Ár 1999, miðvikudaginn 6. október, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Laugavegi 59 í Reykjavík. Mættir voru allir aðalmenn; Ingimundur Einarsson, varalögreglustjóri í Reykjavík, Þorsteinn Þorsteinsson, byggingarverkfræðingur og Hólmfríður Snæbjörnsdóttir, lögfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 25/1999; kæra Heimilisvara ehf, Reykjavík á samþykkt borgarráðs Reykjavíkur frá 18. maí 1999 varðandi lóð nr. 6 við Fossaleyni, Reykjavík.
Á málið er nú lagður svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 2. júní 1999, sem barst nefndinni hinn 3. sama mánaðar, kærir Sigurður I. Halldórsson hdl., f.h. Heimilisvara ehf., Reykjavík, samþykkt borgarráðs Reykjavíkur frá 18. maí 1999 varðandi lóðina nr. 6 við Fossaleyni, Reykjavík. Með bréfi til úrskurðarnefndar, dags. 4 júní 1999, sendir lögmaður kæranda afrit af bréfi byggingarfulltrúans í Reykjavík, dags. 1. júní 1999, þar sem kæranda er tilkynnt að byggingarnefnd Reykjavíkur hafi á fundi sínum hinn 27. maí 1999 synjað umsókn hans um leyfi til breytinga á notkun hússins nr. 6 við Fossaleyni í Reykjavík. Verður að skilja málatilbúnað kæranda svo, að auk samþykktar borgarráðs frá 18. maí 1999 sé jafnframt kærð umrædd synjun byggingarnefndar Reykjavíkur frá 27. maí 1999. Hin kærða ákvörðun byggingarnefndar var staðfest í borgarstjórn Reykjavíkur hinn 3. júní 1999.
Málavextir: Með lóðarleigusamningi, dags. 22. júní 1998, var kæranda leigð lóðin nr. 6 við Fossaleyni í Reykjavík. Var lóðin leigð til þess að reisa á henni atvinnuhúsnæði en lóðin er á skilgreindu athafnasvæði. Voru heimildir til starfsemi á lóðinni takmarkaðar með ákvæði í 1. grein samningsins þar sem skorður voru settar við tiltekinni starfsemi. Er ákvæði þetta svohljóðandi: „Óheimilt er að starfrækja á lóðinni hvers konar verslanir með matvöru, s.s. stórmarkaði, matvöruverslanir og söluturna. Hvorki verða veitt starfsleyfi né önnur tilskilin leyfi samkvæmt lögum um hollustuhætti og heilbrigðiseftirlit nr. 81/1988, lögum um matvæli nr. 93/1995 eða sambærilegum ákvæðum í lögum sem síðar kunna að verða sett, eða reglum settum samkvæmt slíkum lögum sem síðar kunna að verða sett, eða reglum settum samkvæmt slíkum lögum, til reksturs ofangreindra verslana.” Sama dag og nefndur lóðarsamningur var gerður var undirrituð af aðilum yfirlýsing til þinglýsingar, samhljóða tilvitnuðu ákvæði lóðarsamningsins um takmörkun á starfsemi á lóðinni.
Með bréfi til Borgarskipulags Reykjavíkur, dags. 11. mars 1999, sótti kærandi um leyfi til reksturs matvöruverslunar, veitingasölu, videoleigu og söluturns í húsnæði félagsins að Fossaleyni 6, Reykjavík. Var í bréfinu vísað til þess að samkvæmt staðfestu aðalskipulagi Reykjavíkur þyrfti að sækja um leyfi til skipulagsyfirvalda í Reykjavík fyrir matvörumarkaði á athafnasvæðum. Með bréfi, dags. 6. apríl 1999, gerði Borgarskipulag kæranda grein fyrir þeirri afstöðu sinni að það mælti ekki með því að erindis hans yrði samþykkt og vísaði í því sambandi til lóðarsamnings kæranda við borgina þar sem fram kæmi að óheimilt væri að starfrækja hvers konar verslanir með matvöru á lóðinni. Með bréfi, dags. 21. apríl 1999, sótti kærandi um það til byggingarnefndar Reykjavíkur, að auk núverandi starfsemi yrði veitt leyfi til reksturs matvöruverslunar, veitingasölu, myndbandaleigu og söluturns í greindu húsnæði kæranda. Á fundi sínum þann 29. apríl 1999 ákvað byggingarnefnd að framsenda erindið til borgarráðs til umsagnar. Málið var tekið fyrir á fundi borgarráðs hinn 18. maí 1999 og var á fundinum samþykkt umsögn skrifstofustjóra borgarverkfræðings, dags. 14. maí 1999, sem ráðið hafði óskað eftir að hann ynni um erindi kæranda. Í umsögninni var ekki mælt með því að kvöð um bann við matvöruverslun yrði aflétt af lóðinni þegar litið væri til forsendna kvaðarinnar og skuldbindinga borgaryfirvalda gagnvart öðrum lóðarhöfum á svæðinu. Á fundi sínum þann 27. maí sl. synjaði byggingarnefnd umsókninni með vísan til umsagnar skrifstofustjóra borgarverkfræðings og samþykktar borgarráðs. Skaut kærandi þessum ákvörðunum til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála með bréfi, dags. 2. júní 1999, eins og að framan greinir.
Með bréfi dags., 30. júlí 1999, var umboðsmanni kæranda tilkynnt að fyrirsjáanlegt væri að dráttur yrði á uppkvaðningu úrskurðar í málinu vegna mikils málafjölda og sumarleyfa og að úrskurðar væri ekki að vænta fyrr en í lok ágúst eð byrjun september. Hefur uppkvaðning úrskurðarins dregist enn frekar vegna forfalla og anna í úrskurðarnefndinni.
Málsrök kæranda: Af hálfu kæranda er því haldið fram að tilvitnuð kvöð á lóðinni sé í andstöðu við ákvæði gildandi aðalskipulags Reykjavíkur, sem staðfest hafi verið þann 18. ágúst 1997. Þá felist í kvöðinni brot gegn jafnræðisreglu. Með samþykkt sinni sé borgarráð að mismuna eigendum verslunar- og þjónustuhúsnæðis eftir hverfum og eftir eðli starfseminnar, þar sem kvöðin taki einungis til reksturs matvöruverslana. Í því sambandi megi benda á að erfitt sé að skilgreina „matvöruverslun”, þar sem rekstur söluturna, verslana í bensínstöðvum o.fl. skarist mjög við rekstur matvöruverslana. Sem dæmi megi benda á að við Gylfaflöt sé rekin videoleiga og söluturn auk bensínstöðvar. Þó gildi sambærilegir skilmálar um lóðir við Gylfaflöt og um lóð kæranda. Þá telur kærandi að takmarkanir þær, sem um ræðir, stuðli að fákeppni en ekki að eðlilegri samkeppni sem stjórnvöldum, þar með töldum borgaryfirvöldum, beri að vinna að með vísun til samkeppnislaga. Ennfremur bendir kærandi á að umsókn hans, sem tekið hafi til reksturs matvöruverslunar, veitingasölu, videoleigu og söluturns, hafi verið hafnað í heild, sem bendi til ákveðinnar túlkunar borgaryfirvalda á orðinu „matvöruverslun”, en eins og áður segi hafi rekstur videoleigu og söluturns verið heimilaður á nefndu svæði. Tekur kærandi fram að umsókn hans hafi m.a. verið sett fram vegna þess að traustir aðilar hafi falast eftir leigu á húsnæði hans að Fossaleyni 6. Telur hann að með synjun sinni hafi borgaryfirvöld brotið gegn gildandi skipulags- og byggingarlögum og jafnræðisreglu stjórnarskrárinnar.
Málsrök byggingarnefndar: Úrskurðarnefndin hefur leitað afstöðu byggingarnefndar Reykjavíkur til kærunnar. Í greinargerð byggingarnefndar um kæruefnið segir að þeir skilmálar sem settir hafi verið um lóðina hafi verið í fullu samræmi við áður gildandi aðalskipulag, þ.e. aðalskipulag Reykjavíkur 1990-2010, og séu jafnframt í fullu samræmi við núgildandi aðalskipulag 1996-2016. Í greinargerð núgildandi aðalskipulags segi m.a. að framfylgja þurfi skipulagi um staðsetningu verslunar- og þjónustumiðstöðva og varast að heimila nýjar í nágrenni þeirra sem þegar hafi verið gert ráð fyrir. Stuðla skuli að því að þjónustustofnanir verði staðsettar í skipulögðum verslunar- og þjónustumiðstöðvum til að styrkja rekstrargrundvöll þeirra. Sé ljóst af þessu að kvöð sú er hvílir á lóð kæranda er í fullu samræmi við núgildandi aðalskipulag og markmið þess. Af hálfu byggingarnefndar er því hafnað að með ákvörðunum sínum í málinu hafi borgaryfirvöld brotið gegn jafnræðisreglu. Með því að setja greinda kvöð (skilmála) inn í alla nýja lóðarleigusamninga í athafnahverfum í Grafarvoginum hafi einmitt verið stuðlað að jafnræði þannig að allir sem fengju úthlutað lóðum í þeim hverfum sætu við sama borð hvað þetta varðar og að þeim væri ljóst frá upphafi að ekki væri gert ráð fyrir matvöruverslunum á lóðunum. Með þessu hafi verið komið í veg fyrir handahófskenndar ákvarðanir í þessum málum og skýr stefna mörkuð í samræmi við markmið aðalskipulags um að halda verslun í göngufjarlægð frá íbúðarhverfum. Kvöðin (skilmálinn) byggi því á fullkomlega málefnalegu og lögmætu sjónarmiði. Dæmi þau sem kærandi nefni um að á Gylfaflöt sé rekin „videoleiga/söluturn” og bensínstöð séu eru ekki sambærileg við umsókn kæranda. Bensínstöðin standi á svæði sem sé verslunar og þjónustusvæði, bæði skv. aðalskipulagi Reykjavíkur 1990-2010 (eins og því var breytt 16. ágúst 1994) og aðalskipulagi Reykjavíkur 1996-2016. Umræddir skilmálar hafi ekki verið settir í lóðarleigusamning vegna þeirrar lóðar. Mjög strangir skilmálar séu um heimildir til verslunar í videoleigu og söluturni við Gylfaflöt og sé heimild til verslunar þar alfarið bundin við sælgæti og áskilið að myndbandaleigan sé ríkjandi þáttur í starfseminni. Umsókn kæranda hafi verið miklu víðtækari en það leyfi sem þarna hafi verið veitt. Hafi megintilgangur kæranda með umsókninni virst vera að fá heimild til reksturs matvöruverslunar og hafi umsókninni því verið hafnað í heild sinni. Um þá málsástæðu kæranda, að ákvarðanir borgaryfirvalda í málinu stuðli að fákeppni, segir í greinargerðinni að í skipulagi sé leitast við að móta stefnu um landnotkun, umferðarkerfi og þróun byggðar á tilteknum svæðum. Þannig sé ákveðinni starfsemi (notkun) beint á tiltekin svæði. Með því sé ekki verið að setja hömlur á samkeppni einstakra atvinnugreina heldur sé einungis verið að ákveða hvar tiltekin starfsemi megi vera með almannaheill í huga. Það sé því fráleitt að halda því fram að með slíkum ákvörðunum sé verið að stuðla að fákeppni.
Umsögn Skipulagsstofnunar: Úrskurðarnefndin leitaði umsagnar Skipulagsstofnunar um kæruefni málsins. Í umsögn stofnunarinnar segir m.a: „Kæra leigutaka virðist vera byggð á þremur atriðum. Í fyrsta lagi að fyrrgreind kvöð gangi gegn gildandi aðalskipulagi Reykjavíkur, í öðru lagi að kvöðin sé brot á jafnræðisreglu stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og í þriðja lagi að kvöðin styðji fákeppni og stuðli ekki að samkeppni, en borgaryfirvöldum beri að stuðla að hinu síðarnefnda. Hvað fyrsta atriði kærunnar varðar verður að líta til greinargerðar með gildandi aðalskipulagi Reykjavíkur 1996-2016. Í greinargerð þeirri er mörkuð stefna borgarstjórnar hvað landnotkun á athafnasvæðum varðar og segir þar m.a. á bls. 27: „Sækja þarf um leyfi til skipulagsyfirvalda í Reykjavík fyrir matvörumarkaði á athafnasvæðum.” Kvöð þá sem um er deilt telur Skipulagsstofnun vera í samræmi við þessa skipulagsákvörðun borgaryfirvalda og því ekki brjóta gegn gildandi aðalskipulagi Reykjavíkur. Skipulagsstofnun telur þó lykilatriði þá staðreynd málsins að leigutaki vissi af kvöð þeirri sem deilt er um í máli þessu við undirritun leigusamnings og gekkst undir hana af fúsum og frjálsum vilja. Í öllum frjálsum viðskiptum hér á landi gildir meginreglan um samningsfrelsi. Gerð leigusamninga telst til frjálsra viðskipta og gildir þar því sú regla að aðilum viðskiptanna sé frjálst að koma sér saman um ákvæði viðskiptanna. Í ljósi þessa telur Skipulagsstofnun því að Reykjavíkurborg, sem eiganda lóðarinnar, hafi haft fulla heimild til þess að takmarka landnotkunarmöguleika leigutaka á hinni umræddu lóð, en fellst hins vegar ekki á það með kæranda að skipulags- og byggingarlög nr. 73/1997 hafi verið brotin. Hvað varðar meint brot borgaryfirvalda gegn jafnræðisreglunni sýna gögn málsins að allar lóðir á athafnasvæðum í Grafarvogshverfinu eru undir sömu kvöð settar og lóð sú sem hér er til umfjöllunar. Í ljósi þess verður ekki talið að jafnræðisreglan sé brotin, þar sem allir lóðarhafar á athafnasvæðum þessa borgarhluta sitja við sama borð hvað þetta varðar. Skipulagsstofnun tekur ekki afstöðu til þriðja kæruliðar þar sem hún telur sig ekki vera rétt stjórnvald til að veita umsögn um ágreining sem telja verður af samkeppnisréttarlegum grunni sprottinn.” Er það niðurstaða Skipulagsstofnunar að ekki eigi að verða við kröfu kæranda um að hinar kærðu ákvarðanir verði felldar úr gildi.
Niðurstaða: Ákvörðun borgarráðs frá 18. maí 1999, sem kærð er í máli þessu, laut að því að samþykkja umsögn skrifstofustjóra borgarverkfræðings um erindi kæranda. Var með samþykktinni afgreitt erindi byggingarnefndar, sem leitað hafði umsagnar borgarráðs um umsókn kæranda um leyfi til breyttrar notkunar hússins að Fossaleyni 6. Hin kærða samþykkt borgarráðs felur ekki í sér lokaafgreiðslu máls og sætir ekki kæru til úrskurðarnefndar. Verður kröfu kæranda um ógildingu þeirrar samþykktar því vísað frá úrskurðarnefndinni. Eins og mál þetta liggur fyrir þykir hins vegar rétt að taka til úrlausnar hvort ógilda beri ákvörðun byggingarnefndar Reykjavíkur frá 27. maí 1999 um að synja umsókn kæranda um leyfi til téðra breytinga á notkun húss hans að Fossaleyni 6.
Ekki verður á það fallist að skilmálar þeir, sem í lóðarsamningi greinir og setja skorður við tiltekinni starfsemi á lóðinni, séu andstæðir ákvæðum aðalskipulags Reykjavíkur 1996-2016, sem í gildi var þegar lóðarsamningurinn var gerður. Er beinlínis gert ráð fyrir því í greinargerð aðalskipulagsins að rekstur matvöruverslana á athafnasvæðum sé háður sérstöku samþykki skipulagsyfirvalda í hverju tilviki. Í aðalskipulagi er sett fram, í höfuðdráttum, stefna sveitarstjórnar um landnotkun, samgöngu- og þjónustukerfi, umhverfismál og þróun byggðar á tilteknu tímabili, sbr. 16. gr. laga nr. 73/1997. Verður að telja að skipulags- og byggingaryfirvöldum sé heimilt, innan þeirra marka sem aðalskipulagið setur, að skilgreina nánar landnotkun á einstökum lóðum eða svæðum með sérstökum skilmálum í lóðarsamningum. Fellst úrskurðarnefndin og á það sjónarmið, sem fram kemur í umsögn Skipulagsstofnunar í málinu, að líta verði til meginreglu íslensks réttar um samningafrelsi þegar virt er gildi slíkra samningsskilmála. Telst kærandi, samkvæmt framansögðu, bundinn af umræddum skilmálum, enda hefur hann lýst því yfir að honum hafi verið kunnugt um skilmálana er hann gekk til samninga um leigu lóðarinnar að Fossaleyni 6.
Skilmálar þeir, sem um ræðir í málinu, gilda um lóðir við Gylfaflöt og Bæjarflöt annars vegar og Fossaleyni hinsvegar, en lóðir þessar eru á tveimur aðskildum athafnasvæðum í Grafarvogi. Skilmálarnir eiga sér skipulagslegar forsendur og taka til allra lóða á umræddum athafnasvæðum. Verður ekki á það fallist að með þeim sé brotið gegn jafnræðisreglu eða raskað samkeppnisstöðu með neinum þeim hætti að leiða eigi til ógildingar þeirra.
Dæmi þau, sem kærandi hefur tilfært og telur að líta beri til við úrlausn málsins, verða ekki talin sambærileg við atvik máls þessa. Hefur kærandi ekki látið á það reyna hvort umsókn um rekstur videoleigu með leyfi til sælgætissölu í húsnæði hans yrði hafnað, en eins og umsókn hans var háttað verður ekki talið að byggingarnefnd hafi borið að taka afstöðu til þess hvort unnt væri að samþykkja hana að hluta.
Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða úrskurðarnefndar að byggingarnefnd hafi ekki einungis verið heimilt, heldur beinlínis skylt, að synja umsókn kæranda enda ber byggingarnefnd við afgreiðslu umsókna að líta til lögvarinna hagsmuna annarra en umsækjandans eins. Verður kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar byggingarnefndar Reykjavíkur frá 27. maí 1999, sem staðfest var af borgarstjórn 3. júní 1999, því hafnað.
Úrskurðarorð:
Kröfu kæranda um ógildingu samþykktar borgarráðs frá 18. maí 1999 er varðar lóð nr. 6 við Fossaleyni, Reykjavík er vísað frá úrskurðarnefndinni. Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar byggingarnefndar Reykjavíkur frá 27. maí 1999, sem staðfest var af borgarstjórn 3. júní 1999, um að synja umsókn kæranda um leyfi til breytinga á notkun hússins að Fossaleyni 6.
