85/2023 Miðbær Selfoss

Árið 2023, föstudaginn 15. desember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 85/2023, kæra á ákvörðun bæjarráðs Sveitarfélagsins Árborgar frá 29. júní 2023 um að samþykkja tillögu að breytingu á deiliskipulagi fyrir miðbæ Selfoss.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála 12. júlí 2023 kærir íbúi á Selfossi, ákvörðun bæjarráðs Sveitarfélagsins Árborgar frá 29. júní 2023 um að samþykkja tillögu að breytingu á deiliskipulagi fyrir miðbæ Selfoss. Skilja verður kröfugerð kæranda svo að þess sé krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Sveitarfélaginu Árborg 18. ágúst og 29. september 2023.

Málavextir: Deiliskipulag fyrir miðbæ Selfoss tekur til landsvæðis sem í Aðalskipulagi Árborgar 2020–2036 er skilgreint sem miðsvæði. Samkvæmt greinargerð deiliskipulagsins afmarkast skipulagssvæðið af Eyravegi og Austurvegi til norðurs og aðliggjandi íbúðarlóðum við Tryggvagötu til austurs, Sunnuvegi til suðurs og Kirkjuvegi til vesturs. Það skiptist í fjóra hluta, þ.e. Sigtúnsreit, Kaupfélagsreit, Hafnarreit og bæjargarð. Því er jafnframt skipt í vestra og eystra byggingarsvæði og gert er ráð fyrir að hvort um sig byggist upp sem heild.

 Á fundi bæjarstjórnar Sveitarfélagsins Árborgar 18. janúar 2023 var samþykkt að auglýsa til kynningar tillögu að breytingu á deiliskipulaginu. Samkvæmt fundargerð fólst meginbreytingin í því að syðst á svæðinu yrði bætt við niðurgrafinni göngugötu, Garðatröð, sem myndi tengjast við Kirkjuveg að vestan og austurstíg Sigtúnsgarðs að austan. Sunnan við Garðatröð og austan við austurstíginn til móts við lóðina Sigtún 2 yrði bætt við byggingarreitum fyrir lágreist hús, að hámarki tvær hæðir og ris. Mörkum lóða sunnan Miðstrætis yrði breytt og nýjar lóðir afmarkaðar. Jafnframt var samþykkt að gefa íbúum færi á að koma á framfæri sjónarmiðum sínum um tillöguna í ráðgefandi könnun á vefnum Betri Árborg.

Tillagan var auglýst til kynningar 22. febrúar 2023 og veittur frestur til athugasemda til 5. apríl s.á. Á kynningartíma bárust athugasemdir, m.a. frá kæranda í máli þessu, er lutu að hæð fyrirhugaðra húsa við lóð hans. Tók skipulagsnefnd undir þau sjónarmið á fundi 17. maí 2023 og lagði til við hönnuði að umfang bygginga yrði minnkað með lækkun í einnar hæðar hús með risi í samræmi við framlögð skuggavarpsgögn. Var tillagan samþykkt með fyrirvara um lagfærð gögn og skipulagsfulltrúa falið að svara framkomnum athugasemdum og umsögnum. Þá var mælst til þess að bæjarstjórn samþykkti tillöguna og áréttað að fara skyldi fram ráðgefandi könnun á afstöðu íbúa um tillöguna áður en bæjarstjórn tæki hana til lokaafgreiðslu. Fór slík könnun fram dagana 18.–25. maí 2023.

Á fundi bæjarstjórnar 21. júní s.á. var tillagan tekin fyrir að nýju og samþykkt. Málið var einnig tekið fyrir á fundi bæjarráðs 29. s.m. og fjallað um framkomnar athugasemdir og umsagnir er borist höfðu við tillöguna. Tók bæjarráð þar undir sjónarmið kæranda um að tveggja hæða hús svo nærri Sigtúni 2 væri helst til of hátt. Gerð hefði verið breyting á gögnum er fæli í sér að efra hús vestan við Sigtún 2 yrði einnar hæðar með hliðsjón af framlögðum skuggavarps­gögnum og hefði þar af leiðandi minni áhrif á Sigtún 2. Var tillagan samþykkt svo breytt og skipulags­fulltrúa falið að senda hana til Skipulagsstofnunar til lögboðinnar afgreiðslu, auglýsa niður­stöðuna og svara framkomnum athugasemdum og umsögnum. Skipulagsstofnun gerði ekki athugasemd við að birt yrði auglýsing um samþykkt sveitarstjórnar. Öðlaðist skipulags­breytingin gildi með birtingu auglýsingar þar um í B-deild Stjórnartíðinda 28. júlí 2023.

Málsrök kæranda: Kærandi bendir á að deiliskipulagsuppdráttur umrædds svæðis gefi ekki rétta mynd af staðsetningu fyrirhugaðra húsa við lóð hans. Sé þess óskað að rétt staðsetning núverandi húsa verði sett inn á teikningar þar sem aðeins séu 11 m frá bílgeymslu að göngustíg þar sem fyrirhugaðar byggingar eigi að rísa. Téðar byggingar muni hafa mikil grenndaráhrif gagnvart fasteign hans og einnig auka á eldhættu vegna nálægðar við hús hans. Um stórvægilegar breytingar sé að ræða. Sé kæra þessi borin fram þar sem sveitarfélagið hafi ekki svarað erindi kæranda og greinilegt sé að ekkert samráð eigi að vera við íbúa. Kærandi noti lóð sína mikið að sunnanverðu og að vestan, en þar sé matjurtargarður og lítið gróðurhús. Jafnframt sé heitur pottur sem mikið sé notaður. Ekki hafi verið lagðar fram skuggavarpsteikningar við meðferð málsins. Muni skuggavarp og yfirsýn frá umræddum húsum á lóð kæranda rýra notagildi hennar og trufla þar viðveru.

Málsrök Sveitarfélagsins Árborgar: Af hálfu sveitarfélagsins er tekið fram að hin umdeilda breyting sé í samræmi við Aðalskipulag Árborgar 2020–2036. Hún hafi verið unnin með lögmætum og eðlilegum hætti í samræmi við ákvæði skipulagslaga nr. 123/2010 og stjórn­sýslul­aga nr. 37/1993. Umrædd lóð sé á skilgreindu miðsvæði samkvæmt aðalskipulaginu. Stefnt sé að þéttingu og styrkingu þess og sé útfærsla deiliskipulagsbreytingarinnar í fullu samræmi við þessa áætlun aðalskipulagsins. Heilt yfir muni útsýni og birta ekki skerðast þannig að nálæg hús verði fyrir skerðingu umfram það sem búast megi við vegna byggðaþróunar á þéttbýlum svæðum, einkum í miðbæjum. Óbreyttur réttur til útsýnis sé ekki bundinn í lög. Íbúar í þéttbýli geti ávallt átt von á því að nánasta umhverfi þeirra taki einhverjum breytingum sem haft geti í för með sér skerðingu á útsýni, aukið skuggavarp og aðrar breytingar sem þétting byggðar hafi í för með sér. Verði menn að sæta því að með almennum takmörkunum geti hagsmunir þeirra að einhverju leyti verið skertir með slíkum deiliskipulagsbreytingum. Með þeim breytingum sem gerðar hafi verið á hámarkshæð byggingar í nágrenni húss kæranda verði skuggavarp á lóð hans mjög óverulegt. Þannig sé komið til móts við ábendingar hans og eftir þær breytingar sé skuggavarpið ásættanlegt í ljósi allra aðstæðna.

Ekkert bendi síðan til þess að óeðlileg eldhætta eða ónæði fylgi þeim deiliskipulagsbreytingum sem samþykktar hafi verið á svæðinu. Þegar tekin sé fyrir umsókn um byggingarleyfi sé sérstaklega fjallað um eldhættu, þ.e. fjarlægð á milli bygginga og áhættu að teknu tilliti til byggingarefnis og annarra brunavarna. Ekki sé sjálfgefið að minni fjarlægð hafi endilega í för með sér aukna eldhættu, með réttum brunaþolnum útfærslum sé unnt að halda eldhættu í lágmarki á þéttbyggðu svæði. Einnig verði ekki séð að óeðlilegt ónæði fylgi breyttu deiliskipulagi. Unnið hafi verið nýtt skuggavarp af svæðinu og hafi það legið fyrir áður en lokatillaga að breytingunni hafi verið afgreidd í bæjarstjórn. Hvað útsetningu byggingu og kantsteina varði sé bent á að hús séu almennt ekki útsett inn á byggingarreitum við deiliskipulagsgerð. Það sé hefðbundið við deiliskipulagsgerð af þessu tagi að útlista ekki nákvæmlega allar málsetningar í deiliskipulagi heldur útfæra þær síðar við vinnslu lóðablaða.

—–

Úrskurðarnefndin kynnti sér aðstæður á vettvangi 8. desember 2023.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um ákvörðun bæjarráðs Sveitarfélagsins Árborgar frá 29. júní 2023 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi fyrir miðbæ Selfoss, en samkvæmt auglýsingu um gildistöku breytingarinnar er heimilað aukið byggingarmagn á svæðinu, mest í kjöllurum og með nýjum lóðum eða byggingarreitum. Lýtur kæra þessi að fyrirhuguðum breytingum nálægt lóð kæranda að Sigtúni 2.

Skipulag lands innan marka sveitarfélags er í höndum sveitarstjórnar skv. 3. mgr. 3. gr. og 1. mgr. 38. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, en í því felst einnig heimild til breytinga á gildandi deiliskipulagi, sbr. 43. gr. laganna. Við beitingu þessara ákvæða ber að fylgja markmiðum skipulagslaga sem tíunduð eru í 1. gr. þeirra, en meðal þeirra er að tryggja réttaröryggi í meðferð skipulagsmála þannig að réttur einstaklinga og lögaðila verði ekki fyrir borð borinn þótt hagur heildarinnar sé hafður að leiðarljósi, sbr. c-lið. Jafnframt skal tryggja að haft sé samráð við almenning við gerð skipulagsáætlana þannig að gefið sé tækifæri til að hafa áhrif á ákvörðun stjórnvalda við gerð slíkra áætlana, sbr. d-lið lagagreinarinnar. Við töku skipulags­ákvarðana er sveitarstjórn bundin af meginreglum stjórnsýsluréttarins, þ. á m. lögmætis­reglunni. Að gættum framangreindum reglum hafa sveitarstjórnir mat um það hvernig deili­skipulagi og breytingum á því skuli háttað.

Samkvæmt 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga skulu gildandi skipulagsáætlanir vera í innbyrðis samræmi og er aðalskipulag rétthærra en deiliskipulag. Skal við gerð deiliskipulags byggja á stefnu aðalskipulags og hún útfærð fyrir viðkomandi svæði eða reit, sbr. 3. mgr. 37. gr. laganna.

Skipulagsreitur sá sem hin umdeilda breyting nær til tekur til landsvæðis sem auðkennt er sem miðsvæði M1 í Aðalskipulagi Árborgar 2020–2036. Í greinargerð aðalskipulagsins er sett fram sú stefna um miðsvæði að styrkja skuli miðbæ Selfoss sem aðalþjónustusvæði sveitarfélagsins með miðstöð stjórnsýslu, verslunar, þjónustu og menningar. Þar verði einnig veitingarekstur og mögulegt sé að vera með íbúðir á efri hæðum bygginga. Í almennum skilmálum fyrir miðsvæði í greinargerð aðalskipulagsins er tekið fram að þar sé reiknað með nýtingarhlutfalli lóða á bilinu 1,0–2,5 og með bílastæðakjallara geti það verið allt að 3,0. Nýtingarhlutfall skuli skoða fyrir hvert svæði fyrir sig út frá aðstæðum, s.s. aðlögun að nálægðri byggð, skugga­myndun, samgöngulausnum og fleira. Gera skuli grein fyrir þessum atriðum í deiliskipulagi viðkomandi reits. Ný mannvirki skuli að jafnaði vera á 3–6 hæðum, en þó skuli taka mið af nálægðri byggð. Þá er heimilt að vera með djúpgáma fyrir sorp. Um svæði M1 er m.a. tekið fram að í gildi sé deiliskipulag og skuli uppbygging vera samkvæmt því.

Á suðurhluta skipulagssvæðisins er Sigtúnsgarður og liggur lóð kæranda að garðinum til vesturs og suðurs, en hún er um leið aðlæg hinu deiliskipulagða svæði. Meðal þess sem hin kærða breyting felur í sér er að bætt er við niðurgrafinni göngugötu syðst á svæðinu, nefnd Garðatröð, sem tengist við Kirkjuveg að vestan og austurstíg Sigtúnsgarðs að austan. Sunnan við göngugötuna og austan við austurstíginn, til móts við lóð kæranda, er bætt við byggingarreitum fyrir hús. Í auglýstri tillögu að breytingu á deiliskipulaginu kom fram að þar skyldu vera lágreist hús, að hámarki tvær hæðir og ris. Kom kærandi að athugasemdum varðandi hæð húsanna og sam­kvæmt samþykktum skipulagsuppdrætti er nú gert ráð fyrir að á umræddum byggingarreitum séu tvær byggingar, þar sem efra húsið, sem nær yrði húsi kæranda, yrði ein hæð með kjallara, en neðra húsið tvær hæðir með kjallara. Í greinargerð deiliskipulagsins er í sérákvæðum um nýbyggingar að finna frekari skilyrði um m.a. hæð bygginga og tekið fram að staðsetning byggingar innan byggingarreits sé frjáls. Jafnframt er vísað til þess að hámarksnýtingarhlutfall hverrar lóðar megi sjá í töflu í kafla 2.2 í greinargerð deiliskipulagsins.

Í almennri umfjöllun um nýtingarhlutfall í greinargerðinni kemur fram að það sé skilgreint fyrir hverja lóð í töflu í kafla 2.2, en horft sé á svæðið sem heild gagnvart stefnumótun í aðalskipulagi um nýtingarhlutfall svæðisins. Í téðri töflu, eins og hún var áður í gildandi deiliskipulagi frá árinu 2021, var m.a. sett fram nýtingarhlutfall lóðanna nr. 1, 2, 3, 4 og 6 við Miðstræti. Með hinni samþykktu breytingu er mörkum lóða sunnan Miðstrætis breytt og nýjar lóðir afmarkaðar og taflan löguð að því. Er m.a. tilgreint nýtingarhlutfall fyrir lóðir nr. 1–21, 2–8, 10–20 og 23–37 við Miðstræti og kemur fram að nýtingarhlutfall Miðstrætis 1–21 sé 2,5, en það var áður 2,0 fyrir Miðstræti 1. Að þessu virtu verður að álíta að aukning á byggingar­magni samkvæmt deiliskipulaginu rúmist innan heimilda aðalskipulags. Einnig verður að líta svo á að uppfyllt séu skilyrði 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga um samræmi skipulagsáætlana.

Við afgreiðslu málsins hjá bæjarráði lá fyrir skuggavarpsteikning vegna húsa sem áform eru um að reisa við lóð kæranda. Sýna þær skuggavarp 20. júní og 20. september kl. 10:00, 13:00 og 16:00. Af þeim verður ráðið að fyrirhugaðar byggingar muni hafa í för með sér einhver grenndaráhrif vegna skuggavarps. Telja verður að skipulagsyfirvöld hafi nokkurt svigrúm við mat á því hvert ásættanlegt skuggavarp sé hverju sinni og má um leið athuga að tekið var að nokkru tillit til athugasemda kæranda hér að lútandi eins og áður er lýst og með því dregið úr þeim áhrifum sem breytingarnar kunna að hafa í för með sér.

Fram kemur í 1. mgr. b-liðar í gr. 5.3.2.1. í skipulagsreglugerð að við ákvörðun um fjarlægð milli einstakra byggingarreita skuli taka tillit til sólarhæðar og skuggavarps, vindstrengja o.fl., eftir því hver notkun bygginganna sé. Í byggingarreglugerð nr. 112/2012 er hins vegar kveðið á um brunavarnir og fjarlægðir milli húsa. Samkvæmt 1. mgr. gr. 9.7.5. reglugerðarinnar er það meginregla að bil milli bygginga skuli vera nægjanlega mikið til að ekki sé hætta á að eldur nái að breiðast út á milli þeirra, en nánari skilyrði um bil milli bygginga eru sett í ákvæðinu. Er það byggingarfulltrúa að ganga úr skugga um að byggingarleyfi uppfylli ákvæði laga nr. 160/2010 um mannvirki og reglugerða sem settar hafa verið á grundvelli þeirra komi til þess að leyfi til byggingar hinna umdeildu mannvirkja verði samþykkt.

Með vísan til þess sem að framan er rakið og að teknu tilliti til fyrirliggjandi gagna þykir hin kærða ákvörðun ekki haldin þeim form- eða efnisannmörkum að leitt geti til ógildingar hennar. Verður kröfu kæranda þar um því hafnað.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um að felld verði úr gildi ákvörðun bæjarráðs Sveitarfélagsins Árborgar frá 29. júní 2023 um að samþykkja tillögu að breytingu á deiliskipulagi fyrir miðbæ Selfoss.