim rökum, að ákvörðunin sé ólögmæt, ómálefnaleg, fari gegn jafnræðisreglum og sé tekin án þess að gætt hafi verið lögmætra sjónarmiða um andmælarétt o.fl.

Kærendur vísa til þess að í skipulags- og byggingarlögum nr. 73/1997 sé byggt á því grundvallarsjónarmiði, að framkvæmdir sem fara gegn skipulags- og byggingarlögum skuli stöðvaðar og jafnframt sé skýrt kveðið á um að brjóti framkvæmdir í bága við skipulag skuli hin ólöglega bygging eða byggingarhluti fjarlægð og rask afmáð.  Byggingaryfirvöld í Reykjavík hafi ítrekað ályktað um að óleyfisframkvæmdir á lóðinni að Bröndukvísl 22 skuli fjarlægðar, þ. á. m. að umrætt skýli verði fjarlægt.  Með vísan til 2. mgr. 56. gr. skipulags- og byggingarlaga verði ekki séð að heimilt sé að staðfesta stöðurétt umrædds skýlis, svo sem gert sé í hinni kærðu ákvörðun.  Skýlið sé utan byggingarreits á lóðinni, í andstöðu við lóðablað og deiliskipulag hverfisins.

Þá telja kærendur að ákvörðun borgarráðs frá 4. apríl 2000 fari þvert gegn fyrri samþykktum borgarráðs í málinu og verði því í reynd að teljast vera afturköllun fyrri ákvörðunar.  Borgarráð hafi ekki á nokkurn hátt gætt málsmeðferðarreglna stjórnsýslulaga við ákvörðun sína, en hún varði augljóslega hagsmuni annarra, þ.m.t. kærenda.  Auk þess byggi ákvörðun borgarráðs augljóslega ekki á neinum málefnalegum rökum.  Skýlið feli í sér mikla sjónmengun og sé því staða þess óásættanleg með öllu fyrir næstu nágranna.  Það hafi og verið reist án nokkurs eftirlits og sé frágangur þess fráleitur og í engu samræmi við þær kröfur sem gerðar séu til slíkra bygginga.  Þá hljóti ákvörðun borgarráðs að verða að byggjast á sjálfstæðri athugun á aðstæðum, en ákvörðunin beri þess hins vegar engin merki að gætt hafi verið lágmarks rannsóknarskyldu.  Loks verði að telja að ákvörðun borgarráðs feli í sér brot á jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar.

Málsrök borgaryfirvalda:  Í umsögn aðstoðarmanns borgarlögmanns f.h. borgaryfirvalda um kærumál þetta er fyrst að því vikið að úrskurðarnefndin skuli úrskurða um kæru innan tveggja mánaða, en heimilt sé henni við sérstakar aðstæður að lengja frestinn um einn mánuð, en þá skuli tilkynna hlutaðeigandi um það og hvenær úrskurðar sé að vænta, sbr. 4. mgr. 8. gr. skipulags- og byggingarlaga.  Kæra í máli þessu sé dagsett 4. maí 2000 og séu þeir tímafrestir sem löggjafinn hafi veitt úrskurðarnefndinni til uppkvaðningar úrskurðar allir löngu liðnir og hafi nefndin því fyrirgert rétti sínum til umfjöllunar um kæruna.

Samt sem áður verði fjallað um efni kærunnar og gerð grein fyrir sjónarmiðum Reykjavíkurborgar í málinu.

Í umsögn Reykjavíkurborgar er gerð grein fyrir helstu atvikum málsins.  Deiluatriði þess lúti ekki síst að aðkomu að norðurhluta lóðarinnar (skýlinu), frá neðri hluta Bröndukvíslar, og notkun þessa lóðarhluta sem bílastæðis eða bílskýlis.

Samkvæmt deiliskipulagi svæðisins sé bílskúr, bílastæði og aðkoma að húsinu að sunnanverðu og sé notkun lóðar undir bílastæði, aðkoma o.þ.h. óheimil annars staðar á lóðinni, án heimildar skipulags- og byggingaryfirvalda.  Slík heimild hafi ekki verið veitt og sé áréttað að með ákvörðun sinni frá 4. apríl 2000 hafi borgarráð ekki verið að „staðfesta stöðurétt bílskýlis á lóðinni“, eins og kærendur vilji halda fram, enda húseiganda gert skylt að loka aðkomu að skýlinu frá götu. Þar með sé tryggt að umrætt rými á lóðinni verði ekki nýtt sem bílastæði eða bílskýli.

Ákvörðun borgarráðs frá 4. apríl 2000, sem staðfest hafi verið af borgarstjórn 6. sama mánaðar, hafi verið byggð á lögmætum og málefnalegum grunni í samræmi við stjórnsýslulög nr. 37/1993 og skipulags – og byggingarlög nr. 73/1997.

Byggingarnefnd, skipulags- og byggingarnefnd þar sem það eigi við, fari með byggingarmál undir yfirstjórn sveitarstjórnar, sbr. 6. og 38. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 og samkvæmt 2. mgr. 38. gr. s.l. álykti byggingarnefnd um úrlausn byggingarleyfisumsókna til viðkomandi sveitarstjórnar.  Ákvörðun um beitingu dagsekta sé, samkvæmt 1. mgr. 57. gr. skipulags- og byggingarlaga, í höndum sveitarstjórnar.  Ákvörðun borgarráðs frá 4. apríl 2000, sbr. einnig staðfestingu borgarstjórnar frá 6. sama mánaðar, hafi lotið að því hvort dagsektum yrði beitt í málinu. Á það megi fallast að umrædd ákvörðun hafi falið í sér afturköllun þar sem fyrri fundargerðir byggingarnefndar, þar sem ályktað hafi verið um sama mál, hafi verið samþykktar í borgarstjórn.  Stjórnvaldi sé heimilt að endurskoða og afturkalla eigin ákvarðanir.  Samkvæmt 25. gr. stjórnsýslulaga geti stjórnvald afturkallað ákvörðun að eigin frumkvæði þegar það sé ekki til tjóns fyrir aðila og aðili máls eigi einnig rétt á að mál sé tekið til meðferðar á ný ef ákvörðun hafi byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik, sbr. 1. tl. 1. mgr. 24. gr. sömu laga.

Við framangreinda ákvörðun hafi mál þetta verið til sérstakrar afgreiðslu, sbr. bréf byggingarfulltrúa frá 13. mars 2000, ólíkt því sem verið hafi þegar fyrri fundargerðir byggingarnefndar er málið vörðuðu voru bornar upp til samþykktar.  Einnig hafði eigandi Bröndukvíslar 22 óskað sérstaklega eftir endurskoðun á málinu, sbr. bréf hans til borgarstjóra og borgarráðs frá 8. janúar, 14. febrúar og 3. apríl 2000.

Þegar ákvörðun borgarráðs frá 4. apríl 2000 hafi verið tekin hafi öll gögn málsins legið fyrir, sem og skýringar á hinu umdeilda skýli, m.a. að það hafi ekki verið reist sem bílskúr/bílskýli, heldur sem tækjageymsla, og yfirlýsing eiganda Bröndukvíslar 22 um að hann myndi setja grindverk við norðurlóðarmörk.  Málið hafi því verið nægjanlega upplýst áður en ákvörðun hafi verið tekin, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga.  Andmælaregla 13. gr. stjórnsýslulaga hafi ekki verið brotin á kærendum.  Í gögnum málsins hafi öll sjónarmið komið fram, þ.m.t. sjónarmið kærenda, en andmælaréttur skuli ekki veittur sérstaklega þegar það sé óþarft og afstaða aðila og rök hans fyrir henni liggi fyrir, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga.

Víða um borgina hafi fasteignaeigendur fengið að reisa tækjageymslur á lóðum sínum, sem telja megi sambærilegar við umrætt skýli.  Í ljósi þess að við lokun norðurlóðarmarka sé ekki hægt að nota skýlið sem bílskýli eða bílastæði hafi það ekki þótt í andstöðu við deiliskipulag svæðisins og því ekki ástæða til að krefjast niðurrifs þess.  Hin kærða ákvörðun borgaryfirvalda hafi og verið tekin með sérstöku tilliti til meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga.

Vandséð sé að umrædd ákvörðun brjóti í bága við hagsmuni kærenda, enda sé með henni komið fullkomlega til móts við helsta umkvörtunarefni þeirra og bílastæði/bílskýli á norðurhluta lóðarinnar ekki leyft, jafnframt því sem húseiganda sé gert að loka aðkomu að lóðinni frá neðri hluta Bröndukvíslar.  Húseigandi hafi þegar sett upp létta girðingu fyrir norðurenda skýlisins.  Fullyrðingar kærenda um fjárhagslega hagsmuni sína í málinu hafi ekki verið rökstuddar.

Loks er á það bent að umfjöllun um umsókn eiganda Bröndukvíslar 22 sé ekki lokið en við meðferð þess muni m.a. tæknileg atriði varðandi frágang koma til faglegrar skoðunar.  Fyrir liggi því að skipulags- og byggingarnefnd muni álykta að nýju um afgreiðslu byggingarleyfisumsóknar varðandi Bröndukvísl 22 til sveitarstjórnar.  Ákvarðanir sem teknar verði vegna nýrrar byggingarleyfisumsóknar séu kæranlegar til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála.

Andmæli eiganda Bröndukvíslar 22:  Eiganda Bröndukvíslar 22 var gefinn kostur á að koma að andmælum í kærumáli þessu, kynna sér framlögð skjöl og gera grein fyrir sjónarmiðum sínum í málinu.  Í bréfi hans til úrskurðarnefndarinnar, dags. 4. september 2001, lýsir hann þeim áformum sem uppi voru um einkarekinn leikskóla í húsinu og þeim breyttu aðstæðum sem urðu til þess að frá þeim var horfið.  Bendir hann á að nær allir íbúar í Bröndukvísl hafi lýst því yfir skriflega að þeir geri ekki athugasemdir við frágang hússins eða lóðarinnar.  Þvert á móti hafi margir tjáð sig um að hús og lóð sé snyrtilegt og vel frá öllu gengið.  Engin rök séu fyrir því að kærendur hafi orðið fyrir fjárhagslegu tjóni vegna framkvæmda á lóðinni og því hafi þeir enga lögvarða hagsmuni að verja með kæru sinni.  Löngu sé orðið ljóst að ekki sé farið fram á það að Reykjavíkurborg breyti deiliskipulagi vegna framkvæmda á lóðinni.  Málatilbúnaður kærenda sé því byggður á annarlegum sjónarmiðum og markmiðum.

Vettvangsganga:  Úrskurðarnefndin kynnti sér aðstæður á vettvangi hinn 12. september 2001.  Viðstaddir voru, auk nefndarmanna og framkvæmdastjóra nefndarinnar, skrifstofustjóri byggingarfulltrúans í Reykjavík, eigandi Bröndukvíslar 22 og annar kærenda.  Skoðuðu nefndarmenn skýli það sem um er deilt í málinu, fyrirkomulag á lóð og aðkomu að henni og þær breytingar sem gerðar hafa verið á húsinu.

Niðurstaða:  Úrskurðarnefndin hafnar þeirri staðhæfingu borgaryfirvalda að nefndin hafi fyrirgert rétti sínum til umfjöllunar um kæru í máli þessu vegna þess dráttar, sem orðið hafi á uppkvaðningu úrskurðar í málinu.  Úrskurðarnefndin telur ekki til neins réttar í þessu sambandi.  Þvert á móti hvílir á henni skylda til þess að ljúka meðferð þeirra mála sem til hennar er skotið, óháð því hvort það tekst innan lögboðins frests eða ekki.  Það er hins vegar sjálfstætt úrlausnarefni, sem bera má undir dómstóla, hvort dráttur á uppkvaðningu úrskurðar í kærumáli geti varðað ógildingu hans.  Hlýtur niðurstaða um það álitaefni að vera háð atvikum hverju sinni.

Úrskurðarnefndin hafnar og staðhæfingum um að kærendur eigi ekki lögvarða hagsmuni í málinu.  Krafa þeirra varðar óleyfisframkvæmd á grannlóð, sem ekki samræmist gildandi deiliskipulagi.  Verður einnig að fallast á að breytt aðkoma að norðurhluta lóðarinnar að Bröndukvísl 22 geti verið kærendum til nokkurs óhagræðis, jafnvel þótt ekki sé leyfður akstur bifreiða inn á lóðina að norðanverðu.  Þurftu kærendur ekki að vænta þess að slíkar breytingar yrðu leyfðar án þeirrar lögbundnu málsmeðferðar sem breytingar á skipulagi skulu sæta.  Verður krafa þeirra því tekin til efnislegrar úrlausnar.

Í máli þessu er krafist ógildingar ályktunar borgarráðs Reykjavíkur frá 4. apríl 2000 þess efnis að ráðið telji ekki tilefni til að krefjast niðurrifs á skýli á lóð að Bröndukvísl 22.  Virðist þessi ályktun hafa verið skilin svo af hálfu byggingarnefndar að með henni hafi verið afturkölluð fyrri ákvörðun byggingarnefndar um niðurrif umrædds skýlis, sem staðfest hafði verið í borgarstjórn.  Er raunar á því byggt af hálfu borgaryfirvalda í málinu að í ályktun ráðsins hafi falist afturköllun eða endurupptaka og endurákvörðun í málinu.  Ekkert af þessu fær staðist.  Þegar málið kom til umfjöllunar í borgarráði var í gildi ákvörðun byggingarnefndar Reykjavíkur frá 15. apríl 1999 um niðurrif umrædds skýlis, staðfest í borgarstjórn 6. maí 1999.  Borgarráð, sem er byggðaráð í skilningi sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998, sbr. 38. gr.þeirra laga, brast vald til þess að afturkalla ákvörðun borgarstjórnar eða endurupptaka hana og breyta.  Gat ráðið ekki heldur tekið fullnaðarákvörðun um framkomnar kröfur um niðurrif skýlisins með stoð í 39. gr. sveitarstjórnarlaga, enda hafði borgarstjórn áður tekið fullnaðarákvörðun í málinu.  Verður því að telja hina kærðu ákvörðun borgarráðs markleysu.  Að minnsta kosti verður hún ekki talin hafa gildi sem stjórnvaldsákvörðun.

Af hálfu borgaryfirvalda er því haldið fram að umrædd ákvörðun borgarráðs hafi verið staðfest á fundi borgarstjórnar 6. apríl 2000.  Verður þó ekki séð að þessi staðhæfing sé á rökum reist og virðist um misskilning að ræða.  Sama misskilnings gætir í málatilbúnaði kærenda.  Á fundi borgarstjórnar hinn 6. apríl 2000 var fundargerð borgarráðs frá 4. apríl 2000 lögð fram en um hana urðu engar umræður og kom hún ekki til staðfestingar, enda gerðist þess ekki þörf.  Síðar á fundi borgarstjórnar var afgreidd ákvörðun byggingarnefndar um tímafrest og beitingu dagsekta vegna niðurrifs margrædds skýlis og var málinu vísað aftur til byggingarnefndar án nokkurra skýringa og án þess að vísað væri til ályktunar borgarráðs í málinu.  Er torskilið misræmi í órökstuddum afgreiðslum borgarráðs og borgarstjórnar við umfjöllun þeirra um umrætt málefni.

Eins og mál þetta liggur nú fyrir er enn í gildi ákvörðun byggingarnefndar frá 15. apríl 1999, staðfest í borgarstjórn 6. maí 1999, um að rífa skuli skýli á norðvesturhluta lóðarinnar að Bröndukvísl 22.  Eru þessar ákvarðanir í fullu samræmi við ákvæði 2. mgr. 56. gr. skipulags- og byggingarlaga nr.73/1997 og ber borgaryfirvöldum að hlutast til um að ákvörðuninni verði framfylgt þar sem um er að tefla óleyfisframkvæmd, sem fer í bága við gildandi deiliskipulag á svæðinu.  Þarf sérstaklega að huga að því við framkvæmd verksins að eðlileg tenging myndist milli norður- og suðurhluta lóðar þannig að aðkoma að húsi og lóð geti verið einvörðungu að sunnanverðu svo sem áskilið er í skipulagi.  Þarf í því sambandi m.a. að huga að því hvort breytingar á hæðarsetningu norðvesturhluta lóðarinnar og stoðveggir utan byggingarreits geti samræmst skipulagsskilmálum, en ljóst er að stoðveggir og hæðarmunur í lóð, eins og hann er nú, koma í veg fyrir að ganga megi um lóðina fyrir vesturenda hússins.

Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að hin kærða ályktun borgarráðs frá 4. apríl 2000 hafi ekki gildi sem stjórnvaldsákvörðun.  Beri því að framfylgja þeirri ákvörðun sem borgarstjórn hafði áður staðfest um að leggja fyrir húseiganda að rífa umrætt skýli og að við þá framkvæmd verði mannvirki færð til þess horfs að samræmist gildandi deiliskipulagi.  Rétt þykir að veita húseiganda hæfilegan lokafrest til að framkvæma verkið áður en til þvingunarúrræða kemur.

Verulegur dráttur hefur orðið á uppkvaðningu úrskurðar í máli þessu.  Valda því miklar annir hjá úrskurðarnefndinni, flutningur hennar í nýtt húsnæði og nú síðast sumarleyfi.  Þá hefur gagnaöflun og rannsókn málsins reynst tímafrek.  Nefndin tekur fram að ekki verður séð að dráttur á uppkvaðningu úrskurðar í máli þessu hafi valdið umtalsverðu óhagræði fyrir málsaðila.

Úrskurðarorð:

Hin kærða ályktun borgarráðs frá 4. apríl 2000 hefur ekki gildi sem stjórnvaldsákvörðun.  Borgaryfirvöldum ber að framfylgja fyrirliggjandi ákvörðun byggingarnefndar frá 15. apríl 1999, sem staðfest var af borgarstjórn Reykjavíkur hinn 6. maí 1999, um niðurrif skýlis á lóðinni nr. 22 við Bröndukvísl í Reykjavík í samræmi við þau sjónarmið sem að framan eru rakin.

 

Ár 2001, miðvikudaginn 8. ágúst, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21 í Reykjavík.  Mættir voru allir aðalmenn; Ingimundur Einarsson, varalögreglustjóri í Reykjavík, Þorsteinn Þorsteinsson, byggingarverkfræðingur og Hólmfríður Snæbjörnsdóttir, lögfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 34/2001; kæra íbúa og eigenda fasteignanna Fáfnisness 4 og Skildingatanga 6 í Reykjavík á ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 17. júlí 2001 um að veita leyfi til byggingar einbýlishúss með tvöfaldri bílgeymslu á lóðinni nr. 9 við Skeljatanga í Reykjavík.

Á málið er nú lagður svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 23. júlí 2001, sem barst nefndinni hinn 24. sama mánaðar, kæra íbúar og eigendur Fáfnisness 4 og Skildingatanga 6 í Reykjavík ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 17. júlí 2001 um að veita byggingarleyfi fyrir einbýlishúsi með tvöfaldri bílgeymslu á lóðinni nr. 9 við Skeljatanga í Reykjavík.

Hin kærða ákvörðun var tekin í umboði skipulags- og byggingarnefndar samkvæmt samþykkt nefndarinnar frá 13. júní 2001, sem staðfest hafði verið á fundi borgarstjórnar Reykjavíkur hinn 21. júní 2001, en hin kærða ákvörðun byggingarfulltrúa frá 17. júlí 2001 var staðfest í borgarráði 24. júlí 2001. 

Af erindi kærenda verður ráðið að þeir krefjist þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi, en í kærunni vísa þeir til athugasemda sem fram komu af þeirra hálfu við grenndakynningu er fram fór vegna breytingar á deiliskipulagi hvað varðar lóðina nr. 9 við Skeljatanga.  Eru kærumál vegna þeirrar breytingar til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni.  Þá krefjast kærendur þess að framkvæmdir, sem hafnar eru við byggingu húss á lóðinni, verði stöðvaðar meðan kærumál vegna byggingar þess eru til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni.

Úrskurðarnefndin leitað þegar í stað eftir afstöðu skipulags- og byggingarnefndar Reykjavíkur til kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda.  Jafnframt var byggingarleyfishafa gefinn kostur á að neyta andmælaréttar.  Hafa nefndinni nú borist andmæli umboðsmanns byggingarleyfishafa og sameiginleg greinargerð byggingarfulltrúans í Reykjavík og Borgarskipulags um kröfuna.  Jafnframt hefur úrskurðarnefndin að eigin frumkvæði aflað gagna er málið varða, en engin gögn fylgdu kærunni.  Er málið nú tekið til úrskurðar um kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda.

Málavextir:  Aðeins verður stuttlega gerð grein fyrir málavöxtum og einungis að því marki sem þurfa þykir við úrlausn um kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda.

Á fundi sínum þann 28. mars 2001 samþykkti skipulags- og byggingarnefnd Reykjavíkur breytingu á deiliskipulagi Skildinganess varðandi lóðina nr. 9 við Skeljatanga.  Í breytingunni fólst að byggingarreitur á lóðinni var stækkaður.  Borgarráð staðfesti breytinguna hinn 3. apríl 2001 og var málið sent Skipulagsstofnun til afgreiðslu.  Lagðist stofnunin ekki gegn því að auglýsing um gildistöku breytingarinnar yrði birt í B-deild Stjórnartíðinda og var auglýsingin birt þar hinn 11. júní 2001.

Eftir grenndarkynningu á tillögu að framangreindri breytingu á deiliskipulagi komu fram andmæli kærenda, auk eigenda lóðanna nr. 5 og 7 við Skeljatanga.  Var andmælum þessum svarað með umsögn Borgarskipulags, dags. 28. mars 2001. 

Kærendur vildu ekki una ákvörðun borgaryfirvalda um deiliskipulagsbreytinguna og vísuðu því máli til úrskurðarnefndarinnar með kærum dags. 23. og 25. maí 2001.

Er framkvæmdir hófust við byggingu húss á lóðinni kröfðust kærendur ógildingar byggingarleyfis þess og stöðvunar framkvæmda eins og að framan greinir.

Með bréfi til skipulags- og byggingarnefndar Reykjavíkur, dags. 25. maí 2001, kærðu eigendur fasteignarinnar að Skildingatanga 5 áðurgreinda breytingu á deiliskipulagi og hefur erindi þeirra verið framsent til úrskurðarnefndarinnar.  Þeir hafa hins vegar hvorki kært vegna byggingarleyfisins né krafist stöðvunar framkvæmda og eiga því ekki aðild að þeim þætti málsins sem nú er til úrlausnar.

Málsrök kærenda:  Í kæru sinni til úrskurðarnefndarinnar, dags. 23. júlí 2001, vísa kærendur til 8. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 og áður framlagðra athugasemda.  Verður að skilja málatilbúnað þeirra svo að með þessu orðfari sé vísað til athugasemda sem áður hafa komið fram af þeirra hálfu við grenndarkynningu á breytingu deiliskipulags vegna Skeljatanga 9 og til málsraka í kærum þeirra vegna deiliskipulagsbreytingarinnar.  Athugasemdir kærenda lúta einkum að umfangi og hæð fyrirhugaðs húss að Skeljatanga 9, sem þeir telja hvorki samræmast skipulagsskilmálum né þeirri byggð sem fyrir sé í nágrenni þeirra.  Athugasemdir eiganda Fáfnisness 4 um málsmeðferð þykja ekki skipta máli við úrlausn um kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda og verða því ekki raktar hér.

Málsrök byggingaryfirvalda:  Í greinargerð Borgarskipulags og byggingarfulltrúans í Reykjavík, dags. 1. ágúst 2001, er barst úrskurðarnefndinni 2. ágúst 2001, er gerð ítarleg grein fyrir sjónarmiðum Reykjavíkurborgar í málinu að því er varðar kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda.  Er þess aðallega krafist að kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda verði vísað frá úrskurðarnefndinni en til vara að henni veði hafnað.

Frávísunarkrafa Reykjavíkurborgar er á því byggð að kæra í máli þessu fullnægi ekki lágmarkskröfum um skírleika og rökstuðning.  Einungis sé vísað til áður framlagðra athugasemda, en þær hafi verið settar fram vegna breytingar á skipulagi en lúti ekki að byggingarleyfi hússins.  Nauðsynlegt sé að rök kærenda komi fram í kæru svo unnt sé að svara þeim, m.a. með tilliti til hagsmuna byggingarleyfishafa.  Þar sem kæran í máli þessu fullnægi ekki þessum lágmarkskröfum, sbr. 3. gr. reglugerðar nr. 621/1997, beri að vísa málinu frá.  Hvað varði eiganda Fáfnisness 4 sé vandséð að hann eigi aðild að málinu þar sem hann eigi hvorki verulegra né einstaklega ákveðinna hagsmuna að gæta og beri því að vísa málinu frá hvað hann varðar, vegna aðildarskorts.

Kröfu sína um að hafna beri stöðvun framkvæmda styður Reykjavíkurborg þeim rökum að hið kærða byggingarleyfi sé alfarið í samræmi við gildandi deiliskipulag eins og því hafi nýlega verið breytt.  Húsið sé þannig alfarið innan byggingarreits, hámarkshæð útveggja miðað við götukóta sé 4,2 m og húsið að öðru leyti ekki hærra en 5,7 m yfir götukóta.  Nýtingarhlutfall hússins sé innan eðlilegra marka auk þess sem lóðarhafi hafi komið til móts við athugasemdir nágranna með því að færa vesturhlið hússins um einn metra inn fyrir vesturmörk byggingarreits.  Að öðru leyti sé vísað til svara við athugasemdum kærenda, sem fram komi í umsögn Borgarskipulags, dags. 28. mars 2001, en umsögn þessi sé meðal gagna málsins.  Rétt þyki þó að árétta að ekki verði fallist á þá staðhæfingu eiganda Fáfnisness 4 að skipulagsskilmálar umrædds svæðis feli það í sér að hús á svæðinu skuli vera með mænisþaki.  Engin ákvæði séu um þakform húsa á svæðinu og hafi því verið talið að með mænishæð í skilmálunum sé átt við hámarkshæð húss óháð þakformi.  Hafi fjölmörg hús í hverfinu verið samþykkt á grundvelli þeirrar túlkunar skilmálanna.

Þá er athugasemdum um framlögð gögn við grenndarkynningu og um framkvæmd hennar vísað á bug.

Loks er í greinargerð Reykjavíkurborgar gerð ítarleg grein fyrir sjónarmiðum er lúta að hæðarsetningu á gólfplötum hússins í tilefni af umfjöllun úrskurðarnefndarinnar um ákvæði skipulagsskilmálanna þar að lútandi í nýlegum úrskurði í máli er varðar byggingarleyfi annars húss á skipulagssvæðinu.  Er því þar haldið fram að hin umdeilda nýbygging samræmist skipulagsskilmálunum hvað hæðarsetningu varðar.  Með vísun til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verða þessar útlistanir ekki raktar hér, en úrskurðarnefndin hefur haft þær, ásamt öðrum málsástæðum aðila, til hliðsjónar við úrlausn þess.

Málsrök byggingarleyfishafa:  Með bréfi, sem úrskurðarnefndinni barst hinn 27. júlí 2001, gerir umboðsmaður byggingarleyfishafa grein fyrir sjónarmiðum hans í málinu.  Er þar rakin forsaga málsins og svarað þeim athugasemdum, sem kærendur hafa sett fram um bygginguna.  Er þar m.a. vakin athygli á því að lóðin að Skeljatanga 9 sé stærri en flestar aðrar lóðir á svæðinu.  Stærðarmunur húsanna að Skildingatanga 6 og Skeljatanga 9 endurspegli þá skipulagsákvörðun að lóðirnar séu misstórar en þeirri ákvörðun hafi ekki verið mótmælt.  Þá sé byggingarreitur að Skeljatanga 9 ekki nýttur til fulls og sé húsið fyrirhugað einum metra fjær Skildingatanga 6 en heimilt hafi verið. 

Athugasemdir um hæð hússins séu ekki réttmætar enda virðist þær miðaðar við einnar hæðar hús enda þótt óskað hafi verið heimildar til að reisa á lóðinni einnar og hálfrar hæðar hús.  Einnig virðist misskilningur hafa sprottið af lauslegum skissum sem settar hafi verið fram að beiðni starfsmanna Borgarskipulags til skýringar á þeim byggingaráformum á lóðinni, sem þá hafi verið í mótun.  Ekki verði heldur fallist á athugasemdir er lúti að vanköntum á framsetningu tillögu að breytingu deiliskipulags eða framkvæmd grenndarkynningar.  Athugasemdir er lúti að tillögum er varði Fáfnisnes 4 eigi ekki við í málinu.
 
Niðurstaða:  Enda þótt fallast megi á að kæru í máli þessu sé verulega áfátt hvað varðar kröfugerð og rökstuðning verður ekki fallist á frávísunarkröfu Reykjavíkurborgar í málinu.   Leiðir af reglum stjórnsýsluréttarins um leiðbeiningarskyldu stjórnvalda og rannsóknarreglu að gefa hefði átt kærendum kost á að bæta úr ágöllum á málatilbúnaði sínum, hefði þess verið talin þörf.  Úrskurðarnefndin taldi hins vegar að sjónarmið kærenda og málsrök kæmu með fullnægjandi hætti fram í þeim athugasemdum, sem þeir höfðu áður sett fram um byggingaráform að Skeljatanga 9, en bæði byggingaryfirvöldum og byggingarleyfishafa voru þessi málsrök kunn.  Taldi nefndin því unnt að taka málið til meðferðar án frekari tafa, en vegna kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda hefur áhersla verið lögð á það að hraða framvindu málsins.  Er frávísunarkröfu Reykjavíkurborgar á grundvelli vanreifunar því hafnað.

Ekki þykir þurfa að taka afstöðu til kröfu Reykjavíkurborgar um frávísun að hluta vegna meints aðildarskorts eiganda Fáfnisness 4 áður en úrskurðað verði um kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda, enda stendur kæra eigenda Skildingatanga 6 óhögguð hvað sem líður aðild eiganda Fáfnisness 4.  Bíður það því efnisúrlausnar málsins að taka afstöðu til þessa kröfuliðar.

Þegar meta skal hvort fallast beri á kröfu kærenda um að framkvæmdir skuli stöðvaðar ber m.a. að líta til hagsmuna aðila og þess hversu líklegt þykir að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.

Gildi byggingarleyfis þess, sem um er deilt í máli þessu, ræðst annars vegar af því hvort skipulagsbreyting sú, sem var undanfari leyfisveitingarinnar, verði staðfest eða ógilt, en kærumál um gildi þeirrar skipulagsákvörðunar eru til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni.  Hins vegar ræðst gildi leyfisins af því hvort það samræmist skipulagsskilmálunum að öðru leyti og hvort lagaskilyrði hafi verið fyrir útgáfu þess.

Þegar byggingarnefndarteikningar að hinni umdeildu nýbyggingu eru bornar saman við gildandi skipulagsskilmála verður ekki annað séð en að við hönnun byggingarinnar hafi verið vikið frá skilmálunum í veigamiklum atriðum.  Samkvæmt 1. grein skilmálanna skal reisa á lóðinni einnar hæðar hús.  Er mesta leyfileg mænishæð þess hluta húss er liggur að götu ákvörðuð 4,4 m í skilmálunum, en mænishæð nær alls hins umdeilda húss er 5,7 m yfir götu.  Samkvæmt 3. grein skipulagsskilmálanna er heimilt að stalla hús á skipulagsssvæðinu á allt að helmingi grunnflatar en í hinu kærða tilviki er farið verulega yfir þau mörk.  Þá er ekki að sjá að hæðarsetning aðalgólfplötu samræmist skilmálunum.  Verður að skilja ákvæði skilmálanna um aðalgólfplötu á þann veg að átt sé við þann hluta húss sem að jafnaði er nær götu og ekki er stallaður og að aðalgólfplata verði því að lágmarki að vera helmingur grunnflatar hússins. Í hinu umdeilda tilviki tekur stöllun hins vegar til mun meira en helmings grunnflatar.  Loks virðist það andstætt ákvæðum skipulagsskilmálanna um einnar hæðar hús með takmarkaðri heimild til stöllunar að lækka mestan hluta lóðaryfirborðs verulega eins og fyrirhugað er, enda eykur það fyrirkomulag sjónræn áhrif byggingarinnar umfram það sem vænta má þegar um er að ræða einnar hæðar hús. 

Samkvæmt framansögðu virðist hið umdeilda byggingarleyfi ekki fullnægja lagaskilyrðum, sbr. 2. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, eins og málið liggur nú fyrir.  Verður því fallist á kröfu kærenda um að framkvæmdir við bygginguna verði stöðvaðar.

Nokkur dráttur hefur orðið á uppkvaðningu úrskurðar þessa, umfram það sem úrskurðarnefndin hefði kosið.  Stafar drátturinn af töfum við gagnaöflun og sumarleyfum.

Úrskurðarorð:

Framkvæmdir við bygginu húss á lóðinni nr. 9 við Skeljatanga í Reykjavík, samkvæmt byggingarleyfi samþykktu af byggingarfulltrúanum í Reykjavík hinn 17. júlí 2001, eru stöðvaðar meðan kærumál um lögmæti leyfisins er til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni.

Ár 2001, miðvikudaginn 22. ágúst, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21 í Reykjavík.  Mættir voru allir aðalmenn; Ingimundur Einarsson, varalögreglustjóri í Reykjavík, Þorsteinn Þorsteinsson, byggingarverkfræðingur og Hólmfríður Snæbjörnsdóttir, lögfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 38/2001; kæra eigenda fasteignanna nr. 41 við Skildinganes og 24 við Bauganes í Reykjavík á samþykkt byggingarnefndar Reykjavíkur frá 29. júní 2000 um að veita leyfi til byggingar einbýlishúss með aukaíbúð á lóðinni nr. 43 við Skildinganes og krafa kærenda um að framkvæmdir verði stöðvaðar.

Á málið er nú lagður svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 9. ágúst 2001, mótteknu af nefndinni hinn 13. sama mánaðar, kæra eigendur fasteignanna að Skildinganesi 41 og Bauganesi 24 í Reykjavík samþykkt byggingarnefndar Reykjavíkur um að veita byggingarleyfi fyrir einbýlishúsi með aukaíbúð og innbyggðri bílageymslu á lóðinni nr. 43 við Skildinganesi. Kærendur krefjast þeir þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að framkvæmdir við bygginguna verði stöðvaðar meðan úrskurðarnefndin hafi málið til meðferðar. 

Skipulags- og byggingarnefnd Reykjavíkur og byggingarleyfishafa var þegar gert viðvart um kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda og þeim gefinn kostur á að koma sjónarmiðum sínum að í málinu. Hafa nefndinni nú borist andmæli og málsrök skipulags- og byggingarnefndar Reykjavíkur, en byggingarleyfishafi hefur ekki neytt andmælaréttar í málinu. Með bréfi til úrskurðarnefndarinnar, dags. 19. ágúst s.l., gerðu kærendur frekari grein fyrir kröfum sínum og málsástæðum, en byggingarnefnd Reykjavíkur taldi ekki ástæðu til frekari andsvara af því tilefni. Telur úrskurðarnefndin málið nú nægjanlega upplýst til þess að unnt sé að taka kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda til úrskurðar. 

Málsatvik:  Málsatvik verða hér einungis rakin stuttlega og einvörðungu að því marki sem þýðingu hefur við úrlausn þess hvort fallast beri á þá kröfu kærenda að framkvæmdir verði stöðvaðar. 

Í aprílmánuði árið 2000 sótti Kristinn Bjarnason um leyfi til byggingarnefndar Reykjavíkur til þess að byggja steinsteypt, einlyft, einbýlishús með aukaíbúð og innbyggðri bílageymslu á lóðinni nr. 43 við Skildinganes. Erindi þetta var tekið fyrir á fundi byggingarnefndar hinn 25. maí 2000 og þá vísað til skipulags- og umferðarnefndar til ákvörðunar um grenndarkynningu.

Við skoðun á uppdráttum, dags. 15. maí 2000, kom í ljós að hluti bílageymslu reyndist utan byggingarreits og uppdrættir þar af leiðandi í andstöðu við gildandi skipulagsskilmála. Nýir uppdrættir voru lagðir fyrir Borgarskipulag þann 15. júní 2000, þar sem bílageymsla hafði verið færð til, þannig að hún taldist nú öll innan byggingarreits. Að svo búnu var erindi umsækjanda lagt að nýju fyrir byggingarnefnd og það samþykkt þann 29. júní 2000 og staðfest á fundi borgarráðs í umboði borgarstjórnar þann 4. júlí 2000. Samkvæmt samþykktum uppdráttum er heildarstærð umrædds húss 256,9 ferm., þar af er aukaíbúð 69,3 ferm. að stærð.           

Framkvæmdir hófust við byggingu hússins að Skildinganesi 43 í aprílmánuði s.l. og hafa útveggir þegar verið steyptir og þaksperrum komið fyrir.

Málsrök kærenda:  Af hálfu kærenda er einkum á því byggt að grenndarkynning á fyrirhuguðum byggingarframkvæmdum á lóðinni að Skildinganesi 43 hafi ekki farið fram, þótt byggingarleyfi fyrir húsinu fæli í sér frávik frá skipulagsskilmálum í Skildinganesi frá árinu 1990. Í því sambandi vísa þeir til 5. mgr. 12. gr. byggingarreglugerðar nr. 441 frá 1998, sbr. 26. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73 frá 1997, og telja að skipulagsnefnd hafi borið að láta fara fram grenndarkynningu, enda sé það fortakslaus lagaskylda, hversu óveruleg sem breyting verði talin á deiliskipulagi. Sú staða gæti ella komið upp, svo sem kærendur telja að eigi hér við, að reist yrði mannvirki sem skerti rétt nágranna, án þess að þeir gætu nokkrum vörnum við komið. Er það álit kærenda að leiki á því vafi hvort þörf sé grenndarkynningar, eigi að túlka slíkan vafa þeim í hag sem grenndarhagsmuna eigi að gæta. Önnur niðurstaða væri ekki í samræmi við almennar efnisreglur stjórnsýsluréttarins, sbr. 1. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997.

Í greinargerð kærenda eru rakin þau atriði sem þeir telja að feli í sér frávik frá skipulagsskilmálum. Aðeins verður hér stuttlega gerð grein fyrir þeim atriðum.

Í fyrsta lagi telja þeir að norðurhlið hússins að Skildinganesi 43 liggi svo nálægt lóðamörkum við Bauganes 24 að óhugsandi sé að kröfum um lágmarksfjarlægð sé fullnægt. 
Í öðru lagi byggja kærendur á því að vikið hafi verið frá 2. gr. skipulagsskilmála frá 1990, þegar veitt var leyfi fyrir aukaíbúð í húsinu, sem þeir telja vera 32% af heildarstærð hússins. Í þeim útreikningi er ekki tekið tilllit til flatarmáls bílageymslunnar. Þá séu báðar íbúðirnar í húsinu algerlega sjálfstæðar einingar og hafi byggingaryfirvöld því í raun verið að leyfa byggingu tveggja íbúða húss, eins konar fjöleignarhúss.
Loks er það álit kærenda að í 5. gr. skipulagsskilmálanna frá 1990, um meiri mænishæð en áður var heimiluð, felist ólögmæt mismunun gagnvart þeim íbúum sem fyrir eru í gamalgrónu hverfi. Draga kærendur í efa að ákvæði 5. gr. tilv. skilmála stæðist fyrir dómi, ef á slíkt reyndi, þrátt fyrir að skipulagsskilmálunum kunni að hafa verið breytt með formlega réttum hætti á árinu 1990.

Málsrök byggingaryfirvalda:  Í greinargerð skrifstofustjóra byggingarfulltrúa, dags. 14. ágúst 2001, er gerð grein fyrir sjónarmiðum Reykjavíkurborgar til þeirra atriða er fram koma í kærubréfi. Er það álit byggingaryfirvalda að byggingarleyfi fyrir umrætt hús hafi verið veitt í samræmi við samþykkt deiliskipulag á grundvelli staðfests aðalskipulags og að ekkert nýtt hafi komið fram, sem breytt geti þeirri ákvörðun byggingarnefndar. Því sé ástæðulaust að verða við kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda, sem þegar séu langt á veg komnar.

Við efnisúrlausn málsins verður gerð nánari grein fyrir málsástæðum kærenda og byggingaryfirvalda.

Niðurstaða:  Í máli þessu er deilt um gildi byggingarleyfis fyrir íbúðarhúsið að Skildinganesi 43 í Reykjavík, sem samþykkt var í byggingarnefnd þann 29. júní 2000, svo og hvort óveruleg breyting hafi þá verið gerð á deiliskipulagi sem borið hafi að grenndarkynna skv. 7. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 og 5. mgr. 12. gr. byggingarreglugerðar nr. 441/1998. Fyrir liggur að framkvæmdir við bygginguna eru nú langt á veg komnar, útveggir uppsteyptir og einangraðir og þaksperrur reistar.

Enda þótt ekki hafi verið tekin efnisleg afstaða til málsástæðna kærenda verður ekki annað ráðið af fyrirliggjandi gögnum en að undirbúningur hinnar kærðu ákvörðunar hafi verið í samræmi við gildandi skipulagsskilmála frá árinu 1990, sem og viðeigandi ákvæði skipulags- og byggingarlaga. Þykir því ekki augljóst að hin kærða ákvörðun sé haldin slíkum ágöllum að ógildingu varði. Með hliðsjón af ofangreindu, svo og þegar til þess er litið að hagsmunir kærenda af því að framkvæmdir verði stöðvaðar verða að teljast minni en hagsmunir byggingarleyfishafa af því að fá þeim fram haldið, er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að fallast ekki á kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda við byggingu hússins að Skildinganesi 43. Eru framkvæmdir því heimilar, en alfarið á ábyrgð byggingarleyfishafa, meðan krafa kærenda um ógildinu hins kærða byggingarleyfis er til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni. 

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um að framkvæmdir við byggingu hússins að Skildinganesi 43, Reykjavík, verði stöðvaðar.

Ár 2001, miðvikudaginn 11. júlí, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21 í Reykjavík.  Mættir voru allir aðalmenn; Ingimundur Einarsson, varalögreglustjóri í Reykjavík, Þorsteinn Þorsteinsson, byggingarverkfræðingur og Hólmfríður Snæbjörnsdóttir, lögfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 27/2001; kæra á þeirri ákvörðun skipulags- og byggingarnefndar Reykjavíkur frá 16. maí 2001, að hafna kröfu eigenda Skildinganess 51 í Reykjavík um afturköllun byggingarleyfis fyrir nýbyggingu á lóðinni nr. 49 við Skildinganes.
         

Í málinu er nú upp kveðinn svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 15. júní 2001, er barst nefndinni sama dag, kærir Brynjólfur Eyvindsson hdl., f.h. Sofíu Johnson og Jóns Ólafssonar, eigenda fasteignarinnar nr. 51 við Skildinganes í Reykjavík, ákvörðun byggingarnefndar Reykjavíkur frá 16. maí 2001, um að hafna kröfu kærenda um afturköllun byggingarleyfis fyrir nýbyggingu á lóðinni nr. 49 við Skildinganes í Reykjavík.  Hin kærða ákvörðun var staðfest á fundi borgarstjórnar hinn 5. júní 2001.

Kærendur krefjast þess að hin kærða ákvörðun verið felld úr gildi.  Jafnframt gera þau kröfu um að framkvæmdir, sem hafnar eru við nýbyggingu að Skildinganesi 49, verði stöðvaðar á meðan úrskurðarnefndin hafi málið til meðferðar, sbr. 5. mgr. 8. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997.

Skipulags- og byggingarnefnd Reykjavíkur og byggingarleyfishafa var, svo fljótt sem við var komið, gert viðvart um kæruna og þeim gefinn kostur á að koma sjónarmiðum sínum að í málinu.  Hafa nefndinni nú borist andmæli og málsrök greindra aðila.  Jafnframt hefur nefndin af sjálfsdáðum aflað nýrra gagna, mæliblaða og hæðarblaða fyrir lóðina nr. 49 við Skildinganes og aðliggjandi lóðir.  Er málið nú tekið til úrskurðar hvað varðar kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda.

Málavextir:  Aðeins verður stuttlega gerð grein fyrir málavöxtum og einungis að því marki sem þurfa þykir við úrlausn um kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda.

Kærendur eru eigendur að einbýlishúsi á lóðinni Skildinganesi 51, Reykjavík, en það munu þau hafa byggt á árinu 1974.  Húsið er á einni hæð, eins og áskilið var í skipulagsskilmálum sem í gildi voru á byggingartíma hússins.  Árið 1976 mun hafa komið fram vilji skipulagsyfirvalda til að breyta hæð húsa í nágrenni við fasteign kærenda.  Mótmæltu kærendur þessum áformum með bréfi til borgarverkfræðingsins í Reykjavík, dags. 22. mars 1976, og þá sérstaklega er varðaði lóðina Skildinganes 49, sem verið hefur óbyggð.  Kom ekki til þess að skipulagsskilmálum á svæðinu væri breytt í það sinn.  Breyting var hins vegar gerð á skipulagsskilmálunum í október 1990 og fól hún í sér nokkra rýmkun á heimildum til bygginga á óbyggðum lóðum á svæðinu.  Mun breyting þessi hafa farið framhjá kærendum, enda ekki kynnt þeim.
    
Þegar kærendur kynntu sér fyrirhugaðar framkvæmdir á lóðinni að Skildinganesi 49 kom í ljós að samþykkt hafði verið bygging húss á lóðinni, sem þau töldu ganga gegn lögvörðum hagsmunum sínum, auk þess sem hún færi í bága við skipulagsskilmála.  Sendu þau erindi til skipulags- og byggingarnefndar Reykjavíkur með bréfi, dagsettu 23. apríl 2001, þar sem farið var fram á afturköllun byggingarleyfis nýbyggingar að Skildinganesi 49.  Þeirri beiðni var hafnað, að öðru leyti en því að leyfi fyrir stoðvegg utan byggingarreits var fellt úr gildi.  Vísuðu kærendur málinu þá til úrskurðarnefndarinnar með bréfi, dags. 15. júní 2001, eins og að framan greinir.

Málsrök kærenda:  Kærendur byggja í fyrsta lagi á því, að þeim hafi ekki verið gefinn kostur á að koma að athugasemdum vegna breytinga á byggingarskilmálum, sem samþykktar voru af skipulagsnefnd Reykjavíkur í október 1990 og vörðuðu húsbyggingar í hverfi þeirra.  Byggingaryfirvöldum hafi mátt vera ljóst, vegna fyrri bréfaskipta og afskipta kærenda af hæð húsbygginga í hverfinu, að þetta atriði skipti þau miklu máli.  Í skipulagsreglugerð, er í gildi hafi verið á árinu 1990, komi fram að við deiliskipulagningu íbúðarhverfa skuli þess jafnan gætt að íbúðir geti notið sem best sólar, útsýnis, skjóls og friðsældar, eftir því sem kostur sé og aðstæður leyfi.  Samhljóða ákvæði sé í núgildandi skipulagsreglugerð.  Í ljósi þessara ákvæða megi ljóst vera, með tilliti til grenndarsjónarmiða, að leita hefði átt eftir áliti kærenda vegna hæðar fyrirhugaðrar byggingar á lóðinni nr. 49.

Þá telja kærendur að fyrirhuguð bygging verði að teljast tveggja hæða, sem sé andstætt skipulagsskilmálum svæðisins, og því ólögmæt.  Með veitingu byggingarleyfis fyrir slíkri byggingu séu byggingaryfirvöld ekki aðeins að brjóta á rétti kærenda heldur einnig að fara út fyrir samþykkta byggingarskilmála.  Samkvæmt skipulagsskilmálunum frá október 1990 sé heimilt að stalla hús á allt að helmingi grunnflatar.  Efri hæð fyrirhugaðrar byggingar fari langt fram yfir þau mörk eins og arkitektateikningar beri með sér.  Að mati kærenda skipti engu máli í þessu sambandi þótt gat sé í plötu milli hæða.

Um kröfu sína um stöðvun framkvæmda vísa kærendur til ríkra hagsmuna sinna af því að umrædd bygging verði ekki reist.  Telja kærendur og að hagsmuna byggingarleyfishafa hljóti einnig að vera best gætt verði framkvæmdir stöðvaðar.  Hann leggi þá ekki í óþarfan byggingarkostnað verði fallist á kröfu kærenda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar.

Málsrök byggingaryfirvalda:  Í greinargerð Borgarskipulags Reykjavíkur, f.h. skipulags- og byggingarnefndar, dags. 4. júlí 2001, er þess krafist að kröfum kærenda um stöðvun framkvæmda og um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar verði hafnað og ákvörðunin látin standa óröskuð.

Rétt sé hjá kærendum að þegar skilmálunum hafi verið breytt árið 1990 hafi þeim ekki verið kynnt sú ákvörðun.  Breytingin hafi verið gerð skv. 19. gr. þágildandi skipulagslaga, nr. 19/1964.  Samkvæmt tilvitnuðu ákvæði hafi hvorki verið skylt að grenndarkynna né auglýsa til kynningar breytingar á skipulagi sem gerðar hafi verið á grundvelli þess.  Breytingin hafi verið staðfest af skipulagsstjórn ríkisins þann 24. október 1990 og hafi breyttir skilmálar öðlast gildi með auglýsingu félagsmálaráðuneytis í B-deild Stjórnartíðinda nr. 480/1990.  Skilmálarnir séu því ótvírætt í gildi og hafi verið í rúm 10 ár.  Tilvísun kærenda til greinar 4.3.2. í þágildandi skipulagsreglugerð breyti engu þar um enda hafi borgaryfirvöld og skipulagsstjórn ríkisins metið það svo á þeim tíma að breytingin uppfyllti framangreint ákvæði.

Umrætt byggingarleyfi sé í samræmi við gildandi skilmála svæðisins, m.a. hvað varði hæð og fjölda hæða, sbr. 3. og 5. gr. þeirra.  Því hafi hvorki þurft að fara fram grenndarkynning á grundvelli 2. mgr. 26. gr. né 3. mgr. 23. gr., sbr. 7. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 þegar umsókn um byggingarleyfið kom fram.  Það eina sem ekki hafi samræmst gildandi deiliskipulagi, skv. samþykktum byggingarnefndarteikningum, hafi verið að steyptur veggur hafi náð út fyrir byggingarreit suðaustan hússins.  Með hinni kærðu ákvörðun hafi byggingarleyfið verið afturkallað að því er vegginn varðaði, en ólögmætt hafi verið talið að afturkalla leyfið í heild vegna hans, sbr. meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.  Í ljósi framangreinds hafi verið talið að skilyrði 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um afturköllun væru ekki fyrir hendi, enda væri ákvörðunin um veitingu byggingarleyfisins ekki ógildanleg.

Í ljósi framangreinds og framlagðra gagna sé ljóst að byggingarleyfið samræmist gildandi deiliskipulagi og að málsmeðferð hafi verið í samræmi við ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997.  Því séu áréttaðar kröfur Reykjavíkurborgar um að hafnað verði kröfum kærenda um stöðvun framkvæmda og ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar og hún látin standa óröskuð.

Málsrök byggingarleyfishafa:  Byggingarleyfishafa var, svo fljótt sem unnt var, tilkynnt um framkomna kæru í máli þessu og honum gefinn kostur að neyta andmælaréttar í málinu.  Hefur hann fylgst með framvindu málsins og m.a. kynnt sér greinargerð byggingaryfirvalda í málinu.  Vísar hann til þeirra málsraka sem þar komi fram og til þess að framkvæmdir á lóð hans eigi sér stoð í formlega gildu byggingarleyfi.

Frekari andsvör Borgarskipulags Reykjavíkur:  Eins og að framan er rakið aflaði úrskurðarnefndin af sjálfsdáðum gagna um hæðarafsetningu aðalgólfplötu húss á lóðinni nr. 49 við Skildinganes en til þessara gagna er vísað í skipulagsskilmálum.  Koma upplýsingar um hæðarafsetningu fram á hæðarblaði sem fengið var frá embætti gatnamálstjóra.  Þar sem ekki var að sjá að fjallað hefði verið sérstaklega um hæðarafsetningu nýbyggingar við útgáfu hins umdeilda byggingarleyfis var byggingaryfirvöldum og byggingarleyfishafa gefinn kostur á að tjá sig um þessi gögn.  Með bréfi, dags. 10. júlí 2001, sem barst nefndinni að morgni 11. júlí, eru sett fram sjónarmið Borgarskipulags Reykjavíkur um þau álitaefni er varða hæðarafsetningu aðalplötu á lóðinni.  Er þar komist að þeirri niðurstöðu að hæðarafsetning aðalgólfplötu og lægra gólfs hússins samræmist skipulagsskilmálum enda sé sá hluti gólfplötu sem næstur sé götu í áskilinni hæð aðalgólfplötu, en með því sé náð því meginmarkmiði skipulagsskilmálanna að stýra afstöðu hússins gagnvart götunni.

Niðurstaða:  Af hálfu kærenda er annars vegar á því byggt að þau verði að teljast óbundin af þeim breyttu skipulagsskilmálum, sem settir voru um óbyggðar lóðir í nágrenni þeirra í október 1990.  Skilmálar þessir hlutu meðferð skv. 3. mgr. 19. gr. þágildandi skipulagslaga nr. 19/1964 og hefur því verið litið svo á að um minniháttar breytingu á skilmálunum væri að ræða.  Um þær málsástæður kærenda, er lúta að gildi umræddra skilmála, verður hins vegar ekki fjallað nú í kærumáli á stjórnsýslustigi þar sem kærufrestur vegna ákvörðunar um hina breyttu skilmála er löngu liðinn.  Verður því lagt til grundvallar að umræddir skipulagsskilmálar frá október 1990 séu í gildi og eigi við í málinu.

Kærendur byggja hins vegar einnig á því að byggingarleyfi það sem um er deilt, sé andstætt skipulagsskilmálunum frá 1990, eigi þeir á annað borð við í málinu.  Verða þessar málsástæður teknar til meðferðar, en telja verður að kærendur hafi rofið kærufest með því að leita eftir að fá ákvörðun skipulags- og byggingarnefndar um veitingu hins umdeilda byggingarleyfis tekna upp að nýju, enda kom endurupptökubeiðni þeirra til efnislegrar meðferðar.

Þegar byggingarnefndarteikningar að hinni umdeildu nýbyggingu eru bornar saman við gildandi skipulagsskilmála verður ekki annað séð en að við hönnun byggingarinnar hafi verið vikið frá skilmálunum í veigamiklum atriðum.  Mestur hluti gólfflatar hússins er í lágmarkshæð, sem ekki virðist samræmast skilmálum um hæð aðalgólfplötu.  Stöllun tekur til mun meira en helmings grunnflatar og er húsið meira en að hálfu leyti á tveimur hæðum.  Verður ekki annað ráðið en að í þessum efnum hafi verið vikið verulega frá skipulagsskilmálum.  Eins og málið liggur nú fyrir virðist hið umdeilda byggingarleyfi því ekki fullnægja lagaskilyrðum, sbr. 2. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, og verður því fallist á kröfu kærenda um að framkvæmdir við bygginguna verði stöðvaðar.

Nokkur dráttur hefur orðið á uppkvaðningu úrskurðar þessa, umfram það sem úrskurðarnefndin hefði kosið.  Stafar drátturinn af töfum við gagnaöflun og  öðrum ófyrirséðum atvikum.

Úrskurðarorð:

Framkvæmdir við bygginu húss á lóðinni nr. 49 við Skildinganes í Reykjavík, samkvæmt byggingarleyfi samþykktu af byggingarfulltrúanum í Reykjavík hinn 3. apríl 2001, eru stöðvaðar meðan kærumál um lögmæti leyfisins er til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni.

Ár 2001, miðvikudaginn 27. júní, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21 í Reykjavík.  Mættir voru allir aðalmenn; Ingimundur Einarsson, varalögreglustjóri í Reykjavík, Þorsteinn Þorsteinsson, byggingarverkfræðingur og Hólmfríður Snæbjörnsdóttir, lögfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 41/2000; kæra eigenda á ákvörðun borgarstjórnar Reykjavíkur frá 18. maí 2000 um að samþykkja tillögu að breytingu á Aðalskipulagi Reykjavíkur 1996-2016 um þróunaráætlun miðborgar.

Á málið er nú lagður svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 24. júlí 2000, sem barst nefndinni sama dag, kærir Reimar Pétursson hdl., f.h. rekstraraðila veitinga- og skemmtistaðarins L A café, Laugavegi 45a, Reykjavík, ákvörðun borgarstjórnar Reykjavíkur frá 18. maí 2000 um breytingu á Aðalskipulagi Reykjavíkur 1996 – 2016 um þróunaráætlun miðborgar.  Hin kærða ákvörðun var staðfest af umhverfisráðherra hinn 6. júlí 2000.  Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði úrskurðuð ógild.  Þá krefst hann hæfilegs kærumálskostnaðar sér til handa.

Eftir framlagningu kæru í máli þessu var umboðsmanni kæranda bent á að nefndin hefði með úrskurði í máli nr. 43/1998 komist að þeirri niðurstöðu að hana brysti vald til þess að skera úr ágreiningi um aðalskipulag eða breytingu á aðalskipulagi, sem hlotið hefði staðfestingu ráðherra.  Sömu málalok hefðu orðið í málum nr. 31 og 32/1999, þar sem aðstæður hefðu verið sambærilegar, og hygðist úrskurðarnefndin því vísa máli þessu frá í samræmi við fyrri úrskurði.  Hins vegar lá fyrir að kvartað hafði verið til Umboðsmanns Alþingis vegna frávísunarúrskurðar nefndarinnar í máli nr. 32/1999 og að kvörtunin hafði verið tekin til efnislegrar meðferðar.  Var ákveðið, í ljósi þessara aðstæðna og í samráði við umboðsmann kæranda, að fresta meðferð málsins þar til álit Umboðsmanns Alþingis í nefndu kvörtunarmáli lægi fyrir. 

Með áliti hinn 29. maí 2001 lauk Umboðmaður Alþingis athugun sinni í framangreindu kvörtunarmáli.  Var það niðurstaða hans að ekki væri ástæða til athugasemda við þá frávísun úrskurðarnefndarinnar sem kvörtunin beindist að.  Þar sem umrætt álit Umboðsmanns Alþingis liggur nú fyrir er málið tekið til úrskurðar.

Málsatvik:  Málsatvik eru í stuttu máli þau að hinn 29. nóvember 1999 var auglýst í Lögbirtingablaðinu tillaga að breytingu á Aðalskipulagi Reykjavíkur, þróunaráætlun miðborgar.  Var tillagan til meðferðar næstu vikur og mánuði og virðast nokkrir hnökrar hafa orðið á meðferð málsins sem m.a. leiddu til þess að borgarstjórn afturkallaði samþykkt sína á breytingartillögunni og tók málið upp að nýju.  Endanlegri meðferð málsins hjá borgaryfirvöldum lauk með samþykkt borgarstjórnar hinn 18. maí 2000.  Var samþykkt þessi staðfest af umhverfisráðherra hinn 6. júlí 2000, að undangenginni afgreiðslu Skipulagsstofnunar. 

Málsrök kæranda:  Af hálfu kæranda er á því byggt að slíkir annmarkar hafi verið á málsmeðferð borgaryfirvalda við afgreiðslu skipulagstillögu þeirrar sem um er deilt í málinu að varði ógildingu.  Hafi bæði gerð og undirbúningi hinnar kærðu ákvörðunar verið stórlega áfátt.  Þá heldur kærandi því fram að efnislega sé með hinni kærðu skipulagsbreytingu brotið gegn rétti sínum.  Vísar kærandi m.a. til ákvæða stjórnarskrárinnar um lögvernd eignarréttinda og sjónarmiða um staðfestu í skipulagsmálum, sem ráða megi af ákvæðum skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997.  Einnig feli þær takmarkanir, sem breytingin hafi í för með sér, í sér ólögmæta skerðingu á atvinnuréttindum kæranda. 

Kærandi hefur fært frekari rök fyrir kærunni.  Með vísun til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verður ekki gerð frekari grein fyrir þessum röksemdum aðila í úrskurði þessum, en úrskurðarnefndin hefur haft allar röksemdir kæranda til athugunar við meðferð málsins.

Málsrök borgaryfirvalda:  Af hálfu borgaryfirvalda hefur verið vísað til fyrri frávísana sambærilegra mála.  Er á því byggt að úrskurðarnefndin verði að gæta samræmis í úrlausnum sínum og hljóti því að vísa málinu frá.  Áskilnaður er hins vegar gerður um framlagningu greinargerðar, verði það niðurstaða nefndarinnar að taka málið til efnislegrar meðferðar.

Niðurstaða:  Eins og að framan er rakið hefur úrskurðarnefndin talið sig bresta vald til að fjalla efnislega um skipulagsákvarðanir sveitarstjórna sem sætt hafa staðfestingu ráðherra.  Rök nefndarinnar fyrir þeirri niðurstöðu hafa áður komið fram, m.a. í úrskurði nefndarinnar í máli nr. 43/1998, en þar segir m.a:  „Með setningu nýrra laga um skipulags- og byggingarmál nr. 73/1997, sem tóku gildi hinn 1. janúar 1998, var tekið upp það nýmæli að fela sérstakri úrskurðarnefnd að kveða upp úrskurði í ágreiningsmálum um skipulags- og byggingarmál, en úrskurðarvald í þeim málum var fyrir þann tíma í höndum umhverfisráðherra.  Ekki er í lögunum gerð með skýrum hætti grein fyrir því hvaða ágreiningsmál falla undir valdsvið úrskurðarnefndarinnar en af 4. mgr. 39. gr. laga nr. 73/1997 má ráða, að meginviðfangsefni hennar séu að leysa úr álitaefnum sem eiga rætur að rekja til ákvarðana byggingarnefnda og sveitarstjórna um byggingar- eða skipulagsmál.  Þá er það á valdsviði nefndarinnar að skera úr um ágreining um það hvort framkvæmdir séu háðar ákvæðum laganna um framkvæmdaleyfi sbr. 2. mgr. 27. gr. nefndra laga, hvort mannvirki sé háð byggingarleyfi skv. 36. gr. laganna, svo og um  ágreining um niðurstöðu Skipulagsstofnunar um erindi er varðar undanþágur skv. 3. tl. ákvæða til bráðabirgða með lögunum.  Loks er það á valdsviði nefndarinnar að skera úr um ágreining vegna álagningar og innheimtu skipulagsgjalds skv. 7. gr. reglugerðar nr. 737/1997.  Hvergi er hins vegar að því vikið í lögunum að nefndin hafi það hlutverk að endurskoða ákvarðanir ráðherra um staðfestingu  aðalskipulags eða breytinga á því.

Þegar sérstakri kærunefnd hefur verið komið á fót í tilteknum málflokki, eins og hér um ræðir, verður að líta svo á að ráðherra og kærunefndin séu hliðsett stjórnvöld á æðra stjórnsýslustigi með lögbundinni verkaskiptingu.  Leiki vafi á um valdmörk milli ráðherra og kærunefndar verður að telja valdið í höndum ráðherra, enda er það meginregla að ráðherra fari með yfirstjórn stjórnsýslunnar nema hún sé að lögum undanskilin forræði hans.

Í 19. grein laga nr. 73/1997 segir að aðalskipulag, eða breyting á því, sé háð staðfestingu ráðherra og taki gildi þegar staðfestingin hafi verið birt í B-deild Stjórnartíðinda.  Af þessu leiðir að það er á valdsviði ráðherra að taka stjórnvaldsákvörðun um staðfestingu aðalskipulags, eða breytingar á því, en í þeirri ákvörðun felst að ráðherra tekur afstöðu til lögmætis aðalskipulagsins eða breytingarinnar, bæði hvað varðar form og efni. 

Ákvörðun ráðherra um staðfestingu aðalskipulags eða breytingu á því er lokaákvörðun æðra stjórnvalds og verður hún, að mati úrskurðarnefndar, einungis borin undir dómstóla en ekki skotið til hliðsetts stjórnvalds.  Því brestur úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála vald til þess að taka þessar ákvarðanir ráðherra til endurskoðunar.“

Af framangreindri niðurstöðu leiðir, að kæruheimild er, að mati úrskurðarnefndarinnar, ekki fyrir hendi þegar um er að ræða ákvarðanir, sem sæta staðfestingu ráðherra. Liggur nú fyrir álit Umboðsmanns Alþingis um þá ákvörðun nefndarinnar að vísa málum frá við þessar aðstæður og gerir hann ekki athugasemdir við þá niðurstöðu.  Eru því ekki efni til að víkja frá fyrri afstöðu nefndarinnar.  Verður kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar því vísað frá úrskurðarnefndinni.  Lagaheimild skortir til þess að ákvarða málskostnað í kærumálum fyrir úrskurðarnefndinni og verður kröfu kæranda um kærumálskostnað því einnig vísað frá.

Úrskurðarorð:

Kröfum kæranda um ógildingu ákvörðunar borgarstjórnar Reykjavíkur frá 18. maí 2000 um breytingu á Aðalskipulagi Reykjavíkur 1996 – 2016, þróunaráætlun miðborgar, sem staðfest var af umhverfisráðherra hinn 6. júlí 2000, er vísað frá úrskurðarnefndinni.  Kröfu kæranda um kærumálskostnað er einnig vísað frá.

Ár 2001, fimmtudaginn 21. júní, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21 í Reykjavík.  Mættir voru allir aðalmenn; Ingimundur Einarsson, varalögreglustjóri í Reykjavík, Þorsteinn Þorsteinsson, byggingarverkfræðingur og Hólmfríður Snæbjörnsdóttir, lögfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 50/2000; kæra K, Kverná, Grundarfirði, á ákvörðunum byggingarnefndar Eyrarsveitar frá 16. og 23. maí 2000 um að veita byggingarleyfi fyrir nýbyggingum á lóðum nr. 13c og 12b í nýju iðnaðarhverfi í Eyrarsveit.

Á málið er nú lagður svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 23. ágúst 2000, sem barst nefndinni hinn 25. sama mánaðar, kærir K, Kverná, Grundarfirði ákvarðanir byggingarnefndar Eyrarsveitar frá 16. og 23. maí 2000 um að veita byggingarleyfi fyrir nýbyggingum á lóðum nr. 13c og 12b í nýju iðnaðarhverfi í Eyrarsveit.  Hinar kærðu ákvarðanir voru staðfestar af sveitarstjórn Eyrarsveitar hinn 18. og 25. maí 2000.  Krafðist kærandi þess að hinar kærðu ákvarðanir yrðu felldar úr gildi og að framkvæmdir við byggingar á umræddum lóðum yrðu stöðvaðar.  Nokkru eftir að kæran barst úrskurðarnefndinni féll kærandi frá kröfu sinni um stöðvun framkvæmda með tilliti til byggingarstigs og gerðar bygginga á umræddum lóðum. 

Málavextir:  Kærandi er eigandi eignarhluta í jörðinni Kverná í Grundarfirði í Eyrarsveit.  Markast land jarðarinnar að vestanverðu af ánni Kverná en nokkru vestan hennar er  þéttbýlið og höfnin í Grundarfirði.  Hefur kærandi á undanförnum árum rekið ferðaþjónustu á jörðinni. 

Snemma á árinu 1999 auglýsti sveitarstjórn Eyrarsveitar tillögur að breytingu á aðalskipulagi Grundarfjarðar og að deiliskipulagi iðnaðarsvæðis skammt vestan Kvernár.  Kom kærandi á framfæri athugasemdum við tillögur þessar.  Tók sveitarstjórn afstöðu til athugasemda þessara og munu skipulagstillögurnar síðan hafa verið afgreiddar með venjubundnum hætti.  Tók hið breytta skipulag gildi um mitt ár 1999 án eftirmála af hálfu kæranda eða annarra.

Leyfi fyrir byggingum á lóðum nr. 13c og 12b á hinu nýja iðnaðarsvæði voru veitt í maímánuði árið 2000.  Hófust framkvæmdir fljótlega eftir útgáfu byggingarleyfanna og fóru botnúttektir fram í byrjun júní 2000.  Þegar burðarvirki húsanna, sem eru stálgrindahús, höfðu verið reist, taldi kærandi ástæðu til að ætla að byggingarnar samræmdust ekki skipulagsskilmálum, m.a. um byggingarreiti, fjarlægð frá lóðarmörkum og hæð bygginga.  Vísaði hann málinu til úrskurðarnefndarinnar með bréfi, dags. 23. ágúst 2000, eins og að framan greinir.

Með bréfi til úrskurðarnefndarinnar, dags. 11. maí 2001, áréttar kærandi fyrra erindi en gerir jafnframt kröfu til þess að sveitarstjórn Eyrarsveitar verði gert að færa jarðvegsmanir við Kverná nær byggingarsvæðinu.  Þá kvartar kærandi yfir því að girðing á vesturbakka Kvernár torveldi umferð gangandi manna um svæðið.

Málsrök kæranda:  Af hálfu kæranda er því haldið fram að byggingar á umræddum lóðum samræmist ekki skilmálum deiliskipulags um byggingarreiti, fjarlægð frá lóðamörkum og hæð bygginga.  Þá skorti á að fimmtíu metra helgunarreitur, sem vernda hafi átt umhverfi Kvernár, sé fullgildur.  Í mörgum tilvikum þurfi að aka inn á helgunarreitinn til þess að komast inn í húsin auk þess sem hann sé notaður sem athafnasvæði.  Loks sé umgengni um lóðirnar verulega ábótavant.

Málsrök sveitarstjórnar:  Af hálfu sveitarstjórnar Eyrarsveitar er þess krafist að úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála vísi frá eða hafni kröfu kæranda um að umrædd byggingarleyfi verði felld úr gildi.  Eru helstu röksemdir sveitarstjórnar eftirfarandi:

Sveitarstjórnin bendir á að kæran sé afar óljós.  Annars vegar séu efnisatriði kæru ekki skýr.  Þau séu sett fram með þeim hætti að fullyrt sé að bygging á umræddu svæði sé ,,ekki innan byggingarreits” og ekki í samræmi við ákvæði í greinargerð deiliskipulags ,,t.d. hvað varðar hæð byggingar og fjarlægð frá lóðarmörkum”.  Ekki sé að finna nánari tilgreiningu eða rökstuðning, heldur einungis vísað í meðfylgjandi gögn.  Hins vegar sé að finna misvísanir í kærubréfinu sjálfu, t.d. sé þar talað um byggingu í eintölu þó kærð sé útgáfa tveggja byggingarleyfa.  

Hvað varði málsástæður kæranda um gerð skipulags á umræddu svæði, ,,ítrekaðar athugasemdir” hans og að ekkert tillit hafi verið tekið til þeirra, þá verði að líta svo á að hér séu ekki til umfjöllunar atriði sem snerti gerð og samþykki skipulagsins sjálfs, enda sé það annað mál, sem þegar hafi verið leitt til lykta.  Það sé skilningur sveitarstjórnar, að í máli þessu sé fjallað um kæru kæranda til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála skv. 4. mgr. 39. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, en ekki kröfu [eða ,,kæru”] skv. 33. gr. sömu laga, sem beint sé til sveitarstjórnar.

Hvað varði byggingarleyfin sé litið er svo á að efnisatriði kæru séu þrjú.

Í fyrsta lagi sé því haldð fram að ekki sé byggt innan byggingarreits. Þessu sé því til að svara að skipulagið geri ráð fyrir að lóðir merktar  ,,c” séu stækkanlegar þannig að við þær megi bæta einingum/metrabilum.  Þessi heimild hafi verið nýtt varðandi lóð 13c og hún stækkuð til norðurs og byggingarreitur stækkaður í samræmi við stækkun lóðarinnar.  Á lóð 12b, sem sé svokölluð metralóð, hafi verið sótt um lóð sem numið hafi 11 einingum eða 55 metrum og byggingarreitur ákvarðaður í samræmi við stærð lóðar eins og gert sé ráð fyrir í skipulagi.  Byggingarreitir beggja lóðanna séu því í samræmi við skipulag.

Í öðru lagi telji kærandi að fjarlægð frá lóðarmörkum sé ekki í samræmi við skipulag.  Rétt sé að á teikningu arkitekts vegna byggingar á lóð 13c (afstöðumynd) sé gert ráð fyrir að syðri mörkum lóðarinnar verði breytt.  Það sé hins vegar rangt og þurfi að lagfæra teikningu.  Augljóst sé, að þessu athuguðu, að fjarlægðir frá lóðarmörkum séu í samræmi við samþykkt skipulag.  Hið sama gildi um byggingu á lóð 12b.

Loks telji kærandi að hæð bygginga sé ekki í samræmi við skipulagsskilmála.  Um hæð bygginga og hæðarlegu botnplötu á lóðum sé vísað í skýringarmynd II – landmótun um hæðarlegu lands og skýringarmynd IV – snið í skýringarmynd II.  Þetta séu þau gögn sem gildi um hæðarlegu svæðisins.  Hæðarlega bygginganna sé þó nokkuð undir þeim hámarkshæðum sem fyrrgreindar myndir sýni. Bygging á lóð 13c sé undir þeim mörkum um vegghæð bygginga sem áskilið sé í skipulagi.  Varðandi byggingu 12b, þá sé hún 1,2 m neðar en hin byggingin og hafi verið leyft að vegghæð yrði 70 cm hærri, enda sé um lágmarksþakhalla að ræða eða 15°, þannig að mænishæð sé í lágmarki.  Hæð bygginga yfir mönum verði því í samræmi við deiliskipulagsskilmála.

Af hálfu sveitarstjórnar er á það bent að nokkrar efasemdir vakni varðandi kærufrest í ljósi þess að framkvæmdir á lóðunum hafi verið hafnar í byrjun júnímánaðar 2000 og þann 27. júlí hafi grind seinna hússins verið risin.  Hefði kæranda átt að vera kunnugt um framkvæmdir á umræddum lóðum allt frá því þær hófust, en hann riti bréf sitt fyrst þann 23. ágúst 2000. 

Umsögn Skipulagsstofnunar:  Úrskurðarnefndin leitaði umsagnar Skipulagsstofnunar um kæruefni máls þessa.  Í umsögn stofnunarinnar í málinu segir m.a:  „Samkvæmt gildandi deiliskipulagi iðnaðar- og athafnasvæðis sunnan þjóðvegar 57, vestan Kvernár, sem samþykkt var í hreppsnefnd Eyrarsveitar þann 1. júlí 1999 er tekið sérstaklega fram að byggingarreitir skuli vera fjær Kverná en 50 metra. Ekki sést af gögnum málsins hversu nálægt ánni byggingar eru á lóðunum nr. 12-b og 13-c en af samanburði afstöðumyndar og deiliskipulags virðist fjarlægð í samræmi við deiliskipulag. Ekki verður heldur með vissu ráðið af gögnum hver hæð bygginga er en vegghæð virðist þó vera rúmir 5 m og þakhalli 15º.

Samkvæmt gildandi deiliskipulagi er gert ráð fyrir að vegghæð bygginga á svæðinu
skuli vera 3,3-4,95 m.  Þakform sé frjálst en lágmarks þakhalli skuli vera 15º, enda sé 136. gr. byggingarreglugerðar fylgt.

Í gögnum málsins er að finna byggingarleyfi og byggingarvottorð vegna bygginga á lóðunum nt. 12b og 13c á iðnaðarsvæðinu við Kverná.  Fram kemur að byggingarleyfi fyrir framkvæmdum á lóðinni nr. 13c var veitt 18. maí 2000. Samkvæmt byggingarvottorði var botnúttekt gerð 5. júní 2000, úttekt gerð á undirstöðum þann 20. og á burðargrind þann 27. sama mánaðar. Einnig kemur fram að byggingarleyfi fyrir framkvæmdum á lóðinni nr. 12b var útgefið þann 25. maí 2000. Samkvæmt byggingarvottorði var botnúttekt gerð 7. júní 2000, úttekt á undirstöðum þann 14. júní og burðargrind tekin út 1. ágúst 2000. Skipulagsstofnun telur að kæranda hljóti að hafa verið orðið kunnugt um framkvæmdir á lóðinni nr. 13c eigi síðar en 20. júní 2000 og á lóðinni nr. 12b eigi síðar en 14. júní 2000, þegar undirstöður voru teknar út. Kæra, dags. 23. ágúst 2000 hljóti í báðum tilvikum að teljast of seint fram komin, sbr. ákvæði 4. mgr. 39. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 m.s.br., þar sem kærufrestur er aðeins einn mánuður frá því að viðkomandi verður kunnugt um afgreiðslu sveitarstjórnar. Því beri að vísa kærunni frá úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála.“

Vettvangsganga:  Úrskurðarnefndin kynnti sér, ásamt framkvæmdastjóra, aðstæður á vettvangi hinn 14. maí 2001.  Viðstaddir voru kærandinn, K, en af hálfu Eyrarsveitar mættu byggingarfulltrúi, formaður byggingarnefndar svo og höfundur skipulagstillögu svæðisins.  Viðstaddir veittu nefndarmönnum upplýsingar er málið varða og gerðu grein fyrir helstu sjónarmiðum sínum í málinu.  Gengið var um byggingarsvæðið en jafnframt fóru nefndarmenn ásamt kæranda að sumarhúsum hans í landi Kvernár og skoðuðu hvernig hinar umdeildu nýbyggingar horfa við þaðan séð.

Niðurstaða:   Eins og að framan greinir telur sveitarstjórn Eyrarsveitar að áhöld séu um það í málinu hvort kæran hafi borist fram innan kærufrests.  Sömu sjónarmið koma fram í umsögn Skipulagsstofnunar í málinu.  Kemur fyrst til skoðunar hvort fallast eigi á frávísunarkröfu sveitarstjórnar. 

Eins og atvikum er hér háttað mátti kærandi vænta þess að byggingarframkvæmdir hæfust á svæði því sem deiliskipulagt hafði verið sem iðnaðarsvæði.  Byrjun framkvæmda á svæðinu gaf því ekki tilefni til athugasemda af hálfu kæranda, enda mátti hann treysta því að byggt yrði í samræmi við það skipulag, sem áður hafði verið til umfjöllunar og hann hafði kynnt sér.  Kærandi byggir í málinu m.a. á því að hæð hinna umdeildu húsa sé meiri en skipulag svæðisins gefi tilefni til.  Verður að fallast á það með kæranda að honum hafi ekki mátt vera ljóst hver hæð húsanna yrði fyrr en burðargrindur þeirra höfðu verið reistar, en um er að ræða stálvirki, sem reist eru á tiltölulega skömmum tíma.  Fyrir liggur að burðarvirki hússins á lóð 13c var tekið út hinn 27. júní 2000.  Rétt þykir að miða upphaf kærufrests vegna þeirrar byggingar við það tímamark og var kærufrestur, sem er einn mánuður skv. 4. mgr. 39. gr. laga nr. 73/1997, því liðinn að því er varðar byggingarleyfi þess húss þegar kæran barst úrskurðarnefndinni hinn 25. ágúst 2000.  Verður máli kæranda því vísað frá að því er varðar byggingarleyfi fyrir húsinu á lóð 13c.  Hins vegar verður að fallast á að kæran hafi borist innan lögboðins frests að því er varðar byggingarleyfi hússins á lóðinni nr. 12b, en burðarvirki þess var tekið út hinn 1. ágúst 2000.  Gaf bygging þess húss auk þess frekar tilefni til aðgerða af hálfu kæranda, enda virðist við byggingu þess hafa verið vikið lítillega frá skipulagsskilmálum.  Verður krafa kæranda um ógildingu byggingarleyfis fyrir húsinu á lóð 12b því tekin til efnislegrar meðferðar.

Ráðið verður af málsgögnum að vikið hefur verið frá skipulagsskilmálum um hámarks vegghæð við hönnun hússins á lóð 12b og er vegghæð um 70 cm meiri en mesta leyfilega vegghæð samkvæmt skipulagsskilmálum.  Á móti kemur að dregið hefur verið úr þakhalla hússins og virðist hann raunar nokkru minni en lágmarksþakhalli samkvæmt skilmálum. Mænishæð hússins verður af þessu sökum ekki meiri en verið hefði ef byggt hefði verið eftir skilmálum en þakhalli hafður meiri.  Þótt átelja verði að vikið sé með framansögðum hætti frá skipulagsskilmálum þykir það eitt ekki eiga að leiða til ógildingar byggingarleyfisins, enda eru umrædd frávik ekki að ráði íþyngjandi fyrir kæranda eða aðra nágranna.

Í skipulagsskilmálum áðurnefnds iðnaðarsvæðis er gerð all ítarleg grein fyrir þeirri landmótun, sem fyrirhuguð er á svæðinu.  Segir þar m.a. að áformað sé að lækka svæðið til suðvesturs og að það efni sem við það falli til verði notað í manir austan svæðisins og sunnan austurhluta þess.  Hvergi er hins vegar að því vikið í greinargerð um landmótun að fyrirhugað sé að hækka austurhluta svæðisins.

Við skoðun á vettvangi kom í ljós að lóðir hinna umdeildu húsa eru nokkru hærri en flati sá sem fyrir var á þeim hluta svæðisins.  Þá eru gólfplötur húsanna einnig nokkru hærri en yfirborð lóðanna eins og það er nú og gefur það til kynna að yfirborð þeirra verði hækkað enn frekar.  Verður að fallast á það með kæranda að heildarhæð hússins á lóðinni nr. 12b og sjónræn áhrif þess séu meiri en búast mátti við miðað við greinargerð um landmótun og skilmála deiliskipulagsins um hámark vegghæðar og líklegan þakhalla.  Verður að átelja þá ónákvæmni sem gætir í skipulagsskilmálum um hæðarlegu lands, en ekki verður ráðið af fyrirliggjandi gögnum hver eigi að vera hæðarkóti á lóðum eða gólfplötum.  Var þó rík ástæða til að gera grein fyrir þessum þáttum í skipulagsgögnum, sbr. kafla 5.4 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998.

Af hálfu sveitarstjórnar hefur verið vísað til fylgiskjals nr. IV með deiliskipulagstillögu fyrir umrætt svæði, en fylgiskjal þetta er sagt vera snið í skýringarmynd II.  Þá er í málsgögnum getið fylgiskjala nr. III og IV með tillögunni.  Þrátt fyrir ítrekaðar óskir nefndarinnar um að fá þessi gögn hafa þau ekki borist og munu ekki hafa verið meðal þeirra gagna sem sveitarstjórn Eyrarhrepps hefur nú tiltæk um skipulag svæðisins.  Gögn þessi eru ekki heldur meðal þeirra gagna, sem Skipulagsstofnun fékk til meðferðar við afgreiðslu skipulagstillögunnar.  Er því ekki að treysta að þau hafi verði meðal þeirra gagna, sem til sýnis voru við kynningu skipulagstillögunnar og verður sveitarstjórn að bera hallann af því að þessi gögn hafa ekki komið fram.

Fallist er á að grenndarhagsmunir kæranda hafi verið skertir nokkuð umfram það sem hann mátti vænta.  Hins vegar þykir ekki alveg næg ástæða til þess að fallast á kröfu kæranda um ógildingu byggingarleyfs fyrir húsinu á lóð 12b á umræddu iðnaðarsvæði, þegar litið er til hagsmuna byggingarleyfishafa og þess að húsið var nær fullbyggt þegar kæra í máli þessu kom fram.  Úrskurðarnefndin væntir þess hins vegar að áður en til frekari framkvæmda kemur á svæðinu, verði bætt úr þeim ágöllum sem á skipulagsskilmálunum eru og að framan hefur verið lýst.  Þá er þess og vænst að við frekari útgáfu byggingarleyfa á svæðinu verði gætt  ákvæðis 2. mgr. 43. gr. laga nr. 73/1997.

Það fellur utan valdsviðs úrskurðarnefndarinnar að fjalla um ágreining um manir og girðingu, sem vikið er að í bréfi kæranda, dags. 11. maí 2001, enda liggur ekki fyrir nein kæranleg ákvörðun sveitarstjórnar um gerð þeirra mannvirkja.  Verður kröfu kæranda um afskipti úrskurðarnefndarinnar af gerð þeirra því vísað frá.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega vegna mikilla anna úrskurðarnefndarinnar og tafa við gagnaöflun í málinu.

Úrskurðarorð:

Kröfum kæranda um ógildingu ákvörðunar byggingarnefndar Eyrarsveitar frá 16. maí 2000 um að veita byggingarleyfi fyrir iðnaðarhúsi á lóð nr. 13c á skipulögðu iðnaðarsvæði vestan Kvernár í Grundarfirði er vísað frá úrskurðarnefndinni.  Jafnframt er vísað frá kröfum kæranda er lúta að gerð mana og girðingar vestan Kvernár.  Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar byggingarnefndar Eyrarsveitar frá 23. maí 2000 um að veita byggingarleyfi fyrir iðnaðarhúsi á lóð 12b á áðurnefndu iðnaðarsvæði.

Ár 2001, miðvikudaginn 13. júní, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21 í Reykjavík.  Mættir voru allir aðalmenn; Ingimundur Einarsson, varalögreglustjóri í Reykjavík, Þorsteinn Þorsteinsson, byggingarverkfræðingur og Hólmfríður Snæbjörnsdóttir, lögfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 26/2001; kæra H ehf. og BGG ehf. á ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 22. maí 2001 um að veita Sæsmíð ehf. leyfi til að endurbyggja útbyggingu á suðurhlið 2. hæðar hússins nr. 8 við Grandagarð í Reykjavík.

Á málið er nú lagður svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 5. júní  2001, sem barst nefndinni hinn 7. sama mánaðar, kærir Jóhannes Sigurðsson hrl., f.h. H ehf. og BGG ehf. ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 22. maí 2001 um að veita Sæsmíð ehf. leyfi til að endurbyggja útbyggingu á suðurhlið 2. hæðar hússins nr. 8 við Grandagarð í Reykjavík.

Hin kærða ákvörðun var tekin með stoð í samþykkt um embættisafgreiðslur byggingarfulltrúans í Reykjavík nr. 661/2000.  Var bókun um hana lögð fram á fundi skipulags- og byggingarnefndar hinn 30. maí 2001 og samþykkt í borgarstjórn hinn 7. júní 2001.

Kærendur krefjast þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að framkvæmdir við bygginguna verði stöðvaðar þar til endanlegur úrskurður gangi í kærumálinu.  Af hálfu Sæsmíðar ehf. er þess aðallega krafist að kærunni verði vísað frá úrskurðarnefndinni en til vara að synjað verði kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda og að hin kærða ákvörðun verði staðfest.

Málið er nú tekið til úrlausnar um framkomna frávísunarkröfu og eftir atvikum einnig um kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda.  

Málsatvik:  Samkvæmt upplýsingum byggingarfulltrúans í Reykjavík var útbygging á suðurhlið hússins nr. 8 við Grandagarð fyrst samþykkt á fundi byggingarnefndar þann 28. júní 1979.  Samkvæmt samþykktum uppdráttum átti útbyggingin að vera út frá fyrstu og annarri hæð hússins, um 14,20 metrar að lengd og 2,80 metra djúp.  Neðri hluti útbyggingarinnar var aldrei byggður.  Efri hluti hennar var hins vegar byggður, en með lítið eitt breyttum málsetningum, örlítið lengri, en jafnframt grynnri en gert var ráð fyrir á teikningum.  Reyndarteikningar af útbyggingunni þannig breyttri voru samþykktar á fundi byggingarfulltrúa þann 13. apríl 1999.  Umsækjandi var fyrirtækið Hamra ehf., sem þá var eitt eigandi að öllu húsinu.  Útbyggingin skemmdist síðan verulega í bruna í janúar 2001.  Eftir stóðu þó steypt plata og togbönd og stoðir úr stáli. 

Í bréfi byggingarfulltrúa, dags. 13. febrúar sl., til Sæsmíðar ehf., kemur fram að kanna verði hvort tjón hafi orðið á burðarvirkjum byggingarinnar í framangreindum eldsvoða.  Sérstaklega skuli huga að útbyggingu 2. hæðar til suðurs og skila um það skýrslu til embættis byggingarfulltrúa.  Í niðurlagi bréfsins segir að allar framkvæmdir við innréttingu á húsinu séu óheimilar fyrr en uppfyllt hafi verið ákvæði greina 11, 12 og 13 í byggingarreglugerð nr. 441/1998.  Þegar ekkert svar hafði borist vegna þessa bréfs, né heldur verið sótt um leyfi til endursmíði útbyggingarinnar, þrátt fyrir að framkvæmdir væru að hefjast, sendi byggingarfulltrúi eiganda fyrirskipun um stöðvun framkvæmda, dags. 11. maí 2001.

Í framhaldi þessa sótti eigandi um leyfi til að endurbyggja útbygginguna.  Með erindinu fylgdi álit verkfræðistofunnar Víðsjár, dags. 11. maí 2001.  Var erindið samþykkt á fundi byggingarfulltrúa þann 22. maí 2001 og er það sú ákvörðun, sem kærð er í máli þessu.

Málsrök kærenda:  Kærendur vísa til þess að þeir hafi sent byggingarfulltrúa athugasemdir vegna umsóknar Sæsmíðar ehf. um leyfi til endurbyggingarinnar.  Hafi þeir krafist þess að ef af endurbyggingu yrði, þá myndi hún að öllu leyti verða í samræmi við teikningu þá sem samþykkt hafi verið 28. júní 1979, enda hefðu sameigendur Sæsmíðar ehf. að húsinu ekki samþykkt nein frávik frá þeirri teikningu.  Þá hafi verið á það bent að útbyggingin hafi náð 120 cm upp á vegg þriðju hæðar hússins, sem hafi gert það að verkum að ómögulegt yrði að setja glugga á suðurvegg þriðju hæðar.  Auk þess hafi þeir lýst áhyggjum yfir því að brunavarnir væru ekki fullnægjandi

Byggingarfulltrúi hafi ekki fallist á andmæli kærenda og samþykkti endurbygginguna.  Samþykktin hafi hins vegar ekki lotið að endurbyggingu útbyggingarinnar í samræmi við upphaflega samþykkta teikningu, dags. 28. júní 1979, heldur hafi komið í ljós að um sé að ræða nýja teikningu sem hvorki sé í samræmi við upphaflega teikningu né heldur í samræmi við útlit útbyggingarinnar eins og það hafi verið fyrir brunann.  Dýpt byggingarinnar sé nú orðin 264 cm, en hafi verið 244 cm fyrir brunann.  Þá virðist hæðin orðin um 5-10 cm meiri en fyrir brunann, þar sem efsti hluti útbyggingarinnar virðist nú ná upp fyrir neðri brún glugga þriðju hæðar, miðað við vesturhlið.  Loks sé lengd útbyggingarinnar orðin 1572 cm í stað 1562 cm áður.  Þá sé kominn gluggi á vesturhlið útbyggingarinnar frá gólfi og upp að þakbrún, en ekki hafi verið þar gluggi áður.  Gert sé ráð fyrir gluggum eftir endilöngu þaki byggingarinnar, en ekki hafi verið þar gluggar fyrir.  Þá sé gert ráð fyrir álklæðningu í ljósum lit, án nánari skýringa.  Telja kærendur augljóst að breytingar þær, sem hið nýja byggingarleyfi hafi í för með sér, muni hafa veruleg áhrif á heildarsvip hússins.  Útbyggingin hafi verið lýti á húsinu fyrir brunann, en hún hafi þó verið mun látlausari heldur en bygging sú sem nú sé fyrirhugað að reisa.  Auk þess muni nýja byggingin útiloka möguleika á því að setja glugga á suðurhlið þriðju hæðar hússins.

Telja kærendur framangreindar breytingar á útliti hússins vera þess eðlis að 2/3 hlutar eigenda þess verði að samþykkja þær í samræmi við 2. mgr. 30. gr. laga nr. 26/1994 um fjöleignarhús.  Að minnsta kosti þurfi samþykki einfalds meiri hluta í samræmi við 3. mgr. 30. gr. laganna.  Sæsmíð ehf. hafi ekki leitað slíks samþykkis sameigenda sinna fyrir framkvæmdunum.  Telja kærendur því að byggingarfulltrúanum í Reykjavík hafi borið að hafna umsókn Sæsmíðar ehf. þar til slíkt lögformlegt samþykki sameigenda lægi fyrir.  Í það minnsta hefði ekki átt að heimila neinar breytingar á byggingunni frá því sem verið hafi samkvæmt áður samþykktum teikningum.

Kærendur mótmæla framkominni frávísunarkörfu.  Telja þeir að enda þótt ágreiningur hafi risið um hugsanlegan forkaupsrétt Sæsmíðar ehf. að eignarhluta BGG ehf. geti sá ágreiningur ekki leitt til þess að vísa beri málinu frá.  Í öllu falli standi aðild H ehf. að málinu óhögguð, en ekki hafi verið bornar brigður á  eignaraðild þess félags að hluta í fasteigninni að Grandagarði 8.

Málsrök byggingarleyfishafa:  Frávísunarkröfu sína styður byggingarleyfishafi þeim rökum að annar sóknaraðila, BGG ehf., sé ekki eigandi að Grandavegi 8, heldur sé það Hamra ehf.  Að vísu hafi verið gerður kaupsamningur milli Hamra ehf. og verslunarinnar um hluta hússins, en byggingarleyfishafi eigi forkaupsrétt að þeirri eign, og hafi hann ákveðið að nýta sér hann eins og ráða megi af framlögðum gögnum.

Þá telur byggingarleyfishafi nauðsynlegt að mótmæla nokkrum staðhæfingum, er fram komi í kærunni.  Sú endurbygging, sem nú eigi sér stað, sé í samræmi við gildandi teikningar um útbygginguna, og hafi þær teikningar verið samþykktar af eigendum hússins. Rétt sé jafnframt að benda á, að húsið hafi upphaflega verið á einni hendi, og hafi upphaflegur eigandi því ekki þurft að fá samþykki annarra en byggingaryfirvalda. Þau leyfi hafa alltaf verið fyrir hendi. Þær athugasemdir, sem kærendur geri um teikningarnar,  eigi sér  enga stoð. 

Gerðar hafi verið smávægilegar breytingar á teikningum, sem séu til þess að útbyggingin sé í samræmi við núgildandi byggingarreglugerð. Þurft hafi að koma einangrun fyrir og dýpki byggingin því um 20 cm og lengist um 10 cm. Þetta hafi sáralítil áhrif á útlit og sé innan þess ramma, sem heimilt sé að breyta teikningum, án samþykkis meðeiganda.  Þá sé það  rangt að hæð byggingarinnar sé meiri nú en fyrir brunann.

Í smíðalýsingu sé sagt að álklæðning sé í ljósum lit og í samræmi við aðra álklæðningu á húsinu. Aðrar breytingar, svo sem á gluggum og þaki, séu svo smávægilegar, að byggingarfulltrúi geti heimilað þær.

Miklir hagsmunir séu í húfi fyrir byggingarleyfishafa að ekki komi til stöðvunar framkvæmda en hann sé bundinn samningi við leigutaka um að ljúka byggingu útbyggingarinnar. Verkið hafi tafist og verði hann nú að greiða dagsektir þar til því sé lokið.  Allar tafir séu honum því til mikils tjóns.

Málsrök byggingarfulltrúa:  Í umsögn byggingarfulltrúa um kæruna er áréttað að um endurbyggingu eftir brunatjón sé að ræða.  Allt að einu hafi byggingaraðilanum verið gert að sækja um byggingarleyfi til að unnt væri að sannreyna að byggingin uppfyllti ákvæði skipulags- og byggingarlaga og byggingarreglugerðar, m.a. um burðarþol og öryggi, svo og til að tryggja að framkvæmdin yrði unnin á ábyrgð byggingarstjóra og iðnmeistara.  Þessum skilyrðum hafi nú verið fullnægt.

Við skoðun og samanburð samþykktra uppdrátta frá 13. apríl 1999 og þeirra uppdrátta að endurbyggingu, sem samþykktir hafi verið þann 22. maí 2001, verði ekki séð í hverju ætlaður mismunur liggi, ef frá sé talin 10 cm lenging, 20 cm síkkun og sama dýpkun vegna einangrunar og álklæðningar utan á útveggi.  Ekki verði séð af uppdráttunum hvort um breytta gluggasetningu sé að ræða.

Samkvæmt framansögðu séu ekki efni til að fallast á kröfur kærenda í máli þessu.

Niðurstaða:  Af málsgögnum verður ráðið að BGG ehf. leiðir eignarrétt sinn að húsnæði að Grandagarði 8 af lögformlega gildum kaupsamningi, en ágreiningur hefur risið um forkaupsrétt Sæsmíðar ehf. að húsnæðinu.  Þrátt fyrir þann ágreining verður að telja að BGG ehf. eigi lögvarinna hagsmuna að gæta í málinu eins og atvikum er háttað.  Þá hafa ekki verið bornar brigður á aðild H ehf. að málinu.  Verður frávísunarkröfu byggingarleyfishafa því hafnað.

Í máli þessu er deilt um lögmæti byggingarleyfis fyrir endurbyggingu mannvirkis eftir brunatjón.  Fyrir liggur að framkvæmdum við bygginguna er langt á veg komið, en að mestu leyti er um létta timburbyggingu að ræða sem gerlegt er að breyta, gefi niðurstaða málsins tilefni til þess.  Verður því ekki séð að það raski til muna réttarstöðu málsaðila þótt framkvæmdum við bygginguna verði lokið.  Þykja hagsmunir kærenda af  því að fá framkvæmdir við verkið stöðvaðar til bráðabirgða óverulegir miðað við þá hagsmuni byggingarleyfishafa að geta lokið verkinu án frekari tafa.  Verður kröfu kærenda um stöðvun framkvæmdanna því hafnað.

Úrskurðarorð:

Frávísunarkröfu Sæsmíðar ehf. í máli þessu er hafnað.  Hafnað er kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda við endurbyggingu útbyggingar á suðurhlið húseignarinnar nr. 8 við Grandagarð í Reykjavík.

Ár 2001, fimmtudaginn 31. maí, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21 í Reykjavík.  Mættir voru allir aðalmenn; Ingimundur Einarsson, varalögreglustjóri í Reykjavík, Þorsteinn Þorsteinsson, byggingarverkfræðingur og Hólmfríður Snæbjörnsdóttir, lögfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 24/2000; kæra Múrarafélags Reykjavíkur og Múrarameistarafélags Reykjavíkur á úrskurði byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 11. apríl 2000, þar sem hafnað er kröfu kærenda um að viðurkennt verði að vinna við frágang keramikflísa, sem ystu klæðningar á útveggi hússins nr. 1 við Sætún og á inn- og útveggi Grafarvogskirkju, sé á sérfagsviði félaganna.

Á málið er nú lagður svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 9. maí 2000, sem barst nefndinni sama dag, kæra Múrarafélag Reykjavíkur og Múrarameistarafélag Reykjavíkur, úrskurð byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 11. apríl 2000, þar sem hafnað er kröfu kærenda um að viðurkennt verði að vinna við frágang keramikflísa, sem ystu klæðningar á útveggi hússins nr. 1 við Sætún og á inn- og útveggi Grafarvogskirkju, sé á sérfagsviði félaganna.  Krefjast kærendur þess að úrskurðinum verði hrundið og breytt á þá leið að krafa félaganna verði tekin til greina.  Kæruheimild er í 1. mgr. 46. gr. byggingarreglugerðar nr. 441/1998.

Málavextir:  Ágreiningur reis snemma árs 2000 milli kærenda og byggingarfélagsins Eyktar ehf. um fagsvið múrara og húsasmiða við uppsetningu granitflísa sem ysta byrðis á nýbyggingu að Sætúni 1 í Reykjavík og við sambærilega verkþætti við byggingu Grafarvogskirkju.  Óskuðu kærendur úrskurðar byggingarfulltrúans í Reykjavík um ágreining þennan með vísan til ákvæðis í 1. mgr. 46. gr. byggingarreglugerðar nr. 441/1998.  Gerðu félögin kröfu til þess að staðfest yrði að umræddir verkþættir féllu undir fagsvið múrara þar sem um flísalögn væri að ræða.  Af hálfu Eyktar ehf. var þessum kröfum mótmælt og þess krafist að umrædd fagvinna félli undir fagsvið húsasmiða, m.a. með vísun til ákvæða í grein 38.1 í byggingarreglugerð nr. 441/1998.  Ennfremur var þess krafist að verkefni við Grafarvogskirkju yrðu ekki tekin til skoðunar við meðferð málsins þar sem því verki væri að mestu lokið.

Með rökstuddum úrskurði, dags. 11. apríl 2000, hafnaði byggingarfulltrúinn í Reykjavík kröfum kærenda í málinu.  Þeirri niðurstöðu vildu kærendur ekki una og skutu málinu til úrskurðarnefndarinnar með bréfi, dags. 9. maí 2000, eins og að framan greinir.

Málsrök kærenda:  Af hálfu kærenda er á því byggt að í 39. gr. byggingarreglugerðar nr. 441/1998 komi skýrt fram að múrarameistari, sem staðfest hafi ábyrgð sína á verki, beri m.a. ábyrgð á allri flísalögn, en í því felist að flísalögn heyri undir múraraiðn.  Ákvæðið geymi ekki skýringu á því hvað sé flísalögn og verði því að leita annað um skýringu á því.  Af orðskýringu, m.a. með vísan til orðabóka, verði hins vegar ráðið að það að flísaleggja í skilningi 39. gr. byggingarreglugerðar sé að klæða veggi og gólf með flísum.  Á síðari hluta 20. aldar hafi farið að tíðkast hér á landi að klæða steinsteypt hús að utan með flísum af ýmsum stærðum og þykktum.  Hafi þessar flísar ýmist verið unnar af íslenskri steinsmiðju úr innlendu efni eða fluttar til landsins.  Séu flísar þessar hengdar á veggi með þar til gerðum festingum, oftast úr málmi.  Ýmist sé fyllt á bak við flísarnar með múr eða holrúm haft á bak við þær sem loft leiki um.  Nefna kærendur allmargar byggingar sem klæddar hafi verið steinflísum á undanförnum árum og áratugum og taka fram að klæðningar þeirra hafi verið unnar af múrurum. 

Kærendur kveða utan- og innahússklæðningar með flísum frá öndverðu hafa heyrt undir iðngreinarnar múrsmíði og steinsmíði, sem séu tvær greinar af sama meiði.  Námsefni í greinunum sé að verulegu leyti hið sama og sé Múrarafélag Reykjavíkur stéttarfélag steinsmiða jafnt sem múrara.  Múrarar hafi í nokkrum mæli sótt námskeið erlendis í flísaklæðningum, en frá árinu 1992 hafi flísaklæðning verið fastur liður í kennsluskrá múraradeildar Iðnskólans í Reykjavík.  Þá hafi verið haldin þar endurmenntunarnámskeið í flísa- og steinlögnum fyrir múrara.

Kærendur taka fram að flísar þurfi að sníða við glugga- og dyraop, á hornum og þar sem flísalagður flötur endi og eigi það jafnt við um upphengdar flísar sem límdar.  Til þess séu notuð handverkfæri, svo sem flísaskerar og flísatengur, sem séu meðal þeirra verkfæra er múrara eigi að leggja sér til en ekki trésmiðir.  Einnig séu notaðar flísasagir með vatnsbaði og slípitæki við þessi verk en múrarar fái kennslu í notkun slíkra verkfæra.  Ágreiningur í þessu máli snúist annars vegar um granítflísar og hins vegar um granítplötur og leiði af eðli máls að vinna við að sníða þær og koma þeim fyrir sé steinsmíði en ekki trésmíði.

Þá vísa kærendur til erlendra handbóka og kennslubóka þar sem fjallað sé um flísalagnir sem hluta af múraraiðn og sé þar ekki gerður greinarmunur á því hvernig flísar séu festar við undirlagið.

Loks vísa kærendur til gagna um menntunargrundvöll múrara, m.a. áfangalýsingar iðnfræðsluráðs í 10 iðngreinum frá 1983 og prófverkefna til sveinsprófs múrara, sem samin voru af fræðslunefnd um menntunarmál múrara á árinu 1989.  Vísa kærendur sérstaklega til greinar 3.1.9. um steinlögn í nefndum prófverkefnum, en þar telja kærendur að átt sé við loftaðar veggjaklæðningar.

Kærendur hafa fært frekari rök fyrir kröfu sinni og sjónarmiðum í málinu.  Með vísun til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verður þó ekki gerð frekari grein fyrir röksemdum kærenda í úrskurði þessum, en úrskurðarnefndin hefur haft allar röksemdir þeirra til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Málsrök byggingarfulltrúans í Reykjavík:  Úrskurðarnefndin leitaði afstöðu byggingarfulltrúans í Reykjavík til álitaefna kærumáls þessa.  Af hans hálfu er vísað til rökstuðnings í úrskurði hans frá 11. apríl 2000, en þar segir m.a:

„Sú aðferð sem um er deilt við byggingu hússins við Sætún nr. 1 er þannig að á steypta útveggi hússins er fest með múrboltum þar til gerðum vinkilfestingum úr galvaniseruðu stáli. Á þessar vinkilfestingar eru síðan festir álleiðarar sem skrúfaðir eru á stálvinkilinn með stálskrúfum og er útflötur veggjarins tekinn réttur um leið. Álleiðararnir eru með u.þ.b. 30 sm millibili miðju á miðju. Útveggurinn er einangraður með steinull sem dýfluð er á vegginn.

Á álleiðarana eru festir með draghnoðum þar til gerðar klemmur úr ryðfríu stáli. Í þessar klemmur er komið fyrir granítsteyptuflísum 30×60 sm að stærð og um 12 mm þykkum. Opin fúga er milli flísa lárétt og gefa klemmur fast millibil. En álleiðarinn lokar lóðréttum fúgum. Gott loftunarbil er milli einangrunar og bakflatar flísanna og kerfið í heild loftræst. Þar sem nema þarf af flísum er það gert með þar til gerðri sög í vatnsbaði.
Í Grafarvogskirkju eru notaðar granítplötur sem bornar eru uppi af þar til gerðum festingum sem boltaðar eru beint á steypta veggi innanhúss. En utanhúss er um sama kerfi að ræða að viðbættri steinullareinangrun.

Á undanförnum árum hafa loftaðar útveggjaklæðningar mjög rutt sér rúms, sem lokafrágangur steyptra útveggja og hafa verið notuð til klæðninganna ýmis efni. Má þar nefna gegnheilar sléttar stál- og álplötur, álplötur með kjarna úr plastefnum, plastplötur með sérstökum kjörnum og trefjabundnar plastplötur með margskonar yfirborðsáferð auk báraðra málmplatna og hvers kyns flísa og náttúrusteins.

Ágreiningslaust hafa húsasmiðir annast uppsetningu allra þeirra klæðninga annara en þeirra er hér er um deilt. Blikksmiðir hafa þó annast þær klæðningar þar sem samskeytum er lokað með „læsingu“. Húsasmiðir hafa og annast klæðningu þaka þar sem notaðar eru báraðar málmplötur. Sama á við um lagningu steyptra og glerjaðra þaksteina og þakskífur úr náttúrusteini.

Í 52. grein skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1998 er fjallað um iðnmeistara. Í 2. mgr. greinarinnar segir að í byggingarreglugerð skuli kveðið á um menntun, starfsreynslu, réttindi og skyldur iðnmeistara.

Í gr. 37.5 í byggingarreglugerð nr. 441/1998 segir:
Skulu ábyrgðarsvið iðnmeistara, skv. 38. – 45. gr., vera í samræmi við gildandi hæfniskröfur og námskrár til meistaraprófs í viðkomandi iðngrein á hverjum tíma. Um ábyrgðarsvið iðnmeistara vísast að öðru leyti til reglugerðar um löggiltar iðngreinar, námssamninga, sveinspróf og meistararéttindi.

Ekki er að finna í Iðnaðarlögum eða öðrum gögnum sem vísað er til í gr. 37.5 afgerandi skilgreiningar á fagsviðum.

Í 38. gr. segir um húsasmíðameistara:
Húsasmíðameistari, sem staðfest hefur ábyrgð sína á verki, ber m.a. ábyrgð á: Allri trésmíðavinnu við bygginguna, steypumótum, svo og öllum stokkum og götum sem í þau koma, stokkum fyrir lagnir sem sett eru í steypumót, veggklæðningum með raka-, hljóð- og eldvörn ásamt einangrun og loftun eftir því sem við á, að lóð sé jöfnuð í rétta hæð, frágangi einangrunar sem lögð er laus á plötu eða í grind og ef hún er sett í steypumót.

Þá segir um múrarameistara í 39. gr.:
Múrarameistari, sem staðfest hefur ábyrgð sína á verki, ber m.a. ábyrgð á:
Grunngreftri og sprengingum, allri steinsteypu, niðurlögn hennar og eftirmeðhöndlun, allri hleðslu, múrhúðun, ílögnum og vélslípun, allri flísalögn, allri járnalögn, fyllingu í og við grunn og þjöppun hennar, frágangi á einangrun undir múrvinnu.

Af hálfu múrarafélaganna er vísað til gr. 39 þar sem segir að múrarameistari beri ábyrgð á allri flísalögn og jafnframt vísað til þess að flísalögn eins og hér um ræðir sé kennd á endurmenntunarnámskeiðum fyrir múrara. Ekki er að finna í orðabókum Menningarsjóðs eða Sigfúsar Blöndal fullnægjandi orðskýringar á orðinu flísalögn, né heldur í öðrum fagbókum sem aðgangur er að. Í almennu máli er talað um að veggir, gólf eða sundlaug séu flísalögð og þá átt við að flísar séu límdar beint á viðkomandi fleti, ekki er talað um að viðkomandi flötur sé klæddur flísum. Á sama hátt er talað um að baðherbergi eða eldhús í húsum séu flísalögð.

Óumdeilt er að flísalagnir í þessum skilningi orðsins eru meðal námsefnis múraranema.
Í byggingarlýsingu sem fylgdi byggingarleyfisumsókn á aðaluppdráttum af húsinu nr. 1 við Sætún segir:

Húsið er steinsteypt og einangrað og kætt að utan með keramikflísum og setrusviði.

Í áður nefndri 38. grein í byggingarreglugerð kemur fram að húsasmíðameistari beri ábyrgð á: „[] veggklæðningum með raka, hljóð- og eldvörn ásamt einangrun og loftun eftir því sem við á:“[]

Loftaðar veggklæðningar eru eðli máls samkvæmt útveggjaklæðning en óloftaðar klæðningar innan dyra. Í greininni er ekki kveðið á um hvert klæðningarefnið sé heldur aðeins notað orðið veggklæðning.

Húsasmiðir hafa annast hverskyns klæðningar veggja og þaka eins og áður er komið fram. Engin múr eða límefni eru notuð við frágang þeirra klæðninga sem hér um ræðir.  Með hliðsjón af framanrituðu er það niðurstaða byggingarfulltrúans í Reykjavík að sú vinna sem hér um ræðir sé ekki flísalögn í þess orðs merkingu heldur vegg klæðningarvinna sbr. gr. 38.1 í byggingarreglugerð nr. 441/1998.“

Af hálfu byggingarfulltrúa er sérstaklega mótmælt þeim skilningi kærenda að átt sé við loftaðar útveggjaklæðningar í grein 3.1.9. í próverkefnum til sveinsprófs múrara.

Niðurstaða:  Úrskurðarnefndin hefur af sjálfsdáðum tekið til athugunar álitaefni um aðild og hagsmuni kærenda í máli þessu.  Almennt er það skilyrði aðildar að kærumáli fyrir úrskurðarnefndinni að kærendur eigi einstaklegra og lögvarinna hagsmuna að gæta. Í þessu máli koma kærendur hins vegar fram sem stéttar- og hagsmunafélög faggreinar, en málið er ekki rekið í umboði tiltekins félagsmanns eða félagsmanna.  Þrátt fyrir þetta verður að telja, með hliðsjón af eðli og hlutverki stéttarfélaga og lagareglum um starfsemi þeirra og aðildarhæfi, að kærendur geti komið fram ótilgreint fyrir hönd félagsmanna sinna í stjórnsýslumáli í því skyni að fá skorið úr ágreiningi um starfssvið þeirra.  Styður það og þessa niðurstöðu að sérákvæði er í 46. gr. byggingarreglugerðar um vald byggingarfulltrúa til að skera úr ágreiningi af þessum toga og að málskot til úrskurðarnefndarinnar á sér stoð í sama ákvæði.

Þar sem úrlausn málsins hefur nokkra almenna þýðingu um fagréttindi iðnmeistara á tilteknu sviði verður einnig að telja að kærendur eigi enn lögvarða hagsmuni því tengda að fá úrlausn um kæruefni máls þessa, þrátt fyrir að framkvæmdum sé nú lokið við verk þau, sem hinn kærði úrskurður tók til.  Verður kæran því tekin til efnislegrar meðferðar.

Í máli þessu er til úrlausnar hvort uppsetning upphengdra veggjaklæðninga úr steinefnum skuli teljast á fagsviði múrarameistara.

Ekki verður fallist á þau málsrök kærenda að leiða megi af orðskýringu að uppsetning veggjaklæðninga úr steinefnum teljist flísalögn í skilningi 39. gr. byggingarreglugerðar nr. 441/1998.  Í kærunni tala kærendur sjálfir m.a. um upphengdar klæðningar úr steinefnum, að klæða steinsteypt hús að utan með flísum, hús klædd með flísum, flísaklæðningar á byggingum, utanhúss- og innanhússklæðningar með flísum og flísaklæðningar sem lið í námsefni múrara, svo dæmi séu nefnd.  Bendir þetta orðfar ekki til þess að fagmönnum sé tamt að nota orðið flísalögn eða tala um að flísaleggja þegar um er að ræða uppsetningu steinflísa með festingum eins og um er deilt í málinu.  Telur úrskurðarnefndin þá orðnotkun ekki heldur samræmast almennri málvenju.  Verður því ekki fallist á að túlka beri orðalag 39. gr. byggingarreglugerðar nr. 441/1998 á þann veg að umrædd verkefni séu þar berum orðum felld undir ábyrgð og starfssvið múrara.

Samkvæmt grein 37.5 í byggingarreglugerð nr. 441/1998 skulu ábyrgðarsvið iðnmeistara vera í samræmi við hæfniskröfur og námsskrár til meistaraprófs í viðkomandi iðngrein á hverjum tíma.  Í gildandi námsskrá fyrir iðnsveina til iðnmeistaraprófs er námsáfangi um útveggjaklæðningar meðal valgreina bæði í húsasmíði og múraraiðn og er um sama námsáfanga að ræða.  Svarar hluti innihaldslýsingar hans vel til veggjaklæðninga af því tagi sem um er deilt í málinu.  Þá hafa nemendur í nefndum greinum svipaðan bakgrunn í byggingarefnisfræði.  Verður ekki annað ráðið en að bæði húsasmíðameistarar og múrarameistarar hafi fullnægjandi menntunargrundvöll til þess að standa fyrir og bera ábyrgð á veggjaklæðningum af því tagi sem um ræðir í málinu, en ljóst er að uppsetning slíkra klæðninga felur í sér fjölmarga verkþætti sem snerta jafnt fagsvið húsasmiða og múrara.

Byggingarreglugerð nr. 441/1998 hefur að geyma skýrt fordæmi um að starfssvið húsasmíðameistara og múrarameistara geti skarast, þannig að tilteknir verkþættir geti ýmist verið á ábyrgð hins fyrrnefnda eða hins síðarnefnda.  Vísast um þetta annars vegar til ákvæðis 39. greinar byggingarreglugerðar nr. 441/1998 um ábyrgð múrarameistara á grunngreftri, sprengingum og fyllingu í og við grunn og hins vegar til ákvæðis í grein 38.2 í sömu reglugerð, sem kveður á um að heimilt sé að húsasmíðameistari annist og ábyrgist þessa sömu verkþætti. 

Samkvæmt grein 20.3, sbr. grein 19.4.a, í byggingarreglugerð nr. 441/1998 skal m.a. gera grein fyrir frágangi útveggjaklæðninga á byggingaruppdráttum (séruppdráttum) mannvirkis.  Er það á valdsviði byggingarfulltrúa að meta, með hliðsjón af hönnunargögnum í hverju tilviki, hvernig best verði fullnægt kröfum um meistaraábyrgð á umræddum verkþætti.

Með vísan til framanritaðs og að öðru leyti með vísan til forsendna hins kærða úrskurðar er kröfum kærenda í máli þessu hafnað.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist vegna mikils málafjölda og anna hjá úrskurðarnefndinni.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu Múrarafélags Reykjavíkur og Múrarameistarafélags Reykjavíkur um að hrundið verði úrskurði byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 11. apríl 2000 í ágreiningsmáli um starfssvið múrara og húsamiða við frágang upphengdra veggjaklæðninga.  Skal hinn kærði úrskurður standa óhaggaður.