Úrskurðir Archive - Page 25 of 269 - Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála

apr 13

139/2022 Kuggavogur

Með UUA

Árið 2023, fimmtudaginn 13. apríl, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 139/2022, kæra á ákvörðun Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar frá 24. október 2022 um álagningu skipulagsgjalds vegna stæðis í bílageymslu í húsinu að Kuggavogi 3, Reykjavík.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála er barst nefndinni 9. desember 2022, kærir eigandi íbúðar, F2511050, að Kuggavogi 3, Reykjavík, ákvörðun Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar frá 24. október 2022 um álagningu skipulagsgjalds vegna stæðis í bílageymslu sem tilheyrir fasteign hans. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi og að hið kærða skipulagsgjald, sem kærandi hafi þegar greitt, verði endurgreitt með dráttarvöxtum frá 1. desember 2022.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Húsnæðis- og mannvirkjastofnun 31. janúar 2022.

Málavextir: Hinn 15. mars 2022 óskaði byggingaraðili Kuggavogs 3 eftir brunabótamati fyrir 16 íbúðir í húsinu. Var íbúð kæranda, F2511050, metin til brunabóta af hálfu Þjóðskrár Íslands 24. s.m. og byggingaraðila og kæranda tilkynnt um nýtt brunabótamat íbúðarinnar með bréfi, dags. 28. s.m.

Húsnæðis- og mannvirkjastofnun sendi kæranda bréf, dags. 12. september 2022, þar sem hann var upplýstur um skyldu húseiganda til að brunatryggja húseign sína samkvæmt lögum nr. 48/1994 um brunatryggingar vegna matshluta 05 239-9337, sem væri bílageymsla fasteignarinnar. Kom fram að ef ekki bærist svar innan fjögurra vikna frá dagsetningu bréfsins myndi stofnunin reikna brunabótamat án skoðunar á grundvelli fyrirliggjandi upplýsinga hjá stofnuninni. Þá yrði skipulagsgjald, 0,3% af brunabótamatsfjárhæð innheimt af Fjársýslu ríkisins í samræmi við 17. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Kærandi óskaði eftir að bílastæðið yrði metið til brunabóta hinn 23. s.m. og var brunabótamatið ákvarðað samdægurs af Húsnæðis- og mannvirkjastofnun.

Skipulagsgjald var í kjölfarið lagt á og gefinn út reikningur, dags. 24. október 2022, með gjalddaga 1. nóvember s.á. Kærandi skilaði samdægurs inn útfylltu eyðublaði með beiðni um breytingu á skipulagsgjaldi til Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar. Með tölvupósti 7. nóvember s.á. upplýsti starfsmaður Húsnæðis- og mannvirkjastofnun kæranda að um væri að ræða skipulagsgjald af bílastæðahúsi sem væri önnur nýbygging og annar matshluti. Skipulagsgjald félli á þá byggingu þegar byggingarfulltrúi hefði tilkynnt hana tilbúna eða tekna í notkun, en slíkt gerðist ekki alltaf á sama tíma og íbúðin væri tilbúin til virðingar. Í þeim tilvikum þyrfti að greiða af báðum nýbyggingum og ekki á sama tíma. Þá kom fram í lok tölvupóstsins: „[Á] heimasíðunni https://uua.is/ má finna kæruheimild til Úrskurðarnefndar umhverfis og auðlindamála ef þú vilt láta reyna á þetta.“ Með tölvupósti, dags. 14. s.m. óskaði kærandi eftir útskýringum á því hvort skilja hefði átt tölvupóstinn frá 7. nóvember sem svar við beiðni um endurmat á álagninu skipulagsgjalds. Tölvupóstinum var svarað samdægurs af starfsmanni stofnunarinnar þar sem sagði: „Þetta er þannig að fyrst er sett brunabótamat á íbúðina hjá þér og þá þarftu að greiða skipulagsgjald af henni. Síðan seinna er sett brunabótamat á bílgeymslu sem þú átt í sameign með öðrum og þá þarftu að greiða skipulagsgjald [af] þínum hlut þar.“ Kærandi svaraði tölvupóstinum samdægurs þar sem fram kom að þar sem stofnunin hefði bent honum á kæruheimildir yrði hann að túlka það sem svo að um hafi verið að ræða svar við beiðni um endurmat.

Málsrök kæranda: Kærandi bendir á að hvergi í lögum og reglugerðum sé vísað til þess að skipulagsgjald skuli lagt á hvern matshluta fyrir sig, enda myndi það hafa í för með sér töluverða breytingu á innheimtu skipulagsgjalds. Húsnæðis- og mannvirkjastofnun vísi til þess að í kjallara hússins við Kuggavog sé bílakjallari sem sé sameiginlegur með öllum stigagöngum hússins. Bílakjallarinn sé ekki með sérstakt fasteignanúmer heldur deili fasteignanúmeri með íbúðinni og því haldi sú fullyrðing ekki vatni að bílakjallarinn sé önnur bygging en íbúðarhluti hússins. Um sömu byggingu sé að ræða og því sé skipulagsgjaldið í andstöðu við lög og reglugerðir um skipulagsgjald sem taki skýrt fram að gjaldið skuli einungis leggja á einu sinni. Skipulagsgjald sem lagt hafi verið á í maí hafi verið án allra fyrirvara og ekki tekið fram að um væri að ræða fyrstu greiðslu af tveimur eða fleiri og hafi kærandi því ekki mátt búast við fleiri greiðslum tengdum skipulagsgjaldi.

Málsrök Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar: Bent er á að samkvæmt 1. gr. laga nr. 48/1994 um brunatryggingar sé húseiganda skylt að brunatryggja allar húseignir. Húseign skuli metin brunabótamati eigi síðar en fjórum vikum eftir að byggingu hennar lauk eða eftir að hún hafi verið tekin í notkun. Eigandi beri ábyrgð á að óska eftir brunabótamati. Samkvæmt 2. gr. sömu laga annist Húsnæðis- og mannvirkjastofnun virðingu húseignar samkvæmt matskerfi og verklagsreglum stofnunarinnar og sé heiti þeirrar gerðar brunabótamat. Markmið brunabótamats sé að finna vátryggingarverðmæti húseignarinnar á þeim tíma er virðing fari fram. Matið taki til þeirra efnislegu verðmæta húseignarinnar sem eyðilagst geti af eldi og miðist við byggingarkostnað að teknu tilliti til aldurs, slits, viðhalds og ástands eignar að öðru leyti. Nánar sé kveðið á um tilhögun brunabótamats í reglugerð nr. 809/2000 um lögboðna brunatryggingu.

Álagning skipulagsgjalds fari fram á grundvelli brunabótamats, sbr. 2. mgr. 17. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 þar sem segi að greiða skuli skipulagsgjald af nýbyggingum í eitt skipti sem nemi 0,3% af brunabótamati hverrar húseignar. Nýbygging teljist hvert nýreist hús sem virt sé til brunabóta svo og viðbyggingar við eldra hús ef virðingarverð hinnar nýju viðbyggingar nemi a.m.k. 1/5 verðs eldra hússins. Skipulagsgjald verði fyrst lagt á og innheimt þegar brunabótamat liggi fyrir.

Samkvæmt 2. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 737/1997 um skipulagsgjald skuli Fasteignamat ríkisins, nú Húsnæðis- og mannvirkjastofnun, tilkynna innheimtumanni fjárhæð brunabótavirðingar húseignar eða stofnverðs þar sem það eigi við, þegar virðing hafi farið fram eða tilkynnt hafi verið um stofnverð. Samkvæmt 4. gr. reglugerðarinnar falli skipulagsgjald í gjalddaga þegar brunabótavirðing hafi farið fram eða stofnverð tilkynnt og Húsnæðis- og mannvirkjastofnun tilkynnt innheimtumanni ríkissjóðs þær fjárhæðir.

Fasteignin Kuggavogur 3, F2511050, samanstandi af tveimur matshlutum. Matshluta 01 239-3267 (íbúðareign) og matshluta 05 239-9337 (stæði í bílageymslu). Ekki hafi verið hægt að virða bílakjallarann til brunabótamats á sama tíma og íbúðareignina þar sem hann hafi ekki verið fullbúinn á þeim tíma. Þrátt fyrir orðalag ákvæðis um að einungis skuli greiða skipulagsgjald einu sinni beri að líta til þess að um eina álagningu sé að ræða á einni og sömu fasteign kæranda sem megi segja að hafi í för með sér að álagning skipulagsgjaldsins birtist í tveimur greiðslum þar sem bílakjallari, sem sé hluti fasteignarinnar, hafi ekki verið fullbúinn þegar þáverandi eigandi fasteignarinnar hafi óskað eftir upphaflegu brunabótamati. Það sé mat stofnunarinnar að ekki sé tækt að túlka orðalag ákvæðisins með svo bókstaflegum hætti líkt og kærandi vilji meina. Slík túlkun fæli í sér að kærandi komist hjá því að greiða hluta skipulagsgjaldsins, þ.e. því sem tilheyri matshluta 05 239-9337 (stæði í bílageymslu) fasteignarinnar miðað við það tímamark þegar brunabótavirðing hafi átt sér stað. Þessi framkvæmd sem feli í sér að matshlutar fasteigna séu virtir til brunabóta þegar þeir séu fullbúnir og teknir í notkun hafi viðgengst áralangt athugasemdalaust en valdi því að skipulagsgjaldið í heild sinni falli í gjalddaga á mismunandi tímapunktum.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Skýrlega komi fram í 2. mgr. 17. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 að greiða skuli skipulagsgjald í eitt skipti. Skipulagsgjald teljist til opinberra álagðra gjalda sem séu íþyngjandi ákvörðun sem ekki sé heimilt að leggja á nema með stoð í lögum. Ákvæði sem varði opinber gjöld skuli ætíð túlka þröngt og í hag skattgreiðanda. Alvarleg athugasemd sé gerð við þá rúmu túlkun Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar á jafn skýrum ákvæðum og varði skipulagsgjöld. Ekki verði séð að hægt sé að túlka orðalag íþyngjandi ákvæðis með svo rúmum hætti né sé hægt að túlka það á annan hátt en svo að um sé að ræða gjald sem greiða skuli í eitt skipti. Stofnuninni beri sem ríkisstofnun að fylgja stjórnsýslulögum nr. 37/1993 og sinna leiðbeiningarskyldu sinni. Á greiðsluseðli, dags. 28. mars 2022, hafi þess hvergi verið getið að um væri að ræða fyrri greiðslu af tveimur og stofnunin hafi ekki upplýst hann um að skipulagsgjald yrði innheimt í tveimur hlutum. Kærandi hafi því mátt vænta þess, með vísan til skýrra lagaheimilda, að um væri að ræða skipulagsgjald sem greitt væri í eitt skipti og því um fullnaðargreiðslu að ræða. Húsnæðis- og mannvirkjastofnun hafi sem ríkisstofnun borið að sjá til þess að borgarar séu upplýstir um að greiðsla skipulagsgjald kunni að vera greidd í fleiri en einum hluta.

Í umsögn Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar komi fram að kæranda hafi verið send áskorun, dags. 12. september 2022, þar sem upplýst hafi verið um skyldu húseigenda til að brunatryggja húseign sína vegna matshluta 05 239-9337. Hvergi hafi hins vegar komið fram að um væri að ræða annan matshluta eignarinnar en þann sem þá þegar hafði verið brunatryggður og skipulagsgjald greitt af. Kærandi hafi þurft að ganga eftir því með símhringingum að fá upplýsingar um af hverju hann væri að fá umrædda áskorun, enda hefði hann staðið í þeirri meiningu að brunabótamat hafi þá þegar verið sett á fasteignina. Honum hafi verið leiðbeint um að fylla út umsókn á vefsíðu Þjóðskrár, F-503 Beiðni um fyrsta brunabótamat, og láta koma fram að um bílastæði væri að ræða. Samkvæmt umsögn Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar hafi kærandi óskað eftir brunabótamati fyrir bílastæðið en í raun hafi kærandi verið að senda stofnuninni upplýsingar til leiðréttingar á áskoruninni, dags. 12. september 2022, enda hefði hann tekið fram í athugasemdum að brunabótamat hafi nú þegar verið lagt á fasteignina.

Með greiðsluseðli til kæranda, dags. 24. október 2022 hafi borist reikningur vegna skipulagsgjalds á stæði í bílageymslu. Þar sem þá þegar hafi verið búið að greiða skipulagsgjald af eigninni hafi hann fylgt leiðbeiningum sem hann hafi fengið símleiðis frá stofnuninni og fyllt út eyðublað um endurmat á skipulagsgjaldi. Í stað þess að fá ákvörðun vegna umsóknar á endurmati hafi hann fengið óljósan tölvupóst. Þrátt fyrir ítrekaðar beiðnir um frekari skýringar og upplýsingar um hvort væri að ræða ákvörðun í tengslum við umsókn um endurmat hafi engin svör fengist né efnisleg ákvörðun. Kæranda hafi ekki verið ljóst að um kæranlega ákvörðun væri að ræða þegar fyrrgreindur tölvupóstur barst honum. Um sé að ræða fjöleignarhús með bílakjallara undir húsinu og því vandséð hvernig hægt sé að skilgreina það sem tvær sjálfstæðar nýbyggingar líkt og vísað hafi verið til í tölvupóstsamskiptum við Húsnæðis- og mannvirkjastofnun. Á engum tímapunkti hafi stofnunin upplýst um að ekki væri hægt að virða bílakjallarann til brunabótamats á sama tíma og íbúðareignina né að um tvo matshluta væri að ræða sem greitt yrði skipulagsgjald af í tveimur hlutum. Kærandi hafi verið í góðri trú um að öll gjöld hefðu verið greidd og ótækt sé að hann beri hallann af óvönduðum vinnubrögðum sem gangi í berhögg við vandaða stjórnsýsluhætti og stjórnsýslulög.

Niðurstaða: Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er kærufrestur til nefndarinnar einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um þá ákvörðun sem kæra lýtur að. Í 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er fjallað um áhrif þess að kæra berist að liðnum kærufresti. Ber þá samkvæmt 1. mgr. ákvæðisins að vísa kæru frá nema afsakanlegt verði talið að kæran hafi ekki borist fyrr eða veigamiklar ástæður mæli með því að kæran verði tekin til efnismeðferðar. Hin umdeilda ákvörðun var send kæranda með tölvupósti 7. nóvember 2022, en kæra barst nefndinn 9. desember s.á. Orðalag hinnar kærðu ákvörðunar var nokkuð óljóst að efni auk þess sem leiðbeiningar um kæruheimild uppfylltu ekki skilyrði 2. tl. 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga þar sem ekki var tilgreindur kærufrestur. Með vísan til þessa verður að teljast afsakanlegt að kæra þessi hafi borist nefndinni að liðnum kærufresti og verður málið því tekið til efnismeðferðar.

Í 2. mgr. 17. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 kemur fram að greiða skuli skipulagsgjald af nýbyggingum sem virtar eru til brunabóta. Telst nýbygging hvert nýreist hús sem virt er til brunabóta svo og viðbyggingar við eldri hús ef virðingarverð hinnar nýju viðbyggingar nemur a.m.k. 1/5 hluta verðs eldra húss. Í 3. mgr. sömu greinar segir að skipulagsgjald falli í gjalddaga þegar virðingargjörð hafi farið fram og Fasteignamat ríkisins, nú Húsnæðis- og mannvirkjastofnun, hafi tilkynnt hana innheimtumanni ríkissjóðs. Samkvæmt 6. gr. reglugerðar nr. 809/2000 um lögboðna brunatryggingu húseigna skal húseigandi óska eftir brunabótamati eigi síðar en 4 vikum eftir að nýtt hús er tekið í notkun.

Fasteign kæranda að Kuggavogi 3, F2511050, skiptist samkvæmt fasteignaskrá Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar í tvær matseiningar, annars vegar íbúð á hæð og hins vegar stæði í bílageymslu. Samkvæmt upplýsingum úr fasteignaskrá var sá matshluti fasteignarinnar sem telst til íbúðar á hæð skráður á byggingarstig 6 hinn 28. mars 2022. Stæði í bílageymslu, sem er hinn matshluti umræddrar fasteignar, var skráður á byggingarstig 6 hinn 12. september s.á.

Samkvæmt 3. mgr. 1. gr. laga nr. 48/1994 um brunatryggingar er skylt að meta vátryggingarskyldar húseignir eigi síðar en fjórum vikum eftir að byggingu þeirra lauk eða þær hafa verið teknar í notkun. Bar Húsnæðis- og mannvirkjastofnun því skylda til að virða íbúðarhluta fasteignar kæranda til brunabóta innan fjögurra vikna eftir að byggingarfulltrúi tilkynnti að byggingu lauk, sem og gert var. Þar sem ákvæði 3. mgr. 17. gr. laga nr. 123/2010 kveður á um að skipulagsgjald falli í gjalddaga þegar virðingargjörð hefur farið fram var skipulagsgjald þá þegar lagt á þann hluta fasteignarinnar sem búið var að virða til brunabóta. Sá matshluti fasteignar kæranda, sem er stæði í bílageymslu, var ekki skráður fullgerður fyrr en tæpum sex mánuðum síðar og var þá fyrst hægt að virða þann hluta fasteignarinnar til brunabóta. Í kjölfarið féll skipulagsgjald þess matshluta í gjalddaga.

Fasteign kæranda skiptist í tvo matshluta sem hvor um sig ber sjálfstætt brunabótamat og mynda saman stofn sem skipulagsgjald fasteignarinnar er reiknað út frá. Þar sem byggingu matshlutanna tveggja lauk ekki á sama tíma var ekki hægt að virða fasteignina til brunabóta í heild sinni þegar íbúðin, þ.e. fyrri matshlutinn, taldist fullbúin. Þrátt fyrir að í 2. mgr. 17. gr. laga nr. 123/2010 komi fram að einungis skuli greiða skipulagsgjald í eitt skipti af nýbyggingum sem virtar séu til brunabóta er ekki hægt að fallast á þá túlkun að sé byggingu mannvirkis lokið í áföngum beri einungis að greiða skipulagsgjald af þeim hluta sem fyrst sé virtur til brunabóta. Þrátt fyrir að innheimta skipulagsgjalds fyrir umrædda fasteign hafi farið fram í tveimur hlutum verður ekki talið að gjaldið hafi verið innheimt oftar en einu sinni í skilningi 2. mgr. 17. gr. laga nr. 123/2010 enda hafði þá einungis verið greitt skipulagsgjald af hluta fasteignarinnar.

Í tilkynningu Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar til kæranda um brunabótamat, dags. 28. mars 2022, eru matshlutar fasteignar hans skýrt aðgreindir í annars vegar matseiningu 01-0407, íbúð á hæð, og hins vegar matseiningu 05-B131, stæði í bílageymslu. Í tilkynningunni er gildandi brunabótamat íbúðar tilgreint kr. 43.900.000, en að eldra brunabótamat hafi verið kr. 0. Gildandi brunabótamat fyrir stæði í bílageymslu er hins vegar tilgreint kr. 0, sem er óbreytt frá eldra brunabótamati. Þá er á reikningi fyrir skipulagsgjaldi, sem var innheimt í kjölfarið, tekið fram að um sé að ræða skipulagsgjald fyrir íbúð. Hefði kærandi þannig mátt gera sér það ljóst að einungis var búið að virða hluta fasteignar hans til brunabóta.

Þrátt fyrir að kærandi hafi ekki gert sér grein fyrir því þegar hann greiddi skipulagsgjald af þeim matshluta fasteignarinnar sem telst til íbúðar að þá ætti eftir að greiða skipulagsgjald af hinum matshluta hennar, sem er stæði í bílageymslu, leiðir það ekki til þess að honum sé ekki skylt að inna af hendi þá greiðslu. Þá verður að telja að þrátt fyrir að kærandi hafi ekki verið upplýstur sérstaklega um að greiðsla skipulagsgjalds af íbúðarhluta fasteignarinnar væri ekki fullnaðargreiðsla þykir það ekki geta haft á gildi ákvörðunarinnar.

Með vísan til þess sem að framan er rakið er kröfu kæranda um ógildingu og endurgreiðslu hins kærða skipulagsgjalds hafnað.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um að felld verði úr gildi ákvörðun Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar frá 24. október 2022 um álagningu skipulagsgjalds vegna stæðis í bílageymslu í húsinu að Kuggavogi 3, Reykjavík.

apr 13

Love0

142/2022 Eima í Ölfusi

Með UUA

Fyrir var tekið mál nr. 142/2022, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Sveitarfélagsins Ölfuss frá 25. október 2022 um að synja umsókn kæranda um gerð deiliskipulags í landi Eimu í Ölfusi.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 16. desember 2022, er barst nefndinni sama dag, kærir eigandi, Hellisbraut 42, Reykhólum, þá ákvörðun bæjarstjórnar Sveitarfélagsins Ölfuss frá 25. október 2022 að synja umsókn hans um nýtt deiliskipulag í landi Eimu í Ölfusi. Verður að skilja málsskot kæranda á þann veg að þess sé krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Sveitarfélaginu Ölfusi 18. janúar 2023.

Málavextir: Samkvæmt fasteignaskrá er landið Eima í Ölfusi 66,8 ha að stærð og er skráður eigandi þess Selvogur ehf. sem er í eigu kæranda. Ekki er í gildi deiliskipulag fyrir svæðið. Í lok maí 2021 mun kærandi hafa leitað til skipulagsfulltrúa Sveitarfélagsins Ölfuss vegna mögulegrar uppbyggingar á svæðinu. Á fundi skipulags- og umhverfisnefndar 23. september s.á. var lagt fram erindi kæranda um að land hans yrði skilgreint sem frístundabyggð í nýju aðalskipulagi sem væri í vinnslu hjá sveitarfélaginu. Var málinu vísað til nefndar um heildarendurskoðun aðalskipulags og tekið fyrir á fundi hennar 19. nóvember s.á. Bókað var í fundargerð að umrætt svæði nyti hverfisverndar og stefna sveitarfélagsins væri sú að unnið yrði deiliskipulag af öllu svæðinu áður en frekari uppbygging yrði leyfð.

Kærandi sendi inn tillögu að deiliskipulagi til sveitarfélagsins sem tekin var fyrir á fundi skipulags- og umhverfisnefndar 19. október 2022. Tillagan náði til svæðis á landi kæranda um 28 ha að stærð og samkvæmt henni væri heimilt að skipta svæðinu í fjórar lóðir þar sem byggð yrðu mannvirki í samræmi við gr. 3.2.1. í greinargerð þágildandi aðalskipulags. Í fundargerð var m.a. vísað til heimilda væntanlegs aðalskipulags og þess að heimildir deiliskipulagstillögunnar væru „rýmri en þær sem gilda, bæði í eldra aðalskipulagi, sem landeigandinn virðist horfa til, sem og í nýju aðalskipulagi.“ Taldi nefndin ákjósanlegra að á svæðinu yrði gert deiliskipulag fyrir fjögur stök frístundahús á sérlóðum í samræmi við heimildir í væntanlegu aðalskipulagi, en samkvæmt þeim mætti byggja fjögur frístundahús á landi af þeirri stærð sem um ræddi. Var kæranda tilkynnt um afgreiðslu nefndarinnar með bréfi, dags. 21. október 2022. Á fundi bæjarstjórnar 25. s.m. var fundargerð skipulags- og umhverfisnefndar frá 19. s.m. lögð fram til staðfestingar. Var afgreiðsla nefndarinnar um deiliskipulag í landi Eimu staðfest.

Málsrök kæranda: Kærandi bendir á að hann hafi lagt fram nokkrar tillögur sem hafi tekið mið af þágildandi Aðalskipulagi Ölfuss 2010–2022. Sveitarfélagið hefði hafnað tillögunum með vísan til þess sem koma skyldi í væntanlegu aðalskipulagi. Lögum samkvæmt beri sveitarfélaginu að taka tillögur kæranda, fullvinna þær og gera að sínum, en það hafi ekki verið gert. Sveitarfélagið hafi þannig misbeitt valdi sínu og sniðgengið lög þar um. Allt aðrar forsendur fyrir landnotkun séu í aðalskipulagi því sem nú hafi tekið gildi heldur en kærandi hafi reiknað með er hann keypti landið árið 2015. Óskiljanlegt sé að opinberir aðilar vinni eftir öðrum gögnum en séu í gildi á hverjum tíma. Fara beri eftir gildandi aðalskipulagi sem og lögum, þar til önnur hafi tekið gildi, en ekki eftir geðþótta embættismanna. Þá hafi sveitarfélagið rukkað kæranda fyrir meðferð málsins þótt það hafni tillögum hans og það sé hlutverk sveitarfélagsins að sjá um deiliskipulagsvinnu.

Málsrök Sveitarfélagsins Ölfuss: Af hálfu sveitarfélagsins er tekið fram að í öllum samskiptum starfsmanna og kæranda hefði komið fram að deiliskipulagstillögur þær sem kærandi hefði skilað inn hefðu ekki verið í samræmi við þágildandi Aðalskipulag Sveitarfélagsins Ölfuss 2010–2022. Málinu hafi því verið beint í þann farveg að kanna vilja nefndar um heildarendurskoðun aðalskipulags, sem hafi verið í vinnslu á þeim tíma, til að heimila tillögur kæranda. Þær hafi hins vegar ekki hlotið hljómgrunn nefndarinnar.

Í þágildandi Aðalskipulagi Sveitarfélagsins Ölfuss 2010–2022 hafi verið gert ráð fyrir því að unnið yrði deiliskipulag af allri byggðinni áður en frekari uppbygging yrði leyfð á svæðinu. Í tengslum við skipulagið væri gert ráð fyrir því að fornminjar yrðu skráðar og mörkuð frekari stefna um varðveislu þeirra. Samkvæmt núgildandi Aðalskipulagi Sveitarfélagsins Ölfuss 2020–2036 séu miklar minjar um byggð í Selvogi og að unnin hafi verið minjaskráning. Sveitarfélagið stefni að því að vinna deiliskipulag, rammahluta aðalskipulags eða gera svæðið að verndarsvæði í byggð sem taki m.a. á verndun umhverfis, byggðar og hugsanlegri framtíðar uppbyggingu.

Samkvæmt 3. mgr. 37. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 skuli við gerð deiliskipulags byggja á stefnu aðalskipulags og hún útfærð fyrir viðkomandi svæði eða reit. Í kæru sé því haldið fram að sveitarfélaginu beri að taka tillögur kæranda um deiliskipulag til frekari vinnslu, fullvinna þær og gera að sínum. Sú fullyrðing sé þó ekki rétt þar sem skipulagsvaldið sé hjá sveitarfélögum og ljóst að deiliskipulagstillaga verði ekki samþykkt fari hún í bága við gildandi aðalskipulag.

Kæranda hafi verið leiðbeint um hvað koma þyrfti til svo að deiliskipulag yrði samþykkt og sveitarfélagið hafi því fullnægt leiðbeiningaskyldu sinni. Deiliskipulagstillagan hafi hvorki verið í samræmi við þágildandi né núgildandi aðalskipulag. Þá hafi gögn sem kærandi hafi lagt fram ekki verið nægilega skýr og glögg til að uppfylla skilyrði laga og reglugerða um deiliskipulag. Einnig hafi deiliskipulagið gert ráð fyrir mun meira byggingarmagni en heimilt hafi verið á svæðinu.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi vísar til skipulagslaga nr. 123/2010 máli sínu til stuðnings og að málsmeðferð sveitarfélagsins hafi ekki verið í samræmi við fyrirmæli ákvæða þeirra laga. Sveitarfélagið vitni í „væntanlegt aðalskipulag“, sem ekki sé í gildi, og til þess að aðeins megi byggja á landinu óskiptu. Kærandi reyni að verja hagsmuni sína í samræmi við lög, sbr. 1. gr. skipulagslaga, og hafi leitast við að koma sjónarmiðum sínum á framfæri við sveitarfélagið, þ.e. að það sinni skyldum sínum þar um. Þá hafi sveitarfélagið ítrekað lýst því yfir að það ætli að deiliskipuleggja svæðið, líklega vegna þess að það geti enginn annar gert. Sveitarfélagið komi sér hins vegar ekki að verki, heldur dragi kæranda á fullyrðingum þar um og gefi honum ekki formlegt leyfi skv. 38. gr. skipulagslaga. Einnig hafi sveitarfélagið ekki gefið út lýsingu skv. 37. gr. laganna eða vísað til undanþága þar um. Samkvæmt 3. gr. og 12. gr. skipulagslaga sé skýrt að sveitarfélagið eigi að annast gerð skipulags og eigi að leita eftir tillögum íbúa og hagsmunaaðila. Einnig beri sveitarfélaginu að greiða allan kostnað af gerð deiliskipulags, sbr. 18. gr. skipulagslaga.

Þá séu þekktar minjar í námunda við svæðið, en þó utan lands Eimu í eigu kæranda, og rústir á landinu við sjávarkamb muni verða óhreyfðar.

Niðurstaða: Í máli þessu er kærð ákvörðun bæjarstjórnar Sveitarfélagsins Ölfuss frá 25. október 2022 um að synja umsókn kæranda um gerð deiliskipulags í landi Eimu í Ölfusi.

Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er kærufrestur til úrskurðarnefndarinnar einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um ákvörðun þá sem kæra lýtur að. Berist kæra að liðnum kærufresti skal vísa henni frá nema afsakanlegt verði talið að hún hafi ekki borist fyrr eða veigamiklar ástæður mæli með því að taka hana til meðferðar, sbr. 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Kæra í máli þessu barst 16. desember 2022 og var kærufrestur því liðinn. Kæranda var á hinn bóginn ekki leiðbeint um kæruheimild og kærufrest í tilkynningu sveitarfélagsins, dags. 21. október 2022, svo sem mælt er fyrir um í 2. tl. 20. gr. stjórnsýslulaga. Með hliðsjón af því þykir afsakanlegt að kæran hafi borist að liðnum kærufresti og verður málið því tekið til efnismeðferðar með hliðsjón af 1. tl. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga.

Sveitarstjórnir annast gerð skipulags skv. 3. mgr. 3. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Ákvæði 1. mgr. 38. gr. laganna mælir fyrir um að sveitastjórn beri ábyrgð á og annist gerð deiliskipulags. Samkvæmt 2. mgr. sömu greinar getur landeigandi óskað eftir því við sveitastjórn að gerð sé tillaga að deiliskipulagi á sinn kostnað. Aðilar eiga þó almennt ekki lögvarinn rétt til að knýja fram slíka skipulagsákvörðun gegn vilja skipulagsyfirvalda. Við meðferð slíkrar umsóknar ber sveitastjórn hins vegar að gæta að málsmeðferðarreglum stjórnsýsluréttarins, svo sem varðandi rökstuðning ákvörðunar.

Deiliskipulagstillaga kæranda náði til þess hluta lands Eimu sem liggur ofan Selvogsvegar að Suðurstrandarvegi. Mun svæðið vera um 28 ha að stærð. Svo sem rakið hefur verið fól tillagan í sér heimild til að skipta svæðinu í fjórar lóðir og að þar yrðu reist mannvirki í samræmi við gr. 3.2.1. í greinargerð þágildandi Aðalskipulags Sveitarfélagsins Ölfuss 2010–2022. Þá var á skipulagsuppdrættinum tafla úr greinargerð aðalskipulagsins um heimildir til uppbyggingar á lóðum í landbúnaðarlandi eftir lóðarstærð. Samkvæmt henni var heimilt á lóðum 0,5–3 ha að flatarmáli að byggja íbúðarhús, gestahús og bílskúr í samræmi við nýtingarhlutfallið 0,05. Á landspildum 2–20 ha að flatarmáli var heimilt að byggja eitt íbúðarhús, eitt frístundahús auk annarra bygginga, m.a. til landbúnaðarnota, í samræmi við nýtingarhlutfallið 0,05. Á landspildum yfir 25 ha að flatarmáli var heimild fyrir fjórum íbúðarhúsum og fjórum frístundahúsum auk annarra bygginga, m.a. til landbúnaðarnota. Samkvæmt deiliskipulagstillögunni voru þrjár lóðanna rúmur hektari að flatarmáli og ein 23,9 ha. Í tillögunni kom ekki annað fram um uppbyggingu hverrar lóðar að öðru leyti en að sýndur var rúmur byggingarreitur á þeim öllum.

Skipulagsyfirvöld í sveitarfélaginu hafa vísað til þess að beita ætti heimildum aðalskipulags samkvæmt fyrrgreindri töflu á hverja skilgreinda lóð. Því hefði nefndin túlkað deiliskipulagstillöguna á þann hátt að á lóðunum þremur, sem voru rúmur hektari að flatarmáli, væri heimilað samkvæmt töflu aðalskipulagsins að byggja eitt einbýlishús og eitt gestahús á hverri lóð. Á stærri lóðinni, afganginum af upprunalandinu, væri heimilað samkvæmt töflu aðalskipulagsins að byggja þrjú einbýlishús og þrjú frístundahús.

Í þágildandi aðalskipulagi Sveitarfélagsins Ölfuss 2010–2022 var landið Eima skilgreint sem landbúnaðarsvæði, en á slíkum svæðum var heimilt að byggja frístundahús og íbúðarhús, sem ekki tengdust búrekstri á landbúnaðarsvæðum bújarða, án þess að breyta þyrfti aðalskipulagi og fór fjöldi húsa eftir stærð landsins, sbr. fyrrnefnda töflu þar um. Þá kom fram í aðalskipulaginu að ný íbúðar- og/eða frístundasvæði yrðu ekki stærri en 25 ha innan hverrar jarðar. Svæðið sem deiliskipulagstillagan tók til naut einnig hverfisverndar samkvæmt aðalskipulaginu og kom þar fram um Selvog að gert væri ráð fyrir því að unnið yrði deiliskipulag fyrir alla byggðina áður en frekari uppbygging yrði leyfð á svæðinu. Aðalskipulag Sveitarfélagsins Ölfuss 2020–2036 tók gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 5. desember 2022 og hefur það að geyma uppbyggingarheimildir á umræddu svæði.

Í 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga kemur fram að skipulagsáætlanir skuli vera í innbyrðis samræmi og er aðalskipulag rétthærra en deiliskipulag. Umrædd deiliskipulagstillaga fól í sér heimildir til uppbyggingar umfram heimildir samkvæmt þágildandi Aðalskipulagi Sveitarfélagsins Ölfuss 2010–2022 og var auk þess ekki í samræmi við þá stefnu sveitarfélagsins um að unnið yrði deiliskipulag fyrir alla byggðina áður en frekari uppbygging yrði leyfð á svæðinu. Við meðferð umsóknar um deiliskipulag verður einnig að telja málefnalegt að líta til þeirrar stefnu sem mörkuð hafði verið í væntanlegu aðalskipulagi sem tók gildi hinn 5. desember 2022.

Með vísan til þess sem að framan er rakið þykir hin kærða ákvörðun ekki haldin þeim form- eða efnisannmörkum sem leitt geti til ógildingar hennar. Verður kröfu kæranda þar um því hafnað.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um að felld verði úr gildi ákvörðun bæjarstjórnar Sveitarfélagsins Ölfuss frá 25. október 2022 að synja umsókn kæranda um gerð deiliskipulags í landi Eimu í Ölfusi.

apr 04

Love0

151/2016 Eftirlitsgjöld Isavia

Með UUA

Árið 2023, föstudaginn 31. mars, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mættir voru Arnór Snæbjörnsson formaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur. Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor tók þátt í gegnum fjarfundarbúnað.

Fyrir var tekið mál nr. 151/2016, vegna kröfu Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja um afturköllun eða endurupptöku máls nr. 151/2016.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 8. febrúar 2023, er barst nefndinni sama dag, benti Heilbrigðiseftirlit Suðurnesja úrskurðarnefndinni á að endurupptökuúrskurður hennar í máli nr. 151/2016, sem kveðinn var upp 8. febrúar 2023, væri byggður á röngum forsendum. Krafðist heilbrigðiseftirlitið þess að úrskurðurinn yrði afturkallaður eða endurupptekinn.

Málavextir: Með úrskurði úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 8. febrúar 2023, í endurupptökumáli nr. 151/2016, komst nefndin að þeirri niðurstöðu að fella bæri úr gildi eftirlitsgjöld með starfsemi Isavia ohf. að hluta. Nánar tiltekið hafi gjöld verið oftekin vegna eftirlits með flugstöðvarbyggingu annars vegar og vegna eftirlits með land-mótun/jarðvegstippum hins vegar. Hvað flugstöðvarbyggingu varðaði vísaði nefndin af þessu tilefni til gr. 7.2. í fylgiskjali 2 með reglugerð nr. 786/1999 um mengunarvarnareftirlit.

Sama dag og úrskurður var kveðinn upp barst úrskurðarnefndinni tölvupóstur frá lögmanni Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja þar sem athugasemd við úrskurðinn var komið á framfæri þess efnis að ekki hafi verið tekin afstaða til reglugerðar nr. 941/2002 um hollustuhætti hvað varðar eftirlit með flugstöðinni, en í starfsleyfi Isavia ohf. komi fram að samgöngumiðstöð sé starfsleyfisskyld starfsemi skv. reglugerð nr. 941/2002.

Í kjölfar tölvupóstsins ræddu þeir nefndarmenn sem sátu í téðu máli framangreindar athugasemdir og tjáðu Isavia ohf. og Heilbrigðiseftirliti Suðurnesja að til greina kæmi að afturkalla ákvörðun nefndarinnar hvað varðaði eftirlit með flugstöðvarbyggingu, sbr. kafla I í niðurstöðu nefndarinnar, með vísan til 2. tölul. 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Var aðilum málsins með bréfi, dags. 16. febrúar 2023, gefinn kostur á að koma að athugasemdum við nefndina hvað þetta varðaði.

Málsrök Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja: Heilbrigðiseftirlit Suðurnesja telur endurupptökuúrskurð nefndarinnar í máli nr. 151/2016 efnislega rangan þar sem ekki hafi verið tekið tillit til reglugerðar nr. 941/2002 um hollustuhætti og laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir við úrlausn málsins. Því sé tilefni að annað hvort afturkalla ákvörðunina með vísan til 2. tölul. 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og kveða upp nýjan úrskurð hvað þennan þátt varði eða að endurupptaka málið á grundvelli 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga.

Nefndin hafi aðeins byggt niðurstöðu sína varðandi ágreining um nauðsynlega tíðni eftirlitsheimsókna heilbrigðiseftirlitsins á reglugerð nr. 786/1999 um mengunarvarnareftirlit, en skv. gr. 7.2. í fylgiskjali 2 með reglugerð nr. 786/1999 séu alþjóðaflugvellir og flugvellir með eldsneytisafgreiðslu þar tilgreindir í eftirlitsflokki 3. Samkvæmt töflu A í reglugerðinni sé meðaltíðni skoðana fyrir starfsemi í eftirlitsflokki 3 einu sinni á ári. Munur á eftirliti með mengunarvörnum flugvalla með og án eldsneytisafgreiðslu liggi í því að flugvellir án eldsneytisafgreiðslu fari í flokk 4 með eftirlitstíðni annað hvert ár. Ástæðan sé fyrst og fremst sú að flugvellir með eldsneytisafgreiðslu séu með fastan afgreiðslubúnað, þ.e. niðurgrafna olíutanka og lagnir til og frá afgreiðslustöð og olíuskiljur. Flugvellir án eldsneytisafgreiðslu séu hins vegar þjónaðir af olíuflutningabílum og séu því ekki með fastan búnað. Hins vegar eigi að vera olíuskiljur á áfyllingarplönum. Því megi ekki rugla saman eftirliti með þessum mengunarvörnum og eftirliti með hollustuháttum skv. reglugerð nr. 941/2002.

Samkvæmt reglugerð nr. 75/2016 um kröfur og stjórnsýslumeðferð er varða flugvelli samkvæmt reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 216/2008 eru alþjóðaflugvellir á Íslandi fjórir, þ.e. Reykjavíkurflugvöllur, Egilsstaðaflugvöllur, Akureyrarflugvöllur og Keflavíkur-flugvöllur. Eins og gefi að skilja sé umfang og starfsemi þessara flugvalla gjörólíkt þótt allir flokkist þeir sem alþjóðaflugvellir og hefðu meðaltíðni um skoðun einu sinni á ári. Eftirlit með flugvöllum með eða án eldsneytisafgreiðslu hafi því ekkert með eftirlit með flugstöðinn að gera.

Um samgöngumiðstöðvar á flugvöllum gildi reglugerð nr. 941/2002, sbr. viðauka 1. Starfsleyfi fyrir flugstöðina hafi verið fellt inn í heildarstarfsleyfi fyrir Isavia ohf. Umfang rekstrarins á Keflavíkurflugvelli feli óhjákvæmilega í sér umfangsmeira eftirlit en með öðrum og minni rekstri. Samkvæmt þágildandi 1. mgr. 25. gr. laga nr. 7/1998 geti sveitarfélög gert ríkari kröfur en lágmarkskröfur reglugerða mæli fyrir um. Heilbrigðisnefnd Suðurnesja ákveði umfang eftirlitsins miðað við gildandi lög, reglugerðir og faglegt mat á aðstæðum og sveitarfélögin setji gjaldskrá fyrir heilbrigðiseftirlit í sínu umdæmi, að fenginni umsögn heilbrigðisnefndar, sbr. þágildandi 5. mgr. 25. gr. laga nr. 7/1998. Ákvæði reglugerðarinnar geti því ekki verið fortakslaus varðandi tíðni eftirlitsheimsókna, enda sé um mjög umfangsmikla starfsemi að ræða í flugstöðinni. Eðlilegt sé að fleiri eftirlitsheimsóknir séu nauðsynlegar til þess að heilbrigðiseftirlitið geti sinnt lögbundnu hlutverki sínu með fullnægjandi hætti. Einnig sé vísað til núgildandi 54. gr. laga nr. 7/1998 þar sem kveðið sé skýrar að orði en áður. Tíðni eftirlitsheimsókna hafi verið metin miðað við umfangið, þ.m.t. fjölda farþega sem um flugstöðina fari á degi hverjum. Þegar starfsleyfið hafi verið gefið út hafi verið gert ráð fyrir að farþegafjöldi væri yfir 3 milljónir á ári. Samkvæmt nýjustu upplýsingum Isavia ohf. geri spár ráð fyrir að farþegafjöldi sem fari um flugstöðina árið 2023 verði um 7,8 milljónir en skv. ársskýrslu Isavia ohf. fyrir árið 2015 komi t.a.m. fram að heildarfjöldi farþega það ár hafi verið um 4,9 milljónir.

Í úrskurði nefndarinnar hafi ekki verið litið til reglugerðar nr. 941/2002 varðandi áætlun heilbrigðiseftirlitsins á tíðni eftirlitsferða í flugstöðina. Flugstöðin sé ekki aðeins alþjóðaflugvöllur, heldur einnig samgöngumiðstöð, sem sé starfsleyfisskyld samkvæmt fylgiskjali 1 með reglugerð nr. 941/2002. Í starfsleyfi fyrir starfsemi Isavia á Keflavíkurflugvelli, gefið út 21. ágúst 2015, hafi komið fram að m.a. nái leyfið til starfsemi sem háð sé leyfi heilbrigðiseftirlits skv. reglugerð um hollustuhætti nr. 941/2002. Í 63. gr. komi fram að reglubundið eftirlit skuli háð mati eftirlitsaðila.

Flugstöðin sé stærsta samgöngumiðstöð landsins eða rúmir 73.000 m² að gólfflatarmáli. Til samanburðar megi nefna að verslunarmiðstöðin Smáralind sé um 62.000 m². Í flugstöðinni sé hins vegar mun fjölþættari og flóknari rekstur. Vegna stærðar flugstöðvarinnar og umfangsmikillar starfsemi telji heilbrigðiseftirlitið ómögulegt að skoða alla eftirlitsþætti í einni ferð á ári. Því hafi verið metið nauðsynlegt að fara í fjórar ferðir á ári til þess að fara yfir öll þau atriði sem skylt sé að hafa eftirlit með. Eftirlitsferðir og athuganir hafi verið tíðari undanfarin ár vegna breytinga og byggingarframkvæmda í flugstöðinni, en ekki hafi verið tekið aukaeftirlitsgjald vegna þess, þrátt fyrir heimild þar um, sbr. 4. mgr. 63. gr. reglugerðar nr. 941/2002.

Í reglubundnu eftirliti sé farið yfir fylgni við innri eftirlitsáætlanir, þrif á almenningsrýmum, þ.m.t. salernum, loftræsikerfi, meindýravörnum, sóttvörnum, sjúkrastofu, gæðum neysluvatns, ástandi neysluvatnslagna, tóbaksvörnum, efnavörum, öryggismálum, leiktækjum, meðferð úrgangs, flokkun, sorpgeymslu o.s.frv. Ekki sé hægt að taka alla þessa þætti út í einni ferð. Þar sem ekki hafi verið litið til reglugerðar nr. 941/2002 telur heilbrigðiseftirlitið rétt að úrskurðinn verði afturkallaður eða endurupptekinn í samræmi við ákvæði stjórnsýslulaga þar um.

———-

Isavia ohf. var gefinn kostur á að koma á framfæri sjónarmiðum sínum í málinu en hefur ekki tjáð sig um kærumál þetta.

Niðurstaða: Í endurupptökuúrskurði úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. 151/2016 frá 8. febrúar 2023 var fjallað um eftirlit með flugstöðvarbyggingu í kafla I í niðurstöðu nefndarinnar. Var þar byggt á reglugerð nr. 786/1999 um mengunarvarnaeftirlit. Í kafla 3.1. í starfsleyfi Isavia ohf., sem fjallar um starfsleyfisskyldan rekstur í Flugstöð Leifs Eiríkssonar er þó ekki vísað til þeirrar reglugerðar, heldur reglugerðar nr. 941/2002 um hollustuhætti, varðandi starfsleyfisskyldan rekstur í flugstöðinni.

Bæði reglugerð nr. 786/1999 og nr. 941/2002 eiga sér stoð í lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Samkvæmt 1. málsl. gr. 2.1. reglugerðar nr. 786/1999 gildir reglugerðin um mengunarvarnareftirlit með atvinnurekstri og athöfnum sem geta haft í för með sér mengun og nær til allrar mengunar ytra umhverfis hér á landi, í lofthelgi, mengunarlögsögu og farkostum sem ferðast undir íslenskum fána, að svo miklu leyti sem lög nr. 7/1998 eiga við eða reglugerðir settar samkvæmt þeim. Samkvæmt 2. gr. reglugerðar nr. 941/2002 gildir reglugerðin um framkvæmd hollustuverndar og heilbrigðiseftirlit samkvæmt ákvæðum laga nr. 7/1998. Þá gildir reglugerðin um vöktun og rannsóknir, eftirlit með meindýravörnum, gæludýrahaldi og opnum svæðum.

Að mati nefndarinnar getur eftirlit með flugstöð fallið undir báðar reglugerðirnar. Hjá því verður þó ekki litið að í 3. kafla starfsleyfis Isavia ohf., sem ber heitið „Hollustuhættir og heilnæmi í Flugstöð Leifs Eiríkssonar“, er vísað til reglugerðar nr. 941/2002 um hollustuhætti. Þá fjallar sá kafli starfsleyfisins m.a. um þrif innanhúss og eftirlit með meindýravörnum, sem eiga efnislega undir reglugerð nr. 941/2002, en ekki reglugerð nr. 786/1999. Að lokum eru samgöngumiðstöðvar starfsleyfisskyldar skv. fylgiskjali 1 með reglugerð nr. 941/2002, en telja verður mun nærtækara að líta á flugstöðvarbygginguna sjálfa sem samgöngumiðstöð heldur en alþjóðaflugvöll, sbr. gr. 7.2. í fylgiskjali 2 með reglugerð nr. 786/1999.

Verður samkvæmt framansögðu fallist á að endurupptökuúrskurður nefndarinnar hafi verið byggður á röngum lagagrundvelli hvað niðurstöðu í kafla I varðar. Er ákvörðun nefndarinnar því ógildanleg og verður afturkölluð skv. 2. tölul. 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, er varðar eftirlit með flugstöðvarbyggingu. Verður álagt eftirlitsgjald vegna flugstöðvarbyggingarinnar því tekið til úrskurðar að nýju.

Fjallað er um reglubundið eftirlit í þágildandi 63. gr. reglugerðar nr. 941/2002. Í 1. mgr. ákvæðisins kemur fram að tíðni eftirlits skuli háð mati eftirlitsaðila og í 2. mgr. sömu greinar kemur fram að eftirlit með starfsleyfisskyldri starfsemi skuli vera reglubundið og eftir ákveðinni áætlun, eftir því sem kostur er. Heilbrigðisfulltrúi fer með eftirlit í umboði heilbrigðisnefndar skv. 2. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar. Í endurupptökuúrskurði nr. 151/2016 frá 8. febrúar 2023 var komist að þeirri niðurstöðu að ekki yrði litið hjá skýrum fyrirmælum reglugerðar nr. 786/1999 um tíðni eftirlitsferða og því hafi Heilbrigðiseftirliti Suðurnesja verið óheimilt að áætla fjórar eftirlitsferðir í flugstöðina á árinu 2015. Engum sambærilegum ákvæðum um tíðni eftirlitsferða er fyrir að fara í reglugerð nr. 941/2002. Tíðni þeirra var ákveðin í eftirlitsáætlun eftir heildstætt mat á umfangi hinnar starfsleyfisskyldu starfsemi í flugstöðinni. Þykir mat heilbrigðiseftirlitsins um nauðsyn fjögurra eftirlitsferða á ári, sem hver um sig tók 15 klst., málefnalegt og ekki úr hófi.

Úrskurðarorð:

Afturkölluð er niðurstaða úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í endurupptökuúrskurði nefndarinnar í máli nr. 151/2016 frá 8. febrúar 2023 hvað varðar eftirlit með flugstöðvarbyggingu Leifs Eiríkssonar, sbr. kafla I í niðurstöðu nefndarinnar.

Hafnað er ógildingu vegna eftirlitsgjalds hvað varðar eftirlit með flugstöðvarbyggingu Leifs Eiríkssonar.

apr 04

Love0

30/2023 Laufásvegur

Með UUA

Árið 2023, föstudaginn 31. mars, tók Arnór Snæbjörnsson, formaður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, með heimild í 3. mgr. 3. gr. laga nr. 130/2011, fyrir:

Mál nr. 30/2023, kæra á ákvörðun umhverfis- og skipulagsráðs Reykjavíkur frá 22. febrúar 2023 um að samþykkja byggingarleyfisumsókn til að innrétta búsetuúrræði í matshlutum 02 og 03 á lóð nr. 19 við Laufásveg.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður

um kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda:

Með kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, er barst nefndinni 26. febrúar 2023, kærir eigandi, Laufásvegi 19, þá ákvörðun umhverfis- og skipulagsráðs Reykjavíkur frá 22. febrúar 2023 að samþykkja byggingarleyfisumsókn til að innrétta búsetuúrræði í matshlutum 02 og 03 á lóð nr. 19 við Laufásveg. Verður að skilja málatilbúnað kæranda svo að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að framkvæmdir verði stöðvaðar á meðan málið er til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni.

Með kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, er barst nefndinni 26. febrúar 2023, kæra eigendur, Laufásvegi 19, og eigandi, Laufásvegi 22, sömu ákvörðun með kröfu um ógildingu og stöðvun framkvæmda til bráðabirgða. Verður það mál, sem er nr. 31/2023, sameinað kærumáli þessu þar sem um sömu ákvörðun er að ræða og hagsmunir kærenda þykja ekki standa því í vegi. Verður nú tekin afstaða til stöðvunarkrafna kærenda.

Málsatvik og rök: Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 6. desember 2022 tók byggingarfulltrúi fyrir umsókn um leyfi til að innrétta búsetuúrræði í matshluta 02 og 03 á lóð nr. 19 við Laufásveg. Vísaði byggingarfulltrúi málinu til skipulagsfulltrúa til ákvörðunar um grenndarkynningu. Skipulagsfulltrúi samþykkt á fundi sínum 15. s.m. að grenndarkynna umsóknina fyrir hagsmunaaðilum að Laufásvegi 14, 17, 18, 18a, 19, 20, 22 og 25, Skálholtsstíg 6 Þingholtsstræti 30 og 34. Umsóknin var grenndarkynnt 29. desember 2022 með athugasemdafrest til 30. janúar 2023. Á fundi umhverfis- og skipulagsráðs 22. febrúar s.á. var grenndarkynningin samþykkt með vísan til umsagnar skipulagsfulltrúa frá 16. s.m. og a-liðar 1. gr. í viðauka 1.1. við samþykkt Reykjavíkurborgar um stjórn Reykjavíkurborgar og fundarsköp borgarstjórnar. Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 14. mars s.á. var byggingarleyfisumsóknin samþykkt.

Kærendur telja framkvæmdina ólögmæta með öllu. Eignarlóð baki Laufásvegar 19 sé í eigu íbúa að Laufásvegi 19 og hafi þeir hvorki samþykkt framkvæmdirnar né gefið leyfi fyrir búsetu. Kærendur hafi talsverðar áhyggjur af þeim mikla umgangi og ónæði sem hljótist af því að hafa 14–16 manns í bílskúrunum á baklóðinni, sem aldrei hafi verið hugsaðar sem búsetuúrræði. Ákvörðunin muni skerða verulega möguleika íbúanna á að selja íbúðir sínar nema á skertu verði.

Af hálfu Reykjavíkurborgar er bent á að byggingarleyfið hafi verið grenndarkynnt skv. 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Leyfið sé í samræmi við aðalskipulag og hafi málsmeðferðin verið í fullu samræmi við reglur skipulaglaga og stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Niðurstaða: Í 1. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er tekið fram að kæra til úrskurðarnefndarinnar fresti ekki réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar en jafnframt er kæranda þar heimilað að krefjast stöðvunar framkvæmda til bráðabirgða séu þær hafnar eða yfirvofandi. Með sama hætti er kveðið á um það í 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að kæra til æðra stjórnvalds fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar en þó sé heimilt að fresta réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar til bráðabirgða meðan málið sé til meðferðar hjá kærustjórnvaldi þar sem ástæður mæli með því. Tilvitnuð lagaákvæði bera með sér að meginreglan sé sú að kæra til æðra stjórnvalds fresti ekki réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar og séu heimildarákvæði fyrir frestun framkvæmda kærðar ákvörðunar undantekning frá nefndri meginreglu sem skýra beri þröngt. Verða því að vera ríkar ástæður eða veigamikil rök fyrir ákvörðun um stöðvun framkvæmda.

Tekið er fram í athugasemdum með 5. gr. í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 130/2011 að ákvæði greinarinnar byggist á almennum reglum stjórnsýsluréttar um réttaráhrif kæru og heimild úrskurðaraðila til að fresta réttaráhrifum ákvörðunar, sbr. 29. gr. stjórnsýslulaga. Í athugasemdum með þeirri grein í frumvarpi til stjórnsýslulaga er tiltekið að heimild til frestunar réttaráhrifa þyki nauðsynleg þar sem kæruheimild geti ella orðið þýðingarlaus. Þar kemur einnig fram að almennt mæli það á móti því að réttaráhrifum ákvörðunar sé frestað ef fleiri en einn aðili sé að máli og þeir eigi gagnstæðra hagsmuna að gæta. Það mæli hins vegar með því að fresta réttaráhrifum ákvörðunar ef aðili máls sé aðeins einn og ákvörðun sé íþyngjandi fyrir hann, valdi honum t.d. tjóni. Þetta sjónarmið vegi sérstaklega þungt í þeim tilvikum þar sem erfitt yrði að ráða bót á tjóninu enda þótt ákvörðunin yrði síðar felld úr gildi af æðra stjórnvaldi.

Hið kærða samþykki byggingarleyfisumsóknar felur í sér heimild til að innrétta búsetuúrræði í matshlutum 02 og 03 á lóð nr. 19 við Laufásveg. Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum hefur ekkert byggingarleyfi verið gefið út. Í ljósi framangreindra lagaákvæða og að um er að ræða afturkvæmar framkvæmdir verður ekki talin knýjandi þörf á að stöðva framkvæmdir meðan málið er til meðferðar hjá nefndinni. Verður kröfu kærenda því hafnað.

Rétt er þó að taka fram að framkvæmdaraðili ber áhættu af úrslitum kærumálsins kjósi hann að hefja framkvæmdir áður en niðurstaða þessa máls liggur fyrir.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda til bráðabirgða á lóð nr. 19 við Laufásveg.

apr 04

Love0

115/2022 Neðstaberg

Með UUA

Fyrir var tekið mál nr. 115/2022, kæra á afgreiðslu byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 17. maí 2022 vegna viðbyggingar á lóðinni nr. 7 við Neðstaberg í Reykjavík.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 9. október 2022, er barst nefndinni sama dag, kærir eigandi, Lágabergi 4, Reykjavík, afgreiðslu byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 17. maí s.á. vegna viðbyggingar á lóðinni nr. 7 við Neðstaberg í Reykjavík. Skilja verður málskot kæranda svo að gerð sé krafa um að hin kærða afgreiðsla verði felld úr gildi. Jafnframt er gerð krafa um að fram fari grenndarkynning áður en byggingarfulltrúi taki afstöðu til málsins að nýju.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 20. október 2022 svo og 17. janúar og 28. febrúar 2023.

Málavextir: Samkvæmt gögnum sem kærandi hefur lagt fram í máli þessu vakti hann í október 2020 athygli Reykjavíkurborgar á framkvæmdum við húsið að Neðstabergi 7, en lóð hans liggur að þeirri lóð. Mun starfsmaður byggingarfulltrúa hafa haft samband við eigendur hússins þar sem fram hafi komið að verið væri að reisa pall og skjólvegg, mögulega tímabundið, en til stæði að sækja um byggingarleyfi fyrir viðbyggingu.

Í framhaldi átti kærandi í tölvupóstsamskiptum við Reykjavíkurborg vegna málsins og var honum tjáð að framkvæmdir hefðu verið stöðvaðar og að eiganda yrði gert að sækja um byggingarleyfi. Í mars 2021 benti kærandi borginni á að framkvæmdir væru í gangi við viðbygginguna og að búið væri að loka henni. Óskaði kærandi upplýsinga um hvort búið væri að samþykkja byggingarleyfi og kom fram í svari borgarinnar 30. apríl s.á. að svo væri ekki. Þá hefði fyrirspurn eigenda hússins um 45 m² byggingu milli húss og bílskúrs fengið neikvæða umsögn þar sem áformin samræmdust ekki deiliskipulagi og yrði eigendum gert að fjarlægja bygginguna. Frekari tölvupóstsamskipti áttu sér stað milli kæranda og Reykjavíkurborgar í framhaldinu vegna málsins.

Hinn 14. september 2021 móttók byggingarfulltrúinn í Reykjavík tilkynningu um framkvæmd er fælist í byggingu 36,3 m² viðbyggingar að Neðstabergi 7, í samræmi við þágildandi h-lið gr. 2.3.5. byggingarreglugerðar nr. 112/2012. Tók byggingarfulltrúi erindið fyrir á afgreiðslufundi sínum 5. október s.á. og frestaði afgreiðslu þess. Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 17. maí 2022 var erindið lagt fram að nýju og það samþykkt. Samkvæmt upplýsingum frá Reykjavíkur-borg mun ekki hafa verið gefið út byggingarleyfi, en leyfið staðfest með bréfi.

Málsrök kæranda: Kærandi bendir á að hann hafi verið í samskiptum við starfsmenn Reykjavíkurborgar í tvö ár vegna viðbyggingar að Neðstabergi 7. Hafi framkvæmdir ekki verið grenndarkynntar og því hafi ekki verið hægt að koma að formlegum athugasemdum. Ekki hafi verið hægt að samþykkja framkvæmdina án nokkurs fyrirvara. Kærandi hafi fyrst frétt af samþykkt byggingarfulltrúa 5. október 2022, en hafi staðið í þeirri trú fram að þeim tíma að málið væri í biðstöðu. Viðbyggingin sé of há og of nálægt lóð kæranda. Njóti sólar aldrei við mörk umræddra lóða, ekki einu sinni þegar hún sé hæst á lofti. Hafi þetta áhrif á nýtingu svæðisins, en það hafi verið nýtt til grænmetisræktunar allt frá árinu 1983. Einnig sé friðhelgi einkalífs kæranda raskað, en tveir gluggar séu á þeirri hlið byggingarinnar er snúi að lóð hans. Ekki sé í lagi að viðbyggingin hafi að mestu verið reist áður en leyfi hafi fengist fyrir henni.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu borgarinnar er gerð krafa um að málinu verði vísað frá úrskurðarnefndinni þar sem staðfesting byggingarfulltrúa á að framkvæmdir séu í samræmi við þágildandi h-lið gr. 2.3.5. í byggingarreglugerð nr. 112/2012 feli ekki í sér stjórnvaldsákvörðun sem kæranleg sé til nefndarinnar. Einnig hafi kærufrestir skv. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála og 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verið liðnir þegar kæran hafi borist nefndinni. Tilkynntar framkvæmdir séu því marki brenndar að eingöngu sé verið að kanna hvort þær uppfylli ákvæði laga og reglugerða. Ekki sé um stjórnvaldsákvörðun að ræða þar sem tekin sé ákvörðun um réttindi og skyldur borgarans heldur sé byggingarfulltrúi að fara yfir gögn og staðfesta að þau séu í samræmi við þau skilyrði sem sett séu fram.

Verði ekki fallist á frávísun málsins sé þess krafist að kröfum kæranda verði hafnað. Meðferð málsins hafi verið í samræmi við ákvæði skipulagslaga nr. 123/2010, laga nr. 160/2010 um mannvirki og stjórnsýslulaga. Hinn 4. maí 2022 hafi tekið gildi Hverfisskipulag Breiðholts og séu hinar umþrættu framkvæmdir í samræmi við heimildir þess, en Neðstaberg sé innan skilmálaeiningar 6.3.21. Ekki þurfi að grenndarkynna framkvæmdir þegar svo sé.

Málsrök leyfishafa: Leyfishafi bendir á að hann hefði sótt um breytingu á deiliskipulagi fyrir lóðina ef vinna við gerð hverfisskipulags hefði ekki verið í gangi. Samkvæmt byggingar-reglugerð nr. 112/2012 þurfi ekki leyfi nágranna fyrir glugga á húsvegg sem snúi að lóð hans. Þá þurfi ekki að grenndarkynna erindi sem séu í samræmi við gildandi deiliskipulag. Við hönnun viðbyggingarinnar hafi verið miðað við hún myndi ekki varpa meiri skugga í garð kæranda en þegar sé af bílskúr á lóðinni. Skuggavarp á lóð kæranda sé frá bílskúr og húsi á lóð leyfishafa.

Niðurstaða: Hinn 14. september 2021 móttók byggingarfulltrúinn í Reykjavík tilkynningu um framkvæmd að Neðstabergi 7 í samræmi við þágildandi h-lið gr. 2.3.5. í byggingarreglugerð nr. 112/2012. Samkvæmt ákvæðinu var heimilt að reisa allt að 40 m² einnar hæðar viðbyggingu við mannvirki án byggingarleyfis væri hún innan byggingarreits. Þá var það skilyrði skv. gr. 2.3.5. að framkvæmdir og breytingar sem undanþegnar væru byggingarleyfi væru í samræmi við deiliskipulag.

Erindið var tekið fyrir á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 5. október 2021 og afgreiðslu þess frestað, en fyrir lágu athugasemdir um m.a. framlagða aðaluppdrætti og að framkvæmdin væri ekki í samræmi við gildandi skipulag. Þegar byggingarfulltrúi samþykkti erindið 17. maí 2022 höfðu verið gerðar breytingar á byggingarreglugerðinni og fyrrgreind heimild h-liðar verið felld brott. Jafnframt hafði Hverfisskipulag Breiðholts tekið gildi. Í bréfi byggingarfulltrúa til leyfishafa, dags. 23. s.m., er ber yfirskriftina „Tilkynning um samþykkt á byggingaráformum“ er greint frá afgreiðslu á hinni tilkynntu framkvæmd. Óskaði úrskurðarnefndin nánari skýringa á þessu og kom fram í svari Reykjavíkurborgar að á afgreiðslufundum væru samþykkt áform, hvort sem um væri að ræða leyfi, heimild eða tilkynningu. Að þessu virtu verður að líta svo á að í þessari samþykkt byggingarfulltrúa hafi í raun falist ákvörðun hans um samþykkt byggingaráforma, sbr. 11. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki, sem kæranleg er til úrskurðarnefndarinnar skv. 59. gr. sömu laga.

Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er kærufrestur til nefndarinnar einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um ákvörðunina. Kæra í máli þessu barst úrskurðarnefndinni 9. október 2022, en 5. s.m. barst kæranda svar Reykjavíkurborgar við fyrirspurnum sínum um að samþykkt hefði verið leyfi fyrir framkvæmdinni. Telst kæran því móttekin innan lögbundins kærufrests.

Í 11. gr. mannvirkjalaga er mælt fyrir um samþykkt byggingaráforma og samkvæmt 13. gr. sömu laga er meðal skilyrða fyrir útgáfu byggingarleyfis að mannvirkið og notkun þess samræmist skipulagsáætlunum á svæðinu.

Lóðin Neðstaberg 7 er á svæði þar sem í gildi er Hverfisskipulag Breiðholts, skilmálaeining 6.3.21, en skipulagið tók gildi 4. maí 2022, með birtingu auglýsingar í B-deild Stjórnartíðinda þar um. Samkvæmt skipulaginu er heimilt að byggja viðbyggingar við öll einbýlishús í skilmálaeiningunni, svo sem raunin er hér. Má hver viðbygging ekki vera stærri en 40 m² á einni hæð, nema annað sé tekið fram. Í skilmálum fyrir umrædda lóð er einnig sett það skilyrði að viðbyggingin sé innan takmarkaðs byggingarreits. Samkvæmt skipulaginu er þar um að ræða byggingarreiti fyrir minni viðbyggingar við m.a. sérbýlishús. Séu þeir rúmir og ekki sé gert ráð fyrir að þeir séu fullnýttir heldur sýni mögulegt svæði fyrir minni viðbyggingar og stakstæðar byggingar. Þá er tekið fram í skilmálum að útfærsla á staðsetningu smærri viðbygginga eigi sér stað á hönnunarstigi og fylgja skuli viðeigandi leiðbeiningum hverfisskipulags þegar heimildir séu nýttar. Í leiðbeiningum fyrir einbýlishús og viðbyggingar er m.a. tekið fram að huga þurfi að skuggavarpi við hönnun viðbygginga og lágmarka útsýnisskerðingu. Jafnframt að skila skuli skuggavarpsútreikningum á sumarsólstöðum og við jafndægur þegar sótt sé um leyfi. Þá eigi í hönnunargögnum m.a. að gera grein fyrir því hvaða áhrif viðbyggingin hafi á útsýni og birtu hjá nágrönnum.

Samkvæmt upplýsingum frá Reykjavíkurborg var hvorki skilað inn útreikningum á skugga-varpi né gerð grein fyrir áhrifum byggingarinnar á útsýni og birtu hjá nágrönnum við meðferð málsins, eins og ofangreindar leiðbeiningar kveða á um. Þá hafi ekki heldur verið óskað eftir þessum gögnum af hálfu borgarinnar þar sem viðbyggingin „snýr í norður og hefur ekki áhrif á birtu í garði“. Telja verður það annmarka á meðferð málsins að þessara gagna hafi ekki verið aflað.

Fram kemur á samþykktum aðaluppdráttum fyrir Neðstaberg 7 að viðbyggingin er norðan við bílskúr á lóðinni og nær mörkum lóðar kæranda en bílskúrinn. Af því má ráða að áhrif viðbyggingarinnar á útsýn og birtu hjá kæranda geti orðið nokkur, m.a. með auknu skuggavarpi á lóð hans. Í ljósi þess að annað verður ekki séð en að samþykkt framkvæmd sé í samræmi við heimildir gildandi skipulags um stærð og staðsetningu innan byggingarreits lóðarinnar þykir nefndur annmarki á meðferð málsins þó ekki svo verulegur að leiða skuli til ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar.

Þá þykir rétt að vekja athygli á að leiði skipulag til þess að verðmæti fasteignar skerðist verulega, umfram það sem við á um sambærilegar eignir í næsta nágrenni, á sá er getur sýnt fram á tjón af þeim sökum rétt á bótum frá viðkomandi sveitarfélagi, sbr. 51. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Það álitaefni á hins vegar ekki undir úrskurðarnefndina.

Með vísan til alls framangreinds verður ekki fallist á kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um að felld verði úr gildi afgreiðsla byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 17. maí 2022 vegna viðbyggingar á lóðinni nr. 7 við Neðstaberg í Reykjavík.

mar 31

Love0

129/2022 Sjókvíaeldi í Fossfirði

Með UUA

Árið 2023, miðvikudaginn 29. mars, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður og Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor. Geir Oddsson auðlindafræðingur tók þátt í gegnum fjarfundabúnað.

Fyrir var tekið mál nr. 129/2022, kæra á ákvörðun Matvælastofnunar frá 19. október 2022 um að endurnýja rekstrarleyfi fyrir kynslóðaskiptu sjókvíaeldi í Fossfirði með 1.500 tonna hámarkslífmassa.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 17. nóvember 2022, er barst nefndinni sama dag, kærir Arnarlax ehf. þá ákvörðun Matvælastofnunar frá 19. október 2022 að endurnýja rekstrarleyfi kæranda fyrir kynslóðaskiptu sjókvíaeldi í Fossfirði með 1.500 tonna hámarkslífmassa. Er þess krafist að ákvörðuninni verði breytt þannig að útgefið rekstrarleyfi heimili 3.000 tonna hámarkslífmassa á hverjum tíma, en að öðru leyti standi rekstrarleyfið óbreytt.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Matvælastofnun 16. desember 2022.

Málavextir: Í ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsskyldu fiskeldis Fjarðarlax í Fossfirði, einum innfjarða Arnarfjarðar, frá 5. maí 2011 var fjallað um áform um 1.500 tonna framleiðslu á laxi að meðaltali á ári. Í ákvörðuninni voru rakin áform félagsins um eldi á laxi í þremur fjörðum á suðurfjörðum Vestfjarða: Patreksfirði, Tálknafirði og Arnarfirði. Í Fossfirði væri áætlunin að framleiða að meðaltali 1.500 tonn af laxi á ári. Eldið yrði byggt upp í tveimur þrepum og væri fyrirhugað að setja 500.000 laxaseiði í Fossfjörð „á komandi sumri“, en átt var við sumarið 2012. Var ætlunin að slátrun á þessum fiski yrði lokið haustið 2013. Vorið 2014 væri fyrirhugað að setja út 1.000.000 laxaseiða, sem áætlað væri að skiluðu sér í 4.500 tonna framleiðslu árin 2015/2016, en hámarkslífmassi í firðinum yrði 3.000 tonn, skömmu áður en slátrun hæfist.

Í bréfi Fjarðalax ehf. til Skipulagsstofnunar, dags. 10. febrúar 2011, vegna tilkynningar um fyrirhugað 1.500 tonna framleiðslu á laxi á ári í Arnarfirði til ákvörðunar um matsskyldu, kom fram lýsing á áformum félagsins. Það hefði keypt annað félag og hygðist nota rekstrarleyfi þess til laxeldis í Tálknafirði og Patreksfirði, 1.500 tonn í hvorum firði, en til þess að tryggja umhverfisvænan og sjálfbæran rekstur til langs tíma væri forsenda að hafa þrjá aðskilda firði til umráða, til að tryggja ásættanlegan hvíldartíma fjarðanna. Fram kom að þegar lokið væri við að slátra úr öllum kvíum í Arnarfirði yrðu eldiskvíar fjarlægðar og fjörðurinn hvíldur í 3–9 mánuði. Var með þessu leitast við að tryggja stöðuga framleiðslu afurða til að fullnýta framleiðslutæki í laxavinnslu. Á hverju þessara þriggja svæða yrði framleiðsla áþekk og lífmassi á hverjum stað yrði í hámarki á þriggja ára tímabili í kynslóðaskiptu fiskeldi. Í greindu bréfi var gefið svofellt yfirlit til skýringar:

Hinn 1. febrúar 2012 gaf Fiskistofa út rekstrarleyfi fyrir sjókvíaeldi í Fossfirði. Í leyfinu var mælt fyrir um heimild til að framleiða allt að 1.500 tonn af laxi árlega og tekið fram að ársframleiðsla væri miðuð við almanaksár. Þetta var í samræmi við þágildandi 10. gr. laga nr. 71/2008 um fiskeldi, þar sem sagði að skylt væri í rekstrarleyfi að kveða á um leyfilegt framleiðslumagn.

Í úrskurði úrskurðarnefndarinnar nr. 18/2015, sem kveðinn var upp 11. júní 2015, var deilt um þá ákvörðun Umhverfisstofnunar að samþykkja breytt starfsleyfi samkvæmt lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir, til framleiðslu á laxi í sjókvíum í Fossfirði. Fól breytingin það í sér að umfang starfseminnar breyttist úr framleiðslu á allt að 1.500 tonnum af laxi á ári í allt að 3.000 tonn á einu almanaksári með þeim takmörkunum að hámarksframleiðsla á hverjum þremur árum skyldi samtals vera undir 4.500 tonnum og lífmassi á hverjum tíma ekki vera yfir 3.000 tonnum í einu. Það var álit nefndarinnar, á grundvelli fyrirliggjandi gagna, að þessar breytingar fælu ekki í sér heimild til framleiðsluaukningar og var um það m.a. vísað til upphaflegrar umsóknar Fjarðalax ehf. og ákvörðunar Skipulagsstofnunar um matsskyldu frá 5. maí 2011.

Árið 2016 sameinuðust Fjarðalax ehf. og Arnarlax ehf. undir nafni þess síðarnefnda. Hið sameinaða félag hafði uppi áform um að leggja niður starfsemina í Fossfirði og sameina framleiðsluheimildir þess leyfis við aðrar framleiðsluheimildir félagsins í Arnarfirði. Með því yrðu heimildirnar hagnýttar á öðrum kvíastaðsetningum í firðinum. Kemur þetta fram í bréfaskiptum milli félagsins og Matvælastofnunar sem lögð hafa verið fyrir úrskurðarnefndina. Með bréfi Matvælastofnunar, dags. 3. apríl 2017, var kæranda bent á að slíkar breytingar yrðu ekki gerðar án aðkomu Skipulagsstofnunar vegna laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum og formlegrar umsóknar um breytingu á rekstrarleyfi.

Hinn 28. október 2020 var rekstrarleyfi fiskeldis í Fossfirði endurútgefið vegna aðilaskiptanna árið 2016, án þess að gildistíma leyfisins væri breytt sem var áfram 1. febrúar 2022, sbr. leyfisnúmer FE-1087. Í Arnarfirði hefur kærandi jafnframt annað rekstrarleyfi fyrir kynslóðaskiptu sjókvíaeldi með 10.000 tonna hámarkslífmassa á nokkrum framleiðslusvæðum, en leyfið var gefið út af Matvælastofnun 6. maí 2016 og er leyfisnúmerið FE-1105.

Skipulagsstofnun barst tilkynning frá kæranda 27. nóvember 2020 um fyrirhugaða tilfærslu á eldisstarfsemi og eldissvæðum hans í Arnarfirði í samræmi við 6. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum, sbr. lið 13.02 í 1. viðauka. Fram kom í tilkynningunni að áform stæðu til þess að framleiðsla í Fossfirði myndi færast og verða á eldissvæðinu við Haganes. Þá væri áætlað að breyta legu eldissvæðanna við Haganes, Steinanes og Hringsdal í Arnarfirði. Tilgangurinn með breytingunni væri sá að mögulegt yrði að snúa eldissvæðunum þannig að hægt væri að staðsetja eldiskvíar betur innan þeirra og með því að tryggja betri eldisskilyrði með jafnari straumum og betra súrefnisflæði.

Í ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsskyldu, dags. 5. júní 2021, var rakið að sjókvíaeldi félagsins í Arnarfirði væri kynslóðaskipt og yrði á þremur skilgreindum sjókvíaeldissvæðum, þ.e. svæðum A, B og C. Eldissvæði við Haganes, Steinanes og Fossfjörð væru öll innan sjókvíaeldissvæði A. Framkvæmdin fæli ekki í sér breytingu á framleiðslumagni, hvíld, eða hámarkslífmassa og væru helstu áhrifin fólgin í tilflutningi þess eldis sem fram hefði farið í Fossfirði yfir á svæði við Haganes, sem myndi leiða til aukins umfangs á því svæði. Var framkvæmdin því ekki álitin háð mati á umhverfisáhrifum.

Við meðferð þessarar tilkynningar hjá Skipulagsstofnun var ekki vikið að framleiðsluheimildum en gert ráð fyrir því að þær yrðu óbreyttar við sameiningu starfs- og rekstrarleyfa félagsins. Þess skal þó getið að í umsögn Matvælastofnunar til Skipulagsstofnunar, dags. 10. febrúar 2021, var þeirri afstöðu lýst að gildandi rekstrarleyfi Arnarlax í Arnarfirði veittu fyrirtækinu „samanlagt heimild fyrir 11.500 tonnum af laxi í firðinum, en ekki 13.000 tonnum.“ Með þessu áleit stofnunin að rekstrarleyfi kæranda í Fossfirði bæri að endurskoða með þeim hætti að það heimilaði 1.500 tonna lífmassa.

Sú endurskoðun sem með þessu var vísað til réðst af lögum nr. 101/2019, um breytingu á ýmsum lagaákvæðum sem tengjast fiskeldi. Með þeim var gerð sú breyting á 10. gr. laga um fiskeldi, nr. 71/2008, að í rekstrarleyfi skyldu koma fyrirmæli um stærð fiskeldisstöðvar mælt í leyfilegum lífmassa. Um leið var fellt brott að kveða skyldi á um leyfilegt framleiðslumagn í rekstrarleyfi. Hugtakið lífmassi var skilgreint svo að það væri margfeldi af fjölda og meðalþyngd eldisdýra á tilteknu eldissvæði í sjó eða landeldi, sbr. 22. tl. 3. gr. laganna. Hinn 3. júní 2020 tók svo gildi ný reglugerð um fiskeldi, nr. 540/2020, og í 2. mgr. 25. gr. hennar er mælt fyrir um skyldu Matvælastofnunar til að endurskoða rekstrarleyfi þannig að leyfilegur hámarkslífmassi sé tilgreindur í rekstrarleyfi. Við slíka endurskoðun skal stofnunin tryggja að samræmis sé gætt við hámarksframleiðslumagn gildandi rekstrarleyfa að öðru óbreyttu.

Þeirri afstöðu Matvælastofnunar til lífmassa leyfisins í Fossfirði, sem kom fram við matsferli vegna ráðgerðrar sameiningar rekstrarleyfa kæranda í Arnarfirði, var mótmælt með bréfi kæranda til stofnunarinnar, dags. 10. febrúar 2021. Þar sagði að til þess að framleiða allt að 4.500 tonn yfir þriggja ára tímabil eða 1.500 tonn á ári að meðaltali þyrfti lífmassi að vera um 4.100 tonn. Var í bréfinu gefið yfirlit þar sem gert var ráð fyrir að seiði yrðu sett út að vori og eldislota stæði yfir í þrjú ár að meðtöldum hvíldartíma milli kynslóða. Með framleiðslu á 4.350 tonnum yfir þriggja ára tímabil færi lífmassi því hæst í 4.100 tonn.

Af bréfi kæranda til Matvælastofnunar, dags. 2. júní 2021, verður ráðið að á fundi stofnunarinnar með kæranda 20. maí 2021 hafi komið fram ábending um að ekki lægi fyrir mat á umhverfisáhrifum vegna 4.100 tonna hámarkslífmassa í Fossfirði. Af hálfu kæranda var því svarað með vísan til áðurnefndrar ákvörðunar Skipulagsstofnunar frá 5. maí 2011, um eldi á 1.500 tonnum af laxi í sjókvíum í Fossfirði, þar sem gerð hafi verið framleiðsluáætlun sem hafi falið í sér 4.500 tonna framleiðslu á þriggja ára tímabili en til þess þyrfti leyfilegur hámarkslífmassi að fara hæst í 4.100 tonn.

Hinn 9. júní 2021 sótti kærandi um sameiningu rekstrarleyfa kæranda í Arnarfirði og tilfærslu eldisstarfsemi og eldissvæða félagsins. Um hámarkslífmassa stöðvar kom fram að hann yrði 10.000 tonn, sbr. leyfisnúmer FE-1105, auk hámarkslífmassa samkvæmt leyfisnúmeri FE-1087 sem Matvælastofnun ætti eftir að tilgreina. Í bréfi Matvælastofnunar til félagsins, dags. 11. janúar 2022, kom fram að flutningur lífmassa frá Fossfirði á eldissvæðið við Haganes, sem óskað hafi verið eftir, sé „ófær, með þeim hætti sem sótt sé um.“ Var vísað til þess að einungis eitt eldissvæði væri í Fossfirði og því ekki unnt að vera með eldi laxa á mismunandi svæðum og ala þar samtímis margar kynslóðir laxa. Það væru því ekki sömu forsendur til að ná fram framleiðslumagni sem næmu 1.500 tonnum árlega.

Í bréfi Matvælastofnunar, dags. 11. janúar 2022, var rakið að umsókn kæranda gerði ráð fyrir að færsla lífmassa næði einungis til eins af þremur eldissvæðum hins stærra rekstrarleyfis, FE-1105. Ekki hafi farið fram nein sundurliðun á leyfilegum lífmassa hvers eldissvæðis um sig. Því væri ekki grundvöllur fyrir útgáfu breytts rekstrarleyfis, þar sem eingöngu væri tiltekinn leyfilegur lífmassi allra eldissvæða rekstrarleyfisins. Matvælastofnun myndi því auglýsa breytingu á rekstrarleyfi FE-1105, þannig að hámarkslífmassi yrði 11.500 tonn og tilgreint yrði jafnframt hámarksframleiðslumagn í tonnum á ári á hverju sjókvíaeldissvæði um sig. Var með þessu gert ráð fyrir að 1.500 tonna framleiðsluheimild myndi bætast við eldissvæði A (Haganes og Steinanes) þannig að þar næmi framleiðsluheimildin 6.500 tonnum, en á svæðum B og C yrði framleiðslan áfram takmörkuð við 5.000 tonn.

Með bréfi kæranda, dags. 17. janúar 2022, voru gerðar athugasemdir við þessa boðuðu niðurstöðu. Skylt væri að tilgreina framleiðsluheimildir í lífmassa og því stæði ekki heimild til þess að binda leyfi jafnhliða skilyrðum um framleiðslumagn. Því var haldið fram að starfs- og rekstrarleyfi í Fossfirði heimili að lágmarki 3.000 tonna hámarkslífmassa á hverjum tíma. Með því væri heimilt að framleiða 4.500 tonn á þriggja ára tímabili. Þá var vísað til þess að málsmeðferð við sameiningu leyfanna tveggja hefði dregist og meðalþyngd á fiski í Fossfirði væri orðin svo mikil að ekki væri hægt að flytja hann á önnur eldissvæði, eins og gert hefði verið ráð fyrir í upphafi. Því væri fallið frá umsókn um sameiningu leyfanna á þessum tímapunkti, en óskað eftir að fallist yrði á breytta legu eldissvæða sem um var fjallað í ákvörðun Skipulagsstofnunar. Jafnframt var í bréfinu óskað eftir því að rekstrarleyfi kæranda í Fossfirði, FE-1087, yrði endurnýjað með 3.000 tonna hámarkslífmassa, en afstaða Matvælastofnunar til þeirrar beiðni er kæruefni þessa máls.

Hinn 21. mars 2022 óskaði Matvælastofnun eftir umsögn matvælaráðuneytisins um það með hvaða hætti bæri að fara eftir 25. gr. reglugerðar nr. 540/2020 við endurskoðun þeirra rekstrarleyfa þar sem stærð fiskeldisstöðvar tæki mið af leyfilegu framleiðslumagni. Í svarbréfi ráðuneytisins, dags. 18. maí 2022, var m.a. vísað til þess að Matvælastofnun yrði við „umbreytingu rekstrarleyfa að horfa á hvert rekstrarleyfi heildstætt og gæta þess að þær breytur sem í raun geta haft áhrif á hámarkslífmassann sé haldið stöðugum þegar ákvarðað er hvernig umbreytingunni skuli háttað.“

Með bréfi, dags. 25. ágúst s.á., boðaði Matvælastofnun fyrirhugaða niðurstöðu vegna umsóknar um endurnýjun rekstrarleyfisins í Fossfirði. Kom þar fram að með hliðsjón af umsögn matvælaráðuneytisins frá 18. maí 2022 yrði að taka mið af allri starfsemi kæranda á því hafsvæði sem um ræddi, þ.e. Arnarfirði, við afmörkun á lífmassa fiskeldisins. Var í bréfinu m.a. vísað til framkvæmdar við endurnýjun annars rekstrarleyfis kæranda í Arnarfirði, FE-1105, en þar hafði jafnt hlutfall verið milli framleiðslu og lífmassa. Að framkomnum andmælum kæranda, hinn 19. október 2022, endurnýjaði Matvælastofnun rekstrarleyfi kæranda í Fossfirði og er tilgreint í leyfinu, er hefur leyfisnúmerið FE-1204, að hámarkslífmassi megi vera 1.500 tonn.

Samtímis þessari beiðni um breytingu á rekstrarleyfinu í Fossfirði hafði Matvælastofnun til meðferðar beiðni kæranda um breytingu á rekstrarleyfi FE-1105. Fallist var á beiðni um færslu og breytta afmörkun eldissvæðanna við Haganes, Steinanes og við Hringsdal, með breytingu á því leyfi, dags. 16. maí 2022, í samræmi við ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsskyldu framkvæmdar, dags. 5. júní 2021. Samhliða því voru ákvæði leyfisins um framleiðslumagn felld brott. Tekið hafði verið fram í leyfinu að það gæfi heimild til 10.000 tonna framleiðslumagns og hámark framleiðslu á hverju hinna þriggja sjókvíaeldissvæða væri 5.000 tonn. Eftir stóðu óröskuð fyrirmæli um að hámarkslífmassi leyfisins væri 10.000 tonn.

Þá má greina frá því að kærandi hefur uppi áform um að breyta afmörkun eldissvæða sinna við Hlaðsbót, Tjaldanes, Hringsdal og Kirkjuból í Arnarfirði, svo sem sjá má í matsskyldufyrirspurn félagsins frá 1. september 2022. Í fyrirspurninni greinir að megintilgangur breytinganna sé að eiga kost á því að snúa kvíasamstæðum þvert á straumstefnu og tryggja þannig jafnari strauma og betra súrefnisflæði um eldiskvíarnar og skapa rými til að færa eldiskvíar til innan eldissvæðanna ef bregðast þarf við vegna uppsöfnunar lífrænna efna undir kvíunum. Þá kemur fram að meira rými skapi sveigjanleika á að fjölga kvíum í þeim tilgangi að minnka þéttleika eldisfisks í hverri kví. Gott súrefnisflæði og minni þéttleiki í kvíum bæti velferð fisksins.

Málsrök kæranda: Kærandi álítur að Matvælastofnun hafi skert framleiðsluheimildir hans með útgáfu hins kærða leyfis þar sem ákvæði þess um hámarkslífmassa samrýmist ekki framleiðslumagni fyrra leyfis um heimild til að framleiða 1.500 tonn af laxi árlega eða 4.500 tonn á þriggja ára tímabili. Skilja verði framleiðslumagn sem meðaltal ársframleiðslu slátraðra tonna af óslægðum eldisfiski úr kví einnar kynslóðar, sbr. 3. gr. þágildandi reglugerðar nr. 1170/2015 um fiskeldi. Til að fullnýta 4.500 tonna framleiðsluheimild á þriggja ára tímabili, þ.e. fyrir eina kynslóð af laxi, verði hámarkslífmassi að vera um 4.100 tonn. Því hafi Matvælastofnun borið að tilgreina a.m.k. 3.000 tonna hámarkslífmassa á hverjum tíma.

Við hina kærðu ákvörðun hafi Matvælastofnun borið að hafa hliðsjón af gildandi umhverfismati frá 2015 þar sem gert sé ráð fyrir 3.000 tonna hámarkslífmassa sjókvíaeldis í Fossfirði á hverjum tíma. Samkvæmt 2. mgr. 9. gr. laga nr. 71/2008 um fiskeldi skuli stofnunin leggja álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum til grundvallar við útgáfu rekstrarleyfis til fiskeldis og verði ekki séð að hin kærða ákvörðun samræmist þeim áskilnaði.

Þá hafi starfsleyfi kæranda í Fossfirði að geyma heimild fyrir 3.000 tonnum af lífmassa í eldi og feli ákvörðun Matvælastofnunar í sér skerðingu á þeim heimildum. Túlkun Matvælastofnunar á framleiðslumagni og lífmassa sé ekki í neinu samræmi við fyrri framkvæmd stofnunarinnar. Til að mynda hafi stofnunin heimilað útsetningu á yfir 600.000 seiðum í október 2020 sem hafi endurspeglast í 3.008 tonna lífmassa í september. Kærandi hafi því haft réttmætar væntingar til þess að lífmassi rekstrarleyfisins yrði miðaður við a.m.k. 3.000 tonn á hverjum tíma.

Í kæru er gerð krafa um að formaður nefndarinnar víki sæti við meðferð málsins vegna fyrri starfa í Stjórnarráðinu, sbr. 4. tl. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sbr. einnig 1. mgr. 4. gr. og 4. mgr. 5. gr. sömu laga.

Málsrök Matvælastofnunar: Stofnunin bendir á að frá fyrstu útsetningu seiða í Fossfirði hafi verið litið svo á að þágildandi rekstrarleyfi hafi tilgreint framleiðslu sem meðaltalsframleiðslu á ári. Ekki sé ljóst hvernig þessi túlkun framleiðsluheimildar hafi komist á og hvorki hafi fundist nein skjöl þar sem slík ákvörðun hafi verið tekin né rökstuðningur fyrir henni.

Fiskeldi takmarkist af þeim lífmassa sem réttlætanlegt sé að ala á hverju hafsvæði miðað við burðarþol, sbr. 6. gr. b. laga nr. 71/2008 um fiskeldi, og áhættumati erfðablöndunar, sbr. 6. gr. a. í sömu lögum. Heimilaður lífmassi hvers rekstrarleyfis takmarki réttindi annarra aðila til sjókvíaeldis á sama svæði sem nemi heimildinni. Við breytingu rekstrarleyfa sé því ekki hægt að beita samskonar aðferð á öll svæði heldur þurfi að meta hvert leyfi fyrir sig með tilliti til aðstæðna. Ógjörningur sé að líta á starfsemi kæranda í Arnarfirði öðrum augum en að þar sé samlegð í rekstri.

Hin kærða ákvörðun skerði ekki hámarksframleiðslumagn kæranda í Fossfirði heldur sé kæranda enn heimilt að framleiða 1.500 tonn árlega svo framarlega sem lífmassi fari ekki yfir 1.500 tonn hverju sinni. Samræmi sé á milli eldra leyfis og þess nýja í samræmi við áskilnað 2. mgr. 25. gr. reglugerðar nr. 540/2020 um fiskeldi. Samanlagður heimilaður lífmassi kæranda í Arnarfirði verði því 11.500 tonn, sem tryggi getu til 11.500 tonna framleiðslu á ári. Aukning heimilaðs lífmassa í Arnarfirði úr 11.500 tonnum í 13.000 tonn myndi gera kæranda kleift að framleiða 13.000 tonn árlega.

Í úrskurði úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 18/2015 hafi það verið frumforsenda niðurstöðu nefndarinnar að breyting á heimiluðum lífmassa samkvæmt starfsleyfi hefði ekki leitt til framleiðsluaukningar. Matvælastofnun taki undir það viðmið, enda megi breyting heimildar rekstrarleyfis úr framleiðslumagni í lífmassa ekki leiða til þess að önnur möguleg starfsemi á svæðinu skerðist, sem hún mundi gera ef fallist yrði á kröfur kæranda. Þá vísar stofnunin til úrskurðar úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 36/2022, þar sem fjallað hafi verið um ólíkar valdheimildir Umhverfisstofnunar og Matvælastofnunar, sem sé skylt að halda sig innan valdmarka sinna samkvæmt þeim lögum sem þær starfi eftir.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Af hálfu kæranda eru ítrekuð sjónarmið um að við endurútgáfu rekstrarleyfis beri að miða við forsendur leyfisins í upphafi, en í Fossfirði hafi verið ráðgert að framleiða árlega að meðaltali 1.500 tonn af laxi og hafi verið áætlað að hámarks lífmassi yrði 3.000 tonn. Í ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsskyldu, dags. 5. maí 2011, komi fram að fyrirhugað sé að setja út 1.000.000 laxaseiði vorið 2014 sem skili sér í 4.500 tonna framleiðslu árin 2015 og 2016, en hámarks lífmassi verði 3.000 tonn. Skýr tengsl séu því á milli 4.500 tonna framleiðslu á þriggja ára tímabili og 3.000 tonna hámarks lífmassa yfir eldistímann. Í eftirlitsskýrslu Matvælastofnunar, dags. 9. maí 2022, hafi engar athugasemdir verið gerðar þrátt fyrir að lífmassi hafi þennan sama dag farið í tæp 1.782 tonn. Eldisferill í kynslóðaskiptu eldi eru þrjú ár og því sé nauðsynlegt að miða við meðaltal ársframleiðslu. Framleiðsluheimildir flestra ef ekki allra rekstrarleyfa vegna kynslóðaskipts eldis hafi verið ákveðnar sem meðaltal ársframleiðslu einnar kynslóðar og árið 2015 hafi sá skilningur verið endurspeglaður í þágildandi reglugerð nr. 1170/2015 um fiskeldi.

Rekstrarleyfi fyrir fiskeldi í Fossfirði hafi verið gefið út fyrir þann fjörð einan þótt gert hafi verið ráð fyrir samlegð með fiskeldisstarfsemi í Patreksfirði og Tálknafirði. Með breytingarlögum nr. 49/2014 hafi ákvæði um sérstök sjókvíaeldissvæði verið innleitt í lög nr. 71/2008 um fiskeldi og hafi Matvælastofnun afmarkað slík svæði í Arnarfirði þannig að Fossfjörður hafi verið tilgreindur sem hluti af sjókvíaeldissvæði A í Arnarfirði. Að öðru leyti hafi rekstrarleyfið í Fossfirði engin tengsl við önnur rekstrarleyfi í Arnarfirði eða önnur eldissvæði í Arnarfirði. Eigi þetta sérstaklega við um tilgreint framleiðslumagn.

Kærandi hafi ítrekað komið því á framfæri að ala þurfi 3.000 tonna lífmassa af eldisfiski til að framleiða 4.500 tonn fyrir hverja kynslóð. Hámarkslífmassi fyrir 1.500 tonnum heimili einungis útsetningu á um 375.000 seiðum sem skili á bilinu 1.600 til 1.750 tonnum að hámarki á kynslóð. Raunveruleg skerðing sé því veruleg. Framtíðaráform um rekstur eða sameiningu rekstrarleyfa hafi ekkert með lögbundna umbreytingu framleiðsluheimildar að gera. Markmið laga nr. 71/2008 sé m.a. að leyfi séu nýtt til fullnustu, en aðferðarfræði Matvælastofnunar stríði gegn því markmiði.

Mat á burðarþoli alls Arnarfjarðar nemi 20.000 tonnum af hámarkslífmassa á hverjum tíma. Í firðinum séu tveir rekstrarleyfishafar, annars vegar kærandi sem hafi leyfi fyrir 11.500 tonna hámarkslífmassa og hins vegar Arctic Sea Farm ehf. með 4.000 tonna hámarkslífmassa. Eftir standi því 4.500 tonn af hámarkslífmassa óráðstöfuð miðað við burðarþol fjarðarins og því geti skortur á burðarþoli ekki verið ástæða fyrir skerðingu á leyfilegum hámarkslífmassa í Fossfirði. Þá séu ekki takmarkanir á eldi frjórra laxa í Arnarfirði samkvæmt útgefnu áhættumati erfðablöndunar þannig að skerðing hámarkslífmassa geti heldur ekki byggt á því.

Kæranda hafi verið úthlutað framleiðslumagni samkvæmt þágildandi ákvæðum laga nr. 71/2008 um úthlutun eldissvæða og lífmassa, þar sem horft hafi verið á tímaröð umsókna. Þrátt fyrir það virðist stofnunin telja sér stætt á að horfa til seinni tíma uppboðsreglu eldissvæða og hámarkslífmassa samkvæmt breytingalögum nr. 101/2019 við breytingu á rekstrarleyfi kæranda, en ekki verði betur séð en að stofnunin sé með því að beita uppboðsreglunni með ólögmætum afturvirkum hætti.

Matvælastofnun byggi ákvörðun sína á hugleiðingum um mögulegan ávinning kæranda af samlegð vegna breyttra magnviðmiða og ætluð áhrif hennar á hugsanleg réttindi þriðja aðila. Leiða megi líkum að því að verðmæti lífmassa sé grundvöllur hinnar kærðu ákvörðunar Matvælastofnunar. Slíkt verðmætamat komi til skoðunar við hið nýlega útboðsfyrirkomulag eldissvæða og lífmassa, en sé í engu samræmi við þær lagareglur sem gildi um endurnýjun rekstrarleyfis árið 2022 sem upphaflega hafi verið gefið út 2012.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun Matvælastofnunar frá 19. október 2022 að endurnýja rekstrarleyfi kæranda fyrir kynslóðaskipt sjókvíaeldi í Fossfirði með 1.500 tonna hámarkslífmassa.

Í kæru er því haldið fram að formaður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, Arnór Snæbjörnsson, hafi komið að meðferð málsins hjá því ráðuneyti sem fer með fiskeldismál og er þess krafist að hann víki sæti við meðferð málsins með vísan til 4. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga, sem þar er kveðið sé á um að nefndarmaður sé vanhæfur til meðferðar máls „á kærustigi hafi hann áður tekið þátt í meðferð málsins á lægra stjórnsýslustigi“. Tekið er fram í töluliðnum að „það sama [eigi] við um starfsmann sem fer með umsjónar- eða eftirlitsvald hafi hann áður haft afskipti af málinu hjá þeirri stofnun sem eftirlitið lýtur að.“

Nefndin tók þessa kröfu fyrir á fundi sínum fyrr í dag. Með vísan til 4. mgr. 5. gr. stjórnsýslulaga og var það niðurstaða hennar, kunngjörð með bréfi til kæranda dagsettu sama dag, að ekkert hefði komið fram um það að formaður hafi áður tekið efnislega afstöðu til ágreiningsefnis kærumálsins og því væri honum óskylt að víkja sæti við meðferð málsins.

—–

Í máli þessu er deilt um ákvörðun framleiðsluheimildar við endurnýjun rekstrarleyfis fiskeldis. Hafa þar þýðingu breytingar á lögum nr. 71/2008 um fiskeldi, sbr. lög nr. 101/2019, sem fólu í sér að rekstrarleyfi skyldu hafa að geyma fyrirmæli um stærð og framleiðslumagn fiskeldisstöðvar mælt í leyfilegum lífmassa, en áður var miðað við framleiðslumagn. Voru nánari fyrirmæli um þessa framkvæmd sett í 25. gr. reglugerðar nr. 540/2020 um fiskeldi og sagði þar að Matvælastofnun skyldi tryggja „að samræmis væri gætt við hámarksframleiðslumagn gildandi rekstrarleyfa að öðru óbreyttu.“

Af þessum lagagrundvelli, umsögn Matvælastofnunar og sjónarmiðum aðila má ráða að við meðferð hinnar kærðu ákvörðunar hafi legið fyrir og verið litið til stjórnsýsluframkvæmdar sem tíðkast hafi um nokkurn tíma og verið almenn kunn meðal fiskeldisfyrirtækja. Um hana er fjallað með almennum hætti í nýlegri skýrslu Ríkisendurskoðunar, útgefinni í janúar 2023, um stjórnsýslu sjókvíaeldis. Til skýringarauka má greina frá því að þar er í kafla 6.4, um endurskoðun og afturköllun leyfa, sagt frá því að þar sem enginn umbreytingastuðull hafi verið settur fram við þessa breytingu hafi ekki verið fyllilega ljóst við hvað skyldi miðað. Fram að því hafi verið mismunandi hvort ákvæði um hámarkslífmassa eða framleiðslumagn hafi verið í rekstrarleyfum fiskeldis.

Í skýrslunni er bent á að þegar leyfi sem hafa verið endurskoðuð frá því lögunum var breytt séu skoðuð komi í ljós að mismunandi stuðull hafi verið notaður við umbreytinguna. Dæmi séu um að stuðull milli framleiðslumagns og lífmassa hafi verið 0,8 á móti 1 þannig að fyrirtæki sem verið hafi með leyfi fyrir hámarksframleiðslu upp á 10.700 tonn hafi fengið heimild til að vera með 12.200 tonn af lífmassa. Önnur leyfi hafi ekki breyst heldur farið úr sama framleiðslumagni í sama hámarkslífmassa (~1:1). Ekki hafi því verið fullt samræmi við umbreytingu leyfanna. Eru í framhaldi gerðar ábendingar sem varða mikilvægi þess að við notkun á stuðlum við umbreytingu úr framleiðslumagni í hámarkslífmassa sé horft til gagna úr fiskeldi. Hafi reynsla af sjókvíaeldi hér við land síðastliðin þrjú ár verið sú að stuðull milli framleiðslumagns og lífmassa sé 0,9‒1,3 á móti 1.

Í bréfi Matvælastofnunar til kæranda, dags. 25. ágúst 2022, sem var undanfari hinnar kærðu ákvörðunar, er vísað til bréfaskipta stofnunarinnar við matvælaráðuneytið sem varðaði túlkun 25. gr. reglugerðar um fiskeldi. Hafði stofnunin, að því virðist í tilefni af ágreiningsefni þessa úrskurðarmáls, óskað eftir leiðbeiningum um hvort horfa bæri á hvert rekstrarleyfi sérstaklega, án samhengis við önnur rekstrarleyfi hvers umsækjanda og breyttra aðstæðna að öðru leyti, eða hvort meta yrði aðstæður heildstætt, þannig að horft væri til allrar starfsemi hvers aðila og möguleika hans á að gæta „samræmis“ milli svæða, svo sem það var orðað.

Í leiðbeiningum ráðuneytisins í bréfi, dags. 18. maí 2022, er komist svo að orði að líta skuli til „textafræðilegrar merkingar“ orðanna „að öðru óbreyttu“ í 2. mgr. 25. gr. reglugerðar nr. 540/2020, þannig að notast verði við ákveðinn stuðul sem geri að verkum að samræmi sé milli framleiðslumagns og hámarkslífmassa, en allt annað en sá stuðull verði aftur á móti að „haldast óbreytt.“ Þá er fjallað sérstaklega um þær aðstæður þegar unnt er „með auðveldum hætti“ að færa fisk milli kvía og þar með stilla lífmassa af eins og best hentar hverju sinni. Séu slíkar aðstæður uppi, þá verði að „halda þeirri breytu stöðugri“ við þá umbreytingu. Er um leið vísað til þess að áhættumat og burðarþol sé gefið út fyrir tiltekin hafsvæði. Þá er vikið að því að aukinn sveigjanleiki verði í framleiðslu í eldi í sjókvíum við að framleiðendur geti hagað framleiðslu sinni „á þann veg að þeir hámarki nýtingu lífmassa“, sem „getur leitt til hærri framleiðslu en lífmassa“.

Leiðbeiningar sem þessar um stjórnarframkvæmd geta ráðuneyti látið í té í krafti yfirstjórnarheimilda, sbr. 12. gr. laga nr. 115/2011 um Stjórnarráð Íslands, þótt þau séu ekki bindandi með sama hætti og stjórnvaldsfyrirmæli, enda tilgangur þeirra annar og getur verið, svo sem hér hagaði til, að skýra ákvæði slíkra fyrirmæla. Í áðurnefndu bréfi Matvælastofnunar, dags. 25. ágúst 2022, kemur fram að stofnunin hafi haft hliðsjón af þessum leiðbeiningum með því að taka mið af „allri starfsemi“ kæranda „á því hafsvæði sem hér um ræðir“. Væri samanlögð heimild til ársframleiðslu kæranda í Fossfirði því 1.500 tonn. Var einnig vísað til þess að kærandi hefði í öðru rekstrarleyfi sínu í Arnarfirði, allt síðan árið 2016, haft heimild til að framleiða árlega 10.000 tonn af laxi á sex öðrum staðsetningum í Arnarfirði þar sem lífmassi væri um leið afmarkaður við 10.000 tonn.

—–

Í hinu kærða rekstrarleyfi eru ákvörðuð hnit eldissvæðisins og tekið fram að hámarkslífmassi sé 1.500 tonn. Skylt er skv. 2. mgr. 10. gr. laga nr. 71/2008 að tilgreina hvort sjókvíaeldi sé kynslóðaskipt og er tekið fram að svo sé. Með kynslóðaskiptu eldi er átt við eldi einnar kynslóðar innan sama sjókvíaeldissvæðis. Fram hefur komið í málinu að rekstrarleyfið í Fossfirði heyrir til sama sjókvíaeldissvæðis og tvær aðrar staðsetningar kæranda í firðinum, þ.e. við Haganes og Steinanes, en á sjókvíaeldissvæðum er gert ráð fyrir að til sé að dreifa einum árgangi eldisfisks hverju sinni og samræming sé við útsetningu seiða og hvíld svæðis, sbr. 3. gr. reglugerðar nr. 540/2020.

Þær heimildir sem kærandi hefur til eldis í Arnarfirði samkvæmt leyfi FE-1105 getur hann hagnýtt á alls sex staðsetningum sem heyra til þriggja sjókvíaeldissvæða. Hann getur því sett sér framleiðsluáætlun við hagnýtingu leyfisins, sem tekur mið af forsendum um stærð seiða við útsetningu, en séu seiði stærri við útsetningu getur dregið úr afföllum og eldistími í sjó styst sem leitt getur til þess að nýting lífmassa verði „hámörkuð“, svo sem komist er að orði í leiðbeiningum ráðuneytisins frá 18. maí 2022. Engum sambærilegum aðstæðum er til að dreifa við nýtingu leyfisins í Fossfirði sem bundið er við eina staðsetningu. Til skýringar um þetta má athuga framleiðsluáætlun kæranda í Arnarfirði samkvæmt leyfi FE-1105 sem frá segir í fyrirspurn um matsskyldu framkvæmdar til Skipulagsstofnunar, dags. 1. september 2022. Þar má sjá af neðanfelldu línuriti (mynd 3.1) hvernig áætlað er að haga kynslóðaskiptu eldi félagsins samkvæmt leyfinu á þremur sjókvíaeldissvæðum þannig að lífmassi verði nýttur á skipulegan hátt án þess að framleiðslan í heild yfirstígi á nokkrum tíma viðmiðun hámarkslífmassa, 10.000 tonn.

Við töku hinnar kærðu ákvörðunar um hámarkslífmassa rekstrarleyfisins í Fossfirði var byggt á leiðbeiningum matvælaráðuneytisins um framkvæmd 25. gr. reglugerðar nr. 540/2020 þar sem mælst var til þess að notast yrði við „ákveðinn stuðul“ sem geti gert að verkum að samræmi sé milli framleiðslumagns og hámarkslífmassa, en „allt annað“ en sá stuðull skuli „haldast óbreytt“. Af hálfu Matvælastofnunar var stuðst við stuðulinn 1:1 sem var til að gæta samræmis við annað leyfi kæranda í sama firði. Á það verður engu að síður að fallast með kæranda að framleiðsluheimildir hans í Fossfirði tóku í reynd verulegum breytingum með þessu, enda óumdeilt að litið var á framleiðsluheimild rekstrarleyfisins bæði í upphafi og í framkvæmd þannig að um væri að ræða meðaltalsheimild í kynslóðaskiptu fiskeldi í samræmi við ákvæði í reglugerð nr. 1170/2015 um fiskeldi. Til að gæta fulls samræmis við hámarksframleiðslumagn hefði því verið rétt að ákvarða hámarkslífmassa hins kærða leyfis á þeim grundvelli sem kærandi hefur fært sjónarmið fyrir gagnvart Matvælastofnun og síðar úrskurðarnefndinni.

Þessi niðurstaða er byggð á þeirri forsendu að einungis sé mögulegt að hagnýta framleiðsluheimild hins kærða leyfis á einni staðsetningu í Fossfirði. Engu hagræði verði komið við til þess að bæta nýtingu framleiðsluheimildarinnar með kynslóðaskiptu eldi á öðrum staðsetningum eða eldissvæðum, enda standi engin heimild til slíkra ráðstafana í hinu kærða leyfi. Af þessu tilefni má vísa til leiðbeininga ráðuneytis þar sem segir að í sumum tilvikum séu landfræðilegar aðstæður þannig að unnt sé með auðveldum hætti að færa fisk milli kvía og þar með stilla lífmassa af eins og best hentar hverju sinni. Þá skuli halda „þeirri breytu stöðugri“ þegar framleiðslumagni sé breytt í hámarkslífmassa. Leitast er við að útskýra þetta nánar í framhaldi, þar sem segir: „Hugsa má þetta þannig að þegar verið er að ákvarða hver hámarkslífmassinn skuli vera, þá verður að halda þeirri breytu stöðugri að hægt sé að færa starfsemina úr firðinum og vera með kynslóðaskipt eldi. Það er ekki fyrr en þeirri breytu er haldið stöðugri sem hægt er að umbreyta framleiðslumagni yfir í lífmassa. Fær þessi nálgun aukinheldur stoð í því að hvoru tveggja burðarþol og áhættumat er gefið út á tiltekin hafsvæði.“

Við athugun á gögnum máls þessa vekur athygli að hinn 27. nóvember 2020 tilkynnti kærandi Skipulagsstofnun um fyrirhugaða tilfærslu eldisstarfsemi og eldissvæða í Arnarfirði skv. 6. gr. laga nr. 106/2000, sem m.a. fól í sér sameiningu rekstrarleyfa kæranda í firðinum. Á grundvelli fyrirliggjandi gagna var það niðurstaða stofnunarinnar, kunngjörð 4. júní 2021, að sú framkvæmd væri ekki líkleg til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif og skyldi ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Hinn 9. s.m. sótti kærandi um tilfærslu eldisstarfsemi og eldissvæða félagsins í Arnarfirði og fól umsóknin m.a. í sér að rekstrarleyfið í Fossfirði yrði sameinað inn í leyfi FE-1105. Hefur ekkert komið fram í gögnum málsins sem bendir til annars en mögulegt sé að sameina leyfi félagsins í Arnarfirði, verði eftir því sótt, en kærandi féll frá þeim áformum vegna tímabundinna ástæðna sem greint er frá í málavöxtum. Með hliðsjón af þessu og að öðru leyti rökstuðningi Matvælastofnunar í hinni kærðu ákvörðun verður að álíta að heimilt sé að taka tillit til allrar starfsemi kæranda í Arnarfirði við ákvörðun lífmassa rekstrarleyfis hans í Fossfirði.

Af hálfu kæranda hafa verið færð fram rök fyrir því að við hina kærðu ákvörðun hafi verið litið til ákvæðis IX til bráðabirgða við lög um fiskeldi nr. 71/2008, sbr. 1. gr. laga nr. 59/2021, þar sem mælt er fyrir um að úthluta skuli opinberlega því magni í lífmassa sem heimilt geti verið að ala og er umfram heimildir í leyfum til fiskeldis, eins og þeim er ráðstafað með ákvæðum laganna, eins og þau voru eftir gildistöku laga nr. 101/2019 um breytingar á ýmsum lagaákvæðum sem tengjast fiskeldi. Hefur ákvæðið að geyma fyrirmæli sem ætlanin er að tryggja að ekki sé gengið á slíkan lífmassa við breytingu á rekstrarleyfum í viðkomandi firði eða hafsvæði. Með því að ekki verður séð beinum orðum að Matvælastofnun hafi byggt á þessu ákvæði laganna, verður ekki tekin afstaða til þess hvort það hefði getað haft þýðingu fyrir hina kærðu ákvörðun, auk þess sem með þessu ákvæði er ekki fjallað um breytingu rekstrarleyfi úr framleiðslumagni í hámarkslífmassa.

Með vísan til alls framangreinds er ekki fallist á kröfu kæranda um að breyta hinni kærðu ákvörðun. Úrskurðarnefndin mælist um leið til þess að Matvælastofnun veiti kæranda leiðbeiningar um hvernig standa megi að sameiningu rekstrarleyfa hans til fiskeldis í Arnarfirði, enda standi vilji hans til þess að hagnýta lífmassa þann sem tilgreindur er í rekstrarleyfi fiskeldis í Fossfirði með þeim hætti. Vakin er athygli á því að beiðni um þetta kann að þurfa bera undir Skipulagsstofnun til mats á því hvort sæta skuli mati á umhverfisáhrifum.

Úrskurðarorð:

Ákvörðun Matvælastofnunar frá 19. október 2022 um að endurnýja rekstrarleyfi fyrir kynslóðaskiptu sjókvíaeldi í Fossfirði með 1.500 tonna hámarkslífmassa er óröskuð.

mar 30

Love0

137/2022 Naustavör

Með UUA

Árið 2023, þriðjudaginn 28. mars, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Þátt tóku Arnór Snæbjörnsson formaður, Karólína Finnbjörnsdóttir lögmaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 137/2022, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúa Kópavogs frá 2. júlí 2021 um að samþykkja umsókn um leyfi til að byggja svalaskýli við íbúð nr. 01–0406 að Naustavör 48.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 6. desember 2022, er barst nefndinni sama dag, kærir eigandi íbúðar nr. 01–0407, að Naustavör 50, þá ákvörðun byggingarfulltrúa Kópavogsbæjar frá 2. júlí 2021 að samþykkja umsókn um leyfi til að byggja svalaskýli á þakverönd við íbúð nr. 01–0406 að Naustavör 48. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Kópavogsbæ 10. janúar 2023.

Málavextir: Hinn 2. júlí 2021 samþykkti byggingarfulltrúi Kópavogsbæjar umsókn um byggingarleyfi fyrir svalaskýli á þakverönd við íbúð merkt 01–0406 að Naustavör 48. Fyrir liggur að á byggingartímanum var byggingarlýsingu hússins breytt nokkrum sinnum. Var m.a. sótt um stækkun íbúðar og svalarýmis við íbúðir á 4. hæð að Naustavör 48, uppsetningu svalaskjóls og svalaskýlis við íbúðir að Naustavör 44–50.

Forsaga málsins er sú að á fundi skipulagsráðs Kópavogsbæjar 3. febrúar 2020 var lögð fram tillaga f.h. lóðarhafa Naustavarar 44–50 að breytingu á deiliskipulagi bryggjuhverfis við Kársnes. Tillagan fól í sér stækkun íbúðar á 4. hæð að Naustavör 48, merkt 01-0407, og stækkun þaksvala sömu íbúðar til austurs. Var tillagan samþykkt á fundi skipulagsráðs 11. febrúar s.á. og birt í B-deild Stjórnartíðinda 24. apríl s.á.

Byggingarfélag Gunnars og Gylfa sótti um byggingarleyfi fyrir stækkun íbúðar á 4. hæð að Naustavör 48, merkt 01–0406, og stækkun þaksvala sömu íbúðar 24. apríl 2020. Var umsóknin samþykkt 29. maí s.á. Eigendur þeirrar íbúðar sóttu um byggingarleyfi fyrir glerskýli með glerþaki á þaksvölum íbúðarinnar 11. maí 2021. Sama dag sótti hönnuður hússins um breytingu á byggingarlýsingu Naustavarar 44–50, á þann veg að gert yrði ráð fyrir glerskýldu sólskýli með léttu þaki á hluta íbúðar merkt 01–0406. Fram kemur í byggingarlýsingunni að svalaskýlið sé ekki skilgreint sem lokað rými þar sem útiloft getur leikið um rýmið óhindrað. Var byggingarlýsingin og byggingarleyfið vegna svalaskýlisins samþykkt af byggingarfulltrúa 2. júlí 2021.

Málsrök kæranda: Kærandi vísar til þess að hann hafi keypt fasteign sína að Naustavör 50 í nóvember 2020. Við undirritun kaupsamnings, dags. 16. desember 2020, hafi legið fyrir öll helstu skjöl vegna fasteignarinnar, s.s. eignaskiptasamningur vegna Naustavarar 44–50. Í kaupsamningi hafi einungis verið fyrirvari um breytingar vegna tæknilegra útfærslna.

Kæranda hafi fyrst verið kunnugt um að byggt hafi verið sólskýli við íbúð 01–0406 að Naustavör 48 þegar hann hafi komið heim úr sumarleyfi sumarið 2022. Við nánari athugun hafi hann komist að því að byggingarfulltrúi Kópavogsbæjar hafði samþykkt breytingu á fasteigninni 2. júlí 2021, án sinnar vitundar. Hafi breytingin því aldrei verið borin undir aðra eigendur í húsinu. Um sé að ræða verulega útlitsbreytingu á fasteigninni auk þess sem breytingin hafi orðið til skerðingar á útsýni frá íbúð hans.

Hinn 13. maí 2022, um leið og kæranda hafi orðið þetta ljóst, hafi hann sent fyrirspurn til Kópavogsbæjar og óskað eftir gögnum frá byggingarfulltrúa vegna sólskýlisins. Þau gögn hafi borist með tölvupósti 9. nóvember s.á. og hafi kæranda þá fyrst verið unnt að kæra málið til úrskurðarnefndarinnar.

Leyfi til byggingar umþrætts sólskýlis hafi falið í sér breytingu á ásýnd húseignarinnar og hafi því verið háð samþykki allra eigenda, eða a.m.k. þeirra sem bygging sólskýlisins hafi áhrif á. Þar sem ekki hafi verið leitað eftir því beri að fella byggingarleyfið úr gildi.

Málsrök Kópavogsbæjar: Rakin er forsaga málsins og m.a. vísað til þess að arkitekt og hönnuður hússins að Naustavör 44–50 hafi sótt um breytingu á byggingarlýsingu, dags. 16. október 2018. Var í umsókninni óskað samþykkis fyrir því að kaupendur íbúða gætu sett upp svalaskjól úr hertu 8 mm opnanlegu gleri, Lumon (CCME vottaðar svalalokanir) eða sambærilegu kerfi á svalir garðmegin. Ekki skyldi setja svalaskjól á svalir á norðurhlið né austurhlið, nema horníbúðir sjávarmegin á norðausturhorni hússins. Hafi umsóknin verið samþykkt af byggingarfulltrúa 29. maí 2020. Þá hafi þessar breytingar á byggingarlýsingu verið á fokheldisvottorði hússins sem gefið hafi verið út 20. október 2020.

Þegar kærandi hafi fest kaup á íbúð sinni hafi verið fyrirvari í kaupsamningi um að seljendur áskildu sér rétt til að láta breyta teikningum hússins á byggingartímanum í samráði við arkitekt og hönnuði hússins. Þá hafi einnig komið fram að húsið að Naustavör 44–50 væri enn á byggingarstigi og að hann sem kaupandi hafi kynnt sér teikningar gaumgæfilega og gerði engar athugasemdir við þær. Hafi lokaúttekt hússins farið fram 10. mars 2022 og í kjölfarið hafi byggingarfulltrúi gefið út lokavottorð 17. mars s.á.

Naustavör 44–50 sé innan deiliskipulags bryggjuhverfis á Kársnesi sem hafi tekið gildi við birtingu í B-deild Stjórnartíðinda 27. apríl 2005. Í greinargerð með skipulaginu, kafla 2.6., sé fjallað um almenn atriði um utanhússhönnun bygginga á svæðinu, þ.m.t. Naustavarar 48–50. Þar segi að þegar tvö eða fleiri stigahús séu í sömu byggingu skuli varast að líta á hana sem eina heild, en heldur skuli líta á hvert stigahús sem augljósa einingu. Þá komi m.a. fram að svalir og útistandandi gluggar geti verið utan byggingarreita og einnig yfir gangstígum utan lóðar, sé hæð undir það minnst 2,8 m.

Með breytingu á deiliskipulagi fyrir Naustavör 44–50, sem samþykkt hafi verið á fundi skipulagsráðs 3. febrúar 2020 og síðar á fundi bæjarstjórnar 11. febrúar s.á., hafi þaksvalir íbúðar á 4. hæð að Naustavör 48 verið stækkaðar til austurs. Í framhaldi af samþykkt byggingarfulltrúa á byggingarlýsingu fyrir íbúðina, dags. 2. júlí 2021, hafi verið heimilt að samþykkja byggingarleyfi fyrir glerskýli íbúðarinnar. Hafi það verið mat byggingarfulltrúa að glerskýlið rúmaðist innan samþykktrar teikningar fjölbýlishússins í skilningi 1. mgr. 29. gr. laga nr. 26/1994 um fjöleignarhús. Af eðli máls og framangreindum sjónarmiðum leiði að nýting umþrættrar byggingarheimildar íbúðar á 4. hæð að Naustavör 48 sé ekki háð samþykki sameigenda skv. 2. mgr. 28. gr. laga um fjöleignarhús og hafi því byggingarleyfishafa verið heimilt að uppfylltum þeim ákvæðum að ráðast í framkvæmdir að fengnu byggingarleyfi, sbr. 1. mgr. 29. gr. sömu laga.

Ákvörðun byggingarfulltrúa frá 2. júlí 2021 hafi samrýmst lögum nr. 160/2010 um mannvirki, sbr. III. kafla laganna og kafla 4.2. og 4.3. í byggingarreglugerð nr. 112/2010. Séu því engin skilyrði til að fallast á kröfu kæranda að lögum.

Loks er bent á að hin kærða ákvörðun hafi verið tekin á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 2. júlí 2021. Kæra í málinu hafi borist úrskurðarnefndinni 6. desember 2022 og hafi þá verið liðnir 17 mánuðir frá upphafi kærufrests. Hafi kærufrestur því verið löngu liðinn og vísa beri kröfunni frá sbr. 27. gr. og 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þá sé skv. 2. mgr. 28. gr. sömu laga óheimilt að sinna kæru sé meira en ár liðið frá töku ákvörðunar.

Málsrök leyfishafa: Vísað er til þess að kæranda hafi verið ljóst að byggingarfulltrúi hafi gefið út umþrætt byggingarleyfi 2. júlí 2021. Hafnað sé skýringum kæranda um að miða skuli kærufrest við 9. nóvember 2022. Sé það í ósamræmi við gögn málsins og ákvæði 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála.

Í samþykkt byggingarfulltrúa frá 2. júlí 2021 sé sérstaklega tekið fram að umsóknin samrýmist lögum nr. 160/2010 um mannvirki. Hafi því umsækjendur verið í góðri trú um að byggingarfulltrúi Kópavogsbæjar hafi gætt þeirra laga- og reglugerðarákvæða, sem um framkvæmdina gildi.

Í þeim bakhluta íbúðar kæranda sem vísað sé til að útsýni skerðist séu þrjú svefnherbergi með litlum gluggum. Sé því um að ræða litla eða enga útsýnisskerðingu. Í þeim hluta íbúðar kæranda sem snúi í austur sé stofan og svalir og sjáist svalaskýlið ekki þaðan. Því verði að líta svo á að svalaskýlið skerði hagsmuni kæranda óverulega eða ekkert.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Af hálfu kæranda eru ítrekuð sjónarmið um kærurétt, en beiðni hans um upplýsingar hafi ekki verið svarað af Kópavogsbæ fyrr en 9. nóvember 2022 og þá fyrst hafi honum verið mögulegt að kæra málsmeðferð bæjarins í máli þessu. Þá eru áréttaðar athugasemdir að kaupendur íbúðanna, þar á meðal kærandi, hafi einungis undirritað samþykki fyrir því að breytingar yrðu gerðar á tæknilegum útfærslum. Bygging svalaskýlis geti ekki talist til tæknilegra breytinga, heldur til breytingar á séreignarhluta íbúðar, sem hafi veruleg áhrif á útsýni kæranda úr íbúð sinni. Þegar kærandi gerði kaupsamning hafi legið fyrir að svalir fylgdu íbúð merktri 01–0406, en það sé eðli máls allt annað en svalaskýli.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti ákvörðunar byggingarfulltrúa Kópavogs frá 2. júlí 2021 um að samþykkja umsókn um leyfi til að byggja svalaskýli við íbúð merktri 01–0406 að Naustavör 48. Þá er einnig deilt um þýðingu yfirlýsingar í kaupsamningi um eignina og hvort kæra hafi borist úrskurðarnefndinni innan lögbundins kærufrests. Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er kærufrestur til úrskurðarnefndarinnar einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um ákvörðun þá sem kæra lýtur að.

Í kæru greinir frá því að kæranda hafi fyrst verið kunnugt um framkvæmdir við svalaskýlið þegar hann kom heim úr sumarleyfi sumarið 2022 og komst þá að því að byggingarfulltrúi Kópavogsbæjar hafði samþykkt byggingarleyfi til breytingar á fasteigninni 2. júlí 2021. Verður að ætla af þessu að framkvæmdir hafi ekki hafist við mannvirkið fyrr en þá um vorið, en staðhæfing kæranda um þetta rekst ekki á við umsagnir Kópavogsbæjar og leyfishafa. Kærandi sendi án tafar fyrirspurn 13. maí 2022 til Kópavogsbæjar og óskaði eftir gögnum frá byggingarfulltrúa. Umrædd gögn bárust honum ekki fyrr en með tölvupósti 9. nóvember s.á. Verður af þeim sökum að telja afsakanlegt að kæra í máli þessu hafi borist að kærufresti liðnum, sbr. 1. tl. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga, og verður málið því tekið til efnismeðferðar.

Í 13. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki er fjallað um útgáfu byggingarleyfis. Þar kemur fram í 1. tl. að skilyrði fyrir útgáfu byggingarleyfis sé að mannvirkið og notkun samræmist skipulagsáætlunum á svæðinu. Í gildandi deiliskipulagi fyrir svæðið frá 27. apríl 2005 kemur fram í grein 2.6 að þegar tvö eða fleiri stigahús séu í sömu byggingu skuli varast að líta á hana sem eina heild, en heldur skuli líta á hvert stigahús sem augljósa einingu. Þá kemur m.a. fram að svalir og útistandandi gluggar geti verið utan byggingarreita og einnig yfir gangstígum utan lóðar, sé hæð undir það minnst 2,8 m. Ekki er fjallað um gerð svalaskýla í umræddu deiliskipulagi.

Verktaki sá sem byggði húsið að Naustavör 44–50 sótti um breytingu á deiliskipulagi þess, 3. febrúar 2020, sem fól í sér stækkun á íbúð á 4. hæð, merkt 01–0407, að Naustavör 48 og stækkun þaksvala sömu íbúðar til austurs. Var tillagan samþykkt 11. febrúar s.á. og birt í B-deild Stjórnartíðinda 24. apríl s.á. Í deiliskipulagsbreytingunni var því eingöngu gert ráð fyrir framangreindum breytingum á íbúð merktri 01–0407, en ekki var getið um eða sýnt að gert væri ráð fyrir svalaskýli. Í framhaldi sótti verktakinn um byggingarleyfi fyrir stækkun íbúðar og þaksvala í sama stigahúsi og á sömu hæð, merktri 01–0406, sem er sú íbúð þar sem búið er að reisa hið umþrætta svalaskýli. Var umsóknin samþykkt á fundi byggingarfulltrúa 29. maí s.á.

Samkvæmt 8. tl. 5. gr. laga um fjöleignarhús er innra byrði svalaveggja og gólfflötur svala hluti af séreign í fjöleignarhúsi. Hins vegar kemur þar einnig fram að húsfélag hafi ákvörðunarvald um allar breytingar, búnað og annað á svölum sem áhrif hafi á útlit hússins og heildarmynd. Í 1. mgr. 10. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki er kveðið á um hvað skuli fylgja með umsókn um byggingarleyfi. Þar segir að í fjöleignarhúsum þurfi að liggja fyrir samþykki meðeigenda samkvæmt ákvæðum laga um fjöleignarhús. Þá kemur einnig fram í 1. mgr. 30. gr. sömu laga að sé um byggingu, endurbætur eða framkvæmdir að ræða sem ekki hafi verið gert ráð fyrir í upphafi og á samþykktri teikningu verði ekki í hana ráðist nema allir eigendur samþykki, ef um sé að ræða verulega breytingu á sameign, þar á meðal útliti hússins. Í 2. mgr. er kveðið á um að sé um að ræða framkvæmdir sem hafi í för með sér breytingar á sameign, utan húss eða innan, sem þó geti ekki talist verulegar, þá nægi að 2/3 hlutar eigenda, bæði miðað við fjölda og eignarhluta, séu því meðmæltir.

Eins og að framan greinir var það mat byggingarfulltrúa að glerskýlið rúmaðist innan samþykktrar teikningar fjölbýlishússins í skilningi 1. mgr. 29. gr. laga nr. 26/1994 og sé ekki háð samþykki sameigenda skv. 2. mgr. 28. gr. sömu laga. Það liggur fyrir að arkitekt hússins að Naustavör 44–50 sótti um breytingu á byggingarlýsingu 16. október 2018. Var í umsókninni óskað samþykkis fyrir því að kaupendur íbúða gætu sett upp svalaskjól úr hertu 8 mm gleri. Var breytingin samþykkt af byggingarfulltrúa 29. maí 2020. Fokheldisvottorð fyrir Naustavör 44–50 var gefið út 20. október 2020 og voru breytingarnar á byggingarlýsingu hússins dagsettar í umræddu vottorði.

Eigandi íbúðar á 4. hæð að Naustavör 48, merkt 01–0406, sótti um byggingarleyfi fyrir glerskýli með glerþaki á þaksvalir íbúðarinnar 11. maí 2021. Sama dag sótti hönnuður hússins um breytingu á byggingarlýsingu Naustavarar 44–50, á þann veg að gert væri ráð fyrir glerskýldu sólskýli með léttu þaki á hluta þaksvala íbúðar á 4. hæð að Naustavör 48, merkt 01–0406. Fram kemur í byggingarlýsingunni að svalaskýlið sé ekki skilgreint sem lokað rými þar sem útiloft geti leikið um rýmið óhindrað. Byggingarfulltrúi samþykkti umbeðnar breytingar byggingarlýsingar á íbúðinni 2. júlí. 2022.

Þegar nýbygging eins og um ræðir í máli þessu verður fokheld skal eignarskiptayfirlýsing liggja fyrir og þinglýst sbr. 3. mgr. 16. gr. laga nr. 26/1994. Í eignaskiptayfirlýsingu skal koma fram hvort séreignarhluta fylgi annars sérstakur réttur til byggingar ofan á eða við hús eða á lóð þess sbr. 6. tl. 17. gr. sömu laga.

Í deiliskipulagi bryggjuhverfis við Kársnes frá 2005, er fjallað um svalir og útistandandi glugga. Deiliskipulagið girðir ekki fyrir byggingu sólskýlis á þaki, innan byggingarreits. Stóð deiliskipulag því ekki í vegi fyrir þeim breytingum á byggingarlýsingu íbúðarinnar á 4. hæð að Naustavör 48, sem um er deilt í máli þessu.

Vegna sjónarmiða sem hafa komið fram í málinu verður að benda á að ágreiningur um gildi og innihald fyrirvara í kaupsamningi verður ekki til lykta leiddur fyrir úrskurðarnefndinni. Slíkur ágreiningur á eftir atvikum undir lög um fjöleignarhús eða dómstóla.

Með vísan til framangreinds verður hin kærða ákvörðun byggingarfulltrúa Kópavogsbæjar frá 2. júlí 2021 um að samþykkja umsókn um leyfi til að byggja svalaskýli við íbúð merkt 01–0406 að Naustavör 48 látin óröskuð.

Úrskurðarorð:

Hin kærða ákvörðun byggingarfulltrúa Kópavogsbæjar frá 2. júlí 2021 um að samþykkja umsókn um leyfi til að byggja svalaskýli við íbúð merkt 01–0406 að Naustavör 48, er óröskuð.

mar 30

Love0

102/2022 Skor

Með UUA

Árið 2023, miðvikudaginn 29. mars, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Helga J. Bjarnadóttir efna- og umhverfisverkfræðingur, Karólína Finnbjörnsdóttir lögmaður, Kristín Benediktsdóttir dósent og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 102/2022, kæra á ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur frá 5. ágúst 2022, um að gefa út starfsleyfi til 12 ára fyrir veitingastaðinn Skor, Geirsgötu 2–4.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 9. september 2022, er barst nefndinni sama dag, kærir stjórn húsfélags Geirsgötu 2–4 og eigendur og íbúar 16 íbúða í fasteigninni að Kolagötu 1, áður Geirsgötu 2, og 19 íbúða í fasteigninni að Kolagötu 3, áður Geirsgötu 4, í Reykjavík, þá ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur frá 5. ágúst 2022 að veita Rollsinum ehf. starfsleyfi til 12 ára. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Heilbrigðiseftirliti Reykjavíkur 14. október 2022.

Málavextir: Hinn 21. september 2021 sótti Rollsinn ehf. um byggingarleyfi hjá Reykjavíkurborg, til að breyta rýmum á jarðhæð í fasteigninni að Geirsgötu 2–4 og innrétta sem veitingastað í flokki III. Beiðninni var synjað þar sem gildandi aðalskipulag Reykjavíkurborgar kæmi í veg fyrir að slíkt leyfi yrði veitt á því svæði. Hinn 5. október s.á. var lögð fram önnur umsókn þar sem sótt var um heimild til að breyta rýmum í eigninni og innrétta þar veitingastað í flokki II. Var leyfi til þess látið í té með áskilnaði um lokaúttekt byggingarfulltrúa og samþykki heilbrigðiseftirlits.

Að loknum þessum framkvæmdum, 9. nóvember 2021, var sótt um rekstrarleyfi fyrir veitingastað í flokki II, samkvæmt lögum nr. 85/2007, um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald, hjá Sýslumanninum á höfuðborgarsvæðinu. Hinn 15. nóvember s.á. var leyfi veitt til eins mánaðar með vísan til þess að, Reykjavíkurborg hafði lagst gegn útgáfu þess þar sem lokaúttekt byggingarfulltrúa vegna breytinga á rými í eigninni lá ekki fyrir. Lokaúttektin fór fram um miðjan mars 2022 og veitti byggingarfulltrúi í framhaldinu jákvæða umsögn vegna veitingastaðar í flokki II. Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur veitti einnig jákvæða umsögn um rekstur veitingastaðar í flokki II í rýminu með því skilyrði að rekstraraðili gerði allt sem í hans valdi stæði til að koma í veg fyrir ónæði í samræmi við reglugerð nr. 724/2008 um hávaða og ákvæði 22. gr. reglugerðar nr, 941/2002, um hollustuhætti með síðari breytingum. Sýslumaðurinn á höfuðborgarsvæðinu gaf út rekstrarleyfi 29. mars 2022 með framangreindum skilyrðum heilbrigðiseftirlits og byggingarfulltrúa.

Samhliða þessu gaf Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur út tímabundið starfsleyfi til reksturs veitingastaðar í flokki II og gilti það frá lokum marsmánaðar til 25. júní 2022 með vísan til þess að ekki lægi fyrir að grenndaráhrif væru óveruleg fyrir íbúa eða að staðurinn héldi hljóði. Fyrir lá hljóðvistarhönnunarskýrsla frá húsbyggjanda. Var það forsenda hljóðvistarhönnunar að í rýminu væri verslunar- og þjónustustarfsemi og benti heilbrigðiseftirlitið á að hljóðhönnun og einangrun virtist ekki gera ráð fyrir slíkri starfsemi sem leyfishafi ætlaði að reka í rýminu. Í hið tímabundna starfsleyfi voru af þessu tilefni sett sértæk starfsleyfisskilyrði um hljóðvist. Við útgáfu leyfisins var aflað gagna frá byggingafulltrúa og kom fram af hans hálfu að ekki væri krafist hljóðmælinga vegna veitingastaða í flokki II, en auk þess hefðu íbúar í húsinu neitað leyfishafa, eða verkfræðistofu á hans vegum, um aðgang til hljóðmælinga í íbúðum.

Á gildistíma hins tímabundna leyfis bárust heilbrigðiseftirlitinu kvartanir vegna hávaða og ónæðis, m.a. frá hluta kærenda. Nokkur samskipti voru við íbúa húseignarinnar, farið var í eftirlit í íbúðir og haldinn fundur með íbúum í húsinu. Þann 15. júní 2022 sendu kærendur erindi til eftirlitsins vegna fyrirhugaðrar endurskoðunar á starfsleyfinu. Óskað var upplýsinga um hvort rekstraraðili hafi sýnt fram á það með raunmælingum að hljóðvist staðarins væri í samræmi við þær kröfur sem settar væru fram í framangreindum reglugerðum um hávaða og reglugerð um hollustuhætti. Einnig var óskað eftir öllum gögnum er vörðuðu hljóðmælingar í rýminu. Þá var því sjónarmið lýst að í eðli sínu væri um að ræða rekstur veitingastaðar í flokki III og var óskað eftir því að eftirlitið legði mat á flokkun staðarins í skilningi gildandi laga og reglna. Að endingu var upplýst um að á fasteignunum að Geirsgötu 2–4 (Kolagötu 1–3), Tryggvagötu 21, 23, 25 og 27 og Kalkofnsvegi 2, hvíldi þinglýst „yfirlýsing um kvöð / sérstök húsfélagssamþykkt“ frá 18. desember 2018, sem mælti fyrir um ráðstöfunarheimildir sameignar í húsinu að Geirsgötu 2–4.

Hinn 20. júní 2022 lagði leyfishafi fram hljóðvistarskýrslu fyrir veitingastaðinn sem unnin var af hljóðverkfræðingi. Í henni kom fram að hljóðeinangrun veitingastaðarins væri ófullnægjandi og voru lagðar til fjölmargar úrbætur. Leyfishafi lagði fram tímasetta áætlun um úrbætur sem byggði á skýrslunni jafnframt því að hann sóttist eftir tímabundnu leyfi til eins mánaðar meðan unnið væri að úrbótum.

Hinn 27. júní s.á. var leyfishafa veitt tímabundið starfsleyfi til veitingastaðarins til eins mánaðar. Um leið gerði heilbrigðiseftirlitið athugasemdir við að ekki hafi verið skilað inn fullnægjandi gögnum um hljóðvist veitingastaðarins, en auk þess hafi eigin hljóðmælingar sýnt fram á að hávaði á staðnum hafi ítrekað farið yfir leyfilegt jafngildishljóðstig. Fram kom að spiluð hefði verið tónlist fram yfir leyfilegan opnunartíma staðarins og að þar með hafi leyfishafi ekki virt þær skyldur sem á hann höfðu verið lagðar. Tekið var fram að áður en hægt væri að taka starfsleyfisumsókn til 12 ára til meðferðar yrði leyfishafi að senda heilbrigðiseftirlitinu gögn til staðfestingar á því að hljóðvist staðarins væri orðin fullnægjandi með tilliti til 7. og 8. gr. reglugerðar um hávaða nr. 724/2008, og skyldi notast við viðurkennda aðferðafræði og gögn. Þar sem lægi fyrir að veitingastaðurinn valdi nágrönnum miklu ónæði og að rekstraraðili gæti ekki uppfyllt skyldur sínar skv. 22. gr. reglugerðar um hollustuhætti var opnunartími veitingastaðarins takmarkaður við kl. 23:00 alla daga vikunnar.

Hinn 25. júlí 2022 lét leyfishafi heilbrigðiseftirlitinu í té skýrslu sína um framkvæmdar úrbætur á hljóðvist veitingastaðarins, minnispunkta hljóðverkfræðings eftir úttekt á úrbótum, staðfestingu á stillingu hljóðhemils (e. limiter), úrbótaskýrslu, myndir af úrbótum ásamt staðfestingu verkfræðings á skoðun á loftræsingu, sem sýndu fram á að loftræsikerfi eldhúss væri skilið frá annarri loftræsingu, en athugasemdir höfðu komið fram um lyktarmengun við meðferð málsins. Í minnispunktum hljóðverkfræðingsins var staðfest að úrbætur væru í samræmi við leiðbeiningar hans, en um leið bent á að meta yrði hljóðeinangrun milli hæða með hljóðmælingum. Án þeirra væri ekki hægt að færa sönnur á að hljóð bærist í raun frá leyfishafa, en ekki annars staðar frá.

Við skil skýrslunnar óskaði leyfishafi eftir því að tekið yrði tillit til þess að fyrirhugað hafi verið að hljóðmæla 25. júlí, en nágrannar og húsfélag hafi ekki fengist til að leyfa þær og að afstaða yrði tekin í málinu áður en bráðabirgðaleyfið rynni út, þ.e. 28. júlí nk. Tekið var fram að synjað hefði verið um sambærilega mælingu 16. mars 2022. Þá hafi verið send beiðni um þátttöku í hljóðmælingum í húsinu til stjórnar húsfélagsins 15. júlí s.á. og í framhaldinu haldinn fundur með lögmönnum húsfélagsins 20. júlí s.m. Hafi fyrirtækið sem ráðgert hafi verið að fá til hljóðmælinga 25. júlí s.m. verið fremsta fyrirtæki landsins í faglegri ráðgjöf og hljóði og tækjabúnaði. Lögmenn húsfélagsins hafi fengið allar upplýsingar sem heilbrigðiseftirlitið hafi sent leyfishafa og hefði ekki átt að koma neinum á óvart að hljóðmælingin væri ráðgerð.

Í tölvupósti 22 júlí 2022 frá lögmanni íbúa í húsinu til leyfishafa, sem heilbrigðiseftirlitinu barst 25. júlí s.á., segir að ekkert samráð hafi verið haft við stjórn húsfélagsins um forsendur mælingar, aðferðafræði, tímasetningu eða annað sem máli skipti. Greint var frá fundinum 20. júlí s.á. og að lýsing á fyrirhugaðri mælingu hafi í framhaldinu borist húsfélaginu. Stjórn húsfélagsins geti ekki tekið afstöðu til þess hvort hún mælist til þess að veittur verði aðgangur að íbúðum í húsinu til hljóðmælinga vegna takmarkaðrar þekkingar á hljóðmælingum. Var um leið fjallað um aðrar athugasemdir sem íbúar í húsinu hafa haft við starfsemi veitingastaðarins, m.a. vegna lyktar, reykinga í götunni, slæmrar umgengni o.fl. Því taki hljóðmælingin til „afar takmarkaðs þáttar þess ónæðis sem hlýst af starfsemi[nni]“.

Í tölvupóstinum frá 22. júlí 2022 var jafnframt tekið fram að stjórn húsfélagsins hafi „afar litla tiltrú“ á að mæling sem fari fram utan „rauntíma“ starfsemi veitingastaðarins, hafi þýðingu þegar leggja skuli mat á ónæði. Muni stjórnin „eftir fremsta megni“ reyna að afla þeirra upplýsinga sem hún telur nauðsynlegar, áður en hún geti tekið afstöðu til beiðni leyfishafa um aðgengi að íbúðum hússins vegna ætlaðra mælinga. Tekið sé þó fram og ítrekað að „endanleg ákvörðun“ um aðgengi að íbúðum sé háð samþykki eigenda hverrar íbúðar um sig. Stjórnin geti einvörðungu sett fram tilmæli um þetta.

Með tölvupósti 27. júlí 2022, óskaði heilbrigðiseftirlitið eftir aðgangi að íbúðum fyrir ofan veitingastaðinn til mælinga á hljóði og var gerð grein fyrir því hvernig að mælingum yrði staðið. Var erindið sent á lögmenn íbúa, formann húsfélagsins Geirsgötu 2–4 og eigendur íbúðar 205 á annarri hæð beint fyrir ofan staðinn. Var óskað svara við þessari beiðni fyrir miðvikudaginn 3. ágúst s.á. Í svari lögmanns kærenda kom fram að ekki væri unnt að ná fundi með umbjóðendum hans fyrr en 8. ágúst og var því óskað eftir að veittur yrði frestur til 9. ágúst til að svara beiðninni. Þann 29. júlí s.á. hafnaði heilbrigðiseftirlitið þeirri beiðni. Engin svör virðast hafa komið frá eiganda íbúðar 205. Beiðni um frestun mælinga var ítrekuð 1. ágúst og kom fram að lögmenn íbúa, stjórnarmenn húsfélagsins og eigendur íbúðanna fyrir ofan veitingastaðinn þar sem óskað var eftir mælingum væru í sumarleyfum utan Reykjavíkur og yrðu áfram. Því væri ómögulegt að verða við þessari beiðni með svo litlum fyrirvara. Voru um leið færð fram margvísleg sjónarmið sem vörðuðu starfsemi leyfishafa, skilyrði til útgáfu hins umþrætta starfsleyfis og hagsmuni íbúðareigenda af því að starfsemin yrði ekki heimiluð.

Með tölvupósti heilbrigðiseftirlitsins til lögmanns íbúa, formanns húsfélagsins og eigenda nokkurra íbúða, m.a. íbúðar 205, þann 3. ágúst 2022 var vísað til þess að íbúðareigendur hefðu haft nógan tíma til að gera upp við sig hvort þeir heimiluðu hljóðmælingar í íbúðum. Þá vær eftirlitinu skylt að afgreiða starfsleyfisumsóknir svo fljótt sem unnt væri. Vegna þessara aðstæðna hygðist eftirlitið leita annarra leiða til að staðfesta hljóðvist staðarins svo hægt væri að ljúka afgreiðslu starfsleyfis. Tilgangur mælinganna væri að meta hvort úrbætur þær sem leyfishafi hefði ráðist í hefðu náð þeim árangri sem að var stefnt. Um leið var ítrekað mikilvægi þess að hljóðmælingar færu fram þar sem íbúar teldu sig verða fyrir ónæði. Var jafnframt bent á að íbúar gætu alltaf óskað eftir því við heilbrigðiseftirlitið að það kæmi til hljóðmælinga í íbúðum þeirra.

Fimmtudaginn 4. ágúst 2022 voru framkvæmdar hljóðmælingar af heilbrigðiseftirlitinu að Geirsgötu 2–4. Við mælingarnar var stuðst við leiðbeiningar Umhverfisstofnunar frá 2011 og hljóðvistarstaðalinn ÍST 45:2016. Fóru mælingarnar fram á tímabilinu kl. 23:00–00:00 á sameiginlegum gangi fyrir framan íbúðir 201 og 205, sem eru staðsettar fyrir ofan veitingastaðinn og eins nærri hljóðuppsprettu og hægt var að komast án aðgengis að íbúðum. Við hljóðmælingu í karókírými var hljóðstyrkur á hámarksstillingu. Í meginrými var hljóðkerfi stillt á 75 dB(A), sem er það hljóðstig sem það rými hefur haft leyfi fyrir og hljóðhemill er stilltur á. Við mælingarnar voru notaðar eftirfarandi mælieiningar: LAeqT, sem er jafngildishljóðstig með A-síu yfir tímann T, LAFmax, sem er hæsta hljóðbil, Fast (125ms), með A-síu, og LCpeak, sem er hæsti hljóðtoppur með C-síu.

Í skýrslu heilbrigðiseftirlitsins um hljóðmælinguna 4. ágúst 2022 kemur fram að þar sem ekki gafst færi á að hljóðmæla innan íbúða var ekki stuðst við þau viðmiðunarmörk fyrir íbúðarhúsnæði á miðsvæðum, 30 dB(A), sem fram koma í töflu III í viðauka við reglugerð nr. 724/2008 um hávaða. Var því stuðst við viðmiðunargildi fyrir hljóðflokka mismunandi húsnæðis samkvæmt hljóðvistarstaðli ÍST 45:2016, sbr. 5. gr. reglugerðarinnar, en í kafla 6 í staðlinum eru gefin upp viðmiðunarmörk fyrir hljóðflokka á íbúðarhúsnæði. Tekið er fram að þar sem hljóðmæling hafi farið fram á gangi fyrir framan íbúðir á annarri hæð hafi verið stuðst við viðmiðunarmörk fyrir ganga og tengirými í byggingum. Mælingarnar hafi sýnt að lítill munur væri á bakgrunnshljóðstigi og mælingu með hljóðkerfi í gangi sem benti til þess að hljóðeinangrun milli hæða væri í samræmi við upphaflega hljóðhönnun húsnæðisins. Bakgrunnshljóðstig hafi einnig reynst yfir mörkum og hafi því ekki verið unnt að staðfesta að sá hávaði sem kvartað hafi verið yfir að bærist milli hæða hafi einungis verið af völdum leyfishafa. Hafi hljóðmælingarnar verið innan marka 40 dB(A) jafngildishljóðstigs fyrir bæði ganga og tengibyggingar samkvæmt hljóðvistarstaðli ÍST 45:2016 (35 dB(A) en aðrar reglur gildi um einungrunargildi og hljóðhönnun fyrir slík rými en gildi um íbúðarhúsnæði, svo sem rakið er í skýrslunni.

Kærendur sendu fyrirspurn um stöðu á útgáfu starfsleyfis 8. ágúst 2022. Var þeirri fyrirspurn svarað 9. ágúst s.á. þar sem fram kom að gefið hefði verið út starfsleyfi til veitingastaðarins, dags. 5. ágúst s.m. til 12 ára fyrir veitingastað í flokki II.

Málsrök kærenda: Kærendur telja að Heilbrigðiseftirliti Reykjavíkur hafi verið óheimilt að veita Rollsinum ehf. starfsleyfi 5. ágúst 2022 til 12 ára til reksturs veitingastaðar í fasteigninni að Geirsgötu 2–4.

Kærendur telja að rekstur staðarins teljist til reksturs veitingastaðar í flokki III (skemmtistaður) í skilningi gildandi laga og reglna sem óheimilt sé að starfrækja á því svæði sem um ræði samkvæmt gildandi aðalskipulagi Reykjavíkur. Að auki sé líklegt að reksturinn brjóti gegn þinglýstri kvöð sem hvíli á eigninni og húsfélagssamþykkt. Þá beri að hafa til hliðsjónar að ekki sé einungis um að ræða stjórnvaldsákvörðun sem verði að uppfylla þær kröfur sem lög og reglur geri til slíkra ákvarðana, heldur sé einnig um að ræða stjórnarskrárvarin réttindi íbúðaeigenda sbr. 1. mgr. 72. gr. stjórnarskrár. Verði því að gera enn meiri kröfur en ella til rannsóknar, undirbúnings og rökstuðnings ákvörðunar stjórnvalds í tilvikum sem þessu, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Með hliðsjón af reynslu af rekstri staðarins sl. mánuði og fyrirliggjandi gögnum, liggi t.a.m. fyrir að rekstraraðili hafi ítrekað brotið gegn skilyrðum eldri tímabundinna starfsleyfa. Að auki liggi ekki fyrir fullnægjandi gögn varðandi hljóðvist í rýminu er sýni fram á að reksturinn valdi ekki og muni ekki valda hávaða og ónæði. Þvert á móti sé reynslan sú að frá því umþrætt starfsleyfi var gefið út 5. ágúst 2022 berist enn mikill hávaði frá starfseminni upp í nærliggjandi íbúðir. Í raun hafi litlar sem engar breytingar orðið á hljóðvist eftir að meintar endurbætur hafi verið gerðar á rýminu. Rannsókn heilbrigðiseftirlitsins á hljóðvist sem fram hafi farið í byrjun ágúst 2022 geti á engan hátt talist fullnægjandi, enda hafi aðeins verið um að ræða punktmælingu á hljóðvist, þegar engir gestir hafi verið á staðnum og reksturinn ekki í gangi. Verði að teljast augljóst að til þess að slík mæling sé marktæk verði hún að vara í einhvern tíma og þá á meðan starfsemin sé í fullum gangi.

Ekki liggi fyrir að rekstraraðili muni eða geti til framtíðar uppfyllt hin sértæku starfsleyfisskilyrði sem heilbrigðiseftirlitið hafi sett fyrir áframhaldandi rekstri eða hin almennu skilyrði laga sem gildi um hávaða og ónæði frá rekstrinum. Þar af leiðandi hafi í reynd ekki verið heimilt að lögum að veita umþrætt starfsleyfi, þar sem lögbundin skilyrði fyrir rekstrinum hafi ekki verið uppfyllt.

Málsrök Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur: Af hálfu heilbrigðiseftirlitsins er bent á að á lóðinni Geirsgötu 2–4 gildi almennar miðborgarheimildir samkvæmt aðalskipulagi. Samkvæmt þeim séu heimilar allar tegundir veitingahúsa í flokki I-III, að skemmtistöðum undanskildum. Þá megi opnunartíminn vera lengst til kl. 03:00 um helgar og séu útiveitingar heimilar til kl. 23:00. Það sé í höndum leyfisveitanda og lögreglu að meta þætti sem varði þörf á eftirliti og/eða löggæslu. Hlutverk heilbrigðiseftirlitsins sé að gefa umsögn um framangreinda flokkun á krám í flokk II eða flokk III og sé það metið eftir líklegum grenndaráhrifum skv. lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Við matið séu margir þættir sem spili inn í og megi þar nefna t.d. staðsetningu, hljóðvist, opnunartíma, hvernig tónlist er spiluð og fleira. Umsagnir annarra umsagnaraðila komi því meðal annars inn í umrætt mat á grenndaráhrifum.

Þá beri að nefna að umsækjendur sem sæki um rekstrarleyfi í flokki III staðfesti með umsókn sinni að fyrirhugað sé að spila háværa tónlist og að aðaláhersla veitinga séu áfengisveitingar. Af því leiði að veitingastaðir í flokki III séu taldir líklegir til að valda grenndaráhrifum. Af þeim ástæðum fari heilbrigðiseftirlitið fram á að í þeim tilvikum sé gerð grein fyrir hljóðvist á staðnum og það megi t.d. gera með hljóðvistarskýrslu. Markmiðið sé að umsóknaraðili sýni fram á að grenndaráhrif verði innan þeirra marka sem sett eru fram í lögum, reglugerðum eða stöðlum um hávaða og hljóðvist. Ekki séu gerðar sömu kröfur til umsækjenda sem sækja um starfsleyfi vegna veitingastaða í flokki II, enda ekki talið að sú starfsemi muni valda ónæði í nágrenninu. Algengast sé að krár sæki um rekstrarleyfi í flokki II, enda oftast spiluð lágvær tónlist og gert ráð fyrir að gestir geti talað saman inni á staðnum.

Í 18. gr. reglugerðar nr. 1277/2016 um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald sé veitingastöðum skipt í tegundir. Þar sé skilgreiningin á krá á þann veg að um sé að ræða veitingastað með takmarkaða þjónustu og einfaldar eða engar veitingar í mat, þar sem aðaláhersla sé lögð á áfengisveitingar og langan afgreiðslutíma. Ekki sé um skemmtistað að ræða enda sé hvorki boðið upp á fjölbreyttar veitingar á staðnum né sé lögð áhersla á dans gesta, tónlist og langan afgreiðslutíma. Skilgreining á tegund umrædds veitingastaðar sem krá í útgefnu starfsleyfi samrýmist téðri reglugerð.

Í framhaldi af eftirliti á staðnum hafi verið gerðar þær kröfur af hendi heilbrigðiseftirlitsins að rekstraraðili sýndi fram á að grenndaráhrif væru óveruleg fyrir íbúa, að veitingastaðurinn héldi hljóði og að fram færu hljóðmælingar sem sýndu fram á hljóðvist í karókíherbergi. Áskilið var að slíkt þyrfti að framkvæma af fagaðila í hljóðvistarmálum. Rekstraraðili hafi útvegað gögn um hljóðvist frá hljóðhönnuði hússins, fengið öryggisúttekt byggingafulltrúa ásamt því að hafa farið í aðrar úrbætur á því sem upp á vantaði til að hægt væri að afgreiða starfsleyfi fyrir staðinn.

Rekstraraðili hafi sent upplýsingar um að úrbótum væri lokið 25. júlí 2022 og fylgdu gögn því til staðfestingar. Heilbrigðiseftirlitið hafi staðfest að úrbætur hefðu verið gerðar á húsnæðinu í samræmi við skýrslu hljóðverkfræðings. Útgáfa starfsleyfisins hafi verið háð því að rekstraraðili sýndi fram á fullnægjandi úrbætur á hljóðvist veitingastaðarins. Hefðu mælingar í íbúðum staðfest að úrbætur væru ófullnægjandi og hljóðstig héldist ekki innan marka lægi fyrir að rekstraraðili þyrfti að ráðast í umfangsmeiri úrbætur eða að sýna fram á að hljóðstig væri innan marka.

Heilbrigðiseftirlitið hafí í framhaldi óskað eftir aðgengi að íbúðum í húsinu til hljóðmælinga. Lögmenn íbúa hafi óskað eftir fresti til að taka afstöðu til þeirrar beiðni. Því hafi verið hafnað að veita frestinn þar sem að lengi hafi legið fyrir að hljóðmæla þyrfti á efri hæðum og í íbúðum til að sýna fram á ónæði af völdum veitingastaðarins. Hafi það verið rætt á fundum með íbúðareigendum og einnig hafi legið fyrir að rekstraraðilar hefðu þegar óskað eftir samstarfi íbúa við hljóðmælingar í tvígang. Heilbrigðiseftirlitið hafi metið stöðu mála svo að íbúðareigendur hefðu haft rúman frest til að gera upp við sig hvort hljóðmælingar í íbúðum þeirra hugnuðust þeim. Þetta hafi verið áréttað við lögmenn kærenda í tölvupósti 3. ágúst 2022.

Til að staðfesta að úrbætur rekstraraðila á hljóðvist minnki það hljóð sem berist upp á aðra hæð hússins hafi heilbrigðiseftirlitið framkvæmt hljóðmælingu 4. ágúst 2022. Meðal annars hafi verið mælt á íbúðargangi á annarri hæð hússins beint fyrir ofan veitingastaðinn. Niðurstöður þeirra mælinga hafi verið að hljóðstig reyndist innan viðmiðunarmarka og að hljóð frá karókíherbergi staðarins bærist ekki á milli hæða. Niðurstöðurnar hafi bent til að munur væri á hljóðeinangrun karókíherbergis og miðrýmis veitingastaðarins, en það hafi einnig verið staðfest með sjónskoðun í rýmunum. Hins vegar hafi lágtíðnihljóð ekki verið ríkjandi þáttur í því hljóði sem hafi borist milli hæða, en þau hljóð séu oft mjög truflandi fyrir næstu nágranna.

Eins og fram hafi komið í skýrslu heilbrigðiseftirlitsins um hljóðmælinguna sé ákveðin takmörkun að ekki hafi verið hægt að komast nær hljóðuppsprettunni eins og henni sé lýst af íbúðareigendum. Þá myndu síritandi hljóðmælingar yfir lengri tíma gefa betri mynd af raunverulegum hljóðstyrk inni hjá rekstraraðila þar sem einnig bætist við hljóð frá viðskiptavinum og gæti það aukið á ónæðið. Rétt sé að taka fram að hljóðmælingar og ítrekað eftirlit með hljóðvist hafi farið fram á staðnum vegna ítrekaðra kvartana nágranna um hávaða en ekki vegna þess að starfsemin ætti í eðli sínu að valda truflunum eða ónæði í sínu næsta umhverfi.

Öllum málsmeðferðarreglum stjórnsýsluréttar hafi verið fylgt í hvívetna og hafi verið rétt staðið að ákvörðunum um að veita rekstraraðila veitingastaðarins starfsleyfi 5. ágúst 2022. Hafi starfsleyfið jafnframt verið gefið út með skilyrði um takmörkun á hljóðstyrk tónlistar við 75 dB(A) jafngildishljóðstig inni á staðnum. Hafi það verið gert til að koma til móts við íbúðareigendur, en slík ákvörðun sé ætíð íþyngjandi fyrir rekstraraðila. Hafa skuli í huga að hljóðstyrkur tónlistar við 75 dB(A) telst lágur hljóðstyrkur á tónlist.

Málsrök leyfishafa: Leyfishafi bendir á að í rýminu hafi áður verið veitingastaður og hafi flestar íbúðirnar verið seldar eftir að sá veitingastaður hafi opnað. Almennar miðborgarheimildir gildi á lóðinni sem um ræði og þar megi heimila allar tegundir veitingastaða, að skemmtistöðum undanskildum. Umþrætt starfsleyfi uppfylli þau skilyrði sem sett séu í lögum og reglugerðum. Eigendur að rýminu og fyrirsvarsmenn veitingastaðarins hafi brugðist við öllum ábendingum og ráðist í aðgerðir til að uppfylla öll skilyrði sem þeim hafi verið sett. Eftir að lagfæringar hafi verið gerðar hafi farið fram mælingar á vegum leyfisveitanda, í samráði við heilbrigðiseftirlitið, á vegum óháðs aðila. Hafi þá komið í ljós að þær aðgerðir hafi skilað tilætluðum árangri.

Viðbótarathugasemdir kærenda: Kærendur ítreka fyrri sjónarmið, auk þess að vísa m.a. til frásagnar leyfishafa af netsíðu um hávaðastig inni í karókíherbergi veitingastaðarins.

—–

Aðilar hafa gert ítarlegri grein fyrir máli sínu. Þau sjónarmið verða ekki rakin nánar hér en úrskurðarnefndin hefur farið yfir öll gögn og haft þau til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Niðurstaða: Mál þetta snýst um útgáfu á starfsleyfi til að reka veitingastað í flokki II að Geirsgötu 2–4, sem gefið var út af Heilbrigðiseftirliti Reykjavíkur 5. ágúst 2022.

Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis og auðlindamála er kærufrestur til úrskurðarnefndarinnar einn mánuður frá því kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um ákvörðunina. Kæra í máli þessu barst nefndinni 9. september s.á. Er þá til þess að líta að kærendur sendu fyrirspurn um stöðu á útgáfu starfsleyfis til heilbrigðiseftirlitsins 8. ágúst s.á. Var þeirri fyrirspurn svarað 9. ágúst s.á. þar sem tilkynnt var um hina kærðu ákvörðun. Verður því að telja að kæra hafi borist innan kærufrests og verður málið tekið til úrskurðar.

—–

Samkvæmt Aðalskipulagi Reykjavíkur 2040 er Geirsgata 2–4 á skilgreindu miðborgarsvæði M1a, svæði þar sem almennar miðborgarheimildir gilda. Þar eru heimilaðir veitingastaðir í flokki II. Af hálfu kærenda er álitið að starfsemi leyfishafa beri að flokka sem veitingastað í flokki III, sbr. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 85/2007, þar sem leikin er hávær tónlist og þörf er aukins eftirlits og/eða löggæslu. Heilbrigðiseftirlitið hefur á móti vísað til þess að á staðnum sé hvorki dansað né lögð áhersla á háværan tónlistarflutning. Um sé að ræða stað sem bjóði upp á drykki og einfalda matargerð ásamt pílukasti, m.ö.o. að um sé að ræða krá með lágmarksmatargerð, sbr. f. lið 18. gr. reglugerðar nr. 1277/2016.

Umsækjendur um opinbert leyfi miða eðlilega umsóknir sínar að þeim skilyrðum sem gerðar eru hverju sinni í lögum og eftir atvikum skipulagsáætlunum um heimildir til atvinnurekstrar. Rekstur veitingastaðar í flokki II í húsinu að Geirsgötu 2–4 samrýmist deiliskipulagi svæðisins og með því er gert ráð fyrir að hann samrýmist búsetu á sama svæði. Þetta leysir heilbrigðisyfirvöld hins vegar á engan hátt undan þeirri skyldu að meta hverju sinni hvort öllum skilyrðum til útgáfu starfsleyfis til rekstrar sé fullnægt.

—–

Fyrir nefndinni hefur verið vísað til húsfélagsyfirlýsingar sem að áliti kærenda girðir fyrir að heimilt hafi verið að veita hið kærða starfsleyfi í húsinu að Geirsgötu 2–4. Hefur heilbrigðis-eftirlitið á móti bent á að hlutverk þess sé bundið við að gefa út starfsleyfi þegar fyrir liggi jákvæð umsögn frá byggingafulltrúa og eftir því sem við eigi skipulagi. Væri það á hendi þeirra embætta að kanna slíkar kvaðir og gildi þeirra. Verður fallist á þessi sjónarmið af hálfu úrskurðarnefndarinnar en auk þess skal bent á að við útgáfu rekstrarleyfis til veitingastaða skv. lögum nr. 85/2007 er, m.a. af leyfisveitanda, farið yfir hvort eignarheimild sé full-nægjandi.

—–

Í 1. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir kemur fram að markmið laganna sé að búa landsmönnum heilnæm lífsskilyrði og vernda þau gildi sem felast í heilnæmu og ómenguðu umhverfi. Til að stuðla að framkvæmd mengunarvarnareftirlits er í 5. gr. laga nr. 7/1998 kveðið á um heimild til að setja reglugerð um hávaða og titring þar sem fram eiga að koma viðmiðunarmörk fyrir leyfilegan hávaða og titring með hliðsjón af umhverfishávaða, sbr. 15. tl. greinarinnar. Reglugerð nr. 724/2008 er sett með stoð í þeirri lagaheimild. Í 6. gr. laga nr. 7/1998 er kveðið á um að allur atvinnurekstur, sem talinn er í viðaukum I, II og IV við lögin skuli hafa gilt starfsleyfi sem Umhverfisstofnun eða heilbrigðisnefndir gefa út. Segir jafnframt í greininni að starfsleyfi skuli veitt starfsemi uppfylli hún þær kröfur sem til hennar eru gerðar samkvæmt lögum þessum og reglugerðum settum samkvæmt þeim að teknu tilliti til annarrar löggjafar. Í 13. gr. laga nr. 7/1998 er svo skýrlega kveðið á um það að heilbrigðisnefndir beri ábyrgð á því að ákvæðum laganna og reglugerða settra samkvæmt þeim sé fylgt eftir.

Samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skal stjórnvald sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því. Í máli þessu reynir einkum á það hvort tryggt hafi verið við útgáfu hins kærða starfsleyfis að hljóðvist í íbúðum í sama húsi og umræddur veitingastaður, væri innan þeirra marka sem ásættanleg eru talin samkvæmt reglugerð nr. 724/2008 um hávaða. Fyrir lá að ríkt tilefni var til að gæta að þessu þar sem ítrekað hafði verið kvartað yfir hávaða frá starfsemi veitingastaðarins til heilbrigðiseftirlitsins og leyfishafa verið gert, á grundvelli mælinga og úttekta, að ráðast í aðgerðir til að draga úr hávaða.

Þegar aðilar stjórnsýslumáls eiga öndverðra hagsmuna að gæta er stjórnvöldum skylt að taka tilhlýðilegt tillit til þeirra beggja eða allra. Um 10. gr. stjórnsýslulaga, segir í frumvarpi með lögunum að: „Mál telst nægjanlega upplýst þegar þeirra upplýsinga hefur verið aflað sem eru nauðsynlegar til þess að hægt sé að taka efnislega rétta ákvörðun í því. Um nánari afmörkun verður m.a. að líta til þess hversu mikilvægt málið er og hversu nauðsynlegt það er að taka skjóta ákvörðun í málinu. Því tilfinnanlegri eða meira íþyngjandi sem stjórnvaldsákvörðun er, þeim mun strangari kröfur verður almennt að gera til stjórnvalds um að það gangi úr skugga um að upplýsingar, sem búa að baki ákvörðun, séu sannar og réttar.“

Húsið að Geirsgötu 2–4 þar sem hin kærða starfsemi fer fram er á skilgreindum miðbæjarkjarna. Þar gilda almennar miðborgarheimildir. Verður óhjákvæmilega að hafa hliðsjón af því að um eitthvað ónæði er ávallt að ræða í þéttbýli. Í 4. gr. reglugerðar nr. 724/2008 er um viðmiðunarmörk fyrir leyfilegan hávaða frá umferð ökutækja, flugumferð og hvers konar atvinnustarfsemi vísað til viðauka við reglugerðina. Í III. töflu í viðaukanum eru sett mörk fyrir hávaða frá atvinnustarfsemi, þar á meðal fyrir íbúðarhúsnæði á verslunar-, þjónustu- og miðsvæðum. Forráðamönnum fyrirtækja og stofnana er skylt að gera allt sem í þeirra valdi stendur til að koma í veg fyrir heilsuspillandi hávaða og ónæði af völdum hávaða, sbr. 8. gr. reglugerðarinnar. Þá er í 11. gr. reglugerðarinnar mælt fyrir um að heilbrigðisnefndir skuli eftir þörfum framkvæma eða láta framkvæma eftirlitsmælingar á hávaða og eru heimildir til þvingunarúrræða í 12. gr. hennar.

Fimmtudaginn 4. ágúst 2022 voru framkvæmdar hljóðmælingar af heilbrigðiseftirlitinu að Geirsgötu 2–4. Fóru mælingarnar fram á tímabilinu kl. 23:00-00:00 á sameiginlegum gangi fyrir framan íbúðir 201 og 205 sem eru staðsettar fyrir ofan karókírými og eins nærri hljóðuppsprettu og hægt var án aðgengis að íbúðum, meginrými staðarins og karókírými. Við hljóðmælingu í karókírými var hljóðstyrkur á hámarksstillingu. Í meginrými var hljóðkerfi stillt á 75 dB(A), sem er það hljóðstig sem rýmið hefur haft leyfi fyrir og hljóðhemill er stilltur á. Við mælingarnar voru notaðar eftirfarandi mælieiningar: LAeqT, sem er jafngildishljóðstig með A-síu yfir tímann T, LAFmax, sem er hæsta hljóðbil, Fast (125ms), með A-síu, og LCpeak, sem er hæsti hljóðtoppur með C-síu.

Í skýrslu heilbrigðiseftirlitsins af þessu tilefni kemur fram að þessar mælingar bendi til að hljóðeinangrun milli hæða hússins sé í samræmi við upphaflega hljóðhönnun. Þá sé hljóðstig fyrir ganga og tengibyggingar innan marka 40 dB(A) jafngildishljóðstigs samkvæmt hljóð-vistarstaðli ÍST 45:2016. Í 5. gr. reglugerðar nr. 724/2008 er tekið fram að við skipulagsgerð skuli miðað við að hljóðstig verði undir mörkum í viðauka. Skipulagsyfirvöld geti þó ákveðið að í stað marka í viðauka gildi um íbúðarhúsnæði á afmörkuðum svæðum staðallinn ÍST 45:2003, nú ÍST 45:2016. Í staðlinum er fjallað um mælikvarða á hljóðstig, högghljóðseinangrun, jafngildishljóðstig og lofthljóðeinangrun og eru m.a. settar lágmarkskröfur fyrir nýjar íbúðir. Voru þær úrbætur sem leyfishafi hafði framkvæmt að því miðaðar að þessar hljóðvistarkröfur væru uppfylltar. Á grundvelli hljóðmælingarinnar og sértækra starfsleyfis-skilyrða um hljóðstig frá starfseminni voru álitnar nægilegar líkur á því, að áliti heilbrigðis-eftirlitsins, að hávaði frá starfseminni í íbúðarrými í húsinu yrði ekki yfir viðmiðunarmörkum.

Við túlkun þessara mælinga var ekki stuðst við þau viðmiðunarmörk um hávaða í íbúðarhúsnæði á miðsvæði sem fram koma í töflu III í reglugerð nr. 724/2008. Hafa kærendur og leyfishafi fært fram sjónarmið fyrir nefndinni um hvers vegna ekki varð af því. Af hálfu heilbrigðiseftirlitsins hefur verið vísað til þess að íbúar hafi haft rúman frest til að gera upp við sig hvort hljóðmælingar í íbúðum hugnist þeim. Að áliti úrskurðarnefndarinnar virðist nokkuð til í því, en við þær aðstæður hefði heilbrigðiseftirlitinu verið rétt að upplýsa um að synjun um að veita aðgang að íbúðum til hljóðmælinga gæti leitt til þess að ófullkomnar upplýsingar yrðu ella lagðar til grundvallar við mat á aðstæðum. Var þessa ekki gætt nægilega um leið og íbúum var ekki gefinn kostur á að tjá sig um skýrslu heilbrigðiseftirlitsins um mælinguna, dags. 4. ágúst 2022, sem tilefni hefði verið til vegna hagsmuna þeirra.

Í skýrslu heilbrigðiseftirlitsins um hljóðmælinguna, dags. 4. ágúst 2022, er vísað til leiðbeininga Umhverfisstofnunar um mæliaðferðir við hljóðmælingar vegna eftirlits. Í leiðbeiningum þessum, dags. í mars 2011, segir að „lagt sé að jöfnu hvort hljóðstig frá atvinnustarfsemi sé mælt með tilgreindum mæliaðferðum, eða reiknuð út með viðurkenndu reiknilíkani fyrir umhverfishávaða.“ Í báðum tilvikum sé niðurstaðan miðuð við „tilteknar veðurfarslegar aðstæður, og tilteknar aðstæður í rekstri eða framleiðslu.“ Tekið er fram að við mælingar á hljóðstigi frá atvinnustarfsemi skuli mæla samkvæmt annarri af þeim tveimur norrænu mæliaðferðum sem þar komi fram. Þær miðist við að mælt sé allan daginn, allt kvöldið og alla nóttina, en þó sé heimilt að mæla í styttri tíma. Niðurstaðan sé sýnd sem jafngildishljóðstig að degi, kvöldi og nóttu, en auk þess skuli ákvarða hámarkshljóðstig inni.

Með þessu er um framkvæmd mælinga vísað til leiðbeininga Umhverfisstofnunar Danmerkur, nr. 6. frá nóvember 1984, um framkvæmd hávaðamælinga frá atvinnustarfsemi (d. Måling af ekstern støj fra virksomheder). Hafa leiðbeiningarnar að geyma tæknilega lýsingu á tækjabúnaði, mælieiningum og mæliaðferðum, m.a. hvernig tekið verði tillit til bakgrunnshljóðs við hljóðmælingu. Þar er gert ráð fyrir því að við mat á hávaða frá atvinnustarfsemi sé rekstri skipt í ólík tímabil eftir því hver hávaði er frá henni, en meta þurfi þetta hverju sinni með hliðsjón af markmiði um að mæla stöðugan hávaða frá starfsemi (d. konstant støjudsendelse). Getur í þeim tilgangi orðið að mæla hávaða allt niður í eina mínútu eða minna. Á grundvelli fleiri slíkra mælinga er unnt að reikna og ákvarða jafngildishljóðstig, LAeqT, fyrir starfsemina á hverju tímabili á forsvaranlegan hátt. Í þessu felst sú nálgun að mælingar skulu byggðar á þekkingu á því hvernig starfsemi er hagað og þær fari fram þegar mestum hávaða er til að dreifa. Í leiðbeiningunum er fjallað um möguleika á því að framkvæma mælingar með sjálfvirkum búnaði yfir lengri tíma og bent á mikilvægi þess að vakta samhliða ófyrirséðan umhverfis- eða bakgrunnshávaða. Við mat á LAFmax, þ.e. hæsta hljóðstigi, verði að vakta slíkar mælingar svo tryggt sé að einungis hámarkshávaði frá viðkomandi starfsemi sé mældur, en hæsta hljóðbil skuli venjulega ákvarða sem reiknað meðaltal á grundvelli a.m.k. fimm mælinga fyrir það tímabil sem um er að ræða.

Samkvæmt 2. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998 skal gefa út starfsleyfi til tiltekins tíma og skv. 4. mgr. lagagreinarinnar er útgefanda starfsleyfis heimilt að framlengja gildistíma starfsleyfis á meðan nýtt starfsleyfi er í vinnslu, að hámarki til eins árs, hafi fullnægjandi umsókn um nýtt starfsleyfi borist útgefanda. Því hefði heilbrigðiseftirlitinu verið heimilt að gefa út starfsleyfi til skemmri tíma en 12 ára, svo sem gert var með hinu kærða leyfi, meðan unnt væri að leggja nánar mat á hávaða frá starfseminni, sem er í húsi þar sem eru margar íbúðir. Með hliðsjón af þeirri heimild sem heilbrigðisnefndir hafa til að framkvæma eftir þörfum, eða láta framkvæma, eftirlitsmælingar á hávaða, sbr. 2. mgr. 11. gr. reglugerðar nr. 724/2008, hefði með því verið unnt að framkvæma eða láta framkvæma mælingar á rauntíma inni í íbúðum sem næstar eru atvinnustarfseminni, sem hefðu getað varpað skýrara ljósi á það hvort hávaða gætir frá starfseminni í íbúðum í húsinu þannig að yfirstígi viðmiðunarmörk reglugerðar nr. 724/2008. Var sérstök ástæða til þessa þar sem umræddur veitingastaður hafði verið starfræktur á tímabundnu starfsleyfi vegna krafna um endurbætur á hljóðvist og þeirra fjölmörgu athugasemda sem gerðar höfðu verið við hávaða frá starfseminni.

Eins og undirbúningi og rannsókn hinnar kærðu ákvörðunar var með þessu hagað, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga, verður ekki komist hjá því að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi.

Úrskurðarorð:

Ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur frá 5. ágúst 2022, um að gefa út starfsleyfi til 12 ára fyrir veitingastaðinn Skor að Geirsgötu 2–4, er felld úr gildi.

mar 29

Love0

18/2023 Hulduhóll

Með UUA

Árið 2023, miðvikudaginn 29. mars, tók Arnór Snæbjörnsson, formaður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, með heimild í 3. mgr. 3. gr. laga nr. 130/2011, fyrir:

Mál nr. 18/2023, kæra vegna óhæfilegs dráttar á afgreiðslu Sveitarfélagsins Árborgar á erindi vegna skjólveggjar á lóðarmörkum Hulduhóls 14 og 16.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, er barst nefndinni 30. janúar 2023, kærir eigandi Hulduhóls 16, Eyrarbakka, óhæfilegan drátt á afgreiðslu Sveitarfélagsins Árborgar á erindi vegna skjólveggjar á lóðarmörkum Hulduhóls 14 og 16. Er þess krafist að byggingarfulltrúi sveitarfélagsins geri eiganda Hulduhóls 14 að fjarlægja vegginn.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Sveitarfélaginu Árborg 17. mars 2023.

Málavextir: Með tölvubréfi, dags. 19. maí 2022, kvartaði kærandi til byggingarfulltrúa Sveitarfélagsins Árborgar yfir því að settur hefði verið upp veggur á lóðamörkum Hulduhóls 14 og 16. Var þar farið fram á að eiganda Hulduhóls 14, sem reist hafði veginn, yrði gert að fjarlægja hann tafarlaust. Með bréfi byggingarfulltrúa dags. 20. maí s.á. var eiganda Hulduhóls 14 bent á að afla bæri samþykkis nágranna fyrir veggnum eða fjarlægja hann ella skv. gr. 2.3.5. byggingarreglugerðar nr. 112/2012. Var kæranda tilkynnt þann sama dag um bréfið.

Kærandi sendi tölvubréf til byggingarfulltrúa, dags. 3. júní s.á., þar sem spurt var um stöðu málsins. Var því svarað dags. 20. s.m. þar sem fram kom að byggingarfulltrúi geti ekki beitt sér í svona nágrannaerjum, þar sem honum beri fara eftir byggingarreglugerð og þar komi ekki fram hvernig skuli beita sér í svona málum. Mælt sé með því að kærandi fái sér lögfræðing sem gæti tekið á málinu. Í kjölfarið sendi lögfræðingur kæranda byggingarfulltrúa tölvubréf, dags. 23. s.m., þar sem beðið var um upplýsingar um hvort bréf byggingarfulltrúa til eiganda Hulduhóls 14, dags. 20. maí 2022, hefði verið sent með ábyrgðarpósti. Kom þar einnig fram að kærandi muni ekki veita samþykki sitt fyrir skjólveggnum og var farið fram á að eiganda Hulduhóls 14 verði send ítrekun og lokaviðvörun lækki hann ekki vegginn til samræmis við byggingarreglugerð, en að öðrum kosti beittur dagsektum.

Kærandi sendi enn tölvubréf til byggingarfulltrúa, dags. 16. september s.á., þar sem farið var fram á upplýsingar um stöðu málsins, þ.e. hversu oft eiganda Hulduhóls 14 hefðu verið sendar viðvaranir og hvort dagsektir hefðu verið lagðar á. Kæranda barst svar þann sama dag þar sem fram kom að ekki hefði verið brugðist við bréfi byggingarfulltrúa og að hvorki netfang né símanúmer eiganda Hulduhóls 14 hefðu fundist til að fylgja málinu eftir. Leitað hefði verið ráða hjá lögfræðingi sveitarfélagsins varðandi næstu skref. Kærandi svaraði byggingarfulltrúa þann sama dag og upplýsti um símanúmer eiganda Hulduhóls 14. Kæra í máli þessu barst úrskurðarnefndinni 30. janúar 2022.

Í tölvubréfi, dags. 7. febrúar 2023, sendi byggingarfulltrúi bréf sitt frá 20. maí 2022 til eiganda Hulduhóls 14. Kom fram í tölvubréfinu að einfaldast væri fyrir nágranna að skrifa upp á leyfi vegna framkvæmda hvors annars, annars vegar vegna umdeilds veggjar og hins vegar staura fyrir rólu.

Málsrök kæranda: Af hálfu kæranda er bent á að nágranni kæranda hafi verið beðinn um að setja ekki upp vegg á lóðarmörkum þar sem ekki hefði fengist samþykki fyrir veggnum. Byggingarfulltrúi hafi tjáð kæranda að yrði veggurinn reistur yrði nágrannanum sent bréf þar sem farið yrði fram á samþykki kæranda fyrir veggnum en honum ella gert að taka vegginn niður. Síðan þá, þ.e. frá því í maí árið 2022, hafi ekkert gerst í málinu.

Málsrök Sveitarfélagsins Árborgar: Af hálfu sveitarfélagsins er farið fram á að málinu verði vísað frá úrskurðarnefndinni. Ekki hafi verið tekin kæranleg stjórnvaldsákvörðun í skilningi 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála og því sé málið ekki tækt til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni. Bent sé á að málið hafi fengið eðlilegan fargang hjá byggingarfulltrúa að teknu tilliti til erfiðra aðstæðna í stjórnsýslu á deildinni vegna forfalla og manneklu. Það hafi ekki verið unnt að forgangsraða máli kæranda framar málum þar sem til umfjöllunar séu umfangsmeiri byggingarleyfisskyldar framkvæmdir. Byggingarfulltrúi hafi ekki hafnað því að beita sér frekar í málinu, heldur sé málið enn til skoðunar. Beiting þvingunarúrræða sé viðurhlutamikil ráðstöfun sem gæta beri hófs í að grípa til og ekki nema að fullrannsökuðu máli.

Því sé hafnað að byggingarfulltrúi hafi með aðgerðarleysi sínu komið því í kring að ósamþykktur skjólveggur standi á lóðarmörkum í óþökk kæranda. Byggingarfulltrúi beri á engan hátt ábyrgð á þeirri stöðu, heldur sé öll ábyrgð á þeirri framkvæmd hjá nágranna kæranda og byggingarfulltrúi hafi beitt sér í málinu í því skyni að stuðla að lausn þess.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi ítekar að ástæða kæru til úrskurðarnefndarinnar sé að ekki hafi verið tekin stjórnvaldsákvörðun í málinu. Ekkert hafi verið aðhafst frá því í maí 2022 og þar til kæra hafi verið lögð fram.

———-

Framkvæmdaraðila var gefinn kostur á að koma á framfæri sjónarmiðum sínum í málinu en hann hefur ekki tjáð sig um kærumál þetta.

Niðurstaða: Í máli þessu er til úrlausnar hvort afgreiðsla á erindi kæranda frá 19. maí 2022 til byggingarfulltrúa Sveitarfélagsins Árborgar hafi dregist óhóflega. Skilja verður erindi kæranda sem svo að farið sé fram á beitingu þvingunarúrræða skv. lögum nr. 160/2010 um mannvirki.

Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hefur nefndin það hlutverk að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á þessu sviði. Í samræmi við þetta tekur úrskurðarnefndin að jafnaði ekki nýja ákvörðun í máli og er því ekki á færi nefndarinnar að ákveða að byggingarfulltrúa beri að láta fjarlægja hinn umdeilda vegg. Einskorðast niðurstaða úrskurðarnefndarinnar því við athugun á því hvort óhæfilegur dráttur hafi orðið á erindi kæranda.

Samkvæmt 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skal stjórnvald taka ákvarðanir í málum svo fljótt sem unnt er. Þá segir í 4. mgr. ákvæðisins að dragist afgreiðsla máls óhæfilega sé heimilt að kæra það til þess stjórnvalds sem ákvörðun í málinu verður kærð til. Er sú kæruheimild undantekning frá þeirri meginreglu 2. mgr. 26. gr. sömu laga að ekki sé hægt að kæra þær ákvarðanir sem ekki binda endi á mál fyrr en það hefur verið til lykta leitt. Í máli þessu er kærður óhæfilegur dráttur á því að beita eiganda Hulduhóls 14 þvingunarúrræðum vegna skjólveggjar á lóðamörkum Hulduhóls 14 og 16. Samkvæmt 59. gr. gr. laga nr. 160/2010 sæta stjórnvaldsákvarðanir sem teknar eru á grundvelli laganna kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, en til þeirra teljast þvingunarúrræði vegna meintra brota á byggingarreglugerð nr. 112/2012. Er kæru þessari því réttilega beint til úrskurðarnefndarinnar.

Kærandi sendi erindi til byggingarfulltrúa 19. maí 2022 þar sem farið var fram á að eiganda Hulduhóls 14 yrði gert að fjarlægja hinn umdeilda vegg tafarlaust. Við þessu var brugðist með bréfi byggingarfulltrúa til eiganda Hulduhóls 14 degi síðar, 20. maí. Eftir það virðist sem lítil eða engin hreyfing hafi orðið á málinu fyrr en viku eftir að kæra í máli þessu barst úrskurðarnefndinni, þ.e. 7. febrúar 2023. Þann dag sendi byggingarfulltrúi tölvupóst til eiganda Hulduhóls 14 með ábendingum um réttarstöðu og tillögu um úrlausn þess.

Samkvæmt 3. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga ber þegar fyrirsjáanlegt er að afgreiðsla máls muni tefjast að skýra aðila máls frá því og upplýsa um ástæður tafanna og hvenær ákvörðunar sé að vænta. Þrátt fyrir að mál þetta hafi nú verið tekið til meðferðar að nýju verður ekki hjá því litið að óhæfilegur dráttur virðist hafa orðið á meðferð þess, af ástæðum sem sveitarfélagið hefur reifað fyrir úrskurðarnefndinni. Verður ekki séð að nokkuð standi því í vegi að byggingarfulltrúi afgreiði erindi kæranda án ástæðulauss dráttar.

Úrskurðarorð:

Byggingarfulltrúi Sveitarfélagsins Árborgar skal taka fyrirliggjandi erindi kæranda um beitingu þvingunarúrræða til endanlegrar afgreiðslu án ástæðulauss dráttar.

mar 28

Love0

21/2023 Gljúfrasel

Með UUA

Árið 2023, þriðjudaginn 28. mars, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Karólína Finnbjörnsdóttir lögmaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 21/2023, kæra á ákvörðun eftirlitsdeildar umhverfis- og skipulagssviðs Reykjavíkurborgar frá 25. janúar 2023 um álagningu dagsekta vegna skúrs á lóðinni Gljúfraseli 10, Reykjavík.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 3. febrúar 2023, er barst nefndinni 5. s.m., kærir eigandi Gljúfrasels 10, Reykjavík, ákvörðun eftirlitsdeildar umhverfis- og skipulagssviðs Reykjavíkurborgar frá 25. janúar 2023 um álagningu dagsekta á hann vegna skúrs á lóðinni. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 9. mars 2023.

Málavextir: Þann 27. október 2022 barst Reykjavíkurborg kvörtun frá nágranna íbúa að Gljúfraseli 10 varðandi skúr sem stæði á lóð hússins. Þann 11. nóvember 2022 sendi eftirlitsdeild umhverfis- og skipulagssviðs Reykjavíkurborgar kæranda fyrirspurn vegna smáhýsis á lóð nr. 10 við Gljúfrasel. Kom þar fram að vettvangsskoðun hafi leitt í ljós að smáhýsi á lóðinni væri minna en 3 m frá aðliggjandi lóð og því þurfi samþykki eigenda aðliggjandi lóðar fyrir smáhýsinu, sbr. gr. 2.3.5. í byggingarreglugerð nr. 112/2012. Jafnframt hafi ekki verið sýnt fram á að smáhýsið valdi ekki brunahættu, sbr. gr. 9.7.6. sömu reglugerðar. Kæranda var gert að leggja fram skriflegar skýringar vegna málsins innan 14 daga frá dagsetningu bréfsins. Var jafnframt bent á að yrði tilmælum ekki sinnt gæti komið til beitingar þvingunarúrræða. Kæranda var aftur sent bréf dags. 6. desember s.á., sem birt var kæranda 12. s.m., og var þar efni fyrra bréfs ítrekað og kæranda veittur 30 daga frestur til að fjarlægja skúrinn.

Málið var tekið fyrir á afgreiðslufundi eftirlitsdeildar og byggingarfulltrúa 19. janúar 2023, þar sem fram kom að ekki hefðu borist viðbrögð kæranda við bréfunum. Ekki lægi fyrir samþykki lóðarhafa aðliggjandi lóðar og sambrunahætta væri til staðar . Á fundinum var bókað að leggja ætti á dagsektir að fjárhæð kr. 50.000 og gefa kæranda 15 daga frest til að fjarlægja skúrinn.

Viðbrögð við bréfum Reykjavíkurborgar bárust með bréfi dags. 24. janúar 2023. Í svarbréfi sem skrifað virðist fyrir hönd manns sem dvelur í skúrnum kom fram að skúrinn væri til bráðabirgða og að hann yrði fjarlægður um leið og félagslegt húsnæði fengist fyrir manninn. Með bréfi, dags. 25. s.m., sem birt var kæranda 1. febrúar s.á., kom fram að veittur væri 14 daga lokafrestur frá dagsetningu bréfsins til að verða við kröfu byggingarfulltrúa, en ella yrðu dagsektir að fjárhæð kr. 50.000 lagðar á kæranda.

Málsrök kæranda: Af hálfu kæranda er bent á að um sé að ræða skúr í smíðum. Skúrinn sé til bráðabirgða og til standi að flytja hann. Á nærliggjandi lóðum séu bæði viðbygging og stórt hjólhýsi með sólpalli sem nýtt séu til búsetu.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu Reykjavíkurborgar er þess krafist að málinu verði vísað frá úrskurðarnefndinni þar sem ekki sé um kæranlega ákvörðun að ræða. Til vara sé þess krafist að hin kærða ákvörðun verði staðfest.

Þau sjónarmið að skúrinn sé í smíðum hafi ekki komið fram áður og eigi sér ekki stoð í gögnum málsins. Kærandi sé væntanlega að vísa til gr. 2.6.1. í byggingarreglugerð nr. 112/2012 um stöðuleyfi, sem segi að frístundahús í smíðum sé undanþegið byggingarleyfi. Engin umsókn um stöðuleyfi hafi borist. Af gögnum málsins megi ráða að umræddur skúr sé nýttur til búsetu. Skúrinn sé yfir 15 m² að flatarmáli og standi nær aðliggjandi lóð en 3 m, án þess að samþykki hafi fengist fyrir því. Skúrinn geti því ekki talist smáhýsi sem undanþegið sé byggingarleyfi, sbr. gr. 2.3.5. byggingarreglugerðar. Byggingarfulltrúa beri að framfylgja ákvæðum mannvirkjalaga nr. 160/2010 og byggingarreglugerðar. Það sé mat Reykjavíkurborgar að rétt sé að krefja kæranda um að fjarlægja skúrinn og að þörf sé á álagningu dagsekta til að knýja á um það.

Niðurstaða: Í máli þessu er kært „bréf frá eftirlitsdeild umhverfis- og skipulagssviðs Reykjavíkurborgar“, dags. 25. janúar 2023, um álagningu dagsekta. Samkvæmt 2. mgr. 56. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki, sbr. einnig 2. mgr. gr. 2.9.2. í byggingarreglugerð nr. 112/2012, er það byggingarfulltrúa að leggja á dagsektir. Verður litið svo á að kærð sé ákvörðun byggingarfulltrúa frá 19. s.m., en þann dag var bókað á afgreiðslufundi að leggja skyldi dagsektir á kæranda að fjárhæð kr. 50.000 að liðnum 15 daga fresti til úrbóta.

Af hálfu borgaryfirvalda hefur verið farið fram á frávísun málsins þar sem ekki liggur fyrir kæranleg ákvörðun. Þrátt fyrir að ákvörðun byggingarfulltrúa hafi verið skilyrt við að ekki yrði orðið við tilmælum hans innan 15 daga er um að ræða ákvörðun sem bindur enda á mál í skilningi 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, enda þarf ekki aðra ákvörðun byggingarfulltrúa til að hefja álagningu dagsekta. Kæruheimild vegna ákvarðana byggingarfulltrúa er að finna í 59. gr. laga nr. 160/2010. Verður mál þetta því tekið til efnismeðferðar.

Samkvæmt 1. mgr. 9. gr. laga nr. 160/2010 er óheimilt að grafa grunn fyrir mannvirki, reisa það, rífa eða flytja, breyta því, burðarkerfi þess eða lagnakerfum eða breyta notkun þess, útliti eða formi nema að fengnu leyfi viðkomandi byggingarfulltrúa. Mannvirki er skilgreint í 13. tölul. 3. gr. laganna sem hvers konar jarðföst, manngerð smíð, svo sem hús og aðrar byggingar eða skýli, virkjanir, dreifi- og flutningskerfi rafveitna, hitaveitna, vatnsveitna og fjarskipta, fráveitumannvirki, umferðar- og göngubrýr í þéttbýli, stór skilti og togbrautir til fólksflutninga. Til mannvirkja teljast einnig tímabundnar og lausar byggingar sem ætlaðar eru til svefns eða daglegrar dvalar manna í fjóra mánuði eða lengur á sama stað, svo sem starfsmannabúðir og húsvagnar.

Í máli þessu er um að ræða skúr sem samkvæmt upplýsingum byggingarfulltrúa er tengdur við frárennslislagnir á lóðinni. Af gögnum málsins má ætla að um tímabundna byggingu sé að ræða sem ætluð sé til svefns og daglegrar dvalar manns sem leitar annars búsetuúrræðis. Ekki eru til nákvæmar upplýsingar um hvenær búseta hófst í skúrnum en hann má þó sjá á loftmynd Borgarvefsjár sem tekin var 20. júlí 2022. Verður því ekki talið óvarlegt að ætla að skúrinn hafi verið ætlaður til svefns eða daglegrar dvalar í fjóra mánuði eða lengur. Var skúrinn því háður leyfi frá byggingarfulltrúa skv. 1. mgr. 9. gr. laga nr. 160/2010.

Í gr. 2.3.5. í byggingarreglugerð nr. 112/2012 er fjallað um minniháttar mannvirkjagerð sem er undanþegin byggingarheimild og -leyfi. Í f-lið ákvæðisins eru talin upp smáhýsi sem eru að hámarki 15 m² og mesta hæð þaks sé 2,5 m mælt frá yfirborði jarðvegs. Sé smáhýsið minna en 3,0 m frá aðliggjandi lóð þurfi samþykki eigenda þeirrar lóðar. Slík smáhýsi séu ekki ætluð til gistingar eða búsetu. Umræddur skúr er bæði stærri en 15 m² og nær lóðamörkum en 3,0 m. Fyrir byggingu hans var ekki aflað samþykkis nágranna. Er skúrinn því ekki undanþeginn byggingarheimild og -leyfi.

Samkvæmt 2. mgr. 56. gr. laga nr. 160/2010 er byggingarfulltrúa heimilt að beita dagsektum allt að 500.000 kr. til að knýja menn til þeirra verka sem þeir skulu hlutast til um samkvæmt lögunum og reglugerðum settum samkvæmt þeim, eða láta af ólögmætu athæfi. Samkvæmt öllu framangreindu var byggingarfulltrúa heimilt að leggja á dagsektir vegna hinnar ólögmætu framkvæmdar og þykja dagsektir hans ekki úr hófi.

Samkvæmt upplýsingum Reykjavíkurborgar frá 21. mars 2023 höfðu dagsektir þá ekki enn verið lagðar á kæranda. Með vísan til 2. mgr. 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þykir rétt, eins og atvikum máls er háttað, að dagsektir sem kunna að verða lagðar á frá þeirri dagsetningu til og með uppkvaðningu þessa úrskurðar falli niður.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um að felld verði úr gildi ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 19. janúar 2023, þar sem bókað var á afgreiðslufundi að leggja ætti á dagsektir kr. 50.000 að liðnum 15 daga fresti til úrbóta.

139/2022 Kuggavogur

142/2022 Eima í Ölfusi

151/2016 Eftirlitsgjöld Isavia

30/2023 Laufásvegur

115/2022 Neðstaberg

129/2022 Sjókvíaeldi í Fossfirði

137/2022 Naustavör

102/2022 Skor

18/2023 Hulduhóll

21/2023 Gljúfrasel

Um okkur

Opnunartími