Skip to main content
Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála
sep 28
Love0

83/2023 Kirkjusandur

Með

Árið 2023, fimmtudaginn 28. september, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 83/2023, kæra á ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 16. febrúar 2023 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Kirkjusands vegna lóðarinnar nr. 2 við Kirkjusand.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 3. júlí 2023, er barst nefndinni 4. júlí s.á., kærir húsfélagið Kirkjusandi 1, 3 og 5, Reykjavík, þá ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 16. febrúar 2023 að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Kirkjusands vegna lóðarinnar nr. 2 við Kirkjusand. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 10. júlí 2023.

Málavextir: Á Kirkjusandi í Reykjavík er í gildi deiliskipulag Kirkjusands frá 30. nóvember 1990. Deiliskipulagið hefur sætt breytingum og með breytingu er tók gildi 28. júní 2016 var gert ráð fyrir að skrifstofuhúsnæði á Kirkjusandi 2 myndi standa áfram og væri eingöngu gert ráð fyrir atvinnuhúsnæði á lóðinni.

Hinn 29. júní 2022 samþykkti umhverfis- og skipulagsráð að auglýsa tillögu um breytingu á deiliskipulagi Kirkjusands vegna lóðarinnar nr. 2 við Kirkjusand. Í tillögunni fólst breytt landnotkun, þ.e. heimiluð blöndun atvinnu- og íbúðarhúsnæðis, byggingarmagn, breyting á byggingar­reitum og skilmálum lóðar sem merkt er A í deiliskipulaginu. Borgarráð samþykkti tillöguna til auglýsingar á fundi 7. júlí s.á. Deiliskipulagstillagan var auglýst til kynningar með athuga­semda­fresti frá 21. s.m. til og með 19. september s.á. Athugasemdir bárust á kynningar­tíma, þ. á m. frá kæranda. Í umsögn skipulagsfulltrúa, dags. 2. febrúar 2023, var tekin afstaða til framkominna athugasemda.

Á fundi umhverfis- og skipulagsráðs 8. febrúar 2023 var málið tekið fyrir og var umsögn skipulagsfulltrúa lögð fram. Samþykkti ráðið tillöguna með þeim breytingum sem fram komu í umsögn skipulagsfulltrúa. Borgarráð samþykkti deiliskipulagsbreytinguna á fundi 16. s.m. og var hún send Skipulagsstofnun til lögboðinnar meðferðar. Í bréfi stofnunarinnar, dags. 18. apríl 2023, kom fram að hún gerði ekki athugasemdir við að birt yrði auglýsing um gildistöku deili­skipulags­­breytingarinnar en benti á að tilefni væri til að gera nánari grein fyrir umfangi áætlaðs niðurrifs með tilliti til loftslagsáhrifa. Deiliskipulagsbreytingin tók gildi með birtingu aug­lýsingar þar um í B-deild Stjórnartíðinda 29. júní 2023.

Málsrök kæranda: Kærandi vísar til þess að enn sé gert ráð fyrir að fjöldi hæða byggingar, sem merkt sé A4 á skipulagsuppdrætti, séu fleiri en fimm. Farið sé fram á að ekki verði leyfð glerbygging á þaki hússins eða annarra húsa á reitnum sem valdi skuggavarpi á nærliggjandi hús norðan Kirkjusands. Einnig séu gerðar athugasemdir við fjölda nýrra íbúða á Kirkjusandi 2, skort á félagslegum innviðum í ljósi mikillar fjölgunar íbúa, aukna bílaumferð, aukna slysahættu auk neikvæðra umhverfisþátta, s.s. hættu á vindsveipum og sólarlausum útivistar­svæðum.

Þá hafi deiliskipulagsbreytingin tekið miklum efnislegum breytingum frá auglýstri tillögu án þess að þær breytingar hafi verið kynntar íbúum svæðisins. Kynnt deiliskipulagsbreyting hafi gert ráð fyrir 225–240 íbúðum á reit Kirkjusands 2 og hafi því byggingarmagni verið mótmælt. Nú sé tala íbúða komi í 432 sem sé aukning um allt að 86%. Sé miðað við 2,5 íbúa á íbúð verði íbúaaukning um 1.100. Þessi breyting sé rökstudd með því að atvinnuhúsnæði á reitnum sé minnkað um 10.400 m2. Skjóti þetta skökku við þar sem mikill skortur sé þegar til staðar í Laugar­nes­hverfi á atvinnuhúsnæði fyrir þjónustu við almenning, s.s. verslunum, veitinga­stöðum og öðrum þjónustufyrirtækjum.

Þörf hefði verið á mati á vindafari í vindgöngum áður en deiliskipulagið hefði verið samþykkt. Slíkt mat hefði getað leitt til breytinga á umfangi og staðsetningu bygginga. Einnig séu niðurstöður umferðarhermunar vafasamar. Gera verði þá kröfu að farið verði yfir þær af þar til bærum sérfræðingum á þessu sviði skipulagsmála.

Viðmiðunartölur um fjölda leikskóla- og grunnskólabarna virðist vera óvenju lágar að mati skipulagsfræðings sem leitað hafi verið álits hjá. Fram hafi komið í umræðu að leik- og grunnskólar geti sem standi ekki tekið við fleiri börnum í hverfinu. Því verði að endurskoða og útskýra fyrir íbúum um væntanlega fjölgun íbúa á svæðinu. Liggja verði fyrir skýrar áætlanir um hvar og hvenær fyrirhugað sé að auka leik- og grunnskólarými fyrir verðandi íbúa. Í umsögn skipulagsfulltrúa sé vísað til minnisblaðs frá skóla- og frístundasviði, en nú sé það plagg marklaust við mat á þörfum fyrir innviði þar sem á þeim tíma hafi í skipulagi aðeins verið gert ráð fyrir 195 íbúðum.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu borgaryfirvalda er bent á að komið hafi verið til móts við athugasemdir kæranda á auglýsingartíma deiliskipulagstillögunnar um að lækka hús A4, en fjölda hæða hafi verið fækkað úr sjö í sex til þess að minnka skuggavarp. Samkvæmt uppdráttum sé efsti punktur núverandi íbúðarhúss við Kirkjusand 1, 3 og 5 hærri en hámarkshæð húss A4. Að öðru leyti séu byggingarreitir óbreyttir frá kynningu deiliskipulags­tillögunnar. Byggingarmagn sé einnig óbreytt en þurfi að rúmast innan skilgreindra byggingarreita og skilmála.

Stefna og viðmið Aðalskipulags Reykjavíkur 2040 um þéttleika byggðar og byggingarmagn gefi einvörðungu til kynna mögulega hámarksnýtingu svæða. Endanleg ákvörðun um magn bygginga, fjölda íbúða, hæðir húsa og þéttleika á einstökum svæðum sé ávallt tekin við gerð deiliskipulags með tilliti til meginmarkmiða aðalskipulags um sjálfbæra þróun og gæði byggðar. Tillagan samræmist þeim meginmarkmiðum sem sett séu í aðalskipulagi, m.a. varðandi lágmarkshlutfall sólríkra dvalarsvæða, áherslu á grænt og manneskjulegt yfirbragð og náið samspil bygginga og almenningsrýma. Viðmið um lágmarkshlutfall sólríkra dvalarstaða sé í samræmi við kafla 3.6.3 í aðalskipulagi. Samkvæmt skilmálum deiliskipulags­breytingarinnar skuli samanlagt flatarmál dvalar- og leiksvæða á lóðinni samsvara að lágmarki 20% af samanlögðu birtu flatarmáli íbúða á lóðinni og 5% af birtu flatarmáli atvinnuhúsnæðis. Lögð sé áhersla á að þessi svæði séu björt og gerð sé krafa um að svæði sem svari til lágmarks 50% leik- og dvalarsvæða geti notið sólar í fimm klukkustundir á milli klukkan 09:00 og 17:00 þann 1. maí.

Misskilnings gæti hjá kæranda um að íbúðum hafi verið fjölgað verulega eftir að tillagan hafi verið auglýst, en hámarksfjöldi íbúða sé óbreyttur. Við meðferð málsins hafi Skipulagsstofnun gert athugasemd við að heildarfjöldi íbúða á deiliskipulagssvæðinu öllu kæmi ekki fram í tillögunni og því hafi honum verið bætt inn í greinargerð. Um sé að ræða nánari upplýsingar, en ekki efnislega breytingu. Þannig séu tölur kæranda yfir væntanlegan heildarfjölda íbúa um 1000 ekki réttar. Sé miðað við hefðbundnar íbúðir og að meðaltali 2,5 manns í íbúð sé væntanlegur íbúafjöldi nær 560 í samræmi við auglýsta tillögu.

Skipulagsfulltrúi hafi farið fram á að áhrif tillögunnar á umferð yrðu skoðuð áður en afstaða yrði tekin til hennar. Lóðarhafi hafi fengið verkfræðistofu til að gera umferðarhermun sem sýni áhrif aukins byggingarmagns og fjölgunar íbúða á kostnað atvinnuhúsnæðis á umferðarsköpun við reitinn. Samkvæmt minnisblaði verkfræðistofunnar, dags. 14. ágúst 2019, leiði breytt land­notkun jafnvel til minni umferðarsköpunar.

Þá hafi skilmálum um vindgreiningar verið bætt við tillöguna í kjölfar auglýsingar, en nú komi þar fram að lóðarhafi skuli gera vindgreiningu á útisvæðum lóðarinnar og aðlægum göturýmum áður en byggingarleyfi verði gefið út. Séu mótvægisaðgerðir vegna aukins vinds nauðsynlegar skuli þær koma fram á aðaluppdráttum. Hvað varði faglega ábyrgð þá sé það sveitarstjórn sem beri ábyrgð á gerð deiliskipulagsins, en öll vinna við breytinguna hafi verið unnin af þar til bærum hönnuðum og arkitektum.

Skóla- og frístundasvið hafi það hlutverk að gera ráðstafanir í skóla- og leikskólamálum ef þurfa þyki vegna fjölgunar íbúa, en viðmiðunartölur um leikskólabörn séu hjá sviðinu. Í minnisblaði sviðsins, dags. 4. september 2019, komi fram spá um fjölgun barna í skóla, leikskóla og frístund miðað við aukinn fjölda íbúða á Kirkjusandi. Miðað sé við 0,15 leikskólabörn á hverja íbúð og 0,29 grunnskólabörn, en tekið sé skýrt fram að um spá sé að ræða og að allar tölur séu því aðeins viðmið. Kirkjusandur sé ekki eini uppbyggingar­reiturinn í skólahverfinu og því megi búast við fjölgun leik- og grunnskólabarna á næstu árum. Samkvæmt minnis­blaðinu hafi leik- og grunnskólar ekki getað tekið við auknum fjölda barna árið 2019, en á móti komi að fyrirhugað sé að auka byggingarmagn í hverfinu fyrir bæði grunn- og leikskóla. Rétt sé að taka fram að minnisblaðið sé byggt á áætlaðri aukningu um 195 íbúðir á Kirkjusandi Reit A, en ekki 225–240 eins og endanleg deiliskipulagstillaga geri ráð fyrir. Uppfærsla á þessum tölum hafi verið send skóla- og frístundasviði sem sé nú upplýst um stöðuna og hafi vitað af áformum um fjölgun íbúða á Kirkjusandi frá því snemma í skipulags­ferlinu eða árið 2019. Þess megi geta að gert sé ráð fyrir nýjum ungbarnaleikskóla á Reit E sem sé nú í uppbyggingu.

 Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi ítrekar að mikið ósamræmi sé í uppgefnum fjölda íbúða á reitnum og um leið fjölda íbúa. Svo virðist sem eldri tillaga að breytingu á deiliskipu­laginu hafi verið höfð í huga við skrif umsagnar borgaryfirvalda. Í henni sé gengið út frá 224 íbúðum, eða 560 íbúum, en samkvæmt endanlegri deiliskipulagsbreytingu sé gert ráð fyrir um 430 íbúðum á reitnum, eða um 1075 íbúum, án útskýringa.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti breytingar á deiliskipulagi Kirkjusands vegna lóðarinnar nr. 2 við Kirkjusand. Samkvæmt áðurgildandi deiliskipulagi var nýtingarhlutfall lóðarinnar 1,6 ofanjarðar og 4,5 í heild, en með breyttu skipulagi er nýtingarhlutfallið 2,1 ofanjarðar og 4,0 í heild.

Gerð skipulags innan marka sveitarfélags er í höndum sveitarstjórnar skv. 3. mgr. 3. gr. og 1. mgr. 38. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, en í því felst einnig heimild til breytinga á gildandi deiliskipulagi, sbr. 43. gr. laganna. Skal deiliskipulag byggja á stefnu aðalskipulags og rúmast innan heimilda þess, sbr. 3. mgr. 37. gr. og 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga. Við töku skipulags­ákvarðana er sveitarstjórn bundin af meginreglum stjórnsýsluréttar, þ. á m. lögmætisreglunni sem felur m.a. í sér að með ákvörðun sé stefnt að lögmætum markmiðum og sem endranær er sveitarstjórn bundin af öðrum meginreglum stjórnsýsluréttarins. Að gættum framangreindum reglum hafa sveitarstjórnir mat um það hvernig deiliskipulagi og breytingum á því skuli háttað.

Samkvæmt Aðalskipulagi Reykjavíkur 2040 er Kirkjusandur á svæði M6b, en þar er gert ráð fyrir skrifstofum og eru íbúðir heimilar, einkum á efri hæðum bygginga. Reiturinn er einn af uppbyggingarreitum fyrir nýja íbúðarbyggð þar sem gera má ráð fyrir 50 íbúðum eða fleiri. Á töflu 3.1 í kafla III. í greinargerð aðalskipulagsins, Landnotkun og önnur ákvæði um uppbyggingu og þróun byggðar, er reiturinn merktur sem „Kirkjusandur-SÍS-reitur“ og kemur þar fram að fjöldi hæða húsa sé fimm til átta. Í kafla 3.6.2, Hæðir húsa, kemur fram að bindandi ákvæði um hæðir húsa á helstu þróunarsvæðum íbúðarbyggðar og blandaðrar byggðar séu sett fram á mynd sex í sama kafla. Samkvæmt myndinni er umrædd lóð á svæði þar sem heimilt er að byggja fimm til átta hæða hús. Þar kemur einnig fram að mögulegt sé að víkja frá viðmiðum, þannig að heimilt sé að bæta við tveimur hæðum við gerð deiliskipulags, sé það sérstaklega rökstutt. Í greinargerð aðalskipulagsins segir enn fremur að stefna og viðmið aðalskipulags um þéttleika byggðar og byggingarmagn gefi „einvörðungu til kynna mögulega hámarksnýtingu svæða“ en að endanleg ákvörðun um magn bygginga, fjölda íbúða, hæðir húsa og þéttleika á einstökum svæðum sé ávallt tekin við gerð deiliskipulags með tilliti til meginmarkmiða aðalskipulags og með sérstöku tilliti til viðmiða og ákvæða sem sett séu fram í köflum 3.6.1–3.6.4. Í viðauka V. við aðalskipulagið er fjallað um breytingar sem gerðar hafi verið miðað við áðurgildandi Aðalskipulag Reykjavíkur 2010–2030 og tekið fram um túlkun hæðaviðmiða og frávika að „frávik verði einkum leyfð við götuhorn og háhýsi (>9 hæðir) verði aðeins leyfð í undan­tekningar­tilvikum á öllum svæðum. Vikmörk -1/+2 eða -1/+1 verði eftirleiðis einvörðungu +2 eða +1, þ.e. engin takmörk á lágmarkshæð, það verði fyrst og fremst til ákvörðunar í deiliskipulagi.“

Með hinni kærðu deiliskipulagsbreytingu er heimiluð blöndun íbúðar- og atvinnuhúsnæðis. Í breytingunni felst að byggingarreitir verða fjórir á lóðinni, A1–A4, og breytt stærð, legu og fyrirkomulagi reitanna. Gert er ráð fyrir að byggingarnar verði fjórar til sex hæðir og heimilt sé að gera bílageymslu í kjallara á tveimur hæðum. Samkvæmt deiliskipulaginu er heimilaður fjöldi íbúða 225, en verði nemendaíbúðir á byggingarreit A3 er heimilt að auka heildarfjölda íbúða í 240. Heildarfjölda íbúða var ekki breytt eftir auglýsingu deiliskipulagstillögunnar, en í greinargerð var bætt við upplýsingum um fjölda íbúða á Kirkjusandsreitnum öllum. Samkvæmt áðurgildandi deiliskipulagi var gert ráð fyrir 427 íbúðum, en eftir breytinguna er heimilaður fjöldi íbúða á skipulagssvæðinu 667. Um hæðir húsa kemur m.a. fram að hámarkshæðir þeirra séu gefnar upp á deiliskipulagsuppdrætti, fjöldi hæða sé gefinn upp og ekki sé heimilt að fjölga þeim þótt heildarhæð sé innan uppgefinna hámarks­hæða. Á byggingarreit A3 er gert ráð fyrir fjögurra hæða byggingu, en á öðrum byggingar­reitum er fjöldi hæða fimm til sex. Er fjöldinn samkvæmt deiliskipulagsbreytingunni því í samræmi við áðurgreind ákvæði aðalskipulagsins.

Samkvæmt 5. mgr. 12. gr. skipulagslaga skal við gerð skipulagsáætlana gera grein fyrir áhrifum áætlunar og einstakra stefnumiða hennar á umhverfið, m.a. með samanburði þeirra kosta sem til greina koma, og umhverfismati áætlunarinnar. Fjallað er um umhverfismat deiliskipulags í gr. 5.4.1. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013. Þar segir í 1. mgr. að við gerð deiliskipulags skuli meta líkleg áhrif af fyrirhuguðum framkvæmdum og starfsemi á aðliggjandi svæði og einstaka þætti áætlunarinnar sjálfrar svo sem á ásýnd, útsýni, hljóðvist og loftgæði eftir því sem efni skipulagsins gefi tilefni til. Áætla skuli áhrif af t.d. umferð, hávaða og umfangsmiklum mannvirkjum, sbr. 2. mgr. ákvæðisins. Þá er kveðið á um í 3. mgr. að gera skuli grein fyrir matinu og niðurstöðu þess í greinargerð deiliskipulagsins. Sé um breytingu á deiliskipulagi að ræða skal gera grein fyrir áhrifum hennar á umhverfið með nýju umhverfismati ef við eigi, sbr. gr. 5.8.5.2. í reglugerðinni.

Í köflum 3.6.1.–3.6.4. í Aðalskipulagi Reykjavíkur 2040 er m.a. vikið að atriðum sem snerta umhverfisgæði sem taka þurfi mið af við endanlegt mat á umfangi uppbyggingar, ákvörðun um hæðir húsa og byggingarform í deiliskipulagi og að við endanlega ákvörðun um byggingarmagn og fjölda íbúða í deiliskipulagi eigi að leggja til grundvallar niðurstöður úr samgöngumati og mati á áhrifum uppbyggingar á umferð á nærliggjandi götum.

Svo sem fram kemur í málavaxtalýsingu gerðu kærandi og fleiri nágrannar athugasemdir við auglýsta tillögu að umdeildri deiliskipulagsbreytingu. Lutu þær m.a. að umfangi fyrirhugaðrar byggðar með tilliti til hæðar og skuggavarps og aukningu umferðar. Einnig voru gerðar athugasemdir við skort á gögnum um vindgreiningu. Í svörum við athugasemdum var tekið fram að tillagan samræmdist meginmarkmiðum aðalskipulags, m.a. varðandi lágmarkshlutfall sólríkra dvalarsvæða, áherslur á grænt og manneskjulegt yfirbragð og náið samspil bygginga og almenningsrýma. Komið hefði verið til móts við athugasemdir um að fækka hæðum en hámarksfjölda hæða á byggingarreit A-4 hefði verið breytt úr sjö í sex. Einnig kom þar fram að tekið væri undir mikilvægi þess að tryggja skjól á dvalarsvæðum og í göturýmum. Því hefði skilmálum um vindgreiningar verið bætt við tillöguna í kjölfar auglýsingar. Jafnframt kom fram í svörum við athugasemdum að lóðarhafi hefði fengið verkfræðistofu til að gera umferðar­hermun sem sýndi áhrif aukins byggingarmagns og fjölgunar íbúða á kostnað atvinnuhúsnæðis á umferðarsköpun við reitinn.

Ljóst er að þær kröfur sem gerðar eru til umhverfismats deiliskipulags eru breytilegar eftir efni þess og umfangi. Við umrædda breytingu fjölgar íbúðum á svæðinu um 225–240 sem er aukning um 52–56%. Verður því að telja að tilefni hafi verið til að meta áhrif breytinganna. Í greinargerð deiliskipulagsins kemur fram að við vinnslu deiliskipulagsbreytingarinnar hafi verið horft sérstaklega til mögulegra umhverfisáhrifa af fyrirhuguðum framkvæmdum. Breyting verði á byggingarmagni, ásýnd og svipmóti byggðarinnar þar sem núverandi hús á lóðinni verði rifið, byggingarmagn lóðarinnar aukið, byggðin brotin meira upp og dvalar­svæðum komið fyrir í stað umfangsmikilla bílastæða. Þá sé hæð byggðarinnar „heilt yfir að mestu óbreytt“ og teljist áhrif á umfang og svipmót hennar því óveruleg. Einnig kemur fram að breyting á hlutfalli íbúðar- og atvinnuhúsnæðis hafi áhrif á umferðarmál á svæðinu og hafi þau verið skoðuð. Umferðarflæði muni breytast, en það hafi ekki teljandi neikvæð áhrif. Breyting á hlutfalli milli íbúðar- og atvinnuhúsnæðis hafi einnig áhrif á skólamál í hverfinu og hafi það verið skoðað við vinnslu deiliskipulagsins. Er dregin sú ályktun að á heildina litið séu áhrif tillögunnar talin óveruleg.

Svo sem greinir að framan vann verkfræðistofa umferðarhermun fyrir lóðarhafa og liggur fyrir í málinu minnisblað stofunnar, dags. 14. ágúst 2019. Þar kemur fram að helstu áherslur hafi verið að meta umferð sem myndi skapast vegna nýrrar uppbyggingar á svæðinu og dreifingu þeirrar umferðar ásamt áhrifum á aðliggjandi gatnakerfi. Til grundvallar lá m.a. fyrir þágildandi deiliskipulag Kirkjusands frá árinu 2016, tillaga að breytingu á deiliskipulagi frá 2019, sem var þó aldrei samþykkt, og umferðartalning frá árinu 2010. Þágildandi deiliskipulag gerði eingöngu ráð fyrir skrifstofum við Kirkjusand 2, en breytingartillaga sem lá til grundvallar umferðarspánni gerði ráð fyrir 195 íbúðum á reitnum. Vegna þessa mun ökutækjum á sólarhring fækka úr 3.200 í 1.800. Þá segir einnig: „Samanborið við gildandi deiliskipulag sýna niðurstöður umferðarhermunar fyrir háannatíma árdegis að umferðarástand verður betra við allar aðkomur Kirkjusandsreits með breyttu deiliskipulagi. Það stafar að mestu leyti af breyttu byggingarmagni atvinnuhúsnæðis sem leiðir til þess að færri (starfsmenn) koma að reitnum á háannatíma árdegis og fleiri fara út af reitnum (íbúar), sem skapar betra jafnvægi. Meðalraðir fyrir vinstri beygju árdegis af Sæbraut á Kirkjusand styttast úr rúmlega 60 m í 10 m.“

Samkvæmt framangreindu lágu fyrir gögn um áhrif breytinganna og mat á vissum þáttum við málsmeðferð deiliskipulagsbreytingarinnar. Jafnframt voru settir skilmálar um vindgreiningu sem liggja þarf fyrir áður en byggingarleyfi verður gefið út. Tilefni hefði verið til að gera nánari grein fyrir þáttum sem nefndir eru í gr. 5.4.1. í skipulagsreglugerð, s.s. hljóðvist, loftgæði og veðurfari og loftslagsáhrifum vegna niðurrifs núverandi byggingar. Verður sá annmarki þó ekki talinn ráða úrslitum um gildi hins kærða deiliskipulags.

Fjallað er um skuggavarp í 1. mgr. b-liðar í gr. 5.3.2.1. í skipulagsreglugerð. Þar kemur fram að við ákvörðun um fjarlægð milli einstakra byggingarreita skuli taka tillit til sólarhæðar og skuggavarps eftir því hver notkun bygginganna sé. Þá er fjallað um skýringarmyndir og önnur fylgiskjöl deiliskipulagstillögu í gr. 5.5.4. og kemur þar fram að ef skýringaruppdrættir fylgi skuli vísa til þeirra í deiliskipulagi og að skýringaruppdrætti, svo sem skuggavarpsteikningar, sé heimilt að nota til að sýna áhrif af og dæmi um útfærslu deiliskipulags.

Skuggavarpsteikningar fylgdu hinni kærðu skipulagsbreytingu sem sýna skuggavarp á vorjafndægri og sumarsólstöðum kl. 10:00, 13:30 og 17:00. Af þeim gögnum verður ráðið að heimilaðar framkvæmdir í hinu kærða deiliskipulagi muni hafa í för með sér einhver grenndaráhrif vegna skuggavarps, en telja verður að skipulagsyfirvöld hafi nokkurt svigrúm við mat á því hvert ásættanlegt skuggavarp sé hverju sinni.

Með vísan til þess sem að framan er rakið þykir hin kærða ákvörðun ekki haldin þeim form- eða efnisannmörkum að leitt geti til ógildingar hennar. Verður kröfu kæranda þar um því hafnað.

Rétt þykir að vekja athygli á að geti fasteignaeigendur sýnt fram á fjártjón vegna deiliskipulags eða breytinga á því geta þeir eftir atvikum átt rétt á bótum, sbr. 51. gr. skipulagslaga. Það álitaefni á hins vegar ekki undir úrskurðarnefndina heldur eftir atvikum undir dómstóla.

 Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar borgarráðs Reykjavíkur frá 16. febrúar 2023 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Kirkjusands vegna lóðarinnar nr. 2 við Kirkjusand.

sep 28
Love0

68/2023 Flugstöð skipulagsgjald

Með

Árið 2023, fimmtudaginn 28. september, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson bygginga­r­­­­­­­­­­­­­­­­­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 68/2023, kæra á ákvörðun Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar frá 3. maí 2023, að synja um niðurfellingu skipulagsgjalds vegna viðbyggingar Flugstöðvar 1a á Keflavíkurflugvelli.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 1. júní 2023, er barst nefndinni sama dag, kærir Isavia ohf. þá ákvörðun Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar frá 3. maí 2023 að synja um niðurfellingu skipulagsgjalds að upphæð kr. 2.454.714 vegna við­byggingar Flugsstöðvar 1a á Keflavíkurflugvelli. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Húsnæðis- og mannvirkjastofnun 10. júlí 2023.

Málavextir: Með tilkynningu frá Suðurnesjabæ 24. október 2022 var Húsnæðis- og mannvirkja­stofnun upplýst um að bygging matshluta 16 Flugstöðvar 1a, F2095330, væri komin á byggingarstig 7. Byggingarstigið var staðfest í fasteignaskrá 25. s.m. og kæranda send áskorun um að hann hlutaðist til um að fyrsta brunabótamat færi fram. Þar sem ekki barst beiðni um brunabótamat var það reiknað án skoðunar af hálfu stofnunarinnar 31. janúar 2023, í samræmi við ákvæði 10. mgr. 2. gr. laga nr. 48/1994 um brunatryggingar. Samhliða brunabótamati var skipulagsgjald lagt á fasteignina í sam­ræmi við ákvæði skipulagslaga nr. 123/2010 og reglugerð um skipulagsgjald nr. 737/1997. Með beiðni, dags. 4. apríl 2023, óskaði kærandi eftir því að skipulagsgjaldið yrði fellt niður þar sem umræddur matshluti væri viðbygging og næði virðingarverð hans ekki 1/5 af verði eldra húss. Húsnæðis- og mann­virkjastofnun synjaði beiðni kæranda með tölvupósti 3. maí s.á. á þeim grundvelli að það væri mat stofnunarinnar að matshlutinn væri ekki viðbygging, heldur væri um nýbyggingu að ræða, sbr. 2. mgr. 17. gr. laga nr. 123/2010 og 1. gr. reglugerðar nr. 737/1997. Bæri kæranda því að greiða skipulagsgjald af byggingunni.

 Málsrök kæranda: Bent er á að Isavia standi í framkvæmdum á Keflavíkurflugvelli í samræmi við KEF Airport Masterplan 2015–2045, en framkvæmdirnar séu áfangaskiptar og muni standa yfir í mörg ár. Að endingu muni framkvæmdirnar skila nýrri tengibyggingu milli norður­byggingar og suðurbyggingar sem verði hjarta Keflavíkurflugvallar, nýrri austurálmu og stækkun suðurbyggingar. Flókið og umfangsmikið verkefni sé að standa í framkvæmdum á flugvelli sem sé í fullri starfsemi. Sem lið í að tryggja núverandi þjónustu og uppfylla þær öryggiskröfur sem gildi um starfsemina hafi verið farin sú leið að reisa tímabundna og endur­nýtanlega bráðabirgðaviðbyggingu á einni hæð sem hafi verið tekin í notkun árið 2023. Viðbyggingin sé 1.767 m2 á einni hæð og verði í notkun þar til búið verði að koma upp nýrri og varanlegri aðstöðu fyrir ytri landamæri Schengen í nýju tengibyggingunni. Viðbyggingin sé hönnuð með þeim hætti að hægt verði að taka hana niður og nýta í annað þegar hlutverki hennar við landamæraeftirlit ljúki. Viðbyggingin sé byggð ofan á flughlað og sé tengd með tveimur göngum við núverandi byggingu. Þegar viðbyggingin verði fjarlægð verði flughlaðið nýtt sem slíkt á ný. Sú starfsemi sem fari fram í viðbyggingunni sé beintengd og í beinu fram­haldi af þeirri starfsemi sem fari fram í byggingunni sem hún sé byggð við. Inngangur viðbyggingarinnar sé um suðurbygginguna, en ekki sé farið annars staðar inn í bygginguna á jörðu niðri heldur sé aðeins um neyðarútganga að ræða.

Félagið sé ósammála Húsnæðis- og mannvirkjastofnun um hvað teljist viðbygging og þeirri þröngu túlkun sem stofnunin leggi í hugtakið. Hugtakið sé ekki skilgreint sérstaklega í skipulags­lögum nr. 123/2010, lögum nr. 160/2010 um mannvirki eða lögum nr. 6/2001 um skráningu og mat fasteigna. Gjaldheimildir þurfi að vera skýrar og ótvíræðar og styðjast við við­hlítandi lagastoð. Aðrar stækkanir og viðbyggingar í flugstöðinni hafi flestar hlotið nýja skráningar­töflu og þar með nýtt matshlutanúmer og í leiðinni hafi skráningartöflur fyrir þá mats­hluta sem stækkanirnar séu byggðar út frá verið uppfærðar. Skipulagsgjald hafi ekki verið lagt á vegna þessara stækkana og feli ákvörðun Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar því í sér breytta framkvæmd sem sé óheimilt nema á grundvelli skýrrar lagaheimildar eða samkvæmt reglum stjórnsýsluréttar um breytingu á fyrri framkvæmd.

Samkvæmt íslenskri nútímamálsorðabót Stofnunar Árna Magnússonar í íslenskum fræðum sé viðbygging skilgreind sem „hluti húss sem byggður var seinna en aðalhúsið“. Ljóst sé að um rúmt orðalag sé að ræða sem geti ekki takmarkast við það hvernig byggingin sé tengd við­byggingu eða hluta húss sem sé byggður seinna en það sem fyrir var, hvort sem það sé um ganga eða á annan hátt. Jafnframt séu viðbyggingar eins mismunandi og þær séu margar og þurfi þær ekki að fylgja útliti og gerð hins eldra húss heldur þvert á móti séu dæmi um við­byggingar sem séu ólíkar útliti þeirrar byggingar sem byggt sé við. Deiliskipulag kveði stundum á hvernig útlit viðbyggingar skuli vera. Þá séu gangar algeng rými í byggingum og ótækt að telja að vegna þess að hún sé tengd með göngum að þá sé byggingin ekki viðbygging. Ef byggð væri nýbygging frá grunni þar sem gangur myndi tengja tvö rými húsnæðis saman, myndi byggingin ekki vera talin tvær byggingar og lagt skipulagsgjald á hvora fyrir sig.

Þá komi ekki til greina að umrædd viðbygging væri höfð sem stakt mannvirki óháð eldri hluta byggingarinnar vegna einmitt þess tilgangs sem byggingin sé notuð eins og sjá megi á grunn­myndinni. Sú starfsemi sem fari fram í viðbyggingunni sé í framhaldi af starfsemi aðal­byggingarinnar, þ.e. för farþega utan Schengen sem eigi leið í gegnum flugstöðina að hliði sínu. Starfsemin sé því í beinu framhaldi af því sem fram fari í byggingunni sem hún sé byggð við. Mannvirkið sé viðbygging en ekki nýreist hús í skilningi 17. gr. skipulagslaga.

Óháð skilgreiningu á hugtakinu viðbygging þá sé jafnframt ljóst að um tímabundna bráða­birgða­viðbyggingu sé að ræða. Tilgangur skipulagsgjalds sé að standa straum af kostnaði við gerð skipulagsáætlana o.fl. sem nýtist sveitarfélögum við gerð skipulagsáætlana, sbr. 1. mgr. 17. gr. skipulagslaga. Viðbyggingin sé til bráðabirgða og geti því ekki verið andlag álagningar skipulagsgjalds. Þá fari verðmæti viðbyggingarinnar ekki yfir 1/5 af heildarverðmæti þeirrar byggingar sem hún sé fest við. Brunabótamat viðbyggingarinnar sé kr. 840.150.000, en bruna­­bótamat heildarbyggingarinnar sé kr. 56.294.450.000 og 1/5 hluti þess sé kr. 11.258.890.000.

Húsnæðis- og mannvirkjastofnun hafi vísað til þess að afhent hafi verið ný skráningartafla fyrir matshlutann. Hvergi sé gerð sú krafa að viðbyggingar séu innifaldar í skráningartöflu og því sé rökstuðningur stofnunarinnar ekki lögmætt sjónarmið fyrir ákvörðun um álagningu skipulags­gjalds. Ef skráning viðbyggingarinnar hafi úrslitavald um það hvort skipulagsgjald verði lagt á eða ekki muni félagið óska eftir breytingu á skráningunni. Verður að telja hina kærðu álagningu vera haldna þeim annmörkum að óhjákvæmilegt sé að fella hana úr gildi.

 Málsrök Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar: Bent er á að samkvæmt 1. gr. laga nr. 48/1994 um brunatryggingar sé húseiganda skylt að brunatryggja allar húseignir. Húseign skuli virt til bruna­bótamats eigi síðar en fjórum vikum eftir að byggingu hennar ljúki eða eftir að hún hafi verið tekin í notkun. Eigandi beri ábyrgð á að óska eftir brunabótamati.

Samkvæmt 2. gr. sömu laga annist Húsnæðis- og mannvirkjastofnun virðingu húseignar samkvæmt matskerfi og verklagsreglum stofnunarinnar og sé heiti þeirrar gerðar bruna­bóta­mat. Markmið brunabótamats sé að finna vátryggingarverðmæti húseignarinnar á þeim tíma er virðing fari fram. Matið taki til þeirra efnislegu verðmæta húseignarinnar sem eyðilagst geti af völdum elds og miðist við byggingarkostnað að teknu tilliti til aldurs, slits, viðhalds og ástands eignar að öðru leyti. Nánar sé kveðið á um tilhögun brunabótamats í reglugerð nr. 809/2000 um lög­boðna brunatryggingu. Álagning skipulagsgjalds fari fram á grundvelli brunabótamats, sbr. 2. mgr. 17. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 þar sem segi að greiða skuli skipulagsgjald af ný­byggingum í eitt skipti sem nemi 0,3% af brunabótamati hverrar húseignar. Nýbygging teljist hvert nýreist hús sem virt sé til brunabóta svo og viðbyggingar við eldra hús ef virðingarverð hinnar nýju viðbyggingar nemi að minnsta kosti 1/5 verðs eldra hússins. Skipulagsgjald verði fyrst lagt á og innheimt þegar brunabótamat liggi fyrir. Í máli þessu sé tekist á um skilgreiningu á því hvað teljist vera viðbygging, en það sé hvergi skilgreint nema þá með þeirri almennu skýringu að það sé bygging sem byggð hafi verið seinna við eldra hús.

Samkvæmt byggingarlýsingu og greinargerð hönnunar komi fram að umrædd bygging sé tímabundin viðbygging sem verði tengd við matshluta 13 með tengigöngum. Flatarmál mann­virkisins sé um 1.767 m2. Það hafi verið skráð sem sérstök eining í mannvirkjaskrá stofnunarinnar og við skráningu þess hafi fylgt sérstök skráningartafla. Gjaldheimild skipulags­gjalds sé skýr, það beri að greiða skipulagsgjald af nýbyggingum sem virtar séu til brunabóta, sbr. 2. mgr. 17. gr. skipulagslaga. Hins vegar sé deilt um það hvort byggingin sé nýbygging eða viðbygging.

Viðbygging samkvæmt orðanna hljóðan sé mannvirki sem byggt sé við nú þegar reist eldra hús. Ekki sé hægt að fallast á að mannvirki sem reist hafi verið við hlið eldra húss og tengi­gangur verið gerður á milli þeirra teljist sem viðbygging. Þá beri að hafa í huga að sérhver mats­hluti sé metinn sérstaklega og fái hús- og brunabótamat óháð öðrum matshlutum. Umrætt mann­virki hafi aðskilinn hjúp og geti staðið sjálfstætt þótt t.d. matshluti 13 yrði rifinn. Þá sé rétt að benda á að með því að fjarlægja á síðari stigum tengiganginn og rjúfa þannig öll tengsl milli bygginganna væri hægt að breyta byggingunum í tvær sjálfstæðar einingar. Það sé mat stofnunarinnar að eðli máls samkvæmt geti slík bygging ekki talist viðbygging ef hægt sé að rjúfa hana frá upprunalegri byggingu með einföldum hætti.

Vegna þeirrar breytingar á framkvæmd sem kærandi vísi til vegna afgreiðslu sambærilegra mála hjá Húsnæðis- og mannvirkjastofnun, áður hjá Þjóðskrá Íslands, þá er bent á að hvert tilvik verði að meta sjálfstætt. Það sé mat stofnunarinnar að um sé að ræða hús sem standi sjálfstætt, sé tengt við aðalbyggingu með tengigangi, en þær viðbyggingar sem hafi farið í gegnum skráningu án þess að skipulagsgjald hafi verið lagt á hafi ekki verið byggðar með þeim hætti sem að framan hafi verið rakið. Sem dæmi megi nefna að þegar sótt hafi verið um að matshluti 08 yrði undanþeginn skipulagsgjaldi hafi það verið samþykkt, enda ljóst af teikningu viðbyggingarinnar og öðrum fylgigögnum að viðbyggingin hafi verið tengd við vesturgafl eldri byggingar og líklegt að burðarvirki þess hafi verið notað í viðbygginguna. Þá hafi komið fram á afstöðumynd og í byggingarlýsingu matshluta 08 að „glerveggir í vestur gafli verða fjarlægðir en sjónsteypuveggir látnir standa. Skriðkjallari vestur álmu eldri byggingar verður að hluta grafinn út, miðjugangarnir tengdir saman […].“ Þá komi fram í grein 8.1.3. byggingar­reglugerðar nr. 112/2012 að þegar þegarbyggðu mannvirki sé breytt, t.d. með viðbyggingu, þá skuli burðarvirkishönnuður staðfesta með undirritun á aðaluppdrátt að burðar­þol mannvirkisins sé fullnægjandi. Jafnframt komi fram í d-lið fyrrgreinds ákvæðis að sé byggt við mannvirki, hluti þess eða heild endurnýjuð eða burðarvirki breytt, beri hönnuði að staðfesta að burðarvirki hinnar nýju, breyttu eða endurnýjuðu þátta fullnægi þeim kröfum sem gerðar séu til burðarþols vegna þeirrar starfsem sem fyrirhuguð sé í mannvirkinu skv. ákvæðum laga um mannvirki, byggingarreglugerðar og þeirra staðla sem hún vísi til. Jafnframt skuli staðfest að breytingin hafi ekki leitt til skerðinga á burðarþoli annarra þátta mannvirkisins.

Af þessu megi ráða að gert sé ráð fyrir að viðbyggingar séu reistar í það mikilli nálægð við eldra hús að notast sé við hluta af burðarvirki sem fyrir er og þannig þurfi að huga að burðarþoli mannvirkisins í heild sinni við þá breytingu. Stofnunin telji að mikill munur sé á því hvort hús sé reist í þó nokkurri fjarlægð við eldra hús og gerður sé tengigangur á milli húsa eða sam­eiginlegt burðarvirki sé notað við gerð viðbygginga.

Húsnæðis- og mannvirkjastofnun hafi enga fjárhagslega hagsmuni af þessu máli þar sem skipulagsgjald renni í skipulagssjóð samkvæmt lögum nr. 123/2010, en stofnunin fari með yfir­stjórn fasteignaskráningar og varðveiti upplýsingar um fasteignir í fasteignaskrá skv. lögum nr. 6/2001 um skráningu og mat fasteigna. Stofnunin sé að framfylgja lögbundnu hlutverki sínu varðandi skráningu og mat fasteigna og tryggja að fasteignir séu réttilega skráðar í fasteigna­skrá.

Ekki sé útilokað að stofnunin, áður Þjóðskrá Íslands eða Fasteignaskrá ríkisins, hafi áður af­greitt sambærilegt mál frá Isavia sem hafi þá verið undanþegið greiðslu skipulagsgjalds, en ekki megi líta á að slíkt mál sé fordæmisgefandi hafi niðurstaða þess mögulega verið röng.

 Viðbótarathugasemdir kæranda: Vísað er til þess að öll lagnatengi viðbyggingarinnar séu tengd við núverandi kerfi í flugstöðvarbyggingunni ásamt neyðarlýsingakerfi. Rafmagn sé leitt frá núverandi dreifitöflu flugstöðvarbyggingarinnar og brunaviðvörunarkerfi sé það sama og tengist eldri hlutanum. Núverandi rýmingaráætlun flugstöðvarinnar sé uppfærð með tilliti til viðbyggingarinnar og því sé ekki horft á bygginguna sem sérbyggingu. Tilvitnað ákvæði Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar í byggingarreglugerð breyti því ekki að um viðbyggingu sé að ræða og geri það ekki ráð fyrir að þegar byggingum sé breytt hafi það sjálfkrafa áhrif á burðarvirki heldur aðeins að staðfesta þurfi að burðarvirki fullnægi þeim kröfum sem gerðar séu til burðarþols. Þá sé einnig bent á að það tíðkist á flug­völlum að þeir séu hannaðir með ganga á milli bygginga vegna umferðar á jörðu niðri og land­ganga sem komi út frá göngunum vegna þess að flugvélar þurfi nægilega stór svæði til athafna.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti ákvörðunar Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar að synja um niðurfellingu á greiðslu skipulagsgjalds fyrir matshluta 16 Flugstöðvar 1a, F2095330. Umrædd fasteign skiptist í 14 matshluta sem hafa verið byggðir í áföngum frá árinu 1986.

Í 2. mgr. 17. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 kemur fram að greiða skuli skipulagsgjald af nýbyggingum sem virtar eru til brunabóta. Telst nýbygging hvert nýreist hús sem virt er til bruna­bóta svo og viðbyggingar við eldri hús ef virðingarverð hinnar nýju viðbyggingar nemur a.m.k. 1/5 hluta verðs eldra húss. Í 3. mgr. sömu greinar segir að skipulagsgjald falli í gjalddaga þegar virðingargjörð hafi farið fram og Fasteignamat ríkisins, nú Húsnæðis- og mannvirkja­stofnun, hafi tilkynnt hana innheimtumanni ríkissjóðs. Samkvæmt 6. gr. reglugerðar nr. 809/2000 um lögboðna brunatryggingu húseigna skal húseigandi óska eftir brunabótamati eigi síðar en fjórum vikum eftir að nýtt hús er tekið í notkun.

Orðið viðbygging er hvorki skilgreint í lögum né lögskýringargögnum, en samkvæmt íslenskri orðabók Menningarsjóðs er viðbygging; bygging sem hefur verið reist síðar en aðal­byggingin áföst henni. Samkvæmt framangreindu þurfa viðbygging og aðalbygging að vera fastar saman. Í íslenskri nútímamálsorðabók stofnunar Árna Magnússonar er viðbygging á hinn bóginn skil­greind sem hluti húss sem var byggður seinna en aðalhúsið. Þrátt fyrir að orðið viðbygging sé ekki skilgreint með sama hætti í þessum heimildum verður að telja að viðbygging sé, eðli málsins samkvæmt, bygging sem byggð er við eldra hús þannig að hún verði ekki að­skilin frá byggingunni með einföldum hætti. Viðbygging sé því fastskeytt við eldri byggingu.

Í mars 2023 lagði Isavia ohf. fram umhverfismatsskýrslu um stækkun Keflavíkurflugvallar og er í kafla 4.5.2. í skýrslunni að finna umfjöllun um umrædda byggingu. Þar kemur fram að um sé að ræða færanlegt stálgrindarhús sem reist hafi verið á flugvélastæði 6, austan við núverandi suðurbyggingu. Þegar hlutverki hússins ljúki verði það fært og geti m.a. nýst sem tækja­geymsla. Virðist samkvæmt þessu gengið út frá því að um sé að ræða staka byggingu. Samkvæmt teikningum af matshluta 16 er ljóst að hin umdeilda bygging er stakstæð og er einungis tengd aðalbyggingunni með gangi sem mögulegt er að fjarlægja. Þá eru á henni sérstakir útgangar sem að vísu eru aðeins ætlaðir sem neyðarútgangar. Á byggingin því engan sameiginlegan útvegg með aðalbyggingunni. Með vísan til þessa verður talið að umrædd bygging, matshluti 16, teljist ekki viðbygging í skilningi 17. gr. skipulagslaga.

Þrátt fyrir að um sé að ræða byggingu sem einungis eigi að standa í tiltekinn tíma og verði fjarlægð eða flutt síðar, þá eigi að síður er um að ræða mannvirki í skilningi 13. tl. 3. gr. laga nr. 160/2010 sem er varanlega skeytt við land og nýreist. Er því í samræmi við 1. gr. laga nr. 48/1994 um brunatryggingar og 1. gr. reglugerðar nr. 809/2000 um lögboðna brunatryggingu húseignar skylt að brunatryggja umrædda byggingu, en hún er ekki sambærileg starfs­manna­búðum eins og þær eru skilgreindar í 23. tl. 3. gr. laga nr. 160/2010.

Að öllu framangreindu virtu verður að telja að umrædd bygging sé ekki undanþegin greiðslu skipulagsgjalds og verður kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar af þeim sökum hafnað. 

Úrskurðarorð:

 Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar frá 3. maí 2023 að synja um niðurfellingu skipulagsgjalds að upphæð kr. 2.454.714 vegna viðbyggingar Flugstöðvar 1a á Keflavíkurflugvelli.

sep 22
Love0

82/2023 Aratún

Með

Árið 2023, föstudaginn 22. september, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Karólína Finnbjörnsdóttir lögmaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar-verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 82/2023, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúans í Garðabæ frá 29. maí 2023 um að samþykkja umsókn um byggingarleyfi fyrir bílskúr á lóðinni Aratúni 36.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 3. júlí 2023, er barst nefndinni sama dag, kæra eigendur fasteignarinnar að Aratúni 34, Garðabæ, þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Garðabæ frá 29. maí 2023 að samþykkja umsókn um byggingarleyfi fyrir bílskúr á lóðinni Aratúni 36. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Garðabæ 21. júlí 2023.

Málavextir: Mál þetta á sér nokkra forsögu. Lóðin Aratún 36 er á svæði þar sem í gildi er deiliskipulag Silfurtúns. Í úrskurði úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála í máli nr. 42/2009 var byggingarleyfi fyrir bílskúr á umræddri lóð fellt úr gildi. Á árinu 2020 var samþykkt óveruleg breyting á deiliskipulagi Silfurtúns vegna lóðarinnar nr. 36 við Aratún. Breytingin var kærð til úrskurðarnefndarinnar sem felldi hana úr gildi með úrskurði í máli nr. 114/2020. Mat nefndin það svo að með hliðsjón af stærð bílskúrsins sem gert væri ráð fyrir á lóðinni hafi ekki verið um að ræða óverulega breytingu á deiliskipulaginu þar sem nýtingarhlutfall lóðarinnar færi úr 0,30 í 0,46 og hækkaði því um 53%. Þar með hefði meðferð málsins átt að fara fram á grundvelli 1. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 en ekki í samræmi við 2. mgr. 43. gr. laganna eins og verið hafði. Ný breyting á deiliskipulagi Silfurtúns var samþykkt í bæjarstjórn Garðabæjar 3. febrúar 2022 sem tók gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 2. júní s.á. Með breytingunni var leyfilegt nýtingarhlutfall lóða í Silfurtúni hækkað úr 0,30 í 0,35 og þar sem hæðarmunur á lóð byði upp á útfærslu húss með kjallara mætti nýtingarhlutfallið fara upp í 0,45.

Á afgreiðslufundi skipulagsstjóra 7. júní 2022 var samþykkt, að lokinni grenndarkynningu, breikkun um 1,5 m á hluta byggingarreits Aratúns 36 fyrir bílskúr. Samþykkt skipulagsstjóra tók gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 8. júní s.á. Byggingarleyfi fyrir umræddum bílskúr var samþykkt 29. maí 2023.

Málsrök kærenda: Kærendur vísa til þess að frá árinu 2008 hafi þau verið í samskiptum við þáverandi úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála, og Garðabæ vegna umrædds bílskúrs. Síðast hafi þau átt samskipti við úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, árið 2020 vegna málsins.

Hinn 26. júní sl. hafi íbúi Aratúns 36 bankað upp á hjá þeim og tilkynnt að nú færu að hefjast framkvæmdir við umrædda bílskúrsbyggingu þar sem samþykkt hafi verið byggingarleyfi fyrir framkvæmdinni. Hafi hann tjáð kærendum að hann myndi byrja á að grafa upp plötu sem hafði verið steypt árið 2011 og óskað eftir því að fá að koma 1 til 2 m inn á lóð kærenda til þess að geta drenað umræddan bílskúr og unnið við uppsetningu steypumóta. Hafi því verið neitað enda ekkert sem rökstyðji það að bílskúrinn sé drenaður á lóð þeirra eða að vinna vegna framkvæmdanna fari fram á lóð þeirra.

Degi síðar hafi kærendur farið á bæjarskrifstofur Garðabæjar og óskað eftir afriti af teikningum umrædds bílskúrs. Komi þar fram eins og kærendur hafi óttast að athugasemdir þeirra hafi verið virtar af vettugi. Aðspurður hafi starfsmaður Garðabæjar tjáð þeim að byggingarleyfið hafi verið gefið út 29. maí 2023. Hafi þau því enga vitneskju haft um leyfið fyrr en bankað hafi verið upp á hjá þeim 26. júní sl., þrátt fyrir að vera búin að vera í samskiptum við starfsmann byggingarnefndar haustið 2022 og óskað eftir teikningum. Á þeim tíma hafi þeim verið tjáð að þar sem ekki væri búið að gefa út leyfið gætu þau ekki fengið teikningarnar. Hafi starfsmaðurinn sagt ætla að láta þau vita um leið og að byggingarleyfi yrði gefið út en ekki staðið við það. Hefðu kærendur haft vitneskju um útgáfu byggingarleyfisins hefðu þau kært leyfið strax í byrjun júní.

Samkvæmt teikningum eigi umræddur bílskúr að vera 3,2 m á hæð á lóðarmörkum kærenda. Hækki hann þar af leiðandi niður lóðina og verði um 80% bílskúrsins á bilinu 4,5 til 5 m hár á lóðamörkunum þar sem lóð kærenda standi lægra en lóð Aratúns 36. Gert sé ráð fyrir að bílskúrinn verði um 12 m að lengd. Telji kærendur enga ástæðu til staðar sem rökstutt geti þessa hæð á bílskúrnum enda sé innkeyrsla Aratúns 36 með möl sem hafi nú þegar verið hækkuð um 50 cm undanfarin ár. Séu því fullar forsendur fyrir því að eigendur Aratúns 36 lækki innkeyrsluna til þess að lækka bílskúrinn í stað þess að byggja eins hátt og leyfið hljóði upp á.

Flatarmál umrædds bílskúrs verði gróflega áætlað um 139,9 m2 að meðtöldum lagnakjallara með hita í gólfi. Í kjallara og á 1. hæð bílskúrsins sé gert ráð fyrir að gengið sé inn á hliðinni að vestan. Þá sé einnig gert ráð fyrir baðherbergi og einstaklingsíbúð með eldhúsi er virðist vera samkvæmt teikningum. Einnig séu gluggar bílskúrsins um 1,2 m á hæð og 1,8 m á breidd, báðir með 72,5 cm opnalegu fagi á báðum hæðum. Telji kærendur að umræddur lagnakjallari þarfnist ekki slíkrar lofthæðar og að bílskúr þurfi heldur ekki glugga og hurðir sem séu á stærð við það sem þekkist í íbúðarhúsnæði á tveimur hæðum. Virðist því sem að samþykkt hafi verið leyfi fyrir byggingu íbúðarhúsnæðis en ekki bílskúrs á lóðamörkum Aratúns 34 og 36. Ljóst sé að bílskúr af framangreindri stærð komi til með að rýra verðgildi fasteignarinnar að Aratúni 34.

Ítrekað sé að ekki sé verið leggjast gegn því að byggður verði bílskúr að Aratúni 36. Heldur ættu allir að falla undir sama hatt. Hvergi sé gert ráð fyrir að bílskúrar séu með jafn háa veggi og bílskúrinn sem reisa eigi á lóð Aratúns 36. Ætti því umræddur bílskúr að vera í samræmi við hverfið og götuna. Einnig sé hvergi að sjá að gert hafi verið ráð fyrir að aukið byggingar-magn yrði lóðrétt á kostnað útsýnis og birtu húsa á nærliggjandi lóðum. Þá sé ekki heldur að sjá samkvæmt deiliskipulagi að gert hafi verið ráð fyrir að byggðar séu íbúðir í bílskúrum. Það hljóti að gefa auga leið að ef óskað sé eftir auknu byggingarmagni, verði það samþykkt sem viðbót við núverandi hús en ekki á kostnað annarra húsa í hverfinu. Frá árinu 2008 hafi það reynst erfitt fyrir kærendur að koma í orð lýsingu á raunverulegri stærð fyrirhugaðrar byggingar. Sé því sérstaklega óskað eftir því að úrskurðarnefndin fari í vettvangsferð að Aratúni 34 og 36 til að tengja saman teikningar á umræddum bílskúr við umhverfi hans.

 Málsrök Garðabæjar: Gerð er krafa um að hið kærða byggingarleyfi standi óraskað. Með breytingu á deiliskipulagi Silfurtúns sem samþykkt var í bæjarstjórn Garðabæjar 3. febrúar 2022 og birt í B-deild Stjórnartíðinda 2. júní s.á. hafi nýtingarhlutfall lóða í Silfurtúni verið hækkað. Hafi það farið úr 0,3 í 0,35 og þar sem kjallari/neðri hæðir séu mögulegar megi nýtingarhlutfallið fara upp í 0,45. Með heimild í viðauka við samþykkt um stjórn Garðabæjar nr. 20/2017, hafi skipulagsstjóri, á afgreiðslufundi 7. júní 2022, samþykkt breikkun á byggingarreit fyrir hluta bílskúrs um 1,5 m að lokinni grenndarkynningu. Hafi samþykktin verið staðfest með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda degi síðar. Við útgáfu hins kærða byggingarleyfis hafi þess verið gætt að uppfylltir yrðu deiliskipulagsskilmálar hvað varði nýtingarhlutfall, hæð veggja við lóðarmörk og að byggingin falli innan byggingarreits.

Samkvæmt skráningu í fasteignaskrá sé húsið sagt vera 209 m2 en í úrskurði úrskurðarnefnd-arinnar nr. 114/2020 komi fram að rétt stærð hússins sé 233,7 m2 og þar af sé kjallari 97,2 m2. Nýr bílskúr sem umþrætt byggingarleyfi snúi að sé 63,6 m2 og lagnakjallari 76,3. Saman geri þetta 376,6 m2 og nýtingarhlutfallið 0,46 sem teljist innan skekkjumarka deiliskipulags-skilmála. Grunnflötur húsnæðis án kjallara sé 138,5 m2. Að viðbættum lagnakjallara sé stærðin 214,8 m2 og nýtingarhlutfallið þá 0,26 sem sé verulega undir heimild samkvæmt deiliskipulagsskilmálum. Hámarkshæð húsnæðis samkvæmt skilmálunum megi vera 3,2 m frá gólfkóta aðalhæðar sem sé 9,45. Því sé hámarkskóti samkvæmt deiliskipulagsskilmálunum 12,65. Á uppdráttum komi fram að hæð bílskúrs sé 12 og sé þar með undir framangreindri hámarkshæð.

 Málsrök leyfishafa: Bent er á að samkvæmt hæðarblaði dags. 1. september 2020 megi aðkomuhæð bílskúrs vera í hæðarkóta 8,95, sem sé 50 cm undir hæðarkóta íbúðar Aratúns 36. Sé þetta í samræmi við önnur hús í götunni að einu húsi undanskildu sem sé með hæðarkóta íbúðar og bílskúrs í sama kóta. Ákveðið hafi verið í samráði við byggingarfulltrúa að hafa bílskúrinn lægri en heimilt sé og verði hann í kóta 8,80. Fullyrðingu um að hæð á lóðamörkum verði 4,5 til 5,0 m sé vísað á bug. Hæð bílskúrsins sé 3,2 metrar eins og deiliskipulag kveði á um. Fullyrðingu um að búið sé að hækka innkeyrsluna um allt að 50 cm séu rangar. Því til stuðnings sé vísað til ljósmyndar sem sýni að heimkeyrsla sé langt undir botnplötu íbúðarhúss.

Samkvæmt samþykktri skráningartöflu fyrir Aratún 36, dags. 13. júní 2023, sé umræddur bílskúr 63,6 m2. Gert sé ráð fyrir salerni í bílskúr en engar teikningar sýni að gert sé ráð fyrir baðherbergi eða eldhúsi í kjallara. Lofthæð lagnakjallara sé 2,02 metrar sem ætti ekki að skipta máli í ljósi þess að bílskúrinn sé byggður út frá uppgefnum hæðarkóta, eða 15 cm undir í þessu tilfelli og upp á við sem nemi heimildum í deiliskipulagi. Dyr bílskúrs sé 0,98 metrar á breidd og hafi hún verið sett til þess að uppfylla lágmarksskilyrði gr. 6.4.2 í byggingarreglugerð nr. 112/2012. Hvorki dyr né gluggar séu af óvenjulegri stærð og snúi gluggar og dyr inn í garð leyfishafa en ekki að lóð kærenda. Að lokum sé ítrekað að bílskúrinn sé innan heimilda deiliskipulags að öllu leyti, þar á meðal hvað varði byggingarreit og hámarkshæð. Aukið byggingarmagn rýri ekki útsýni þar sem byggingin sé öll innan hámarkshæðar.

 Viðbótarathugasemdir kærenda: Ítrekað er að kærendur séu ekki ósátt við byggingu bílskúrs heldur setji þau sig upp á móti stærð og hæð bílskúrsins á lóðarmörkum. Baklóðir Aratúns 32, 34, 36 og 38 séu nánast allar jafn háar. Hins vegar sé hús kærenda á einni hæð, en Aratún 36 sé á tveimur hæðum. Með því að hafa bílskúrinn svo háan og í hlutföllum við Aratún 36, gefi það auga leið að hann muni skyggja verulega á húsið við Aratún 34 og baklóð þess.

Ítrekuð sé framangreind umfjöllun að um sé að ræða byggingu íbúðarhúsnæðis, eða stækkun þess, á lóðarmörkum. Einungis fjórir metrar skilji að umræddan bílskúr og hús kærenda. Væri því nærtækast að byggð yrði hefðbundinn bílskúr í samræmi við aðra slíka í götunni og að stækkað yrði íbúðarhúsið sjálft að Aratúni 36, enda standi húsið á miðri lóð en ekki á lóðarmörkum.

 —–

Vettvangsskoðun: Úrskurðarnefndin kynnti sér aðstæður á vettvangi hinn 15. september 2023 að viðstöddum kæranda og leyfishafa ásamt fulltrúum Garðabæjar.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti ákvörðunar byggingarfulltrúans í Garðabæ að samþykkja leyfi til byggingar bílskúrs á lóðinni Aratúni 36. Er fyrst og fremst deilt um hvort hæð og stærð byggingarinnar við mörk lóðar kærenda eigi sér stoð í gildandi skipulagi.

 Í Aðalskipulagi Garðabæjar 2016-2030 er skipulagssvæðinu Silfurtúni lýst sem lágreistri, fullbyggðri sérbýlishúsabyggð sem jafnframt sé elsta íbúðarbyggð Garðabæjar. Að öðru leyti er vísað til gildandi deiliskipulags.

 Deiliskipulag Silfurtúns tók gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 9. júlí 2012. Í kafla 4.2.3. í greinargerð deiliskipulagsins kemur fram að þar sem hverfið sé þegar fullbyggt gildi ný ákvæði um mæli- og hæðarblöð aðeins fyrir nýbyggingar, sé núverandi hús rifið eða vegna viðbygginga. Þá skuli nýbyggingar og viðbyggingar ávallt taka mið af kótum eldra húss og aðalhæð. Undantekningalaust skuli miða við aðalhæð húss þegar kótar húss og lands séu samstilltir. Samkvæmt kafla 4.3.1. er heimilt að hafa kjallara að hluta eða öllu leyti þar sem lega lands og frárennsli lagna leyfa og endurbyggja hluta núverandi húss, s.s. bílgeymslu á núverandi stað án þess að fylgja nýjum byggingarreit. Skal endurbygging fylgja nákvæmlega stærð fyrri húshluta í hvívetna, bæði að grunnfleti og í hæð. Í kafla 4.3.2 greinargerðarinnar er fjallað um bílastæði og bílgeymslur. Þar kemur fram að bílskúrar séu ýmist sambyggðir húsi eða stakir í framhaldi af bílastæðum. Oftast einfaldir og reistir tiltölulega innarlega á lóðum nokkuð langt frá götu. Þar sem bílgeymsla hafi ekki verið byggð við hús gildi nýr byggingar-reitur um staðsetningu hennar. Bílgeymsla skuli að öllu jöfnu vera lágreist með litlum þakhalla og að hámarkshæð 3,2 m.

Í 5. tl. gr. 1.2.1 í byggingarreglugerð nr. 112/2012 er talið upp hvað falli undir hugtakið bílgeymsla. Þar segir að um sé að ræða hús eða húshluta til geymslu á bílum, ýmist opið eða lokað. Leikur því ekki vafi á að í framangreindri umfjöllun um að nýbyggingar og viðbyggingar skuli ávallt taka mið af kótum eldra húss og aðalhæð eigi einnig við um bílgeymslur.

Í kjölfar úrskurðar úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 114/2020 var deiliskipulagi Silfurtúns breytt og tók breytingin gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 2. júní 2022. Með breytingunni var leyfilegt nýtingarhlutfall lóða í Silfurtúni hækkað úr 0,30 í 0,35. Þar sem hæðarmunur á lóð byði upp á útfærslu húss með kjallara mætti nýtingarhlutfallið fara upp í 0,45. Þá var gerð breyting á deiliskipulaginu vegna lóðarinnar Aratúns 36 sem tók gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 8. júní 2022 þar sem byggingarreitur fyrir bílskúr var stækkaður um 1,5 m til vesturs og heimild veitt fyrir lagnakjallara undir bílskúr. Þá var hámarksnýtingarhlutfall lóðarinnar jafnframt aukið úr 0,35 í 0,50.

Samkvæmt samþykktum teikningum er aðalhæð hússins að Aratúni 36 í gólfkótanum 9,45 og ætti gólfkóti bílskúrsins að taka mið af þeim kóta samkvæmt gildandi deiliskipulagi. Samkvæmt teikningunum er gólfkóti bílskúrs 8,8 og vegghæð bílskúrsins 3,2 m þar fyrir ofan eða í kóta 12,0. Samkvæmt þessu er hæð bílskúrsins, miðað við gólfkóta aðalhæðar, innan heimilda deiliskipulagsins.

Vegna landhalla lóðarinnar er bílskúrsveggurinn í breytilegri hæð miðað við jarðvegsyfirborð séð frá lóð kærenda. Fyrir liggur að nýtingarhlutfall lóðarinnar verður eftir stækkunina 0,45, sem er innan heimilda gildandi deiliskipulags. Eðli máls samkvæmt munu umdeild byggingar-áform hafa allnokkur grenndaráhrif gagnvart fasteign kærenda í ljósi stærðar hinnar samþykktu viðbyggingar og legu hennar við mörk lóðar kærenda.

Að öllu framangreindu virtu er hin kærða ákvörðun ekki haldin þeim form- eða efnis-annmörkum sem raskað geta gildi hennar og verður kröfu þess efnis því hafnað.

Rétt þykir að vekja athygli á að geti fasteignareigandi sýnt fram á fjártjón vegna deiliskipulags getur það leitt til bótaréttar, sbr. 51. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, en slíkt álitaefni á ekki undir úrskurðarnefndina heldur eftir atvikum dómstóla.

 Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunar byggingarfulltrúans í Garðabæ frá 29. maí 2023 um að samþykkja umsókn um byggingarleyfi fyrir bílskúr á lóðinni Aratúni 36, Garðabæ.

sep 22
Love0

69/2023 Bakkaflöt

Með

Árið 2023, föstudaginn 22. september, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Karólína Finnbjörnsdóttir lögmaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 69/2023, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúa Garðabæjar frá 3. maí 2023 um að samþykkja byggingarleyfi fyrir viðbyggingu íbúðarhúss að Bakkaflöt 5, Garðabæ.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 2. júní 2023, er barst nefndinni sama dag, kæra íbúar að Bakkaflöt 7, Garðabæ, þá ákvörðun byggingarfulltrúa Garðabæjar frá 3. maí 2023 um að samþykkja byggingarleyfi fyrir viðbyggingu húss að Bakkaflöt 5. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Þess var jafnframt krafist að framkvæmdir á nefndri lóð yrðu stöðvaðar til bráðabirgða á meðan málið væri til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni, en þeirri kröfu var hafnað með úrskurði nefndarinnar uppkveðnum 22. júní 2023.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Garðabæ 6. júlí 2023.

Málavextir: Deiliskipulagið Flatir Garðabæ tók gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 19. mars 2014. Markmið skipulagsins var að gera húseigendum kleift að byggja við hús sín eða eftir atvikum rífa þau og byggja ný. Í deiliskipulaginu var gert ráð fyrir að hús ofan götu, þar sem landhalli er meiri, gætu verið 1,5 hæðir, þ.e. stallast um hálfa hæð upp og niður. Varð því heimilt, þar sem landhalli leyfir, að byggja allt að tvær hæðir á lægri hluta lóðar.

Hinn 21. september 2021, samþykkti bæjarráð Garðabæjar afgreiðslu byggingarfulltrúa um að veita leyfi til að rífa bílageymslu og byggja við einbýlishús sem stendur á lóðinni Bakkaflöt 5. Í framhaldi þess staðfesti bæjarráð hinn 10. janúar 2023 samþykki byggingarfulltrúa á byggingarleyfisumsókn fyrir Bakkaflöt 5. Byggingarleyfið var gefið út 3. maí s.á. og hefur það nú verið kært til úrskurðarnefndarinnar.

 Málsrök kærenda: Kærendur vísa til þess að hafa fyrst fengið upplýsingar um útgáfu byggingarleyfisins 4. maí sl. Á þeim tíma hefðu þó allir útveggir viðbyggingarinnar við Bakka-flöt 5 verið steyptir, að undanskilinni 2. hæð suðurhliðar viðbyggingarinnar og þakkants á norðurhluta. Hafi þetta allt verið framkvæmt áður en formlegt byggingarleyfi hafi verið gefið út. Kærendur byggja á því að hafa verulegra lögvarinna hagsmuna að gæta af úrlausn málsins. Lóð þeirra liggi að Bakkaflöt 5 og valdi viðbyggingin verulegu skuggavarpi og útsýnis-skerðingu á lóð þeirra.

Hin kærða ákvörðun sé haldin verulegum annmörkum. Tveir nefndarmenn skipulagsnefndar Garðabæjar hafi verið vanhæfir til að koma að afgreiðslu byggingarleyfisumsóknar vegna Bakkaflatar 5, sbr. 5. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, 1. mgr. 20. gr. sveitar-stjórnarlaga nr. 138/2011 og 2. mgr. 25. gr. samþykkta um stjórn Garðabæjar nr. 1182/2022. Um sé að ræða stjórnarformann verktakafyrirtækisins sem sá um framkvæmdina sem byggingarleyfið laut að, ásamt arkitekt verksins. Hafi því báðir aðilar hagsmuna að gæta við úrlausn málsins, sbr. álit UA nr. 3521/2002. Samkvæmt fundargerðum skipulagsnefndar Garðabæjar frá 12. ágúst og 30. september 2021 hafi þeir báðir setið fundina og tekið þátt í meðferð og afgreiðslu umdeildrar byggingarleyfisumsóknar. Á fyrri fundinum hafi verið lögð fram umsókn um byggingu bílageymslu, lækkun aðkomuplans í hæð við götu og gerð opins bílskýlis undir nýrri viðbyggingu. Þar hafi annar þessara aðila verið á fundinum en vikið af fundi undir þessum lið. Á seinni fundinum hafi umsóknin verið afgreidd þar sem báðir þessir aðilar hafi setið fundinn. Að framangreindu virtu hafi umræddir aðilar þó verið vanhæfir til að taka þótt í undirbúningi, meðferð eða úrlausn málsins, sbr. 4. gr. stjórnsýslulaga og beri því að ógilda ákvörðunina þegar af þeirri ástæðu.

Einnig telji kærendur að útgáfa byggingarleyfisins sé í brýnni andstöðu við almenna skilmála gildandi deiliskipulags, sbr. 13. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki og gr. 2.4.2. í byggingar-reglugerð nr. 112/2012. Í greinargerð með gildandi deiliskipulagi Flata Garðabæ, frá árinu 2014, komi fram að leitast sé við að viðhalda þeim þáttum í mynstri byggðarinnar sem hafi víðast verið til viðmiðunar, s.s. bindandi byggingarlínur við götu, hæðir, hússtærðir og þakform. Samkvæmt skilmálum deiliskipulags svæðisins sé hámarkshæð fyrir 1,5 hæðar hús 4,2 m næst götu en 5,2 m aftar á lóð. Miðað við mynd 3-D á skipulagsuppdrætti skuli miða hámark þetta frá fyrstu hæð. Þess beri að geta að við Bakkaflöt 5 hafi áður staðið bílageymsla sem nú hafi verið rifin og ný bygging verið reist í staðinn. Við umrædda breytingu hafi eigendur byggt nýja byggingu á lægri fleti (botnplötu) en eldri bílageymslan hafi verið byggð á, sem nemi 90 cm.

Bent sé á að þrátt fyrir framangreinda breytingu á byggingunni, breytist ekki viðmið gólfkóta sem notaður sé til að reikna hámarks nýtingarhlutfall. Í deiliskipulaginu komi fram að þegar ný hús séu reist í stað eldri húsa gildi talan um hámarks nýtingarhlutfall sem komi fram í skilmálatöflu þó svo að núverandi hús sé stærra. Enn fremur komi þar fram að sé hús rifið og byggt nýtt gildi skilmálar um hámarks nýtingarhlutfall og hæðir án undantekninga. Kærendur hafi leitað álits Skipulagsstofnunar á inntaki deiliskipulagsins hvað þetta varðaði og hafi framangreindur skilningur þeirra á skilmálum deiliskipulagsins verið staðfestur. Hafi mat Skipulagsstofnunar verið að þar sem um væri að ræða framkvæmdir í þegar byggðu hverfi sé eðlilegt að miða við hámarkshæð þeirrar byggingar sem reist hafi verið upphaflega og allur frágangur á lóð og leyfileg hæð bygginga hafi tekið mið af. Af þessu leiði að Garðabæ hafi borið að miða hámarkshæð við gólfkóta þeirrar bílageymslu sem var upprunalega byggð með eigninni. Ekki sé útilokað að skilja megi deiliskipulagið þannig að miða eigi við götukóta. Það sé þó sama hvort viðmiðið yrði lagt til grundvallar, í báðum tilvikum sé ljóst að byggingin sé hærri en deiliskipulagið geri ráð fyrir. Miðað við fyrirliggjandi gögn sé nýbyggingin þannig öll of há.

Í tengslum við þær athugasemdir sem kærendur hafi borið upp við Garðabæ hafi sveitarfélagið óskað eftir leiðbeiningum um inntak gildandi deiliskipulags frá arkitekt sem unnið hafi deili-skipulagið fyrir bæinn. Samkvæmt bréfi arkitektsins frá 16. maí 2023 sé heimilt, þar sem landhalli leyfi, að byggja allt að tvær hæðir á hluta lóðar og þá á lægri hluta lóðar en ekki efri hluta. Taki hann sérstaklega fram í bréfi sínu ,,að miða skal við þá gólfkóta húsa sem byggðir voru upphaflega en í tilviki Bakkaflatar 5 var gólfkóti bílskúrs áður 32,7 en samþykkt teikning breytinga og viðbyggingar gerir ráð fyrir kóta 31,8 sem sé 90 cm lægri.“ Miðað við þetta sé ljóst að sé bílageymslan rifin og ný bygging reist þá beri að miða við upphaflegan gólfkóta bílageymslu. Verði því ekki annað séð en að byggingarleyfið sé í andstöðu við skilmála deili-skipulagsins. Hin samþykktu byggingaráform samræmist ekki framangreindu og sé við-byggingin því óvenjuleg og í ósamræmi við skilmála deiliskipulagsins, þar sem miða eigi við upphaflega gólfkóta þegar hámarkshæð sé ákvörðuð, þrátt fyrir breytingu og niðurrif bíla-geymslu Bakkaflatar 5. Að því sögðu sé viðbyggingin ekki innan hæðarmarka og því ekki í samræmi við gildandi deiliskipulag.

Ef nágrönnum fasteignareigenda að Bakkaflöt 5 hefði verið kynnt áformin, sem bæjaryfir-völdum hafi verið skylt að gera í ljósi þeirra áhrifa sem breytingarnar hafi á hagsmuni eigenda Bakkaflatar 7, hefði þeim gefist færi á að tjá sig og koma að athugasemdum við framkvæmdina. Hafi kærendur verið ítrekað í samskiptum við bæjarfélagið en engar nákvæmar upplýsingar fengið um framkvæmdina.

 Málsrök Garðabæjar: Bent er á að skv. 2. mgr. 9. gr. laga um mannvirki nr. 160/2010 sé það byggingarfulltrúi sem samþykki og gefi út byggingarleyfi nema til staðar sé samþykkt um sérstaka byggingarnefnd í sveitarfélagi skv. 7. gr. sömu laga. Engin slík samþykkt hafi verið sett í Garðabæ og það sé því byggingarfulltrúi sem afgreiðir slík mál hjá sveitarfélaginu án aðkomu skipulagsnefndar. Afgreiðsla á umræddu byggingarleyfi hafi verið staðfest á fundi bæjarráðs 10. janúar 2023. Tilgreindir nefndarmenn í skipulagsnefnd hafi því ekki komið að afgreiðslu byggingarleyfisins. Meint vanhæfi þeirra hafi því engin áhrif á hið kærða leyfi. Hvað varði umfjöllun skipulagsnefndar hinn 12. ágúst 2021, sem vísað sé til í kæru, þá hafi sú umfjöllun lotið að því að vísa málinu til skoðunar til tækni- og umhverfissviðs og skipulagsráðgjafa. Hafi því ekki verið um efnislega afgreiðslu að ræða. Annar nefndar-mannanna sem talinn sé vanhæfur samkvæmt kæru hafi að auki vikið af fundi við afgreiðslu málsins eins og fram komi í fundargerð. Hvað varði aðkomu hins nefndarmannsins sé vísað í framangreinda umfjöllun. Að auki liggi fyrir að þátttaka hans í þeim þætti málsins hafi engu breytt varðandi afgreiðslu málsins enda málið samþykkt samhljóða af öðrum nefndarmönnum. Sé því ljóst að þeir aðilar sem vísað sé til í kæru að hafi verið vanhæfir hafi ekki komið að afgreiðslu málsins. Byggingarleyfið verði ekki fellt úr gildi á þeim grunni.

Byggingarleyfið sé í samræmi við ákvæði skipulags og skipulagsreglugerðar um hámarkshæð hússins. Vísað sé til þess að hámarkshæð húss megi vera 4,2 m næst götu en 5,2 m aftar á lóðinni. Bent sé á að mynd 3-D á skipulagsuppdrætti sem kærendur vísi til hafi skipulagshöfundur tekið fram í minnisblaði sínu, dags. 16. maí 2023, að gerð hafi verið mistök við framsetningu myndarinnar sem felist í að orðunum „lóðamörk“ og „gata“ hafi verið víxlað á umræddri mynd. Hún sé því röng eins og fram komi í minnisblaðinu þar sem sýnd sé ný og rétt mynd. Um sé að ræða augljós mistök í framsetningu eins og ráða megi af myndinni sjálfri, eðli máls og skilmálum að öðru leyti. Eðlilegt sé að veitt sé leyfi til að byggja hús að hluta á tveimur hæðum til að taka upp landhalla í landinu, þ.e. á lægri hluta lóðar en ekki öfugt. Aðrir skilmálar skipulagsins styðji við þessa túlkun og sé þetta ekki í fyrsta skipti sem reyni á þetta ákvæði. Athugasemd hafi komið fram um þetta atriði þegar sótt hafi verið um leyfi til breytinga á húsi nr. 3 við Bakkaflöt árið 2015. Hönnuður þess húss hafi bent á þetta og óskað eftir skýringum á túlkun á ákvæðinu með fyrirspurn, dags. 8. júlí 2015. Þá hafi skipulagsnefnd Garðabæjar staðfest túlkunina á fundi sínum 14. ágúst 2015.

Til viðbótar framangreindu sé lögð áhersla á að skýrt komi fram í skilmálum skipulagsins að miða beri hámarkshæð við gólfkóta aðalhæðar, sbr. síðustu setninguna í skilmálum þar sem fjallað sé um hæðir húsa og þakgerðir. Þar segi: „Hámarkshæð húsa er reiknuð út frá uppgefnum gólfkóta aðalhæðar á hæðarblöðum.“ Ekki liggi fyrir hæðarblað fyrir umrædda lóð enda hefði þegar verið byggt á henni hús eins og fram komi í gögnum málsins og engin ástæða til að gefa út hæðarblað. Hefði slíkt verið algjör rökleysa enda hefði í því verið miðað við hæðarkóta aðalhæðar. Ekki sé því hægt að miða við kóta skv. hæðarblaði. Eins og fram komi á aðaluppdráttum sé gólfkóti aðalhæðar hússins 34,0 eins og hann var fyrir breytingar og verði áfram, og hámarkskóti byggingarinnar 38,2. Hæð byggingarinnar sé því vel innan marka þess sem skipulag leyfi en samkvæmt því sé hámarkshæðin 39,2 (34,0 + 5,2).

Hvað varði umsögn Skipulagsstofnunar þá breyti hún engu um framangreint enda virðist stofnunin ekki gera sér grein fyrir villunni á mynd D-3. Tilvísun til skipulagsreglugerðar hafi heldur enga þýðingu enda sé skýrt kveðið á um hæðarkóta og við hvaða gólfkóta eigi að miða við í skipulaginu. Minnt sé á að um sé að ræða skipulag sem fjalli um svæði sem þegar sé byggt að mestu leyti og meðal annars löngu fyrir tíma núgildandi reglugerðar.

 Samkvæmt upplýsingum frá hönnuði hússins hafi verið gerðar nokkrar breytingar á fram-kvæmdunum eftir upphaflega hönnun til þess að leitast við að milda grenndaráhrif breyting-anna. Til að mynda hafi þakkantur viðbyggingar verið lækkaður um 10 cm, hluti þakkants viðbyggingar sem snúi að Bakkaflöt 7 hafi verið lækkaður um 100 cm, gryfja milli lóða við bílskýli felld burt og rimlaveggur felldur niður og renningur milli lóðanna nr. 5 og 7 jafnaður og aðlagaður að núverandi yfirborði lóðar Bakkaflatar 7 eins og kostur er. Þannig aukist rými á lóð nr. 7. Þá hafi verið gerður stoðveggur við innkeyrslu frá húsi nr. 5 að lóðamörkum vegna þessarar sömu lóðaraðlögunar og gert ráð fyrir gróðri milli húss og lóðar nr. 7. Með þessum aðgerðum telji hönnuður að ásýnd viðbyggingar (austurhliðar) séð frá Bakkaflöt 7 verði ígildi rétt ríflega einnar hæðar húss. Viðbyggingin verði eingöngu um 80 cm hærri en núverandi hús nr. 5, og um 33 cm hærri en mænishæð Bakkaflatar 7.

 Málsrök leyfishafa: Leyfishafar byggja á því að viðbyggingin sem umþrætt byggingarleyfi snúist um sé að öllu leyti í samræmi við gildandi deiliskipulags. Mál þetta snúist einfaldlega um hvert sé raunverulegt inntak deiliskipulagsins og hvort túlka beri greinargerð með skipulaginu eins og sveitarfélagið hafi gert eða hvort að fallast beri á málatilbúnað kærenda.

Leyfishafar telji túlkun sveitarfélagsins vera rétta. Það sem renni stoðum undir þau sjónarmið sé meðal annars sú staðreynd að eigendur fasteignarinnar að Bakkaflöt 3 hafi ætlað að reisa viðbyggingu við hús sitt á árinu 2015. Arkitektinn er sá um hönnun byggingarinnar hafi tekið eftir því að skýringarmynd 3 í greinargerð deiliskipulagsins hafi ekki farið saman við mynd D í skipulaginu, sem eigi við hús ofan götu við Bakkaflöt. Það sem ekki hafi farið saman á myndunum var hvernig land undir byggingunum var sýnt hallast og tilgreining á því hvar gata var merkt. Vegna þessa hafi arkitektinn sent fyrirspurn til skipulagsnefndar Garðabæjar um hvernig skilja bæri deiliskipulagsskilmálana að því er varðaði hæðarmörk. Á fundi nefndar-innar 13. ágúst 2015 hafi verið fallist á túlkun umrædds arkitekts. Í framhaldinu hafi eigendum hússins að Bakkaflöt 3 verið heimilað að byggja viðbyggingu með sama hætti og það byggingarleyfi sem nú sé þrætt um.

 Eftir að leyfishafar hófu að reisa viðbygginguna hafi starfsmenn Garðabæjar leitað til höfundar skipulagsins um skýringu hans á þessu misræmi. Hafi hann svarað fyrirspurninni 16. maí 2023 og staðfest að tilgreining götu og lóðarmarka hafi snúist við. Sé litið til skýringa hönnuðarins verði skilmálar deiliskipulagsins ekki túlkaðir á annan veg en að uppdráttur D á mynd 3 eigi í raun að sýna að land undir byggingu halli að götu en ekki öfugt. Um augljós minniháttar mistök í framsetningu sé að ræða sem beri að leiðrétta í samræmi við meginreglur laga, t.d. 1. mgr. 32. gr. laga nr. 7/1936, um samningsgerð, umboð og ógilda löggerninga. Hafi sveitarfélaginu Garðabæ því verið heimilt að skera úr um inntak greinargerðarinnar með deiliskipulaginu og skýra það vegna annmarka á skýrleika þess.

Þá beri að telja að skýringarmyndir í deiliskipulagi séu settar fram í dæmaskyni til leiðbeininga og teljist því ekki til bindandi hluta skipulagsins, sbr. úrskurð nefndarinnar í máli nr. 122/2019. Leggja verði því texta greinargerðarinnar um svæði 3 Bakkaflöt til grundvallar en þar segi að landhalli sé nokkur og að hús skuli laga sig að landi. Miðað sé við að hús ofan götu, þar sem landhalli sé meiri, geti verið 1,5 hæðir. Því geti húsin stallast um hálfa hæð upp eða niður og verið tvær hæðir að hluta. Af texta þessum sé augljóst að orðin gata og lóðarmörk hafi víxlast á skýringarmyndinni. Það sé útilokað að höfundar deiliskipulagsins hafi verið að lýsa því í greinargerðinni að byggingar í landhalla ofan götu mættu stallast þannig að hæðir þeirra mættu vera hærri fjær götu en nær götu.

Sveitarstjórnir hafi mat um það hvernig deiliskipulagi og breytingum á því skuli háttað, sbr. úrskurð nefndarinnar í máli nr. 105/2022 og um heimildir sveitarstjórnar til túlkunar á deiliskipulagsákvæðum, sbr. úrskurð nefndarinnar í máli nr. 118/2022. Jafnræðisregla 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 leiði einnig til þess að heimilt sé að reisa viðbygginguna með þeim hætti sem byggingarleyfið heimili vegna þess að sveitarstjórn hafi áður heimilað samskonar framkvæmd við Bakkaflöt 3.

Umfjöllun um að miða beri gólfkóta viðbyggingar við gólfkóta bílskúrs þess sem rifin var geti ekki staðist. Miða eigi gólfkóta við aðalhúsið sjálft eins og lagt sé til grundvallar hjá sveitar-félaginu. Í greinargerð með deiliskipulaginu sé tilgreint að hámarkshæð húsa sé reiknuð út frá gólfkóta aðalhæðar á hæðarblöðum. Þá sé skuggavarp á lóð kærenda eðlileg afleiðing af breytingu deiliskipulagsins sem tekið hafi gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðanda í mars 2014. Kærendur hafi ekki gert athugasemdir við það á sínum tíma.

Vísað sé á bug meintu vanhæfi nefndarmanna í skipulagsnefnd Garðabæjar og bent sé á að hvorugur þeirra hafi komið að efnislegri ákvörðun um veitingu byggingarleyfisins. Að lokum sé því harðlega mótmælt að álit Skipulagsstofnunar hafi þýðingu um inntak skilmála deili-skipulagsins. Að auki hafi starfsmenn Skipulagsstofnunar ekki hæfi að lögum til að skera úr um ágreining sem upp kunni að koma um túlkun á einstökum skipulagsmálum.

Viðbótarathugasemdir kærenda: Þeim röksemdum sé mótmælt sem fram komi í greinargerð sveitarfélagsins og athugasemdum leyfishafa. Bent sé á að báðir þeir nefndarmenn sem kærendur vísi til séu aðalmenn í skipulagsnefnd Garðabæjar. Skipulagsnefndir hafi lögbundið hlutverk og fari með skipulagsmál undir yfirstjórn sveitarstjórna, sbr. 1. og 2. mgr. 6. gr. skipu-lagslaga nr. 123/2010. Um slíkar nefndir og störf þeirra gildi ákvæði sveitarstjórnarlaga eftir því sem við eigi, sbr. 3. mgr. sömu greinar. Þá sé nánar mælt fyrir um störf skipulagsnefnda í skipulagsreglugerð nr. 90/2013. Samkvæmt 5. mgr. gr. 2.3. reglugerðarinnar sé eitt megin-verksvið slíkra nefnda að veita umsagnir um hvort leyfisskyldar framkvæmdir séu í samræmi við skipulagsáætlun. Við slíka meðferð og afgreiðslu taki nefndin því efnislega afstöðu til málsins. Áréttað sé að starfsmenn séu ekki eingöngu vanhæfir til meðferðar máls ef þeir afgreiða sjálfir málið endanlega, heldur sé þeim óheimilt að taka þátt í undirbúningi, meðferð eða úrlausn þess, sbr. 1. mgr. 4. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Auk þess sem nærvera vanhæfs nefndarmanns nægi ein og sér til þess að hafa áhrif á afgreiðslu málsins, sbr. 2. mgr. 4. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og athugasemdir við frumvarp sömu laga.

Vegna umsagnar um að mistök hafi verið gerð við framsetningu myndar á skipulagsuppdrætti sé rétt að minna á að skipulagsáætlanir eru bindandi bæði fyrir sveitarfélag og almenning eftir að þær eru samþykktar og birtar í B-deild Stjórnartíðinda. Deiliskipulagið hafi því réttaráhrif eins og það sé samþykkt og birt. Minnisblað skipulagshöfundar eða almenn umfjöllun skipulagsnefndar Garðabæjar við fyrirspurn til sveitarfélagsins eftir að slíkt skipulag sé birt breyti því ekki réttaráhrifum og gildi skipulagsins. Bent sé á að umsögn Skipulagsstofnunar sem kærendur vísi til sé byggð á gildandi deiliskipulagi og skipulagsgögnum.

Andmælt sé að engu skipti um leyfilega hæð byggingarinnar að bílageymsla hafi staðið þar áður, þrátt fyrir að í deiliskipulaginu komi fram að sé hús rifið og byggt nýtt gildi skilmálar um hámarksnýtingarhlutfall og hæðir án undantekninga. Ágreiningur máls þessa snúi að því hvort útgefið leyfi sé í samræmi við lög og gildandi skipulag eða ekki og sjónarmið varðandi jafnræðisreglu veiti ekki tilkall til neins sem ekki samrýmist lögum. Til hliðsjónar megi sjá álit Umboðsmanns Alþingis í málum nr. 2025/1997 og 2147/1997.

Að lokum sé það áréttað að um óleyfisframkvæmdir hafi að miklu leyti verið að ræða sem hvorki Garðabær né leyfishafar hafi tekið afstöðu til. Byggingarleyfi byggingarfulltrúans í Garðabæ hafi verið gefið út 3. maí 2023, þegar stór hluti viðbyggingarinnar hafði þegar verið reistur í óleyfi. Hafi byggingaráform verið samþykkt fyrr þá felist ekki í því heimild til þess að hefja byggingaframkvæmdir, sbr. 11. gr. laga um mannvirki nr. 160/2010. Til þess þurfi byggingarleyfi, sbr. 9. gr. laganna, sem hafi í þessu tilviki ekki verið fyrir hendi þegar framkvæmdir voru hafnar og því um óleyfisframkvæmdir að ræða, sbr. 9. gr. og 2. mgr. 13. gr. laga um mannvirki.

Vettvangsskoðun: Úrskurðarnefndin kynnti sér aðstæður á vettvangi hinn 15. september 2023 að viðstöddum öðrum kærenda og leyfishafa ásamt fyrirsvarsmönnum þeirra auk fulltrúa Garðabæjar.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti byggingarleyfis fyrir viðbyggingu einbýlishúss á lóð nr. 5 við Bakkaflöt í Garðabæ. Annars vegar er deilt um hvaða gólfkóta miða skuli við samkvæmt deiliskipulagi og hins vegar um hæfi tveggja nefndarmanna í skipulagsnefnd Garða-bæjar.

Samkvæmt 1. mgr. 20. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011 gilda ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um hæfi sveitarstjórnarmanna, nefndarfulltrúa og starfsmanna sveitarfélaga nema öðruvísi sé ákveðið í sveitarstjórnarlögum. Í 3 .gr. stjórnsýslulaga eru tilgreindar mögulegar vanhæfisástæður og í 4. gr. laganna er fjallað um áhrif vanhæfis. Samkvæmt 2. mgr. 9. gr. laga um mannvirki nr. 160/2010 er það byggingarfulltrúi í viðkomandi sveitarfélagi sem veitir byggingarleyfi. Undantekningu á þessari reglu er að finna í 1. mgr. 7. gr. laganna sem veitir sveitarstjórn heimild með sérstakri samþykkt að kveða á um að í sveitarfélaginu starfi byggingarnefnd sem fjalli um byggingarleyfisumsókn áður en byggingarfulltrúi gefur út byggingarleyfi og hafi að öðru leyti eftirlit með stjórnsýslu hans fyrir hönd sveitarstjórnar. Engin slík samþykkt liggur fyrir hjá Garðabæ.

Bæjarráð Garðabæjar samþykkti ákvörðun byggingarfulltrúa um veitingu hins kærða byggingarleyfis og sat hvorugur þeirra nefndarmanna skipulagsnefndar sem kærendur hafa talið vanhæfa við meðferð málsins þann fund. Einnig ber að geta að nefndarmaður vék af fundi skipulagsnefndar í samræmi við 2. mgr. 4. gr. stjórnsýslulaga þegar tekin var ákvörðun um að vísa málinu til umhverfis- og tæknisviðs. Að því sögðu getur úrskurðarnefndin ekki fallist á að framangreindir nefndarmenn skipulagsnefndar Garðabæjar hafi tekið þátt í meðferð málsins eða ákvarðanatöku með þeim hætti að leitt geti til ógildingar ákvörðunarinnar.

 Í Aðalskipulagi Garðabæjar 2016-2030 er skipulagssvæðinu Flötum lýst sem lágreistri, fullbyggðri sérbýlishúsabyggð. Að öðru leyti er vísað til gildandi deiliskipulags.

 Deiliskipulagið Flatir Garðabæ tók gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 19. mars 2014. Meginmarkmið þess var að gera húseigendum kleift að byggja við hús sín eða eftir aðstæðum rífa þau og byggja ný. Um bílageymslur segir eingöngu að þær skuli byggðar í framhaldi af bílastæðum á deiliskipulagsuppdrætti.

Gatan Bakkaflöt er skilgreind sem svæði 3 í framangreindu deiliskipulagi. Samkvæmt skil-málum í greinargerð skipulagsins er gert ráð fyrir að hús ofan götu á svæði 3, þar sem landhalli er meiri geti verið 1,5 hæðir. Er þar átt við að hús geti stallast um hálfa hæð og verið tvær hæðir að hluta. Til nánari skýringa eru hámarkshæðir sýndar á mynd 3-B og 3-D. Á mynd 3-B eru hæðarskilmálar fyrir einnar hæðar hús. Á mynd 3-D eru skilmálar fyrir einnar og hálfrar hæðar hús. Þar kemur fram að hámarkshæð húsa sé reiknuð út frá uppgefnum gólfkóta aðalhæðar á hæðarblöðum. Samkvæmt myndunum má einnar hæðar hús vera allt að 4,2 m að hæð og einnar og hálfrar hæðar hús má vera 5,2 m þar sem það er hæst. Leyfileg heildarstærð húss má vera að hámarki í námunda við nýtingarhlutfallið 0,45. Grunnflötur húsa við Bakkaflöt má vera allt að 35% af lóðarstærð.

Samkvæmt gögnum málsins var einbýlishúsið að Bakkaflöt 5 áður 242,2 m2. Viðbyggingin sem samþykkt hefur verið við íbúðarhluta hússins er 75,5 m2 og er bílskýlið 40,2 m2. Nýtingarhlutfall lóðarinnar samkvæmt þessu verður 0,31.

Samkvæmt teikningum er gólfkóti aðalhæðar hússins 34,0 og mesta hæð byggingarinnar í kóta 37,3. Samkvæmt deiliskipulaginu er hæsti kóti hússins 38,2 og er húsið því 90 cm undir leyfilegri hámarkshæð. Gólfkóti aðalhæðar viðbyggingarinnar er 34,7 og hæsti kóti 38,2. Eru kótar viðbyggingar þar með innan heimilda skipulagsins.

Fyrir liggur í málinu yfirlýsing arkitekts deiliskipulagsins frá 16. maí 2023 þar sem hann staðfestir að orð hafi víxlast við skýringateikningu 3-D á skipulagsuppdrætti. Þykir einnig tilefni til að benda á að mynd 3-D er eingöngu til frekari skýringa en er ekki bindandi hluti skipulagsins. Liggur því fyrir að umdeild byggingaráform fara ekki í bága við gildandi deiliskipulag.

Með vísan til þess sem að framan greinir og þar sem ekki liggja, fyrir þeir form- eða efnisannmarkar sem raskað geta gildi hinnar kærðu ákvörðunar verður kröfu um ógildingu hennar hafnað.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunar byggingarfulltrúa Garðabæjar frá 3. maí 2023 um að samþykkja byggingarleyfi fyrir Bakkaflöt 5, Garðabæ.

sep 20
Love0

55/2023 Þormóðsdalur

Með

Árið 2023, miðvikudaginn 20. september, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Sæmundsson jarðfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 55/2023, kæra á ákvörðun heilbrigðisnefndar Garðabæjar, Hafnarfjarðar, Kópavogs, Mosfellsbæjar og Seltjarnarness frá 6. mars 2023 um að hafna umsókn um endurnýjun starfsleyfis fyrir jarðborun í rannsóknarskyni í Þormóðsdal.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 25. apríl 2023, er barst nefndinni sama dag, kærir Iceland Resources ehf. ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Garðabæjar, Hafnarfjarðar, Kópavogs, Mosfellsbæjar og Seltjarnarness frá 17. apríl s.á., sem fól í sér tilkynningu um ákvörðun heilbrigðisnefndar Garðabæjar, Hafnarfjarðar, Kópavogs, Mosfellsbæjar og Seltjarnarness sem tekin var á fundi 6. mars s.á., um að synja umsókn um endurnýjun starfsleyfis fyrir jarðborun í rannsóknarskyni í Þormóðsdal. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi og að heilbrigðiseftirlitinu verði gert að gefa út starfsleyfi í samræmi við umsókn félagsins.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá heilbrigðiseftirlitinu 25. maí 2023.

Málavextir: Kærandi hefur leyfi Orkustofnunar til leitar og rannsóknar á málmum í Þormóðsdal á leyfissvæði 14, Esja. Rannsóknarleyfið var upphaflega gefið út af iðnaðarráðuneytinu 23. júní 2004 en framselt til kæranda 9. ágúst 2021. Það hefur verið framlengt fimm sinnum, síðast með ákvörðun Orkustofnunar dags. 14. mars 2023. Leyfið gildir með því til 1. júlí 2025. Orkustofnun hefur samþykkt leitar- og rannsóknaráætlun á grundvelli leyfisins, nú síðast fyrir árið 2023. Samkvæmt leyfinu afmarkast leyfissvæðið af línu sem dregin er úr ósi Laxár í Kjós og eftir henni að Vindáshlíð og þaðan í hábungu Kjalar, þaðan til suðurs að Stíflisdalsvatni og þaðan til suðvesturs í Leirvogsdal, síðan til suðurs í Lyklafell og svo til vesturs í Elliðavatn og til sjávar í Elliðaárósum.

Hinn 4. ágúst 2021 samþykkti Heilbrigðiseftirlit Kjósarsvæðis umsókn kæranda um tímabundið starfsleyfi til 30. september s.á. til jarðborana í Þormóðsdal í Mosfellsbæ. Samkvæmt leyfinu fól framkvæmdin í sér jarðborun með léttum beltabor og sýnatöku til gullleitar og náði leyfið einnig til efnisflutninga og frágangs í verklok. Ráða má af leyfinu að samanlagt dýpi borana megi nema 4.000 m. Sett voru sértæk skilyrði vegna mengunarvarna í leyfið auk þess að kveðið var á um að almenn starfsleyfisskilyrði fyrir mengandi starfsemi næðu til þess.

Haustið 2022 sótti kærandi um endurnýjun fyrra starfsleyfis til Heilbrigðiseftirlits Garðabæjar, Hafnarfjarðar, Kópavogs, Mosfellsbæjar og Seltjarnarnesbæjar, sem tekið hafði við verkefnum Heilbrigðiseftirlits Kjósarsvæðis eftir sameiningu framangreindra heilbrigðiseftirlitssvæða. Var um að ræða áform um framhald fyrri rannsókna á svæðinu samkvæmt eldra leyfi. Heilbrigðiseftirlitið auglýsti tillögu að starfsleyfinu 18. nóvember 2022 og var frestur til athugasemda veittur til 18. desember s.á. Um leið var óskað afstöðu landeigenda og umsagnar skipulagsfulltrúa Mosfellsbæjar með vísan til ákvæða reglugerðar nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnareftirlit.

Með bréfi Heilbrigðiseftirlitsins til kæranda, dags. 14. febrúar 2023, var upplýst að ekki væri hægt að verða við beiðni um útgáfu á starfsleyfi fyrir jarðborunum á grundvelli 6. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Var um ástæður þess vísað til framkominna sjónarmiða Mosfellsbæjar, en í bréfi skipulagsfulltrúa bæjarfélagsins, dags. 15. desember 2022, kom fram að bærinn liti svo á að öll efnistaka og borun væri óheimil á rannsóknarsvæðinu. Auk þess var vísað til þess að fyrir lægi neikvæð afstaða landeigenda þar sem ekki hafi verið haft nægilegt samráð við þá og var um það vísað til bréfa sem borist höfðu frá þeim. Var kæranda veittur frestur til að koma að andmælum og bárust þau með bréfi, dags. 28. febrúar 2023.

Á fundi heilbrigðisnefndar 6. mars 2023 var umsókn kæranda um starfsleyfi tekin fyrir og áður boðuð höfnun á útgáfu starfsleyfis staðfest. Var framkvæmdastjóra falið í samráði við formann nefndarinnar að benda umsækjanda á að afla samþykkis landeigenda og skipulagsyfirvalda í Mosfellsbæ. Kæranda var tilkynnt um afgreiðsluna með bréfi, dags. 15. mars 2023. Í bréfinu var einnig greint frá því að heilbrigðiseftirlitinu hefði borist erindi frá Ríkiseignum þess efnis að framkvæmdirnar hefðu verið heimilaðar af stofnuninni sem einum af tveimur landeigendum með vísan til samnings frá 10. maí 2005, þótt fyrirvari væri gerður vegna hagsmuna sumarbústaðareiganda vegna staðsetningar tveggja af ráðgerðum borholum. Upplýst var um þetta og leiðbeint um að enn skorti samþykki annars landeiganda og skipulagsyfirvalda í Mosfellsbæ. Var kæranda veittur andmælaréttur um efni bréfsins til 29. mars 2023.

Heilbrigðiseftirlitinu barst svarbréf kæranda með tölvubréfi 17. mars s.á. og var í því m.a. rakið að í samskiptum félagsins við Mosfellsbæ sumarið 2021 hefði gætt misskilnings um umfang framkvæmdarinnar sem hefði verið leiðrétt. Enn gætti slíks misskilnings, að því fram kom í svari þessu, en hvorki væri um verulegt jarðrask né efnisflutninga að ræða og væru jarðboranir kæranda hvorki skipulagsskyldar né framkvæmdaleyfisskyldar. Safnað væri bergkvörnum og væri loft notað til að dæla þeim upp. Við kjarnaborun væri vatni dælt niður til kælingar en þá væri borsvarfinu safnað í tanka og skilað á urðunarstað. Loks væri ekki væri þörf á samþykki landeigenda en þeim væri skylt að veita handhöfum rannsóknarleyfa óhindraðan aðgang að landi sínu.

Í bréfi Heilbrigðiseftirlitsins til kæranda, dags. 17. apríl 2023, var honum loks leiðbeint um að forsenda fyrir útgáfu starfsleyfisins væri að fyrir lægi álit Mosfellsbæjar um hvort framkvæmdin væri framkvæmdaleyfisskyld og í samræmi við samþykktir sveitarfélagsins. Jafnframt að fyrir lægi samþykki eða staðfesting landeiganda um að haft hafi verið samráð við þá um tilhögun framkvæmda og var í því samhengi vísað til fyrirliggjandi samnings við annan af tveimur landeigendum á svæðinu.

Málsrök kæranda: Kærandi álítur að ekki þurfi að afla framkvæmdaleyfis fyrir ráðgerðum rannsóknarborunum enda séu þær hvorki meiriháttar né líklegar til að hafa áhrif á umhverfið eða breyta ásýnd þess. Einnig standist ekki að synja umsókninni á þeim grundvelli að ekki liggi fyrir samþykki landeigenda. Þá hafi ekki verið gætt meðalhófs við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar, en hún sé verulega íþyngjandi. Á rannsóknarsvæðinu séu engar náttúruminjar og engum vistkerfum sé ógnað. Þess verði gætt að engin spilli- eða mengunarefni berist út í umhverfið og grunnvatn. Samráð hafi verið og verði áfram við landeigendur í samræmi við skilyrði rannsóknarleyfisins. Um sé að ræða bergsýnatökur með annars vegar stungubor og beltum og hins vegar sleða. Mest verði tveir borar drifnir samtímis. Boranir muni standa í stuttan tíma og valdi nánast engu raski. Um sé að ræða óveruleg og afturkræf umhverfisáhrif með takmarkaðri slóðagerð.

Málsrök Heilbrigðiseftirlitsins: Af hálfu Heilbrigðiseftirlitsins er tekið fram að hin kærða ákvörðun byggist á lögmætum og málefnalegum sjónarmiðum. Samkvæmt 6. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir skuli allur atvinnurekstur skv. IV. viðauka við lögin hafa gilt starfsleyfi, en jarðboranir séu tilgreindar í þeim viðauka. Í lagagreininni sé kveðið á um að allur atvinnurekstur sem sótt sé um starfsleyfi fyrir skuli vera í samræmi við skipulag samkvæmt skipulagslögum. Horfa verði til ákvæða skipulagslaga við útgáfu starfsleyfis vegna rannsóknaborana. Fram komi í umsögn skipulagsfulltrúa Mosfellsbæjar að í aðalskipulagi bæjarins sé ekki gert ráð fyrir þeirri starfsemi sem kærandi hyggist standa fyrir innan skilgreinds rannsóknasvæðis og engar áætlanir séu uppi um að það breytist. Áformuð starfsemi samræmist því ekki skipulagi.

Í 3. mgr. 1. gr. laga nr. 57/1998 um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu segi að um rannsóknir og nýtingu samkvæmt lögunum gildi einnig náttúruverndarlög, skipulagslög og önnur lög er varði rannsóknir og nýtingu lands og landsgæða. Afla þurfi allra þeirra leyfa sem vísað sé til í öðrum lagabálkum. Sveitarfélagið hafi hvorki tekið við umsókn frá kæranda um framkvæmdaleyfi né móttekið gögn og upplýsingar sem lýsi með greinargóðum hætti umfangi þeirra framkvæmda sem kærandi hyggist ráðast í. Því hafi ekki verið unnt að leggja mat á það hvort um framkvæmdaleyfisskylda framkvæmd væri að ræða. Það sé forsenda fyrir veitingu starfsleyfis að fyrir liggi ákvörðun sveitarstjórnar um framkvæmdaleyfisskyldu. Samkvæmt úrskurði úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 72/2017 feli rannsóknarleyfi enda ekki í sér heimild til framkvæmda og sé handhafa slíks leyfis skylt að sækja um slíkt leyfi áður en hann hefji framkvæmdir. Þá sé stefna aðalskipulags bindandi við útgáfu framkvæmdaleyfa, sbr. 5. mgr. gr. 4.7.1. skipulagsreglugerðar nr. 90/2013.

Það sé á ábyrgð kæranda að leita eftir því að fá lögboðin leyfi útgefin eða í það minnsta að sjá til þess að leyfisveitandi fái vitneskju um fyrirhugaðar framkvæmdir og umfang þeirra í því skyni að meta framkvæmdaleyfisskyldu þeirra áður en framkvæmdir hefjist. Í bréfi lögmanns annars landeiganda til heilbrigðiseftirlitsins hafi auk þess komið fram að ekki hafi verið haft neitt samráð við umbjóðanda hans.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi áréttar að umræddar rannsóknir séu ekki skipulagsskyldar samkvæmt skipulagslögum enda sé ekki um atvinnustarfsemi að ræða heldur vísindarannsóknir. Þá séu þær ekki háðar framkvæmdaleyfi enda minniháttar og staðbundnar. Rannsóknirnar stríði ekki gegn ákvæðum náttúruverndarlaga. Þær séu starfsleyfisskyldar vegna mengunarsjónarmiða og beri heilbrigðiseftirlitinu að taka afstöðu til umsóknarinnar á þeim grundvelli.

———-

Aðilar máls þessa hafa fært fram ítarlegri rök fyrir máli sínu, sem ekki verða rakin hér frekar, en úrskurðarnefndin hefur haft þau öll til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Niðurstaða: Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er það hlutverk nefndarinnar að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og í ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Kæruheimild til nefndarinnar í máli þessu er í 65. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Miða verður upphaf kærufrests við 17. apríl 2023 og barst kæran því innan kærufrests. Í málinu er deilt um synjun umsóknar um starfsleyfi samkvæmt lögum nr. 7/1998 og verður því ekki fjallað um hvort skylt sé að afla framkvæmdaleyfis sveitarstjórnar vegna umræddra jarðboranna. Með vísan til 7. gr. stjórnsýslulaga er gerð um það bending að aðila máls og hlutaðeigandi sveitarstjórn er heimilt að skjóta til úrskurðarnefndarinnar vafa um skyldu til slíkrar leyfisöflunar, sbr. nánar 8. mgr. 13. gr. skipulagslaga nr. 123/2010.

Kærandi hefur leyfi Orkustofnunar til leitar og rannsóknar á málmum í Þormóðsdal á leyfissvæði 14, Esja. Með því eru kæranda heimilaðar jarðfræði-, jarðefnafræði- og jarðeðlisfræðilegar rannsóknir ásamt sýnatöku og er framkvæmdin háð ýmsum skilyrðum sem greinir í leyfinu, m.a. um skil á sýnum, skýrslugerð og opinbera birtingu rannsóknarniðurstaðna. Auk þess er í leyfinu mælt fyrir um umgengi, frágang og varnir gegn mengun. Fyrir liggur bréf Orkustofnunar, dags. 9. maí 2023, þar sem fallist er á rannsóknaráætlun kæranda vegna leitar- og rannsókna fyrir árið 2023 og kemur fram að ráðist verði í borun á allt að 40 rannsóknarholum til að bæta gagnaupplausn á rannsóknarsvæðinu en tvær holur verði nýttar til svonefndra málmvinnsluprófana. Boranir standi yfir í um 90 daga, þar sem unnið verði á 12 tíma vöktun og borun hverrar holu taki um 4 klst.

Samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998 skal allur atvinnurekstur, sbr. viðauka I, II og IV, hafa gilt starfsleyfi. Starfsleyfi skal veitt starfsemi uppfylli hún þær kröfur sem til hennar séu gerðar samkvæmt lögunum og reglugerðum settum samkvæmt þeim að teknu tilliti til annarra laga. Heilbrigðiseftirlitið hefur bent á að jarðboranir séu taldar upp í 55. tölul. viðauka IV. við lögin, sem tímabundinn atvinnurekstur og séu því starfsleyfisskyldar. Með þessu er ekki tekið tillit til þess að skylda til öflunar starfsleyfis skv. téðri lagagrein er miðuð atvinnurekstur og kemur þá til álita hvort jarðboranir kæranda teljist til slíks rekstrar.

Samkvæmt 1. mgr. 4. gr. laga nr. 57/1998 um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu gefur Orkustofnun út rannsóknarleyfi til rannsóknar og leitar að auðlindum í jörðu, en um veitingu leyfis, efni þess og afturköllun fer nánar eftir VIII. kafla laganna, sbr. og 1. mgr. 5. gr. þeirra. Landeiganda eða umráðamanni lands er skylt að veita rannsóknarleyfishöfum óhindraðan aðgang að eignarlandi því sem í hlut á, sbr. 1. mgr. 26. gr. nefndra laga, og skv. 2. mgr. ákvæðisins ber landeiganda eða umráðamanni skv. 1. mgr. að hlíta hvers konar afnotum af landi, takmörkun á umráðarétti og óþægindum sem nauðsynleg eru vegna rannsóknar í samræmi við viðkomandi leyfi.

Hið kærða leyfi felur samkvæmt 5. gr. laga nr. 57/1998 í sér heimild til handa leyfishafa til að framkvæma mælingar og rannsóknir á viðkomandi svæði á leyfistímanum og ber að haga þeim í samræmi við ákvæði leyfisins. Er tekið fram í 1. gr. leyfisins að það feli í sér heimild til þess að leita að málmum, rannsaka efniseiginleika þeirra og umfang og afkastagetu líklegra námasvæða. Skal starfsemi leyfishafa byggja á heildstæðri rannsóknaráætlun, sem skal uppfæra árlega og afhenda Orkustofnun, sem hafi með höndum eftirlit með framkvæmd leyfisins. Þær rannsóknarathafnir sem leyfið heimilar eru taldar í 4. gr. og tekið fram að heimila megi víðtækari athafnir sérstaklega. Mælt er fyrir um forgang leyfishafa að nýtingarleyfi samkvæmt lögum nr. 57/1998, í tiltekinn tíma eftir að rannsókn lýkur. Þá eru ítarleg fyrirmæli um skýrslugjöf og skal árlega senda Orkustofnun skýrslu um allar jarðfræði-, jarðefnafræði- og jarðeðlisfræðilegar rannsóknir og aðrar rannsóknir sem framkvæmdar hafi verið á undangengnu ári.

Með hliðsjón af því að skylda til öflunar starfsleyfis skv. 6. gr. laga nr. 7/1998 er bundin við starfsemi sem telst til atvinnureksturs og að teknu tilliti til þess að rannsóknarleyfi Orkustofnunar, sem er til grundvallar starfsemi kæranda, heimilar ekki atvinnurekstur heldur takmarkaða og tímabundna rannsóknarstarfsemi, sem afmörkuð er sem slík í lögum, verður að álíta að áformaðar jarðboranir falli utan gildissviðs 6. gr. laga nr. 7/1998 og því beri að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun heilbrigðisnefndar Garðabæjar, Hafnarfjarðar, Kópavogs, Mosfellsbæjar og Seltjarnarness frá 6. mars 2023 um að hafna umsókn um endurnýjun starfsleyfis fyrir jarðborun í rannsóknarskyni í Þormóðsdal.

sep 20
Love0

72/2023 Vogar

Með

Árið 2023, miðvikudaginn 20. september, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Sæmundsson jarðfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 72/2023, kæra á ákvörðun Orkustofnunar frá 4. maí 2023 um að samþykkja nýtingarleyfi til töku grunnvatns á tilgreindu svæði við Vogavík, Sveitarfélaginu Vogum.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með ódagsettu bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, er barst nefndinni 8. júní 2023, kæra Reykjaprent ehf., A, B og C ákvörðun Orkustofnunar frá 4. maí 2023 um að samþykkja nýtingarleyfi Benchmark Genetics Iceland til töku grunnvatns á tilgreindu svæði við Vogavík, Sveitarfélaginu Vogum. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Jafnframt var gerð krafa um að nýting grunnvatns á grundvelli leyfisins yrði stöðvuð til bráðabirgða að frágreindri tilgreindri vinnslu neysluvatns til þarfa Sveitarfélagsins Voga, en með úrskurði uppkveðnum 21. júlí 2023 var þeirri kröfu hafnað.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Orkustofnun 6. júlí 2023

Málavextir: Framkvæmdaraðili, Benchmark Genetics Iceland hf., áður Stofnfiskur hf., rekur fiskeldisstöð í Vogavík, Stapavegi 1 í Vogum, þar sem fram fer fiskeldi, klakfiskeldi, hrognaeldi og seiðaeldi á laxi. Með tölvubréfi til Skipulagsstofnunar 14. janúar 2019 óskaði framkvæmdaraðili álits stofnunarinnar um hvort fyrirhuguð framleiðsluaukning í stöðunni skyldi háð mati á umhverfisáhrifum, en áætlað væri að auka framleiðsluheimildir í stöðinni úr 200 í 320 tonn á ári, þar af yrðu 20 tonn framleidd í nýrri seiðaeldisstöð. Fram kom að vatnsnotkun á starfsstöðinni næmi þá 972 l/sek. Engin nýtingarleyfi væru fyrir hendi vegna vatnstökunnar. Það var álit Skipulagsstofnunar, tilkynnt með bréfi, dags. 19. febrúar 2019, að ekki væri tækt að fara með málið sem tilkynningarskylda framkvæmd og skyldi fara fram mat á umhverfisáhrifum og umhverfisáhrif heildarvatnstöku skoðuð, sbr. 5. gr. þágildandi laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum.

Að undangenginni málsmeðferð samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum, sem lauk með áliti Skipulagsstofnunar 10. maí 2021, var með bréfi framkvæmdaraðila, dags. 15. júní 2021, sótt um nýtingarleyfi til vatnstöku til 20 ára úr þeim borholum sem væru í notkun í starfsstöðinni í Vogavík. Sótt var um heildarvatnsnotkun sem næmi rúmum 1.372 l/sek. Með umsókninni fylgdu upplýsingar um nýtingarsvæði, borholur og tilgang nýtingar. Þar kom fram að fyrirhuguð nýting næmi 426 l/sek af grunnvatni og 946 l/sek af grunnsjó. Með þessu var gert ráð fyrir aukningu vatnstöku og skiptist hún þannig að 70 l/sek væru ferskvatn og 330 l/sek væru salt vatn. Þá var greint frá því að HS veitur nýttu 15 l/sek af ferskvatni úr einni holu félagsins sem vatnsból fyrir sveitarfélagið Voga samkvæmt samningi, sem sagt hefði verið upp, en sveitarfélagið væri að vinna að því að fá eigið vatnsból og fengi félagið þá viðkomandi borholu til baka.

 Við undirbúning nýtingarleyfisins aflaði Orkustofnun umsagna Umhverfisstofnunar, Náttúrufræðistofnunar Íslands og Sveitarfélagsins Voga, með vísan til 3. mgr. 6. gr. laga nr. 57/1998 um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu. Hið kærða nýtingarleyfi var síðan gefið út 4. maí 2023. Það nær til þeirrar vatnstöku sem sótt var um en í leyfinu eru skilyrði um magn, nýtingarhraða o.fl., umhverfis- og öryggissjónarmið, frágang, eftirlit og vöktun, upplýsingaskyldu og meðferð upplýsinga, skaðabótaskyldu og vátryggingar o.fl. í ákvæðum leyfisins. Í fylgibréfi með leyfinu er einnig gerð grein fyrir forsendum leyfisveitingar.

Málsrök kærenda: Kærendur telja að hin kærða ákvörðun sé haldin verulegum annmörkum og fella beri hana því úr gildi. Um hagsmuni sína af málinu benda þeir á að þeir séu eigendur Heiðarlands Vogajarða, sem liggi að svæðinu sem leyfisveitingin taki til. Sá grunnvatnsstraumur sem leyfið lúti að renni um eða undir land þeirra og það sé því hluti vatnstökusvæðisins, sbr. 32. tölul. 3. gr. reglugerðar nr. 535/2011 um flokkun vatnshlota, eiginleika þeirra, álagsgreiningu og vöktun. Nýting sú sem heimiluð sé með leyfinu hafi áhrif á möguleika þeirra til að nýta sömu grunnvatnsauðlind á sínu landi og nái umhverfisáhrif nýtingarinnar beint og sérstaklega til lands þeirra sökum vatnsverndar samkvæmt skipulagi.

Við undirbúning leyfisins hafi ekki verið gætt fyrirmæla 7., 13. og 20. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Kærendur hafi aflað sér upplýsinga um að málið væri til meðferðar hjá Orkustofnun og átt frumkvæði að því að óska eftir gögnum og koma að athugasemdum. Skýrt hafi komið fram af þeirra hálfu að þeir teldu sig eiga aðild að málinu samkvæmt stjórnsýslulögum og þeir hafi því óskað eftir því að fá að tjá sig áður en endanleg ákvörðun yrði tekin. Þeim hafi ekki verið veittur slíkur réttur auk þess að ekkert tillit hafi verið tekið til sjónarmiða þeirra. Þeir hafi fyrst fengið vitneskju um hina kærðu ákvörðun með svari Matvælastofnunar við fyrirspurn þeirra, dags. 23. maí 2023.

Um sé að ræða nýtingu grunnvatns sem hafi staðið yfir í lengri tíma án tilskilins leyfis. Af áskilnaði laga nr. 57/1998 um leyfi til nýtingar grunnvatns leiði að aðili sem brotið hafi gegn lögunum með heimildarlausri nýtingu þess geti ekki sótt um og fengið útgefið leyfi eftir á án þess að nýtingin hafi áður verið stöðvuð, hún rannsökuð og ákvörðun tekin um viðurlög við henni. Að öðrum kosti hefðu fyrirmæla laganna um þörf fyrir leyfi og viðurlög við brotum enga þýðingu.

Það hafi ekki verið lagður fullnægjandi grundvöllur að útgáfu hins kærða leyfis í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga og fyrirmæli laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana. Ákvörðun um leyfi þurfi að byggja á fullnægjandi upplýsingum um umhverfisáhrif fyrirhugaðrar nýtingar sem aflað sé í samræmi við lög nr. 111/2021. Þá þurfi við rannsókn máls að afla fullnægjandi upplýsinga um það vatnshlot sem leyfi lúti að. Það verði ekki séð að fram hafi farið fullnægjandi mat á umhverfisáhrifum þeirrar nýtingar sem leyfið taki til. Fyrirliggjandi mat taki til aukningar á grunnvatnsvinnslu úr 972 l/sek í 1.372 l/sek án þess að fyrir liggi mat á umhverfisáhrifum fyrri nýtingar. Ekki hafi því verið nægilegt að meta einungis umhverfisáhrif aukinnar grunnvatnsnýtingar heldur hefði þurft að fara fram heildarmat á allri framkvæmdinni. Fyrirliggjandi matsskýrsla feli ekki í sér slíkt heildarmat. Þá verði ekki heldur séð að aflað hafi verið fullnægjandi upplýsinga um það vatnshlot og vatnstökusvæði sem nýtingin lúti að, þ.m.t. með tilliti til heildarnýtingarþols umrædds grunnvatnsstraums.

Málsrök Orkustofnunar: Orkustofnun bendir á að tekið hafi verið við umsögnum og athugasemdum kærenda við undirbúning hins kærða leyfis og tekin hafi verið afstaða til sjónarmiða þeirra. Kærendum hafi ekki verið tilkynnt um leyfisveitinguna, en bent á að leyfið yrði kynnt með frétt á heimasíðu Orkustofnunar. Sjónarmið þeirra hafi með þessu legið fyrir við undirbúning leyfisins. Það hafi verið viðhorf stofnunarinnar frá upphafi að kærendur ættu ekki beinna, einstakra og lögvarðra hagsmuna að gæta af málinu, en þar sem þeir væru eigendur aðliggjandi jarðar og sami grunnvatnsstraumur færi um það land, hafi engin málefnaleg ástæða verið til að neita þeim um aðild að málinu eða aðgengi að gögnum. Lögmaðurinn sem komið hafi fram fyrir hönd kærenda hafi kynnt sig á heimasíðu lögfræðistofu sem sérfræðing í stjórnsýslurétti og hafi stofnunin því talið óþarft að veita nákvæmar leiðbeiningar um rétt kærenda til að tjá sig um gögnin og hvert framhald formlegrar málsmeðferðar yrði.

Stofnunin álítur að við töku hinnar kærðu ákvörðunar hafi verið gætt að skyldu til að veita efnislegan rökstuðning sbr. 21.–22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Um öll þau sjónarmið sem kærendur hafi fært fram sé fjallað í fylgibréfi með hinni kærðu ákvörðun. Nokkurs konar neðanjarðará renni til sjávar í Vogavík, en eftir að hún renni undan eignarlandi kærenda verði tæplega séð að þeir hafi hagsmuna að gæta af hagnýtingu hennar. Vegna sjónarmiða þeirra um að þeir verði fyrir nýjum kvöðum með hinu kærða leyfi sé bent á að sá grunnvatnsstraumur sem hagnýttur sé með leyfinu hafi verið hagnýttur um áratugi. Vatnsverndarsvæði vegna vatnstökunnar í Vogavík sé afmarkað í gildandi aðalskipulagi Sveitarfélagsins Voga og byggi að hluta til á Svæðisskipulagi Suðurnesja 1987–2007. Ákvörðun Orkustofnunar leiði því ekki til nýrrar kvaðar sem hafi áhrif á kærendur.

Orkustofnun hafi ekki til meðferðar rannsókn á því hvort ólögmætri vatnstöku sé eða hafi verið til að dreifa. Stofnunin hafi engar upplýsingar fengið um meðferð kæru um það efni, en sé kunnugt um að málið sé til rannsóknar hjá Héraðssaksóknara, sem hafi verið gert af ríkissaksóknara að taka rannsóknina til meðferðar að nýju, eftir að hún hafi verið felld niður. Tilkynning til lögreglu sé ein og sér ekki málefnaleg ástæða til að stöðva málsmeðferð við undirbúning leyfis samkvæmt lögum nr. 57/1998 um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu. Það sé hins vegar ekki óþekkt að auðlindanýting eigi sér stað án leyfis, en þá séu fyrstu viðbrögð að benda hlutaðeiganda á að sækja um leyfi. Þá séu ekki uppi aðstæður í málinu sem bendi til að teljandi hætta sé á því að yfirvofandi sé óafturkræft umhverfistjón. Stöðvun vatnstöku hefði auk þess haft í för með sér mikið tjón fyrir framkvæmdaraðila og hefði verið fram úr hófi að stöðva hana.

Því sé haldið fram af kærendum að ekki hafi farið fram fullnægjandi umhverfismat fyrir þeirri grunnvatnsnýtingu sem áður hafi verið hafin, það er 350 l/sek af fersku grunnvatni og 600 l/sek af svo að segja fullsöltu grunnvatni (jarðsjó). Af því tilefni sé vísað til áðurgildandi laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, þar sem framkvæmd sé skilgreind sem hvers konar nýframkvæmd eða breyting á eldri framkvæmd og starfsemi sem henni fylgir. Hafi nýting grunnvatnsins hafist áður en fyrstu lög um umhverfismat hafi öðlast gildi og staðið um áratugabil. Sú nýting hafi ekki verið háð leyfi yfirvalda. Umhverfisáhrif þeirrar nýtingar liggi því fyrir og þarfnist ekki mats. Aukning vatnstökunnar falli hins vegar undir matsskylda framkvæmd samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum. Aukin nýting hafi ekki áhrif á forsendur fyrri nýtingar. Engin gögn, sjónarmið eða málsástæður, sem gætu gefið aðra niðurstöðu hafi verið lögð fram, hvorki við málsmeðferð leyfisveitingar né í kæru.

Hvað snerti sjónarmið um að ekki hafi verið aflað nægilegra upplýsinga um það vatnshlot og vatnstökusvæði sem nýtingin lúti að, með tilliti til heildarnýtingarþols hlutaðeigandi vatnsstraums, sé vísað til þess að vatnshlotið og næsta nágrenni þess séu mjög vel rannsökuð. Um þetta sé vísað til greinargerðar sem Orkustofnun hafi unnið í tengslum við annað mál, sem varði umsókn um töku grunnvatns í Heiðarlandi Voga. Þar sé ítarlega farið yfir rannsóknir sem unnar hafi verið á svæðinu og snerti meðal annars grunnvatnsstrauminn sem hér um ræði, m.a. rannsókn nánar tilgreindrar verkfræðistofu frá árinu 2007. Þar komi fram að grunnvatnsstraumurinn beri nýtingu allt að 1.000 l/sek án þess að hætta verði á saltmengun grunnvatnsins, sem sé verulega undir þeirri samanlögðu nýtingu fersks grunnvatns sem leyfi Orkustofnunar taki til.

Orkustofnun hafi leitað lögskyldrar umsagnar Umhverfisstofnunar. Í umsögn stofnunarinnar hafi verið minnt á ákvæði laga nr. 36/2011 um stjórn vatnamála og að gæta yrði að því við leyfisveitingu að magnstaða grunnvatns yrði að ná umhverfismarkmiðum um góða magnstöðu, sbr. ákvæði reglugerðar nr. 535/2011 um flokkun vatnshlota, eiginleika þeirra, álagsgreiningu og vöktun. Fram komi í áliti Skipulagsstofnunar um framkvæmdina að ólíklegt sé að aukin vatnsvinnsla komi til með að hafa neikvæð áhrif á grunnvatn sem nokkru nemi, að því gefnu að eftirlit tryggi að ekki raskist jafnvægi á milli ferskvatnslinsu og jarðsjós. Þetta sé sama niðurstaða og sjálfstæð rannsókn Orkustofnunar hafi leitt í ljós. Orkustofnun hafi tekið fullt tillit til álits Skipulagsstofnunar um umhverfismat framkvæmdarinnar og þeirra ábendinga sem fram hafi komið í umsögnum Umhverfisstofnunar og Náttúrufræðistofnunar Íslands og sett starfseminni þau skilyrði um vöktun og viðbragðsáætlanir sem nauðsynlegar hafi verið taldar til að vernda auðlindina fyrir neikvæðum umhverfisáhrifum.

Efnafræði grunnvatns á vatnstökusvæðinu sé þekkt. Upptök grunnvatnsstraumsins séu einnig þekkt sem og streymisleiðir. Þol auðlindarinnar hafi verið metið og sé nýting framkvæmdaraðila vel innan þeirra marka. Tekið sé fram í fylgibréfi leyfisins að Orkustofnun hafi metið að vatnstakan, með skilgreindum mótvægisaðgerðum, hafi hvorki neikvæð áhrif á vatnajafnvægi svæðisins, né aðra núverandi nýting grunnvatns, sbr. áskilnað 17. gr. laga nr. 57/1998. Það sé meðal skilyrða leyfisins að vöktun og aðgerðaáætlun liggi fyrir með það að markmiði að ekki verði breytingar á efnafræðilegri samsetningu vatns og gæðum þess verði viðhaldið.

 Athugasemdir leyfishafa: Leyfishafi greinir frá því að upptaka og nýting á grunnvatni sé forsenda fyrir starfsemi hans, en hann hafi starfsleyfi frá 16. desember 2021, sem taki til eldis með allt að 500 tonna hámarkslífmassa á hverjum tíma. Kærendur eigi ekki lögvarða hagsmuni af úrlausn málsins, en engin gögn bendi til þess að nýtingin sem heimiluð sé með hinu kærða leyfi hafi nokkur áhrif á hagsmuni þeirra sem landeigendur Heiðarlands Vogajarða. Þvert á móti sýni matsskýrsla framkvæmdarinnar fram á það með óyggjandi hætti að umhverfisáhrif nýtingar á grundvelli leyfisins nái ekki beint og sérstaklega til lands kærenda. Sé í þessu sambandi m.a. bent á það mat sem komi fram í skýrslunni þess efnis að afköst grunnvatnsstraumsins í Vogum þoli vel áætlaða vatnstöku, jafnvel þótt vatnsvinnsla byggðarinnar í Vogum verði aukin. Áhrifin séu metin óveruleg á grunnvatnsstrauma við Vogavík og einnig á núverandi vatnsból Vogabúa og fyrirhugað vatnsból sunnan Reykjanesbrautar.

 Viðbótarathugasemdir kærenda: Kærendur gera athugasemd við ummæli Orkustofnunar um hvenær umrædd vatnstaka hafi hafist en hún hafi verið aukin ítrekað eftir að lög nr. 57/1998 um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu hafi öðlast gildi. Nýting auðlinda án leyfis sé óheimil og varði viðurlögum samkvæmt ákvæðum laga nr. 57/1998. Þá sé í umsögn Orkustofnunar því haldið fram að við rannsókn stofnunarinnar hafi einungis verið litið til áhrifa af aukinni nýtingu en ekki heildaráhrifa hennar. Einnig sé viðurkennt með umsögninni að kærendur hafi ekki notið stöðu aðila máls við undirbúning ákvörðunarinnar.

Í tilefni af athugasemdum framkvæmdaraðila hafni kærendur því að mat hafi verið lagt á heildarvatnstöku í mati á umhverfisáhrifum. Matsskýrslan beri ekki með sér að svo hafi verið gert. Ekki sé hægt að sniðganga fyrirmæli laga um umhverfismat með því að framkvæma mat á einungis litlum hluta framkvæmdar og byggja síðan umsókn um margfalt umfangsmeiri framkvæmd á slíku mati líkt og framkvæmdaraðili virðist gera. Ítrekuð séu einnig sjónarmið um að málsmeðferð við undirbúning leyfisveitingarinnar hafi verið í bága við ákvæði stjórnsýslulaga. Að endingu sé vakin athygli á gögnum sem hafi orðið til við undirbúning álits Skipulagsstofnunar frá 18. júlí 2023 um mat á umhverfisáhrifum fyrirhugaðs eldisgarðs á Reykjanesi, sem geri það að verkum að því verði ekki haldið fram að við útgáfu hins kærða leyfis hafi legið fyrir Orkustofnun fullnægjandi upplýsingar um ástand hlutaðeigandi vatnshlots eða um áhrif fyrirhugaðrar nýtingar á það og umhverfismarkmið þess. Verði raunar ekki séð að því hafi verið haldið fram í málinu.

———-

Aðilar máls þessa hafa fært fram ítarlegri rök fyrir máli sínu, sem ekki verða rakin hér frekar, en úrskurðarnefndin hefur haft þau öll til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um ákvörðun Orkustofnunar frá 4. maí 2023 um að samþykkja nýtingarleyfi til töku grunnvatns, allt að 426 l/sek af fersku grunnvatni og 946 l/sek af söltu grunnvatni (jarðsjó) á tilgreindu svæði við Vogavík, í Sveitarfélaginu Vogum, sem er í eigu leyfishafa, sem starfrækir þar fiskeldisstöð.

Um kæruaðild vísa kærendur til þess að þeir séu meðal eigenda Heiðarlands Vogajarða, en það er samkvæmt fasteignaskrá 2719 hektarar að flatarstærð. Þar eru engin mannvirki skráð. Landareignin á merki við lóð leyfishafa í Vogavík þar sem heimiluð er vatnstaka samkvæmt hinu kærða leyfi. Við töku hinnar kærðu ákvörðunar tók Orkustofnun ekki skýra afstöðu til þess hvort kærendur ættu aðild að undirbúningi hinnar kærðu ákvörðunar. Fallast verður á kæruaðild kærenda á þeim grundvelli að ekki verði útilokað að veruleg taka ferskvatns á lóð leyfishafa kunni í nokkrum mæli að hafa áhrif á möguleika kærenda til vatnstöku úr sínu landi síðar meir, en skylt er lögum samkvæmt að tryggja sjálfbæra nýtingu grunnvatns þannig að jafnvægi sé milli vatnstöku og endurnýjunar, sbr. 12. gr. laga nr. 36/2011 um stjórn vatnamála.

Við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar var Orkustofnun vel kunnugt um afstöðu kærenda og hefði stofnuninni verið rétt að taka afstöðu til aðildar þeirra að málinu. Þar sem kærendur komu á framfæri sjónarmiðum við meðferð málsins og hafa nú átt þess kost að nýju að koma sjónarmiðum sínum á framfæri gagnvart úrskurðarnefndinni verður að telja að þessi annmarki varði ekki ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar.

—

Samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga nr. 57/1998 um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu er nýting auðlinda úr jörðu háð leyfi Orkustofnunar. Nýtingarleyfi felur í sér heimild til handa leyfishafa til að vinna úr og nýta viðkomandi auðlind á leyfistímanum í því magni og með þeim skilmálum öðrum sem tilgreindir eru í lögunum, sbr. 2. mgr. nefndrar 6. gr. Er nánar fjallað um þá auðlind sem hér um ræðir, þ.e. grunnvatn, í VII. kafla laganna og almennt um skilyrði við veitingu leyfa, efni þeirra svo og afturköllun, sbr. nánar ákvæði VIII. kafla laganna. Lög nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana tóku gildi 1. september 2021, en í 1. ákvæði til bráðabirgða við lögin segir að í þeim tilvikum þegar umhverfismatsferli framkvæmdar sem fellur undir þau lög er lokið við gildistöku laganna skuli ákvæði eldri laga um mat á umhverfisáhrifum, nr. 106/2000, er lúta að leyfisveitingum vegna framkvæmdarinnar gilda. Verður því í máli þessu að líta til ákvæða laga nr. 106/2000 um leyfisveitingu vegna framkvæmdarinnar, en álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar er dags. 10. maí 2021.

Lög nr. 106/2000 mæltu fyrir um hvenær framkvæmd skyldi háð mati á umhverfisáhrifum. Tilteknir voru 13 flokkar mismunandi framkvæmda í 1. viðauka við lögin og voru framkvæmdir innan hvers flokks nánar útlistaðar í nokkrum töluliðum. Hverjum tölulið var svo skipað undir flokk A, B eða C, þar sem framkvæmdir tilgreindar í flokki A skyldu ávallt háðar mati á umhverfisáhrifum, sbr. 1. mgr. 5. gr. laga nr. 106/2000, en framkvæmdir sem tilgreindar væru í flokki B og C skyldu háðar slíku mati þegar þær gætu haft í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif vegna umfangs, eðlis eða staðsetningar, sbr. 1. mgr. 6. gr. sömu laga. Vinnsla grunnvatns eða íveita vatns í grunnvatn með 300 l/sek meðalrennsli eða meira á ári féll undir lið 10.24 í 1. viðauka við lögin og þar með í flokk A. Sama gilti um allar breytingar eða viðbætur við framkvæmdir sem tilgreindar væru í flokki A þegar breytingin eða viðbótin sjálf færi yfir þau viðmið sem flokkur A setti.

Kemur þá til skoðunar hvort álit Skipulagsstofnunar um framkvæmdina hafi verið haldið ágöllum og þá hvort þeir séu svo verulegir að á því verði ekki byggt. Jafnframt kemur til skoðunar hvort málsmeðferð Orkustofnunar hafi verið ábótavant við undirbúning hins kærða leyfis að teknu tilliti til þess mats á umhverfisáhrifum sem fram fór, en stofnuninni ber skylda til að kanna hvort álit Skipulagsstofnunar fullnægi þeim lagaskilyrðum sem um það gilda. Lögmætisathugun úrskurðarnefndarinnar beinist því ekki eingöngu að málsmeðferð og efnislegri niðurstöðu Orkustofnunar sem leyfisveitanda heldur einnig, eftir atvikum, að málsmeðferð og efnislegri niðurstöðu Skipulagsstofnunar. Þá verða lögmæt og málefnaleg sjónarmið að hvíla að baki útgáfu nýtingarleyfis, en eftir atvikum getur þurft að líta til annarra laga. Líkt og endranær hvílir á leyfisveitanda skylda til að gæta að ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og óskráðum meginreglum stjórnsýsluréttar.

Í 1. mgr. 8. gr. laga nr. 106/2000 sagði að í tillögu framkvæmdaraðila að matsáætlun skyldi lýsa framkvæmdinni, eðli hennar og umfangi, framkvæmdasvæði og öðrum raunhæfum valkostum sem til greina koma og upplýsa um þær skipulagsáætlanir sem í gildi væru á framkvæmdasvæði og hvernig framkvæmd samræmist þeim. Þar skyldi einnig vera áætlun um á hvaða þætti framkvæmdar og umhverfis verði lögð áhersla, hvaða gögnum verði byggt á og hvaða aðferðum beitt yrði við umhverfismatið og áætlun um kynningu og samráð. Framkvæmdaraðili skyldi auglýsa og kynna rafrænt tillögu að matsáætlun fyrir umsagnaraðilum og almenningi áður en hann legði tillögu sína fram til afgreiðslu Skipulagsstofnunar skv. 2. mgr. Samkvæmt 3 mgr. 9. gr. laga nr. 106/2000 skyldi í frummatsskýrslu ávallt gera grein fyrir raunhæfum valkostum sem framkvæmdaraðili hefði kannað og borið saman með tilliti til umhverfisáhrifa. Tilgreina skyldi ástæður fyrir aðalvalkosti með tilliti til umhverfisáhrifa framkvæmdarinnar.

Að fengnum umsögnum og athugasemdum skyldi framkvæmdaraðili skv. 6. mgr. 10. gr. laganna vinna endanlega matsskýrslu á grundvelli frummatsskýrslu. Skipulagsstofnun gaf svo rökstutt álit sitt á því hvort skýrslan uppfylli skilyrði laga nr. 106/2000 og reglugerða settum samkvæmt þeim og hvort umhverfisáhrifum hefði verið lýst á fullnægjandi hátt, sbr. 1. mgr. 11. gr. sömu laga. Þá skyldi í álitinu fjalla um afgreiðslu framkvæmdaraðila á þeim athugasemdum og umsögnum sem bárust við kynningu á frummatsskýrslu. Jafnframt skyldi leyfisveitandi samkvæmt ákvæðum 13. gr. laga nr. 106/2000 kynna sér matsskýrslu framkvæmdaraðila um framkvæmd sem háð er mati á umhverfisáhrifum og leggja álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum hennar til grundvallar. Samkvæmt 3. mgr. ákvæðisins skyldi leyfisveitandi taka saman greinargerð um afgreiðslu leyfis þar sem gerð væri grein fyrir samræmi milli leyfis og niðurstöðu álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum og rökstyðja sérstaklega ef í leyfinu væri vikið frá niðurstöðu álitsins. Leyfisveitandi skyldi í greinargerðinni einnig taka afstöðu til tengdra leyfisveitinga þegar tilefni væri til ef um það væri fjallað í áliti Skipulagsstofnunar.

Hinn 20. ágúst 2020 lagði leyfishafi fram frummatsskýrslu um aukna framleiðslu í eldisstöð Stofnfisks í Vogavík til athugunar hjá Skipulagsstofnun í samræmi við lög um mat á umhverfisáhrifum. Fram kom að leyfishafi hefði heimild fyrir allt að 200 tonna framleiðslu á laxi í eldisstöðinni og áform væru um að auka framleiðslu í allt að 450 tonn þar sem hámarkslífmassi gæti orðið allt að 500 tonn. Var í skýrslunni einnig greint frá því að sökum aukinnar framleiðslu í stöðinni þyrfi að auka vinnslu á grunnvatni og jarðsjó um 400 l/s, úr 972 í 1.372 l/sek. Fram kom að allt vatn á Reykjanesi rynni til sjávar sem grunnvatn. Það rynni greitt um hraunið á lóð fiskeldisins og mikið útrennsli grunnvatns væri undan hrauninu í Vogavík. Ferskvatnslinsa flyti á sjó í berggrunninum. Neysluvatn fyrir þéttbýlið á Reykjanesi væri tekið í Lágum og við Árnarétt fyrir Garðinn, en hins vegar hefði þéttbýlið í Vogum nýtt borholur á lóð leyfishafa. Við þessa vatnstöku alla væri fyrrgreind ferskvatnslinsa hagnýtt. Í skýrslu Íslenskra orkurannsókna ohf., ÍSOR, sem aflað hafi verið í tengslum við matsferlið, komi fram að þétt sjávarsetlag, allt að 80 metrar á þykkt, skilji að ferskvatnslinsuna og jarðsjóinn. Lítil hætta sé talin á að aukin vinnsla á jarðsjó nái til ferskvatnsins sem fljóti ofan á framangreindu setlagi. Því sé talið ólíklegt að aukin sjótaka muni hafa áhrif á gæði núverandi vatnsbóls Sveitarfélagsins Voga og mjög ólíklegt að áhrifa gæti á framtíðarvatnsból sveitarfélagsins, sem markað hafi verið svæði sunnan Reykjanesbrautar.

Í ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsáætlun framkvæmdarinnar, dags. 6. maí 2020, var fjallað um að við meðferð málsins hefði komið í ljós að Sveitarfélagið Vogar væri að kanna möguleika á að tengja dreifikerfi Voga við vatnslögn veitukerfis Reykjanesbæjar, en ekki lægi fyrir hvenær sveitarfélagið gæti hætt að nýta núverandi vatnsból, sem væri á lóð framkvæmdaraðila. Taldi Skipulagsstofnun að með hliðsjón af þeirri óvissu þyrfti í frummatsskýrslu að fjalla um vatnsöflun framkvæmdaraðila og áhrif hennar út frá mismunandi forsendum. Þessa var gætt í skýrslunni þar sem rakið var að til stæði að Sveitarfélagið Vogar mundi í framtíðinni afla neysluvatns annars staðar. Þar hefði komið til greina að bora eftir vatni sunnan Reykjanesbrautar eða tengjast vatnsveitu Reykjanesbæjar. Í skýrslunni kemur fram að 13. maí 2020 hafi sveitarfélagið auglýst tillögu að breytingu á aðalskipulagi og tillögu að deiliskipulagi ásamt umhverfisskýrslu vegna nýs vatnsbóls sunnan Reykjanesbrautar. Tenging við vatnsveitu Reykjanesbæjar væri því ekki lengur til skoðunar, en forsenda þess að ráðist yrði í að auka framleiðslu í eldinu væri sú að vatnsból Sveitarfélagsins Voga á lóð framkvæmdaraðila yrði lagt niður og vatnið úr þeim borholum yrðu aftur á forræði fyrirtækisins. Því væri ekki ástæða til þess að meta áhrif aukinnar vatnsvinnslu framkvæmdarinnar á núverandi vatnsból Voga. Á hinn bóginn yrði lagt mat á áhrif aukinnar grunnvatnsvinnslu á fyrirhugað vatnsból sveitarfélagsins sunnan Reykjanesbrautar.

Í frummatsskýrslunni var fjallað um núllkost, en í honum fælist að starfsemi leyfishafa yrði óbreytt. Um leið var fjallað um ólíka valkosti við fráveitu frá starfsemi leyfishafa. Í nokkru var fjallað um aðrar útfærslur fyrir áformaða starfsemi sem hafa mundu áhrif á vatnsþörf og nýtingu vatns. Fram kom að kjörhiti eldisvatns fyrir seiðaeldi væri 12–14°C. Meðalhiti fersks grunnvatns væri 5°C meðan hiti salt vatns væri 9,5–10,5°C. Því þyrfti að hita vatnið svo kjörhita yrði náð. Kostnaðarsamt væri að hita eldisvatn með hitaveituvatni eða rafmagni. Mun hagkvæmara væri að endurnýta ferskvatn sem hitað hefði verið upp og kom fram að um 70% af vatni sem nýtt væri til eldis á klaklaxi og sláturlaxi hjá leyfishafa væri endurnýtt með loftun sem fjarlægi koltvíoxíð úr vatninu og bæti við súrefni. Þekkt væri að við hærri endurnýtingu á sjó geti óheppilegar gastegundir myndast í eldinu, einkum brennisteinsvetni H2S sem væri mjög hættulegt eldisfiski. Því þætti ekki áhættunnar virði að fara í fulla endurvinnslu á eldissjó fyrir klakfisk. Að þessu virtu og því að um var að ræða framkvæmd sem fól í sér aukningu á starfsemi sem þegar var rekin af framkvæmdaraðila, verður að telja að valkostaumfjöllun í frummatsskýrslu í skilningi 2. mgr. 9. gr. laga nr. 106/2000 hafi verið fullnægjandi, enda þótt hún hefði mátt fela í sér fyllri rökstuðning með tilliti til umhverfisáhrifa framkvæmdarinnar.

—

Orkustofnun bar við útgáfu hins kærða nýtingarleyfis að fara að lögum nr. 36/2011 um stjórn vatnamála og tryggja að leyfið væri í samræmi við þá stefnumörkun um vatnsvernd sem fram kemur í vatnaáætlun, sbr. 3. mgr. 28. gr. laga um stjórn vatnamála. Samkvæmt ákvæði til bráðabirgða við lög um stjórn vatnamála skyldi ráðherra staðfesta fyrstu vatnaáætlunina eigi síðar en 1. janúar 2018, en það dróst til 6. apríl 2022 og gildir sú áætlun sem þá var sett til loka árs 2027. Vatnaáætlun hefur að geyma þá almennu og bindandi stefnumörkun að öll vatnshlot á Íslandi eigi að vera í a.m.k. góðu ástandi nema að veitt hafi verið undanþága frá umhverfismarkmiðum og að ástand vatnshlots megi ekki versna, en sú stefnumörkun er jafnframt í samræmi við meginreglur laganna, sbr. einkum 12. gr. þeirra.

Í vatnaáætlun er rakið að samkvæmt lögum um stjórn vatnamála skuli skilgreina efnafræðilegt ástand og magnstöðu grunnvatns. Í viðauka við vöktunaráætlun vatnaáætlunar er fjallað um vöktun og ákvörðun efnafræðilegs ástands grunnvatns. Magnstöðu skal hins vegar samkvæmt vatnaáætlun meta út frá hæð vatnsborðs, en til þess að ástand þess sé talið gott skal hæð grunnvatnshlots vera þannig að meðalvatnstaka á ári til langs tíma sé ekki meiri en tiltækt grunnvatn. Hæð grunnvatnsborðs skal þar af leiðandi ekki verða fyrir breytingum af mannavöldum sem gætu haft í för með sér að ekki tekst að ná umhverfismarkmiðunum fyrir yfirborðsvatn, að ástand vatnsins hraki umtalsvert eða að umtalsvert tjón verði á landvistkerfum. Til að geta talist í góðu magnstöðuástandi má breyting á straumstefnu vegna vatnsborðsbreytinga í grunnvatnshloti ekki hafa í för með sér eða benda til innstreymis s.s. salts vatns.

Af hálfu kærenda hefur verið staðhæft að í matsskýrslu framkvæmdarinnar hafi einungis verið fjallað um umhverfisáhrif aukinnar vatnstöku, en ekki þá nýtingu sem þegar væri eða hefði verið á lóð leyfishafa. Þennan skilning má rekja til umfjöllunar í umsögn sem Orkustofnun lét úrskurðarnefndinni í té. Af matsskýrslunni verður ekki ráðið að þessi sé raunin og ber umfjöllun þess merki að lagt sé heildstætt mat á áhrif fyrirhugaðrar mannvirkjagerðar og vatnsvinnslu að teknu tilliti til annarrar nýtingar, þá einkum öflunar neysluvatns fyrir sveitarfélagið Voga. Þá er vísað til þess í skýrslunni að í lögum um stjórn vatnamála sé mælt fyrir um að tryggja skuli sjálfbæra nýtingu grunnvatns. Yfirvöld hafi ekki gefið út leiðbeiningar um hvernig meta eigi sjálfbærni grunnvatnsvinnslu, en leitast þurfi engu að síður við það að meta hvort fyrirhuguð ferskvatnsvinnsla sé sjálfbær og að jafnvægi verði milli vatnstöku og endurnýjunar. Fram kemur í þessu sambandi að Veðurstofa Íslands hafi gert tillögu að aðferð til að meta magnstöðu grunnvatns og er um það vísað til skýrslu stofnunarinnar frá desember 2019.

Í matsskýrslunni er rakið að vatnstakan fari fram í grunnvatnshlotinu Reykjanes 104-263-G. Í greindri skýrslu Veðurstofunnar hafi verið birt mynd sem sýni annars vegar úrkomu sem falli á vatnshlotið og hins vegar magn vatnstöku innan þess. Samkvæmt því falli talsvert meiri úrkoma í grunnvatnshlotinu Reykjanes, sem Vogavík tilheyri, en sem nemi þekktri grunnvatnsvinnslu á því svæði. Settur er þó sá fyrirvari í matsskýrslunni að þessi nálgun sé ónákvæm og gefi ekki raunsanna mynd af misdreifðu álagi. Engu að síður megi gera ráð fyrir að enn sem komið er þurfi vinnsla grunnvatns að vera umtalsvert meiri til þess að hafa neikvæð áhrif á grunnvatnsauðlindina sem sé tiltæk. Þá er einnig vísað til skýrslu sem ÍSOR vann um neysluvatnsból á Suðurnesjum þar sem segi um afkastagetu grunnvatnsstraums í Vogum að áætlað hafi verið að hámarksvinnsla úr Lágasvæði sé takmörkuð við allt að 1.800 l/sek. Grunnvatnslíkan nánar tilgreindrar verkfræðistofu hafi verið látið líkja eftir allt að 1.400 l/sek vatnstöku í Lágum og jafnframt mikilli vatnstöku á svæðinu við Snorrastaðatjarnir sunnan við Voga og verði ekki annað séð en að vatnsvinnslusvæðin ættu að geta annað þvílíkri úrdælingu.

Fram kemur í matsskýrslunni að í Vogum sé tekið vatn úr sama grunnvatnstraumi og fari um Snorrastaðatjarnir. Vatnstaka leyfishafa sé nú um 350 l/sek og ætlunin sé að auka hana um 70 l/sek. Þessu til viðbótar komi ætlanir um nýtt Vatnsból fyrir Voga sem verði 100 l/sek og samtals sé vatnstakan því um 520 l/sek eða um rúmur þriðjungur þessa. Þá er í matsskýrslunni fjallað um úrkomu, sem sé langmikilvægasti þátturinn varðandi írennsli til grunnvatns. Það megi áætla, miðað við upplýsingar um úrkomu frá Veðurstofu Íslands, að írennsli til grunnvatns af 9 til 13 km2 svæði þurfi til að uppfylla fyrirhugaða vatnstöku leyfishafa í Vogavík. Svæðið norðan Fagradalsfjalls, sem um ræði, sé víðáttumikið, en þaðan komi stór hluti ferska grunnvatnsins sem renni til Vogavíkur. Í þeim samanburði þurfi lítinn hluta landsvæðisins til að standa undir vatnstöku vegna starfseminnar. Með hliðsjón af þessu og því að ekki hafi orðið vart breytinga á efnainnihaldi ferskvatns í Vogum þrátt fyrir mikla dælingu þar árum saman verði að ætla að núverandi vinnsla sé sjálfbær og verði það áfram þrátt fyrir 20% aukningu.

Fram kemur í matsskýrslu að grunnvatnslíkan tiltekinnar verkfræðistofu hafi verið notað til að meta mengunarhættu á vatnsból Voga vegna bílastæðis sem sé á lóð eldisstöðvarinnar. Talið sé að mengunarhættan sé afar lítil þar sem bílastæði sé réttu megin við ferskvatnsstrauminn á leið hans til sjávar. Fjallað er um úttekt ÍSOR sem aflað var í matsferlinu, en þar komi fram að engar sjáanlegar þversprungur væru nærri vatnsbólinu eða á fyrirhuguðu byggingarsvæði seiða- og hrognahúss. Ekki væri talin hætta á að mengun bærist til vatnsbólsins þvert á grunnvatnsstrauminn. Ferskt grunnvatn væri steinefnasnautt og leiðni þess því lág, en hún aukist við blöndun við saltvatn. Klóríð í grunnvatni á Íslandi eigi uppruna sinn fyrst og fremst í sjó en í undantekningartilvikum í saltríkum jarðlögum. Heilbrigðiseftirlit Suðurnesja hafi fylgst með rafleiðni (seltu), styrk klóríðs, sýrustigs og grugginnihaldi í vatnsbóli Voga síðan 2008 og hafi allir þættir eftirlitsins uppfyllt gæðakröfur um neysluvatn. Styrkur klóríðs árið 2017 hafi þó verið við mörk reglugerðar, en niðurstöður leiðnimælinga hafi ekki verið í samræmi við styrk klóríðsins. Talið var hugsanlegt að um misritun væri að ræða.

—

Í áliti Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum aukinnar framleiðslu í eldisstöðinni í Vogavík, frá 10. maí 2021, var m.a. fjallað um umsagnir umsagnaraðila um matsskýrsluna. Í umsögn Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja kom fram að þótt fyrirhugað byggingarsvæði sé ekki í aðrennslisstefnu að vatnsbólum þurfi að meta sérstaklega hvort hætta sé á rennsli um sprungur þvert á meginstrauma. Verði niðurstaðan sú að framkvæmdir geti hafist á meðan vatnsvernd sé enn á þessu svæði þurfi engu að síður að binda jarðvinnu og aðrar framkvæmdir ströngum skilyrðum um mengunarvarnir, líkt og þegar sé gert undantekningalaust á grann- og fjarsvæðum vatnsverndar.

Í umsögnum Orkustofnunar og Umhverfisstofnunar voru gerðar athugasemdir við umfjöllun um grunnvatn. Orkustofnun benti á að í frummatsskýrslu væri talið að þar sem 80 metra þéttur setlagabunki aðskilji jarðsjó og ferskvatnslinsu sé ályktað að ólíklegt sé að aukin sjótaka á lóð

Stofnfisks muni hafa áhrif á gæði neysluvatns í fyrirhuguðu vatnsbóli Voga, sunnan Reykjanesbrautar. Þykkt umrædds setlags hafi mælst 80 m á einum stað, í holu SV-14, en í annarri holu skammt frá, holu SV-9, sé umrætt setlag mun þynnra. Jafnframt gerði stofnunin athugasemdir við umfjöllun og viðmið framkvæmdaraðila í umfjöllun um umhverfisáhrif grunnvatnstöku þar sem áætlað írennsli til grunnvatns á ferkílómetra á svæðinu sé borið saman við heildarstærð umrædds vatnsverndarsvæðis. Umræða um sjálfbærni nýtingar út frá þeim forsendum sé að mati Orkustofnunar marklaus. Stofnunin hafni ekki fullyrðingu framkvæmdaraðila um umhverfisáhrif vatnsnýtingar, en telur að hana hafi þurft að rökstyðja með ítarlegri og afmarkaði hætti. Einnig taldi stofnunin að víkja hefði átt betur að fyrirhugaðri aukinni vatnsvinnslu Sveitarfélagsins Voga í mati á afkastagetu grunnvatnsstraumsins. Í umsögn Umhverfisstofnunar kom fram að stofnunin teldi að áhrif á vatnsvinnslu kunni að verða talsvert neikvæð á endurnýjun vatnshlotsins yrði of miklu ferskvatni dælt, en annars verði áhrifin óveruleg.

Í áliti Skipulagsstofnunar um matsskýrslu framkvæmdarinnar var greint frá viðbrögðum framkvæmdaraðila við umsögnum sem aflað var við gerð matsins. Þar komi fram að í kjölfar nýrra upplýsinga um hugsanlegar tafir á færslu núverandi vatnsbóls Voga og þar með afléttingu vatnsverndar á svæðinu hafi framkvæmdaraðili látið vinna sérfræðiálit um grunnvatnsstrauma þar og hugsanlega mengunarhættu vegna byggingarframkvæmda við vatnsbólið. Leitað hafi verið eftir frekari umsögn Heilbrigðiseftirlitsins sem legðist ekki gegn áformunum, en hafi bent á að framkvæmdir væru háðar ströngum skilyrðum um mengunarvarnir. Í álitinu var einnig greint frá svörum framkvæmdaraðila um að yfirvöld hefðu ekki gefið út leiðbeiningar um hvernig meta ætti sjálfbærni grunnvatnsvinnslu. Tilraun væri gerð til að meta sjálfbærni fyrirhugaðrar vatnsvinnslu, en í umsögn Orkustofnunar væru ekki settar fram leiðbeiningar um hvernig sjálfbærnimat þurfi að vera til að það geti talist marktækt.

Úrkoma og leysing væru ráðandi þættir um magnstöðu grunnvatns, en einnig lekt berggrunnsins og hve mikið vatn rúmist í grunnvatnsgeymum. Samkvæmt nýlegri skýrslu Veðurstofu Íslands félli talsvert meiri úrkoma (írennsli) til grunnvatnshlotsins sem Vogavík tilheyrði, en sem næmi þekktri grunnvatnsvinnslu á því svæði. Í skýrslu um framtíðarvatnsból Suðurnesja hafi verið sett fram sviðsmynd sem byggð væri á reiknilíkani tiltekinnar verkfræðistofu um áhrif af 1.400 l/sek vinnslu í Lágum og 1.400 l/sek vinnslu við Snorrastaðatjarnir samtímis. Miðað við þá sviðsmynd verði vinnslan án verulegra óæskilegra áhrifa á grunnvatnskerfið. Fram komi í skýrslunni að áformað vatnsból Voga mundi taka grunnvatn úr sama grunnvatnsstraumi og lægi um svæðið við Snorrastaðatjarnir og niður í Vogavík.

Leyfishafi benti af þessu tilefni á að vinnsla fyrirtækisins á ferskvatni næmi nú um 350 l/sek og væri ætlunin að auka vinnsluna um 70 l/sek. Þessu til viðbótar væri fyrirhuguð aukning á vatnstöku úr vatnsbóli Voga um 100 l/s. Samanlögð vatnstaka gæti því numið allt að 520 l/s eða um þriðjungi af áætlaðri afkastagetu grunnvatnsstraumsins. Líkanreikningar áðurnefndrar verkfræðistofu hafi forspárgildi um afkastagetu straumsins í Vogum og allra vatnsbóla frá svæðinu við Snorrastaðatjarnir og niður í Vogavík. Með hliðsjón af því væri ekki hægt að líta svo á að aukin vinnsla grunnvatns yrði umfram afkastagetu grunnvatnsstraumsins á svæðinu. Það væri því mat leyfishafa að áhrif aukinnar grunnvatnsvinnslu yrði óveruleg, bæði á núverandi vatnsból Voga og fyrirhugað vatnsból Voga, sunnan Reykjanesbrautar.

Það var álit Skipulagsstofnunar um áhrif framkvæmdarinnar á grunnvatn að áætla mætti að ólíklegt væri að fyrirhugaðar framkvæmdir og aukin vinnsla grunnvatns kæmi til með að hafa neikvæð áhrif á núverandi eða fyrirhuguð vatnsból Sveitarfélagsins Voga. Stofnunin áleit samt sem áður að vegna hættu á íblöndun jarðsjávar við ferskvatn og vegna hugsanlegra áhrifa á aðra grunnvatnsvinnslu á svæðinu væri ástæða til þess að vakta svæðið og áhrif vinnslunar á framangreinda þætti. Setja þyrfti ákvæði í nýtingarleyfi um vöktun vegna grunnvatnstöku og viðbrögð ef í ljós kæmi að heimiluð vatnstaka hefði meiri áhrif á grunnvatnsborð en upphaflega hafi verið áætlað. Þá væri mikilvægt að í framkvæmdaleyfi yrði kveðið á um verktilhögun sem miðaði að því að draga úr hættu á að mengun bærist í vatnsból.

—

Leyfisveitanda er skylt, við undirbúning og töku ákvörðunar um leyfi til framkvæmdar sem sætir mati á umhverfisáhrifum, að kynna sér matsskýrslu framkvæmdaraðila um framkvæmdina og leggja álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum hennar til grundvallar. Skylt er að taka saman greinargerð um afgreiðslu leyfis þar sem gerð er grein fyrir samræmi milli leyfis og niðurstöðu álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum. Þrátt fyrir að álit Skipulagsstofnunar sé lögbundið og skuli liggja ákvörðun um leyfisveitingu til grundvallar er það þó ekki bindandi fyrir leyfisveitanda, enda er í lögum gert ráð fyrir því að leyfisveitandi rökstyðji það sérstaklega ef í leyfinu er vikið frá niðurstöðu álitsins, sbr. 3. mgr. 13. gr. laga nr. 106/2000.

Í fylgibréfi með hinu kærða leyfi var gerð grein fyrir málsmeðferð og lagalegum grundvelli leyfisveitingarinnar auk þess að fjallað var um umsagnir sem bárust um leyfisveitinguna. Í bréfinu var fjallað um þá nýtingu sem þegar ætti sér stað á lóð leyfishafa og áform um að tryggja öflun neysluvatns með vatnsbóli sunnan við Reykjanesbraut. Fram kom að þar sem þau áform hefðu tafist og ekki lægi ljóst fyrir hvort, hvenær eða hvert neysluvatnsöflun fyrir sveitarfélagið yrði flutt, yrði að miða við óbreytt ástand og gera kröfur um að ferskt grunnvatn samkvæmt nýtingarleyfinu uppfyllti viðmið fyrir neysluvatn hvað seltu varðaði.

Fjallað er um álit Skipulagsstofnunar í fylgibréfinu og tekin afstaða til þeirrar ályktunar í álitinu að ólíklegt sé að fyrirhugaðar framkvæmdir og aukin vinnsla grunnvatns komi til með að hafa neikvæð áhrif á núverandi eða fyrirhuguð neysluvatnsból. Einnig er þar tekin afstaða til þeirrar áherslu sem í álitinu er lögð á að tryggt verði með vöktun að aukin vatnsvinnsla hafi ekki áhrif á jafnvægi milli ferskvatnslinsu og jarðsjávar. Fram kemur að Orkustofnun hafi kannað sérstaklega áhrif aukinnar vinnslu jarðsjávar og legði áherslu á að fylgst yrði með áhrifum vinnslu á seltu og magnstöðu grunnvatns og hafi um það verið sett skilyrði í 7. gr. hins kærða leyfis. Nánar tiltekið greinir þar að dýpi borhola til vinnslu á söltu vatni skuli vera nægilegt svo þær dragi eins saltan vökva og hægt sé og skuli meðalselta ekki fara undir 30‰. Mælt er jafnframt fyrir um að árlega skuli leyfishafi skila til Orkustofnunar til samþykktar áætlun um tíðni og fyrirkomulag innra eftirlits ásamt vöktun á áhrifum nýtingar. Skal niðurstöðum vöktunar skilað síðan til stofnunarinnar eigi síðar en 15. apríl hvers árs, sbr. 8. gr. leyfisins.

Hvað varðaði ferskt grunnvatn vísaði Orkustofnun til mats ÍSOR um að vinnsla mundi ekki hafa áhrif á gæði neysluvatns í núverandi vatnsbóli Voga og að út frá líkanreikningum tiltekinnar verkfræðistofu verði ekki annað séð en að grunnvatnsstraumurinn ofan frá Vogaheiði muni anna fyrirhugaðri vinnslu. Engin önnur nýting eigi sér stað úr grunnvatnsstraumnum og ekki verði séð út frá framangreindum greiningum að aukin taka grunnvatns muni sérstaklega takmarka möguleika til vatnstöku sunnan Reykjanesbrautar. Fram kom að sett hafi verið skilyrði í 4. gr. hins kærða leyfis um hámarksseltu ferskvatnsins, sem byggðu á reglugerð nr. 536/2001 um neysluvatn. Með vísan til fyrirliggjandi rannsókna á umræddu svæði og umfjöllunar stofnunarinnar í fylgibréfinu var það álit stofnunarinnar að með tilgreindum mótvægisaðgerðum muni fyrirhuguð vatnstaka hvorki hafa neikvæð áhrif á vatnsjafnvægi svæðisins, né að núverandi nýting grunnvatns verði fyrir áhrifum af þeirri nýtingu sem sótt sé um.

Með vísan til framangreinds verður ekki annað ráðið en að Orkustofnun hafi kynnt sér matsskýrslu framkvæmdaraðila um framkvæmdina og tekið rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum. Þá er í fylgibréfi með hinu kærða leyfi, í kafla um afstöðu til mats á umhverfisáhrifum, greint frá niðurstöðum í áliti Skipulagsstofnunar og fjallað um viðbrögð og afstöðu Orkustofnunar. Jafnframt er í fylgibréfinu að finna stuttan útdrátt úr athugasemdum þeim sem fram komu við meðferð málsins og svör Orkustofnunar við þeim. Þegar litið er til þessa og þeirra skilyrða sem fram koma í umræddu nýtingarleyfi verður að telja að Orkustofnun hafi bæði lagt álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum til grundvallar hinu kærða leyfi og tekið rökstudda afstöðu til álitsins, m.a. hvað varðar vatnsjafnvægi grunnvatns og hættu á mengun. Sú umfjöllun tók mið af þeim skyldum sem hvíla á Orkustofnun að gæta þess að leyfi samrýmist þeirri stefnumörkun um vatnsvernd sem fram kemur í vatnaáætlun, en af henni má ráða að stofnunin áleit að ekki væri með útgáfu leyfisins grafið undan stefnumörkun vatnaáætlunar um að vatnshlot eigi að vera í a.m.k. góðu ástandi nema að veitt hafi verið undanþága frá umhverfismarkmiðum og að ástand vatnshlots megi ekki versna.

Að öllu framangreindu virtu verður hin kærða ákvörðun látin óröskuð.

 Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um að felld verði úr gildi ákvörðun Orkustofnunar frá 4. maí 2023 um að samþykkja nýtingarleyfi til töku grunnvatns á tilgreindu svæði við Vogavík, Sveitarfélaginu Vogum.

sep 18
Love0

105/2023 Auglýsingaskilti

Með

Árið 2023, föstudaginn 15. september, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Karólína Finnbjörnsdóttir lögmaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 105/2023, kæra á ákvörðun Seltjarnarnesbæjar um að staðsetja auglýsingaskilti á hlið biðskýlis fyrir framan lóðina Nesveg 113.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 30. ágúst 2023, er barst nefndinni sama dag, framsendi innviðaráðuneytið þann hluta kærumála eigenda, Nesvegi 113, Seltjarnarnesi, er varðaði auglýsingaskilti á hlið biðskýlis fyrir framan hús kærenda.

Málsatvik og rök: Með kærum, dags. 22. apríl og 11. maí 2022, kærðu íbúar að Nesvegi 113 ákvörðun Seltjarnarnesbæjar um uppsetningu biðskýlis strætisvagna við nefnda lóð kærenda. Á grundvelli 2. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 framsendi úrskurðarnefndin kærumálin til innviðaráðuneytisins með bréfi, dags. 5. september 2022. Með bréfi, dags. 30. ágúst 2023, framsendi ráðuneytið úrskurðarnefndinni þann hluta kærumálsins er varðaði auglýsingaskilti á hlið biðskýlisins þar sem sá hluti málsins félli undir valdsvið nefndarinnar, sbr. ákvæði laga nr. 160/2010 um mannvirki og byggingarreglugerð nr. 112/2012.

Kærendur benda á að um sé að ræða svonefnt LED ljósaskilti, sem muni blikka inn um svefnherbergisglugga þeirra. Sveitarfélagið vísaði til þess að ekki væri um auglýsingaskilti að ræða heldur nýtt strætóskýli í stað eldra skýlis sem staðið hafi skammt frá. Þá væri uppsetning skýlisins eða auglýsinga á því ekki í andstöðu við reglur sveitarfélagsins um auglýsingaskilti.

Niðurstaða:  Samkvæmt 1. mgr. 2. gr. og 13. tl. 3. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki falla skilti undir gildissvið laganna. Þá kemur fram í 8. tl. 1. mgr. 60. gr. laganna að kveða skuli á um stað­setningu, gerð og frágang skilta í reglugerð auk ákvæða um hvaða skilti skuli háð byggingar­leyfi. Í 2. mgr. gr. 2.5.1. byggingarreglugerðar nr. 112/2012 er kveðið á um að sækja skuli um byggingarleyfi fyrir öllum frístandandi skiltum og skiltum á byggingum sem eru yfir 1,5 m2 að flatarmáli. Undanþegin eru þó skilti allt að 2,0 m2 að stærð sem ætlað er að standa skemur en tvær vikur sem og skilti sem sett eru upp samkvæmt ákvæðum umferðarlaga. Samkvæmt framangreindu ákvæði eru skilti einungis byggingarleyfisskyld þegar þau eru annað hvort frístandandi eða á byggingum.

Í 21. tl. gr. 1.2.1. byggingarreglugerðar er bygging skilgreind sem hús, byggt á staðnum eða sett saman úr einingum, og önnur sambærileg mannvirki. Biðskýli eru mannvirki sem þjóna almenningssamgöngum og falla sem slík undir skilgreiningu hugtaksins vegur í 8. tl. 3. gr. vegalaga nr. 80/2007. Þar er hugtakið vegur skilgreint sem „Akbraut, sem er sá hluti vegar sem er fyrst og fremst ætlaður fyrir umferð ökutækja, öll önnur mannvirki og vegsvæði sem að staðaldri eru nauðsynleg til þess að vegur sé varanlegur, unnt sé að halda honum við og hafa af honum sem fyllst not.“ Verður biðskýli því ekki talið falla undir hugtakið byggingu í skilningi framangreinds ákvæðis byggingarreglugerðar. Þá verður skiltið ekki talið frístandandi enda er það ein hlið á hinu umdeilda biðskýli sem útbúin er með LED skjá.

Með hliðsjón af því sem að framan er rakið verður að telja að hið umdeilda auglýsingaskilti falli ekki undir ákvæði 2. mgr. gr. 2.5.1. byggingarreglugerðar um byggingarleyfisskyldu. Er því ekki fyrir hendi ákvörðun í málinu sem borin verður undir úrskurðarnefndina og verður kærumáli þessu af þeim sökum vísað frá.

 Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

sep 18
Love0

87/2023 Grjótháls

Með

Árið 2023, föstudaginn 15. september, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Karólína Finnbjörnsdóttir lögmaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 87/2023, kæra á útgáfu tveggja byggingarleyfa, annars vegar fyrir niður­­­rifi á hluta þvottaaðstöðu, dags. 2. júní 2023, og hins vegar fyrir byggingu bíla­þvotta­­­stöðvar og þvottabáss, dags. 16. júní 2023, sbr. ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykja­vík frá 27. september 2022 um að samþykkja greind byggingaráform á lóðinni Grjót­hálsi 8, Reykjavík.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 19. júlí 2023, er barst nefnd­inni 20. s.m., kæra Bón- og þvottastöðin ehf. og B&Þ rekstrarfélag ehf., Grjóthálsi 10, Reykja­vík, útgáfu byggingarleyfa, dags. 2. og 16. júní 2023, til Löðurs ehf. og Lónseyrar ehf., lóðar­hafa lóðar­innar Grjótháls 8, sbr. ákvarðanir byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 27. september 2022 um að samþykkja­ leyfi til niðurrifs á hluta af þvottaaðstöðu og byggingu bílaþvotta­stöðvar og þvotta­bása á lóðinni. Er þess krafist að leyfin verði felld úr gildi. Þá var þess jafn­framt krafist að framkvæmdir á lóðinni yrðu stöðvaðar til bráðabirgða, en þeirri kröfu var hafnað með úrskurði, uppkveðnum 27. júlí 2023.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 27. júlí 2023.

Málavextir: Lóðarhafi lóðarinnar Grjótháls 8, Lónseyri ehf., sótti hinn 30. ágúst 2022 um leyfi til að rífa þvottaaðstöðu og koma fyrir nýbyggingu fyrir bílaþvottastöð á vegum Löðurs ehf. Á afgreiðslufundi byggingar­fulltrúa 27. september 2022 var samþykkt umsókn um leyfi til niður­rifs og byggingar­leyfi þess efnis gefið út til Löðurs ehf. 2. júní 2023. Á sama afgreiðslufundi byggingar­fulltrúa var jafnframt samþykkt umsókn um byggingarleyfi fyrir byggingu bíla­þvotta­stöðvar og þvottabása á sömu lóð og var byggingarleyfi vegna þeirra áforma gefið út til lóðarhafa 16. júní 2023.

Málsrök kærenda: Af hálfu kærenda er vísað til þess að í gildandi deiliskipulagi sé gert ráð fyrir eldsneytissölu og skyldri starfsemi á lóðinni Grjóthálsi 8 en að ólokið sé málsmeðferð tillögu að breyttu deili­skipulagi lóðarinnar sem geri ráð fyrir rekstri bílaþvottastöðvar og auknu byggingar­­­­magni. Byggingarleyfin séu gefin út í tengslum við breytta notkun á lóðinni en séu ekki í sam­ræmi við gildandi deiliskipulag og samræmist ekki ákvæði 13. gr. laga um mannvirki nr. 160/2010 og gr. 2.4.4. í byggingarreglugerð nr. 112/2012. Þar sem málsmeðferð deili­skipulags­­breytingar sé ekki lokið hafi hagsmunaaðilum á svæðinu ekki gefist kostur á því að tjá sig um breytinguna eða um framkvæmdir á grundvelli hennar, en sú uppbygging sem fyrir­huguð sé fari gegn hagsmunum kærenda og skynsamlegri uppbyggingu á svæðinu. Þá verði ekki séð af fundargerðum Reykjavíkurborgar að bókað hafi verið um samþykki fyrir útgáfu leyfanna. Sé því dregið í efa að staðið hafi verið rétt að útgáfunni. Umræddar stjórnvalds­ákvarðanir séu því í ósamræmi við mannvirkjalög og ógildanlegar samkvæmt meginreglum stjórnsýslu­­­­réttarins. Jafnframt stangist útgáfa leyfanna á við þau gögn sem kærendur hafi fengið að­gang að í lok síðastliðins júnímánaðar, en virðist engu að síður hafa legið til grundvallar leyfunum. Komi þannig fram í umsögn skipulagsfulltrúa frá 15. september 2022 að byggingar­fram­­kvæmdir á lóðinni samkvæmt umsókn séu „ekki innan gildandi skipulags og gera þarf breytingu á deiliskipulagi“. Ekki verði séð að úr þessu hafi verið bætt eða rétt staðið að útgáfu byggingar­­­leyfanna.

Við blasi að hin fyrirhugaða starfsemi muni koma til með að þrengja verulega að lögmætri starf­semi kærenda við Grjótháls 10. Verulega þýðingu hafi fyrir eignar- og atvinnuréttindi þeirra að skipulagi sé þannig háttað að gott aðgengi sé fyrir umferð að lóð kærenda. Bygging mann­virkja og uppbygging starfsemi hafi verið í því trausti að ekki yrði síðar verulega að henni þrengt sem muni augljóslega leiða af verulegri stækkun mannvirkja á næstu lóð, m.a. vegna aukinnar umferðar sem óhjákvæmilega muni verða þar um.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Borgaryfirvöld telja útgáfu hinna kærðu byggingarleyfa að öllu leyti samræmast skilyrðum 13. gr. laga um mannvirki nr. 160/2010 og gr. 2.4.4. í byggingar­reglu­gerð nr. 112/2012. Þá hafi bæði málin fengið formlega afgreiðslu á afgreiðslu­fundi byggingar­­­fulltrúa og staðfestingu borgarráðs áður en leyfi hafi verið gefin út. Umsókn leyfis­hafa um byggingu bílaþvottastöðvar og þvottabáss hafi verið vísað til umsagnar embættis skipulags­­­fulltrúa. Í umsögn hans hafi komið fram að fyrirhuguð bygging stæði út fyrir skil­greindan byggingarreit og hafi verið lagt til að deiliskipulagi yrði breytt. Þess í stað hafi byggingar­­­­reitur verið færður til samræmis við gildandi deiliskipulag og byggingin færð innar á reitinn.

Núgildandi deiliskipulag mæli fyrir um að nýtingarhlutfall lóðarinnar sé 0,15 en eftir upp­bygg­ingu samkvæmt byggingarleyfi frá 16. júní 2023 sem kært er í máli þessu verði nýtingar­hlut­fall lóðar­­innar 0,142 og rúmist því innan núgildandi deiliskipulags. Samkvæmt deili­skipu­laginu sé lóðin bensínstöðvarlóð og komi fram að á henni sé heimilt að hafa eldsneytissölu og skylda starf­­semi. Það sé mat Reykjavíkurborgar að sala eldsneytis og rekstur bílaþvottastöðvar sé skyld starfsemi og hafi verið bílaþvottastöð á lóðinni, nánar tiltekið á matshluta nr. 06 í ára­raðir. Í tillögu að breyttu deiliskipulagi sem nú sé í auglýsingu sé landnotkun lóðarinnar ekki breytt heldur aðeins skilgreindur nýr byggingarreitur á matshluta nr. 02 til að tryggja að nægi­legt raf­­magn verði til staðar vegna mögulegrar byggingar á þvottastöð, smurstöð eða dekkja­verk­stæði. Verið sé að auka byggingarmagn á lóðinni í heild sinni úr 0,15 í 0,5 en breytingin hafi ekki áhrif á hin kærðu byggingarleyfi.

 Athugasemdir leyfishafa: Af hálfu leyfishafa er bent á að þvottaaðstaða á lóðinni nr. 8 við Grjót­­háls eigi sér mun lengri sögu en samsvarandi aðstaða á lóð kærenda og muni uppbygging á lóð­inni ekki þrengja að starfsemi kærenda. Málsástæður þeirra um að hin kærðu byggingar­leyfi eigi sér ekki stoð í skipulagi byggi alfarið á misskilningi af hálfu kærenda. Hin umþrættu byggingar­­leyfi byggi ekki á þeirri tillögu að deiliskipulagsbreytingu sem kærendur vísi til heldur alfarið á gildandi deiliskipulagi sem hafi verið í gildi í langan tíma. Í umsögn skipulags­fulltrúa, dags. 15. september 2022, hafi komið fram að nýja þvottastöðin, ásamt yfirbyggða þvotta­­­básnum, samræmdist gildandi deiliskipulagi varðandi skilmála um hámarksnýtingar­hlut­fall en stæði út fyrir skilgreindan byggingarreit á vesturhlið sem færi gegn deiliskipulagi. Í fram­­haldi af umsögninni hafi verið sendir inn lagfærðir uppdrættir til byggingarfulltrúa þar sem mannvirkið hafi verið fært inn fyrir byggingarreit og málinu þar með lokið. Þá hafi kærendur fengið staðfest með tölvupóstum frá byggingarfulltrúa, dags. 28. september 2022, að um­sóknir þeirra um niðurrif á eldra mannvirki og uppbyggingu á nýrri bílaþvottastöð hefðu verið samþykktar á afgreiðslufundi degi fyrr. Að auki komi fram í byggingarleyfunum að af­greiðslan hafi verið staðfest í borgarráði 6. október s.á.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti þeirra ákvarðana byggingarfulltrúans í Reykjavík á afgreiðslufundi 27. september 2022 að samþykkja niðurrif á hluta þvottaaðstöðu að Grjót­hálsi 8 og áform um byggingu bíla­­þvottastöðvar og þvottabáss á lóðinni.

Kveðið er á um það í 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlinda­mála að þeir einir geti kært stjórnvaldsákvarðanir til úrskurðarnefndarinnar sem eigi lög­varða hagsmuni tengda ákvörðun þeirri sem kæra á. Ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykja­vík frá 27. september 2022 felur í sér heimild til niðurrifs mannvirkja, en telja verður að slíkar framkvæmdir séu almennt ekki til þess fallnar að hafa áhrif á einstaklega lögvarða hags­muni nágranna með þeim hætti að þeir geti átt kæruaðild. Ekki liggur fyrir að niður­rif um­ræddrar þvottaaðstöðu við Grjótháls 8 snerti einstaklega lögvarða hagsmuni kærenda með þeim hætti að þeir geti átt aðild að kæru vegna þess byggingarleyfis enda hafa kærendur ekki vísað til slíkra hagsmuna varðandi ákvörðun um niðurrif á lóðinni Grjóthálsi 8. Verður þessum þætti málsins því vísað frá úrskurðarnefndinni.

Fundargerð fyrrgreinds afgreiðslufundar byggingarfulltrúa var lögð fram á fundi umhverfis- og skipulags­ráðs 5. október 2022 og staðfest á fundi borgarráðs degi síðar. Var afgreiðsla um­deildra byggingaráforma því í samræmi við ákvæði laga um mannvirki og viðauka 2.4 um embættis­afgreiðslur byggingarfulltrúa við samþykkt um stjórn Reykjavíkurborgar og fundar­sköp borgarstjórnar nr. 1020/2019, sem birt var í B-deild Stjórnartíðinda 25. október 2019. Hinn 19. júlí 2023, eftir að kæra barst í máli þessu, óskaði leyfishafi eftir því að fyrra erindi hans yrði breytt í þá veru að skipt yrði um aðalhönnuð og að í stað stálgrindahúss yrði ­forsteypt einingahús. Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 22. ágúst s.á. var umsókn leyfishafa um hin breyttu ­byggingaráform samþykkt og verður litið svo á að kæra í málinu lúti að ­samþykkt byggingaráformanna svo breyttum.

­Samkvæmt 11. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki verða byggingaráform aðeins samþykkt ef fyrir­­huguð mannvirkjagerð er í samræmi við skipulagsáætlanir viðkomandi svæðis. Að sama skapi verður byggingarleyfi ekki gefið út nema mannvirki og notkun þess samræmist skipulags­­áætlunum, sbr. 1. tl. 1. mgr. 13. gr. sömu laga og verður útgefið leyfi að vera í sam­ræmi við samþykkt byggingaráform, sbr. 2. tl. ákvæðisins.

Samkvæmt Aðalskipulagi Reykjavíkurborgar 2040 er svæðið sem hér um ræðir verslunar- og þjónustu­svæði, VÞ49. Í greinargerð aðalskipulagsins segir að verslunar- og þjónustusvæði séu m.a. svæði sem ætlað sé að þjóna vegfarendum, bensínstöðvarlóðir, þvottastöðvar o.fl. Á umræddu svæði er í gildi deiliskipulag Hálsahverfis frá árinu 2000 og hafa verið gerðar allnokkrar breytingar á því, þ. á m. varðandi Grjótháls 8. Samkvæmt deiliskipulaginu er ló­ðin bensín­stöðvarlóð ­og er hámarks­nýtingar­hlutfall hennar 0,15. Í­ greinargerð á uppdrætti deili­skipulagsbreytingar frá 2002 kemur fram ­að landnotkun lóðarinnar sé óbreytt, þ.e. eldsneytis­sala og skyld starfsemi.

Samkvæmt sam­þykktum aðaluppdráttum er hin kærða bygging í samræmi við gildandi land­notkun aðalskipulags Reykjavíkur og deiliskipulag Hálsa­hverfis enda verður talið að bíla­þvotta­stöð rúmist innan framangreindra skilmála um landnotkun og starfsemi á lóðinni. Nýtingar­hlutfall lóðarinnar í kjölfar hinnar umdeildu byggingar verður 0,142 en heimilað nýtingar­hlutfall hennar í gildandi skipulagi er 0,15 og er nýtingarhlutfallið því innan heimilaðs nýtingarhlutfalls í skipulagi. Var hið kærða byggingarleyfi því í samræmi við gildandi deili­skipulag svo sem áskilið er í framangreindum ákvæðum laga nr. 160/2010.

Með vísan til þess sem að framan er rakið liggur ekki fyrir að hið kærða byggingarleyfi sé haldið þeim form- eða efnis­annmörkum sem raskað geta gildi hinnar kærðu ákvörðunar og verður ógildingarkröfu kærenda því hafnað.

 Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunar byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 27. september 2022, með breytingu, samþykktri 22. ágúst 2023, og útgáfu byggingarleyfis, dags. 16. júní 2023, fyrir byggingu bílaþvottastöðvar og þvottabáss á lóðinni Grjóthálsi 8, Reykjavík.

Að öðru leyti er máli þessu vísað frá úrskurðarnefndinni.

sep 13
Love0

96/2023 Urðarstígur

Með

Árið 2023, miðvikudaginn 13. september 2023, tók Arnór Snæbjörnsson, formaður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, með heimild í 3. mgr. 3. gr. laga nr. 130/2011, fyrir:

Mál nr. 96/2023, kæra á drátt á afgreiðslu máls hjá byggingarfulltrúanum í Reykjavík vegna skúrs á lóð nr. 4 við Urðarstíg.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 8. ágúst 2023, er barst nefndinni 9. s.m., gerir eigandi Urðarstígs 6 og 6A, þá kröfu að skúr á lóð Urðarstígs 4 verði fjarlægður eða færður þrjá metra frá lóðarmörkum Urðarstígs 6–6A.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 21. ágúst 2023.

Málsatvik og rök: Á lóð Urðarstígs 4 stendur stakstæður skúr við lóðamörk þeirrar lóðar og lóðar Urðarstígs 6–6A, en á síðarnefndu lóðinni er að finna byggingarnar Urðarstíg 6 og 6A sem eru báðar í eigu kæranda. Með tölvubréfi, dags. 29. júní 2023, óskaði kærandi eftir því við byggingarfulltrúann í Reykjavík að skúrinn yrði fluttur þrjá metra frá lóðarmörkum Urðarstígs 6-6A. Ítrekaði kærandi erindið 3. júlí s.á. en því var ekki svarað af hálfu byggingarfulltrúa. Hinn 11. júlí 2023 samþykkti embættið umsókn eiganda Urðarstígs 4 fyrir viðbyggingu við suðurgafl húss þeirrar lóðar. Á framlögðum uppdrætti var gert grein fyrir umræddum skúr þar sem sagði að hann hefði verið reistur fyrir mörgum árum með samþykki nágranna.

Kærandi bendir á að skv. gr. 2.3.5. í byggingarreglugerð nr. 112/2012 skuli leita samþykki lóðarhafa aðliggjandi lóðar fyrir smáhýsi sem séu minna en þrjá metra frá lóðamörkum. Kærandi hafi verið eigandi Urðarstígs 6 síðan 1995 og Urðarstígs 6A frá 2020 og hafi hvorki gefið munnlegt né skriflegt leyfi fyrir hinum umþrætta skúr. Skúrinn sé ekki að finna á deiliskipulagi svæðisins og hafi því ekki verið tekinn með í útreikningi á nýtingarhlutfalli lóðar Urðarstígs 4. Skúrinn sé 50 cm frá útveggi Urðarstígs 6A en þakrenna sé aðeins 13 cm frá útveggnum og auk þess innan lóðarmarka Urðarstígs 6–6A. Nálægðin geri viðhald ómögulegt og skapi sambrunahættu. Bent sé á að skúrar geymi oft hluti á borð við gaskúta, grill, leysiefni, hleðslubatterí og annað sem eldhætta stafi af.

Af hálfu Reykjavíkurborgar er bent á að kæra málsins feli í sér kröfu um tilteknar aðgerðir af hálfu borgaryfirvalda. Er þess krafist að þeim kröfum verði vísað frá enda sé engri kæranlegri stjórnsýsluákvörðun til að dreifa.

Eigandi Urðarstígs 4 bendir á að skúrinn hafi verið reistur árið 2017, þ.e. áður en kærandi varð eigandi að Urðarstíg 6A. Nágrannar aðliggjandi lóða hafi veitt samþykki fyrir skúrnum og sé það tilgreint á aðaluppdrætti samþykktum af byggingarfulltrúa. Eldri skúr hafi áður staðið á lóðinni með sömu fjarlægð frá Urðarstíg 6A.

Niðurstaða: Hlutverk byggingarfulltrúa sveitarfélaga í lögum nr. 160/2020 um mannvirki er m.a. að annast eftirlit með mannvirkjagerð. Samkvæmt 55. og 56. gr. laganna hafa þeir, og eftir atvikum Húsnæðis- og mannvirkjastofnun, heimildir til að beita þvingunarúrræðum. Líkt og fram kemur í málsatvikalýsingu óskaði kærandi eftir því við byggingarfulltrúa að hann myndi beita slíkum úrræðum. Undir rekstri málsins hjá úrskurðarnefndinni óskaði nefndin eftir upplýsingum frá Reykjavíkurborg um hvort því erindið hafi verið svarað, en það mun ekki hafa verið gert. Liggur því ekki fyrir nein kæranleg ákvörðun í málinu sem bindur enda á málið í skilningi 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Með hliðsjón af því að erindi kæranda frá 29. júní 2023 hefur ekki enn fengið úrlausn hjá til þess bæru stjórnvaldi þykir að svo komnu máli þó ekki rétt að vísa málinu frá úrskurðarnefndinni heldur líta svo á að kærður sé óhæfilegur dráttur á afgreiðslu erindis kærenda, en skv. 4. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga er heimilt að kæra slíkan drátt til þess stjórnvalds sem ákvörðun í málinu verður kærð til. Byggingarfulltrúi hefur ekki brugðist við erindi kæranda en það var lagt fram fyrir tæpum tveimur og hálfum mánuði. Verður að því virtu lagt fyrir byggingarfulltrúa að svara erindinu, án ástæðulauss dráttar. Ákvörðun hans um hvort beita beri þvingunarúrræðum eða ekki er síðan eftir atvikum kæranleg til úrskurðarnefndarinnar.

 Úrskurðarorð:

Lagt er fyrir byggingarfulltrúann í Reykjavík að svara, án ástæðulauss dráttar, erindi kæranda frá 29. júní 2023.

sep 08
Love0

93/2023 Ólafsdalur

Með

 

Árið 2023, föstudaginn 8. september, tók Arnór Snæbjörnsson, formaður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, með heimild í 3. mgr. 3. gr. laga nr. 130/2011, fyrir:

Mál nr. 93/2023, kæra á afgreiðslu Skipulagsstofnunar frá 28. febrúar 2023 á erindi Minjastofnunar vegna fyrirhugaðra framkvæmda við gróðursetningu í Ólafsdal í Gilsfirði.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 2. ágúst 2023, er barst nefndinni sama dag, kærir Ólafsdalsfélagið, allar athafnir og athafnaleysi og/eða aðra ágalla á málsmeðferð Skipulagsstofnunar vegna tilkynningar Minjastofnunar um fyrirhugaðar skógræktarframkvæmdir í Ólafsdal sem kunni að vera háðar umhverfismati í samræmi við ákvæði laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana. Er þess krafist að úrskurðarnefndin leggi fyrir Skipulagsstofnun að fylgja ákvæðum laga nr. 111/2021 um umhverfismat áætlana, rannsaki málið og taki í kjölfarið kæranlega ákvörðun um matsskyldu.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Skipulagsstofnun 31. september 2023.

Málavextir: Árið 2015 afsalaði ríkissjóður 57,4 ha landspildu úr jörðinni Ólafsdal í Gilsfirði til Minjaverndar. Auk þess var samið um að Minjavernd hefði umsjón með jörðinni sem er alls 328 ha. Hinn 18. mars 2022 lagði Minjavernd fram nýtt deiliskipulag fyrir Ólafsdal þar sem m.a. var lagt upp með að stækka deiliskipulagssvæðið til að koma fyrir merktum gönguleiðum um dalinn, áningarstöðum með upplýsingaskiltum, prílum yfir girðingu og skógrækt.

Við afgreiðslu Skipulagsstofnunar á deiliskipulagi fyrir Ólafsdal, dags. 16. júní 2022, benti stofnunin sveitarstjórn Dalabyggðar á að fyrirhuguð skógrækt á verndarsvæði væri tilkynningarskyld til ákvörðunar um mat á umhverfisáhrifum sbr. lið 1.04 í 1. viðauka laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana, sbr. einnig 1. mgr. 19. gr. sömu laga. Með bréfi, dags. 6. janúar 2023, óskaði Minjavernd eftir því að Skipulagsstofnun legði mat á hvort fara þyrfti fram mat á umhverfisáhrifum vegna fyrirætlana um að koma fyrir lágvöxnum runnum á stökum stað í Ólafsdal og hugsanlega ögn þéttari utan til í dalnum. Skipulagsstofnun svaraði erindinu með tölvupósti 28. s.m. þar sem fram kom m.a. að með hliðsjón af lýsingu Minjaverndar á áformum væri ólíklegt að um skógrækt væri að ræða í skilningi laga nr. 111/2021 og að ef áformin fælu ekki í sér ræktun á skógi, sbr. skilgreiningu á skógi samkvæmt lögum nr. 33/2019, þá féllu þau ekki undir lög nr. 111/2021.

Ólafsdalsfélagið hafði samband við Skipulagsstofnun með tölvupósti 27. febrúar 2023 og kom á framfæri afstöðu félagsins til skógræktar í Ólafsdal ásamt gögnum því tengdu. Sendi félagið frekari gögn með tölvupósti 9. mars s.á. auk þess sem krafist var að áform Minjaverndar færu í ítarlegt umhverfismat. Skipulagsstofnun svaraði félaginu með tölvupósti 20. mars s.á. þar sem fram kom að erindi Minjaverndar hefði verið svarað 28. febrúar 2023. Þá kom fram að þar sem fyrir lægi ákvörðun stofnunarinnar um matsskyldu þá væri málið ekki lengur til meðferðar  auk þess sem það sem það félli ekki undir lög um umhverfismat framkvæmda og áætlana.

Ólafsdalsfélagið óskaði eftir afriti af erindi Minjaverndar til Skipulagsstofnunar sem og upplýsingum um kærurétt til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála með tölvupósti 23. mars 2023. Var erindi félagsins svarað samdægurs með tölvupósti þar sem fram kom meðal annars að stofnunin hefði ekki kveðið upp neinn úrskurð í málinu heldur hafi Minjavernd verið leiðbeint um það hvort áformin féllu undir lög um umhverfismat framkvæmda og áætlana. Þar af leiðandi væri ekki hægt að kæra afgreiðslu Skipulagsstofnunar á málinu til úrskurðarnefndarinnar eins og lög nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála væru úr garði gerð. Aftur á móti yrði hægt að kæra framkvæmdaleyfi fyrir umræddum áformum kæmi til útgáfu slíks leyfis af hálfu sveitarfélagsins og krefjast ógildingar á því.

 Málsrök kæranda: Bent er á að málsmeðferð Skipulagsstofnunar hafi verið verulega ábótavant og fari ekki einvörðungu gegn meginreglum stjórnsýsluréttarins, þar með talið rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 heldur hafi stofnunin einnig brotið gegn þáttökuréttindum almennings sem hafi haft þær afleiðingar að réttur kæranda til að koma að athugasemdum þegar ákvörðun um matskyldu skyldi undirbúin hafi verið sniðgengin. Hefði kærandi getað nýtt þennan rétt hefði hann leiðrétt rangfærslur og lýsingu Minjaverndar á fyrirhugaðri framkvæmd sem hefði haft áhrif á rannsókn Skipulagsstofnunar. Þá hafi réttur til að kæra niðurstöðu og ákvörðun stofnunarinnar um matsskyldu orðið óvirkur þar sem stofnunin hafi ekki tekið kæranlega ákvörðun.

Þar sem Skipulagsstofnun hafi brotið gegn þáttökuréttindum almennings og hvorki fylgt þeim ákvæðum laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana sem gildi um tilkynntar framkvæmdir sem kunni að vera háðar umhverfismati, né tekið ákvörðun um matsskyldu fyrirhugaðra framkvæmda Minjaverndar sem kærandi geti kært til úrskurðarnefndarinnar sé þess krafist að úrskurðarnefndin leggi fyrir stofnunina að fylgja ákvæðum tilvitnaðra laga, rannsaki málið og taki í kjölfarið kæranlega ákvörðun um matsskyldu.

 Málsrök Skipulagsstofnunar: Bent er á að ekki fáist séð hvernig brotið sé á þáttökuréttindum Ólafsdalsfélagsins. Skipulagsstofnun hafi ekki tekið matsskylduákvörðun, enda hafi erindi Minjaverndar ekki verið beiðni um matsskylduákvörðun á grundvelli 20. gr. laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana. Stofnunin hafi verið að svara fyrirspurn og slíkt svar sé ekki stjórnvaldsákvörðun. Stofnuninni hafi ekki borið að framkvæma ítarlega rannsókn áður en hún svaraði erindinu og henni hafi ekki borið skylda að lögum að leita eftir sjónarmiðum Ólafsdalsfélagsins áður en erindið var afgreitt. Í tölvupósti Skipulagsstofnunar til Ólafsdalsfélagsins, dags. 23. mars 2023 hafi verið farið betur ofan í skilgreiningu á skógrækt og afstaða stofnunarinnar útskýrð frekar. Ákvæði 4. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um drátt á afgreiðslu máls eigi ekki við í málinu. Ekki sé hægt að líta svo á að stofnunin hafi dregið á langinn eða sýnt athafnaleysi að taka matsskylduákvörðun, enda telji stofnunin að framkvæmd Minjaverndar sé ekki skógrækt í skilningi laga nr. 111/2021 og falli því ekki undir lögin. Af því leiði að stofnunin hafi ekki forsendur til  að taka matsskylduákvörðun. Af því leiði að stofnunin telji að vísa beri kæru Ólafsdalsfélagsins frá úrskurðarnefndinni.

 Málsrök Minjaverndar: Minjavernd bendir á að með málinu sé gerð tilraun til að endurvekja mál sem þegar hafi verið vísað frá úrskurðarnefndinni, sbr. mál nr. 40/2023. Þess sé aðallega krafist að kærunni sé vísað frá en til vara að kröfum kæranda verði hafnað. Kæran hafi borist að liðnum kærufresti þar sem kærufrestur til nefndarinnar sé skv. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 almennt einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt um eða mátti vera kunnugt um ákvörðunina eða ætlað brot á þáttökurétti almennings. Fyrir liggi að kæranda hafi verið tilkynnt um afstöðu Skipulagsstofnunar 20. mars 2023 og sú dagsetning sé það tímamark sem beri að miða upphaf kærufrests við. Kæran hafi hins vegar ekki verið lögð fram fyrr en 2. ágúst s.á., rúmum fjórum mánuðum eftir að kæranda hafi orðið kunnugt um afstöðu stofnunarinnar. Aðildarhæfi kæranda liggi ekki fyrir eða hvort ákvörðun um að leita til úrskurðarnefndarinnar hafi verið tekin í samræmi við samþykktir félagsins. Undanþáguskilyrði 3. og 4. gr. laga nr. 130/2011 séu ekki uppfyllt og kærandi hafi ekki sýnt fram á að hann njóti kæruaðildar til nefndarinnar. Minjavernd, sem framkvæmdaraðili, hafi tilkynnt Skipulagsstofnun um fyrirhugaðar framkvæmdir með erindi, dags. 6. janúar 2023, í samræmi við tilmæli stofnunarinnar. Meðfylgjandi tilkynningunni hafi verið öll helstu gögn vegna fyrirhugaðra framkvæmda auk þess sem ráða megi af gögnum kærumálsins, sem og máls nr. 40/2023, að kærandi hafi verið í samskiptum við stofnunina, sent henni frekari gögn og komið sínum sjónarmiðum á framfæri. Verði því að telja að fyrir Skipulagsstofnun hafi legið fullnægjandi gögn svo unnt væri að leggja mat á og taka afstöðu til þess hvort fyrirhuguð áform féllu undir gildissvið laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana og þar með hvort beina ætti áformunum í ferli sem á við um matskylduákvarðanir stofnunarinnar. Það mat sæti ekki endurskoðun af hálfu úrskurðarnefndarinnar. Sjónarmið um þáttökurétt almennings komi því ekki til álita auk þess sem ekki verði litið framhjá því að gögn málsins beri með sér að kærandi hafi á öllum stigum málsmeðferðarinnar, bæði við deiliskipulagsbreytingar og við meðferð hjá Skipulagsstofnun, komið á framfæri athugasemdum, gögnum og sjónarmiðum sínum.

Niðurstaða: Tilefni kæru þessara er afgreiðsla Skipulagsstofnunar á fyrirspurn Minjaverndar um hvort fara þyrfti fram mat á umhverfisáhrifum vegna fyrirhugaðra framkvæmda við gróðursetningu í Ólafsdal. Í kærunni kemur fram að kærðar séu allar athafnir og athafnaleysi og/eða annar ágalli á málsmeðferð Skipulagsstofnunar vegna tilkynningar Minjaverndar.

Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er það hlutverk nefndarinnar að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og í ágreinings­málum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Kæruheimild til nefndarinnar er m.a. að finna í lögum nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana.

Í 30. gr. laga nr. 111/2021 er málskot til úrskurðarnefndarinnar einskorðað við ákvarðanir Skipulagsstofnunar um hvort framkvæmd skuli háð umhverfismati skv. 20. gr. laganna og ákvarðanir leyfisveitanda um veitingu leyfis til framkvæmda, nema sérlög kveði á um annað.

 Fyrir liggur í málinu að erindi Minjaverndar til Skipulagsstofnunar var ekki beiðni um matsskylduákvörðun á grundvelli 20. gr. laga nr. 111/2021. Aðrar ákvarðanir, athafnir eða athafnaleysi Skipulagsstofnunar eru ekki kæranlegar til úrskurðarnefndarinnar. Þá fellur málsmeðferð stofnunarinnar, sem ekki líkur með ákvörðun á grundvelli 20. gr. laga nr. 111/2021, ekki undir endurskoðun úrskurðarnefndarinnar.

Með vísan til þess sem að framan greinir er verður kærumáli þessu því vísað frá úrskurðarnefndinni.

Úrskurðarorð:

 Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.