Ár 2002, fimmtudaginn 10. janúar, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21 í Reykjavík.  Mættir voru allir aðalmenn; Ingimundur Einarsson, varalögreglustjóri í Reykjavík, Þorsteinn Þorsteinsson, byggingarverkfræðingur og Hólmfríður Snæbjörnsdóttir, lögfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 60/2001; kæra á ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 27. nóvember 2001, að veita leyfi til byggingar húss á lóðinni nr. 49 við Skildinganes í Reykjavík.
         

Í málinu er nú upp kveðinn svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 17. desember 2001, er barst nefndinni 18. sama mánaðar, kærir Brynjólfur Eyvindsson hdl., f.h. S og J, eigenda fasteignarinnar nr. 51 við Skildinganes í Reykjavík, ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 27. nóvember 2001, að veita leyfi til byggingar húss á lóðinni nr. 49 við Skildinganes í Reykjavík.  Hin kærða ákvörðun var samþykkt á fundi skipulags- og byggingarnefndar þann 28. nóvember 2001 og staðfest á fundi borgarstjórnar Reykjavíkur hinn 6. desember 2001.

Kærendur krefjast þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.  Jafnframt gera þeir kröfu um að framkvæmdir, sem hafnar eru við nýbyggingu að Skildinganesi 49, verði stöðvaðar á meðan úrskurðarnefndin hafi málið til meðferðar, sbr. 5. mgr. 8. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997.

Skipulags- og byggingarnefnd Reykjavíkur og byggingarleyfishafa var, svo fljótt sem við var komið, gert viðvart um kæruna og þeim gefinn kostur á að koma sjónarmiðum sínum að í málinu.  Hafa nefndinni nú borist andmæli og málsrök greindra aðila.  Er málið nú tekið til úrskurðar hvað varðar kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda.

Málavextir:  Aðeins verður stuttlega gerð grein fyrir málavöxtum og einungis að því marki sem þurfa þykir við úrlausn um kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda.

Kærendur eru eigendur að einbýlishúsi á lóðinni Skildinganesi 51, Reykjavík, en það munu þeir hafa byggt á árinu 1974.  Húsið er á einni hæð, eins og áskilið var í skipulagsskilmálum sem í gildi voru á byggingartíma þess.  Árið 1976 mun hafa komið fram vilji skipulagsyfirvalda til að breyta hæð húsa í nágrenni við fasteign kærenda.  Mótmæltu kærendur þessum áformum með bréfi til borgarverkfræðingsins í Reykjavík, dags. 22. mars 1976, og þá sérstaklega er varðaði lóðina Skildinganes 49, sem verið hefur óbyggð.  Kom ekki til þess að skipulagsskilmálum á svæðinu væri breytt í það sinn.  Breyting var hins vegar gerð á skipulagsskilmálunum í október 1990 og fól hún í sér nokkra rýmkun á heimildum til bygginga á óbyggðum lóðum á svæðinu.  Mun breyting þessi hafa farið framhjá kærendum, enda ekki kynnt þeim.

Í byrjun apríl 2001 veitti byggingarfulltrúinn í Reykjavík byggingarleyfi fyrir einbýlishúsi á lóðinni nr. 49. við Skildinganes.  Kærendur töldu byggingarleyfið ganga gegn lögvörðum hagsmunum sínum, auk þess sem það færi í bága við skipulagsskilmála.  Sendu þau erindi til skipulags- og byggingarnefndar Reykjavíkur með bréfi, dagsettu 23. apríl 2001, þar sem farið var fram á afturköllun leyfisins.  Þeirri beiðni var hafnað, að öðru leyti en því að leyfi fyrir stoðvegg utan byggingarreits var fellt úr gildi. 

Þessari niðurstöðu vísuðu kærendur til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála með bréfi, dags. 15. júní 2001, og kröfðust þess að ákvörðun borgaryfirvalda í málinu yrði hnekkt og að framkvæmdir við byggingu húss á lóðinni yrðu stöðvaðar meðan úrskurðarnefndin hefði málið til meðferðar.

Með úrskurði til bráðabirgða, uppkveðnum hinn 11. júlí 2001, féllst úrskurðarnefndin á kröfu kærenda um að framkvæmdir yrðu stöðvaðar meðan málið væri til umfjöllunar fyrir nefndinni.  Var sú niðurstaða á því byggð að líklegt væri að fyrirhugað hús á lóðinni samræmdist ekki ákvæðum skipulagsskilmála um stöllun og um hæðarafsetningu aðalgólfplötu.

Eftir að þessi niðurstaða úrskurðarnefndarinnar lá fyrir lét byggingarleyfishafi gera verulegar breytingar á aðaluppdráttum fyrirhugaðs húss á lóðinni.  Var með breytingum þessum leitast við að koma til móts við þau sjónarmið sem vikið var að í forsendum bráðabirgðaúrskurðarins frá 11. júlí 2001.  Sótti hann um byggingarleyfi að nýju að gerðum þessum breytingum og óskaði þess jafnframt að áður veitt byggingarleyfi yrði fellt úr gildi.  Mótmæltu kærendur nýjum teikningum að húsinu og mun þeim hafa verið breytt nokkuð með hliðsjón af mótmælum þeirra.   Var erindið síðan samþykkt á fundi skipulags- og byggingarnefndar hinn 14. nóvember 2001 en á þeim fundi afturkallaði nefndin áður veitt byggingarleyfi og fól byggingarfulltrúa að gefa út nýtt leyfi í samræmi við fyrirliggjandi umsókn þegar tiltekin atriði hefðu verið lagfærð.  Var hin kærða ákvörðun byggingarfulltrúa tekin á grundvelli þessarar samþykktar.

Kærendur töldu fyrirhugað hús enn fara í bága við grenndarhagsmuni og skipulagsskilmála og vísuðu málinu því að nýju til úrskurðarnefndarinnar með bréfi, dags. 17. desember 2001, eins og að framan greinir.

Með úrskurði, uppkveðnum hinn 20. desember 2001, vísaði úrskurðarnefndin fyrra kærumáli um byggingu húss að Skildinganesi 49 frá með vísan til þess að byggingarleyfi það sem um væri deilt í því máli hefði verði afturkallað og ættu málsaðilar því ekki lengur lögvarða hagsmuni því tengda að fá úrlausn um lögmæti þess leyfis.

Málsrök kærenda: Af hálfu kærenda er á því byggt að fyrirhuguð bygging sé tveggja hæða en bygging þannig fasteignar á þessu svæði sé óheimil.  Útúrsnúningur yfirvalda um að byggingin uppfylli alla skilmála þar sem hún sé innan mænishæðar, 5,25 m frá götukóta, breyti ekki þeirri staðreynd.  Á arkitektateikningum vegna byggingarinnar sé getið um efri og neðri hæð.  Á fyrirhugaðri byggingu sé enginn mænir heldur ráðgert nánast slétt þak er nái hæðinni 5,25 m.  Með veitingu byggingarleyfis fyrir þannig byggingu séu byggingaryfirvöld ekki aðeins að brjóta á rétti kærenda heldur einnig að fara út fyrir samþykkta skipulagsskilmála.

Kærendur benda einnig á að þegar þeir hafi mótmælt fyrirhuguðum breytingum á hæð bygginga við Skildinganes árið 1976 hafi verið lagðar fram teikningar er sýni skuggamyndun hugsaðrar byggingar að Skildinganesi 49.  Annars vegar hafi verið miðað við að byggt yrði á lóðinni hús með mænisþaki er næði annars vegar 5,20 m og hins vegar 4,0 m yfir götukóta miðað við mæni.  Teikningarnar beri með sér að gert hafi verið ráð fyrir hallandi þaki.  Hæð fyrirhugaðrar byggingar með sléttu þaki sé ráðgerð 5,25 m yfir götukóta og út frá tilgreindum teikningum megi sjá hve gífurleg skuggamyndun verði á lóð kærenda og hve nýting sólar minnki að sama skapi verði byggingin að veruleika í óbreyttri mynd.

Þá telja kærendur stærð og gerð fyrirhugaðs húss stangast á við skipulagsskilmála eins og þeir hafi verið ákveðnir af byggingaryfirvöldum í október 1990.  Samkvæmt skilmálunum sé heimilt að stalla hús á helmingi grunnflatar þar sem aðstæður leyfi.  Húsið sé hins vegar í raun tveggja hæða, efri hæð þess fari langt fram yfir helmingsmörk auk þess sem aðstæður á svæðinu leyfi ekki hús í því formi sem teikningarnar geri ráð fyrir.  Hvað varði útreikning á greindum helmingsmörkum þá hljóti ummál þess hluta sem sé stallaður að ráða.  Á teikningum af húsinu sé sýnt gat á milli hæða en lóðareigandi reikni leyfilega stærð stöllunar aðeins út frá raunverulegum gólffleti annarrar hæðar sem, að mati kærenda, sé beinlínis rangt.
 
Loks taka kærendur fram að þegar skilmálarnir frá 1990 hafi verið samþykktir hafi fáar lóðir verið óbyggðar á svæði því er hér um ræði.  Skilmálarnir hafi falið í sér rýmri heimildir en áður hafi gilt jafnframt sem þeir séu um margt óljósir.  Ekki sé ljóst hvaða skilning byggingaryfirvöld leggi í orðalagið „þar sem aðstæður leyfa”, en þó megi ljóst vera að þau túlki það mjög rúmt.  Kærendur benda á að á greindri lóð sé enginn halli, er gefi tilefni til „stöllunar”.  Þá hljóti grenndarsjónarmið að teljast til aðstæðna, en teikningar hafi þó ekki verið bornar undir kærendur áður en þær hafi verið samþykktar af byggingaryfirvöldum.  Vegghæð fyrirhugaðs húss frá götukóta sé á þriðja metra hærri en vegghæð húss kærenda frá götukóta.  Þá sé vegghæð fyrirhugaðs húss um tveimur metrum hærri en vegghæð hússins að Skildinganesi 47.  Loks sé ráðgert að hafa útvistarsvæði fyrir íbúa hússins ofan á bílskúr fasteignarinnar og því sé gert ráð fyrir vegg ofan á bílskúrnum.  Samtals sé hæð þess veggjar um 13 cm umfram mænishæð fasteignar kærenda.  Með vísan til framangreinds, svo og til forsendna og niðurstöðu úrskurðarnefndarinnar í úrskurði uppkveðnum 14. desember 2001 í kærumáli vegna byggingar að Skeljatanga 9, telja kærendur að skipulags- og byggingaryfirvöld í Reykjavík hafi með veitingu hins umdeilda byggingarleyfis brotið reglur varðandi gildandi skipulagsskilmála, auk þess sem brotið hafi verið á rétti þeirra sem íbúa á svæðinu.

Um kröfu sína um stöðvun framkvæmda vísa kærendur til ríkra hagsmuna sinna af því að umrædd bygging verði ekki reist.  Telja kærendur og að hagsmuna byggingarleyfishafa hljóti einnig að vera best gætt verði framkvæmdir stöðvaðar.  Hann leggi þá ekki í óþarfan byggingarkostnað verði fallist á kröfu kærenda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar.

Málsrök byggingaryfirvalda:  Í greinargerð Reykjavíkurborgar, dags. 7. janúar 2002, um kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda er þess krafist að þeirri kröfu verði hafnað.  Er á því byggt að hið kærða byggingarleyfi samræmist ákvæðum skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, þ.m.t. 43. gr., ákvæðum skipulagsreglugerðar nr. 400/1998 og byggingar-reglugerðar nr. 441/1998.  Leyfið sé einnig í samræmi við gildandi deiliskipulag og skilmála þess.  Fullyrðingum kærenda um annað sé mótmælt.  Meginrök úrskurðarnefndarinnar í úrskurði hennar frá 11. júlí 2001, þar sem nefndin hafi ákveðið að stöðva framkvæmdir á lóðinni á grundvelli eldra byggingarleyfis, hafi verið þau að mestur hluti gólfflatar hússins væri í lágmarkshæð skv. skilmálum, stöllun þess tæki til meira en helmings grunnflatar og húsið væri meira en að hálfu leyti á tveimur hæðum. Þetta hafi ekki samræmst deiliskipulagsskilmálum, að mati úrskurðarnefndarinnar.  Vegna þessarar niðurstöðu hafi húsinu nú verið breytt eins og fram komi á samþykktum teikningum.  Aðalgólfplata hússins, þ.e. grunnflötur efri stalls neðri hæðar, sé þannig 115,3 m² en grunnflötur neðri stalls neðri hæðar 113,5 m² og því minni en helmingur jarðhæðarinnar.  Efri hæð hússins sé 83,7 m² og því innan við helmingur grunnflatar jarðhæðar sem sé 228,8 m².  Byggingarleyfið samræmist því að öllu leyti ákvæðum 3. og 4. gr. gildandi skipulagsskilmála hvað varði stærð, stöllun og hæðarafsetningu.

Af hálfu Reykjavíkurborgar er því ennfremur mótmælt að reikna beri gat milli hæða sem hluta af gólffleti annarrar hæðar.  Væri það þvert á reglur um skráningu og útreikning á stærðum mannvirkja.  Rétt þyki þó að taka fram að þrátt fyrir að það yrði gert væri byggingarleyfið allt að einu í samræmi við ákvæði deiliskipulagsins.  Brúttóflatarmál efri hæðar hússins, auk hins ímyndaða flatar (gatsins), væri í heild 121,2 m² eða um 6,8 m² yfir helmingi grunnflatar jarðhæðarinnar.  Í prósentum væri mismunurinn 5,6%.  Þrátt fyrir deiliskipulagsskilmála verði að ætla skipulags- og byggingaryfirvöldum tiltekið svigrúm við veitingu byggingarleyfa á grundvelli skilmála enda gangi yfirvöld með þeim hætti ekki á grenndarhagsmuni nágranna.  Ef skilmálarnir yrðu túlkaðir þannig að reikna bæri gatið með sé ljóst að framangreindur mismunur hafi engin áhrif á grenndarhagsmuni kærenda.  Sé byggingarleyfið því innan þeirra heimilda sem játa verði skipulags- og byggingaryfirvöldum.

Hæð hússins skv. hinu umdeilda byggingarleyfi sé innan þeirra marka sem 1. og 2. mgr. 5. gr. skilmálanna setji.  Hæsti hluti þaks stallaða hluta hússins sé þannig 5,25 m yfir götukóta en mætti vera 5,7 m.  Athugasemdir kærenda um þakform og lítið hallandi mænisþak hafi því ekki þýðingu.  Hægt væri að koma fyrir brattara mænisþaki á húsinu án þess að vikið væri frá skilmálum.  Grenndaráhrif vegna hæðar hússins séu því ekki meiri en kærendur hafi mátt búast við á grundvelli skilmála.

Þá sé því hafnað að tilvitnaður úrskurður úrskurðarnefndarinnar frá 14. desember 2001 í öðru máli hafi beint fordæmisgildi í máli því sem hér sé til umfjöllunar.  Stöllun og hæðarsetning þess húss sem þar hafi verið deilt um hafi verið með allt öðrum hætti en samþykktar teikningar af Skildinganesi 49 geri ráð fyrir.

Loks er á það bent að annað stjórnvald, sýslumaðurinn í Reykjavík, hafi hafnað kröfu kærenda um að setja lögbann á kærðar framkvæmdir.  Ekkert nýtt hafi komið fram í málinu frá því sú ákvörðun hafi verið tekin.  Þar sem stöðvun framkvæmda sé undantekningar-heimild og auk þess verulega íþyngjandi gagnvart byggingarleyfishafa verði að beita henni af varfærni.  Í þessu máli verði og að hafa í huga að sýslumaður hafi ekki treyst sér til að setja lögbann á framkvæmdirnar þrátt fyrir að hann gæti krafist tryggingar af kærendum vegna hugsanlegs tjóns sem kynni að hljótast af lögbanni.

Málsrök byggingarleyfishafa:  Af hálfu byggingarleyfishafa er kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda mótmælt.  Vísar hann til þeirra málsraka sem fram komi af hálfu Reykjavíkurborgar í málinu svo og til þess að framkvæmdir á lóð hans eigi sér stoð í formlega gildu byggingarleyfi.

Niðurstaða:  Úrskurðarnefndin hefur í fyrra máli vegna byggingar húss á lóðinni nr. 49 við Skildinganes tekið þá afstöðu að leggja beri til grundvallar skipulagsskilmála fyrir óbyggðar lóðir á svæðinu sem settir voru í október 1990.  Er það því megin úrlausnarefni máls þessa að skera úr um það hvort fyrirhugað hús á lóðinni, svo breytt sem það er nú, samræmist greindum skilmálum. 

Eins og að framan er rakið gerði byggingarleyfishafi umtalsverðar breytingar á hönnun hússins að Skildinganesi 49 eftir að úrskurðarnefndin hafði stöðvað framkvæmdir sem hafnar voru á grundvelli fyrra byggingarleyfis.  Með breytingum þessum hefur aðalgólfplata hússins verið stækkuð og er nú ríflega helmingur af grunnfleti þess.  Fjær götu er húsið stallað þannig að gólfplata er lækkuð og nemur þessi lægri gólfflötur tæpum helmingi grunnflatar hússins.  Á þeim hluta þess sem fjær er götu er komið fyrir efri hæð, sem að gólfflatarmáli er talsvert minni en sem nemur helmingi grunnflatar, en þar sem gat er að hluta milli hæða tekur hærri hluti hússins yfir flöt sem er lítillega umfram helming grunnflatar.  Það frávik verður þó að teljast innan eðlilegra vikmarka.  Byggingarleyfishafi hefur með þessum hætti nýtt sér heimildir skipulagsskilmála um stöllun húss þar sem aðstæður leyfa en ætla verður byggingaryfirvöldum mat um það hvar aðstæður séu til stöllunar húsa á svæðinu.  Verður að telja að með þeim breytingum sem gerðar hafa verið á hönnun hússins hafi það verið lagað að þeim heimildum sem í skipulagsskilmálunum felast.  Verður því ekki fallist á að stöðva beri framkvæmdir á þeirri forsendu að byggingin, svo breytt sem hún er nú, fari í bága við skipulagsskilmála.

Miðað við að líklegt sé að húsið samræmist nú skipulagsskilmálum verður ekki fallist á að bygging þess fari gegn grenndarhagsmunum kærenda, enda þurfa þeir að sæta þeirri skerðingu á hagsmunum sínum sem kann að leiða af byggingu húss á grannlóðinni að því tilskyldu að byggingin samræmist skipulagsskilmálum.  Verður því ekki fallist á kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda með tilliti til grenndarsjónarmiða, en við efnisúrlausn málsins kemur hins vegar til skoðunar hvort nýting þakflatar fremri hluta hússins sé ólögmæt með tilliti til hagsmuna kærenda.  Sú nýting varðar hins vegar litlu um byggingu hússins og gefur vafi um réttmæti hennar ekki sjálfstætt tilefni til stöðvunar framkvæmda við bygginguna. 

Með vísan til þess sem að framan er rakið er hafnað kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda við byggingu húss að Skildinganesi 49.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda í máli þessu um að framkvæmdir við byggingu húss að Skildinganesi 49 í Reykjavík verði stöðvaðar.

Ár 2001, fimmtudaginn 6. desember, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21 í Reykjavík.  Mættir voru allir aðalmenn; Ingimundur Einarsson varalögreglustjóri í Reykjavík, Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur og Hólmfríður Snæbjörnsdóttir lögfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 24/2001; kærur íbúa og eigenda fasteignanna Fáfnisness 4, Skildingatanga 6 og Skeljatanga 5 í Reykjavík á ákvörðunum skipulags- og byggingarnefndar Reykjavíkur frá 28. mars 2001 og borgarráðs Reykjavíkur frá 3. apríl 2001 um að breyta deiliskipulagi vegna óbyggðrar lóðar að Skeljatanga 9 í Reykjavík.

Á málið er nú lagður svofelldur

úrskurður:

Með bréfum íbúa Fáfnisness 4 og Skildingatanga 6 til úrskurðarnefndarinnar, dags. 23. og 25. maí 2001, og með bréfi íbúa Skeljatanga 5 til skipulags- og byggingarnefndar Reykjavíkur, dags. 25. maí 2001, sem framsent var til úrskurðarnefndarinnar, kæra framangreindir aðilar ákvörðun skipulags- og byggingarnefndar Reykjavíkur frá 28. mars 2001 um að breyta deiliskipulagi vegna óbyggðrar lóðar að Skeljatanga 9 í Reykjavík.  Hin kærða ákvörðun var staðfest á fundi borgarráðs hinn hinn 3. apríl 2001 og var auglýsing um gildistöku hennar birt í B-deild Stjórnartíðinda þann 11. júní 2001.  Í framangreindum kærum byggja kærendur á sömu eða svipuðum sjónarmiðum og fara hagsmunir þeirra saman.  Úrskurðarnefndin ákvað því að sameina kærumálin í eitt mál og voru kærumál nr. 25 og 37/2001 sameinuð máli nr. 24/2001, sem fyrst barst úrskurðarnefndinni.  Í kæru eigenda Skildingatanga 6 er berum orðum krafist ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar.  Verður að skilja málatilbúnað annarra kærenda á sama veg, enda þótt nokkuð skorti á um skýra kröfugerð af þeirra hálfu.

Málavextir:  Með bréfi til Borgarskipulags Reykjavíkur, dags. 6. júlí 2000, óskaði umboðsmaður eiganda lóðarinnar nr. 9 við Skeljatanga eftir því að deiliskipulagi lóðarinnar yrði breytt á þann veg sem sýnt væri á uppdrætti er erindinu fylgdi.  Væri breytingin fólgin í því að byggingarreitur yrði stækkaður til suðurs og heimilað yrði að reisa einnar og hálfrar hæðar hús á lóðinni með mænishæð 5,7 m miðað við götukóta.  Að öðru leyti giltu skipulagsskilmálar, dagsettir 17. október 1990. Gerði tillagan ráð fyrir að byggingarreitur stækkaði um 11 m til suðurs og 8 m til austurs.  Erindi þetta var tekið fyrir á fundi skipulags- og umferðarnefndar hinn 10. júlí 2000.  Þá lá fyrir umsögn Borgarskipulags, dags. 6. júlí 2000, þar sem komist er að þeirri niðurstöðu að stækkun byggingarreits sé breyting á deiliskipulagi en bygging húss á 1½ hæð á lóðinni samræmdist skipulagsskilmálum.  Var afgreiðslu erindisins frestað á fundinum.  Erindið var á ný lagt fram á fundi nefndarinnar þann 1. ágúst 2000 og var þá samþykkt að fram færi grenndarkynning á tillögu að minniháttar breytingu á deiliskipulagi sem fæli í sér stækkun byggingarreits á lóðinni.  Af þeim athugasemdum sem fram komu við tillöguna verður þó ráðið að auk tillögu að stækkun byggingarreits hafi verið kynnt frumdrög að fyrirhuguðu húsi á lóðinni.

Að lokinni kynningu var erindið á ný lagt fram á fundi skipulags- og umferðarnefndar þann 11. september 2000.  Athugasemdabréf hafði þá borist frá átta íbúum að Fáfnisnesi 8 og 10 og að Skildingatanga 6.  Beindust athugasemdir þessara nágranna bæði að stækkun byggingarreits en ekki síður að þeirri túlkun að aðstæður teldust leyfa byggingu 1½ hæðar húss á lóðinni með mænishæð 5,7 m yfir götukóta.  Í umsögn Borgarskipulags um þessar athugasemdir, dags. 7. september 2000, segir að í deiliskipulagsskilmálum sé kveðið á um að leyfðar skuli einnar hæðar byggingar með hámarkshæð 4,4 m en á lóðum þar sem aðstæður leyfi megi stalla hús.  Þá sé hámarkshæð byggingar sem sé 1½ hæðar 5,7 m yfir götukóta.  Húsin við Skeljatanga séu öll einnar hæðar en aftur á móti séu hús við Skildinganes og Skildingatanga yfirleitt hærri.  Lítill halli sé á lóðinni og sé álitamál hvort aðstæður leyfi þar stöllun húss.  Borgarskipulag hafi sett upp götumynd Skildingatanga og Skeljatanga.  Skipulagsskilmálar séu ekki mjög skýrir og þurfi því að skoða hvert tilvik og athuga hvaða áhrif það hafi á götumynd og umhverfi.  Þá er í umsögninni lagt til að kynningin verði endurtekin og útvíkkuð enda hafi komið fram ábendingar um að málið hafi ekki verið kynnt öllum þeim sem hafi átt hagsmuna að gæta.  Var afgreiðslu málsins frestað.  Málið var á ný tekið fyrir á fundi nefndarinnar hinn 18. september 2000 og enn frestað.

Erindi lóðareiganda um breytingu á deiliskipulagi var áréttað með bréfi til Borgarskipulags, dags. 6. nóvember 2000.  Segir þar að með fyrra erindi hafi þess verið óskað að deiliskipulagi lóðarinnar Skeljatanga 9 yrði breytt og byggingarreitur stækkaður til suðurs.  Fyrra erindi hafi fylgt uppdráttur sem skýrt hafi nánar umrædda stækkun.  Að öðru leyti hafi ekki verið óskað eftir breytingu á deiliskipulagi eða skilmálum.  Í bréfi þessu er síðan vitnað til gildandi skipulagsskilmála og sú ályktun dregin að ekki leiki vafi á því að aðstæður leyfi að byggt sé einnar og hálfrar hæðar hús á lóðinni.  Bréfi þessu fylgdu lauslegar vinnuskissur að húsi á lóðinni, en tekið var fram að þær væru á engan hátt skuldbindandi um frekari mótun hússins.   Þær skýrðu þó hvað vakað hafi fyrir lóðareiganda þegar farið hafi verið fram á breytingu á byggingarreit lóðarinnar.

Á fundi skipulags- og byggingarnefndar hinn 15. nóvember 2000 var málið enn tekið fyrir.  Var samþykkt að grenndarkynna erindið að nýju, nokkuð breytt, og kynna það jafnframt fleiri nágrönnum en áður hafði verið gert.  Nokkur dráttur varð á undirbúningi nýrrar grenndarkynningar en hún stóð yfir frá 14. febrúar til 14. mars 2001 og bárust enn nokkrar athugasemdir, m.a. frá kærendum.  Að lokinni umfjöllun um framkomnar athugasemdir samþykkti skipulags- og byggingarnefnd Reykjavíkur, á fundi sínum þann 28. mars 2001, breytingu á deiliskipulagi Skildinganess varðandi lóðina nr. 9 við Skeljatanga.  Í breytingunni fólst að byggingarreitur á lóðinni var stækkaður.  Borgarráð staðfesti breytinguna hinn 3. apríl 2001 og var málið sent Skipulagsstofnun til afgreiðslu.  Lagðist stofnunin ekki gegn því að auglýsing um gildistöku breytingarinnar yrði birt í B-deild Stjórnartíðinda og var auglýsingin birt þar hinn 11. júní 2001.

Kærendur vildu ekki una ákvörðun borgaryfirvalda um deiliskipulagsbreytinguna og vísuðu því málinu til úrskurðarnefndarinnar með kærum, dags. 23. og 25. maí 2001, svo sem að framan greinir.

Hinn 17. júlí 2001 veitti byggingarfulltrúinn í Reykjavík, í umboði skipulags- og byggingarnefndar, byggingarleyfi fyrir einbýlishúsi með tvöfaldri bílgeymslu á lóðinni nr. 9 við Skeljatanga í Reykjavík.  Kærðu íbúar og eigendur Fáfnisness 4 og Skildingatanga 6 þá ákvörðun með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 23. júlí 2001.  Kröfðust þeir þess jafnframt að framkvæmdir sem hafnar voru við byggingu hússins yrðu stöðvaðar meðan kærumál vegna breytingar deiliskipulags lóðarinnar og byggingarleyfis væru til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni.  Féllst nefndin á þá kröfu og voru framkvæmdir við bygginguna stöðvaðar með úrskurði uppkveðnum hinn 8. ágúst 2001.

Með bréfi til úrskurðarnefndarinnar, dags. 28. september 2001, kom lögmaður eiganda lóðarinnar á framfæri sjónarmiðum hans í tilefni af úrskurði nefndarinnar um stöðvun framkvæmda.  Var í bréfinu m.a. staðhæft að skipulagsskilmálar umrædds svæðis hefðu verið túlkaðir rúmt og þess krafist að úrskurðarnefndin rannsakaði hvernig skilmálarnir hefðu verið framkvæmdir, væri þess talin þörf.  Ákvað nefndin að rannsaka staðhæfingar lögmanns lóðareigandans um framkvæmd skilmálanna og var honum tilkynnt sú ákvörðun með bréfi dags. 5. október 2001.  Jafnframt var honum tilkynnt að þar sem fyrirsjáanlegt væri að gagnaöflun þessi myndi taka nokkurn tíma hefði nefndin ákveðið að lengja afgreiðslutíma í málinu um einn mánuð með heimild í 4. mgr. 8. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997.  Gögn um framkvæmd skipulagsskilmálanna bárust nefndinni hinn 13. nóvember 2001.  Eftir það hefur nefndin aflað enn frekari gagna, m.a. um framkvæmd fyrri grenndarkynningar í málinu og bárust nefndinni síðast ný gögn hinn 5. desember 2001.  Voru kærumálin þá fyrst talin tæk til úrskurðar.

Málsrök kærenda:  Í kæru eigenda Skildingatanga 6 er stækkun byggingarreits mótmælt og vísað til þess að stærð fyrirhugaðrar byggingar sé ekki í samræmi við það sem gert sé ráð fyrir í skilmálum og samræmist ekki nærliggjandi húsum.  Að öðru leyti lúta efnislegar athugasemdir kærenda aðallega að hæð fyrirhugaðs húss, en um þær athugasemdir verður ekki fjallað í máli þessu þar sem hin kærða breyting á deiliskipulagi tók aðeins til skækkunar byggingarreits.  Þá er því haldið fram af hálfu eiganda Fáfnisness 4 að vankantar hafi verið á framsetningu breytingartillögunnar svo og að grenndarkynningu hafi verið áfátt þar sem hún hafi hvorki verið ítarleg né studd fullnægjandi gögnum.

Málsrök borgaryfirvalda:  Af hálfu Reykjavíkurborgar er þess krafist að kæru eiganda Fáfnisness nr. 4 verði vísað frá nefndinni.  Þá er þess krafist að hin kærða ákvörðun borgarráðs um breytingu deiliskipulags varðandi lóðina nr. 9 við Skeljatanga standi óröskuð.  Er krafan um að kæru eiganda Fáfnisness 4 verði vísað frá studd þeim rökum að vandséð sé að hann eigi aðild að málinu þar sem hann eigi hvorki verulegra né einstaklega ákveðinna hagsmuna að gæta og beri því að vísa málinu frá, hvað hann varði, vegna aðildarskorts.  Áréttað sé að breytingin á deiliskipulaginu hafi eingöngu lotið að því að stækka byggingarreitinn á lóðinni. Af þeim sökum verði ekki fjallað ítarlega um athugasemdir kærenda, sem flestar lúti að hæð fyrirhugaðs húss.

Rétt sé að orðalag 1. gr. skilmálanna sé afdráttarlaust.  Í því komi fram sú meginregla að hús á svæðinu, önnur en Skildinganes 10, skuli vera á einni hæð.  Augljóst sé hinsvegar  af orðalagi annarra greina skilmálanna, sbr. orðalag 3., 4. og 5. gr, að heimilt sé að stalla hús á öðrum lóðum, þar sem aðstæður leyfi, og nýta stöllunina á 1½ hæð. Skilmálunum hafi augljóslega verið breytt með þessum hætti árið 1990 til þess að veita lóðarhöfum á svæðinu rýmri rétt til uppbyggingar en heimilt hafi verið skv. eldri skilmálum.

Hvað götumyndina varði þá njóti hún ekki sérstakrar verndar skv. deiliskipulaginu. Rétt sé að benda á að það hús sem samþykkt hafi verið á grundvelli deiliskipulagsbreytingarinnar falli ágætlega að götumyndinni þar sem vegghæð þess að götu sé svipuð og annarra húsa sem þar standi. Að auki sé gert ráð fyrir því skv. deiliskipulaginu að Skeljatangi og Skildingatangi verði samliggjandi götur.  Húsið, eins og það hafi verið samþykkt,  falli einnig ágætlega að götumynd Skildingatanga. Í raun megi segja að það brúi bilið milli götumyndar Skeljatanga og Skildingatanga.  Verði ekki talið óheimilt að stalla hús við Skeljatanga sé ekki ólíklegt að fleiri hús við götuna verði stölluð þegar fram líði stundir. Byggingarnefnd hafi þannig samþykkt á fundi sínum þann 15. maí 2001 stöllun á húsinu nr. 7 við Skeljatanga.

Einnig sé tekið undir kröfur, sjónarmið og lagarök sem fram komi í umsögn Skipulagsstofnunar frá 27. október 2001 og í umsögnum Logos lögmannsþjónustu frá 28. september og 19. nóvember 2001.

Loks er vísað til stjórnsýsluframkvæmdar og á það bent að frá því núgildandi skilmálar hafi tekið gildi hafa borgaryfirvöld veitt byggingarleyfi fyrir mörgum stölluðum húsum á svæðinu.  Við framkvæmd skilmálanna hafi skapast venja sem, í ljósi jafnræðissjónarmiða, verði ekki litið framhjá í máli þess.

Með vísan til framanritaðs, aðildarreglna stjórnsýsluréttar og jafnræðis- og meðalhófsreglna stjórnsýslulaga séu áréttaðar kröfur Reykjavíkurborgar um frávísun kæru eiganda Fáfnisness 4 og um staðfestingu á hinni kærðu ákvörðun borgarráðs frá  3. apríl 2001 um breytingu deiliskipulags varðandi lóðina nr. 9 við Skeljatanga.

Málsrök lóðarhafa:  Með bréfi, sem úrskurðarnefndinni barst hinn 27. júlí 2001, gerir umboðsmaður byggingarleyfishafa grein fyrir sjónarmiðum hans í málinu.  Er þar rakin forsaga málsins og svarað þeim athugasemdum, sem kærendur hafa sett fram um bygginguna.  Er m.a. vakin athygli á því að lóðin að Skeljatanga 9 sé stærri en flestar aðrar lóðir á svæðinu.  Stærðarmunur húsanna að Skildingatanga 6 og Skeljatanga 9 endurspegli þá skipulagsákvörðun að lóðirnar séu misstórar en þeirri ákvörðun hafi ekki verið mótmælt.  Þá sé byggingarreitur að Skeljatanga 9 ekki nýttur til fulls og sé húsið fyrirhugað einum metra fjær Skildingatanga 6 en heimilt hafi verið. 

Ekki verði heldur fallist á athugasemdir er lúti að vanköntum á framsetningu tillögu að breytingu deiliskipulags eða framkvæmd grenndarkynningar.  Athugasemdir er lúti að tillögum er varði Fáfnisnes 4 eigi ekki við í málinu.  Kæru hans beri auk þess að vísa fá nefndinni þar sem ekki verði séð að hann eigi einstaklegra og verulegra hagsmuna að gæta við úrlausn málsins.

Umsögn Skipulagsstofnunar:  Úrskurðarnefndin leitaði álits Skipulagsstofnunar um kæruefni máls þessa.  Í þeim þætti umsagnar stofnunarinnar þar sem fjallað er um hina kærðu ákvörðun um breytingu á deiliskipulagi segir að stofnunin hafi ekki gert athugasemd við birtingu hinnar kærðu deiliskipulagsbreytingar í B-deild Stjórnartíðinda og gildistöku hennar þegar breytingartillagan hafi komið til afgreiðslu hjá stofnuninni.

Breytingin hafi verið grenndarkynnt skv. 2. mgr. 26. gr., sbr. 7. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 m.s.br.  Fjórar athugasemdir hafi borist vegna breytingarinnar og hafi þeim verið svarað.  Skipulagsstofnun telji ekkert það koma fram í kærum sem breyti afstöðu stofnunarinnar til deiliskipulagsbreytingarinnar.  Stofnunin telji því að ekki skuli orðið við kröfum um að breyting á deiliskipulagi vegna lóðarinnar Skeljatanga 9 í Reykjavík, sem samþykkt hafi verið í borgarráði þann 3. apríl 2001, verði felld úr gildi.

Vettvangsganga:  Úrskurðarnefndin kynnti sér aðstæður á vettvangi hinn 21. nóvember 2001.  Viðstaddir voru nefndarmennirnir Hólmfríður Snæbjörnsdóttir og Þorsteinn Þorsteinsson auk framkvæmdastjóra nefndarinnar, en formaður hafði boðað forföll.  Hann kom þó síðar á staðinn eftir að formlegri vettvangsgöngu lauk.  Einnig voru viðstaddir skrifstofustjóri byggingarfulltrúans í Reykjavík, lögfræðingur Borgarskipulags, eigandi Fáfnisness 4 og fulltrúi eiganda lóðarinnar að Skeljatanga 9. Skoðuðu nefndarmenn aðstæður á vettvangi og afstöðu fyrirhugaðs húss til nærliggjandi húsa.

Niðurstaða:  Í máli þessu er einungis til úrlausnar hvort fallast beri á kröfur Reykjavíkurborgar og eiganda lóðarinnar að Skeljatanga 9 um frávísun að því er varðar kæru eiganda Fáfnisness 4, svo og hvort hin kærða ákvörðun borgaryfirvalda um breytingu á deiliskipulagi vegna lóðarinnar nr. 9 við Skeljatanga, sem fól í sér stækkun byggingarreits á lóðinni, skuli sæta ógildingu að kröfu kærenda.

Verður fyrst tekið til úrlausnar hvort fallist verði á frávísunarkröfuna að því er varðar kæru eiganda Fáfnisness 4.  Eftir skoðun á vettvangi er ljóst að fyrirhuguð nýbygging er í sjónlínu horft til sjávar frá bakhlið og baklóð Fáfnisness 4.  Skiptir stærð nýbyggingar að Skeljatanga 9 eiganda þeirrar eignar því augljóslega nokkru máli, einkum hvað útsýni varðar og á hann því lögvarða hagsmuni tengda ákvörðun borgaryfirvalda um stækkun byggingarreits. Virðist það og hafa verið mat byggingaryfirvalda að ákvörðun um stækkun byggingarreitsins gæti varðað hagsmuni hans enda var málið kynnt honum sem hagsmunaaðila er grenndarkynning fór fram snemma árs 2001.  Verður ekki fallist á að hagsmunir hans séu svo óverulegir að um aðildarskort sé að ræða og er framangreindri frávísunarkröfu því hafnað. 

Fallast má á það sem fram kemur í kæru eiganda Fáfnisness 4 að málsmeðferð borgaryfirvalda við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar hafi verið haldin nokkrum ágöllum.  Ekki er fullljóst hvernig málið var kynnt við fyrri grenndarkynningu þess en af athugasemdum má ráða að kynnt hafi verið frumdrög að húsi á lóðinni samfara tillögu að stækkun byggingarreits, sem þó var eina efni breytingartillögunnar.  Virðist þetta hafa valdið nokkrum misskilningi, enda til þess fallið.  Hið sama virðist hafa átt sér stað í síðari grenndarkynningunni.  Að mati úrskurðarnefndarinnar hefði mátt standa betur að kynningunni með því að kynna einungis þá breytingu á deiliskipulagi sem lögð var til í stað þess að blanda byggingaráformum lóðareigandans inn í málið.  Þessi ónákvæmni þykir þó ekki ein og sér eiga að leiða til ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar, enda átti nágrönnum að vera ljóst að einungis var stefnt að breytingu á stærð byggingarreits í tillögu þeirri sem kynnt var.

Úrskurðarnefndin fellst á að sú breyting sem gerð var á byggingarreit á lóðinni geti talist minni háttar breyting á deiliskipulagi og því hafi verið heimilt að fara með málið eftir undanþáguheimild 2. mgr. 26. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 svo sem gert var.  Þykir umrædd stækkun á byggingarreitnum ekki óeðlileg með tilliti til stærðar lóðarinnar og legu.  Er og sýnt að þrátt fyrir stækkun byggingarreitsins verður væntanleg nýbygging innan marka Aðalskipulags Reykjavíkur 1996-2016 um nýtingarhlutfall á einbýlishúsalóðum að því tilskyldu að byggt sé innan gildandi skipulagsskilmála að öðru leyti.  Þykja því ekki efni til að fallast á kröfur kærenda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar í máli þessu.
 
Verulegur dráttur hefur orðið á uppkvaðningu úrskurðar þessa.  Stafar hann af önnum hjá úrskurðarnefndinni og tafsamri gagnaöflun, sem nauðsynleg þótti.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu Reykjavíkurborgar og eiganda lóðarinnar nr. 9 við Skeljatanga um frávísun á kæru eiganda Fáfnisness 4 í máli þessu.  Einnig er hafnað kröfum kærenda um ógildingu ákvarðana skipulags- og byggingarnefndar Reykjavíkur frá 28. mars 2001 og borgarráðs Reykjavíkur frá 3. apríl 2001 um að breyta deiliskipulagi vegna óbyggðrar lóðar að Skeljatanga 9 í Reykjavík.

Ár 2001, föstudaginn 14. desember, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21 í Reykjavík.  Mættir voru allir aðalmenn; Ingimundur Einarsson varalögreglustjóri í Reykjavík, Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur og Hólmfríður Snæbjörnsdóttir lögfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 34/2001; kæra íbúa og eigenda fasteignanna Fáfnisness 4 og Skildingatanga 6 í Reykjavík á ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 17. júlí 2001 um að veita, í umboði skipulags- og byggingarnefndar, byggingarleyfi fyrir einbýlishúsi með tvöfaldri bílgeymslu á lóðinni nr. 9 við Skeljatanga í Reykjavík.  

Á málið er nú lagður svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndarinnar, dags. 23. júlí 2001, kæra íbúar og eigendur Fáfnisness 4 og Skildingatanga 6 ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 17. júlí 2001 um að veita, í umboði skipulags- og byggingarnefndar, byggingarleyfi fyrir einbýlishúsi með tvöfaldri bílgeymslu á lóðinni nr. 9 við Skeljatanga í Reykjavík.  Hin kærða ákvörðun var staðfest á fundi borgarráðs hinn 24. júlí 2001.  Af erindi kærenda verður ráðið að þeir krefjist þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi, en í kærunni vísa þeir til athugasemda sem fram komu af þeirra hálfu við grenndakynningu er fram fór vegna breytingar á deiliskipulagi hvað varðar lóðina nr. 9 við Skeljatanga.  Jafnframt kröfðust kærendur þess að framkvæmdir, sem hafnar væru við byggingu húss á lóðinni á grundvelli hinnar kærðu ákvörðunar, yrðu stöðvaðar meðan mál þetta væri til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni.  Féllst úrksurðarnefndin á þá kröfu með úrskurði til bráðabirgða, uppkveðnum hinn 8. ágúst 2001.

Málavextir: Með bréfi til Borgarskipulags Reykjavíkur, dags. 6. júlí 2000, óskaði umboðsmaður eiganda lóðarinnar nr. 9 við Skeljatanga eftir því að deiliskipulagi lóðarinnar yrði breytt á þann veg sem sýnt væri á uppdrætti er erindinu fylgdi.  Væri breytingin fólgin í því að byggingarreitur yrði stækkaður til suðurs og heimilað yrði að reisa einnar og hálfrar hæðar hús á lóðinni með mænishæð 5,7 m miðað við götukóta.  Að öðru leyti giltu skipulagsskilmálar, dagsettir 17. október 1990. Gerði tillagan ráð fyrir að byggingarreitur stækkaði um 11 m til suðurs og 8 m til austurs.  Erindi þetta var tekið fyrir á fundi skipulags- og umferðarnefndar hinn 10. júlí 2000.  Þá lá fyrir umsögn Borgarskipulags, dags. 6. júlí 2000, þar sem komist var að þeirri niðurstöðu að stækkun byggingarreits væri breyting á deiliskipulagi en bygging húss á 1½ hæð á lóðinni samræmdist hins vegar gildandi skipulagsskilmálum.  Var afgreiðslu erindisins frestað á fundinum.  Erindið var á ný lagt fram á fundi nefndarinnar þann 1. ágúst 2000 og var þá samþykkt að fram færi grenndarkynning á tillögu að minniháttar breytingu á deiliskipulagi sem fæli í sér stækkun byggingarreits á lóðinni.  Af þeim athugasemdum sem fram komu við tillöguna verður þó ráðið að auk tillögu að stækkun byggingarreits hafi verið kynnt frumdrög að fyrirhuguðu húsi á lóðinni.

Að lokinni kynningu var erindið á ný lagt fram á fundi skipulags- og umferðarnefndar þann 11. september 2000.  Athugasemdabréf hafði þá borist frá átta íbúum að Fáfnisnesi 8 og 10 og að Skildingatanga 6.  Beindust athugasemdir þessara nágranna bæði að stækkun byggingarreits en ekki síður að þeirri túlkun að aðstæður teldust leyfa byggingu 1½ hæðar húss á lóðinni með mænishæð 5,7 m yfir götukóta.  Í umsögn Borgarskipulags um þessar athugasemdir, dags. 7. september 2000, segir að í deiliskipulagsskilmálum sé kveðið á um að leyfðar skuli einnar hæðar byggingar með hámarkshæð 4,4 m en á lóðum þar sem aðstæður leyfi megi stalla hús.  Þá sé hámarkshæð byggingar sem sé 1½ hæðar 5,7 m yfir götukóta.  Húsin við Skeljatanga séu öll einnar hæðar en aftur á móti séu hús við Skildinganes og Skildingatanga yfirleitt hærri.  Lítill halli sé á lóðinni og sé álitamál hvort aðstæður leyfi þar stöllun húss.  Borgarskipulag hafi sett upp götumynd Skildingatanga og Skeljatanga.  Skipulagsskilmálar séu ekki mjög skýrir og þurfi því að skoða hvert tilvik og athuga hvaða áhrif það hafi á götumynd og umhverfi.  Þá er í umsögninni lagt til að kynningin verði endurtekin og útvíkkuð enda hafi komið fram ábendingar um að málið hafi ekki verið kynnt öllum þeim sem hafi átt hagsmuna að gæta.  Var afgreiðslu málsins frestað.  Málið var á ný tekið fyrir á fundi nefndarinnar hinn 18. september 2000 og enn frestað.

Erindi lóðareiganda um breytingu á deiliskipulagi var áréttað með bréfi til Borgarskipulags, dags. 6. nóvember 2000.  Segir þar að með fyrra erindi hafi þess verið óskað að deiliskipulagi lóðarinnar Skeljatanga 9 yrði breytt og byggingarreitur stækkaður til suðurs.  Fyrra erindi hafi fylgt uppdráttur sem skýrt hafi nánar umrædda stækkun.  Að öðru leyti hafi ekki verið óskað eftir breytingu á deiliskipulagi eða skilmálum.  Í bréfi þessu er síðan vitnað til gildandi skipulagsskilmála og sú ályktun dregin að ekki leiki vafi á því að aðstæður leyfi að byggt sé einnar og hálfrar hæðar hús á lóðinni.  Bréfi þessu fylgdu lauslegar vinnuskissur að húsi á lóðinni, en tekið var fram að þær væru á engan hátt skuldbindandi um frekari mótun hússins.  Þær skýrðu þó hvað vakað hafi fyrir lóðareiganda þegar farið hafi verið fram á breytingu á byggingarreit lóðarinnar.

Á fundi skipulags- og byggingarnefndar hinn 15. nóvember 2000 var málið enn tekið fyrir.  Var samþykkt að grenndarkynna erindið að nýju, nokkuð breytt, og kynna það jafnframt fleiri nágrönnum en áður hafði verið gert.  Nokkur dráttur varð á undirbúningi nýrrar grenndarkynningar en hún stóð yfir frá 14. febrúar til 14. mars 2001 og bárust enn nokkrar athugasemdir, m.a. frá kærendum.  Að lokinni umfjöllun um framkomnar athugasemdir samþykkti skipulags- og byggingarnefnd Reykjavíkur, á fundi sínum þann 28. mars 2001, breytingu á deiliskipulagi Skildinganess varðandi lóðina nr. 9 við Skeljatanga.  Í breytingunni fólst að byggingarreitur á lóðinni var stækkaður.  Borgarráð staðfesti breytinguna hinn 3. apríl 2001 og var málið sent Skipulagsstofnun til afgreiðslu.  Lagðist stofnunin ekki gegn því að auglýsing um gildistöku breytingarinnar yrði birt í B-deild Stjórnartíðinda og var auglýsingin birt þar hinn 11. júní 2001.

Kærendur vildu ekki una ákvörðun borgaryfirvalda um deiliskipulagsbreytinguna og vísuðu því málinu til úrskurðarnefndarinnar með kærum, dags. 23. og 25. maí 2001.  Lauk úrskurðarnefndin meðferð þeirra kærumála með úrskurði uppkveðnum hinn 6. desember 2001 og varð það niðurstaða nefndarinnar að hin umdeilda breyting á deiliskipulagi hefði verið lögmæt og var kröfum kærenda um ógildingu hennar því hrundið.

Hinn 17. júlí 2001 veitti byggingarfulltrúinn í Reykjavík, í umboði skipulags- og byggingarnefndar, byggingarleyfi fyrir einbýlishúsi með tvöfaldri bílgeymslu á lóðinni nr. 9 við Skeljatanga í Reykjavík eins og að framan greinir.  Er það sú ákvörðun, sem kærð er í máli þessu.

Með bréfi til úrskurðarnefndarinnar, dags. 28. september 2001, kom lögmaður eiganda lóðarinnar á framfæri sjónarmiðum hans í tilefni af úrskurði nefndarinnar frá 8. ágúst 2001 um stöðvun framkvæmda.  Var í bréfinu m.a. staðhæft að skipulagsskilmálar umrædds svæðis hefðu verið túlkaðir rúmt og þess krafist að úrskurðarnefndin rannsakaði hvernig skilmálarnir hefðu verið framkvæmdir, væri þess talin þörf.  Ákvað nefndin að rannsaka staðhæfingar lögmanns lóðareigandans um framkvæmd skilmálanna og var honum tilkynnt sú ákvörðun með bréfi dags. 5. október 2001.  Jafnframt var honum tilkynnt að þar sem fyrirsjáanlegt væri að gagnaöflun þessi myndi taka nokkurn tíma hefði nefndin ákveðið að lengja afgreiðslutíma í málinu um einn mánuð með heimild í 4. mgr. 8. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997.  Gögn um framkvæmd skipulagsskilmálanna bárust nefndinni hinn 13. nóvember 2001.  Eftir það hefur nefndin aflað enn frekari gagna, m.a. um framkvæmd fyrri grenndarkynningar vegna deiliskipulagsbreytingarinnar og bárust nefndinni síðast ný gögn hinn 5. desember 2001. 

Málsrök kærenda:  Kærendur vísa máli sínu til stuðnings til athugasemda, sem áður hafi komið fram við grenndarkynningu vegna breytingar á deiliskipulagi fyrir lóðina nr. 9 við Skeljatanga.  Lúta þessar aðhugasemdir að stærð fyrirhugaðs húss á lóðinni en ekki síður að hæð þess, en drög að hönnun hússins voru kynnt nágrönnum, samhliða tillögu að breytingu á deiliskipulagi varðandi byggingnarreit á lóðinni.  Af hálfu kærenda er því haldið fram að ákvæði skipulagsskilmála svæðisins um mænishæð verði að skilja svo að gert sé ráð fyrir að mannvirki séu með a.m.k. 11-14˚ rishalla, sbr. 136. gr. byggingarreglugerðar nr. 441/1998.  Miðað við almenna skilgreiningu á hugtakinu „mænir“ verði að líta svo á að þakkantur fyrirhugaðrar byggingar liggi hærra en skipulagsskilmálar geri ráð fyrir.  Telja kærendur að gera verði greinarmun á vegghæð og mænishæð og vísa í þessu sambandi til greinar 74.1. í áður tilvitnaðri byggingarreglugerð.  Komi þessi greinarmunur á vegghæð og mænishæð fram í 5. gr. eldri útgáfu skipulagsskilmálanna, samþykktum í borgarráði 14. febrúar 1967.  Loks telja kærendur að hæðarsetning svokallaðrar aðalgólfplötu fyrirhugaðs húss fái ekki staðist, auk þess sem uppgefinn götukóti á teikningum sé ekki í samræmi við hæðarblað.  Mikilvægt sé að undirstrika skýr ákvæði 1. gr. gildandi skilmála um að á umræddri lóð skuli rísa einnar hæðar hús.  Heimild til stöllunar skv. 3. gr. skilmálanna beri að skoða með hliðsjón af 4. gr. þar sem fram komi að breytingar á hæðarafsetnigu séu háðar því að jarðhalli gefi tilefni til þeirra. 

Málsrök byggingaryfirvalda:  Í greinargerð Borgarskipulags og byggingarfulltrúans í Reykjavík, dags. 1. ágúst 2001, er barst úrskurðarnefndinni 2. ágúst 2001, er gerð ítarleg grein fyrir sjónarmiðum Reykjavíkurborgar í málinu.  Er þess aðallega krafist að kröfu kærenda verði vísað frá úrskurðarnefndinni en til vara að henni verði hafnað.

Frávísunarkrafa Reykjavíkurborgar er á því byggð að kæra í máli þessu fullnægi ekki lágmarkskröfum um skýrleika og rökstuðning.  Einungis sé vísað til áður framlagðra athugasemda, en þær hafi verið settar fram vegna breytingar á skipulagi en lúti ekki að byggingarleyfi hússins.  Nauðsynlegt sé að rök kærenda komi fram í kæru svo unnt sé að svara þeim, m.a. með tilliti til hagsmuna byggingarleyfishafa.  Þar sem kæra í máli þessu fullnægi ekki þessum lágmarkskröfum, sbr. 3. gr. reglugerðar nr. 621/1997, beri að vísa málinu frá.  Hvað varði eiganda Fáfnisness 4 sé vandséð að hann eigi aðild að málinu þar sem hann eigi hvorki verulegra né einstaklega ákveðinna hagsmuna að gæta og beri því að vísa málinu frá hvað hann varðar, vegna aðildarskorts.

Varakröfu sína um að hafna beri ógildingarkröfu kærenda styður Reykjavíkurborg þeim rökum að hið kærða byggingarleyfi sé alfarið í samræmi við gildandi deiliskipulag eins og því hafi nýlega verið breytt.  Húsið sé þannig alfarið innan byggingarreits, hámarkshæð útveggja miðað við götukóta sé 4,2 m og hæð þaks ekki meiri en 5,7 m yfir götukóta.  Nýtingarhlutfall hússins sé innan eðlilegra marka auk þess sem lóðarhafi hafi komið til móts við athugasemdir nágranna með því að færa vesturhlið hússins um einn metra inn fyrir vesturmörk byggingarreits.  Að öðru leyti sé vísað til svara við athugasemdum kærenda, sem fram komi í umsögn Borgarskipulags, dags. 28. mars 2001, en umsögn þessi sé meðal gagna málsins.  Rétt þyki þó að árétta að ekki verði fallist á þá staðhæfingu eiganda Fáfnisness 4 að skipulagsskilmálar umrædds svæðis feli það í sér að hús á svæðinu skuli vera með mænisþaki.  Engin ákvæði séu um þakform húsa á svæðinu og hafi því verið talið að með mænishæð í skilmálunum sé átt við hámarkshæð húss óháð þakformi.  Hafi fjölmörg hús í hverfinu verið samþykkt á grundvelli þeirrar túlkunar skilmálanna.  Grenndarhagsmunir nágranna krefjast heldur ekki slíkrar skýringar á skilmálunum þar sem mænisþak geti í raun nánast verið flatt sbr. 136. gr. byggingarreglugerðar nr. 441/1998.  Að auki sé vandséð hvaða hagsmuni eigandi Fáfnisness 4 hafi af því að hæð hússins verði lægri en samþykktir aðaluppdrættir geri ráð fyrir.

Rétt sé að orðalag 1. gr. skipulagsskilmálanna sé afdráttarlaust.  Í því komi fram sú meginregla að hús á svæðinu, önnur en á lóðinni að Skildinganesi 10, skuli vera á einni hæð.  Ljóst sé hinsvegar af orðalagi annarra greina skilmálanna, sbr. 3., 4. og 5. gr, að heimilt sé að stalla hús á öðrum lóðum, þar sem aðstæður leyfi, og nýta stöllunina á 1½ hæð. Skilmálunum hafi augljóslega verið breytt með þessum hætti árið 1990 til þess að veita lóðarhöfum á svæðinu rýmri rétt til uppbyggingar en heimilt hafi verið skv. eldri skilmálum.

Hvað götumyndina varði þá njóti hún ekki sérstakrar verndar skv. deiliskipulaginu. Rétt sé að benda á að það hús sem samþykkt hafi verið á grundvelli deiliskipulagsbreytingarinnar falli ágætlega að götumyndinni þar sem vegghæð þess að götu sé svipuð og annarra húsa sem þar standi. Að auki sé gert ráð fyrir því skv. deiliskipulaginu að Skeljatangi og Skildingatangi verði samliggjandi götur.  Húsið, eins og það hafi verið samþykkt, falli einnig ágætlega að götumynd Skildingatanga.  Í raun megi segja að það brúi bilið milli götumyndar Skeljatanga og Skildingatanga.  Verði ekki talið óheimilt að stalla hús við Skeljatanga sé ekki ólíklegt að fleiri hús við götuna verði stölluð þegar fram líði stundir.  Byggingarnefnd hafi þannig samþykkt á fundi sínum þann 15. maí 2001 stöllun á húsinu nr. 7 við Skeljatanga.

Að gefnu tilefni, m.a. vegna umfjöllunar úrskurðarnefndarinnar um annað byggingarleyfi á sama svæði (Skildinganes 49) þyki rétt að árétta um kótasetningu hússins að í 4. gr. gildandi deiliskipulagsskilmála, „Hæðarblöð“, sé fjallað um hæðarsetningu húsa á skipulagssvæðinu en þar segi orðrétt:

„Hæðarafsetning aðalgólfplötu er sýnd á hæðarblaði og skal hún að öllu jöfnu, gilda um þann hluta húss sem næstur er götu +/-15cm. Afsetningu þessari má breyta að því er varðar bakhluta húss, til hækkunar eða lækkunar eftir því sem jarðhalli gefur tilefni til. Ef í ljós kemur að hæðarblað er ekki í samræmi við raunverulega hæðarafsetningu lagna og götu skal haft samráð við Borgarskipulag Reykjavíkur um breytingu umfram fyrrnefndan leyfilegan mismun.“

Á hæðarblaði af lóðinni Skeljatanga 9 séu gefnir upp tveir hæðarkótar á lóðinni, K 6,21 og H 7,50. Eins og fram komi á samþykktum byggingarnefndarteikningum af húsinu séu gólfkótar þess í raun fjórir.  Aðalhæð hússins hafi gólfkótann 7,65 og sé því 15 cm hærri en hæðarblaðið gefi til kynna og sé það í samræmi við ákvæði 4. gr. skilmálanna.  Millihæðin sé hins vegar í kóta 6,65, neðsta hæðin 5,65 og önnur hæðin 8,38. Á hæðarblaðinu séu engar skýringar á því hvað K eða H þýði. Á hæðarblöðum af lóðunum nr. 9-17 í Skildinganesi og lóðunum 20-24 við sömu götu séu hins vegar skýringar á þessum bókstöfum.  Á þeim komi fram að H þýði hæð á aðalgólfi en K hæð á kjallaragólfi.  Á hæðarblaði af lóðunum 51-53 við Skildinganes og 26-30 við Bauganes komi hins vegar fram að K þýði lágmarkshæð á neðsta gólfi.  Á því blaði sé hins vegar ekki tilgreint hvað H þýði.  Samkvæmt upplýsingum frá Gatnamálastjóranum í Reykjavík, sem vinni umrædd hæðarblöð, séu ekki til almennar skýringar á því hvað umræddir bókstafir tákni

Litið sé svo á að óumdeilt sé að H sé tákn fyrir kóta aðalgólfplötu húss. Engin skilgreining sé hins vegar til á því hugtaki.  Með vísan til gildandi deiliskipulagsskilmála, einkum 3. og 4. gr., verði að skýra það hugtak þannig að átt sé við þann hluta hússins sem næstur sé götu sbr. 1. mgr. 4. gr. enda heimilt að stalla hús fjær götu sbr. 2. mgr. 3. og 4. gr. skilmálanna.  Þetta samræmist einnig því meginmarkmiði, sem telja verði að stefnt sé að með slíkri hæðarafsetningu, að stýra afstöðu hússins gagnvart götu.  Ekki verði lesið út úr skilmálunum að með aðalgólfplötu sé átt við þann hluta hússins sem hafi mesta flatarmálið.

Hvað K-ið varði þá sé ljóst að það verður ekki skýrt með þeim hætti að átt sé við hæð á kjallaragólfi enda ekki nema 1,29 m munur á þessum hæðartölum. Þar sem veitt sé heimild til þess að stalla hús samkvæmt skilmálunum hljóti K-talan að tákna hæð á lægsta gólfi.  K-talan geti þó ekki verið bindandi. Samkvæmt skýru orðalagi 4. gr. skilmálanna sé einungis kveðið á um að hæðarafsetning aðalgólfplötu skuli sýnd á hæðarblaði.  Ekki sé talað um að sýna skuli hæðarafsetningu stöllunar.  Þvert á móti sé tekið fram að breyta megi hæðarafsetningu varðandi bakhluta húss til hækkunar eða lækkunar eftir því sem jarðhalli leyfi.  Athygli sé vakin á því að ekki sé kveðið á um stærð þess „bakhluta“ sem heimilt sé að lækka né að stöllun skuli ekki vera nema ein.  Í þessu sambandi verði einnig að hafa í huga að hæðarblöðin séu gerð áður en núgildandi skilmálar hafi tekið gildi en í eldri skilmálum hafi ekki verið gert ráð fyrir að heimilt væri að stalla hús á lóðinni nr. 9 við Skeljatanga það mikið að nýta mætti stöllunina á tveimur hæðum.  K-talan geti því ekki verið bindandi fyrir kóta þess hluta húss sem sé stallaður.  Að auki verði ekki hjá því komist að benda á að ekki verði séð kærendur hafi hagsmuni af því hvernig innra fyrirkomulagi hússins sé háttað þar sem aðalhæð þess sé sett í þann kóta sem skipulagið kveði á um og afstaða þess því rétt gagnvart götunni.

Loks er vísað til stjórnsýsluframkvæmdar og á það bent að frá því núgildandi skilmálar hafi tekið gildi hafa borgaryfirvöld veitt byggingarleyfi fyrir mörgum stölluðum húsum á svæðinu.  Við framkvæmd skilmálanna hafi skapast venja sem, í ljósi jafnræðissjónarmiða, verði ekki litið framhjá í máli þess.

Málsrök byggignarleyfishafa:  Með bréfi, sem úrskurðarnefndinni barst hinn 27. júlí 2001, gerir umboðsmaður byggingarleyfishafa grein fyrir sjónarmiðum hans í málinu.  Er þar rakin forsaga málsins og svarað þeim athugasemdum, sem kærendur hafa sett fram um bygginguna.  Er m.a. vakin athygli á því að lóðin að Skeljatanga 9 sé stærri en flestar aðrar lóðir á svæðinu.  Stærðarmunur húsanna að Skildingatanga 6 og Skeljatanga 9 endurspegli þá skipulagsákvörðun að lóðirnar séu misstórar en þeirri ákvörðun hafi ekki verið mótmælt.  Þá sé byggingarreitur að Skeljatanga 9 ekki nýttur til fulls og sé húsið fyrirhugað einum metra fjær Skildingatanga 6 en heimilt hafi verið.  Athugasemdir um hæð hússins virðist byggðar á því að miða beri við hámarkshæð einnar hæðar húss enda þótt eigendur Skeljatanga 9 hafi óskað eftir heimild til þess að reisa einnar og hálfrar hæðar hús.  Einnig virðist misskilningur hafa sprottið af því að erindi lóðareigandans um breytingu á deiliskipulagi hafi fylgt lauslegar skissur til skýringar á þeim byggingaráformum, sem þá hafi verið í mótun.

Þá hefur umboðsmaður lóðarhafa bent á að hús kærenda að Skildingatanga 6 sé að hluta tvílyft og myndi að líkindum teljast vera ein og hálf hæð.  Gildandi skipulag svæðisins hafi heimilað honum að byggja svo hátt hús á lóð sinni en húsið hafi verið reist árið 1995 með fullu samþykki skipulagsnefndar og byggingarnefndar Reykjavíkur.  Sú túlkun að á lóðum á umræddu svæði megi einungis reisa hús á einni hæð sé því ekki í samræmi við framkvæmdina.

Í greinargerð lögmanns eiganda lóðarinnar, dags. 28. september 2001, sem samin er í tilefni af þeirri niðurstöðu úrskurðarnefndarinnar að stöðva til bráðabirgða framkvæmdir við bygginguna, eru sjónarmið hans reifuð nánar.  Eru þar rakin ákvæði skipulagsskilmála umrædds svæðis og lýst þeim skilningi, sem eigandi lóðarinnar telji að leggja verði til grundvallar niðurstöðu málsins.  Segir þar m.a. að í samræmi við ákvæði 4. gr. skilmálanna sé afsetningu aðalgólfplötu hússins að Skeljatanga 9 breytt með þeim hætti, að sá hluti hennar sem sé fjær götu sé nokkru lægri í samræmi við það sem jarðhalli gefur tilefni til.  Eigandi lóðarinnar hafi einnig nýtt heimild 3. gr. til að stalla húsið en slíkt sé heimilað þar sem aðstæður leyfi.  Hann telji að ekki geti verið nokkrum vafa undirorpið að á lóðinni séu aðstæður með þeim hætti að stöllun verði að teljast heimil.  Sé í því sambandi bæði vísað til þess að um mjög stóra lóð sé að ræða sem og þeirrar stjórnsýsluframkvæmdar sem tíðkuð hafi verið í þessu sambandi. Að því er varði hæð hússins telji eigandinn að hún sé í samræmi við 2. mgr. 5. gr. skilmálanna, enda sé mænishæð hússins hvergi yfir 5,7. metrum.

Verði ekki fallist á að byggingarleyfið sé í samræmi við ákvæði skipulagsskilmála sé af hálfu lóðareigandans vísað til þess að framkvæmd skipulagsskilmála í því hverfi sem hér sé til athugunar hafi að jafnaði verið miðuð við víða túlkun skipulagsskilmálanna og telji hann að það hafi þá þýðingu að ekki sé hægt annað en að heimila bygginguna í samræmi við útgefið byggingarleyfi.  Leiði þetta af jafnræðisreglu stjórnsýsluréttarins, sbr. 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.  Staðan í þessu máli sé sú, að stjórnsýsluframkvæmdin hafi þróast með þeim hætti, að skipulagsskilmálar  frá 17. október 1990 hafa verið túlkaðir mjög vítt, enda gefi orðalag þeirra víða tilefni til fjölbreyttra túlkunarmöguleika.  Við mat á þessu atriði beri sérstaklega að hafa í huga að þeir hagsmunir sem vernda eigi með því að halda lóðarhafanum til þröngrar túlkunar á ákvæðum skipulagsskilmálanna séu grenndarhagsmunir nágranna hans.  Hafi þeir hins vegar, hið minnsta í nokkrum tilvikum, fengið að reisa byggingar sem ekki samrýmist ákvæðum skilmálanna og geti hagsmunir þeirra því ekki staðið í vegi fyrir því að jafnræðisreglunni verði beitt á framangreindan hátt.

Loks vísar eigandi lóðarinnar til þess að af gögnum, sem úrskurðarnefndin hafi aflað um framkvæmd skipulasgsskilmálanna, verði ráðið að erfitt sé að greina einhverja heildarmynd í framkvæmd þeirra.  Þó megi benda á að nokkuð sé um að hús séu stölluð og hafi nágrannar því mátt búast við slíku fyrirkomulagi við hönnun hins umdeilda húss.

Aðilar máls þessa hafa fært frekari rök fyrir kærunum annars vegar og hinni kærðu ákvörðun hins vegar.  Með vísun til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verður ekki gerð frekari grein fyrir þessum röksemdum aðila í úrskurði þessum, en úrskurðarnefndin hefur haft allar röksemdir þeirra til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Umsögn Skipulagsstofnunar:  Úrskurðarnefndin leitaði álits Skipulagsstofnunar um kæruefni máls þessa.  Í þeim þætti umsagnar stofnunarinnar þar sem fjallað er um hina kærðu ákvörðun um útgáfu byggingarleyfis segir m.a:

„Í skilmálum hins kærða deiliskipulags segir í 1. gr. að á óbyggðum lóðum á viðkomandi reitum skuli rísa einnar hæðar íbúðarhús en á lóðinni nr. 10 við Skildinganes megi reisa 1 1/2-2 hæða íbúðarhús.  Í 3. gr. segir að þar sem aðstæður leyfi megi stalla hús á helmingi grunnflatar þess, fjær götu, þó þannig að mænishæð húss nær götu sé í samræmi við 5. gr. Stöllun megi nýta á tveimur hæðum innan leyfilegrar mænishæðar sbr. 2. mgr. 5. gr. á helmingi grunnflatar húss, fjær götu.  Í 5. gr. segir að mesta hæð mænis þess hluta húss sem liggi að götu sé 4,4 m á einnar hæðar húsum, 5.7 m á einnar og hálfrar hæðar húsum og 6,8 m í tveggja hæða húsum.  Mesta hæð mænis þess hluta húss sem sé stallaður sé 5,7m miðað við götukóta.

Í bráðabirgðaúrskurði úrkurðarnefndar um stöðvun framkvæmda er vísað til 1. gr. skilmálanna um að reisa skuli einnar hæðar hús á lóðinni og að mesta leyfilega mænishæð þess hluta húss sem liggi að götu sé ákvörðuð 4,4 í skilmálunum, en mænishæð nær alls hússins sé 5,7 m yfir götu. Heimilt sé skv. 3. gr. skilmálanna að stalla hús á allt að helmingi grunnflatar en farið sé verulega yfir þau mörk í hinu kærða tilviki.  Þá sé ekki að sjá að hæðarsetning aðalgólfplötu samræmist skilmálunum.  Verði að skilja ákvæði skilmálanna um aðalgólfplötu á þann veg að átt sé við þann hluta húss sem að jafnaði er nær götu og ekki sé stallaður og að aðalgólfplata verði því að lágmarki að vera helmingur grunnflatar hússins.  Þá telur úrskurðarnefndin að það virðist andstætt ákvæðum skipulagsskilmálanna um einnar hæðar hús með takmarkaðri heimild til stöllunar að lækka mestan hluta lóðaryfirborðs verulega eins og fyrirhugað sé, enda auki það fyrirkomulag sjónræn áhrif byggingarinnar umfram það sem vænta megi þegar um sé að ræða einnar hæðar hús.
 
Eigendur lóðarinnar nr. 9 við Skeljatanga komu á framfæri athugasemdum við úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála vegna bráðabirgðaúrskurðarins með bréfi dags. 28. september 2001.  Er þar sérstaklega bent á að í ákvæði 3. gr. skipulagsskilmálanna sé að finna undantekningu frá ákvæði 1. gr. þeirra um að einnar hæðar hús skuli rísa á skipulagssvæðinu.  Þá er vísað til 4. gr. skilmálanna um að afsetningu megi breyta, að því er varði bakhluta húss, til hækkunar eða lækkunar eftir því sem jarðhalli gefi tilefni til.  Tekið er fram að í samræmi við ákvæði 4. gr. skilmálanna sé afsetningu aðalgólfplötu hússins að Skeljatanga 9 breytt með þeim hætti, að sá hluti hennar sem sé fjær götu sé nokkru lægri í samræmi við það sem jarðhalli gefi tilefni til.  Einnig sé nýtt heimild 3. gr. til stöllunar „þar sem aðstæður leyfa“ til stöllunar hússins en aðstæður leyfi slíkt þar sem lóðins sé stór.  Einnig er vísað til stjórnsýsluframkvæmdar sem tíðkuð hafi verið í þessu sambandi.  Talið er að hæð hússins sé í samræmi við 2. mgr. 5. gr. skilmálanna, enda sé mænishæð hússins hvergi yfir 5,7 metrum. Eigendur lóðarinnar nr. 9 við Skeljatanga benda á að skipulagsskilmálar viðkomandi svæðis, frá 17. október 1990 hafi verið túlkaðir mjög vítt, enda gefi orðalag þeirra tilefni til fjölbreyttra túlkunarmöguleika.

Borgarráð Reykjavíkur samþykkti 3. apríl 2001 breytingu á deiliskipulagi við Skeljatanga þannig að byggingarreitur á lóðinni nr. 9 var stækkaður. Skipulagsskilmálar á svæðinu eru upphaflega frá árinu 1966 en þeim var síðast breytt árið 1990. Samkvæmt skilmálunum er heimilt, þar sem aðstæður leyfa, að stalla hús á þeim helmingi grunnflatar sem er fjær götu með því skilyrði að mænishæð þess hluta hússins sem liggur að götu fari ekki yfir 5,7 m miðað við götukóta. Eftir að tillaga að deiliskipulagsbreytingunni var kynnt nágrönnum með bréfi dags. 13. febrúar 2001 var þeim kunnugt um það mat borgaryfirvalda að aðstæður á lóðinni nr. 9 við Skeljatanga leyfðu stallað hús sbr. athugasemd Sólveigar Jónsdóttur, Skeljatanga 5 dags. 13. mars 2001.  Það mat er síðan staðfest með samþykkt byggingarfulltrúa á byggingarleyfisumsókn 17. júlí 2001. Að mati Skipulagsstofnunar tekur hin eiginlega stöllun til þess hluta hússins sem er á tveimur hæðum og er sá hluti vel innan þess að vera helmingur grunnflatar hússins. Meginhluti þaks hússins sem sótt var um leyfi fyrir á lóðinni nr. 9 við Skeljatanga er í 4,2 m miðað við götukóta. Aðeins mænir glerþaks fyrir miðju hússins er í 5,7 m hæð miðað við götukóta. Það er mat Skipulagsstofnunar að samþykkt byggingarfulltrúa á byggingarleyfisumsókn fyrir nýbyggingu á lóðinni nr. 9 við Skeljatanga 17. júlí 2001 hafi verið í samræmi við gildandi deiliskipulag.“

Vettvangsganga:  Úrskurðarnefndin kynnti sér aðstæður á vettvangi hinn 21. nóvember 2001.  Viðstaddir voru nefndarmennirnir Hólmfríður Snæbjörnsdóttir og Þorsteinn Þorsteinsson auk framkvæmdastjóra nefndarinnar, en formaður hafði boðað forföll.  Hann kom þó síðar á staðinn eftir að formlegri vettvangsgöngu lauk.  Einnig voru viðstaddir skrifstofustjóri byggingarfulltrúans í Reykjavík, lögfræðingur Borgarskipulags, eigandi Fáfnisness 4 og fulltrúi eiganda lóðarinnar að Skeljatanga 9. Skoðuðu nefndarmenn aðstæður á vettvangi og afstöðu fyrirhugaðs húss til nærliggjandi húsa.

Niðurstaða:  Enda þótt fallast megi á að kæru í máli þessu sé verulega áfátt hvað varðar kröfugerð og rökstuðning verður ekki fallist á frávísunarkröfu Reykjavíkurborgar í málinu.  Leiðir af reglum stjórnsýsluréttarins um leiðbeiningarskyldu stjórnvalda og rannsóknarreglu að gefa á kærendum kost á að bæta úr ágöllum á málatilbúnaði sínum, sé þess talin þörf.  Úrskurðarnefndin telur hins vegar að sjónarmið kærenda og málsrök hafi komið fram með fullnægjandi hætti í þeim athugasemdum, sem þeir höfðu áður sett fram um byggingaráform að Skeljatanga 9, en bæði byggingaryfirvöldum og byggingarleyfishafa voru þessi málsrök kunn.  Er frávísunarkröfu Reykjavíkurborgar á grundvelli vanreifunar því hafnað.  Ekki verður heldur fallist á frávísunarkröfuna að því er varðar eiganda Fáfnisness 4 sérstaklega.  Eftir skoðun á vettvangi er ljóst að fyrirhuguð nýbygging er í sjónlínu horft til sjávar frá bakhlið og baklóð Fáfnisness 4.  Skiptir stærð nýbyggingar að Skeljatanga 9 eiganda þeirrar eignar því augljóslega nokkru máli, einkum hvað útsýni varðar og á hann því lögvarða hagsmuni tengda hinni kærðu ákvörðun.  Verður ekki fallist á að hagsmunir hans séu svo óverulegir að um aðildarskort sé að ræða.

Samkvæmt 2. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 skulu byggingarleyfisskyldar framkvæmdir vera í samræmi við staðfest aðalskipulag og samþykkt deiliskipulag.  Í máli þessu er um það deilt hvort byggingarleyfi það, sem byggingarfulltrúinn í Reykjavík veitti hinn 17. júlí 2001 fyrir einbýlishúsi með tvöfaldri bílgeymslu á lóðinni nr. 9 við Skeljatanga í Reykjavík, fullnægi þeim lagaskilyrðum að það samræmist samþykktu deiliskipulagi.  Í máli þessu eiga við skipulagsskilmálar sem samþykktir voru í borgarráði hinn 23. október 1990, með þeirri breytingu sem gerð var á þeim með ákvörðun borgarráðs hinn 3. apríl 2001 varðandi stærð byggingarreits á lóðinni að Skeljatanga 9.  Skipulagsskilmálar þessir taka einungis til óbyggðra lóða á svæðinu og hafa að geyma rýmri heimildir en áður giltu.  Felst því í skilmálunum nokkurt ójafnræði gagnvart þeim lóðarhöfum sem byggt höfðu á svæðinu fyrir gildistöku þeirra.  Þá eru þeir um margt óljósir.  Eru heimildir í þeim m.a. bundar við það hvað „aðstæður leyfa“ eða „jarðhalli gefur tilefni til“ og talað um „einnar og hálfs hæðar hús“ og „aðalgólfplötu“ án skilgreininga eða skýringa.  Virðist óvissa ríkja um það við hvað sé átt með tilvitnuðu orðalagi eða hvenær skilyrðum skilmálanna sé fullnægt.  Kemur þessi óvissa m.a. fram í umsögn Borgarskipulags til skipulags- og umferðarnefndar, dags. 7. september 2000, um athugasemdir við grenndarkynningu vegna fyrirhugaðrar breytingar á byggingarreit að Skeljatanga 9, en þar segir m.a:  „Lítill halli er á lóðinni og er álitamál hvort aðstæður leyfi þar stöllun húss.“ ……  „Skipulagsskilmálar eru ekki mjög skýrir og þarf því að skoða hvert tilvik og athuga hvaða áhrif það hefur á götumynd og umhverfi.“  Einnig verður ráðið af þeirri athugun sem úrskurðarnefndin hefur gert á framkvæmd skipulagsskilmálanna að skilningur á þeim sé á reiki og framkvæmd þeirra ómarkviss.

Þegar umræddir skipulagsskilmálar voru settir voru í gildi eldri skipulagslög nr. 19/1964 með áorðnum breytingum.  Sagði í 11. gr. þeirra laga að þar sem gerður hefði verið skipulagsuppdráttur sveitarfélags (aðalskipulag) skyldi, þar sem þörf krefði, einnig gera séruppdrætti að skipulagi einstakra bæjarhverfa.  Var nánar kveðið á um gerð slíkra séruppdrátta og skipulagsskilmála í tilvitnuðu ákvæði, svo og í þágildandi skipulagsreglugerð nr. 318/1985.  Af réttarheimildum þessum verður ráðið að á deiliskipulagsuppdráttum og í skipulags- og byggingarskilmálum skuli m.a. sett fram með skýrum hætti helstu atriði sem afmarka nýtingarrétt lóðarhafa gagnvart rétti nágranna.  Þykir verulega á skorta að skipulagsskilmálar þeir, sem um er deilt í máli þessu, fullnægi þessum kröfum um skýrleika.  Var þó ástæða til að gera alveg sérstakar kröfur um skýrleika þeirra þegar þess er gætt að þeim var einungis ætlað að taka til óbyggðra lóða á svæði sem að mestu leyti var fullbyggt.

Óvissa um skilning skipulagsskilmálanna og beitingu þeirra kemur fram með ýmsum hætti í máli þessu.  Leikur þannig vafi á um það hvort aðstæður leyfi stöllun húss á lóðinni, hvort skilmálarnir heimili þar byggingu einnar og hálfrar hæðar húss og, ef svo er, hvað í því felist svo og hver sé aðalgólfplata hússins og hvort vegghæðir samrýmist skilmálum.

Samkvæmt fyrirliggjandi byggingarnefndarteikningum er sá hluti gólfplötu hússins, sem næstur er götu hæðarsettur í samræmi við hæðarblað.  Þessi hluti er hins vegar mikill minni hluti af heildarflatarmáli hússins en stærstur hluti þess er stallaður niður um 60 cm miðað við gólfhæð fremsta hluta hússins.  Telur úrskurðarnefndin að skýra verði ákvæði 4. gr. skipulagsskilmálanna um hæðarafsetningu aðalgólplötu með hliðsjón af ákvæði 3. gr. þannig að heimild til stöllunar sé bundin að hámarki við helming grunnflatar húss.  Telur úrskurðarnefndin því að hæðarsetning á gólfplötum hússins samræmist ekki skipulagsskilmálum.  Þá verður ekki séð að það eigi sér stoð í skilmálunum að byggja megi á lóðinni einnar og hálfrar hæðar hús ef í því er talið felast að mænishæð hússins alls megi nema 5,7 m.  Á lóðinni er heimilt að reisa einnar hæðar hús með mænishæð 4,4 m, sbr. 1. og  5. gr. skilmálanna.   Séu á annað borð talin skilyrði til stöllunar húss á lóðinni gæti mænishæð þess hluta hússins sem væri stallaður verið 5,7 m, sbr. 2. mgr. 5. gr., en sú heimild takmarkast við helming grunnflatar.  Á fremri hluta hússins, nær götu gildir eftir sem áður ákvæði 1. mgr. 5. gr. þar sem segir að á þeim hluta húss sem liggi að götu sé mænishæð 4,4 m á einnar hæðar húsum.
 
Eins og fram kom í úrskurði nefndarinnar um stöðvun framkvæmda til bráðabirgða við byggingu hins umdeilda húss taldi nefndin það m.a. orka tvímælis að lóðaryfirborð fylgdi stöllun hússins og sýnileg vegghæð því 60 cm hærri að hluta en ella væri.  Ekki eru í margnefndum skipulagsskilmálum ákvæði um vegghæðir.  Var þó þörf slíkra ákvæða ef ætlunin var að heimila vegghæðir umfram þau viðmið sem fram komu í grein 5.8.2. í byggingarreglugerð nr. nr. 292/1979 með síðari breytingum, sem í gildi var þegar umræddir skilmálar voru settir, en í ákvæðinu er berum orðum áskilið að skipulagsákvörðun þurfi til að koma og að ákveða þurfi vegghæð í metrum ef víkja eigi frá viðmiðunargildum byggingarreglugerðarinnar.  Eru sambærileg ákvæði í 73. og 74. grein núgildandi byggingarreglugerðar nr. 441/1998.

Með hliðsjón af framansögðu telur úrskurðarnefndin að hin umdeilda nýbygging samræmist ekki skipulagsskilmálum svæðisins ef beitt er eðlilegri túkun þeirra, byggðri á orðskýringum og með hliðsjón af tilgangi deiliskipulags, markmiðum skipulags- og byggingarlaga og öðrum réttarheimildum. 

Hafna verður þeim málsástæðum að stjórnsýsluframkvæmd leiði til þess að túlka beri skipulagsskilmálana rúmt þannig að nánast sé hægt að leggja í þá þann skilning sem henta þyki í hverju falli.  Þvert á móti verður að líta svo á að um þau atriði, sem ekki kveður á um með skýrum hætti í skilmálum, skorti viðhlítandi skipulagsákvarðanir.  Verði, þegar svo er ástatt, að fara með mál eins og ekki væri í gildi deiliskipulag um þau atriði sem skipulagið lætur ósvarað.  Verður ekki séð að þörf sé víðtækra heimilda til túlkunar ófullnægjandi skipulagsskilmála þar sem það er á færi þeirra sömu stjórnvalda sem beita skipulagsskilmálum að gera á þeim þær lagfæringar er þörf krefur hverju sinni.

Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að hið umdeilda byggingarleyfi samræmist ekki gildandi skipulagsskilmálum og að ekki sé heimild til þeirrar rúmu túlkunar á skilmálunum sem byggingaryfirvöld hafa viljað leggja til grundvallar í málinu.  Verður hin kærða ákvörðun því felld úr gildi.

Úrskurðarorð:

Ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 17. júlí 2001, sem staðfest var í borgarráði hinn 24. júlí 2001, um að veita, í umboði skipulags- og byggingarnefndar, byggingarleyfi fyrir einbýlishúsi með tvöfaldri bílgeymslu á lóðinni nr. 9 við Skeljatanga í Reykjavík er felld úr gildi.

Ár 2001, fimmtudaginn 22. nóvember, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21 í Reykjavík.  Mættir voru allir aðalmenn; Ingimundur Einarsson varalögreglustjóri í Reykjavík, Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur og Hólmfríður Snæbjörnsdóttir lögfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 7/2001; kæra íbúa og eigenda fasteignanna nr. 7, 9, 11 og 13 við Selvogsbraut í Þorlákshöfn, á ákvörðun bæjarstjórnar Ölfuss frá 11. janúar 2001 um að breyta deiliskipulagi lóðanna nr. 3-5 við Selvogsbraut.

Á málið er nú lagður svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 16. febrúar 2001, sem barst nefndinni hinn 20. sama mánaðar, kærir G, f.h. eigenda fasteignanna nr. 7-13 við Selvogsbraut í Þorlákshöfn, ákvörðun bæjarstjórnar Ölfuss frá 11. janúar 2001 um að breyta deiliskipulagi lóðanna nr. 3-5 við Selvogsbraut.  Verður að skilja erindi kærenda á þann veg að þeir krefjist þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.  Með bréfi, dags. 24. október 2001, krefjast kærendur þess að framkvæmdir sem hafnar séu á umræddum lóðum verði stöðvaðar.  Úrskurðarnefndin hefur leitað afstöðu handhafa réttinda að lóðunum nr. 3-5 við Selvogsbraut og bæjarstjórnar Ölfuss til kærunnar og til kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda.  Hafa nefndinni nú borist andsvör bæjarstjórnar ásamt málsgögnum og andmæli rétthafa að lóðunum. Þá hefur nefndin kynnt sér stöðu framkvæmda, sem eru á frumstigi.  Þykir málið nú nægilega upplýst til þess að ljúka megi efnisúrskurði á kæruefnið.  Verður krafa kærenda um stöðvun framkvæmda því ekki tekin sérstaklega til úrlausnar.

Málavextir:  Kærendur eru eigendur og íbúar fasteignanna nr. 7-13 við Selvogsbraut í Þorlákshöfn.  Handan húsagötu, sem eignir kærenda standa við, eru lóðir nr. 3-5 við Selvogsbraut, sem fram til þessa hafa verið óbyggðar.  Með auglýsingu í Lögbirtingablaðinu hinn 1. nóvember 2000 var kynnt tillaga að breytingu á deiliskipulagi lóðanna nr. 3-5 við Selvogsbraut þess efnis að í stað fjögurra raðhúsa mætti reisa á lóðunum fimm minni raðhús og að fara mætti tvo metra út fyrir byggingarreit til norðurs.  Kvöð skyldi vera um þrjú bílastæði inni á hverri lóð.  Auglýsing sama efnis birtist og í Sunnlenska fréttablaðinu um líkt leyti.  Kærendur gerðu athugasemdir við fyrirhugaðar skipulagsbreytingar.  Lutu athugasemdir þeirra einkum að því að breytingunum fylgdi aukin umferð og þrengsli.  Þá hefði breytingin ekki verið grenndarkynnt.  Nóg landarými væri í Þorlákshöfn og þyrfti því ekki að „….troða húsum á lóðir….“

Athugasemdir þessar voru teknar til umfjöllunar í skipulags- og byggingarnefnd hinn 15. desember 2000.  Var þar lagt til að húsagata milli eigna kærenda og lóða þeirra, sem skipulagsbreytingin tók til, yrði breikkuð um hálfan metra til þess að auka rými á svæðinu.  Einnig kom fram tillaga um að loka akbraut norðan við svæði það sem skipulagsbreytingin tekur til og leggja undir bílastæði en akbraut þessi liggur að lóð sambýlis sem liggur austan hinna umdeildu lóða.  Yrði ný aðkoma þess í stað gerð að sambýlinu að austanverðu.  Breytingartillögur þessar voru samþykktar í bæjarstjórn og var nýtt skipulag umædds svæðis, þannig breytt, samþykkt í bæjarstjórn hinn 11. janúar 2001.  Var auglýsing um hið nýja deiliskipulag birt í B-deild Stjórnartíðinda hinn 9. febrúar að undangenginni lögboðinni afgreiðslu Skipulagsstofnunar.

Kærendur vildu ekki una þessari niðurstöðu og skutu málinu því til úrskurðarnefndarinnar með bréfi, dags. 16. febrúar 2001, eins og að framan greinir.

Málsrök kærenda:  Af hálfu kærenda, sem staðfest hafa skriflega umboð sitt til G til að koma fram fyrir hönd allra kærenda í málinu, er á því byggt að húsagata milli húsa þeirra og hinna umdeildu lóða sé allt of mjó til að hægt sé að bæta á hana meiri umferð og að snúningur í enda hennar sé ekki ásættanlegur.  Einnig hafi verið samþykkt stækkun húss að Selvogsbraut 1 og sjái kærendur ekki að svæðið beri allar þessar fyrirhuguðu byggingar.  Þá byggðu kærendur á því í athugasemdum sínum á fyrri stigum málsins að skort hefði á að hin umdeildu skipulagsáform væru grenndarkynnt.

Málsrök bæjarstjórnar Ölfuss:  Af hálfu bæjarstjórnar er á það bent að hinar umdeildu skipulagsbreytingar verði að teljast kærendum til hagsbóta fremur en hið gagnstæða.  Húsagatan sé við breytinguna breikkuð úr 6,5m í 7,0m og bílastæðum sé fjölgað um eitt við hvert hinna nýju húsa frá því sem áskilið hafi verið í eldra skipulagi.  Þá séu íbúðarhúsin minnkuð og lækkuð frá eldra skipulagi og sé nýtingarhlutfall lóðarinnar mun lægra en ráðgert hafi verið í eldra skipulagi.  Þá leiði breytt aðkoma að sambýlinu til þess að rými aukist og bílastæðum fjölgi við húsagötu eignanna nr. 3-13 við Selvogsbraut auk þess sem verulega dragi úr umferð inn á hana.

Andmæli lóðarhafa:  Af hálfu handhafa lóðar- og byggingarréttar að lóðunum nr. 3-5 við Selvogsbraut er kröfum kærenda mótmælt.  Vísar hann til þess að byggingarframkvæmdir á lóðunum eigi stoð í fullgildu byggingarleyfi, sem veitt hafi verið á grundvelli gildandi deiliskipulags og í samræmi við skilmála þess.  Að öðru leyti sé vísað til fyrirliggjandi greinargerðar bæjarstjórnar Ölfuss í málinu.

Niðurstaða:  Í máli þessu er deilt um lögmæti ákvörðunar bæjarstjórnar Ölfuss um að breyta deiliskipulagi afmarkaðs svæðis sem á eru byggingarlóðir fyrir raðhús nr. 3-5 við Selvogsbraut í Þorlákshöfn.  Felur breytingin það í sér að íbúðum á nefndum lóðum er fjölgað um eina en þær jafnframt minnkaðar verulega frá því sem ráðgert var í eldra skipulagi.  Byggingarreitur stækkar lítillega til norðurs og húsagata breikkar um 0,5m.  Tillaga að skipulagsbreytingunni var auglýst og málsmeðferð hagað í samræmi við 1. mgr. 26. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997.  Var grenndarkynningar því ekki þörf, enda neytti bæjarstjórn ekki undanþáguheimildar 2. mgr. 26. gr. laga nr. 73/1997 við meðferð málsins.  Kærendur komu athugasemdum á framfæri og verður ráðið af málsgögnum að sanngjarnt tillit hafi verið tekið til sjónarmiða kærenda, m.a. með því að ákveða að breikka húsagötuna um 0,5m.  Var sú breyting á skipulagstillögunni þó ekki þess eðlis að þörf væri auglýsingar að nýju, sbr. 2. mgr. 25. gr. laga nr. 73/1997.  Ákvörðun bæjarstjórnar um hið breytta skipulag hlaut lögboðna meðferð Skipulagsstofnunar skv. 3. mgr. 25. gr. laga nr. 73/1997 og gerði stofnunin ekki athugasemdir við að breytingin yrði auglýst í B-deild Stjórnartíðinda og öðlaðist þannig gildi.  Verður hvorki séð að neinir þeir annmarkar hafi verið á meðferð málsins er ógildingu gætu varðað né að með ákvörðuninni hafi verið gengið gegn lögvörðum rétti kærenda.  Verður því ekki fallist á kröfu þeirra um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar.

Eftir að athugasemdir kærenda við skipulagstillöguna voru fram komnar kom fram tillaga í skipulags- og byggingarnefnd Ölfuss um að loka akbraut við norðurenda svæðis þess sem skipulagsbreytingin tekur til og leggja hluta hennar undir bílastæði fyrir nærliggjandi íbúðir, þar á meðal íbúðir kærenda.  Var þessi tillaga samþykkt í bæjarstjórn og auglýst sem hluti ákvörðunar bæjarstjórnar um hið breytta deiliskipulag.  Úrskurðarnefndin telur ástæðu til að finna að þessari málsmeðferð og telur að rétt hefði verið að auglýsa þessa breytingu á skipulagstillögunni sérstaklega, eða a.m.k. kynna hana þeim er hagsmuna áttu að gæta, enda felur breytingin það í sér að gera verður nýja aðkomu að lóð sambýlisins austan hins umdeilda skipulagssvæðis.  Breyting þessi er kærendum hins vegar mjög til hagsbóta og þykir nefndur ágalli á málsmeðferð ekki eiga að leiða til þess að kafa kærenda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar verði tekin til greina.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist vegna mikils málafjölda og anna hjá úrskurðarnefndinni.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunar bæjarstjórnar Ölfuss frá 11. janúar 2001 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi varðandi lóðir nr. 3-5 við Selvogsbraut í Þorlákshöfn.

Ár 2001, þriðjudaginn 20. nóvember, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Laugavegi 59 í Reykjavík.  Mættir voru; varaformaður nefndarinnar, Gunnar Jóhann Birgisson hrl., Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur og Hólmfríður Snæbjörnsdóttir lögfræðingur, aðalmenn í nefndinni.

Fyrir var tekið mál nr. 35/2000; kæra 10 húseigenda við Austurgötu í Keflavík, Reykjanesbæ á ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjanesbæ frá 21. júní 2000 um að veita Húsanesi ehf. byggingarleyfi fyrir nýbyggingu að Hafnargötu 51-55 í Keflavík.

Á málið er nú lagður svofelldur

úrskurður:

Með ódagsettu bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, sem barst nefndinni hinn 26. júní 2000, kærir Ásgeir Jónsson hdl., fyrir hönd húseigenda að Austurgötu 17, 20, 22, 24 og 26 í Keflavík, Reykjanesbæ, þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjanesbæ frá 21. júní 2000, að veita Húsanesi ehf. byggingarleyfi fyrir nýbyggingu að Hafnargötu 51-55 í Keflavík.  Af hálfu kærenda er þess krafist að skipulags- og byggingaryfirvöldum í Reykjanesbæ verði gert að vinna deiliskipulag fyrir téða lóð/lóðir og kynna það með lögformlegum hætti skv. lögum nr. 73/1997 með síðari breytingum.  Þá er þess krafist að hið kærða byggingarleyfi verði fellt úr gildi.

Til vara er þess krafist að byggingarframkvæmdum á téðri lóð verði hagað í samræmi við upphaflegar teikningar um tilhögun byggingar og bílastæða á lóðinni, sbr. teikningu, dags. 15. febrúar 2000, og samþykkt skipulags- og byggingarnefndar Reykjanesbæjar þann 23. mars 2000.

Af hálfu kærenda var þess jafnframt krafist að framkvæmdir við hina umdeildu byggingu yrðu stöðvaðar meðan málið væri til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni.  Með úrskurði uppkveðnum hinn 11. júlí 2000 hafnaði úrskurðarnefndin kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda en málið er nú tekið til efnisúrlausnar. 

Vegna fjarveru formanns tók Gunnar Jóhann Birgisson hrl., varaformaður nefndarinnar, sæti formanns við meðferð málsins.

Málavextir:  Byggingarleyfi fyrir hinum umdeildu framkvæmdum við nýbyggingu að Hafnargötu 51-53 í Keflavík var fyrst veitt hinn 27. apríl 2000.  Kærendur vísuðu þeirri leyfisveitingu til úrskurðarnefndarinnar með bréfi, dags. 3. maí 2000, og gerðu þær kröfur að byggingaryfirvöldum yrði gert skylt að vinna deiliskipulag að byggingarsvæðinu og kynna það með lögformlegum hætti, en til vara að grenndarkynning yrði látin fara fram áður en framkvæmdum yrði fram haldið.  Þá kröfðust þeir stöðvunar framkvæmda meðan málið væri til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni.

Með bréfi, dags. 10. maí 2000, til byggingarleyfishafa afturkallaði byggingarfulltrúinn í Reykjanesbæ áður útgefið byggingarleyfi frá 27. apríl 2000 og var framkvæmdum við bygginguna hætt í framhaldi af afturköllun leyfisins.  Í ljósi þessara breyttu aðstæðna taldi úrskurðarnefndin að kærendur ættu ekki lengur lögvarða hagsmuni því tengda að fá skorið úr um gildi byggingarleyfisins og vísaði máli þeirra frá, með úrskurði hinn 17. maí 2000.

Eftir að umrætt byggingarleyfi hafði verið fellt úr gildi var fyrirhuguð nýbygging kynnt nágrönnum með vísun til 7. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 um grenndarkynningu.  Stóð kynningin yfir frá 12. maí til 13. júní 2000 og komu fram allmargar athugasemdir, flestar frá kærendum.  Að lokinni grenndarkynningu og umfjöllun um framkomnar athugasemdir veitti byggingarfulltrúi, hinn 21. júní 2000, leyfi það sem kært er í máli þessu, en hann afgreiðir byggingarleyfi með heimild í Samþykkt um afgreiðslu byggingarfulltrúa Reykjanesbæjar, nr. 250 frá 5. apríl 2000.  Skutu kærendur málinu til úrskurðarnefndarinnar hinn 26. júní 2000 eins og að framan greinir.

Málsrök kærenda:  Af hálfu kærenda er aðallega á því byggt að vinna hefði þurft deiliskipulag fyrir byggingarreitinn að Hafnargötu 51-55 áður en til framkvæmda hefði komið á lóðunum.  Með því móti hefði verið tryggt að öllum hagsmunaaðilum hefði gefst kostur á að gera athugasemdir við byggingartillögurnar.  Þá hefði einnig verið tryggt að allir kostir á staðsetningu húss og bílastæða hefðu verið skoðaðir gaumgæfilega.  Vísa kærendur þessu til stuðnings til 23. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 um deiliskipulag svo og til 3. mgr. 2. gr. og 4. mgr. 9. gr. sömu laga.  Um sé að ræða meiri háttar framkvæmd sem hafi mikil áhrif á næsta umhverfi og sérstaklega á aðlæga íbúðarbyggð.

Kærendur benda á að mál þetta snúist að verulegu leyti um þá ákvörðun að snúa við upphaflegri tilhögun að staðsetningu húss og bílastæða á lóðinni að Hafnargötu 51-55.  Upphaflega tilhögunin hafi verið samþykkt á fundi skipulags- og byggingarnefndar þann 23. mars sl.  Hugmynd um umsnúning á byggingarreitnum virðist hafa fyrst orðið til á fundi bæjarráðs þann 19. apríl 2000, þegar ráðið hafi falið byggingarfulltrúa að kanna hjá byggingaraðila hvort færa mætti bygginguna og bílastæði til á lóðinni.  Svo rösklega hafi verið gengið til verksins að þann 27. apríl hafi byggingarfulltrúinn gefið út byggingarleyfi til Húsaness ehf. án þess að teikningar eða nýjar hugmyndir hefðu verið kynntar í bæjarráði eða í skipulags- og byggingarnefnd.  Byggingarleyfið hafi síðan verið afturkallað þann 10. maí. 2000 og tveimur dögum síðar hafi verið farið út í grenndarkynningu með síðari tillöguna.  Þessi síðari tillaga um staðsetningu húss og bílastæða á lóðinni virðist ekki hafa verið samþykkt eftirá af skipulags- og byggingarnefnd né bæjarráði eða bæjarstjórn.  Bréfi lögmanns kærenda til byggingarfulltrúa, dags. 9. maí 2000, hafi eigi verið svarað, en þar hafi m.a. verið gerð fyrirspurn um það af hverju byggingarleyfið hafi ekki verið lagt fram til kynningar í skipulags- og byggingarnefnd.  Reyndar hafi í bréfinu verið dregið í efa að byggingarfulltrúinn hefði vald til að gefa út byggingarleyfi á grundvelli samþykktar nr. 250/2000 um afgreiðslu byggingarfulltrúa Reykjanesbæjar skv. skipulags- og byggingarlögum nr. 73/1997.  Með bréfi, dags. 26. apríl 2000, hafi þess m.a. verið krafist að byggingin yrði staðsett skv. upphaflegri grunnteikningu.  Bæjarráð hafi vísað erindinu til umsagnar skipulags- og byggingarnefndar á fundi sínum 3. maí 2000.  Ekkert hafi hins vegar frést af því máli né hafa nokkur svör borist.  Seinni tillaga um staðsetningu húss hafi verið kynnt í grenndarkynningu en ekkert getið um fyrri tilhögun.  Ekki liggi fyrir hvenær síðari tilhögun á byggingarreitnum, sem var kynnt hafi verið í grenndarkynningunni, hafi verið formlega samþykkt af skipulagsyfirvöldum í Reykjanesbæ en ákvörðun um að kynna síðari tillöguna í grenndarkynningu jafngildi tæpast samþykkt að hálfu skipulagsnefndar á henni.

Skipulags- og byggingarnefnd hafi ákveðið að halda sig við síðari tillögu um staðsetningu húss og bílastæða á Hafnargötu 51-55 eftir að grenndarkynning hafði farið fram og hafi jafnframt ákveðið að athugasemdir kærenda væru þess eðlis að ekki þyrfti að taka tillit til þeirra.  Rök nefndarinnar hafi aðallega verið þau að síðari tillagan að staðsetningu húss og bílastæða hefði afgerandi kosti umfram fyrri tillögu út frá umferðaröryggissjónarmiðum og að betri götumynd fengist með henni þar sem þá skiptust á hús og bílastæði í stað þess að tekið væri stórt samliggjandi svæði undir bílastæði.

Með vísun til fyrirliggjandi álits Dr. Haraldar Sigþórssonar umferðarverkfræðings, telja kærendur þessa staðhæfingu skipulags- og byggingarnefndar marklausa enda verði ekki annað ráðið af álitinu en að seinni tillagan sé í raun heldur verri út frá umferðarsjónarmiðum.  Þá sé staðhæfing nefndarinnar um götumynd ekki á rökum reist og séu skoðanir skiptar um það atriði.  Einnig sé mótmælt þeirri staðhæfingu skipulags- og byggingarnefndar að síðari tillaga hafi í för með sér minni skuggamyndun en sú fyrri.  Auk þess falli fyrri tillagan betur að óskum kærenda í því efni enda séu þeir sem yrðu fyrir birtuskerðingu eftir fyrri tillögunni reiðubúnir að sæta henni og losna þess í stað við aukna umferð og bílastæði í námunda við eignir sínar.

Kærendur telja samkvæmt framansögðu að ákvörðun skipulagsyfirvalda um umsnúning á byggingarreit húss á lóðinni að Hafnargötu 51-55 hafi verið tekin á afar hæpnum grundvelli og að rök fyrir viðsnúningnum standast ekki nánari skoðun.  Kærendur eigi lögvarinn rétt skv. lögum nr. 73/1997, sbr. t.d. 4. mgr. 9. gr. og 1. gr. nefndra laga, á að mark sé tekið á tillögum þeirra og sjónarmiðum.  Ákvæði þessi séu ekki til skrauts í lögunum og hljóta að skapa kærendum rétt.  Engin veigamikil rök hafa komið fram í málinu sem réttlæta að ekki sé farið að óskum og kröfum kærenda.  Því hefði átt að fallast á kröfu þeirra um að byggt yrði á lóðinni að Hafnargötu 51-55 skv. upprunalegum tillögum.

Loks telja kærendur að grenndarkynningu þeirri sem fram fór hafi verið áfátt þar sem ekki hafi verið sýnt fram á að hún hafi náð til allra þeirra sem hagsmuna hafi átt að gæta. 

Með bréfi til úrskurðarnefndarinnar, dags. 12. nóvember 2001, hefur lögmaður kærenda, auk framanritaðs, komið því á framfæri að kærendur telji að skuggamyndun frá nýbyggingu sé meiri en vænst hafi verið, hávaði sé frá ruslagámi og vörumóttöku, oft frá kl. 06:00 að morgni, óþægindi stafi frá óvörðu útiljósi á bakhlið nýbyggingarinnar og að ekki hafi verið reist girðing milli húsa kærenda og nýbyggingar eins og til hafi staðið.

Málsrök Reykjanesbæjar:  Af hálfu Reykjanesbæjar er kröfum kærenda mótmælt og því haldi fram að hið umdeilda byggingarleyfi sé í fullu samræmi við gildandi aðalskipulag og að fullnægjandi grenndarkynning hafi farið fram.  Vandað hafi verið til þeirrar kynningar enda hafi í raun engar athugasemdir verið gerðar við framkvæmd hennar.  Allar aðliggjandi lóðir í hverfinu séu að fullu byggðar að undanskilinni lóðinni nr. 52 handan Hafnargötunnar.  Deiliskipulag hafi því verið með öllu óþarft, sbr. 2. mgr. 23. gr. skipulags- og byggingarlaga.  Ekki verði séð að kærendur hafi rökstutt það með nokkrum hætti hvers vegna umrætt undanþáguákvæði eigi ekki við í máli þessu.

Grundvallaratriði í málinu sé að kærendur hafi um langt árabil mátt búast við byggingu af þessu tagi og raunar talsvert umfangsmeiri byggingu, sé miðað við nærliggjandi hús.  Þess vegna verði kærendur, líkt og aðrir íbúar í nágrenninu, að sætta sig við það mat bæjaryfirvalda að byggingin samrýmist fyllilega markmiðum aðalskipulags og staðsetning hennar sé sú heppilegasta sem völ sé á.  Á lóðunum sem um ræði hafi verið þrjú gömul hús, tvö lítil íbúðarhús á nr. 51 og nr. 53, og reiðhjólaverkstæði á einni hæð á nr. 55, lágreist og hrörlegt.  Nr. 51 hafi verið flutt á brott árið 1995 en húsið nr. 53 rifið árið 1991, enda þá talið hættulegt börnum og öðrum vegfarendum.  Húsið nr. 55 hafi síðan verið rifið af byggingarleyfishafanum, Húsanesi ehf, í tilefni af fyrirhugaðri byggingu.  Næstu nágrannar við svæðið séu kærendur við Austurgötu nr. 20-26.  Einn kærenda búi þó fjær við Austurgötu.  Aðrir nágrannar hafi flestir hverjir engar athugasemdir gert við það fyrirkomulag byggingarmála á umræddum lóðum sem um sé deilt í málinu.  Umsnúningur hússins komi við sögu.  Hann sé tvímælalaust til bóta, t.d. hafi með honum fundist hagkvæm lausn á fyrirkomulagi bifreiðastæða.  Tíu viðbótarbílastæði fást með þessu við Hafnargötu, aðalgötu bæjarins, auk aðalstæðisins norðanvert við bygginguna. Staðsetning bílastæðanna að sunnanverðu hefði án tvímæla verið lakari kostur, en þar hefðu þau skarast við stór bifreiðastæði á lóðinni nr. 57 með tvennum inn- og útkeyrslum. Með umsnúningnum hafi og dregið úr skuggamyndun á lóðunum við Austurgötu.

Andmæli byggingarleyfishafa:  Talsmaður byggingarleyfishafa, Húsaness ehf., telur að flest af þeim sjónarmiðum, sem fram komi í greinargerð lögmanns kærenda, tengist formreglum og samskiptum kærenda og bæjaryfirvalda og séu í raun Húsanesi óviðkomandi.  Rétt sé þó að fram komi að félagið hafi lagt fyrir byggingarnefnd þrjár tillögur að staðsetningu húss á lóðinni.  Hafi fyrsta tillagan gert ráð fyrir að innkeyrsla á lóð og bílastæði væru sameiginleg með Hafnargötu 57 en þeirri tillögu hafi eigandi þeirrar eignar hafnað.  Næsta tillaga hafi lotið að því að innkeyrsla inn á bílastæði væri frá Hafnargötu.  Bæjaryfirvöld hafi hins vegar bent á þann kost að innkeyrsla inn á lóðina yrði frá Skólavegi og hafi það fyrirkomulag orðið fyrir valinu, enda henti það best með tilliti til bílastæða og aðkomu.  Hafi það því verið hagsmunamál fyrir byggingarleyfishafa að þetta fyrirkomulag væri valið þegar staðsetning húss á lóð hans yrði ákveðin.

Aðilar máls þessa hafa fært frekari rök fyrir kærunum annars vegar og hinni kærðu ákvörðun hins vegar.  Með vísun til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verður ekki gerð frekari grein fyrir þessum röksemdum aðila í úrskurði þessum, en úrskurðarnefndin hefur haft allar röksemdir þeirra til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Umsögn Skipulagsstofnunar:  Úrskurðarnefndin leitaði umsagnar Skipulagsstofnunar um álitaefni máls þessa.  Í umsögn stofnunarinnar, dags. 31. maí 2001, segir m.a:  „Hafnargata 51-55 er á miðbæjarsvæði samkvæmt Aðalskipulagi Reykjanesbæjar 1995-2015.  Þar er gert ráð fyrir blandaðri byggð verslunar, þjónustustofnana og íbúða.  Ekki er í aðalskipulaginu gerð grein fyrir leyfilegu nýtingarhlutfalli lóða eða reita á miðbæjarsvæði.  Í gögnum málsins kemur fram að á lóðunum hafi áður staðið 2 íbúðarhús og reiðhjólaverkstæði.  Grunnflötur húss skv. hinu kærða byggingarleyfi mun vera 558,3 m2 og stærð samtals 1116,6 m2.  Nýtingarhlutfall lóðar er 0,69.  Ekki liggur fyrir hvert er nýtingarhlutfall nágrannalóða á miðbæjarsvæði. 

Ekki liggur annað fyrir í málinu en að grenndarkynning hafi farið fram með fullnægjandi hætti áður en hið kærða byggingarleyfi var veitt og ekki er í kæru fundið að framkvæmd grenndarkynningarinnar.  Skipulagsstofnun telur að þrátt fyrir að í hinu kærða tilviki hefði verið eðlilegt að vinna deiliskipulag viðkomandi reits, eins og t.d. var gert á árinu 2000 fyrir verslunar- og þjónustusvæði austan Hafnargötu 89, verslunar- og þjónustulóð við ofanverða Aðalgötu og af A hluta gamla bæjarins í Keflavík, hafi ekki hvílt ófrávíkjanleg lagaskylda á sveitarstjórn að gera slíkt.  Bygging samkvæmt hinu kærða byggingarleyfi samræmist aðalskipulagi og ekki liggja fyrir gögn um að hún víki frá yfirbragði aðliggjandi bygginga á miðbæjarsvæði.  Sveitarstjórn Reykjanesbæjar hafi því verið heimilt að veita leyfið að undangenginni grenndarkynningu samkvæmt 3. mgr. 23. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 m.s.br., sbr. 7. mgr. 43. gr. sömu laga.“
 
Vettvangsganga:  Boðað var til vettvangsgöngu í máli þessu hinn 2. maí 2001.  Vegna forfalla gat formaður úrskurðarnefndarinnar ekki verið viðstaddur en aðrir nefndarmenn voru mættir ásamt framkvæmdastjóra nefndarinnar.  Viðstaddir voru auk þeirra eigandi Austurgötu 26 f.h. kærenda og byggingarfulltrúinn í Reykjanesbæ.  Þeir veittu nefndarmönnum upplýsingar er málið varða og gerðu grein fyrir helstu sjónarmiðum sínum í málinu.  Gengið var um byggingarsvæðið en jafnframt skoðuðu nefndarmenn aðstæður frá lóð hússins nr. 26 við Austurgötu og stoðvegg á mörkum þeirrar lóðar og lóðar nýbyggingarinnar.

Niðurstaða:  Valdsvið úrskurðarnefndarinnar sem æðra stjórnvalds er við það bundið að meta gildi lokaákvörðunar lægra setts stjórnvalds sem skotið hefur verið til nefndarinnar með lögmæltum hætti.  Það er því ekki á færi úrskurðarnefndarinnar að leggja fyrir byggingar- eða skipulagsyfirvöld sveitarfélaga að láta vinna skipulagsáætlanir eða að mæla fyrirfram fyrir um það að mannvirkjagerð skuli hagað með tilteknum hætti.  Af þessum sökum ber að vísa frá nefndinni aðalkröfu kærenda um að lagt verði fyrir byggingaryfirvöld í Reykjanesbæ að vinna deiliskipulag fyrir téðar lóðir svo og varakröfu þeirra um að byggingarframkvæmdum verði hagað í samræmi við upphaflegar teikningar.  Kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda hefur áður verið hafnað með úrskurði hinn 11. júlí 2000 og verður því í máli þessu einungis fjallað um þá kröfu kærenda að byggingarleyfi það sem byggingarfulltrúinn í Reykjanesbæ veitti Húsanesi ehf. hinn 21. júní 2000 samkvæmt ákvörðun skipulags- og byggingarnefndar frá 20. júní 2001 verði fellt úr gildi.

Ekki verður á það fallist með kærendum að nauðsynlegt hafi verið að vinna deiliskipulag fyrir byggingarreitinn að Hafnargötu 51-55 áður en þar yrðu leyfðar byggingarframkvæmdir.  Samkvæmt 3. mgr. 23. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 með síðari breytingum er sveitarstjórn heimilt, að undangenginni grenndarkynningu skv. 7. mgr. 43. gr. sömu laga, að leyfa framkvæmdir í þegar byggðum hverfum þar sem deiliskipulag liggur ekki fyrir.  Byggingarleyfi sem veitt er með heimild í 3. mgr. 23. gr. laga nr. 73/1997 verður þó að fullnægja kröfum 43. gr. laga nr. 73/1997 að öðru leyti og verður því m.a. að samræmast skilmálum gildandi aðalskipulags fyrir viðkomandi svæði.  Þá hefur undanþáguheimild 3. mgr. 23. gr. laga nr. 73/1997 verið skýrð svo að byggingarleyfi veitt á grundvelli hennar megi ekki leiða til verulegra breytinga á byggðamynstri viðkomandi svæðis.  Verður að telja að hin umdeilda nýbygging fullnægi þessum skilyrðum enda verður ekki séð að hún víki að marki frá yfirbragði aðliggjandi bygginga á miðbæjarsvæði.  Fær þessi niðurstaða frekari stoð í umsögn Skipulagsstofnunar í málinu. 

Samkvæmt framansögðu var byggingaryfirvöldum í Reykjanesbæ heimilt að veita hið umdeilda byggingarleyfi að undangenginni grenndarkynningu svo sem gert var.  Ákvörðun um grenndarkynninguna var tekin á fundi skipulags- og byggingarnefndar Reykjanesbæjar hinn 10. maí 2000 en þá lá fyrir nefndinni umsókn um leyfi fyrir þeirri byggingu sem kynnt var.  Samræmdist þessi málsmeðferð ákvæði 7. mgr. 43. gr. laga nr. 73/1997, en samkvæmt ákvæðinu ber byggingarnefnd þá fyrst að taka afstöðu til umsóknar um byggingarleyfi þegar grenndarkynningu er lokið þegar um er að ræða afgreiðslu byggingarleyfisumsóknar með stoð í undanþáguákvæði 3. mgr. 23. gr. lagnanna.  Samkvæmt sama ákvæði er það á valdsviði byggingarnefndar að meta hverjir teljist eiga hagsmuna að gæta og hefur ekki verið sýnt fram á það að ágallar hafi verið á grenndarkynningunni að því leyti enda þótt kærendum væri ekki gerð grein fyrir umfangi hennar í upphafi.

Ekki verður fallist á að skipulags- og byggingarnefnd hafi borið að verða við athugasemdum kærenda er fram komu við grenndarkynninguna.  Hefur ekki heldur verið sýnt fram á það að ákvarðanir nefndarinnar hafi verið reistar á ómálefnalegum grundvelli eða haldnar öðrum þeim annmörkum er til ógildingar gætu leitt.  Verður að skilja ákvæði 7. mgr. 43. gr. laga nr. 73/1997 á þann veg að skipulags- og byggingarnefndum sé einungis skylt að taka framkomnar athugasemdir við grenndarkynningu til athugunar og taka til þeirra rökstudda afstöðu en ekki sé skylt að verða við kröfum eða óskum nágranna.  Hins vegar geta ákvarðanir skipulags- og byggingaryfirvalda á stundum leitt til röskunar á lögvörðum hagsmunum nágranna og má fallast á að í máli þessu hafi eigendur þeirra eigna við Austurgötu, sem liggja að lóð og bílastæðum hinnar umdeildu nýbyggingar, þurft að sæta nokkurri skerðingu á grenndarhagsmunum, einkum eigendur eignarinnar nr. 26. við Austurgötu.  Hafa þeir orðið fyrir umtalsverðri skerðingu á birtu á lóð auk þess sem aukið álag er á stoðvegg sem fyrir var á mörkum þeirrar lóðar og lóðar nýbyggingar, sem tjón gæti hlotist af.  Þykir þessi röskun á hagsmunum nágranna þó ekki svo veruleg að leitt geti til ógildingar hins umdeilda byggingarleyfishafa.

Loks verður ekki fallist á að byggingarfulltrúa hafi brostið heimild til útgáfu byggingarleyfis eins og látið er að liggja af hálfu kærenda.  Eiga heimildir hans sér stoð í staðfestri samþykkt frá 5. apríl 2000, sbr. 4. mgr. 40. gr. laga nr. 73/1997 með síðari breytingum.

Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að hin kærða ákvörðun samræmist ákvæðum skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 um byggingarleyfi og sé ekki haldin neinum þeim annmörkum sem til ógildingar leiði.  Er kröfu kærenda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar því hafnað.

Að því marki sem umkvartanir kærenda lúta að því að ekki hafi verið gengið frá mannvirkjum, svo sem girðingu milli lóða, í samræmi við samþykkta uppdrætti, byggingarskilmála eða aðrar settar reglur, ber þeim að beina þeim erindum sínum til byggingaryfirvalda í Reykjanesbæ, enda liggja ekki fyrir ákvarðanir um þessi kvörtunarefni, sem sætt geta kæru til úrskurðarnefndarinnar.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist vegna mikils málafjölda og anna hjá úrskurðarnefndinni.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu byggingarleyfis er byggingarfulltrúinn í Reykjanesbæ veitti Húsanesi ehf. hinn 21. júní 2000 fyrir nýbyggingu á lóðunum nr. 51-55 við Hafnargötu í Keflavík.  Öðrum kröfum kærenda í máli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

Ár 2001, miðvikudaginn 31. október, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21 í Reykjavík.  Mættir voru allir aðalmenn; Ingimundur Einarsson, varalögreglustjóri í Reykjavík, Þorsteinn Þorsteinsson, byggingarverkfræðingur og Hólmfríður Snæbjörnsdóttir, lögfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 13/2001; beiðni O, Litlu-Fellsöxl, Skilmannahreppi um að úrskurðarnefndin skeri úr um vafa um það hvort afla þurfi framkvæmdaleyfis til fyrirhugaðrar skógræktar í landi Litlu-Fellsaxlar.

Á málið er nú lagður svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 16. mars 2001, sem barst nefndinni 28. sama mánaðar, óskar O, Litlu-Fellsöxl, Skilmannahreppi úrlausnar um það hvort fyrirhuguð skógrækt í landi Litlu-Fellsaxlar í Skilmannahreppi sé framkvæmdaleyfisskyld samkvæmt 27. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 með síðari breytingum.  Um málsskotsheimild vísast til 2. mgr. 27. gr. laga nr. 73/1997.

Málavextir:  Eigandi jarðarinnar Litlu-Fellsaxlar í Skilmannahreppi hefur hafið framkvæmdir við skógrækt á afmörkuðu svæði í landi jarðarinnar.  Svæði þetta er um 36 ha að flatarmáli og samræmist skógrækt þar staðfestu svæðisskipulagi sunnan Skarðsheiðar 1992-2012 að mati Skipulagsstofnunar.  Af fyrirliggjandi gögnum verður ráðið að eigandi jarðarinnar og oddviti Skilmannahrepps hafi rætt skógræktaráform þessi í febrúar sl. og að í framhaldi af því hafi oddvitinn leitað álits Skipulagsstofnunar um skipulagsmeðferð skógræktarsvæðis á jörðinni.

Með bréfi, dags. 5. mars 2001, tilkynnti oddviti Skilmannahrepps eiganda Litlu-Fellsaxlar það mat Skipulagsstofnunar að fyrirhuguð skógrækt væri af þeirri stærðargráðu sem væri framkvæmdaleyfisskyld.  Verður af bréfinu ráðið að til þess hafi verið ætlast að eigandi Litlu-Fellsaxlar sækti um framkvæmdaleyfi áður en kæmi til frekari framkvæmda við skógrækt á svæðinu.

Eigandi jarðarinnar var ekki sammála þessu áliti og vísaði málinu til úrskurðarnefndarinnar með bréfi, dags. 16. mars 2001, eins og að framan greinir.

Úrskurðarnefndinni hafa borist erindi fagmálastjóra Skógræktar ríkisins, dags. 2. júlí 2001, og framkvæmdastjóra Vesturlandsskóga, dags. 6. september 2001 þar sem þess er óskað að uppkvaðningu úrskurðar í máli þessu verði hraðað þar sem málið hafi fordæmisgildi.  Hefur nefndin fallist á þessi tilmæli og er málið nú tekið til úrskurðar.

Málsrök eiganda Litlu-Fellsaxlar:  Af hálfu eiganda Litlu-Fellsaxlar er á því byggt að umrædd skógrækt geti ekki talist til meiri háttar framkvæmda.  Henni fylgi t.d. minna umrót og rask en fylgja myndi túnrækt á jafn stóru svæði.  Fyrirhuguð skógrækt verði unnin í samræmi við áætlun gerða af sérfræðingum Skógræktar ríkisins og/eða Vesturlandsskóga og undir handleiðslu og eftirliti þeirra aðila.  Ekki sé þess að vænta að unnt verði að fullgera ræktunaráætlun svæðisins fyrr en fyrir liggi hvort skipulagsyfirvöld muni leyfa framkvæmdirnar eða hvort þær séu yfirleitt framkvæmdaleyfisskildar. 

Þótt timburframleiðsla verði helsta markmið skógræktarinnar sé hugmyndin sú að þegar fyrstu stigum hafi verið náð verði svæðið opnað fyrir umferð gangandi vegfarenda og megi telja fullvíst að fólk muni heimsækja slík skógræktarsvæði enda verði haft í huga við framkvæmdirnar að auka gildi landsins til útivistar.  Þess sé óskað að úrskurðarnefndin kveði upp úr um hvort sú skógrækt, sem hér um ræði, sé framkvæmdaleyfisskyld.

Málsrök Skilmannahrepps:  Úrskurðarnefndin hefur leitað afstöðu sveitarstjórnar Skilmannahrepps til álitaefnis þess sem til úrlausnar er í máli þessu.  Í svari sveitarstjórnar segir að við umfjöllun hreppsnefndar sé gerður greinarmunur á útivistarskógi (landbótaskógi) og nytjaskógi, en hreppsnefnd telji að í staðfestu svæðisskipulagi sé gert ráð fyrir útivistarskógi í landi Litlu-Fellsaxlar á svæði því sem tilgreint sé til nytjaskógræktar í kæru Odds Sigurðssonar.  Jafnframt telji hreppsnefnd, sem tilnefni 1 fulltrúa af 3 í umsjónarnefnd friðlandsins Grunnafjarðar, að fyrirliggjandi þurfi að vera jákvæð umsögn umsjónarnefndar um umrædda skógrækt, þar sem fyrirhugað sé að planta trjám í jaðri friðlandsins samkvæmt uppdrætti.  Þess beri að geta að friðun svæðisins hafi verið auglýst eftir að svæðisskipulagið hafi verið staðfest.  M.a. á grundvelli friðunar í næsta nágrenni svæðisins og þess að ekki hafi verið sýnt fram á að á svæðinu séu ekki fornminjar eða nokkur grein verið gerð fyrir hinni fyrirhuguðu framkvæmd af hálfu framkvæmdaraðila til hreppsnefndar vegna skógræktaráforma hans, telji hreppsnefnd að jafn umfangsmikil nytjaskógrækt og fyrirhuguð sé skv. fyrirliggjandi kæru ásamt uppdrætti sé framkvæmdaleyfisskyld. Að öðrum kosti sé vandséð hvernig hreppsnefnd ætti að hafa eftirlit með meiriháttar framkvæmdum, sem áhrif hafi á umhverfi og ásýnd lands innan hreppsins, sem ekki séu byggingarleyfisskyldar né samkvæmt skipulagsáætlunum, með öðrum hætti en með útgáfu framkvæmdaleyfis.

Umsögn Skipulagsstofnunar:  Úrskurðarnefndin hefur leitað umsagnar Skipulagsstofnunar um úrlausnarefni máls þessa.  Í umsögn stofnunarinnar, sem barst nefndinni áður en umsögn sveitarstórnar lá fyrir segir eftirfarandi m.a:  „Eins og fram kemur í gögnum málsins óskaði oddviti Skilmannahrepps umsagnar Skipulagsstofnunar um málsmeðferð vegna fyrirhugaðrar þátttöku ábúanda jarðarinnar Litlu-Fellsaxlar í svonefndum Vesturlandsskógum, með erindi dags. 1. mars 2001.  Þar kemur fram að fyrirhugað sé að planta trjám í u.þ.b. 20-25 ha lands á jörðinni á næstu árum.  Land það sem fyrirhugað sé undir skógrækt sé skilgreint í staðfestu svæðisskipulagi sunnan Skarðsheiðar 1992-2012 sem afgirt skógarsvæði friðað fyrir búfjárbeit.

Í svari Skipulagsstofnunar frá 5. mars 2001 segir m.a.:

„Að mati Skipulagsstofnunar er skógrækt af þeirri stærðargráðu sem þarna er fyrirhuguð framkvæmdaleyfisskyld.  Ef um er að ræða svokallaða landbótaskógrækt telur Skipulagsstofnun fyrirhugaða skógrækt í samræmi við svæðisskipulag sunnan Skarðsheiðar 1992-2012 en þar segir um „sérstaklega afgirta skógarreiti“ (bls. 65): „… er um að ræða svæði, sem ætluð eru til útivistar í framtíðinni, nokkurs konar útivistarskógar“.  Ef fyrirhuguð skógrækt samræmist ofangreindu þá er unnt að veita framkvæmdaleyfi á grundvelli svæðisskipulagsins.“

Í 1. mgr. 27. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, m.s.br., segir að meiri háttar framkvæmdir, sem áhrif hafa á umhverfið og breyta ásýnd þess skuli vera í samræmi við skipulagsáætlanir og úrskurð um mat á umhverfisáhrifum þar sem það á við.  Óheimilt sé að hefja slíkar framkvæmdir sem ekki séu háðar byggingarleyfi fyrr en að fengnu framkvæmdaleyfi viðkomandi sveitarstjórnar.  Í erindi Odds Sigurðssonar kemur fram að um sé að ræða 36 ha svæði en þegar hafi veri plantað í 5 ha en 5 ha verði áfram tún.  Því er fyrirhuguð skógrækt á um 26 ha lands.  Samkvæmt erindi Odds Sigurðssonar verður fyrirhuguð skógrækt unnin í samræmi við áætlun gerða af sérfræðingum Skógræktar ríkisins og/eða Vesturlandsskóga. 

Skipulagsstofnun telur skógrækt af framangreindu umfangi vera meiriháttar í skilningi 27. gr. skipulags- og byggingarlaga og óumdeilt er að stórfelld skógrækt hefur áhrif á umhverfið, m.a. með verulegri breytingu vistkerfis viðkomandi svæðis, og breytir ásýnd þess.  Stofnunin hefur litið svo á að umfangsmiklar skógræktarframkvæmdir á afmörkuðum svæðum samkvæmt fyrirfram gerðum áætlunum séu framkvæmdaleyfisskyldar.“

Síðar í áliti Skipulagsstofnunar er áréttaður sá skilningur stofnunarinnar að framkvæmdaleyfi þurfi fyrir skógrækt af því umfangi sem áformuð sé að Litlu-Fellsöxl enda verði eftirliti sveitarstjórna með framkvæmdum og samræmi við skipulag ekki við komið nema með útgáfu framkvæmdaleyfis og eftirliti með framkvæmdum samkvæmt því.

Niðurstaða:  Í máli þessu er leitað úrlausnar um vafa um það hvort tilteknar framkvæmdir séu háðar ákvæðum skipulags- og byggingarlaga um framkvæmdaleyfi.  Er það meðal lögbundinna verkefna úrskurðarnefndarinnar samkvæmt 2. mgr. 27. gr. laga nr. 73/1997 að skera úr um vafa af þessum toga, óháð því hvort fyrir liggi formleg ákvörðun sveitarstjórnar í málinu.  Var eiganda Litlu-Fellsaxlar því rétt að leita úrlausnar nefndarinnar um það álitaefni sem til úrlausnar er í máli þessu.

Ákvæði eru um framkvæmdaleyfi í 27. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997.  Í upphaflegri gerð laganna, eins og þau voru samþykkt á Alþingi hinn 28. maí 1997, var umrædd lagagrein svohljóðandi:  „Allar framkvæmdir, sem áhrif hafa á umhverfið og breyta ásýnd þess, svo sem skógrækt og landgræðsla eða breyting lands með jarðvegi eða efnistöku, skulu vera í samræmi við skipulagsáætlanir og úrskurð um mat á umhverfisáhrifum þar sem það á við. Óheimilt er að hefja slíkar framkvæmdir sem ekki eru háðar byggingarleyfi skv. IV. kafla fyrr en að fengnu framkvæmdaleyfi viðkomandi sveitarstjórnar.
Leiki vafi á því hvort framkvæmdir séu háðar ákvæðum um framkvæmdaleyfi skal úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála kveða upp úr um það.
Framkvæmdaleyfi fellur úr gildi hafi framkvæmdir ekki verið hafnar innan tólf mánaða frá útgáfu þess.“

Með lögum nr. 135/1997 voru gerðar verulegar breytingar á ákvæði þessu. Var m.a. dregið úr vægi þess á þann veg að framkvæmdaleyfi væri einungis áskilið til meiriháttar framkvæmda sem áhrif hefðu á umhverfið og breyttu ásýnd þess í stað allra slíkra framkvæmda.  Þá var fellt út úr 1. mgr. að telja skógrækt og landgræðslu sérstaklega til leyfisskyldra framkvæmda.  Loks var bætt við ákvæðið nýjum málsgreinum þar sem annars vegar segir að ráðherra skuli kveða nánar á um útgáfu framkvæmdaleyfa í reglugerð og hins vegar að landgræðslu- og skógræktaráætlanir skuli vera í samræmi við skipulagsáætlanir og úrskurð um mat á umhverfisáhrifum, þar sem það eigi við.

Tillögur að þeim breytingum, sem gerðar voru á ákvæðinu og varða skógrækt og landgræðslu, voru bornar fram af umhverfisnefnd Alþingis við umfjöllun hennar um frumvarp til laga um breytingar á skipulags- og byggingarlögum, sem síðar varð að lögum nr. 135/1997.  Í nefndaráliti umhverfisnefndar um frumvarpið segir m.a. að lagt sé til að felld verði úr ákvæðinu vísun í skógrækt og landgræðslu og verði ákvæðinu einkum ætlað að ná til breytinga á landi með t.d. jarðvegi eða efnistöku. Loks sé lagt til að nýrri málsgrein verði bætt við ákvæðið, þess efnis að landgræðslu- og skógræktaráætlanir skuli vera í samræmi við skipulagsáætlanir.  Kom og fram er mælt var fyrir breyingartillögum þessum að meirihluti umhverfisnefndar teldi skógræktar- og landgræðsluaðgerðir til þess að endurheimta náttúruleg gæði lands eða friðun lands sem leiddi til aukins náttúrulegs gróðurfars ekki til meiri háttar framkvæmda sem hefðu áhrif á umhverfið eða breyttu ásýnd lands.

Talsverðar umræður urðu á þingfundum um þessar breytingartillögur.  Komu fram frekari breytingartillögur, m.a. um að bætt yrði við greinina ákvæði um að ráðherra skyldi kveða nánar á um útgáfu framkvæmdaleyfa í reglugerð.  Verður helst ráðið af umræðum um málið og þeim breytingum sem ákvæðið tók í meðförum Alþingis að ætlunin hafi verið að ráða til lykta álitaefnum um framkvæmdaleyfisskyldu landgræðslu- og skógræktaráætlana í reglugerð og eftir atvikum einnig í lögum um mat á umhverfisáhrifum, sem voru til endurskoðunar á þessum tíma.

Ekki hefur verið sett sérstök reglugerð um útgáfu framkvæmdaleyfa en ákvæði eru um það efni í 9. kafla skipulagsreglugerðar nr. 400/1998.  Eru þar í 2. mgr. gr. 9.1 taldar ýmsar meiri háttar framkvæmdir háðar framkvæmdaleyfi en ekki er þar getið framkvæmda við landgræðslu eða skógrækt.  Hins vegar segir í 3. mgr. gr. 9.1 að með meiriháttar framkvæmdum í 2. mgr. sé átt við framkvæmdir sem vegna eðlis eða umfangs hafi veruleg áhrif á umhverfið.  Það eigi t.d. við um framkvæmdir sem farið hafi í mat á umhverfisáhrifum samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum, en einnig skuli höfð hliðsjón af framkvæmdum sem tilgreindar séu í viðauka II með reglugerð um mat á umhverfisáhrifum.

Þegar virtar eru fyrirliggjandi réttarheimildir og tilurð þeirra, sem að framan er lýst, verður ekki séð að tekin hafi verið um það afdráttarlaus ákvörðun að skógræktarframkvæmdir af því tagi sem hér um ræðir skuli háðar framkvæmdaleyfi skv. 27. gr. laga nr. 73/1997.  Með tilliti til þess að áskilnaður um framkvæmdaleyfi er íþyngjandi og felur í sér kvöð um að leyfishafi sæti eftirliti með framkvæmdum verður að gera þá kröfu að slíkar skyldur eigi sér ótvíræða lagastoð.  Þykir á skorta að svo sé í þessu tilviki og er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að ekki þurfi framkvæmdaleyfi til skógræktar fyrr en því marki er náð að um sé að ræða framkvæmd sem kunni að vera háð mati á umhverfisáhrifum, sbr. nú ákvæði í viðauka 2 með lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Girðir þessi niðurstaða ekki fyrir það að sveitarstjórnir geti haft eðlileg áhrif á stefnumótun um skógrækt og framkvæmd skógræktar með skipulagsákvörðunum við gerð svæðis- og aðalskipulags, sbr. gr. 4.14.2 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998, svo og sem aðilar að ákvörðunum um ræktun nytjaskóga á bújörðum sem efnt er til með stoð í 2. mgr. 25. gr. laga um skógrækt, nr. 3/1955, með síðari breytingum.

Samkvæmt framansögðu eru þau skógræktaráform eiganda Litlu-Fellsaxlar sem um ræðir í máli þessu ekki háð framkvæmdaleyfi skv. ákvæði 27. gr. laga nr. 73/1997.  Hins vegar þurfa umræddar framkvæmdir að samræmast gildandi skipulagi svæðisins.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist vegna mikilla anna úrskurðarnefndarinnar og tímafrekrar gagnaöflunar.

Úrskurðarorð:

Ekki er skylt að afla framkvæmdaleyfis skv. 27. gr. laga nr. 73/1997 til framkvæmda við skógrækt á um 26 ha svæði í landi Litlu-Fellsaxlar í Skilmannahreppi, en áskilið er að framkvæmdirnar séu í samræmi við skilmála í svæðisskipulagi sveitarfélaganna sunnan Skarðsheiðar, staðfestu af umhverfisráðherra 26. apríl 1994.

Ár 2001, miðvikudaginn 24. október, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21 í Reykjavík.  Mættir voru allir aðalmenn, Ingimundur Einarsson, varalögreglustjóri í Reykjavík, formaður nefndarinnar, Þorsteinn Þorsteinsson, byggingarverkfræðingur og Hólmfríður Snæbjörnsdóttir, lögfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 41/2001; kæra S o. fl. á ákvörðun sveitarstjórnar Skútustaðahrepps, S-Þing. frá 6. september 2001 um að samþykkja deiliskipulag þriggja lóða fyrir verslun og þjónustu í Reykjahlíð í Skútustaðahreppi.

Á málið er nú lagður svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags 19. september 2001, kærir S sjálfur og f.h. Þ, SI, H og Ó f.h. M „…ákvörðun meirihluta sveitarstjórnar Skútustaðahrepps með bréfi, dags. 11. september 2001, að veita O hf. lóð á horni Hlíðarvegar og þjóðvegar 87 (sjá lóð A á uppdrætti) þegar deiliskipulag hefur hlotið formlega gildistöku.“  Kveður hann ákvörðunina hafa verið staðfesta á fundi sveitarstjórnar hinn 6. september 2001.

Í bréfinu segir ennfremur að kærendur, sem allir séu eigendur eignarhluta í jörðinni Reykjahlíð, eða ábúendur, krefjist þess að ákvörðun meirihluta sveitarstjórnar Skútustaðahrepps, dags. 6. september sl., um að staðfesta deiliskipulag með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda hinn 14. september 2001, verði felld úr gildi.  Ef framkvæmdir hefjist á grundvelli hins kærða skipulags verði lögð fram krafa um stöðvun framkvæmda.

Af hálfu sveitarstjórnar Skútustaðahrepps hefur þess verið krafist að kærunni verði vísað frá úrskurðarnefndinni og er málið nú tekið til úrskurðar um þá kröfu.

Málavextir:  Aðeins verður hér gerð grein fyrir málavöxtum að því marki sem ástæða þykir til við úrlausn um frávísunarkröfu sveitarstjórnar Skútustaðahrepps í málinu. 

Deiliskipulag það, sem um er deilt í máli þessu tekur til lítils afmarkaðs svæðis á mótum Hlíðarvegar og þjóðvegar 87.  Er skipulagssvæðið um ¾ ha að flatarmáli og á því þrjár byggingarlóðir merktar A (4.175 m²), B (1910 m²) og lóð C (900 m²) ætlaðar fyrir verslun og þjónustu.  Lóð A er óbyggð en á lóð B stendur gamalt verslunarhús Kaupfélags Þingeyinga.  Á lóð C er færanlegt hús á grundvelli sérstaks stöðuleyfis sveitarstjórnar og hefur veitingastarfsemi verið rekin í því húsi.  Allt er skipulagssvæðið innan marka landspildu, sem Skútustaðahreppur hefur á leigu úr landi Reykjahlíðar samkvæmt samningi um byggingarlóðir, dags. 20. febrúar 1969, en í samningi þessum eru þó undanskildar eignarlóðir Óskars og Valgeirs Illugasona og Baldurs Sigurðssonar, verslunarlóð Kaupfélags Þingeyinga.  Óumdeilt er að fyrstnefnd þessara þriggja lóða liggur utan deiliskipulagssvæðisins en því er hins vegar haldið fram af hálfu kærenda að lóð A sé einkalóð Baldurs Sigurðssonar, sem hafi verið undanskilin í samningi landeigenda og Skútustaðahrepps frá 20. febrúar 1969.  Þessum skilningi hefur verið andmælt af hálfu sveitarstjórnar Skútustaðahrepps. 

Þá er og umdeilt hvernig afmarka hafi átt verslunarlóð Kaupfélags Þingeyinga en í samningi um lóðina, dags. 5. júní 1958, segir einungis að hún sé 2000 m² og sé hún staðsett austan þjóðvegar en vestan Sauðahellis.  Ekki verður séð að lóð þessi hafi verið afmörkuð frekar fyrr en með hinu umdeilda skipulagi, að öðru leyti en því að við afmörkun lóðar sunnan hennar, er gerð var í maí 1992, voru lóðarmörk dregin samsíða suðurgafli kaupfélagshússins og í 7 metra fjarlægð frá honum.  Er þessum mörkum fylgt í hinu umdeilda deiliskipulagi en að vestan afmarkast lóðin af þjóðvegi 87 og er það í samræmi við áðurnefndan samning um lóðina.

Lóð C er á svæði, sem ekki var undanskilið í samningi Skútustaðahrepps og landeigenda um byggingarlóðir frá 20. febrúar 1969.  Hins vegar virðist nú óumdeilt, að 600 m² lóð innan marka lóðar C, sem afmörkuð var við útgáfu stöðuleyfis fyrir færanlegu húsi í maí 1992, tilheyri lögbýlinu Bjargi, sem er að ¼ hluta í eigu kærandans Sigfúsar Illugasonar en að ¾ í eigu Jóns Illugasonar, sem ekki á aðild að kærumáli þessu.  Umdeilt virðist hins vegar hvernig háttað sé forræði á lóð Bjargs eða á lóð C í hinu umdeilda skipulagi, en af hálfu sveitarstjórnar virðist á því byggt að eigendur Bjargs eigi aðeins tilkall til leigutekna af 600 m² lóð sinni en hafi að öðru leyti ekki forræði á henni.  Af hálfu kærenda hefur afmörkun og lögun lóðar C verið mótmælt svo og þeirri ákvörðun að fella lóð Bjargs undir skipulagssvæði fyrir verslun og þjónustu.

Rök sveitarstjórnar fyrir frávísunarkröfu sinni:  Frávísunarkrafa sveitarstjórnar er í fyrsta lagi á því byggð að kæra í málinu sé bæði óljós og ónákvæm.  Misræmi sé milli þess annar vegar hvaða ákvörðun kærendur tilgreini sem kæruefni og kröfugerðar þeirra hins vegar.  Hvað varði lóð A þá eigi kærendur ekkert tilkall til réttinda á því svæði enda sé útlistað í kærunni að þar sé um að ræða einkalóð Baldurs Sigurðssonar.  Núverandi eigendur þeirrar lóðar, erfingjar Baldurs Sigurðssonar, séu ekki aðilar að kærumálinu en hafi þvert á móti lýst sig samþykka þeim ráðstöfunum lóðarinnar, sem fram komi í hinu umdeilda deiliskipulagi og úthlutun lóðarinnar til byggingar bensínstöðvar.  Þá sé ekki rétt, sem haldið sé fram af hálfu kærenda, að gildi lóðar B rýrist til frambúðar þar sem hún sé að hálfu leyti uppi á Sauðahelli.  Hið rétta sé að nokkra metra inn undir lóðina gangi ómanngengur rani frá hellinum sem í engu spilli nýtingarmöguleikum lóðarinnar né áformum um varðveislu Sauðahellis.

Þá er á það bent af hálfu sveitarstjórnar að kærendur séu flestir brottfluttir úr Skútustaðahreppi og hafi aðeins einn þeirra lögheimili í hreppnum.  Meirihluti eigenda Reykjahlíðar, sem séu íbúar í sveitarfélaginu, hafi ekki tekið undir sjónarmið kærenda með aðild að kærumálinu þótt eftir því muni hafa verið leitað.  Telur sveitarstjórn að kærendur eigi ekki lögvarða hagsmuni því tengda að fá umræddu deiliskipulagi hnekkt og beri því að vísa máli þeirra frá úrskurðarnefndinni.

Andmæli kærenda við frávísunarkröfu sveitarstjórnar:  Kærendum var þegar í stað kynnt framkomin frávísunarkrafa sveitarstjórnar í málinu og gefinn kostur á að tjá sig um hana.  Með bréfi, dags. 4. október 2001, gerir Reimar Pétursson hdl. grein fyrir afstöðu kærenda til frávísunarkröfunnar.  Segir þar að kærendur séu meðal eigenda og ábúenda jarðarinnar Reykjahlíðar og sé því ómótmælt.  Sú staðreynd ein og sér veiti þeim fulla aðild að málinu.  Hvergi sé í skipulags- og byggingarlögum gert ráð fyrir því að einungis takmarkaður hópur aðila geti komið á framfæri athugasemdum við deiliskipulag eða kært það.  Enn síður sé gert ráð fyrir að einhverjar takmarkanir séu á aðild og kæruheimildum eigenda fasteigna í því sveitarfélagi sem skipulag varði.  Þegar af þessum ástæðum telji kærendur augljóst að frávísunarkrafa hreppsins eigi ekki við rök að styðjast.

Andmæli meðeigenda kærenda að Reykjahlíð:  Með vísun til 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 var þeim sex eigendum eignarhluta í jörðinni Reykjahlíð, sem ekki standa að kærumáli þessu, kynnt framkomin kæra og gefinn kostur á að koma að sjónarmiðum sínum í málinu enda ljóst að úrslit málsins kunna að varða hagsmuni þessara aðila.  Með bréfi, dags. 22. október 2001, sem undirritað er af fimm þessara sex eigenda, er sjónarmiðum kærenda mótmælt.  Þessir eigendur, sem allir eru búsettir í Skútustaðhreppi, taka fram að umrætt svæði hafi verið skipulagt sem þjónustusvæði allt frá árinu 1967 og telji þeir það þjóna best hagsmunum landeigenda sem og annarra íbúa sveitarfélagsins að uppbygging þjónustu geti hafist sem fyrst á svæðinu.  Lýsa þeir yfir stuðningi við frávísunarkröfu sveitarstjórnar í málinu.

Niðurstaða:  Ekki verður fallist á að málatilbúnaður kærenda sé svo óljós eða framsetning kæru svo ónákvæm að vísa beri málinu frá af þeim ástæðum.  Leiðir af rannsóknarreglu stjórnsýsluréttarins og skyldu stjórnvalda til leiðbeininga að úrskurðarnefndinni ber að skýra máltilbúnað kærenda og gefa þeim, ef þurfa þykir, kost á að bæta úr þeim annmörkum, sem á málatilbúnaði þeirra kann að vera.  Verður máli kærenda því ekki vísað frá þótt einhverjir ágallar kunni að vera á framsetningu kærunnar.  Hins vegar koma í máli þessu til skoðunar álitaefni um aðild kærenda og hagsmuni tengda kæruefni málsins.  Í stjórnsýsluréttinum er aðildarhugtakið ekki skýrt skilgreint og kann skýring á því að vera nokkuð breytileg eftir réttarsviðum.  Almennt verður að telja íbúa og eigendur fasteigna eiga aðild að umfjöllun um skipulagstillögur sveitarfélaga og verður að ætla þeim víðtækan rétt til að gera athugasemdir við skipulagstillögur og hafa þannig áhrif á mótun þess umhverfis og samfélags sem þeir búa í.  Má í þessu efni fallast á sjónarmið lögmanns kærenda í málinu.  Hins vegar verður ekki dregin sú ályktun að hver sá er rétt hafi til að gera athugasemdir við skipulagstillögur geti átt aðild að stjórnsýslukæru um gildi skipulagsákvarðana.  Verður að skilja ákvæði 8. gr. og 4. mgr. 39. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 á þann veg að það sé hlutverk úrskurðarnefndarinnar að skera úr um réttarágreining og að það sé skilyrði aðildar að kærumáli að með hinni kærðu ákvörðun kunni að hafa verið gengið gegn lögvörðum hagsmunum kæranda.  Það er hins vegar ekki hlutverk úrskurðarnefndarinnar að svara spurningum um lögfræðileg álitaefni ef það tengist ekki tilteknum réttarágreiningi þar sem í húfi eru hagsmunir sem njóta lögverndar.   Undantekningar eru þó í lögunum frá þessari meginreglu, sbr. t.d. 2. mgr. 27 gr. l. nr. 73/1997 og 3. tl. ákvæða til bráðabirgða, in fine, og þykja þessar undantekningar styðja þann skilning sem að framan var lýst.  Eru það því skilyrði aðildar kærumáls fyrir úrskurðarnefndinni að kærendur eigi einstaklega, verulega og lögvarða hagsmuni því tengda að fá hrundið þeirri ákvörðun sem kæran tekur til.

Erfitt er að greina hagsmuni kærenda í máli þessu.  Stafar það einkum af því að umdeilt virðist hvernig háttað sé réttindum einstakra eigenda eignarhluta Reykjahlíðar innan skipulagssvæðisins, svo og því að lóðir sem ráðstafað hafði verið á svæðinu höfðu ekki verið afmarkaðar með viðunandi hætti.  Af gögnum málsins verður þó helst ráðið að mestum hluta þeirra réttinda, sem undan voru skilin við leigu svæðisins til sveitarfélagsins á árinu 1969, hafi eigendur ráðstafað til Baldurs Sigurðssonar og séu þau réttindi því nú í umráðum tveggja sona hans, sem báðir hafa lýst sig andvíga málatilbúnaði kærenda.  Taka þessi réttindi til þess svæðis, sem merkt er lóð A í hinu umdeilda skipulagi en á þeirri lóð einni eru framkvæmdir nú fyrirhugaðar.  

Lóð B er ágreiningslaust í sameign eigenda Reykjahlíðar og fellur til þeirra er Kaupfélag Þingeyinga hættir þar verslunarrekstri.  Er hún og undanskilin í leigusamningi landeigenda og Skútustaðahrepps.  Sá einn ágreiningur er um lóð þessa að kærendur telja afmörkun hennar í hinu umdeilda skipulagi óviðunandi.  Lóðin markast af þjóðvegi 87 að vestanverðu og að sunnan af mörkum lóðar lögbýlisins Bjargs.  Meining kærenda virðist vera sú að lóð þessi hefði átt að ná lengra til austurs, þ.e. inn á lóð A, en skemmra til austurs í átt að Sauðahelli.  Væri á þessi sjónarmið fallist gengi það hins vegar gegn hagsmunum þeirra meðeigenda kærenda sem rétt eiga til lóðar A.  Eru hagsmunir sameigendanna að jörðinni að þessu leyti ósamrýmanlegir.

Lóð C er talin tilheyra að hluta lögbýlinu Bjargi, sem er að ¾ hlutum í eigu Jóns Illugasonar en að ¼ í eigu kærandans, Sigfúsar Illugasonar.  Hefur Jón lýst sig mótfallinn kærunni.  Þá virðist uppi ágreiningur milli sveitarstjórnar og a.m.k. sumra lendeigendanna um umráðarétt yfir þessari lóð, en af hálfu sveitarstjórnar er því haldið fram að lóðinni hafi þegar verið úthlutað til eigenda veitingastaðarins Hversins, en að lóðareigendur eigi leigutekjur af lóðinni.

Eins og ráða má af því sem að framan er rakið er um margt óljóst til hvaða réttinda kærendur telja á hinu umdeilda skipulagssvæði.  Er þar um álitaefni að ræða, sem ættu undir dómstóla, en úrskurðarnefndin hefur hvorki vald né rannsóknarheimildir til þess að leysa úr ágreiningi sem rætur á í túlkun á löggerningum, yfirlýsingum, og öðrum ráðstöfunum sem eigendur Reykjahlíðar hafa um langan tíma gert um sameign sína.  Hafa kærendur engan reka gert að því að fá úr þessum ágreiningi skorið enda þótt ljóst megi vera að úrlausn um hann er forsenda þess að greina megi hagsmuni þeirra og rétt til íhlutunar um ráðstafanir lands á umræddu svæði.

Enda þótt reglum einkamálaréttarfars um samaðild verði ekki beitt á sviði stjórnsýsluréttarins verður ekki framhjá því litið að málatilbúnaður kærenda er í andstöðu við vilja meirihluta eigenda Reykjahlíðar.  Verður af þessum sökum að gera ríka kröfu til þess að kærendur teljist eiga einstaklegra hagmuna að gæta í málinu.  Þykir ekki nægilega ljóst að kærendur eigi slíka hagsmuni tengda hinu umdeilda deiliskipulagi sem verið geti grundvöllur aðildar þeirra að kærumáli um gildi skipulagsins.  Verður kæru þeirra því vísað frá úrskurðarnefndinni sökum aðildarskorts.  Þar sem málið sætir frávísun koma einstakar málsástæður kærenda ekki til frekari efnislegrar umfjöllunar.

Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

 

Ár 2001, fimmtudaginn 27. september, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21 í Reykjavík.  Mættir voru allir aðalmenn; Ingimundur Einarsson, varalögreglustjóri í Reykjavík, Þorsteinn Þorsteinsson, byggingarverkfræðingur og Hólmfríður Snæbjörnsdóttir, lögfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 20/2000; kæra Andra Árnasonar hrl., f.h. eigenda fasteignanna nr. 12 og 16 við Bröndukvísl í Reykjavík, á ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 4. apríl 2000 um að ráðið telji „ekki tilefni til að krefjast niðurrifs á skýli“ á lóðinni nr. 22 við Bröndukvísl.

Á málið er nú lagður svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 4. maí 2000, sem barst nefndinni sama dag, kærir Andri Árnasonar hrl., f.h. eigenda fasteignanna nr. 12 og 16 við Bröndukvísl í Reykjavík, þá ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 4. apríl 2000 „að fella úr gildi ákvörðun byggingarnefndar Reykjavíkur frá 9. mars 2000 um að eiganda fasteignarinnar Bröndukvíslar 22, Reykjavík, sé skylt að rífa skýli á lóð, sem byggt hafði verið án byggingarleyfis og í andstöðu við fyrirliggjandi deiliskipulag, sbr. og staðfestingu borgarstjórnar Reykjavíkur á umræddri ákvörðun, sbr. fundargerð borgarstjórnar 6. apríl 2000.“ 

Kærendur krefjast þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.

Málavextir:  Kærendur, sem eru eigendur fasteignanna Bröndukvíslar 12 og 16 í Reykjavík, eru nábýlingar við Bröndukvísl 22.  Liggja fasteignirnar svo, að suðurhlið fyrrnefndu eignanna snúa á móti norðurhlið Bröndukvíslar 22.  Á milli húsanna er götubotnlangi og frá honum aðkoma að húsunum nr. 12 og 16 við Bröndukvísl.

Byggingarnefnd Reykjavíkur samþykkti hinn 11. júlí 1991 að reist yrði girðing úr timbri á lóðinni nr. 22 við Bröndukvísl.  Í stað þess að reisa timburgirðingu steypti húseigandi girðinguna og myndar hún tvo veggi þess skýlis sem um er deilt í máli þessu.  Um er að ræða vinkillaga steypta girðingu út frá vesturhlið einbýlishússins á lóðinni að lóðarmörkum og meðfram þeim til norðurs.  Létt þak hefur verið sett ofan á girðinguna út frá vesturhlið hússins og myndast þannig skýli út frá húsinu að lóðarmörkum að vestan.  Er botnflötur skýlisins hellulagt svæði, nokkru lægra en gata sú, sem liggur að lóðinni að norðanverðu.  Er skýli þetta opið til norðurs en timburgirðing lokar nú fyrir umferð ökutækja að skýlinu.  Hins vegar er opið fyrir umferð gangandi manna inn á lóðina við enda þessarar girðingar.

Með bréfi byggingarfulltrúans í Reykjavík, dags. 26. október 1992, til eiganda Bröndukvíslar 22 var honum tilkynnt að fram hefði komið kvörtun frá nágrönnum um notkun norðurhluta lóðarinnar að Bröndukvísl 22 fyrir bílastæði.  Var lóðarhafa bent á að aðkoma að húsi hans væri að sunnanverðu.  Auk þess væri gerð og fyrirkomulag bílastæða háð samþykki byggingarnefndar og  því óheimilt að leggja bíl eins og lýst væri í upphafi bréfsins.

Ekki verður ráðið af málsgögnum að málið hafi komið til frekari umfjöllunar hjá byggingaryfirvöldum fyrr en í janúar 1999 þegar eiganda Bröndukvíslar 22 var ritað bréf í tilefni af óleyfisframkvæmdum á lóðinni sem fólust bæði í breytingu á húsi og fyrirkomulagi lóðar.  Með bréfi byggingarfulltrúa, dags. 16. febrúar 1999, til eiganda Bröndukvíslar 22 var á ný vakin athygli á óleyfisframkvæmdum á lóðinni.  Var húseiganda og bent á að sækja um leyfi fyrir óleyfisframkvæmdum „væri þess kostur af skipulagsástæðum“.

Með bréfi, dags. 24. febrúar 1999, kom húseigandinn á framfæri við byggingaryfirvöld sjónarmiðum sínum í málinu.  Taldi hann sig hafa haft óformlegt samþykki fyrir umræddum framkvæmdum að hluta, en áform hafi verið uppi um að hefja rekstur lítils leikskóla í húsinu í samráði við borgaryfirvöld, en vegna breyttra aðstæðna muni þau áform þó ekki verða að veruleika.  Í bréfinu kemur einnig fram að húseigandinn muni sækja um byggingarleyfi í samræmi við ábendingar þar um.

Á fundi byggingarnefndar Reykjavíkur hinn 15. apríl 1999 var tekin til afgreiðslu umsókn húseigandans, dags. 9. sama mánaðar, um byggingarleyfi fyrir þegar gerðum breytingum á kjallara, bílastæði og bílskýli, ásamt tilheyrandi útlitsbreytingum.  Niðurstaða nefndarinnar var sú að erindinu var synjað með vísan til þess að bygging bílskýlis og aðkoma að húsi og lóð að norðanverðu samræmdist ekki deiliskipulagi.  Í bókun sinni gaf byggingarnefnd húseiganda 60 daga frest frá móttöku tilkynningar þar að lútandi til að „rífa bílskýlið og ganga frá lóðarmörkum að norðan þannig að öll umferð að lóðinni verði hindruð“.  Yrði tímafrestur ekki virtur myndi nefndin leggja til að beitt yrði dagsektum.  Í bókun nefndarinnar var jafnframt tekið fram að eftir að húseigandi hefði framkvæmt það sem fyrir væri lagt skyldi hann leggja fram umsókn um stækkun á íbúð hússins vegna kjallara.  Var þessi samþykkt byggingarnefndar staðfest í borgarstjórn hinn 6. maí 1999.

Á fundi byggingarnefndar hinn 29. apríl 1999 var lagt fram bréf eiganda Bröndukvíslar 22, dags. 27. apríl 1999, þar sem þess var óskað að byggingarnefnd endurskoðaði afstöðu sína til umsóknar hans.  Byggingarnefnd hafnaði erindinu og ítrekaði fyrri afstöðu sína til málsins.

Ekki varð eigandi Bröndukvíslar 22 við fyrirmælum borgaryfirvalda.  Á fundi byggingarnefndar 25. nóvember 1999 var samþykkt að gefa honum lokafrest til 15. janúar 2000 til að fjarlægja létt þak við vesturenda einbýlishússins og jafnframt að loka með léttri girðingu innakstursleið að norðanverðu.  Húseigandi óskaði eftir framlengingu á frestinum vegna fannfergis en þeirri málaleitan var synjað.  Nokkrar bréfaskriftir urðu um málið en ekki kom til þess að fyrirmælum byggingarnefndar væri fylgt eftir. 

Á fundi byggingarnefndar hinn 9. mars 2000 var samþykkt tillaga byggingarfulltrúa um að húseigandanum yrði gefinn tíu daga lokafrestur frá birtingu tilkynningar til að uppfylla kröfur byggingarnefndar frá 15. apríl 1999 og yrði lokafrestur ekki virtur yrði beitt dagsektum, kr. 10.000,- fyrir hvern dag sem drægist að vinna verkið.  Um tillögu þessa var vísað til 210. gr. byggingarreglugerðar, nr. 441/1998.  Með bréfi, dags. 13. mars 2000, tilkynnti byggingarfulltrúi borgarráði ákvörðun byggingarnefndar, með vísan til 57. gr. laga nr. 73/1997.  Á fundi borgarráðs hinn 14. mars 2000 var afgreiðslu málsins frestað.

Með bréfi, dags. 3. apríl 2000, til borgarráðs fór eigandi Bröndukvíslar 22 þess á leit, að ráðið samþykkti hús hans og lóð í núverandi mynd, með íbúð í hluta kjallara húss og með skýli á hluta lóðarinnar.  Jafnframt kvað hann sig reiðubúinn að fallast á að reisa grindverk við lóðarmörk er snúi í norður.

Á fundi borgarráðs 4. apríl 2000 var bókað eftirfarandi um erindið: „Borgarráð telur ekki tilefni til að krefjast niðurrifs á skýli á lóð, en að tryggt verði að lóðamörk að norðanverðu verði lokuð með grindverki.  Þeim hluta erindisins er lýtur að stækkun íbúðar vísað til byggingarnefndar“.

Fundargerð borgarráðs frá 4. apríl 2000 var lögð fram á fundi borgarstjórnar hinn 6. apríl 2000.  Verður ekki séð að hún hafi komið til sérstakrar umræðu á þeim fundi.  Síðar á sama fundi var tekinn til afgreiðslu 20. liður fundargerðar byggingarnefndar frá 9. mars 2000, sem frestað hafði verið á fundi borgarstjórnar hinn 16. mars 2000, en undir þessum lið var bókuð ákvörðun byggingarnefndar um að fylgja eftir fyrri ákvörðun um niðurrif bílskýlis að Bröndukvísl 22 og lokun norðurlóðarmarka fyrir umferð með því að setja húseiganda lokafrest og ákveða að beita dagsektum.  Borgarstjórn samþykkti með samhljóða atkvæðum að vísa liðnum aftur til byggingarnefndar.

Eftir að borgarráð hafði ályktað í málinu á fundi sínum hinn 4. apríl 2000, svo sem að framan greinir, var byggingarfulltrúa samdægurs tilkynnt bréflega um afstöðu ráðsins.  Málið var tekið fyrir á fundi byggingarnefndar hinn 13. apríl 2000 og samþykkt að fela byggingarfulltrúa framhald málsins.  Við afgreiðslu málsins lagði formaður byggingarnefndar fram ítarlega bókun þar sem hann gerir grein fyrir afstöðu sinni og gagnrýnir m.a. ákvörðun borgarráðs í málinu.

Með bréfi byggingarfulltrúa, dags. 19. apríl 2000, var eiganda Bröndukvíslar 22 tilkynnt að með vísan til ályktunar borgarráðs sé fallið frá kröfu um niðurrif þaks yfir skýli en til þess að ljúka málinu verði að leggja fram endurskoðaða og breytta aðaluppdrætti ásamt skráningartöflu.  Þá verði að sýna frágang girðingar á lóðarmörkum en jafnframt verði að teljast eðlilegt að sýnt verði á nýjum aðaluppdráttum hvernig komast megi á milli suður- og norðurlóðar án þess að gengið sé gegnum húsið.  Fleiri atriða er getið í bréfinu, sem ekki þykir hafa þýðingu að rekja hér.

Í framhaldi af erindi þessu mun eigandi Bröndukvíslar 22 hafa sótt að nýju um byggingarleyfi og skilað inn nýjum uppdráttum.  Var umsókn hans tekin fyrir á fundi byggingarnefndar hinn 23. maí 2000 þar sem afgreiðslu málsins var frestað og því vísað til umsagnar skipulags- og umferðarnefndar.  Hefur málið ekki hlotið frekari meðferð byggingaryfirvalda, enda beðið úrlausnar í kærumáli þessu.

Málsrök kærenda:  Af hálfu kærenda er krafa um ógildingu ákvörðunar borgarráðs frá 4. apríl 2000, um að ekki skuli krefjast niðurrifs á skýli á lóð Bröndukvíslar 22, studd þeim rökum, að ákvörðunin sé ólögmæt, ómálefnaleg, fari gegn jafnræðisreglum og sé tekin án þess að gætt hafi verið lögmætra sjónarmiða um andmælarétt o.fl.

Kærendur vísa til þess að í skipulags- og byggingarlögum nr. 73/1997 sé byggt á því grundvallarsjónarmiði, að framkvæmdir sem fara gegn skipulags- og byggingarlögum skuli stöðvaðar og jafnframt sé skýrt kveðið á um að brjóti framkvæmdir í bága við skipulag skuli hin ólöglega bygging eða byggingarhluti fjarlægð og rask afmáð.  Byggingaryfirvöld í Reykjavík hafi ítrekað ályktað um að óleyfisframkvæmdir á lóðinni að Bröndukvísl 22 skuli fjarlægðar, þ. á. m. að umrætt skýli verði fjarlægt.  Með vísan til 2. mgr. 56. gr. skipulags- og byggingarlaga verði ekki séð að heimilt sé að staðfesta stöðurétt umrædds skýlis, svo sem gert sé í hinni kærðu ákvörðun.  Skýlið sé utan byggingarreits á lóðinni, í andstöðu við lóðablað og deiliskipulag hverfisins.

Þá telja kærendur að ákvörðun borgarráðs frá 4. apríl 2000 fari þvert gegn fyrri samþykktum borgarráðs í málinu og verði því í reynd að teljast vera afturköllun fyrri ákvörðunar.  Borgarráð hafi ekki á nokkurn hátt gætt málsmeðferðarreglna stjórnsýslulaga við ákvörðun sína, en hún varði augljóslega hagsmuni annarra, þ.m.t. kærenda.  Auk þess byggi ákvörðun borgarráðs augljóslega ekki á neinum málefnalegum rökum.  Skýlið feli í sér mikla sjónmengun og sé því staða þess óásættanleg með öllu fyrir næstu nágranna.  Það hafi og verið reist án nokkurs eftirlits og sé frágangur þess fráleitur og í engu samræmi við þær kröfur sem gerðar séu til slíkra bygginga.  Þá hljóti ákvörðun borgarráðs að verða að byggjast á sjálfstæðri athugun á aðstæðum, en ákvörðunin beri þess hins vegar engin merki að gætt hafi verið lágmarks rannsóknarskyldu.  Loks verði að telja að ákvörðun borgarráðs feli í sér brot á jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar.

Málsrök borgaryfirvalda:  Í umsögn aðstoðarmanns borgarlögmanns f.h. borgaryfirvalda um kærumál þetta er fyrst að því vikið að úrskurðarnefndin skuli úrskurða um kæru innan tveggja mánaða, en heimilt sé henni við sérstakar aðstæður að lengja frestinn um einn mánuð, en þá skuli tilkynna hlutaðeigandi um það og hvenær úrskurðar sé að vænta, sbr. 4. mgr. 8. gr. skipulags- og byggingarlaga.  Kæra í máli þessu sé dagsett 4. maí 2000 og séu þeir tímafrestir sem löggjafinn hafi veitt úrskurðarnefndinni til uppkvaðningar úrskurðar allir löngu liðnir og hafi nefndin því fyrirgert rétti sínum til umfjöllunar um kæruna.

Samt sem áður verði fjallað um efni kærunnar og gerð grein fyrir sjónarmiðum Reykjavíkurborgar í málinu.

Í umsögn Reykjavíkurborgar er gerð grein fyrir helstu atvikum málsins.  Deiluatriði þess lúti ekki síst að aðkomu að norðurhluta lóðarinnar (skýlinu), frá neðri hluta Bröndukvíslar, og notkun þessa lóðarhluta sem bílastæðis eða bílskýlis.

Samkvæmt deiliskipulagi svæðisins sé bílskúr, bílastæði og aðkoma að húsinu að sunnanverðu og sé notkun lóðar undir bílastæði, aðkoma o.þ.h. óheimil annars staðar á lóðinni, án heimildar skipulags- og byggingaryfirvalda.  Slík heimild hafi ekki verið veitt og sé áréttað að með ákvörðun sinni frá 4. apríl 2000 hafi borgarráð ekki verið að „staðfesta stöðurétt bílskýlis á lóðinni“, eins og kærendur vilji halda fram, enda húseiganda gert skylt að loka aðkomu að skýlinu frá götu. Þar með sé tryggt að umrætt rými á lóðinni verði ekki nýtt sem bílastæði eða bílskýli.

Ákvörðun borgarráðs frá 4. apríl 2000, sem staðfest hafi verið af borgarstjórn 6. sama mánaðar, hafi verið byggð á lögmætum og málefnalegum grunni í samræmi við stjórnsýslulög nr. 37/1993 og skipulags – og byggingarlög nr. 73/1997.

Byggingarnefnd, skipulags- og byggingarnefnd þar sem það eigi við, fari með byggingarmál undir yfirstjórn sveitarstjórnar, sbr. 6. og 38. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 og samkvæmt 2. mgr. 38. gr. s.l. álykti byggingarnefnd um úrlausn byggingarleyfisumsókna til viðkomandi sveitarstjórnar.  Ákvörðun um beitingu dagsekta sé, samkvæmt 1. mgr. 57. gr. skipulags- og byggingarlaga, í höndum sveitarstjórnar.  Ákvörðun borgarráðs frá 4. apríl 2000, sbr. einnig staðfestingu borgarstjórnar frá 6. sama mánaðar, hafi lotið að því hvort dagsektum yrði beitt í málinu. Á það megi fallast að umrædd ákvörðun hafi falið í sér afturköllun þar sem fyrri fundargerðir byggingarnefndar, þar sem ályktað hafi verið um sama mál, hafi verið samþykktar í borgarstjórn.  Stjórnvaldi sé heimilt að endurskoða og afturkalla eigin ákvarðanir.  Samkvæmt 25. gr. stjórnsýslulaga geti stjórnvald afturkallað ákvörðun að eigin frumkvæði þegar það sé ekki til tjóns fyrir aðila og aðili máls eigi einnig rétt á að mál sé tekið til meðferðar á ný ef ákvörðun hafi byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik, sbr. 1. tl. 1. mgr. 24. gr. sömu laga.

Við framangreinda ákvörðun hafi mál þetta verið til sérstakrar afgreiðslu, sbr. bréf byggingarfulltrúa frá 13. mars 2000, ólíkt því sem verið hafi þegar fyrri fundargerðir byggingarnefndar er málið vörðuðu voru bornar upp til samþykktar.  Einnig hafði eigandi Bröndukvíslar 22 óskað sérstaklega eftir endurskoðun á málinu, sbr. bréf hans til borgarstjóra og borgarráðs frá 8. janúar, 14. febrúar og 3. apríl 2000.

Þegar ákvörðun borgarráðs frá 4. apríl 2000 hafi verið tekin hafi öll gögn málsins legið fyrir, sem og skýringar á hinu umdeilda skýli, m.a. að það hafi ekki verið reist sem bílskúr/bílskýli, heldur sem tækjageymsla, og yfirlýsing eiganda Bröndukvíslar 22 um að hann myndi setja grindverk við norðurlóðarmörk.  Málið hafi því verið nægjanlega upplýst áður en ákvörðun hafi verið tekin, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga.  Andmælaregla 13. gr. stjórnsýslulaga hafi ekki verið brotin á kærendum.  Í gögnum málsins hafi öll sjónarmið komið fram, þ.m.t. sjónarmið kærenda, en andmælaréttur skuli ekki veittur sérstaklega þegar það sé óþarft og afstaða aðila og rök hans fyrir henni liggi fyrir, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga.

Víða um borgina hafi fasteignaeigendur fengið að reisa tækjageymslur á lóðum sínum, sem telja megi sambærilegar við umrætt skýli.  Í ljósi þess að við lokun norðurlóðarmarka sé ekki hægt að nota skýlið sem bílskýli eða bílastæði hafi það ekki þótt í andstöðu við deiliskipulag svæðisins og því ekki ástæða til að krefjast niðurrifs þess.  Hin kærða ákvörðun borgaryfirvalda hafi og verið tekin með sérstöku tilliti til meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga.

Vandséð sé að umrædd ákvörðun brjóti í bága við hagsmuni kærenda, enda sé með henni komið fullkomlega til móts við helsta umkvörtunarefni þeirra og bílastæði/bílskýli á norðurhluta lóðarinnar ekki leyft, jafnframt því sem húseiganda sé gert að loka aðkomu að lóðinni frá neðri hluta Bröndukvíslar.  Húseigandi hafi þegar sett upp létta girðingu fyrir norðurenda skýlisins.  Fullyrðingar kærenda um fjárhagslega hagsmuni sína í málinu hafi ekki verið rökstuddar.

Loks er á það bent að umfjöllun um umsókn eiganda Bröndukvíslar 22 sé ekki lokið en við meðferð þess muni m.a. tæknileg atriði varðandi frágang koma til faglegrar skoðunar.  Fyrir liggi því að skipulags- og byggingarnefnd muni álykta að nýju um afgreiðslu byggingarleyfisumsóknar varðandi Bröndukvísl 22 til sveitarstjórnar.  Ákvarðanir sem teknar verði vegna nýrrar byggingarleyfisumsóknar séu kæranlegar til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála.

Andmæli eiganda Bröndukvíslar 22:  Eiganda Bröndukvíslar 22 var gefinn kostur á að koma að andmælum í kærumáli þessu, kynna sér framlögð skjöl og gera grein fyrir sjónarmiðum sínum í málinu.  Í bréfi hans til úrskurðarnefndarinnar, dags. 4. september 2001, lýsir hann þeim áformum sem uppi voru um einkarekinn leikskóla í húsinu og þeim breyttu aðstæðum sem urðu til þess að frá þeim var horfið.  Bendir hann á að nær allir íbúar í Bröndukvísl hafi lýst því yfir skriflega að þeir geri ekki athugasemdir við frágang hússins eða lóðarinnar.  Þvert á móti hafi margir tjáð sig um að hús og lóð sé snyrtilegt og vel frá öllu gengið.  Engin rök séu fyrir því að kærendur hafi orðið fyrir fjárhagslegu tjóni vegna framkvæmda á lóðinni og því hafi þeir enga lögvarða hagsmuni að verja með kæru sinni.  Löngu sé orðið ljóst að ekki sé farið fram á það að Reykjavíkurborg breyti deiliskipulagi vegna framkvæmda á lóðinni.  Málatilbúnaður kærenda sé því byggður á annarlegum sjónarmiðum og markmiðum.

Vettvangsganga:  Úrskurðarnefndin kynnti sér aðstæður á vettvangi hinn 12. september 2001.  Viðstaddir voru, auk nefndarmanna og framkvæmdastjóra nefndarinnar, skrifstofustjóri byggingarfulltrúans í Reykjavík, eigandi Bröndukvíslar 22 og annar kærenda.  Skoðuðu nefndarmenn skýli það sem um er deilt í málinu, fyrirkomulag á lóð og aðkomu að henni og þær breytingar sem gerðar hafa verið á húsinu.

Niðurstaða:  Úrskurðarnefndin hafnar þeirri staðhæfingu borgaryfirvalda að nefndin hafi fyrirgert rétti sínum til umfjöllunar um kæru í máli þessu vegna þess dráttar, sem orðið hafi á uppkvaðningu úrskurðar í málinu.  Úrskurðarnefndin telur ekki til neins réttar í þessu sambandi.  Þvert á móti hvílir á henni skylda til þess að ljúka meðferð þeirra mála sem til hennar er skotið, óháð því hvort það tekst innan lögboðins frests eða ekki.  Það er hins vegar sjálfstætt úrlausnarefni, sem bera má undir dómstóla, hvort dráttur á uppkvaðningu úrskurðar í kærumáli geti varðað ógildingu hans.  Hlýtur niðurstaða um það álitaefni að vera háð atvikum hverju sinni.

Úrskurðarnefndin hafnar og staðhæfingum um að kærendur eigi ekki lögvarða hagsmuni í málinu.  Krafa þeirra varðar óleyfisframkvæmd á grannlóð, sem ekki samræmist gildandi deiliskipulagi.  Verður einnig að fallast á að breytt aðkoma að norðurhluta lóðarinnar að Bröndukvísl 22 geti verið kærendum til nokkurs óhagræðis, jafnvel þótt ekki sé leyfður akstur bifreiða inn á lóðina að norðanverðu.  Þurftu kærendur ekki að vænta þess að slíkar breytingar yrðu leyfðar án þeirrar lögbundnu málsmeðferðar sem breytingar á skipulagi skulu sæta.  Verður krafa þeirra því tekin til efnislegrar úrlausnar.

Í máli þessu er krafist ógildingar ályktunar borgarráðs Reykjavíkur frá 4. apríl 2000 þess efnis að ráðið telji ekki tilefni til að krefjast niðurrifs á skýli á lóð að Bröndukvísl 22.  Virðist þessi ályktun hafa verið skilin svo af hálfu byggingarnefndar að með henni hafi verið afturkölluð fyrri ákvörðun byggingarnefndar um niðurrif umrædds skýlis, sem staðfest hafði verið í borgarstjórn.  Er raunar á því byggt af hálfu borgaryfirvalda í málinu að í ályktun ráðsins hafi falist afturköllun eða endurupptaka og endurákvörðun í málinu.  Ekkert af þessu fær staðist.  Þegar málið kom til umfjöllunar í borgarráði var í gildi ákvörðun byggingarnefndar Reykjavíkur frá 15. apríl 1999 um niðurrif umrædds skýlis, staðfest í borgarstjórn 6. maí 1999.  Borgarráð, sem er byggðaráð í skilningi sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998, sbr. 38. gr.þeirra laga, brast vald til þess að afturkalla ákvörðun borgarstjórnar eða endurupptaka hana og breyta.  Gat ráðið ekki heldur tekið fullnaðarákvörðun um framkomnar kröfur um niðurrif skýlisins með stoð í 39. gr. sveitarstjórnarlaga, enda hafði borgarstjórn áður tekið fullnaðarákvörðun í málinu.  Verður því að telja hina kærðu ákvörðun borgarráðs markleysu.  Að minnsta kosti verður hún ekki talin hafa gildi sem stjórnvaldsákvörðun.

Af hálfu borgaryfirvalda er því haldið fram að umrædd ákvörðun borgarráðs hafi verið staðfest á fundi borgarstjórnar 6. apríl 2000.  Verður þó ekki séð að þessi staðhæfing sé á rökum reist og virðist um misskilning að ræða.  Sama misskilnings gætir í málatilbúnaði kærenda.  Á fundi borgarstjórnar hinn 6. apríl 2000 var fundargerð borgarráðs frá 4. apríl 2000 lögð fram en um hana urðu engar umræður og kom hún ekki til staðfestingar, enda gerðist þess ekki þörf.  Síðar á fundi borgarstjórnar var afgreidd ákvörðun byggingarnefndar um tímafrest og beitingu dagsekta vegna niðurrifs margrædds skýlis og var málinu vísað aftur til byggingarnefndar án nokkurra skýringa og án þess að vísað væri til ályktunar borgarráðs í málinu.  Er torskilið misræmi í órökstuddum afgreiðslum borgarráðs og borgarstjórnar við umfjöllun þeirra um umrætt málefni.

Eins og mál þetta liggur nú fyrir er enn í gildi ákvörðun byggingarnefndar frá 15. apríl 1999, staðfest í borgarstjórn 6. maí 1999, um að rífa skuli skýli á norðvesturhluta lóðarinnar að Bröndukvísl 22.  Eru þessar ákvarðanir í fullu samræmi við ákvæði 2. mgr. 56. gr. skipulags- og byggingarlaga nr.73/1997 og ber borgaryfirvöldum að hlutast til um að ákvörðuninni verði framfylgt þar sem um er að tefla óleyfisframkvæmd, sem fer í bága við gildandi deiliskipulag á svæðinu.  Þarf sérstaklega að huga að því við framkvæmd verksins að eðlileg tenging myndist milli norður- og suðurhluta lóðar þannig að aðkoma að húsi og lóð geti verið einvörðungu að sunnanverðu svo sem áskilið er í skipulagi.  Þarf í því sambandi m.a. að huga að því hvort breytingar á hæðarsetningu norðvesturhluta lóðarinnar og stoðveggir utan byggingarreits geti samræmst skipulagsskilmálum, en ljóst er að stoðveggir og hæðarmunur í lóð, eins og hann er nú, koma í veg fyrir að ganga megi um lóðina fyrir vesturenda hússins.

Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að hin kærða ályktun borgarráðs frá 4. apríl 2000 hafi ekki gildi sem stjórnvaldsákvörðun.  Beri því að framfylgja þeirri ákvörðun sem borgarstjórn hafði áður staðfest um að leggja fyrir húseiganda að rífa umrætt skýli og að við þá framkvæmd verði mannvirki færð til þess horfs að samræmist gildandi deiliskipulagi.  Rétt þykir að veita húseiganda hæfilegan lokafrest til að framkvæma verkið áður en til þvingunarúrræða kemur.

Verulegur dráttur hefur orðið á uppkvaðningu úrskurðar í máli þessu.  Valda því miklar annir hjá úrskurðarnefndinni, flutningur hennar í nýtt húsnæði og nú síðast sumarleyfi.  Þá hefur gagnaöflun og rannsókn málsins reynst tímafrek.  Nefndin tekur fram að ekki verður séð að dráttur á uppkvaðningu úrskurðar í máli þessu hafi valdið umtalsverðu óhagræði fyrir málsaðila.

Úrskurðarorð:

Hin kærða ályktun borgarráðs frá 4. apríl 2000 hefur ekki gildi sem stjórnvaldsákvörðun.  Borgaryfirvöldum ber að framfylgja fyrirliggjandi ákvörðun byggingarnefndar frá 15. apríl 1999, sem staðfest var af borgarstjórn Reykjavíkur hinn 6. maí 1999, um niðurrif skýlis á lóðinni nr. 22 við Bröndukvísl í Reykjavík í samræmi við þau sjónarmið sem að framan eru rakin.

 

Ár 2001, miðvikudaginn 8. ágúst, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21 í Reykjavík.  Mættir voru allir aðalmenn; Ingimundur Einarsson, varalögreglustjóri í Reykjavík, Þorsteinn Þorsteinsson, byggingarverkfræðingur og Hólmfríður Snæbjörnsdóttir, lögfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 34/2001; kæra íbúa og eigenda fasteignanna Fáfnisness 4 og Skildingatanga 6 í Reykjavík á ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 17. júlí 2001 um að veita leyfi til byggingar einbýlishúss með tvöfaldri bílgeymslu á lóðinni nr. 9 við Skeljatanga í Reykjavík.

Á málið er nú lagður svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 23. júlí 2001, sem barst nefndinni hinn 24. sama mánaðar, kæra íbúar og eigendur Fáfnisness 4 og Skildingatanga 6 í Reykjavík ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 17. júlí 2001 um að veita byggingarleyfi fyrir einbýlishúsi með tvöfaldri bílgeymslu á lóðinni nr. 9 við Skeljatanga í Reykjavík.

Hin kærða ákvörðun var tekin í umboði skipulags- og byggingarnefndar samkvæmt samþykkt nefndarinnar frá 13. júní 2001, sem staðfest hafði verið á fundi borgarstjórnar Reykjavíkur hinn 21. júní 2001, en hin kærða ákvörðun byggingarfulltrúa frá 17. júlí 2001 var staðfest í borgarráði 24. júlí 2001. 

Af erindi kærenda verður ráðið að þeir krefjist þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi, en í kærunni vísa þeir til athugasemda sem fram komu af þeirra hálfu við grenndakynningu er fram fór vegna breytingar á deiliskipulagi hvað varðar lóðina nr. 9 við Skeljatanga.  Eru kærumál vegna þeirrar breytingar til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni.  Þá krefjast kærendur þess að framkvæmdir, sem hafnar eru við byggingu húss á lóðinni, verði stöðvaðar meðan kærumál vegna byggingar þess eru til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni.

Úrskurðarnefndin leitað þegar í stað eftir afstöðu skipulags- og byggingarnefndar Reykjavíkur til kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda.  Jafnframt var byggingarleyfishafa gefinn kostur á að neyta andmælaréttar.  Hafa nefndinni nú borist andmæli umboðsmanns byggingarleyfishafa og sameiginleg greinargerð byggingarfulltrúans í Reykjavík og Borgarskipulags um kröfuna.  Jafnframt hefur úrskurðarnefndin að eigin frumkvæði aflað gagna er málið varða, en engin gögn fylgdu kærunni.  Er málið nú tekið til úrskurðar um kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda.

Málavextir:  Aðeins verður stuttlega gerð grein fyrir málavöxtum og einungis að því marki sem þurfa þykir við úrlausn um kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda.

Á fundi sínum þann 28. mars 2001 samþykkti skipulags- og byggingarnefnd Reykjavíkur breytingu á deiliskipulagi Skildinganess varðandi lóðina nr. 9 við Skeljatanga.  Í breytingunni fólst að byggingarreitur á lóðinni var stækkaður.  Borgarráð staðfesti breytinguna hinn 3. apríl 2001 og var málið sent Skipulagsstofnun til afgreiðslu.  Lagðist stofnunin ekki gegn því að auglýsing um gildistöku breytingarinnar yrði birt í B-deild Stjórnartíðinda og var auglýsingin birt þar hinn 11. júní 2001.

Eftir grenndarkynningu á tillögu að framangreindri breytingu á deiliskipulagi komu fram andmæli kærenda, auk eigenda lóðanna nr. 5 og 7 við Skeljatanga.  Var andmælum þessum svarað með umsögn Borgarskipulags, dags. 28. mars 2001. 

Kærendur vildu ekki una ákvörðun borgaryfirvalda um deiliskipulagsbreytinguna og vísuðu því máli til úrskurðarnefndarinnar með kærum dags. 23. og 25. maí 2001.

Er framkvæmdir hófust við byggingu húss á lóðinni kröfðust kærendur ógildingar byggingarleyfis þess og stöðvunar framkvæmda eins og að framan greinir.

Með bréfi til skipulags- og byggingarnefndar Reykjavíkur, dags. 25. maí 2001, kærðu eigendur fasteignarinnar að Skildingatanga 5 áðurgreinda breytingu á deiliskipulagi og hefur erindi þeirra verið framsent til úrskurðarnefndarinnar.  Þeir hafa hins vegar hvorki kært vegna byggingarleyfisins né krafist stöðvunar framkvæmda og eiga því ekki aðild að þeim þætti málsins sem nú er til úrlausnar.

Málsrök kærenda:  Í kæru sinni til úrskurðarnefndarinnar, dags. 23. júlí 2001, vísa kærendur til 8. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 og áður framlagðra athugasemda.  Verður að skilja málatilbúnað þeirra svo að með þessu orðfari sé vísað til athugasemda sem áður hafa komið fram af þeirra hálfu við grenndarkynningu á breytingu deiliskipulags vegna Skeljatanga 9 og til málsraka í kærum þeirra vegna deiliskipulagsbreytingarinnar.  Athugasemdir kærenda lúta einkum að umfangi og hæð fyrirhugaðs húss að Skeljatanga 9, sem þeir telja hvorki samræmast skipulagsskilmálum né þeirri byggð sem fyrir sé í nágrenni þeirra.  Athugasemdir eiganda Fáfnisness 4 um málsmeðferð þykja ekki skipta máli við úrlausn um kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda og verða því ekki raktar hér.

Málsrök byggingaryfirvalda:  Í greinargerð Borgarskipulags og byggingarfulltrúans í Reykjavík, dags. 1. ágúst 2001, er barst úrskurðarnefndinni 2. ágúst 2001, er gerð ítarleg grein fyrir sjónarmiðum Reykjavíkurborgar í málinu að því er varðar kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda.  Er þess aðallega krafist að kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda verði vísað frá úrskurðarnefndinni en til vara að henni veði hafnað.

Frávísunarkrafa Reykjavíkurborgar er á því byggð að kæra í máli þessu fullnægi ekki lágmarkskröfum um skírleika og rökstuðning.  Einungis sé vísað til áður framlagðra athugasemda, en þær hafi verið settar fram vegna breytingar á skipulagi en lúti ekki að byggingarleyfi hússins.  Nauðsynlegt sé að rök kærenda komi fram í kæru svo unnt sé að svara þeim, m.a. með tilliti til hagsmuna byggingarleyfishafa.  Þar sem kæran í máli þessu fullnægi ekki þessum lágmarkskröfum, sbr. 3. gr. reglugerðar nr. 621/1997, beri að vísa málinu frá.  Hvað varði eiganda Fáfnisness 4 sé vandséð að hann eigi aðild að málinu þar sem hann eigi hvorki verulegra né einstaklega ákveðinna hagsmuna að gæta og beri því að vísa málinu frá hvað hann varðar, vegna aðildarskorts.

Kröfu sína um að hafna beri stöðvun framkvæmda styður Reykjavíkurborg þeim rökum að hið kærða byggingarleyfi sé alfarið í samræmi við gildandi deiliskipulag eins og því hafi nýlega verið breytt.  Húsið sé þannig alfarið innan byggingarreits, hámarkshæð útveggja miðað við götukóta sé 4,2 m og húsið að öðru leyti ekki hærra en 5,7 m yfir götukóta.  Nýtingarhlutfall hússins sé innan eðlilegra marka auk þess sem lóðarhafi hafi komið til móts við athugasemdir nágranna með því að færa vesturhlið hússins um einn metra inn fyrir vesturmörk byggingarreits.  Að öðru leyti sé vísað til svara við athugasemdum kærenda, sem fram komi í umsögn Borgarskipulags, dags. 28. mars 2001, en umsögn þessi sé meðal gagna málsins.  Rétt þyki þó að árétta að ekki verði fallist á þá staðhæfingu eiganda Fáfnisness 4 að skipulagsskilmálar umrædds svæðis feli það í sér að hús á svæðinu skuli vera með mænisþaki.  Engin ákvæði séu um þakform húsa á svæðinu og hafi því verið talið að með mænishæð í skilmálunum sé átt við hámarkshæð húss óháð þakformi.  Hafi fjölmörg hús í hverfinu verið samþykkt á grundvelli þeirrar túlkunar skilmálanna.

Þá er athugasemdum um framlögð gögn við grenndarkynningu og um framkvæmd hennar vísað á bug.

Loks er í greinargerð Reykjavíkurborgar gerð ítarleg grein fyrir sjónarmiðum er lúta að hæðarsetningu á gólfplötum hússins í tilefni af umfjöllun úrskurðarnefndarinnar um ákvæði skipulagsskilmálanna þar að lútandi í nýlegum úrskurði í máli er varðar byggingarleyfi annars húss á skipulagssvæðinu.  Er því þar haldið fram að hin umdeilda nýbygging samræmist skipulagsskilmálunum hvað hæðarsetningu varðar.  Með vísun til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verða þessar útlistanir ekki raktar hér, en úrskurðarnefndin hefur haft þær, ásamt öðrum málsástæðum aðila, til hliðsjónar við úrlausn þess.

Málsrök byggingarleyfishafa:  Með bréfi, sem úrskurðarnefndinni barst hinn 27. júlí 2001, gerir umboðsmaður byggingarleyfishafa grein fyrir sjónarmiðum hans í málinu.  Er þar rakin forsaga málsins og svarað þeim athugasemdum, sem kærendur hafa sett fram um bygginguna.  Er þar m.a. vakin athygli á því að lóðin að Skeljatanga 9 sé stærri en flestar aðrar lóðir á svæðinu.  Stærðarmunur húsanna að Skildingatanga 6 og Skeljatanga 9 endurspegli þá skipulagsákvörðun að lóðirnar séu misstórar en þeirri ákvörðun hafi ekki verið mótmælt.  Þá sé byggingarreitur að Skeljatanga 9 ekki nýttur til fulls og sé húsið fyrirhugað einum metra fjær Skildingatanga 6 en heimilt hafi verið. 

Athugasemdir um hæð hússins séu ekki réttmætar enda virðist þær miðaðar við einnar hæðar hús enda þótt óskað hafi verið heimildar til að reisa á lóðinni einnar og hálfrar hæðar hús.  Einnig virðist misskilningur hafa sprottið af lauslegum skissum sem settar hafi verið fram að beiðni starfsmanna Borgarskipulags til skýringar á þeim byggingaráformum á lóðinni, sem þá hafi verið í mótun.  Ekki verði heldur fallist á athugasemdir er lúti að vanköntum á framsetningu tillögu að breytingu deiliskipulags eða framkvæmd grenndarkynningar.  Athugasemdir er lúti að tillögum er varði Fáfnisnes 4 eigi ekki við í málinu.
 
Niðurstaða:  Enda þótt fallast megi á að kæru í máli þessu sé verulega áfátt hvað varðar kröfugerð og rökstuðning verður ekki fallist á frávísunarkröfu Reykjavíkurborgar í málinu.   Leiðir af reglum stjórnsýsluréttarins um leiðbeiningarskyldu stjórnvalda og rannsóknarreglu að gefa hefði átt kærendum kost á að bæta úr ágöllum á málatilbúnaði sínum, hefði þess verið talin þörf.  Úrskurðarnefndin taldi hins vegar að sjónarmið kærenda og málsrök kæmu með fullnægjandi hætti fram í þeim athugasemdum, sem þeir höfðu áður sett fram um byggingaráform að Skeljatanga 9, en bæði byggingaryfirvöldum og byggingarleyfishafa voru þessi málsrök kunn.  Taldi nefndin því unnt að taka málið til meðferðar án frekari tafa, en vegna kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda hefur áhersla verið lögð á það að hraða framvindu málsins.  Er frávísunarkröfu Reykjavíkurborgar á grundvelli vanreifunar því hafnað.

Ekki þykir þurfa að taka afstöðu til kröfu Reykjavíkurborgar um frávísun að hluta vegna meints aðildarskorts eiganda Fáfnisness 4 áður en úrskurðað verði um kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda, enda stendur kæra eigenda Skildingatanga 6 óhögguð hvað sem líður aðild eiganda Fáfnisness 4.  Bíður það því efnisúrlausnar málsins að taka afstöðu til þessa kröfuliðar.

Þegar meta skal hvort fallast beri á kröfu kærenda um að framkvæmdir skuli stöðvaðar ber m.a. að líta til hagsmuna aðila og þess hversu líklegt þykir að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.

Gildi byggingarleyfis þess, sem um er deilt í máli þessu, ræðst annars vegar af því hvort skipulagsbreyting sú, sem var undanfari leyfisveitingarinnar, verði staðfest eða ógilt, en kærumál um gildi þeirrar skipulagsákvörðunar eru til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni.  Hins vegar ræðst gildi leyfisins af því hvort það samræmist skipulagsskilmálunum að öðru leyti og hvort lagaskilyrði hafi verið fyrir útgáfu þess.

Þegar byggingarnefndarteikningar að hinni umdeildu nýbyggingu eru bornar saman við gildandi skipulagsskilmála verður ekki annað séð en að við hönnun byggingarinnar hafi verið vikið frá skilmálunum í veigamiklum atriðum.  Samkvæmt 1. grein skilmálanna skal reisa á lóðinni einnar hæðar hús.  Er mesta leyfileg mænishæð þess hluta húss er liggur að götu ákvörðuð 4,4 m í skilmálunum, en mænishæð nær alls hins umdeilda húss er 5,7 m yfir götu.  Samkvæmt 3. grein skipulagsskilmálanna er heimilt að stalla hús á skipulagsssvæðinu á allt að helmingi grunnflatar en í hinu kærða tilviki er farið verulega yfir þau mörk.  Þá er ekki að sjá að hæðarsetning aðalgólfplötu samræmist skilmálunum.  Verður að skilja ákvæði skilmálanna um aðalgólfplötu á þann veg að átt sé við þann hluta húss sem að jafnaði er nær götu og ekki er stallaður og að aðalgólfplata verði því að lágmarki að vera helmingur grunnflatar hússins. Í hinu umdeilda tilviki tekur stöllun hins vegar til mun meira en helmings grunnflatar.  Loks virðist það andstætt ákvæðum skipulagsskilmálanna um einnar hæðar hús með takmarkaðri heimild til stöllunar að lækka mestan hluta lóðaryfirborðs verulega eins og fyrirhugað er, enda eykur það fyrirkomulag sjónræn áhrif byggingarinnar umfram það sem vænta má þegar um er að ræða einnar hæðar hús. 

Samkvæmt framansögðu virðist hið umdeilda byggingarleyfi ekki fullnægja lagaskilyrðum, sbr. 2. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, eins og málið liggur nú fyrir.  Verður því fallist á kröfu kærenda um að framkvæmdir við bygginguna verði stöðvaðar.

Nokkur dráttur hefur orðið á uppkvaðningu úrskurðar þessa, umfram það sem úrskurðarnefndin hefði kosið.  Stafar drátturinn af töfum við gagnaöflun og sumarleyfum.

Úrskurðarorð:

Framkvæmdir við bygginu húss á lóðinni nr. 9 við Skeljatanga í Reykjavík, samkvæmt byggingarleyfi samþykktu af byggingarfulltrúanum í Reykjavík hinn 17. júlí 2001, eru stöðvaðar meðan kærumál um lögmæti leyfisins er til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni.

Ár 2001, miðvikudaginn 22. ágúst, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21 í Reykjavík.  Mættir voru allir aðalmenn; Ingimundur Einarsson, varalögreglustjóri í Reykjavík, Þorsteinn Þorsteinsson, byggingarverkfræðingur og Hólmfríður Snæbjörnsdóttir, lögfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 38/2001; kæra eigenda fasteignanna nr. 41 við Skildinganes og 24 við Bauganes í Reykjavík á samþykkt byggingarnefndar Reykjavíkur frá 29. júní 2000 um að veita leyfi til byggingar einbýlishúss með aukaíbúð á lóðinni nr. 43 við Skildinganes og krafa kærenda um að framkvæmdir verði stöðvaðar.

Á málið er nú lagður svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 9. ágúst 2001, mótteknu af nefndinni hinn 13. sama mánaðar, kæra eigendur fasteignanna að Skildinganesi 41 og Bauganesi 24 í Reykjavík samþykkt byggingarnefndar Reykjavíkur um að veita byggingarleyfi fyrir einbýlishúsi með aukaíbúð og innbyggðri bílageymslu á lóðinni nr. 43 við Skildinganesi. Kærendur krefjast þeir þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að framkvæmdir við bygginguna verði stöðvaðar meðan úrskurðarnefndin hafi málið til meðferðar. 

Skipulags- og byggingarnefnd Reykjavíkur og byggingarleyfishafa var þegar gert viðvart um kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda og þeim gefinn kostur á að koma sjónarmiðum sínum að í málinu. Hafa nefndinni nú borist andmæli og málsrök skipulags- og byggingarnefndar Reykjavíkur, en byggingarleyfishafi hefur ekki neytt andmælaréttar í málinu. Með bréfi til úrskurðarnefndarinnar, dags. 19. ágúst s.l., gerðu kærendur frekari grein fyrir kröfum sínum og málsástæðum, en byggingarnefnd Reykjavíkur taldi ekki ástæðu til frekari andsvara af því tilefni. Telur úrskurðarnefndin málið nú nægjanlega upplýst til þess að unnt sé að taka kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda til úrskurðar. 

Málsatvik:  Málsatvik verða hér einungis rakin stuttlega og einvörðungu að því marki sem þýðingu hefur við úrlausn þess hvort fallast beri á þá kröfu kærenda að framkvæmdir verði stöðvaðar. 

Í aprílmánuði árið 2000 sótti Kristinn Bjarnason um leyfi til byggingarnefndar Reykjavíkur til þess að byggja steinsteypt, einlyft, einbýlishús með aukaíbúð og innbyggðri bílageymslu á lóðinni nr. 43 við Skildinganes. Erindi þetta var tekið fyrir á fundi byggingarnefndar hinn 25. maí 2000 og þá vísað til skipulags- og umferðarnefndar til ákvörðunar um grenndarkynningu.

Við skoðun á uppdráttum, dags. 15. maí 2000, kom í ljós að hluti bílageymslu reyndist utan byggingarreits og uppdrættir þar af leiðandi í andstöðu við gildandi skipulagsskilmála. Nýir uppdrættir voru lagðir fyrir Borgarskipulag þann 15. júní 2000, þar sem bílageymsla hafði verið færð til, þannig að hún taldist nú öll innan byggingarreits. Að svo búnu var erindi umsækjanda lagt að nýju fyrir byggingarnefnd og það samþykkt þann 29. júní 2000 og staðfest á fundi borgarráðs í umboði borgarstjórnar þann 4. júlí 2000. Samkvæmt samþykktum uppdráttum er heildarstærð umrædds húss 256,9 ferm., þar af er aukaíbúð 69,3 ferm. að stærð.           

Framkvæmdir hófust við byggingu hússins að Skildinganesi 43 í aprílmánuði s.l. og hafa útveggir þegar verið steyptir og þaksperrum komið fyrir.

Málsrök kærenda:  Af hálfu kærenda er einkum á því byggt að grenndarkynning á fyrirhuguðum byggingarframkvæmdum á lóðinni að Skildinganesi 43 hafi ekki farið fram, þótt byggingarleyfi fyrir húsinu fæli í sér frávik frá skipulagsskilmálum í Skildinganesi frá árinu 1990. Í því sambandi vísa þeir til 5. mgr. 12. gr. byggingarreglugerðar nr. 441 frá 1998, sbr. 26. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73 frá 1997, og telja að skipulagsnefnd hafi borið að láta fara fram grenndarkynningu, enda sé það fortakslaus lagaskylda, hversu óveruleg sem breyting verði talin á deiliskipulagi. Sú staða gæti ella komið upp, svo sem kærendur telja að eigi hér við, að reist yrði mannvirki sem skerti rétt nágranna, án þess að þeir gætu nokkrum vörnum við komið. Er það álit kærenda að leiki á því vafi hvort þörf sé grenndarkynningar, eigi að túlka slíkan vafa þeim í hag sem grenndarhagsmuna eigi að gæta. Önnur niðurstaða væri ekki í samræmi við almennar efnisreglur stjórnsýsluréttarins, sbr. 1. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997.

Í greinargerð kærenda eru rakin þau atriði sem þeir telja að feli í sér frávik frá skipulagsskilmálum. Aðeins verður hér stuttlega gerð grein fyrir þeim atriðum.

Í fyrsta lagi telja þeir að norðurhlið hússins að Skildinganesi 43 liggi svo nálægt lóðamörkum við Bauganes 24 að óhugsandi sé að kröfum um lágmarksfjarlægð sé fullnægt. 
Í öðru lagi byggja kærendur á því að vikið hafi verið frá 2. gr. skipulagsskilmála frá 1990, þegar veitt var leyfi fyrir aukaíbúð í húsinu, sem þeir telja vera 32% af heildarstærð hússins. Í þeim útreikningi er ekki tekið tilllit til flatarmáls bílageymslunnar. Þá séu báðar íbúðirnar í húsinu algerlega sjálfstæðar einingar og hafi byggingaryfirvöld því í raun verið að leyfa byggingu tveggja íbúða húss, eins konar fjöleignarhúss.
Loks er það álit kærenda að í 5. gr. skipulagsskilmálanna frá 1990, um meiri mænishæð en áður var heimiluð, felist ólögmæt mismunun gagnvart þeim íbúum sem fyrir eru í gamalgrónu hverfi. Draga kærendur í efa að ákvæði 5. gr. tilv. skilmála stæðist fyrir dómi, ef á slíkt reyndi, þrátt fyrir að skipulagsskilmálunum kunni að hafa verið breytt með formlega réttum hætti á árinu 1990.

Málsrök byggingaryfirvalda:  Í greinargerð skrifstofustjóra byggingarfulltrúa, dags. 14. ágúst 2001, er gerð grein fyrir sjónarmiðum Reykjavíkurborgar til þeirra atriða er fram koma í kærubréfi. Er það álit byggingaryfirvalda að byggingarleyfi fyrir umrætt hús hafi verið veitt í samræmi við samþykkt deiliskipulag á grundvelli staðfests aðalskipulags og að ekkert nýtt hafi komið fram, sem breytt geti þeirri ákvörðun byggingarnefndar. Því sé ástæðulaust að verða við kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda, sem þegar séu langt á veg komnar.

Við efnisúrlausn málsins verður gerð nánari grein fyrir málsástæðum kærenda og byggingaryfirvalda.

Niðurstaða:  Í máli þessu er deilt um gildi byggingarleyfis fyrir íbúðarhúsið að Skildinganesi 43 í Reykjavík, sem samþykkt var í byggingarnefnd þann 29. júní 2000, svo og hvort óveruleg breyting hafi þá verið gerð á deiliskipulagi sem borið hafi að grenndarkynna skv. 7. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 og 5. mgr. 12. gr. byggingarreglugerðar nr. 441/1998. Fyrir liggur að framkvæmdir við bygginguna eru nú langt á veg komnar, útveggir uppsteyptir og einangraðir og þaksperrur reistar.

Enda þótt ekki hafi verið tekin efnisleg afstaða til málsástæðna kærenda verður ekki annað ráðið af fyrirliggjandi gögnum en að undirbúningur hinnar kærðu ákvörðunar hafi verið í samræmi við gildandi skipulagsskilmála frá árinu 1990, sem og viðeigandi ákvæði skipulags- og byggingarlaga. Þykir því ekki augljóst að hin kærða ákvörðun sé haldin slíkum ágöllum að ógildingu varði. Með hliðsjón af ofangreindu, svo og þegar til þess er litið að hagsmunir kærenda af því að framkvæmdir verði stöðvaðar verða að teljast minni en hagsmunir byggingarleyfishafa af því að fá þeim fram haldið, er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að fallast ekki á kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda við byggingu hússins að Skildinganesi 43. Eru framkvæmdir því heimilar, en alfarið á ábyrgð byggingarleyfishafa, meðan krafa kærenda um ógildinu hins kærða byggingarleyfis er til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni. 

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um að framkvæmdir við byggingu hússins að Skildinganesi 43, Reykjavík, verði stöðvaðar.