Skip to main content
Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála

147/2023 Alifuglabú að Brautarholti

Með

Árið 2024, fimmtudaginn 4. apríl, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður og Karólína Finnbjörnsdóttir lögmaður. Geir Oddsson auðlindafræðingur tók þátt í gegnum fjarfundabúnað.

Fyrir var tekið mál nr. 147/2023, kæra á ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur frá 29. nóvember 2023, um að hafna kröfu kæranda um afturköllun starfsleyfis alifuglabúsins að Brautarholti 5 á Kjalarnesi.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 29. desember 2023, er barst nefndinni sama dag, kærir eigandi jarðarinnar Brautarholts 1 á Kjalarnesi, ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur frá 29. nóvember 2023, um að hafna kröfu hans um afturköllun starfsleyfis alifuglabúsins að Brautarholti 5. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi og að lagt verði fyrir Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur að uppfylla skyldur sínar samkvæmt lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir og reglugerðum sem settar hafa verið samkvæmt lögunum og sjá til þess að búinu verði lokað. Til vara er þess krafist, með líkum hætti, að úrskurðarnefndin felli niður téð starfsleyfi og sjái til þess að alifuglabúinu verði lokað. Verður álitið að sú krafa sé hluti af aðalkröfu kærenda og verður því ekki fjallað um hana sérstaklega.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Heilbrigðiseftirliti Reykjavíkur 6. febrúar 2024.

Málavextir: Í Brautarholti á Kjalarnesi er starfrækt eldi alifugla. Fer eldið fram í húsi sem er í um 200 metra fjarlægð frá íbúðarhúsi kæranda. Í húsinu var svínaeldi fram til ársins 2010 en engin starfsemi síðan til ársins 2016 þegar húsið var aftur tekið í notkun og þá sem eldishús fyrir alifugla samkvæmt starfsleyfi dags. 11. apríl 2016. Með leyfinu eru heimiluð 35.550 eldisstæði og skiptist það í eldi á allt að 15.000 hænuungum og 20.550 varphænum. Ákvörðun heilbrigðisnefndar Reykjavíkur frá 11. apríl 2016 um veitingu starfsleyfisins var borin undir úrskurðarnefndina af kæranda sem og ákvörðun borgarráðs frá 1. september s.á. um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi vegna lóðar þeirrar sem húsið stendur á. Í úrskurðum nefndarinnar í málum nr. 136/2016 og 163/2016 sem kveðnir voru upp 12. júní 2017 var kröfum um ógildingu hafnað. Þá skal þess getið að jafnframt þessu er starfrækt umfangsmikið þauleldi svína í Brautarholti í húsum sem eru í um 325 metra fjarlægð frá íbúðarhúsi kæranda.

Hinn 25. mars 2021 óskaði kærandi eftir því við Héraðsdóm Reykjavíkur að skipaðir yrðu matsmenn til að leggja mat á ýmis atriði varðandi stöðu mengunarmála og annarra atriða sem hann taldi ábótavant á svæðinu vegna starfsemi beggja eldisbúa. Hinn 3. júní 2022 skiluðu hinir dómkvöddu matsmenn matsgerð þar sem ýmsar athugasemdir voru gerðar m.a. við stöðu mengunarmála á svæðinu. Í matsgerðinni kom m.a. fram að í starfsleyfi alifuglabúsins væri gerð krafa um að starfsemin þyrfti að standast kröfur sem fram komi í BAT viðmiðunarskjali. Ljóst væri að nokkur þeirra skilyrða væru ekki uppfyllt og var um það vísað nánar til BAT 11, 13, 23 og 26 í BAT-niðurstöðum fyrir þéttbært eldi alifugla og svína. Með erindum dags. 2. ágúst 2022 til umhverfisráðuneytisins varðandi svínabúið og til heilbrigðiseftirlitsins um alifuglabúið var þess krafist að starfsleyfi beggja búanna yrðu afturkölluð. Heilbrigðiseftirlitið hafnaði þeirri kröfu 29. september s.á. Í framhaldi sendi kærandi erindi á Heilbrigðisnefnd Reykjavíkur dags. 25. janúar þar sem gerð var krafa um að starfsleyfi alifuglabúsins yrði fellt úr gildi. Því erindi svaraði heilbrigðiseftirlitið í bréfi dags. 8. mars 2023 þar sem kröfu kæranda var synjað. Sú ákvörðun var kærð til úrskurðarnefndarinnar.

Með úrskurði í máli nr. 44/2023, dags. 17. ágúst 2023, felldi úrskurðarnefndin úr gildi ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur frá 8. mars s.á. Með því var erindi kæranda vísað til heilbrigðiseftirlitsins að nýju til frekari meðferðar með vísan til þeirra skyldna sem á stjórnvöldum hvíla við framkvæmd laga nr. 7/1998. Mat úrskurðarnefndin það svo að bréf heilbrigðiseftirlitsins þar sem beiðni kæranda var hafnað, hefði átt að vera ítarlegra og fela í sér efnisleg andsvör við framkomnum athugasemdum. Við meðferð málsins hefði heilbrigðiseftirlitið ekki gert nokkurn reka að því að færa fram slík svör eða veita nánari upplýsingar um starfsemi alifuglabúsins, þ.m.t. hvort til væri að dreifa brotum á starfsleyfisskilyrðum og þá hvernig eða hvort brugðist hafi verið við þeim.

Með tölvubréfum, dags. 29. ágúst og 22. september 2023, til Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur, vakti kærandi athygli á úrskurði úrskurðarnefndarinnar og óskaði eftir viðbrögðum. Í svarbréfi heilbrigðiseftirlitsins, dags. 29. nóvember s.á. voru athugasemdir kæranda raktar og þeim svarað lið fyrir lið. Kom þar fram að efnisatriði í matsgerð hinna dómkvöddu matsmanna, upplýsingar sem heilbrigðiseftirlitið hafi aflað við reglubundið eftirlit og skoðunarferðir vegna lyktarkvartana hafi ekki gefið tilefni til að endurskoða eða afturkalla starfsleyfið. Hefur sú afstaða sem í þessu felst verið í máli þessu borin undir úrskurðarnefndina.

Málsrök kæranda: Kærandi telur forsendur fyrir útgáfu starfsleyfis alifuglabúsins vera brostnar. Mörg skilyrði starfsleyfisins hafi aldrei verið uppfyllt. Þá samræmist starfsemi og staðsetning alifuglabúsins ekki lögum og reglugerðum. Byggi þetta meðal annars á niðurstöðu dómkvaddra matsmanna frá 3. júní 2022, en þar komi fram að í starfsleyfinu sé kveðið á um að starfsemin þurfi að uppfylla skilyrði bestu aðgengilegu tækni samkvæmt tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2010/75/ESB, vegna þéttbærs eldis alifugla eða svína, sem innleidd hafi verið með reglugerð nr. 935/2018. Þó nokkur ákvæði BAT-niðurstaðna, sem eigi við um starfsemina, séu ekki uppfyllt. Tilgreint er í matinu að rykmengun frá útblástursstút á þaki hússins hafi verið staðfest, enginn búnaður sé til lyktareyðingar og ekki sé til staðar umhverfisstjórnunarkerfi.

Í matsbeiðni til Héraðsdóms Reykjavíkur sé rakið að 12. mars 2015 hafi Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur sent umsögn til umhverfisráðuneytisins varðandi beiðni þáverandi rekstraraðila alifuglabúsins um undanþágu frá fjarlægðarmörkum skv. 24. gr. reglugerðar nr. 941/2002 um hollustuhætti, sbr. heimild í 74. gr. hennar. Í nefndri umsögn hafi verið komið inn á nauðsyn mengunarvarna og tekið fram að setja þyrfti viðeigandi mengunarvarnarbúnað til að lágmarka óþægindi af völdum starfseminnar. Tekið hafi verið fram að kröfur um slíkan búnað yrðu settar í starfsleyfi búsins og yrði hann að vera til staðar áður en rekstur hæfist. Einnig hafi komið fram að lyktarmengun vegna stórra alifuglabúa gæti verið vandamál sem skaði heilsu manna, sé hún viðvarandi auk þess að rýra lífsgæði. Útblæstri geti einnig fylgt möguleg smithætta. Í matsgerðinni komi fram að fjarlægðin milli svínabúsins og alifuglabúsins í Brautarholti sé aðeins 100 m. Sú fjarlægð uppfylli ekki skilyrði 4. gr. reglugerðar nr. 520/2015 um eldishús alifugla, loðdýra og svína, en þar komi fram að lágmarksfjarlægð milli húsanna skuli vera 300 metrar.

Með reglugerðinni hafi verið settar reglur um slík eldishús, m.a. um fjarlægð frá þeim þegar um sé að ræða nýbyggingu og við meiri háttar breytingar á húsnæði. Þar sé engin heimild til að veita undantekningar frá fjarlægðarreglum. Þrátt fyrir það hafi slík undantekning verið veitt árið 2016 fyrir alifuglabúið í Brautarholti. Með matsgerð dómkvaddra matsmanna sé nú sannað að forsendur fyrir þeirri undanþágu hafi verið ólögmætar. Þá séu brostnar þær forsendur sem þá hafi verið miðað við, en ýmis skilyrði í starfsleyfinu sem kveði á um viðeigandi mengunarbúnað hafi aldrei verið uppfyllt. Í matsgerðinni hafi komið fram að ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 1. september 2016 um að samþykkja breytingar á skilmálum deiliskipulags Brautarholts á Kjalarnesi fari gegn fjarlægðarmörkum a. og b. liðar 2. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 520/2015, þar sem um matvælafyrirtæki sé að ræða. Þá eigi fjarlægðarmörk 6. gr. reglugerðarinnar við þegar um sé að ræða meiriháttar breytingar á eldri mannvirkjum. Sé það staðfest í matsgerðinni að breytingar á Brautarholti 5 árið 2016, þegar fasteigninni var breytt vegna fyrirhugaðs alifuglaeldis, hefðu verið meiriháttar og því eigi framangreind 300 m fjarlægðarmörk við í öllum tilvikum.

Við mat á fjölda lyktareininga hafi hinir dómkvöddu matsmenn gefið sér tvenns konar forsendur varðandi samsetningu dýra og komist að þeirri niðurstöðu að fjöldi lyktareininga á svæðinu umhverfis svína- og alifuglahúsin væri á bilinu 97.000–156.000 OUE. Sé miðað við leyfilegt hámark skv. reglugerð nr. 520/2015 væri hámark lyktareininga fyrir sama svæði 80.000 OUE, þar af væru 42.000 OUE frá alifuglabúinu. Framangreind niðurstaða matsmanna á fjölda lyktareininga á svæðinu staðfesti að sá fjöldi lyktareininga sem heilbrigðiseftirlitið hafi miðað við á sínum tíma sé rangur. Þar með væru brostnar þær forsendur fyrir veitingu leyfisins að fjöldi lyktareininga frá alifuglahúsinu yrði minni heldur en þegar þar hefði verið svínabú. Eigi það einnig við um forsendur fyrir undanþágu frá skilyrðum reglugerðar nr. 520/2015.

Hinar röngu forsendur heilbrigðiseftirlitsins hafi byggst á neðri mörkum í einni danskri tilraun, sem hafi verið handvalin og hafi verið ályktað á grundvelli hennar að fjöldi lyktareininga í fyrirhuguðu alifuglabúi yrði ekki meiri en 8–10.000 OUE. Með því að velja neðri mörkin hefði heilbrigðiseftirlitið talið sig geta sýnt fram á að um minniháttar breytingar væri að ræða sem ekki hefðu í för með sér aukin óþægindi í skilningi 6. gr. reglugerðar nr. 520/2015. Með þessu hefði undanþága verið réttlætt á þeirri forsendu að um væri að ræða framhald af eldri rekstri sem hefði mengað meira en fyrirhugaður rekstur alifuglabúsins. Hefði heilbrigðiseftirlitið reiknað rétt á sínum tíma og í samræmi við niðurstöðu sem fram kom í matgerð hinna dómkvöddu matsmanna, hefði umdeilt leyfi aldrei verið veitt.

Samkvæmt gr. 1.1. í núgildandi starfsleyfisskilyrðum gildi það fyrir eggjaframleiðslu, eldi á allt að 15.000 hænuungum og 20.550 varphænum, alls 35.550 eldisstæði. Heilbrigðiseftirlitið hafi hins vegar upplýst að raunveruleikinn væri allt annar því við yfirfærslu leyfisins til nýs rekstraraðila hafi verið heimilað að hafa í húsinu 28.000 varphænur og enga unga. Þessar breytingar hefðu ekki verið færðar í starfsleyfið. Sé þetta mjög einkennileg stjórnsýsla sem uppfylli ekki formkröfur. Í þessu samhengi sé vísað til 3. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998 þar sem fram komi að við endurskoðun eða breytingu starfsleyfa skuli stofnunin auglýsa drög að slíkri breytingu í að lágmarki í fjórar vikur.

Þegar heilbrigðiseftirlitið hafi gefið undanþágu frá fjarlægðarmörkum árið 2016, hefði ekki verið horft til þess að um væri að ræða: a) hús sem hefði staðið tómt í sex ár, b) að skipt hafi verið um dýrategund, c) að um meiriháttar breytingar á húsnæðinu væri að ræða sem kallaði á breytingar á deiliskipulagi, d) um hafi verið að ræða nýjan starfsleyfishafa, e) útreikningar á mengun hafi komið frá starfsleyfishafa sjálfum, en heilbrigðiseftirlitið hafi ekki framkvæmt sjálfstætt mat og f) að í 100 m fjarlægð var eitt stærsta svínabú landsins og að allt of stutt væri milli húsanna samkvæmt fortakslausum skilyrðum í reglugerð nr. 520/2015 sem var í gildi á þeim tíma.

Málsrök Heilbrigðiseftirlitsins: Vísað er til þess að við vinnslu starfsleyfisumsóknar alifuglabúsins hafi verið óskað eftir útreikningum á lyktardreifingu og lyktarálagi vegna starfseminnar. Áður en starfsleyfið hafi verið veitt hafi heilbrigðiseftirlitið rýnt skýrslur verkfræðistofu um dreifingu lyktarmengunar frá starfseminni og hversu miklu hún myndi bæta við mengun frá nálægu svínabúi. Hafi heilbrigðisefirlitið í kjölfarið fengið aðra óháða verkfræðistofu til þess að yfirfara skýrslurnar. Var niðurstaðan sú að alifuglabúið hefði í för með sér takmarkaða viðbót í loftmengun. Rökstuðningur hefði verið birtur samhliða útgáfu leyfisins og eftirlitið þar með sinnt bæði rannsóknar- og leiðbeiningarskyldu sinni.

Í máli nr. 163/2016 fyrir úrskurðarnefndinni hafi kröfu kæranda, um ógildingu starfsleyfis alifuglabúsins sem gefið var út 8. nóvember 2016, verið hafnað með vísan til þess að sú breyting sem gerð hafi verið á notkun hússins hefði verið óveruleg og félli því ekki undir fjarlægðarreglu 2. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 520/2015 um eldishús alifugla, loðdýra og svína. Liggi því fyrir afstaða til þess álitaefnis.

Líkt og fram komi í gr. 1.1. í starfsleyfisskilyrðum gerði leyfið ráð fyrir eldi á allt að 15.000 hænuungum og 20.550 varphænum, alls 35.550 eldisstæðum. Eftir starfsleyfisveitinguna hafi starfsleyfishafi breytt samsetningu og fjölda í 28.000 varphænur. Að því gefnu að notuð séu sömu gildi fyrir áætlun á lyktarmengun og í áðurnefndri skýrslu um dreifingu lyktarmengunar, fari áætlaður fjöldi lyktareininga frá rekstrinum við þetta úr 11.004 í 7.800. Þar sem um sé að ræða lægri gildi á mögulegri lyktarmengun hefði ekki verið talið tilefni til að breyta starfsleyfisskilyrðum alifuglabúsins og því ekki verið þörf á að auglýsa drög að breytingu á starfsleyfinu sbr. 3. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir.

Heilbrigðiseftirlitinu hafi borist 36 kvartanir vegna ólyktar frá útgáfu starfsleyfisins sem hafi allar komið frá kæranda. Þrátt fyrir fjölda eftirlitsferða vegna þeirra og við reglubundið eftirlit hafi aldrei verið unnt að staðfesta umtalsverða loftmengun eða mengun umfram áætlun.

Heilbrigðiseftirlitið hafi brugðist við athugasemdum úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 44/2023 með bréfi til kæranda dags. 29. nóvember 2023. Í bréfinu hafi verið færð fram ítarleg svör við þeim fjölmörgu atriðum sem kærandi hafi borið fram síðustu misseri. Kærandi hafi þar með verið upplýstur um að heilbrigðiseftirlitið hafi komist að sömu niðurstöðu og áður, að undangenginni ítarlegri rannsókn. Þá liggi einnig fyrir niðurstaða Héraðsdóms Reykjavíkur í máli nr. E-3267/2021, þar sem Reykjavíkurborg hafi verið sýknuð af kröfum kæranda um skaðabótaskyldu vegna fjártjóns vegna breytingar á deiliskipulagi í Brautarholti á Kjalarnesi sem birt var í B-deild Stjórnartíðinda 19.september 2016.

Líkt og gögn málsins beri með sér hafi heilbrigðiseftirlitið sinnt eftirlitshlutverki sínu frá því að hið umþrætta starfsleyfi hafi verið gefið út. Í reglubundnu eftirliti hefðu ekki komið fram frávik sem leitt hefðu til alvarlegra úrbótakrafna og aldrei svo alvarleg að komið hefði til álita að svipta rekstraraðila starfsleyfi.

 Viðbótarathugasemdir kæranda: Bent sé á að framangreindur dómur héraðsdóms skipti engu máli hvað varði starfsleyfið sem hér sé til umfjöllunar. Þar hafi engar kröfur verið gerðar varðandi starfsleyfið og dómurinn eingöngu snúið að skaðabótakröfu á grundvelli 51. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Í umsögn heilbrigðiseftirlitsins sé málsástæðum í kæru þessari ekki svarað nema að litlu leyti og í þeim tilvikum sem svarað er standist svörin ekki skoðun. Þá sé vísað í úrskurð nefndarinnar nr. 163/2016 þar sem kröfu um ógildingu starfsleyfisins sé hafnað. Bent sé á að um sé að ræða gamlan úrskurð sem eigi ekki við eins og málum sé nú háttað. Núverandi krafa miði við stöðuna eins og hún er í dag og byggi á nýjum málsástæðum sem komið hafi fram í bréfum kæranda og í kæru þessari. Þar sé m.a. vísað til athugasemda og ábendinga sem komi fram í nýju dómkvöddu mati sem séu m.a. byggðar á því að ekki sé farið eftir kröfum sem fram komi í BAT skilyrðum og gildandi starfsleyfi. Einnig sé byggt á því í kærunni að í gildandi starfsleyfi komi fram allt önnur samsetning alifugla heldur en sú sem heilbrigðiseftirlitið telji vera í gildi.

Bent sé á að skv. 2. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 520/2015 gildi fjarlægðarmörkin ef annað eða bæði af tveimur skilyrðum séu uppfyllt. Ljóst sé að bæði þessara skilyrða séu uppfyllt og því eigi fjarlægðarmörkin við. Varðandi athugasemd frá heilbrigðiseftirlitinu um að lyktarmengun frá alifuglabúinu hafi farið úr 11.004 lyktareiningum niður í 7.800 við meinta breytingu, sé ítrekað enn og aftur að margsinnis sé búið að sýna fram á að í þeirri skýrslu hafi verið notast við rangar forsendur. Í nýrri skýrslu dómkvaddra matsmanna komi fram að mengun frá alifuglabúinu sé 42.840 lyktareiningar.

Í dómsmálum hafi skýrslur eins og þær sem upphaflegur leyfishafi hafi látið útbúa á sínum tíma lítið sönnunargildi í samanburði við skýrslur dómkvaddra matsmanna. Því sé einnig mótmælt að valkvætt sé að auglýsa drög að breytingu starfsleyfisins sbr. 3. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998. Þá sé hafnað fullyrðingum um að heilbrigðiseftirlitið hafi ekki geta staðfest kvartanir. Sem dæmi sé vísað til eftirlitsskýrslna dags. 23. ágúst 2018, 10. júní 2019 og 6. desember 2023, sem fylgi gögnum málsins. Þar komi ítrekað fram að töluvert ryk safnist upp á þaki búsins og staðfest að bæði fiður- og rykmengun leggi frá því. Hafi mengunin ekkert lagast síðan og sé langt yfir ásættanlegum mörkum. Ryk, fiður og bakteríur streymi enn út í umhverfið, enda engum mengunarvarnarbúnaði til að dreifa eins og margoft hafi verið staðfest af matsmönnum og eftirlitsmönnum heilbrigðiseftirlitsins.

Varðandi svör heilbrigðiseftirlitsins frá 29. nóvember 2023 sé kæruliðum aðeins svarað að mjög takmörkuðu leyti og þar sé einnig að finna fjölmargar rangfærslur. Þar á meðal sé rangt að reglugerð nr. 520/2015 hafi ekki öðlast gildi fyrr en eftir að byrjað var að starfrækja búin. Hafi hún öðlast gildi við birtingu í júní 2015, en alifuglabúið ekki hafið starfrækslu fyrr en árið 2016. Þá sé rangt að í reglugerðinni sé ekki að finna fjarlægðarmörk fyrir þessa stærð alifuglabúa. Bent sé á 4. gr. reglugerðarinnar og svar dómkvaddra matsmanna varðandi þetta atriði. Fullyrðingar um að alifuglabú séu ekki talin valda mikilli mengun séu í engu samræmi við það sem fram komi í fjölmörgum öðrum bréfum stofnunarinnar í sambærilegum málum. Eigi það einnig við í þegar meiri fjarlægð sé til að dreifa, en hér um ræði.

Leyfishafa var gefinn kostur á að koma að athugasemdum sínum vegna málsins, en engar bárust.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þá afgreiðslu Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur sem kemur fram í bréfi dags. 29. nóvember 2023 að hafna kröfu kæranda um afturköllun starfsleyfis alifuglabúsins að Brautarholti, dags. 11. apríl 2016. Er þess krafist að ákvörðun heilbrigðiseftirlitsins verði felld úr gildi og að lagt verði fyrir það að uppfylla skyldur sínar samkvæmt lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir og reglugerðum sem settar hafa verið samkvæmt þeim og sjá til þess að búinu verði lokað.

Almennt hefur verið litið svo á að synjun um endurupptöku eða afturköllun ákvörðunar sé stjórnvaldsákvörðun þar sem hún feli í sér bindandi niðurstöðu eða úrlausn um rétt eða skyldu borgaranna. Verður að meta í hverju tilviki hvort slíkri ákvörðun sé til að dreifa eða hvort afstaða stjórnvalds feli fremur í sér leiðbeiningar eða lið í meðferð máls. Kemur þar til álita að hvaða marki í slíku tilsvari til er að dreifa afstöðu til atvika máls eða beitingu laga. Af málsgögnum má ráða að kærandi hefur lengi átt samskipti við Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur vegna starfsemi alifuglabúsins sem varðað hafa m.a. forsendur leyfisveitingar, mengunarvarnir og eftirlit með starfseminni. Með téðri ákvörðun frá 29. nóvember 2023 var fjallað um þessi málefni og því hafnað að endurskoða eða afturkalla starfsleyfið. Verður að álíta að með þessu sé til að dreifa afstöðu stjórnvalds sem feli í sér ákvörðun sem borin verður undir nefndina, sbr. 65. gr. laga nr. 7/1998.

Starfsleyfi fyrir alifuglabúið í Brautarholti, dags. 11. apríl 2016, gildir til 8. nóvember 2028. Með því er heimilað eldi á 35.550 eldisstæðum í húsinu sem skiptist í eldi á allt að 15.000 hænuungum og 20.550 varphænum. Ákvörðun um útgáfu leyfisins var borin undir úrskurðarnefndina af kæranda og var ógildingu þess hafnað með úrskurði nefndarinnar í máli nr. 163/2016, sem kveðinn var upp 12. júní 2017. Var í forsendum úrskurðarins m.a. álitið að sú breytta notkun eldishúss að taka upp alifuglaeldi í stað svínaeldis félli ekki undir fjarlægðarreglu 2. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 520/2015 um eldishús alifugla, loðdýra og svína, þar sem breytingin sem í því fælist teldist óveruleg. Með þessu liggur fyrir afstaða nefndarinnar til beitingar þessa ákvæðis reglugerðarinnar, sem sætir ekki endurskoðun í þessu máli.

Í stjórnsýslulögum er mælt fyrir um að þegar ákvörðun stjórnvalds er haldin annmarka kann hún að vera ógildanleg ef annmarkinn telst verulegur og veigamiklar ástæður mæla ekki gegn því og er því stjórnvaldi sem tók ákvörðun þá heimilt að afturkalla hana sbr. 2. tölul. 25. gr. laganna. Um endurskoðun og breytingar á starfsleyfum fyrir mengandi starfsemi, vegna breyttra forsendna, eru jafnhliða sett sérstök ákvæði í 2. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998, sem að teknu tilliti til sjónarmiða kæranda og rökstuðnings hinnar kærðu ákvörðunar, verður fjallað um í máli þessu. Þau dæmi sem þar eru tilgreind eru ef mengun af völdum atvinnurekstrar er meiri en búist var við þegar leyfi var gefið út og ef til er að dreifa breytingum á rekstri sem varðað geta ákvæði starfsleyfis vegna tækniþróunar eða breytingar á reglum um mengunarvarnir sem og breytingar á aðalskipulagi.

Hvað það snertir hvort til sé að dreifa breytingum á rekstri alifuglabúsins frá því sem var í upphafi var við yfirfærslu starfsleyfisins til nýs rekstraraðila heimilað að hafa í húsinu 28.000 varphænur og enga unga, í stað allt að 15.000 hænuunga og 20.550 varphænsna. Af svörum heilbrigðiseftirlitsins má ráða að álitið hafi verið að þessi breyting rúmist innan heimilda starfsleyfisins, sem miði við allt að 35.550 eldisstæði, þ.e. að ekki hafi verið skylt að fara með málið sem breytingu á starfsleyfi skv. 3. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998 né heldur að endurskoða leyfið skv. 2. mgr. 6. gr. laganna. Fyrir liggur rökstutt mat heilbrigðiseftirlitsins um áhrif þessarar breytingar á lyktarmengun frá starfseminni og verður ekki gerð athugasemd við þessa afstöðu.

Höfuðathugasemdir kæranda lúta að því að til sé að dreifa mun meiri lyktarmengun af völdum starfsemi alifuglabúsins en búast mátti við þegar leyfið var gefið út. Til þess er þá að líta að við undirbúning að útgáfu starfsleyfis til alifuglabúsins lá fyrir sérfræðilegt mat frá janúar og desember 2015 um lyktarónæði frá starfsemi alifuglabúsins að teknu tilliti til reksturs svínabúsins á sama stað. Við mælingarnar voru áætlaðar svonefndar lyktareiningar, OUE (e. odour unit emission) sem skilgreindar eru í staðli ÍST EN 13725:2003. Má af matinu frá 2015 ráða að forsendur þess byggðu á dönskum gögnum og viðmiðunum um lyktarónæði í þauleldi í landbúnaði og voru niðurstöðurnar settar fram miðað við það. Var þar áætlað að heildarlosun lyktareininga frá alifuglahúsinu næmi 11.004 OUE/s og frá svínabúinu 87.605 OUE/s.

Í lið 3.3. í matsgerð dómkvaddra matsmanna, sem kærandi hefur aflað, er fjallað um lyktarmengun frá alifuglabúinu og svínabúinu með hliðsjón af gildum sem greind eru í tilgreindu BREF-skjali, þ.e. BAT tækniskýrslu sem varðar þauleldi alifugla. Fram kemur að gildi um lyktarlosun frá alifuglabúinu sem stuðst hafi verið við í matinu frá 2015 sé á neðri hluta þeirra gilda sem gefin séu í skjalinu fyrir hæstu og lægstu lyktarlosun á hvert dýr á tímaeiningu miðað við mismunandi hús og flórgerðir. Um leið er bent á, sem þessu tengist, að hjá núverandi rekstraraðila sé kerfi með hænsnum í lausagöngu þar sem færibönd færi skít út tvisvar í viku og hann sé fjarlægður og því sé engin uppsöfnun vegna hans, þar sem lykt nái að byggjast upp. Þá sé notuð viðurkennd fóðrun fyrir varphænur, en enginn viðbótarbúnaður sé til staðar fyrir lyktareyðingu. Í matsgerðinni eru leiddar að því líkur að heildarlosun lyktareininga frá báðum búunum í Brautarholti sé á bilinu 95.000 til 140.000 OUE/s. Verður ekki ráðið af þeirri umfjöllun að lykt frá alifuglabúinu sé í verulegu umfram það sem áætlað var við undirbúning að útgáfu leyfis til þess. Er í matinu gerður fyrirvari um hvort unnt sé að leggja saman lyktareiningar frá mismunandi uppsprettum, en til þess að skera úr um það þurfi sérstakt raunmat að fara fram sem ekki liggi fyrir. Í ljósi þessa verður ekki gerð athugasemd við þá afstöðu heilbrigðiseftirlitsins að ekki sé tilefni til endurskoðunar á starfsleyfisskilyrðum vegna lyktarmengunar, sem einnig fær nokkra stoð í eftirlitsskýrslum með starfseminni.

Í almennum starfsleyfisskilyrðum sem og sértækum starfsleyfisskilyrðum fyrir alifuglabúið er vísað með almennum hætti til þess að nota skuli bestu fáanlegu tækni við mengunarvarnir. Á þessu er hnekkt hvað varðar fóðurgjöf og meðferð úrgangs. Fram kemur að besta fáanlega tækni hafi verið skilgreind í tiltekinni BAT-tækniskýrslu frá árinu 2003 og er tekið fram að verði breytingar á henni skuli þær taka gildi og innleiddar samkvæmt ákvæðum í grein 1.4. í leyfinu, en þar er vísað til heimilda til endurskoðunar á leyfinu komi fram almennar kröfur eða ný tækni er leiði til bættra mengunarvarna. Þessi fyrirmæli eru náskyld því sem kveðið er á um í 2. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998 að breytingar á reglum um mengunarvarnir geti leitt til þess að breytingar verði gerðar á starfsleyfi. Þá má loks geta 4. mgr. 9. gr. laga nr. 7/1998, sem gildir um leyfi sem heilbrigðisnefndir gefa út, en þar er mælt fyrir um að ákvæði um mengunarvarnir skuli taka mið af BAT-niðurstöðum þegar þær liggi fyrir.

Nokkru eftir að starfsleyfi alifuglabúsins var gefið út öðluðust gildi niðurstöður um bestu, fáanlegu tækni (BAT) vegna þéttbærs eldis alifugla eða svína. Þær miða við þauleldisbú sem háð eru leyfi Umhverfisstofnunar, sbr. 16. tl. 5. gr. reglugerðar nr. 935/2018 um BAT (bestu aðgengilegu tækni) o.fl. á sviði atvinnurekstrar sem haft getur í för með sér mengun. Af hálfu heilbrigðiseftirlitsins hefur verið vísað til þess að í starfsleyfisskilyrðum sé vísað til BAT sem viðmiða fyrir mögulegar úrbætur, en eftirlitið hafi ekki getað staðfest kvartanir um umtalsverða loftmengun eða mengun umfram áætlun við útgáfu starfsleyfisins og hafi því ekki talið tilefni til að gera kröfu um auknar ráðstafanir sem tækju mið af BAT niðurstöðum. Með hliðsjón af framanröktu verður ekki gerð athugasemd við þá afstöðu.

Að virtum þeim skyldum sem á stjórnvöldum hvíla við framkvæmd laga nr. 7/1998 og 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að ekki verði gerð athugasemd við hina kærðu ákvörðun, þ.e. því að hafna kröfu um afturköllun á starfsleyfi alifuglabúsins að Brautarholti. Verður kröfu um ógildingu hennar því hafnað. 

Úrskurðarorð:

 Hafnað er kröfu kæranda um að felld verði úr gildi ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur frá 29. nóvember 2023 um að hafna kröfu um afturköllun á starfsleyfi alifuglabúsins að Brautarholti 5 á Kjalarnesi.

25/2024 Lindargata

Með

Árið 2024, fimmtudaginn 4. apríl, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Karólína Finnbjörnsdóttir lögmaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 25/2024, kæra vegna framkvæmda á lóð nr. 24 við Lindargötu á Siglufirði.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, er barst nefndinni 29. febrúar 2024, gerir eigandi húss á lóð nr. 22 við Lindargötu á Siglufirði í Fjallabyggð, kröfu um að úrskurðarnefndin láti framkvæmdir á lóð nr. 24 við sömu götu til sín taka. Þá var um leið óskað umferðarréttar um lóðina.

Með tölvubréfi til úrskurðarnefndarinnar 29. febrúar 2024 fór kærandi síðan fram á að tekin yrði afstaða til þess hvort umdeildar framkvæmdir á lóð nr. 24 við Lindargötu væru háðar byggingarleyfi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Fjallabyggð 12. mars 2024.

Málavextir: Á lóðum nr. 20–24 við Lindargötu á Siglufirði í Fjallabyggð standa sambyggð hús frá árunum 1928–1934 og er kærandi eigandi húss á lóð nr. 22. Á aðaluppdráttum hússins er ekki gert ráð fyrir að gengið sé úr húsinu út á baklóðina. Aðgengi að baklóðinni er af þeirri ástæðu háð því að farið sé um aðra lóð.

Á haustmánuðum 2023 hófust framkvæmdir á lóð nr. 24 við Lindargötu og var þar reistur pallur og heitum potti komið fyrir. Samkvæmt mælingum Fjallabyggðar er pallurinn í a.m.k. 37 cm hæð og á honum heitur pottur sem er í 30 cm fjarlægð frá lóðamörkum. Með tölvubréfi hinn 20. nóvember 2023 leitaði kærandi til Fjallabyggðar og óskaði eftir því að skorið yrði úr um lögmæti þessara framkvæmda. Var þess einnig krafist að framkvæmdirnar yrðu stöðvaðar væru þær ekki lögmætar. Á tíu daga tímabili, frá 20. nóvember 2023, áttu sér stað nokkur samskipti á milli byggingarfulltrúa og kæranda um framkvæmdirnar og hvort þær samrýmdust byggingarreglugerð nr. 112/2012. Kom þar fram sú afstaða byggingarfulltrúa, sem er jafnframt deildarstjóri tæknideildar sveitarfélagsins, að eftir skoðun á vettvangi sýndist honum framkvæmdirnar vera í samræmi við byggingar­reglugerð og að ekki væri unnt að krefjast þess að þeim yrði breytt.

Málsrök kæranda: Af hálfu kæranda er bent á að eigandi Lindargötu 24 hafi reist pall með heitum potti á lóð sinni án samráðs við sig. Framkvæmdin þrengi óeðlilega mikið að lóð kæranda, rýri notagildi hennar og auki brunahættu. Með henni sé bakgarður við hús kæranda lokaður af, en ekki sé útgengt í garðinn frá húsinu og hafi því þurft að fara „hringinn“ þ.e. þræða uppkeyrslu sunnan við lóð nr. 24 við Lindargötu og þvera svo garð þeirrar lóðar að aftanverðu. Fara megi aðra leið en hún sé ekki hefðbundin og sé óhentugri. Með pallinum sé fyllt alveg í láréttan flöt garðs á lóð nr. 24 og aðgengi að garði kæranda til eigin framkvæmda, t.d. með litla gröfu sé útilokað. Um leið sé erfitt að komast í garðinn með sláttuvél, stiga, garðhúsgögn og annað slíkt. Brekkan ofan við flötina sé brött og erfitt að þræða hana. Kærandi hafi í ljósi þessa óskað eftir því að fá umferðarrétt um téða lóð.

Kærandi álítur umræddan pall vera of háan og ekki á eða við jarðvegsyfirborð líkt og mælt sé fyrir um í byggingarreglugerð nr. 112/2012. Þá búi hann ekki yfir upplýsingum um það hvort framkvæmdaraðili hafi tilkynnt heita pottinn til bæjaryfirvalda með skriflegum hætti og fylgt kröfum byggingarreglugerðar. Ekki sé til staðar deiliskipulag af svæðinu og megi því vera að framkvæmdin sé byggingarleyfisskyld. Engin grenndarkynning hafi farið fram.

Athugasemdir framkvæmdaraðila: Samráð hafi verið haft við tæknideild sveitarfélagsins og bæjarverkstjóra áður en framkvæmdir hafi hafist, vegna útfærslu á palli og uppsetningu á heitum potti. Af hálfu tæknideildar hafi verið bent á kortasjá Fjallabyggðar og að þar mætti sjá lóðalínur/lóðamörk sem miða skyldi við. Það hafi verið gert og sé pallurinn 40–55 cm frá mörkum lóðanna samkvæmt kortasjá. Sé kortasjáin þysjuð alveg inn sjáist greinilega að lóða­mörkin séu utan við þakbrún viðbyggingar á lóð nr. 24 við Lindargötu. Þá hafi framkvæmdar­aðili upplýst bæði starfsmenn sveitarfélagsins og nágranna um fyrirætlanir sínar. Samband hafi verið haft við kæranda símleiðis.

Við framkvæmdina hafi verið farið eftir og gætt að byggingarreglugerð nr. 112/2012. Pallurinn sé á eða við jarðvegsyfirborð en ekki ofan á lóðamörkunum og sé heitur pottur um 30 cm inn á pallinum. Í byggingarreglugerð sé ekki gerð krafa um fjarlægð heitra potta frá mörkum lóða. Frágangur og útfærsla á frárennsli á heitum potti hafi verið gerð samkvæmt fyrirmælum bæjarverkstjóra. Hvað varði umferðarrétt geti kærandi farið tvær leiðir á baklóð sína, norðan og sunnan megin við húsin. Kærandi hafi haft leyfi til að fara með ýmis smátæki og búnað yfir lóð framkvæmdaraðila og unnt sé að hífa stórvirkari tæki. Ekki komi til greina að veita frekari heimildir.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi átelur notkun kortasjár við afmörkun lóðarmarka. Þar séu sýnd „gróf“ mörk og sé venjan að mörk lóða sambyggðra húsa séu dregin í beinni línu beint út frá þeim punkti þar sem húsin mætist. Ef miða ætti við kortasjána væru mörk lóðanna vel inni í húsi kæranda. Væru þá til að mynda tröppur að inngangi í hús kæranda á lóð framkvæmdaraðila sem fáist ekki staðist.

Í byggingarreglugerð nr. 112/2012 séu ákveðnar framkvæmdir tilkynningarskyldar til leyfis­veitanda, þ.e. sveitarfélagsins. Þeirra á meðal séu heitir pottar. Um þá sé tekið fram að þess skuli gætt að eiganda sé óheimilt að raska lögnum sem liggi um lóð hans nema með skriflegu leyfi viðkomandi veitufyrirtækja eða eftir atvikum annarra eigenda skv. gr. 4.11.2 í byggingar­reglugerð. Af hálfu sveitarfélagsins hafi hinn 17. nóvember 2023 verið grafið á lóð framkvæmdaraðila fyrir lögnum vegna pottsins og sé þess vænt að úrskurðarnefndin kalli eftir gögnum m.a. um það hvort veitufyrirtæki eða eftir atvikum aðrir eigendur hafi fengið tilkynn­ingu um lagnir vegna pottsins.

Niðurstaða: Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlinda­mála er það hlutverk nefndarinnar að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og í ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði.

Skilja verður málatilbúnað kæranda svo að kærð sé ákvörðun byggingarfulltrúa Fjallabyggðar um að synja um beitingu þvingunarúrræða skv. 1. mgr. 55. gr. laga um mannvirki. Sú ákvörðun er kæranleg til úrskurðarnefndarinnar skv. 59. gr. sömu laga og verður því tekin afstaða til hennar. Ágreiningur um inntak eða efni umferðarréttar, sem ekki er í skipulagi, heyrir á hinn bóginn ekki undir nefndina til úrskurðar og verður honum því vísað frá. Þá hefur kærandi farið fram á að úrskurðarnefndin skeri úr því hvort um byggingarleyfisskyld mannvirki sé að ræða, sbr. 4. mgr. 9. gr. laga um mannvirki og verður einnig tekin afstaða til þess.

Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er kærufrestur til úrskurðarnefndarinnar einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um ákvörðun þá sem kæra lýtur að. Í 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er fjallað um áhrif þess að kæra berst að liðnum kærufresti. Ber þá samkvæmt 1. mgr. ákvæðisins að vísa kæru frá nema afsakanlegt verði talið að kæran hafi ekki borist fyrr eða veigamiklar ástæður mæli með því að kæran verði tekin til efnismeðferðar. Tiltekið er í athugasemdum með 28. gr. í frumvarpi því sem varð að stjórnsýslulögum að við mat á því hvort skilyrði séu til að taka mál til meðferðar að loknum kærufresti þurfi að líta til þess hvort aðilar að málinu séu fleiri en einn og með andstæða hagsmuni. Sé svo sé rétt að taka mál einungis til kærumeðferðar að liðnum kærufresti í algjörum undantekningartilvikum.

Úrlausn kærumáls þessa varðar ekki einungis hagsmuni kæranda heldur einnig eigenda lóðar nr. 24 við Lindargötu. Ekki verður þó fram hjá því litið að kæranda var ekki leiðbeint um kæruleið og kærufrest í ítrekuðum samskiptum sínum við byggingarfulltrúa Fjallabyggðar. Það var ekki fyrr en 19. febrúar 2024 að honum var leiðbeint um að unnt væri að leita til úrskurðarnefndarinnar, þá af Húsnæðis- og mannvirkjastofnun. Barst kæra í málinu án ástæðulauss dráttar eftir það tímamark og verður því með hliðsjón af 1. tl. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga að telja afsakanlegt að kæra hafi ekki borist fyrr.

Fyrst verður tekin afstaða til þess hvort umrædd mannvirki séu háð byggingarleyfi. Fjallað er um byggingarleyfisskyldar framkvæmdir í 1. mgr. 9. gr. mannvirkjalaga. Þar kemur fram að óheimilt sé að grafa grunn fyrir mannvirki, reisa það, rífa eða flytja, breyta því, burðarkerfi þess eða lagnakerfum eða breyta notkun þess, útliti eða formi nema að fengnu leyfi viðkomandi byggingarfulltrúa, sbr. 2. mgr., eða Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar, sbr. 3. mgr. Ráðherra getur í reglugerð kveðið á um að minniháttar mannvirkjagerð eða smávægilegar breytingar á mannvirkjum skuli undanþiggja byggingarleyfi, að slíkar framkvæmdir séu einungis tilkynningarskyldar eða að gera skuli vægari kröfur um fylgigögn eða umsóknarferli.

Í samræmi við framangreint er í gr. 2.3.5. og 2.3.6. í byggingarreglugerð mælt fyrir um mannvirkjagerð sem undanþegin er byggingarleyfi. Í gr. 2.3.5. eru í sex stafliðum talin upp þau minniháttar mannvirki og framkvæmdir sem undanþegnar eru byggingarheimild og -leyfi. Þar á meðal er gerð palla og annar frágangur á eða við jarðvegsyfirborð, sbr. d-lið. Hinn umdeildi pallur stendur á lóð þar sem ekki er í gildi deiliskipulag, en 1. mgr. gr. 2.3.5. gerir samræmi við deiliskipulag að skilyrði fyrir þeim undanþágum frá skyldu til öflunar byggingarheimildar og -leyfis sem þar eru taldar upp. Verður því ekki talið að greind undanþága sé af þýðingu í máli þessu. Á hinn bóginn telst gerð palls við íbúðarhús með áföstum heitum potti ótvírætt til minni mannvirkjagerðar skv. umfangsflokki 1, sbr. gr. 1.3.2. í byggingarreglugerð. Með því er hún undanþegin byggingarleyfi en háð byggingarheimild leyfisveitanda, sbr. 3. mgr. gr. 2.3.1. í byggingarreglugerð. Þá getur heitur pottur við íbúðarhús verið tilkynningarskyldur, sbr. d. lið 1. mgr. gr. 2.3.6. í byggingarreglugerð.

Það er hlutverk byggingarfulltrúa að hafa eftirlit með mannvirkjagerð í sínu umdæmi, sbr. 2. mgr. 4. gr. og 1. mgr. 8. gr. laga um mannvirki. Í því felst m.a. að taka afstöðu til beitingar þvingunarúrræða þeirra sem mælt er fyrir um í 55. og 56. gr. sömu laga. Í 2. mgr. 55. gr. laganna er þannig kveðið á um að ef byggingarframkvæmd sé hafin án þess að leyfi sé fengið fyrir henni eða hún brjóti í bága við skipulag geti byggingarfulltrúi krafist þess að hið ólöglega mannvirki eða byggingarhluti sé fjarlægt, jarðrask afmáð eða starfsemi hætt. Í hinni kærðu ákvörðun kom fram sú afstaða byggingarfulltrúa að eftir skoðun á vettvangi sýndist honum framkvæmdirnar vera í samræmi við byggingarreglugerð og að ekki væri unnt að krefjast þess að þeim yrði breytt. Þar sem ekki lá fyrir byggingarheimild fær það ekki staðist og verður að álíta að rökstuðningur hinnar kærðu ákvörðunar sé haldinn slíkum ágöllum að fallast verði á kröfu um ógildingu hennar.

Kærandi hefur farið fram á að úrskurðarnefndin hlutist til um að fá afhent frekari gögn frá sveitarfélaginu. Af hálfu sveitarfélagsins hefur því verið lýst yfir að í þeim gögnum sem kærandi sendi með kæru í málinu komi „allt fram varðandi málið.“ Þá hefur í samskiptum við nefndina verið vísað til þess af hálfu sveitarfélagsins að framkvæmdaraðili hefði haft samband við sveitarfélagið með símtali. Í ljósi þessa verður að álíta málið nægilega rannsakað, en komi til þess að kæranda verði synjað um aðgang að gögnum máls, er upplýst að slíka ákvörðun má bera undir nefndina til úrskurðar, sbr. 2. mgr. 19. gr. stjórnsýslulaga.

 Úrskurðarorð:

Umdeild mannvirki, pallur og heitur pottur, lóð nr. 24 við Lindargötu, Siglufirði, eru ekki byggingarleyfisskyld.

Felld er úr gildi ákvörðun byggingarfulltrúa Fjallabyggðar um að synja beiðni um beitingu þvingunarúrræða vegna palls og heits potts á lóð nr. 24 við Lindargötu á Siglufirði.

Að öðru leyti er kærumáli þessu vísað frá úrskurðarnefndinni.

24/2024 Hringbraut

Með

Árið 2024, fimmtudaginn 4. apríl, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Karólína Finnbjörnsdóttir lögmaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

 Fyrir var tekið mál nr. 21/2024, kæra á afgreiðslu byggingarfulltrúa Hafnarfjarðar­kaupstaðar frá 26. janúar 2024 varðandi mörk lóða nr. 9 og 11 við Hringbraut.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 26. febrúar 2024, er barst nefndinni sama dag, kærir eigandi, Hringbraut 11, Hafnarfirði, afgreiðslu byggingarfulltrúa Hafnarfjarðarkaupstaðar frá 26. janúar s.á. varðandi mörk lóðarinnar gagnvart lóð nr. 9 við sömu götu. Er þess krafist að afgreiðslan verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Hafnarfjarðarkaupstað 8. mars 2024.

Málsatvik og rök: Lóðir nr. 9 og 11 við Hringbraut í Hafnarfirði eru leigulóðir. Samkvæmt fasteignaskrá eru stærðir lóðanna 437,5 m2 og 432 m2. Á lóðunum eru hús sem reist voru á árunum 1949-1951 og eru tvær íbúðir í hvoru þeirra. Á lóð nr. 9 er einnig bílskúr sem reistur var árið 1966. Með bréfi, dags. 26. janúar 2024, var eigendum húsa á lóðum þessum tilkynnt að byggingarfulltrúi bæjarins hefði látið mæla mörk þeirra og að bílskúr á lóð nr. 9 væri 22 cm fyrir innan mörk lóðar nr. 11. Þá var tekið fram að byggingarfulltrúi myndi senda „útsetningar­mann“ sem myndi merkja lóðamörkin og að fyrri „útsetning“ teldist ekki rétt. Með bréfinu fylgdi skýringarmynd. Er í málinu deilt um gildi þessa bréfs og skýringarmyndar.

Kærandi telur byggingarfulltrúa ekki geta upp á sitt eindæmi breytt mörkum lóða. Um sé að ræða lóðamörk samkvæmt gildu deiliskipulagi frá árinu 2008. Óumdeilt sé að bílskúr á lóð nr. 9 gangi 47 cm inn á lóð nr. 11 við sömu götu, þ.e. lóð kæranda.

Af hálfu Hafnarfjarðarkaupstaðar er bent á að engri stjórnvaldsákvörðun sé til að dreifa. Aldrei hafi verið gefið út formlegt mæliblað af þeim lóðum sem um ræði. Í umsögn bæjarins til úrskurðarnefndarinnar er rakið að ágreiningur hafi verið um mörk þessara lóða. Engu gildu mæliblaði sé til að dreifa, en mæliblaðið sem kærandi vísi til sé tillaga að lóðamörkum. Tekið sé fram að gild mæliblöð séu staðfest með undirskrift skipulagsfulltrúa. Bréf byggingar­fulltrúa, dags. 26. janúar 2024, hafi verið sent eigendum til upplýsingar.

Við meðferð þessa máls bárust úrskurðarnefndinni athugasemdir frá eigendum efri hæðar húss á lóð nr. 9 við Hringbraut í Hafnarfirði um að ákvörðun byggingarfulltrúa væri ólögmæt en bílskúr, sem sé í þeirra eigu, sé alfarið innan lóðar þeirra.

Niðurstaða: Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlinda­mála hefur nefndin það hlutverk að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði.

Skipulag lands innan marka sveitarfélags er í höndum sveitarstjórna skv. 3. mgr. 3. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og ber sveitarstjórn skv. 38. gr. sömu laga ábyrgð á gerð deili­skipulags. Samkvæmt 1. mgr. 37. gr. laganna er deiliskipulag skipulagsáætlun fyrir afmarkað svæði eða reit innan sveitarfélags og eru með því m.a. teknar ákvarðanir um lóðir, lóðanotkun og byggingarreiti. Mæli- og hæðarblöð eru skilgreind í 28. mgr. gr. 1.3. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 sem hönnunargögn sem unnin séu í kjölfar deiliskipulags og lýsa með nákvæmum hætti stærðum lóða, hæðarkótum lands og bygginga, staðsetningu lagna, kvöðum og öðru er þurfa þyki. Þá er tekið fram að einnig séu þau nefnd lóðablöð.

Á svæðinu er í gildi deiliskipulag Öldugötu, Öldutúns, Ölduslóðar og Hringbrautar frá árinu 2008 og eru mörk lóða á skipulagssvæðinu sýnd á skipulagsuppdrætti, þ. á m. mörk lóða nr. 9 og 11 við Hringbraut. Af hálfu bæjaryfirvalda hefur komið fram fyrir úrskurðarnefndinni að ekki hafi verið gerð mæliblöð vegna greindra lóða og að skýringarmynd sem fylgdi bréfi byggingarfulltrúa, dags. 26. janúar 2024, sé einungis tillaga að lóðamörkum.

Með þessu liggur ekki fyrir ákvörðun stjórnvalds, sem borin verður undir nefndina til úrskurðar, sbr. 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, en þar segir að ákvörðun sem ekki bindi enda á mál verði ekki kærð fyrr en mál hafi verið til lykta leitt. Verður því þegar af þeirri ástæðu að vísa máli þessu frá nefndinni.

 Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

4/2024 Kurfur

Með

Árið 2024, fimmtudaginn 4. apríl, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Karólína Finnbjörnsdóttir lögmaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 4/2024, kæra á ákvörðun sveitarstjórnar Skagabyggðar frá 7. desember 2023 um að synja Vegagerðinni um framkvæmdaleyfi til efnis­vinnslu/efnistöku úr námunni Kurfur-ES10.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 6. janúar 2024, er barst nefndinni sama dag, kærir Vegagerðin ákvörðun sveitarstjórnar Skagabyggðar frá 7. desember 2023 um að synja stofnuninni um framkvæmdaleyfi til efnis­vinnslu/efnistöku á 1.500 m3 úr námunni Kurfur-ES10. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Skagabyggð 22. janúar 2024.

Málavextir: Hinn 17. október 2023 óskaði Vegagerðin eftir heimild Skagabyggðar til efnistöku á unnu efni í námu norðan Hvammkotsbruna sem nýtt yrði í sjóvarnir við Réttarholt á Skaga­strönd. Heildarmagn grjóts og sprengds kjarna í verkið væri allt að 1.500 m3. Um leið var óskað eftir því að sveitarfélagið „staðfesti að Vegagerðin hafi heimild til efnistöku af lager í grjótnámunni fyrir verkið.“ Erindið var tekið fyrir á fundi sveitarstjórnar Skaga­byggðar 9. nóvember s.á. og var eftirfarandi bókað í fundargerð: „Sveitarstjórn telur sér ekki fært að gefa leyfi til efnistöku vegna ástands vega út á Skaga, nema fyrir liggi loforð um upp­byggingu vegar og varanlega klæðningu frá enda slitlags og norður að vegamótum við þá grjótnámu sem óskað er eftir að taka úr.“ Degi síðar tilkynnti oddviti Skagabyggðar starfsmanni Vegagerðarinnar um þessa ákvörðun.

Með erindi, dags. 5. desember 2023, óskaði Vegagerðin eftir heimild til efnisvinnslu/efnistöku úr námunni Kurfur ES-10 og kom fram að efni úr námunni yrði nýtt í sjóvarnir við Réttarholt á Skagaströnd. Heildarmagn var tilgreint hið sama og í fyrra erindi. Þá var einnig óskað eftir staðfestingu á heimild Vegagerðarinnar til efnistöku af lager í grjótnámunni fyrir verkið. Áætlað væri að vinna við garðinn á Skagaströnd tæki 4–8 vikur innan tímabilsins frá útgefnu framkvæmdaleyfi til 1. maí 2024. Á fundi sveitarstjórnar Skagabyggðar hinn 7. desember 2023 var erindinu synjað með vísan til þess að sveitarstjórn hefði sett grjótnámurnar Kurfur-ES10 og Hvammkot-ES11 ásamt aðkomuvegi í skipulagsferli.

Málsrök Vegagerðarinnar: Af hálfu Vegagerðarinnar var bent á að unnið væri að undir­búningi sjóvarnarverkefnis á Skagaströnd samhliða sjóvörnum við Víkur í Skagabyggð og á Blönduósi, en það séu verkefni samkvæmt samgönguáætlun. Samkvæmt lögum nr. 120/2012 um Vegagerðina hafi hún það hlutverk að byggja upp, viðhalda og reka samgöngukerfi ríkisins og skuli í starfsemi sinni stuðla að öruggum, sjálfbærum, greiðum og hagkvæmum sam­göngum, sbr. 1. gr. laganna. Þá sé Vegagerðin veghaldari þjóðvega og beri ábyrgð á veghaldi þeirra, sbr. 12. og 13. gr. vegalaga nr. 80/2007. Skagavegur falli undir flokk tengivega, sbr. b-lið 2. mgr. 8. gr. vegalaga, og veghald því í höndum Vegagerðarinnar sem ákveði hvort setja þurfi reglur fyrir umferð, til að girða fyrir skemmdir eða til að greiða fyrir umferð, s.s. um hámarksþunga bifreiða, sbr. 48. gr. vegalaga. Sveitarfélög geti ekki gert að skilyrði fyrir framkvæmdaleyfi að Vegagerðin byggi upp og bæti opinberan veg.

Uppfærð umsókn hafi verið send 5. desember 2023 en verið hafnað 7. s.m. þar sem grjótnáman og aðkomuvegur væri í skipulagsferli. Óskað hafi verið eftir frekari rökstuðningi, sem ekki hafi verið sinnt þrátt fyrir ítrekanir. Fari það gegn 10. gr. reglugerðar nr. 772/2012 um framkvæmdaleyfi þar sem leyfisveitanda sé gert skylt að rökstyðja synjun um slíkt leyfi.

Málsrök Skagabyggðar: Fram kemur af hálfu Skagabyggðar að á síðustu sjö árum verið gefin út framkvæmdaleyfi fyrir efnistöku ríflega 15.000 m3 úr námunum Kurfur-ES10 og Hvammkoti-ES11. Af þeim sökum hafi myndast gríðarlegar brúnir sem séu algjörlega óvarðar, ómerktar og skapi fallhættu fyrir menn og dýr. Myndast hafi mikið klettastál vegna efnistöku sem sé óvarið, ómerkt og hættulegt. Aðkomuvegur að námunum sé malarlaus á köflum og sé mikið runnið úr honum þar sem árennsli sé af leysingarvatni. Vegur nr. 745 frá Harrastöðum að afleggjara að aðkomuvegi sé ekki byggður til slíkra þungaflutninga sem grjótnám af þessu magni krefjist. Öryggismál aðkomuvegar og námusvæðis séu því óviðunandi.

Í kjölfar ábendingar um slæmt ástand svæðisins og með vísan í reglugerð um framkvæmdaleyfi nr. 772/2012 hafi sveitarstjórn ákveðið að áður en frekari framkvæmdaleyfi yrðu gefin út fyrir grjótnámi úr greindum námum þyrftu að liggja fyrir samþykktar reglur um umgengni og frágang á námunum. Sveitarfélagið hefði hingað til ekki haft eftirlit með umgengni og frágangi verktaka að grjótnámi loknu, sem bæta þyrfti úr. Þá sé einnig til skoðunar hvort ekki þyrfti að gera deiliskipulag fyrir þetta svæði sem myndi tryggja umgengni og frágang enn betur. Sé vinna við þessi mál enn á frumstigi.

 Viðbótarathugasemdir Vegagerðarinnar: Lög nr. 46/1980 um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum geri strangar kröfur. Skuli m.a. haga og framkvæma vinnu þannig að gætt sé fyllsta öryggis og góðs aðbúnaðar og hollustuhátta, sbr. 38. og 42. gr. laganna. Vega­gerðin leitist því ávallt eftir því að starfsaðstæður séu viðunandi og öruggar hverju sinni. Telji sveitarfélag aðstæður óviðunandi eða hættulegar geti það bundið framkvæmdaleyfi skilyrðum, m.a. um öryggismál, sem leyfishafi verði að uppfylla, sbr. 4. mgr. 10. gr. reglugerðar nr. 772/2012 um framkvæmdaleyfi. Til dæmis væri hægt að raða grjóti ofan við námustálið og/eða girða það af.

Vegur að námunum Kurfur-ES10, og Hvammkoti-ES11 sé einkavegur, sbr. 11. gr. vegalaga nr. 80/2007, og því ekki ætlaður almennri umferð. Sé því ekki málefnaleg ástæða fyrir synjun um framkvæmdaleyfi að vegurinn sé malarlaus enda aðeins framkvæmdaraðilar sem aki um hann. Þar sem vegurinn sé einkavegur sé Vegagerðin ekki veghaldari og komi því ekki að ákvarðanatöku um þjónustu og viðhald hans. Um sé að ræða aðkomuveg frá þjóðvegi sem sé viðhaldið eftir þörfum af framkvæmdaraðilum, þ.e. verktökum, þegar unnið sé við grjótnám úr námunum og hann því lagfærður í samræmi við akstur verktaka hverju sinni. Þá er fjallað nánar um flokkun vega samkvæmt vegalögum og ítrekuð sjónarmið um heimildir Vegagerðarinnar til að takmarka ásþunga við þungaflutninga og að ómálefnalegt sé að vísa til ástands vegar við synjun um framkvæmdaleyfi.

Niðurstaða: Með tölvubréfi hinn 5. desember 2023 barst Skagabyggð uppfærð beiðni Vegagerðarinnar um framkvæmdaleyfi fyrir vinnslu í námunni Kurfur-ES10, en fyrra erindi stofnunarinnar, dags. 17. október s.á., hafði áður verið hafnað. Í hinu uppfærða erindi kom fram að óskað væri eftir heimild til „efnisvinnslu/efnistöku“ og að heildarmagn „grjóts og sprengds“ kjarna væri allt að 1.500 m3. Þá væri einnig óskað eftir staðfestingu á því að stofnunin hefði „heimild til efnistöku af lager í grjótnámunni“. Var erindinu synjað á fundi sveitarstjórnar 7. desember 2023 og bókað í fundargerð að grjótnámurnar Kurfur-ES10 og Hvammkot-ES11, ásamt aðkomuvegi, hefðu verið settar í skipulagsferli. Þessi ákvörðun er hin kærða ákvörðun í máli þessu.

Öll efnistaka á landi, úr botni vatnsfalla og stöðuvatna og úr hafsbotni innan netlaga er háð framkvæmdaleyfi hlutaðeigandi sveitarstjórnar, sbr. 2. mgr. 13. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, og er í lögunum fjallað um veitingu slíkra leyfa, málsmeðferð og skilyrði þeirra. Í 3. mgr. 13. gr. skipulagslaga er kveðið á um að sá sem óskar framkvæmdaleyfis skuli senda skriflega umsókn til sveitarstjórnar ásamt nauðsynlegum gögnum sem nánar skuli kveða á um í reglugerð. Í 7. gr. reglugerðar um framkvæmdaleyfi nr. 772/2012 eru í sex töluliðum talin upp þau gögn sem fylgja þurfi umsókn, þ. á m. er lýsing á framkvæmd og hvernig hún falli að gildandi skipulagsáætlunum og staðháttum, sbr. 3. tölul. Ber hér að nefna að framkvæmdir og aðgerðir sem hafa áhrif á umhverfið og breyta ásýnd þess skulu vera í samræmi við skipulags­áætlanir en skipulagsskylda nær til lands og hafs innan marka sveitarfélaga, sbr. 1. mgr. 12. gr. skipulagslaga.

Við útgáfu framkvæmdaleyfis skal sveitarstjórn skv. 4. mgr. 13. gr. skipulagslaga fjalla um og taka afstöðu til þess hvort framkvæmd sé í samræmi við skipulagsáætlanir. Samkvæmt 2. mgr. 37. gr. laganna skal gera deiliskipulag fyrir einstök svæði þar sem framkvæmdir eru fyrirhugaðar og skal jafnan miða við að það taki til svæða sem mynda heildstæða einingu. Í 5. mgr. 13. gr. laganna er sú undantekning gerð að þar sem framkvæmdir eru fyrirhugaðar og deiliskipulag liggur ekki fyrir er heimilt að veita framkvæmdaleyfi að undangenginni grenndar­kynningu sé um að ræða framkvæmd sem er í samræmi við aðalskipulag og í samræmi við landnotkun, byggðamynstur og þéttleika byggðar. Skal að auki leita umsagna viðeigandi umsagnaraðila áður en tekin er afstaða til útgáfu framkvæmdaleyfis. Heimilt er þó að falla frá grenndarkynningu ef gerð er grein fyrir framkvæmdinni og fjallað ítarlega um hana í aðalskipulagi.

Í Aðalskipulagi Skagabyggðar 2010-2030 kemur fram að sveitarstjórn hafi ekki veitt „formlegt framkvæmdaleyfi“ vegna efnistöku í ákveðnum námum enda séu þær allar litlar og einkum notaðar vegna vegagerðar á svæðinu. Á meðal þeirra náma sem þar um ræðir eru námurnar Kurfur-ES10 og Hvammkot-ES11 og er á gildistíma skipulagsins áætluð efnistaka úr þeim 5.000 og 30.000 m3. Kemur og fram í skipulaginu að á meðal markmiða um efnistökusvæði er að þeim sem stundi efnisvinnslu verði skylt að sækja um framkvæmdaleyfi og að gera verði kröfu um sómasamlega umgengni við efnisvinnslu þannig að sem minnst umhverfisspjöll hljótist af. Þá er tiltekið að efnistaka næstu ára ráðist einkum af því hvort Vegagerðin fáist til að endurbyggja og styrkja Skagaveg, sem mikil þörf sé á og einnig hvort fjármunir fáist til sjóvarna. Svæðið hefur ekki verið deiliskipulagt.

Við töku hinnar kærðu ákvörðunar 7. desember 2023 var af sveitarstjórn vísað til þess að grjót­námurnar Kurfur-ES10 og Hvammkot-ES11 ásamt aðkomuvegi hefðu verið sett í skipulags­ferli. Þá hefur í umsögn til úrskurðarnefndarinnar verið vísað til öryggis- og skipulags­sjónarmiða. Með hliðsjón af sjálfstjórn sveitarfélaga og að teknu tilliti til þeirrar meginreglu sem áður er rakin um að gera skuli deiliskipulag fyrir einstök svæði þar sem framkvæmdir eru fyrirhugaðar, verður af hálfu úrskurðarnefndarinnar ekki gerð athugasemd við að sveitarstjórn hafi ákveðið að fella erindi Vegagerðarinnar í þann farveg. Þá er ekki af þýðingu þótt afstaða sveitar­stjórnar til ástands vega komi fram í samskiptum við Vegagerðina og í gögnum málsins, en eðlilegt má telja að fjallað sé um aðkomuvegi í tengslum við skipulagsáform sem leiða af sér þungaflutninga. Verður því að hafna kröfu Vegagerðarinnar um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar.

Með hinni kærðu ákvörðun virðist ekki hafa verið tekin afstaða til beiðni Vegagerðarinnar um heimild til „efnistöku“ af „lager“ í umræddri námu. Hefur stofnunin upplýst gagnvart nefndinni að þar sé til að dreifa töluverðu haugsettu efni sem væri unnt að flytja þaðan án frekari vinnslu. Var hin kærða ákvörðun haldin annmarka að því marki að þar var ekki tekin afstaða til þessara áforma sérstaklega, sem skilja verður sem beiðni um staðfestingu á því að þau séu ekki háð framkvæmdarleyfi. Beinir úrskurðarnefndin því til Skagabyggðar að fjalla sérstaklega um þennan þátt erindis Vegagerðarinnar, berist um það sérstök beiðni að nýju.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu Vegagerðarinnar um að felld verði úr gildi ákvörðun sveitarstjórnar Skagabyggðar frá 7. desember 2023 um að synja stofnuninni um framkvæmdaleyfi til efnis­vinnslu/efnistöku úr námunni Kurfur-ES10.

8/2024 Almannadalur

Með

Árið 2024, mánudaginn 25. mars, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Halldóra Vífilsdóttir arkitekt og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 8/2024, kæra á ákvörðun borgarráðs Reykjavíkurborgar frá 2. september 2023 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi hesthúsabyggðar á Hólmsheiði vegna lóðar nr. 9 við Almannadal.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með ódagsettu bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, er barst nefndinni 19. janúar 2024, kærir eigandi Almannadals 17, þá ákvörðun borgarráðs Reykjavíkurborgar frá 2. september 2023 að samþykkja breytingu á deiliskipulagi hesthúsabyggðar á Hólmsheiði vegna lóðar nr. 9 við Almannadal. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Jafnframt var gerð krafa um stöðvun framkvæmda til bráðabirgða, en þeirri kröfu var hafnað með úrskurði uppkveðnum 14. febrúar 2024.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg  30. janúar 2024.

Málavextir: Á fundi umhverfis- og skipulagsráðs Reykjavíkurborgar 20. september 2023 var samþykkt breyting á deiliskipulagi hesthúsabyggðar á Hólmsheiði vegna lóðar nr. 9 við Almannadal, að lokinni grenndarkynningu sem fram fór 31. maí 2023 til og með 28. júní s.á. Athugasemdir bárust við grenndarkynningu, þ. á m. frá kæranda. Í breytingu skipulagsins felast breytingar er varða glugga og svalir. Deiliskipulagsbreytingin var staðfest í borgarráði 2. september s.á. Auglýsing um gildistöku deiliskipulagsbreytingarinnar birtist í B-deild Stjórnartíðinda 21. desember 2023. Við kynningu deiliskipulagsbreytingarinnar var gert ráð fyrir hækkun heimilaðrar mænishæðar mannvirkja á lóðinni, en fallið var frá þeirri breytingu að lokinni grenndarkynningu.

Málsrök kæranda: Af hálfu kæranda er bent á að hús í Almannadal séu hesthús og ekki ætluð til íveru eða búsetu. Þau séu mest nýtt yfir vetrartímann og fram í byrjun sumars. Allar breytingar á þeim eða svæðinu ættu því að snúa að bættri dýravelferð. Umrædd breyting virðist eingöngu til þess fallin að búa til íbúðir til útleigu en ekki bæta aðstöðu dýra.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu borgaryfirvalda er bent á að umrædd breyting snúist ekki um að heimila íbúðir í hesthúsinu, hvorki til íveru né útleigu. Með breytingunni sé svölum snúið til suðurs en ekki norðurs þannig að hægt sé að njóta sólar og útiveru lengur á suðursvölum. Breytingin hafi engin áhrif á yfirbragð hverfisins eða nærliggjandi hús, s.s. vegna skuggavarps.

 Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi bendir á að Almannadalur 9 standi á sameiginlegri lóð fjögurra húsa sem séu númer 9, 11, 13 og 15 í Almannadal. Hin kærða deiliskipulagsbreyting hafi eingöngu verið auglýst með einni blaðaauglýsingu. Breytingin gangi m.a. út á að snúa húsi nr. 9 um 180 gráður innan lóðar. Breytingin hafi aldrei verið grenndarkynnt fyrir hagsmunaaðilum á svæðinu, þ.e. eigendum hinna þriggja húsanna á lóðinni, lóðafélagi Almannadals eða Hestamannafélaginu Fáki. Almannadalur sé á félagssvæði Fáks og fari félagið með umsjón á svæðinu. Allir þessir aðilar hafi mótmælt fyrirhugaðri deiliskipulagsbreytingu.

Við lestur fundargerða skipulagsfulltrúa virðist ávallt vera gerð krafa um grenndarkynningu við næstu lóðarhafa í grónum hverfum þegar húsum sé breytt umtalsvert líkt og í þessu tilfelli. Stundum hafi verið krafist skriflegra undirskrifta til samþykkis og séu dæmi um það í breytingum í Almannadal. Eðlilegt sé að sömu vinnureglur gildi um allar slíkar breytingar á gildandi deiliskipulögum en að það sé ekki geðþóttaákvörðun einstakra embættismanna hvernig skuli staðið að þeim.

Í greinargerð Reykjavíkurborgar séu mótsagnir þar sem annars vegar komi þar fram að óheimilt sé að hafa íbúðir til íveru eða útleigu en hins vegar að breytingin sé til þess gerð að nýta svalir til útiveru og njóta sólar lengur. Með breytingunni sé stuðlað að aukinni búsetu eða útleigu íbúða með notendavænum suðursvölum. Þá séu hesthús í Almannadal í flestum tilvikum nýtt u.þ.b. sex mánuði á ári, frá desember og fram á vor. Því sé óveruleg nýting á svölum á því tímabili sem réttlæti þessa breytingu þar sem veður hamli mjög notkun og sólar njóti lítið við yfir vetrarmánuðina.

Niðurstaða: Samkvæmt 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 skulu gildandi skipulagsáætlanir vera í innbyrðis samræmi og er aðalskipulag rétthærra en deiliskipulag. Í 10. kafla Aðalskipulags Reykjavíkur 2040 er Almannadalur á íþróttasvæðinu ÍÞ5, sem er athafnasvæði hestamanna. Um íþróttasvæði segir almennt í aðalskipulaginu að á íþróttasvæðum sé gert ráð fyrir allri þeirri starfsemi sem tengist íþróttum og íþróttaiðkun þar sem m.a. sé gert ráð fyrir aðstöðu og skipulagðri starfsemi íþróttafélaganna í borginni. Á íþróttasvæðum megi gera ráð fyrir öllum mannvirkjum sem tengist starfsemi viðkomandi svæðis, s.s. flóðlýsingu, gervigrasvöllum, stúkubyggingum og íþróttahöllum, sundlaugum, sundhöllum og líkamsræktarstöðvum, samkomusölum, félagsaðstöðu o.s.frv. Gera megi ráð fyrir veitingaaðstöðu og íþróttavöruverslun á íþróttasvæðum. Umdeild deiliskipulagsbreyting er því í samræmi við gildandi aðalskipulag.

Á svæðinu er í gildi deiliskipulag hesthúsabyggðar á Hólmsheiði, Almannadalur, frá árinu 2003. Á embættisafgreiðslufundi skipulagsfulltrúa 13. apríl 2023 var samþykkt að grenndarkynna tillögu að óverulegri breytingu á deiliskipulaginu og var eigendum Almannadals 1-29, sem og Hestamannafélaginu Fáki, gefinn kostur á að tjá sig um tillöguna. Nokkrar athugasemdir bárust á kynningartíma, þ. á m. frá kæranda. Í kjölfar grenndarkynningar lagði skipulagsfulltrúi til í umsögn sinni að tillagan yrði samþykkt með þeirri breytingu, sem áður greinir, að fallið yrði frá áformum um hækkun á leyfilegri mænishæð. Umhverfis- og skipulags-ráð Reykjavíkurborgar samþykkti tillöguna með þeirri breytingu sem skipulagsfulltrúi lagði til á fundi sínum 20. september og var sú afgreiðsla staðfest í borgarráði 28. s.m. Tók breytingin gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 19. desember s.á. Var formleg málsmeðferð skipulagsbreytingarinnar því lögum samkvæmt.

Samkvæmt 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga er heimilt að grenndarkynna óverulega breytingu á deiliskipulagi að ákveðnum skilyrðum uppfylltum. Skal við mat á því hvort breyting á deiliskipulagi teljist óveruleg taka mið af því að hve miklu leyti tillagan víkur frá notkun, nýtingarhlutfalli, útliti og formi viðkomandi svæðis. Sambærilegt ákvæði er að finna í gr. 5.8.2. í skipulagsreglugerð, en þar er jafnframt tilgreint að meta skuli hvort um fordæmisgefandi breytingu sé að ræða eða breytingu er varði almannahagsmuni. Um er að ræða ákvæði sem er undantekning frá meginreglunni um hefðbundna málsmeðferð á breytingum á deiliskipulagi sem kveðið er á um í 1. mgr. 43. gr. skipulagslaga. Við túlkun undanþágureglna er almenn lögskýringarregla í íslenskum rétti sú að túlka beri þær þröngt.

Í deiliskipulagi eru teknar ákvarðanir og settir skilmálar um byggðamynstur, mannvirki, landnotkun og nýtingu, vernd o.fl. eftir því sem við á og aðrar skipulagsforsendur sem þurfa að liggja fyrir vegna byggingar- og framkvæmdaleyfa. Skilmálar deiliskipulags eru bindandi, sbr. gr. 5.1.2. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013. Við úthlutun lóða á slíkum svæðum liggur þegar fyrir í deiliskipulagi hvaða heimildir eru fyrir hendi til nýtingar einstakra lóða og geta lóðarhafar ekki vænst þess að fyrra bragði að skipulagi verði breytt varðandi nýtingu og fyrirkomulag bygginga á einstökum lóðum. Verða borgarar að geta treyst því að ekki sé ráðist í breytingar á skipulagi nema að veigamiklar ástæður eða skipulagsrök mæli með því. Verður að gjalda varhug við því, m.a. með tilliti til fordæmisgildis, að ráðist sé í breytingar á nýlegu deiliskipulagi eftir óskum einstakra lóðarhafa, enda geta slíkar breytingar raskað hagsmunum annarra lóðarhafa og dregið úr þeirri festu er deiliskipulagi er ætlað að skapa. Eiga þessi sjónarmið við þótt breyting á skipulagi hafi ekki mikil grenndaráhrif.

Hin kærða deiliskipulagsbreyting heimilar að vikið sé frá útliti húsa á einum reit deiliskipulagssvæðis þar sem gert er ráð fyrir þremur hesthúsum. Engin breyting er á nýtingarhlutfalli og eru grenndaráhrif óveruleg. Hesthúsabyggðin á deiliskipulagssvæðinu raðast í sambærilega einsleita reiti með þremur húsum og kemur fram í greinargerð að tilgangurinn sé sá að til verði „hæfilega stórar félagslegar einingar“. Bakatil á milli þessara reita eða þyrpinga hesthúsa eru síðan bílastæði og aðkomuleiðir að hlöðum. Við færslu svala á efri hæð til suðurs samkvæmt hinni kærðu ákvörðun verður að álíta að ásýnd svæðisins breytist í nokkru með hliðsjón af einsleitu útliti hverfisins.

Með ákvörðuninni er með þessu gefið nokkurt fordæmi og hefði því verið tilefni til þess að meta hvort ástæða væri til að gera almenna breytingu á skilmálum fyrir deiliskipulagssvæðið í heild sinni. Þá er augljós tilgangur þess að svalir á efri hæð hesthúsa snúi að gerði að sem best yfirsýn sé yfir hross í útiveru. Útlit byggingarinnar breytist óhjákvæmilega með því að heimila svalir sem snúa í suður, og þar með frá gerði, og kemur sú breyting til með að stinga nokkuð í stúf með tilliti til heildaryfirbragðs skipulagssvæðisins. Heimiluð notkun, umfang og form Almannadals 9 breytist þó ekki við hina umdeildu deiliskipulagsbreytingu og telja verða grenndaráhrif breytingarinnar hverfandi. Verður því að telja deiliskipulagsbreytinguna óverulega í skilningi 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga.

Með hliðsjón af framangreindu verður talið að engir þeir form- eða efnisannmarkar liggi fyrir sem leiði til ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar. Verður kröfu kæranda þar um því hafnað.

 Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um að felld verði úr gildi ákvörðun borgarráðs Reykjavíkurborgar frá 2. september 2023 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi hesthúsabyggðar á Hólmsheiði vegna lóðar nr. 9 við Almannadal.

12/2024 Hnausastrengur

Með

Árið 2024, föstudaginn 22. mars, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Karólína Finnbjörnsdóttir lögmaður.

Fyrir var tekið mál nr. 12/2024, kæra vegna óhæfilegs dráttar á afgreiðslu Fiskistofu vegna kröfu um að grjótgarður við Hnausastreng í Vatnsdalsá verði fjarlægður.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála er barst nefndinni 29. janúar 2024, kærir A óhæfilegan drátt á afgreiðslu Fiskistofu á kröfu um að grjótgarður við Hnausastreng í Vatnsdalsá verði fjarlægður. Skilja verður kæruna svo að þess sé krafist að lagt verði fyrir Fiskistofu að taka fyrirliggjandi erindi kæranda til endanlegrar afgreiðslu án ástæðulauss dráttar.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Fiskistofu 14. febrúar 2024.

Málavextir: Með úrskurði úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. 28/2022, uppkveðnum 25. janúar 2023, var felld úr gildi ákvörðun Fiskistofu um að fara ekki fram á að grjótgarður við Hnausastreng í Vatnsdalsá yrði fjarlægður. Kærandi fór fram á það með tölvupósti 7. desember 2023 að Fiskistofa tæki ákvörðun um að grjótgarðurinn yrði fjarlægður án frekari tafa. Óskaði Fiskistofa eftir upplýsingum frá lögreglunni á Norðurlandi vestra um stöðu máls sem væri til meðferðar hjá embættinu og varðaði kæru stofnunarinnar á endurteknum framkvæmdum á steingarði í Hnausastreng í Vatnsdalsá. Samkvæmt svörum lögreglunnar var málið enn til rannsóknar, en ráðgert væri að ljúka því snemma á árinu 2024. Fiskistofa svaraði kæranda með tölvupósti 21. desember 2023 þar sem fram kom að í samræmi við fyrirmæli í úrskurði úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 28/2022 væri verið að bíða eftir niðurstöðu lögreglunnar og var vísað til svara hennar um væntanlega niðurstöðu málsins.

 Málsrök kæranda: Vísað er til þess að Fiskistofu hafi verið send fyrirspurn 13. desember 2023 um framvindu máls er varðaði grjótgarð í Hnausastreng í Vatnsdalsá. Úrskurður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála hafi legið fyrir 25. janúar 2023 í máli nr. 28/2022. Svör Fiskistofu hafi verið þau að beðið væri niðurstöðu rannsóknar lögreglunnar á Norðurlandi vestra áður en stofnunin tæki ákvörðun í málinu. Telur kærandi óhæfilegan drátt hafa orðið á nefndu erindi hans.

 Málsrök Fiskistofu: Bent er á að í kjölfar fyrirspurnar kæranda, dags. 7. desember 2023, hafi verið send fyrirspurn á Lögreglustjórann á Norðurlandi vestra þar sem óskað hafi verið upplýsinga um stöðu málsins sem sæti rannsókn hjá embættinu. Eftir að kæran hefði borist stofnuninni hafi lögreglunni verið send önnur fyrirspurn þar sem upplýst hafi verið um kæruna og óskað upplýsinga um stöðu málsins. Svar hefði borist 6. febrúar 2024 þar sem fram hafi komið að rannsókn málsins væri vel á veg komin, en ekki lokið og væri nú á borði Lögreglustjórans á Norðurlandi vestra. Næstu skref í málinu væru að leita að kunnáttumanni á grundvelli 1. mgr. 86. gr. laga nr. 88/2008 um meðferð sakamála sem gæti lagt mat á það hvort framkvæmdirnar hafi spillt fiskvegi eða tálmað á ólögmætan hátt fiskför um vatn.

Það hafi verið túlkun stofnunarinnar að í úrskurði úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 28/2022 hafi falist fyrirmæli um að rétt væri að bíða eftir niðurstöðu rannsóknar lögreglu áður en málið yrði tekið til meðferðar að nýju hjá stofnuninni. Með hliðsjón af þeim tíma sem hafi liðið megi velta fyrir sér samspili málshraðareglunnar við rannsóknarregluna, en stofnunin telji rétt að virða fyrirmæli áðurnefnds úrskurðar og bíða niðurstöðu lögreglu.

Niðurstaða: Í máli þessu er til úrlausnar hvort afgreiðsla Fiskistofu á kröfu kæranda um að grjótgarður í Hnausastreng í Vatnsdalsá verði fjarlægður hafi dregist óhæfilega.

Í 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 kemur fram að stjórnvald skuli taka ákvarðanir í málum svo fljótt sem unnt er og samkvæmt 4. mgr. ákvæðisins er unnt að kæra óhæfilegan drátt á afgreiðslu máls til þess stjórnvalds sem ákvörðun í málinu verður kærð til. Fyrir liggur að ákvörðun Fiskistofu frá 29. mars 2022 um að fara ekki fram á að umræddur grjótgarður yrði fjarlægður var felld úr gildi með úrskurði úrskurðarnefndarinnar nr. 28/2022 uppkveðnum 25. janúar 2023. Í úrskurðinum kom meðal annars fram að opinber rannsókn vegna framkvæmda í ánni stæði yfir og að niðurstaða rannsóknarinnar gæti haft áhrif á mat um það hvort tilefni væri til beitingar úrræða 33. gr. a. í lögum nr. 61/2006 um lax- og silungsveiði. Samkvæmt upplýsingum frá lögreglunni á Norðurlandi vestra er rannsóknin enn í gangi, en von á niðurstöðu snemma árs 2024.

Samkvæmt rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga ber stjórnvaldi skylda til að sjá til þess að málsatvik stjórnsýslumáls séu nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því. Mál telst nægjanlega upplýst þegar þeirra upplýsinga hefur verið aflað sem eru nauðsynlegar til þess að hægt sé að taka efnislega rétta ákvörðun. Um nánari afmörkun verður m.a. að líta til þess hversu mikilvægt málið er og hversu nauðsynlegt það er að taka skjóta ákvörðun því. Því tilfinnanlegri eða meira íþyngjandi sem stjórnvaldsákvörðun er, þeim mun strangari kröfur verður almennt að gera til stjórnvalds um að það gangi úr skugga um að upplýsingar sem búa að baki ákvörðun séu sannar og réttar.

Í ljósi framangreinds verður sá dráttur sem orðinn er á afgreiðslu erindis kæranda ekki talinn ástæðulaus. Á hinn bóginn verður ekki fram hjá því litið að rúmt ár er síðan fyrri ákvörðun Fiskistofu var felld úr gildi með úrskurði úrskurðarnefndarinnar, að afloknum löngum málsmeðferðartíma. Samkvæmt 3. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga ber þegar fyrirsjáanlegt er að afgreiðsla máls muni tefjast að skýra aðila máls frá því og upplýsa um ástæður tafanna og hvenær ákvörðunar sé að vænta. Hefur kærandi nú verið upplýstur um hver staða málsins er og að niðurstöðu sé að vænta í rannsókn lögreglu.

Í ljósi þess sem að framan er rakið þykir réttlætanlegt að Fiskistofa bíði málalykta í þeirri opinberu rannsókn sem nú á sér stað vegna ætlaðra framkvæmda við Hnausastreng þrátt fyrir þær tafir sem orðnar eru á afgreiðslu stofnunarinnar á erindi kæranda. 

Úrskurðarorð:

 Eins og atvikum máls þessa er háttað þykir sá dráttur sem orðið hefur á afgreiðslu málsins ekki óhæfilegur og styðjast við efnislegar ástæður.

9/2024 Hamrabrekkur

Með

Árið 2024, föstudaginn 22. mars, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Karólína Finnbjörnsdóttir lögmaður.

Fyrir var tekið mál nr. 9/2024, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúa Mosfellsbæjar frá 16. janúar 2024 um að leggja á kæranda dagsektir að fjárhæð kr. 10.000 frá og með 15. febrúar 2024 verði smáhýsi á lóðinni Hamrabrekkum 11 ekki fjarlægð.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 25. janúar 2024, er barst nefndinni sama dag, kærir eigandi lóðarinnar Hamrabrekkna 11, Mosfellsbæ, þá ákvörðun byggingarfulltrúa Mosfellsbæjar frá 16. janúar 2024 að leggja á kæranda dagsektir að fjárhæð kr. 10.000 frá og með 15. febrúar 2024 verði smáhýsi á lóðinni ekki fjarlægð. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi og að réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar verði frestað á meðan málið er til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Mosfellsbæ 9. febrúar 2024.

Málavextir: Hinn 20. júní 2023 sendi eigandi lóðarinnar Hamrabrekkna 10, Mosfellsbæ, sveitarfélaginu erindi þess efnis að lóðinni Hamrabrekkum 11 hefði verið raskað og hún hækkuð. Verið væri að byggja smáhýsi sem eigandi lóðarinnar Hamrabrekkna 10 taldi skerða útsýni sitt auk þess sem þau væru of há og fyrir utan byggingarreit. Erindinu var svarað 21. s.m. og kom þar fram sú afstaða bæjaryfirvalda að svæðið hefði verið skoðað og að viðkomandi mannvirki væri ekki byggingarleyfisskylt.

Eigandi Hamrabrekkna 10 fór fram á að úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála tæki afstöðu til þess hvort bygging tveggja kofa á lóðinni Hamrabrekkum 11 væri háð byggingarleyfi með vísan til 4. mgr. 9. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki. Með úrskurði nefndarinnar í máli nr. 77/2023, uppkveðnum 19. júlí 2023, var komist að þeirri niðurstöðu að hin umdeildu smáhýsi væru byggingarleyfisskyld þar sem ekki væri í gildi deiliskipulag fyrir það svæði sem þau stæðu á, en í 1. mgr. gr. 2.3.5. byggingarreglugerðar nr. 112/2012 væri samræmi við deiliskipulag gert að skilyrði fyrir þeim undanþágum frá skyldu til öflunar byggingarheimildar og byggingarleyfis sem þar væru taldar upp.

Í kjölfar úrskurðarins sótti kærandi um byggingarleyfi hinn 27. júlí 2023 vegna tveggja geymslna á lóðinni Hamrabrekkum 11. Byggingarfulltrúi Mosfellsbæjar sendi kæranda tölvupóst 14. ágúst s.á. þar sem fram kom að samanlagt byggingarmagn á lóðinni væri 130 m2 og því væri ekki hægt að samþykkja frekari byggingar á henni.

Með bréfi byggingarfulltrúa, dags. 25. september 2023, var skorað á kæranda að fjarlægja tvö smáhýsi á suðurenda lóðarinnar Hamrabrekkna 11 og var honum veittur frestur til 22. október s.á. til að ljúka því verki. Jafnframt var vakin athygli á heimildum byggingarfulltrúa skv. 55. og 56. gr. laga nr. 160/2010 til að stöðva framkvæmdir og að knýja á um úrbætur, en byggingarfulltrúi gæti látið fjarlægja húsin á kostnað eiganda þeirra yrði kærandi ekki við framangreindri áskorun. Þá gæti byggingarfulltrúi lagt á dagsektir til að knýja á um að umrædd mannvirki yrðu fjarlægð. Kæranda var síðar veittur viðbótarfrestur til 22. nóvember 2023 til að fjarlægja smáhýsin.

Kærandi kærði framangreinda ákvörðun til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála. Með úrskurði nefndarinnar í máli nr. 131/2023, uppkveðnum 22. desember 2023, var málinu vísað frá nefndinni þar sem hin kærða ákvörðun hefði einungis falið í sér áskorun, en ekki lokaákvörðun í málinu í skilningi 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í kjölfar úrskurðarins sendi byggingarfulltrúi Mosfellsbæjar kæranda bréf, dags. 16. janúar 2024, þar sem tilkynnt var um álagningu dagsekta að fjárhæð kr. 10.000 frá og með 15. febrúar 2024 á þeim grundvelli að kærandi hefði ekki orðið við kröfu byggingarfulltrúa um að fjarlægja smáhýsin. Er það hin kærða ákvörðun í máli þessu.

Málsrök kæranda: Af hálfu kæranda er bent á að brotið hafi verið gegn leiðbeiningar-, rannsóknar- og andmælareglunni, sbr. 7., 10. og 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, þar sem kærandi hafi ekki fengið að tjá sig um hina kærðu ákvörðun áður en hún hafi verið tekin. Þá hafi verið brotið gegn jafnræðisreglunni, sbr. 11. gr. stjórnsýslulaga, þar sem fjölmörg smáhýsi séu á svæðinu.

Málsrök Mosfellsbæjar: Af hálfu Mosfellsbæjar er því hafnað að brotið hafi verið gegn 7., 10., 11. og 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Kærandi hafi fengið allar nauðsynlegar upplýsingar til að gæta hagsmuna sinna þegar litið sé til atvika málsins og að allar upplýsingar hafi legið fyrir svo taka mætti hina kærðu ákvörðun. Þá hafi ekki verið skylt að veita kæranda andmælarétt, m.a. þar sem grundvöllur málsins hafi byggst á úrskurði úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. 77/2023. Það sé máli þessu óviðkomandi að smáhýsi séu á öðrum lóðum í sveitarfélaginu.

———-

Aðilar máls þessa hafa fært fram ítarlegri rök fyrir máli sínu, sem ekki verða rakin hér frekar, en úrskurðarnefndin hefur haft þau öll til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um ákvörðun byggingarfulltrúa Mosfellsbæjar frá 16. janúar 2024 um álagningu dagsekta að fjárhæð kr. 10.000 verði smáhýsi á lóðinni Hamrabrekkum 11 ekki fjarlægð fyrir 15. febrúar 2024.

Samkvæmt 1. mgr. 9. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki er óheimilt að grafa grunn fyrir mannvirki, reisa það, rífa eða flytja, breyta því, burðarkerfi þess eða lagnakerfum eða breyta notkun þess, útliti eða formi nema að fengnu leyfi viðkomandi byggingarfulltrúa. Með úrskurði úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. 77/2023, uppkveðnum 19. júlí 2023, var komist að þeirri niðurstöðu að hin umdeildu smáhýsi væru byggingarleyfisskyld. Fyrir liggur að byggingarleyfi hefur ekki fengist fyrir smáhýsunum.

Samkvæmt 2. mgr. 56. gr. laga nr. 160/2010 er byggingarfulltrúa heimilt að beita dagsektum allt að 500.000 kr. til að knýja menn til þeirra verka sem þeir skulu hlutast til um samkvæmt lögunum og reglugerðum settum samkvæmt þeim eða láta af ólögmætu athæfi. Samkvæmt framangreindu var byggingarfulltrúa heimilt að leggja á dagsektir vegna hinna ólögmætu framkvæmda og þykja dagsektir hans ekki úr hófi. Með hliðsjón af forsögu þessa máls verður ekki talið að brotið hafi verið á andmælarétti kæranda skv. 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þá verður ekki séð að aðrar málsmeðferðarreglur laganna hafi verið brotnar við meðferð málsins. Verður kröfu um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar því hafnað.

Með vísan til 2. mgr. 29. gr. stjórnsýslulaga, sbr. einnig 3. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, þykir rétt að dagsektir sem kunna að hafa verið lagðar á frá og með 15. febrúar 2024 til og með uppkvaðningu þessa úrskurðar falli niður.

 Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar byggingarfulltrúa Mosfellsbæjar frá 16. janúar 2024 um að leggja á kæranda dagsektir að fjárhæð kr. 10.000 frá og með 15. febrúar 2024 verði smáhýsi á lóðinni Hamrabrekkum 11 ekki fjarlægð.

Dagsektir sem kunna að hafa verið lagðar á samkvæmt hinni kærðu ákvörðun til og með uppkvaðningu þessa úrskurðar falla niður.

11/2024 Gauksstaðir

Með

Árið 2024, föstudaginn 22. mars, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Karólína Finnbjörnsdóttir lögmaður.

Fyrir var tekið mál nr. 11/2024, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúa Suðurnesjabæjar frá 23. janúar 2024 um að samþykkja byggingaráform vegna endurbyggingar matshluta 03 á lóðinni Gauksstöðum.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi er barst úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála 26. janúar 2024, kærir eigandi, Gauksstaðavegi 6, Suðurnesjabæ, þá ákvörðun byggingarfulltrúa Suðurnesjabæjar frá 4. janúar 2024 að samþykkja byggingaráform vegna endurbyggingar matshluta 03 á lóðinni Gauksstöðum, Suðurnesjabæ. Skilja verður málskot kæranda svo að krafist sé ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Suðurnesjabæ 30. janúar 2024.

Málavextir: Á fundi framkvæmda- og skipulagsráðs Suðurnesjabæjar 20. júlí 2023 var tekin fyrir fyrirspurn vegna endurbyggingar á matshluta 03 á lóðinni Gauksstöðum. Fjallaði fyrirspurnin um breytingu á geymslu í íbúð og færslu matshlutans á nýjan stað innan lóðarinnar. Erindinu var synjað þar sem ekki var talið að um lítilsháttar breytingu væri að ræða, en þá var gert ráð fyrir að hæð byggingarinnar yrði tæpir sex metrar. Á fundi ráðsins 20. september s.á. var fyrirspurnin tekin fyrir að nýju á grundvelli nýrra gagna, en þá hafði fyrirhuguð hæð byggingarinnar verið lækkuð um rúmlega einn metra. Var erindið samþykkt með fyrirvara um grenndarkynningu án athugasemda skv. 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Með bréfi, dags. 25. september 2023, var erindið grenndarkynnt og bárust athugasemdir á kynningartíma, þ. á m. frá kæranda. Var frekari íbúðauppbyggingu við Gauksstaðaveg mótmælt þar sem vegurinn myndi ekki bera aukna umferð með tilheyrandi ónæði fyrir nágranna.

Málið var tekið fyrir að nýju á fundi framkvæmda- og skipulagsráðs 25. október 2023 vegna framkominna athugasemda. Bókað var að einhver umferðaraukning yrði til og frá Gauksstöðum, en að ekki væri hægt að slá því föstu að umferðarþungi yrði umfram það sem eðlilegt gæti talist. Taldi ráðið að athugasemdirnar gæfu ekki tilefni til synjunar á fyrirspurninni, erindið samræmdist aðalskipulagi og væri því samþykkt. Þeirri ákvörðun var skotið til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála. Með úrskurði nefndarinnar, uppkveðnum 29. desember 2023 í máli nr. 134/2023, var kærumálinu vísað frá nefndinni þar sem ákvörðun framkvæmda- og skipulagsráðs var talin liður í málsmeðferð, en ekki lokaákvörðun í skilningi 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Var af hálfu nefndarinnar leiðbeint um að ef byggingarfulltrúi myndi ljúka málinu með því að samþykkja umdeild byggingaráform væri sú ákvörðun eftir atvikum kæranleg til úrskurðarnefndarinnar.

Með bréfi, dags. 4. janúar 2024, til eiganda Gauksstaða tilkynnti byggingarfulltrúi Suðurnesjabæjar um framangreinda afgreiðslu framkvæmda- og skipulagsráðs frá 25. október 2023 og tók fram að í henni fælist samþykkt byggingaráforma í samræmi við 11. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki. Byggingarfulltrúi áritaði aðaluppdrætti byggingaráformanna til samþykktar hinn 23. janúar 2024.

Málsrök kæranda: Kærandi tekur fram að í grenndarkynningu hafi tvær athugasemdir verið sendar inn þar sem fjölgun íbúða við Gauksstaði hafi verið mótmælt vegna aukinnar umferðar og ónæðis á öllum tímum sólarhringsins sem fylgi heimagistingu og íbúðum til útleigu í tengslum við ferðaþjónustu. Umferðaraukningin og ónæðið sem muni fylgja byggingunni sé mun meira en eðlilegt geti talist á viðkomandi svæði sem sé utan þéttbýliskjarna Suðurnesjabæjar. Gauksstaðavegur sé einbreiður, malbikaður og gamall sveitavegur þar sem finna megi sex hús. Í verkefnalýsingu vegna breytinga á Aðalskipulagi Sveitarfélagsins Garðs 2013–2030, dags. 15. september 2022, er varði breytingu í landi Gauksstaða, komi fram að áætluð starfsemi geti dregið til sín um 5–7.000 ferðamenn árlega. Ljóst sé að um umtalsverða umferðaraukningu sé að ræða um fáfarinn veg sem muni valda töluverðu ónæði fyrir íbúa, en ekki liggi annar vegur að Gauksstöðum. Þá sé gerð athugasemd við að framkvæmdir hafi hafist án þess að byggingarleyfi hafi verið gefið út.

Málsrök Suðurnesjabæjar: Af hálfu sveitarfélagsins er bent á að ef synja beri erindi sem berist sveitarfélaginu þurfi óyggjandi heimildir að liggja til grundvallar slíkri ákvörðun auk þess sem ávallt skuli gæta meðalhófs. Í kæru sé ekki greint frá tölulegum staðreyndum eða öðrum haldbærum rökum sem hægt væri að styðjast við til að meta hvort um óeðlilega aukningu umferðar verði að ræða vegna fyrirhugaðrar endurbyggingar á matshluta 03 á lóðinni Gauksstöðum. Ekki liggi fyrir samþykkt deiliskipulag fyrir svæðið og því hafi verið stuðst við gildandi aðalskipulag, en þar sé umrædd lóð á skilgreindu svæði fyrir íbúðarhúsabyggð, ÍB-16. Alls séu skráðar fimm íbúðir eða lóðir á Gauksstaðavegi sem allar séu skráðar sem einbýlishús. Gauksstaðir séu við norðurenda Gauksstaðavegar í botnlanga. Þar séu skráðir fjórir matshlutar. Matshluti 01 sé skráður sem íbúðarhús á tveimur hæðum með tveimur íbúðum og matshluti 02 sé skráður sem bílgeymsla. Heimild sé fyrir því að breyta matshluta 02 í íbúð og standi þær framkvæmdir nú yfir. Matshluti 03 sé skráður sem geymsla og sé nú fyrirhugað að endurbyggja hann sem íbúð. Þá sé matshluti 04 skráður sem parhús, þ.e. tvær íbúðir. Samtals séu því fimm íbúðir á Gauksstöðum, en þær séu sex ef matshluti 03 sé talinn með. Á umræddu svæði, þ.e. á Gauksstöðum og við Gaukstaðaveg, sé því í raun um að ræða fjölgun íbúða úr 11 í 12. Með hliðsjón af þeirri fjölgun íbúða hafi skipulagsyfirvöld metið það svo að ekki væri hægt að fallast á þau sjónarmið kæranda að umferðamagn og ónæði verði meira en eðlilegt geti talist í þéttbýli. Ekkert byggingarleyfi hafi verið gefið út enda hafi ekki öllum nauðsynlegum gögnum verið skilað inn, sbr. 13. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki. Farið hafi verið á fyrirhugaðan byggingarstað og ekki hafi verið hægt að merkja neinar framkvæmdir í tengslum við matshluta 03. Hin kærða ákvörðun hafi verið byggð á rökum og sanngirnissjónarmiðum og við töku hennar hafi skipulagslögum nr. 123/2010 og mannvirkjalögum verið fylgt í einu og öllu.

Málsrök eiganda lóðarinnar Gauksstaða: Vísað er til þess að samkvæmt Aðalskipulagi Suðurnesjabæjar 2022–2034 séu Gauksstaðir innan þéttbýliskjarna Suðurnesjabæjar. Við Gauksstaðaveg séu nú skráðar 10 íbúðir og muni þeim fjölga um eina með þeirri íbúð sem um sé deilt í máli þessu. Séu þá ótaldar óskráðar íbúðir í fasteign kæranda. Í ljósi þess að kærandi hafi árið 2005 farið í samskonar framkvæmdir á sinni eign sé sérstakt að hann mótmæli byggingaráformunum. Bendi allt til þess að bílskúr kæranda sem hann hafi endurbyggt sé í dag nýttur sem íbúð. Sú verkefnalýsing sem kærandi vísi til sé ótengd máli þessu og snúi að annarri eign með annað fastanúmer. Ljóst sé að ekki sé hægt að koma 5–7.000 ferðamönnum á ári fyrir í þeirri tæplega 92 m2 íbúð sem um sé deilt í máli þessu. Eigandi lóðarinnar hafi haft samband við verkfræðistofu varðandi umferðargreiningu á Gauksstaðavegi vegna endurbyggingar hússins og hafi sérfræðingar hennar talið enga þörf á slíkri greiningu.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um samþykki byggingaráforma fyrir endurbyggingu  matshluta 03 á lóðinni Gauksstöðum, en um er að ræða 91,6 m2 einbýlishús á einni hæð. Með bréfi byggingarfulltrúa Suðurnesjabæjar, dags. 4. janúar 2024, var eiganda lóðarinnar tilkynnt að framkvæmda- og skipulagsráð hefði samþykkt byggingaráformin 25. október 2023 í samræmi við 11. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki. Fyrir liggur að hinn 23. janúar 2024 áritaði byggingarfulltrúi aðaluppdrætti fyrirhugaðs mannvirkis til samþykktar og verður því litið svo á að það sé hin kærða ákvörðun í máli þessu.

Samkvæmt 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála geta þeir einir kært stjórnvaldsákvarðanir til nefndarinnar sem eiga lögvarða hagsmuni tengda þeirri ákvörðun sem kærð er. Verður að túlka þetta ákvæði í samræmi við almennar reglur stjórnsýsluréttar um aðild að kærumálum þar sem við mat á því hvort lögvarðir hagsmunir séu fyrir hendi beri að líta til þess hvort hlutaðeigandi eigi einstaklegra og verulegra hagsmuna að gæta við úrlausn málsins.

Kærandi er eigandi fasteignarinnar að Gauksstaðavegi 6, en hús hans er í u.þ.b. 130 m fjarlægð frá þeim stað þar sem fyrirhugað endurbygging er áætluð. Verður ekki séð að mannvirkið snerti grenndarhagsmuni kæranda. Aftur á móti hefur kærandi fært fram þau sjónarmið að umferðaraukning og ónæði sem fylgi byggingunni verði meiri en eðlilegt geti talist á viðkomandi svæði. Á það verður ekki fallist enda er umrætt svæði innan þéttbýlismarka samkvæmt Aðalskipulagi Suðurnesjabæjar 2022–2034 auk þess sem Gauksstaðavegur telst sveitarfélagsvegur skv. 9. gr. vegalaga nr. 80/2007 og því ætlaður almenningi til frjálsrar umferðar. Þrátt fyrir að gera megi ráð fyrir einhverri aukningu á umferð verður þó að telja þau áhrif óveruleg enda einungis um að ræða fjölgun um eina íbúð.

Með hliðsjón af framangreindu uppfyllir kærandi ekki skilyrði kæruaðildar samkvæmt fyrrgreindri 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 og verður málinu því vísað frá úrskurðarnefndinni sökum aðildarskorts.

Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

144/2023 Sauðadalur

Með

Árið 2024, fimmtudaginn 14. mars, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur. Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor tók þátt í fundinum í gegnum fjarfundabúnað.

Fyrir var tekið mál nr. 144/2023, kæra á ákvörðun Orkustofnunar frá 21. nóvember 2023 um að veita leyfi til leitar og rannsóknar á málmum á afmörkuðu svæði milli Vatnsdals og Svínadals í Húnabyggð.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 21. desember 2023, kæra eigandi Stóru-Giljár, eigandi Hnausa 1 og 2 og Sjálfseignar­stofnun Grímstungu- og Haukagilsheiðar, eigandi hlutar í jörðinni Sauðadals, þá ákvörðun Orkustofnunar frá 21. nóvember 2023 að veita Víðari ehf. leyfi til leitar og rannsókna á málmum á afmörkuðu svæði milli Vatnsdals og Svínadals í Húnabyggð. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi, en til vara að hún verði felld úr gildi að því marki sem hún felur í sér heimild til rannsókna innan jarða kærenda.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Orkustofnun 22. janúar 2024.

Málavextir: Með bréfi, dags. 29. október 2020, sótti Víðarr ehf. um leyfi Orkustofnunar til rannsókna á málmum á afmörkuðu svæði í Húnavatnshreppi, nú Húnabyggð, á grundvelli 4. gr. laga nr. 57/1998 um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu. Fram kom í umsókninni að sótt væri um leyfi til leitar og rannsókna á málmum, nánar tiltekið gulli, kopar, sinki, blýi, silfri og öðrum hagnýtum jarðefnum sem kunni að finnast á umbeðnu svæði. Var sótt um leyfi til fimm ára með heimild til að óska framlengingar á leyfinu ef þörf væri á. Markmiðið með rannsóknunum væri að leggja mat á frumgerð steinefna framangreindra jarðefna í jarðvegi svæðisins og yrði niðurstaðan sú að efnin finnist í nægu magni og styrk til að réttlæta námuvinnsla myndi í kjölfarið sótt um nýtingarleyfi á grundvelli þessara rannsókna. Tók leyfisumsóknin til svæðis alls um 255,8 km2 að flatarmáli. Í rannsóknaráætlun umsóknarinnar kom m.a. fram að fyrirhuguð leit og rannsóknir myndu felast í kortlagningu svæðisins, sýnatöku, grunnrannsóknum á umhverfisþáttum svæðisins og kjarnaborun.

Á árunum 2021 og 2022 mun Orkustofnun og leyfishafi hafa átt í nokkrum samskiptum vegna úrbóta á þeirri umsókn og lá fullnægjandi umsókn að mati Orkustofnunar ekki fyrir fyrr en 3. janúar 2023. Í samræmi við 4. mgr. 5. gr. laga nr. 57/1998 leitaði Orkustofnun umsagnar Umhverfisstofnunar og Náttúrufræðistofnunar Íslands í apríl 2023. Þá sendi Orkustofnun bréf, dags. 8. maí s.á., til Húnabyggðar og tiltekinna landeigenda á svæðinu og óskaði eftir umsögn með vísan til 13. og 14. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Bárust stofnuninni athugasemdir frá Umhverfisstofnun, Náttúrufræðistofnun, Húnabyggð og nokkrum landeigendum. Með tölvupósti til Orkustofnunar 14. júní 2023 sendi leyfishafi svör sín við framkomnum athugasemdum og tók m.a. fram að tekið yrði fullt tillit ábendinga landeigenda.

Leyfishafi sendi Orkustofnun uppfærða rannsóknaráætlun með bréfi, dags. 27. júní 2023. Fól sú áætlun m.a. í sér breytta afmörkun leyfissvæðisins þar sem flatarmál fyrirhugaðs rannsóknar­svæðis hafði minnkað í um 165,1 km2. Var í bréfinu tekið sérstaklega fram að ekki væri um að ræða nýja umsókn. Með bréfi Orkustofnunar, dags. 14. nóvember 2023, var leyfishafa tilkynnt um þau áform stofnunarinnar að samþykkja umsókn félagsins. Leyfið var veitt 21. s.m. í samræmi við 4. gr. laga nr. 57/1998 og var þar tiltekið í 3. gr. að gildistími þess væri frá útgáfudegi til 31. desember 2028.

Málsrök kærenda: Af hálfu kærenda er bent á að rannsóknarleyfi feli í sér íþyngjandi ágang á kærendur sem eigendur jarðarinnar Sauðadals. Ekki hafi verið leitað umsagna þeirra áður en hið kærða rannsóknarleyfi hafi verið veitt. Orkustofnun hefði borið að fara að stjórnsýslulögum nr. 37/1993 við málsmeðferð útgáfu hins kærða leyfis. Hafi stofnuninni því borið að veita kærendum tækifæri á að koma að athugasemdum sínum í samræmi við 13. gr. laganna. Gildi það um rétt landeiganda til að tjá sig um rannsóknarleyfi á landareign sinni, sbr. úrskurð úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. 9/2019. Í úrskurðinum komi fram það mat Orkustofnunar að umsögn landeigenda hefði ekki haft áhrif á niðurstöðuna, en nefndin hafi talið að ekki væri útilokað að athugasemdir landeigenda hefðu getað haft áhrif á mat Orkustofnunar um það hvort eða með hvaða skilyrðum veita ætti leyfi. Jafnframt sagði nefndin að möguleg vitneskja landeigenda um umsókn um rannsóknarleyfi gæti ekki leitt til þess að Orkustofnun væri rétt að virða að vettugi andmælarétt þeirra.

Kærendur hafi verið í viðræðum við félagið Iceland Resources ehf. um rannsókn og leit að málmum á jörðum þeirra. Viðræðurnar hafi leitt til samnings sem hafi verið undirritaður 25. nóvember 2023. Tilkynning frá Orkustofnun um hugsanlegt rannsóknarleyfi til Víðars ehf. hefði því haft mikla þýðingu fyrir kærendur og gefið þeim tilefni til andmæla. Í fylgibréfi með hinu kærða leyfi komi fram að í þeim tilvikum sem landeigendur hefðu lagst gegn rannsóknum hefði verið óskað eftir því að viðkomandi jarðir væru undanskildar við afmörkun leyfissvæðis. Brot á andmælarétti kærenda hafi því haft mikla þýðingu fyrir niðurstöðu málsins.

Einnig sé krafist ógildingar með vísan til friðhelgi eignarréttarins, sbr. 72. gr. stjórnar­skrárinnar. Einn þáttur eignarréttar sé umráðaréttur. Nauðsynlegt sé við málsmeðferð Orku­stofnunar að taka tillit til umráðaréttar landeiganda á eign sinni. Við mat á því hverjum sé veitt rannsóknarleyfi hljóti að hafa mikla þýðingu að samkomulag hafi tekist við kærendur um rannsóknar í landi þeirra. Félagið Iceland Resources hafi sótt um rannsóknarleyfi og þyki kærendum því undarlegt að öðru félagi hafi verið veitt leyfi, en það félag hafi ekki haft neitt samráð eða samband við kærendur.

Málsrök Orkustofnunar: Stofnunin vísar til þess að samkvæmt umsókn og rannsóknaráætlun leyfishafa feli leit og rannsókn á svæðinu í sér eftirtalda þætti: jarðfræðikortlagningu, sýnatöku með hamri, jarðeðlisfræðilegar rannsóknir, grunnrannsóknir á umhverfisþáttum og kjarna­boranir. Af þessum þáttum séu kjarnaboranir sá eini sem inniberi einhverjar sérstakar fram­kvæmdir með tilheyrandi raski. Það sé ólíklegt að borað verði neðar en 250 m í jörðu auk þess sem þvermál hola verði minna en 10 cm. Engin eitruð efni verði notuð við boranir. Ekki sé óhugsandi að nauðsynlegt verði að koma upp takmörkuðum aðgangsbrautum, ef þær séu ekki til staðar, ellegar verði notast við þyrlu til að koma í veg fyrir rask á umhverfinu. Að borunum loknum beri leyfishafa að ganga frá holum á fullnægjandi hátt og hreinsa svæðið.

Stofnunin telji rétt að taka fram að veiting rannsóknarleyfis feli hvorki í sér heimild til né vilyrði um leyfi til nýtingar á leyfissvæðinu. Sækja þurfi sérstaklega um slíkt nýtingarleyfi á grundvelli laga nr. 57/1998 um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu. Jafnframt þurfi nýtingarleyfishafi skv. 7. gr. laganna að ná samkomulagi við landeigendur um endurgjald fyrir auðlindina eða fá heimild til eignarnáms áður en vinnsla auðlindar hefjist. Atriði er lúti að áhrifum mögulegrar nýtingar komi því ekki til skoðunar við þá málsmeðferð sem hér um ræði.

Kærendum, ásamt öðrum landeigendum á því svæði sem hafi verið afmarkað í umsókn leyfishafa, hafi verið sent erindi 10. júní 2023. Þar hafi verið upplýst um framkomna umsókn og hafi aðilum máls verið gefinn kostur á að koma á framfæri athugasemdum. Erindið hafi verið sent bréfleiðis á heimilisföng aðila. Stofnuninni hafi borist athugasemdir frá landeigendum á svæðinu. Ekkert bendi til þess að kærendur hafi ekki fengið bréf sem sannanlega hafi borist landeigendum búsettum í næsta nágrenni. Póstsending þessi hafi farið fram með sama hætti og venjulega og hafi ekkert bréf verið endursent til stofnunarinnar.

Líti úrskurðarnefndin svo á að kærendur hafi ekki notið andmælaréttar sé það mat Orku­stofnunar að slíkur annmarki nægi ekki til að ógilda hina kærðu ákvörðun. Við mat á því hvort skortur á veitingu andmælaréttar teljist verulegur annmarki hafi úrskurðarnefndin stuðst við sérstakan mælikvarða, sbr. mál nr. 135/2020, 88/2017 og 55/2012. Með sérstökum mælikvarða er átt við að brot á andmælareglunni leiði aðeins til ógildingar ef það sé til þess að efnislega röng ákvörðun hafi verið tekin í viðkomandi máli. Í máli nr. 9/2019, sem kærendur vísi til, hafi ákvörðun Orkustofnunar verið felld úr gildi þar sem hluti rannsóknar hafi falist í gerð sérstakra könnunargryfja sem gætu haft í för með sér verulegt jarðrask. Hins vegar verði ekki talið að þær kjarnaboranir sem hið kærða rannsóknarleyfi taki til muni leiða af sér verulegt jarðrask enda sé ekki þörf á borplani líkt og í hefðbundnum borunum eftir heitu eða köldu vatni. Því sé hér um nokkurn mun á aðstæðum að ræða.

Við málsmeðferð leyfisumsókna til leitar og rannsókna auðlinda horfi Orkustofnun fyrst og síðast til atriða sem snúi að sjálfri auðlindinni og að ekki sé gengið lengra í umgengni við umhverfið og hagaðila en nauðsynlegt sé til að leit og rannsókn nái markmiðum sínum. Ekki sé deilt um að leitar- og rannsóknarleyfi feli í sér skerðingu á umráðarétti viðkomandi landareigna. Umsagnir og athugasemdir landeigenda hafi almennt einkum áhrif á skilyrði leyfa sem varði hagsmuni landeigenda sérstaklega, s.s. vegna nýtingar á landsvæði og/eða vegna hlunninda jarða, t.d. ræktunar, æðarvarps, veiðitímabils eða annarra slíkra atriða sem ástæða sé að taka tillit til. Í þessu samhengi sé því nauðsynlegt að vísa til þess að í hinu kærða rekstrarleyfi séu ákvæði sem ætluð séu til að gæta hagsmuna kærenda. Þannig sé í 1. gr. leyfisins tekið skýrlega fram að leyfið feli hvorki í sér heimild til né vilyrði um nýtingu á leyfissvæðinu. Kveðið sé á um í 5. gr. að framkvæmdir megi ekki valda mönnum, munum eða búpeningi hættu eða skaða, auk þess sem greinin innihaldi það skilyrði að ef ætla megi að framkvæmdi hafi áhrif á starfsemi annarra aðila í nágrenninu beri að hafa samráð við þá og taka tillit til þess. Samkvæmt 10. gr. sé leyfishafi skaðabótaskyldur gagnvart öllu tjóni sem hann kunni að valda við rannsóknir sínar, sbr. einnig 28. gr. laga nr. 57/1998.

Jarðborun til rannsókna á jarðvegi sé framkvæmd sem ekki taki langan tíma og sé aðilum vel unnt að framkvæma boranir í nálægð við hvorn annan að því gefnu að eðlilegt samráð eigi sér stað. Erfitt sé að sjá að þær aðstæður geti skapast að jarðborun eins og aðili áformi útiloki aðra, nema þá í allra versta falli í afar skamman tíma. Fjöldi borana sé áætlaður á svæðinu og eðlilegt samráð samkvæmt 4. mgr. 5. gr. leyfisins veiti aðilum færi á skipulagningu sinna framkvæmda með tilliti til hvors annars.

Kærendur telji að meintur brestur á rétti þeirra til að koma á framfæri sjónarmiðum sínum hafi leitt til þess að þeir hafi ekki átt þess kost að eignarlönd þeirra hafi verið undanskilin því rannsóknarleyfi sem hér sé um deilt. Um þetta vísi Orkustofnunar til þess að þær breytingar sem orðið hafi á umsókn leyfishafa að fengnum umsögnum nokkurra annarra landeigenda, sem hafi leitt til þess að tiltekin eignarlönd hafi verið undanskilin leyfi til leitar og rannsóknar, hafi alfarið verið að frumkvæði leyfishafa. Orkustofnun hafi ekki gert kröfu þar um. Svæðin sem hafi verið undanskilin eigi það sammerkt að vera á jaðri leitar- og rannsóknarsvæðisins eins og það hafi upphaflega verið afmarkað. Eignarlönd kærenda séu aftur á móti meginþungi svæðisins og ef þau hefðu verið undanskilin í leyfinu hefði það orðið að engu. Nokkur fjarstæða sé í því að ætla að neikvæð afstaða landeiganda, eingöngu á grunni andstöðu vegna ágangs á land, hefði breytt ákvörðun Orkustofnunar.

 Athugasemdir leyfishafa: Leyfishafi bendir á að skv. 4. mgr. 5. gr. laga nr. 57/1998 um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu skuli Orkustofnun leita umsagnar Umhverfis­stofnunar, Náttúrufræðistofnunar Íslands og eftir atvikum Hafrannsóknastofnunar áður en leyfi sé veitt. Verði því ekki séð að Orkustofnun beri lagaskylda til þess að leita umsagna allra landeigenda og hvað þá að meint brot á andmælarétti geti leitt til ógildingar ákvörðunar um útgáfu rannsóknarleyfis. Samkvæmt fyrirliggjandi upplýsingum hafi Orkustofnun sent bréf á alla hlutaðeigandi landeigendur á því svæði sem leyfið varði.

Komist úrskurðarnefndin að þeirri niðurstöðu að andmælaréttur kærenda hafi ekki verið virtur með fullnægjandi hætti þá sé byggt á því að slíkt geti ekki leitt til ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar. Leyfið feli í sér leyfi til leitar og rannsókna á málmum á afmörkuðu svæði, en feli t.a.m. ekki í sér heimild til nýtingar. Í raun sé um að ræða lítilsháttar rask á landi kærenda. Til viðbótar sé bent á að kærendur hafi verið meðvitaðir um umsókn leyfishafa um þó nokkurt skeið. Til að mynda hafi komið fram undir rekstri kærumálsins að kærendur hafi verið í samskiptum við Iceland Resources ehf., en forsvarsmenn þess félag hafi verið meðvitað um umsókn leyfishafa að minnsta kosti undanfarin tvö ár. Kærendum hafi verið í lófa lagið að leggja inn umsögn til Orkustofnunar. Í öllu falli hafi verið augljóslega óþarft að veita kærendum frekari kost á að skila inn umsögnum, sbr. til hliðsjónar 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Hið meinta samstarf kærenda og Iceland Resources geti engin áhrif haft í máli þessu. Aukin­heldur hafi tilkynning um samstarfið verið send út eftir að leyfi hafi verið gefið, sbr. tölvupóst frá 25. nóvember 2023. Í þessu sambandi sé einnig bent á að skv. 1. mgr. 4. gr. laga nr. 57/1998 skipti ekki máli þótt landeigandi hafi sjálfur hafið rannsókn eða leit eða heimilað það öðrum nema viðkomandi aðili hafi gilt rannsóknarleyfi samkvæmt lögunum sem sé ekki staðan í máli þessu. Með sama hætti geti Orkustofnun heimilað öðrum rannsóknir og leit og gefið út rannsóknarleyfi til viðkomandi, líkt og Orkustofnun hafi nú veitt leyfishafa.

 Viðbótarathugasemdir kærenda: Kærendur vísa til þess að meðfylgjandi umsögn Orkustofnunar hafi verið afrit 35 bréfa sem dagsett hafi verið 8. maí 2023. Þá hafi einnig verið að finna afgreiðsluseðil frá Póstinum þar sem fram komi að bréfin hafi verið 62 og send 10. s.m. Í umsögn stjórnvaldsins hafi hins vegar verið fullyrt að bréfin hafi verið send 10. júní s.á., en í fylgibréfi hins kærða leyfis komi fram á fyrstu síðu að bréf hafi verið send 8. maí s.á. Þá komi fram í umsögn Náttúrufræðistofnunar Íslands að þeirri stofnun hafi borist erindið í tölvupósti. Af því megi ráða að bréfið hafi ekki borist bréfleiðis, en sú ályktun fái jafnframt stoð í því að bréfin hafi öll verið undirrituð rafrænt. Nauðsynlegt sé að Orkustofnun afhendi öll gögn málsins til úrskurðarnefndarinnar enda kunni að felast vísbendingar í þeim um það hvernig öðrum landeigendum hafi borist umrædd bréf. Nokkuð misræmi sé í skýringum stofnunarinnar um það hvenær bréfin hafi verið send og hversu mörg þau hafi verið. Kærendur árétti að þeim hafi aldrei borist bréf frá Orkustofnun. Fyrir liggi og virðist óumdeilt að Sjálfseignarstofnun Grímstungu- og Haukagilsheiðar hafi ekki verið send tilkynning vegna Sauðadals. Lönd kærenda séu meginþungi svæðisins eins og fram komi í umsögn Orkustofnunar. Þrátt fyrir það hafi ekki verið með neinu móti tryggt að leitað yrði sjónarmiða eins eiganda Sauðadals eða tilkynning send kærendum með sannanlegum hætti. Því hafi stofnunin ekki sýnt fram á að kærendum hafi verið veittur andmælaréttur.

Hefðu kærendur notið andmælaréttur hefði það leitt til annarrar niðurstöðu, enda hefði þeir þá getað komið á framfæri að þeir hygðust semja við Iceland Resources ehf. Í því samhengi skipti máli að landeigandi sé sviptur forgangi að nýtingarleyfi vegna auðlindar í eignarlandi ef hann hafi ekki fengið útgefið rannsóknarleyfi, sbr. lokamálslið 1. mgr. 6. gr. laga nr. 57/1998. Kærendur séu þannig ekki eingöngu sviptir umráðarétti eignar sinnar heldur sé ráðstöfunarréttur þeirra einnig skertur, en umráða- og ráðstöfunarréttur sé hluti eignarréttar og þar með varin af 72. gr. stjórnarskrárinnar.

Viðbótarathugasemdir Orkustofnunar: Af hálfu stofnunarinnar er áréttað að kærendum hafi verið gefinn kostur á að tjá sig um umsókn leyfishafa. Hvað varði þann þátt að Sjálfseignarstofnun Grímstungu- og Haukagilsheiðar hafi ekki verið veittur andmælaréttur sérstaklega sé bent á að meðal þeirra landeigenda sem leitað hafi verið umsagna hjá séu eigendur eða 7/8 hluta sjálfseignarstofnunarinnar. Að því gefnu að viðkomandi landeigendur séu meðvitaður um eignarhluta sinn í sjálfseignarstofnuninni sé eðlilegt að ætla að hagsmunir hennar séu nægjanlega tryggðir. Því fari fjarri að þar sé kominn slíkur ágalli að ógilda beri hina kærðu ákvörðun.

Þá sé því andmælt að vitneskja Orkustofnunar um samning kærenda við Iceland Resources ehf. hefði breytt ákvörðun stofnunarinnar. Kærendum sé heimilt að leita sjálfir að auðlindum á svæðinu. Þá hafi tilvísun kærenda til 1. mgr. 6. gr. laga nr. 57/1998 um rannsóknar og leit á auðlindum í jörðu enga þýðingu enda hafi þeir ekki áður fengið rannsóknarleyfi og hafi heldur ekki sótt um slíkt.

—–

Undir rekstri þessa máls kom Iceland Resources ehf. á framfæri sjónarmiðum sínum vegna hinnar kærðu ákvörðunar. Félagið tekur undir kröfu kærenda um að fella beri hina kærðu ákvörðun úr gildi. Bent sé á að félagið hafi sótt um rannsóknarleyfi á sama svæði árið 2021, en Orkustofnun hafi ekki enn afgreitt erindi félagsins. Áður hafi legið inni hjá stofnuninni eldri umsókn Melmis ehf., dags. 7. júlí 2016, vegna umrædds svæðis, en Iceland Resources hafi tekið yfir það félag og þar með umsóknina. Orkustofnun hafi leiðbeint um að senda þyrfti nýja umsókn í nafni hins sameinaða félags. Eftir að hafa gert það hafi þær upplýsingar borist að annað félag, þ.e. leyfishafi, hefði sótt um rannsóknarleyfi á sama svæði og að engin afstaða yrði tekin til umsóknar Iceland Resources ehf. fyrr en ákvörðun lægi fyrir um þá umsókn leyfishafa á grundvelli þess að hún væri „fyrr fram komin“. Fundið hafi verið að þessari málsmeðferð með tölvupósti 19. júlí 2022 og þess krafist að Orkustofnun myndi fjalla um umsókn félagsins án frekari tafa. Útgáfa hins kærða leyfis á þeim grundvelli að umsókn leyfishafa hafi fyrr fram komið standist hvorki stjórnsýslulög nr. 37/1993 né meginreglu stjórnsýsluréttar. Orkustofnun hafi borið að meta umsókn félagsins samhliða umsókn leyfis­hafa á grundvelli reglunnar um skyldubundið mat stjórnvalda og réttmætisreglu stjórnsýslu­réttarins. Atvik málsins séu jafnframt með þeim hætti að athugavert sé að styðjast við það hvaða umsókn komi inn á undan. Í fyrsta lagi hafi félaginu verið leiðbeint um að senda inn nýja umsókn án þess að greint hafi verið frá afleiðingum þess. Í öðru lagi virðist leyfishafa hafa verið leiðbeint um að lagfæra fyrri umsókn, en af því megi ráða að upphafleg umsókn hafi verið ófullnægjandi og því hafi allt eins verið unnt að líta á bréf leyfishafa frá 27. júní 2023 sem nýja umsókn. Í þriðja lagi hafi félagið leitað til landeigenda og óskað eftir samvinnu við þá sem sé málefnalegt sjónarmið og mikilvægara heldur en tilvísun til „fyrstur kemur fyrstur fær.“ Að lokum sé bent á að fyrirsvarsmaður leyfishafa sé fyrrum starfsmaður Orkustofnunar og hafi starfað þar á árunum 2008 til 2011. Hann hafi m.a. verið yfirmaður starfsmanns Orkustofnunar sem hafi komið að útgáfu rannsóknarleyfisins. Með vísan til þeirrar málsmeðferðar sem félaginu hafi verið gert að sæta svo og 6. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga séu fyrir hendi aðstæður sem eigi að leiða til ógildingar á ákvörðun Orkustofnunar.

Leyfishafi kom á framfæri athugasemdum sínum við úrskurðarnefndina vegna sjónarmiða Iceland Resources. Bendir hann á að skv. 2. mgr. 5. gr. laga nr. 57/1998 um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu skuli rannsóknarleyfi aðeins veitt einum aðila á hverju svæði. Eðli málsins samkvæmt verði að meta umsóknir eins og þær berast og í réttri röð. Önnur niðurstaða myndi til að mynda leiða til þess að með því að senda inn nýjar umsóknir væri hægt að tefja afgreiðslu allra umsókna vegna sama svæðis út í hið óendanlega. Þar vegi einnig sú meginregla stjórnsýsluréttar að ákvarðanir skuli teknar svo fljótt sem unnt sé. Gerðar séu athugasemdir við sjónarmið Iceland Resources um hlutdrægni tiltekins starfsmanns Orkustofnunar. Sá starfsmaður hafi starfað hjá Umhverfisstofnun á sama tíma og meintur fyrirsvarmaður leyfishafa hafi starfað hjá Orkustofnun, en sá aðili sé í raun ekki fyrirsvarsmaður leyfishafa heldur hafi hann aðeins veitt tímabundna ráðgjöf vegna undirbúning leyfisumsóknarinnar.

Þá kom Orkustofnun á framfæri við úrskurðarnefndina athugasemdum vegna sjónarmiða Iceland Resources ehf. Bendir stofnunin á að umsókn þess félags sé ekki til umfjöllunar í kærumáli þessu. Hvað varði leyfisumsókn Melmis frá 7. júlí 2016 þá hafi sú umsókn ekki verið tekin til efnislegrar meðferðar, en talið hafi verið ljóst að félagið hefði ekki getu til að ráðast í umsóttar rannsóknir. Þar að auki hafi félagið sýnt tómlæti hvað varði framgang málsins. Í nóvember 2021 hafi Orkustofnun tilkynnt Iceland Resources um að þeim málum sem varðaði umsóknir Melmis yrði lokað og ef Iceland Resources hygði á rannsóknir á svæðunum yrði að sækja um þau að nýju. Í svarbréfi forsvarsmanna félagsins, dags. 9. desember s.á., hafi komið fram að félagið myndi nota tímann fram á haustið 2022 til meta fýsilegustu kostina til frekari rannsókna, „þá með nýjum rannsóknarleyfum sem sótt yrði um eftir haustið 2022 kæmi til þess.“ Þá sé tekið fram að samanburðar á málsmeðferð umsóknar Melmis ehf. og leyfishafa sé óraunhæfur, en þannig hafi rannsóknaráætlun leyfishafa legið fyrir frá upphafi umsóknar sem hafi ekki verið tilfellið í leyfisumsókn Melmis.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun Orkustofnunar frá 21. nóvember 2023 að veita Víðari ehf. leyfi til leitar og rannsókna á málmum á afmörkuðu svæði milli Vatnsdals og Svínadals í Húnabyggð, en rannsóknarsvæðið nær m.a. til jarðarinnar Sauðadals sem er í eigu kærenda.

Samkvæmt 1. mgr. 4. gr. laga nr. 57/1998 um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu gefur Orkustofnun út rannsóknarleyfi til rannsókna og leitar að auðlindum í jörðu, en um veitingu leyfis, efni þess og afturköllun fer nánar eftir VIII. kafla laganna, sbr. og 1. mgr. 5. gr. þeirra. Landeiganda eða umráðamanni lands er skylt að veita rannsóknarleyfishöfum óhindraðan aðgang að eignarlandi því sem í hlut á, sbr. 1. mgr. 26. gr. nefndra laga, og skv. 2. mgr. ákvæðisins ber landeiganda eða umráðamanni skv. 1. mgr. að hlíta hvers konar afnotum af landi, takmörkun á umráðarétti og óþægindum sem nauðsynleg eru vegna rannsókna í samræmi við viðkomandi leyfi. Landeigandi getur krafist bóta vegna tjóns sem hann verður sannanlega fyrir vegna veitingar leyfis til leitar og rannsókna á auðlind innan eignarlands vegna röskunar eða skemmda á landi og mannvirkjum og náist ekki samkomulag um bætur skal ákveða þær með eignarnámsmati, sbr. 28. gr. laganna.

Af framangreindum lagaákvæðum er ljóst að þegar rannsókn og leit að auðlindum í jörðu fer fram verða landeigendur að þola ákveðnar takmarkanir á eignarrétti sínum hvað varðar umráð og afnot eigna sinna. Svo sem áður segir er í lögum nr. 57/1998 fjallað um veitingu leyfis, efni þess og afturköllun, en að öðru leyti verður Orkustofnun við málsmeðferð sína að fara að stjórnsýslulögum nr. 37/1993 og viðhafa vandaða stjórnsýsluhætti. Felst í því m.a. að veita skal landeigendum tækifæri til að koma að athugasemdum sínum í samræmi við 13. gr. stjórn­sýslulaga, en greinin kveður á um að stjórnvald skuli að jafnaði gefa aðilum máls kost á að tjá sig um efni umsóknar áður en ákvörðun er tekin, enda liggi ekki fyrir í gögnum málsins afstaða þeirra og rök eða slíkt sé augljóslega óþarft. Þrátt fyrir að ákvæði laga nr. 57/1998 séu ótvíræð um þær takmarkanir á umráðum sem landeigendur verða að þola, verður ekki talið að óþarft sé að veita þeim kost á andmælum eða athugasemdum við meðferð umsókna um rannsóknarleyfi þar sem athugasemdir þeirra geta haft áhrif á mat Orkustofnunar um það hvort eða með hvaða skilyrðum veita eigi leyfi. Þá geta andmæli eða athugasemdir í þessu tilfelli verið þáttur í rannsókn máls, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga.

Af hálfu kærenda er því haldið fram að Orkustofnun hafi ekki gætt að andmælarétti þeirra við málsmeðferð og útgáfu hins kærða rannsóknarleyfis. Er þeirri staðhæfingu andmælt af Orku­stofnun sem hefur lagt fram í málinu bréf með beiðni um umsögn til landeigenda á svæðinu, dags. 8. maí 2023, ásamt afgreiðsluseðli Póstsins frá 12. s.m. um afgreiðslu 62 bréfa innanlands. Þá liggur og fyrir að Orkustofnun bárust fjölmargar athugasemdir frá land­eigendum. Verður því lagt til grundvallar að stofnunin hafi sent bréf á landeigendur þess svæðis sem rannsóknarleyfið tekur til og þar með gætt að rétti þeirra skv. 13. gr. stjórnsýslulaga. Þó er ekki að sjá að Orkustofnun hafi sent einum af kærendum þessa máls, þ.e. Sjálfseignarstofnun Grímstungu- og Haukagilsheiðar, sem eiganda 1/8 hlutar í jörðinni Sauðadal, bréf með beiðni um umsögn. Þykir sá annmarki hins vegar ekki slíkur að varði ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar þegar litið er til þess að Orkustofnun sendi öðrum eigendum jarðarinnar bréf.

Í lögum nr. 57/1998 er ekki mælt fyrir um að sá aðili er fái úthlutað rannsóknarleyfi hafi forgang að nýtingarleyfi. Er það áréttað í 1. gr. hins kærða leyfis þar sem segir að leyfið feli hvorki í sér heimild til né vilyrði um leyfi til nýtingar á leyfissvæðinu, en jafnframt kemur þar fram að áformi leyfishafi nýtingu á svæðinu í kjölfar rannsókna beri honum að sækja um sérstakt nýtingarleyfi. Aftur á móti er í 3. mgr. 7. gr. laganna fjallað um þær aðstæður þegar annar en rannsóknarleyfishafi fær leyfi til að nýta viðkomandi auðlind. Í þeim tilvikum getur sá sem kostaði rannsóknir krafið nýtingarleyfishafa um sannanlegan kostnað vegna rannsókna eða markaðsvirði þeirra. Þá er ljóst vegna fyrirmæla 2. mgr. 5. gr. laganna um að rannsóknarleyfi skuli veitt einum aðila á hverju svæði að um úthlutun takmarkaðra gæða er að ræða. Við lögmætisathugun hinnar kærðu ákvörðunar verður því tekið til skoðunar hvort Orkustofnun hafi verið rétt að afgreiða umsókn leyfishafa á undan umsókn félagsins Iceland Resources, en málatilbúnaður kærenda byggir m.a. á því að þeir hafi samið við það félag um rannsókn og leit að málmum á jörðum þeirra og má skilja málatilbúnað þeirra á þann veg að Orkustofnun hafi borið að afgreiða umsókn þess félags á undan umsókn leyfishafa.

Fyrir liggur að leyfishafi sótti um leyfi til rannsókna á málmum á umræddu svæði hinn 29. október 2020, en umsóknin var síðar uppfærð 3. janúar 2023 og 27. júní s.á. Umsóknin félagsins Iceland Resources var aftur á móti send Orkustofnun 10. mars 2021, en í júlí s.á. mun Orkustofnun hafa upplýst félagið um að ekki yrði tekin afstaða til þeirrar umsóknar fyrr en ákvörðun lægi fyrir um umsókn leyfishafa. Hefur félagið á hinn bóginn bent á að Melmir ehf. hafi sótt um rannsóknarleyfi á sama svæði árið 2016, en vegna yfirtöku Iceland Resources á hinu fyrrnefnda félagi beri að líta svo á að umsókn þess hafi borist Orkustofnun á undan leyfishafa. Á það verður ekki fallist enda liggur fyrir að Orkustofnun tilkynnti félaginu í nóvember 2021 að fyrirliggjandi málum vegna umsókna Melmis yrði lokað. Verður ekki séð að þeirri ákvörðun hafi verið mótmælt sérstaklega, en af hálfu Iceland Resources var því svarað til að félagið myndi meta fýsilegustu kostina til frekari rannsókna og eftir atvikum sækja um rannsóknarleyfi að nýju. Að því virtu verður að líta svo á að Orkustofnun hafi verið rétt að afgreiða umsókn leyfishafa á undan umsókn Iceland Resources.

Eins og fram kemur í rannsóknarleyfinu þá er leyfið háð almennum gildandi réttarreglum á hverjum tíma. Vegna þessa vekur úrskurðarnefndin athygli á lögum nr. 36/2011 um stjórn vatnamála, en ekki er útilokað að gæta þurfi að ákvæðum þeirra laga vegna framkvæmda á grundvelli rannsóknarleyfis.

Með hliðsjón af framangreindu og þar sem ekki verður séð að neinir þeir annmarkar liggi fyrir sem raskað geta gildi hinnar kærðu ákvörðunar verður kröfu kærenda um ógildingu hennar hafnað.

 Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunar Orkustofnunar frá 21. nóvember 2023 um að veita Víðari ehf. leyfi til leitar og rannsóknar á málmum á afmörkuðu svæði milli Vatnsdals og Svínadals í Húnabyggð.

138/2023 Þórisstaðir

Með

Árið 2024, fimmtudaginn 14. mars, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur. Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor tók þátt í fundinum í gegnum fjarfundabúnað.

Fyrir var tekið mál nr. 138/2023, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúa Hvalfjarðarsveitar frá 7. nóvember 2023 um að leggja á kæranda byggingarheimildargjöld að upphæð kr. 282.750.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, er barst nefndinni 6. desember 2023, kærir eigandi Þórisstaða, Hvalfjarðarsveit, þá ákvörðun byggingarfulltrúa Hvalfjarðar­sveitar frá 7. nóvember 2023 um að leggja á kæranda byggingarheimildargjöld að upphæð kr. 282.750. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi og að Hvalfjarðarsveit verði gert að endurskoða álagningu gjaldsins með hliðsjón af 51. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki. Því er jafnframt beint til nefndarinnar að tilefni sé að gera athugasemd við uppsetningu nýrrar gjaldskrár Hvalfjarðarsveitar.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Hvalfjarðarsveit 7. janúar 2024.

Málavextir: Í september 2023 sótti kærandi um byggingarheimild vegna 25 m2 gestahúss að Þórisstöðum. Að hans sögn hafi húsið verið staðsett á jörð kæranda þegar hann hafi keypt hana árið 2020. Húsið hafi ekki fylgt með í jarðarkaupunum en verið keypt árið 2022. Gestahúsið hafi verið byggt árin 2001–2002 og flutt að Þórisstöðum um 2002–2003. Umsókn kæranda var samþykkt á fundi byggingarfulltrúa og barst kæranda í kjölfarið greiðsluseðill með tölvupósti 7. nóvember 2023 að fjárhæð kr. 282.750.

Málsrök kæranda: Af hálfu kæranda er bent á að um sé að ræða gjaldtöku vegna umsóknar um byggingarheimild vegna húss sem staðið hafi að Þórisstöðum í rúm 20 ár. Umsóknin hafi miðað að því að þær byggingar sem séu að Þórisstöðum hafi þá stöðu sem ætlast sé til með tilliti til laga nr. 160/2010 um mannvirki, trygginga, fasteignagjalda, rétti til notkunar og skráningu fasteigna. Ný gjaldskrá feli í sér gjörbreytingu á fyrri gjaldskrá og sé samhljóða gjaldskrá Umhverfis- og tæknisviðs Uppsveita bs., að undanskildum nokkrum gjaldliðum, sem hafi verið breytt til hækkunar.

Í svari sveitarfélagsins við beiðni kæranda um rekstraráætlun hafi komið fram að fjárhags­áætlun varði rekstur sveitarfélagsins í heild sinni, þ. á m. rekstur skipulags- og byggingarmála, en þar væri ekki að finna sérstakan rökstuðning vegna kostnaðar þeirra embætta af einstökum verkefnum. Væru þau því annars eðlis en rekstraráætlun með rökstuðningi um þau atriði sem ákvörðun gjalds byggist á. Út frá upplýsingum í skjali sem eigi að sýna sundurliðaðan útreikning á gjaldskrá sé ljóst að nokkrir veigamiklir liði í útreikningi gjalds fyrir frístundahús eigi ekki við um afgreiðslu umsóknar kæranda, svo sem útsetning húss, stöðuskoðun, úttekt, eftirlit með framvindu á verkstað o.fl.

Óskað hafi verið eftir frekari sundurliðun á tekjum og gjöldum embættis skipulags- og byggingarfulltrúa sem og staðfestingu á hækkunum gjalda vegna nokkurra tegunda bygginga frá eldri gjaldskrá, en svar við þeirri fyrirspurn hafi ekki borist. Í fundargerð sveitarfélagsins frá árinu 2020 komi þó fram að heildarleyfisgjöld vegna 29,9 m2 gestahúss séu kr. 59.260 en þau séu nú kr. 282.750. Kærandi hafi óskað eftir endurskoðun á því gjaldi sem kært sé í máli þessu 23. nóvember 2023 en svar hafi ekki borist frá sveitarfélaginu.

Málsrök Hvalfjarðarsveitar:  Vísað er til þess að sveitarfélögum sé í lögum heimiluð ýmis­konar gjaldtaka í formi skatta og þjónustugjalda sem tengist skipulagi og mannvirkjagerð, svo sem innheimta skipulags-, byggingarleyfis- og gatnagerðargjalds. Gjald vegna kostnaðar við útgáfu byggingarleyfis og -heimildar teljist til þjónustugjalds. Eðli þjónustugjalda sé að þeim sé ætlað að standa að hluta eða öllu leyti undir þeim kostnaði sem í veitingu þjónustunnar felist. Almennt sé stjórnvöldum ekki heimilt að innheimta þjónustugjald nema það komi sérstaklega fram í settum lögum.

Viðurkennt sé að þjónustugjaldi megi á grundvelli lagafyrirmæla jafna með tilteknum hlut­lægum aðferðum á gjaldendur þess, en heildargjaldtakan megi ekki vera umfram þann kostnað sem veiting þjónustunnar kosti í raun. Gjaldendur þjónustugjalda verði af þeim sökum  að sæta því að greiða gjald sem almennt hljótist af því að veita þá þjónustu sem um ræði, þrátt fyrir að ekki sé skýrlega mælt fyrir um það í lögum á hvaða viðmiðum slík jöfnun gjalda skuli byggð. Sú krafa sé því ekki lögð á stjórnvöld að mæla kostnað hvers og eins með einstaklingsbundnum hætti sem nýti þjónustu þess, en þess gætt að gjöld séu lögð á eftir hlutlægum mælikvarða og að gættu jafnræði gjaldenda. Vísað sé til álita umboðsmanns Alþingis nr. 1517/1995 og nr. 5184/2007. Í síðarnefnda málinu hafði gjaldandi gert athugasemd við að honum væri gert að greiða sama gjald vegna fasteignar sinnar og þeim sem þar hafi haft fasta búsetu og fjallað hafi verið um sjónarmið hans um að gjaldtaka ætti að miðast við beina notkun söfnunargáma. Í áliti umboðsmanns hafi m.a. komið fram að í íslenskum rétti væri gengið út frá því að sá sem greiði þjónustugjöld geti yfirleitt ekki krafist þess að kostnaður vegna þeirra sé reiknaður út nákvæmlega. Þá hafi einnig komið fram að ef ekki sé hægt að sérgreina nákvæmlega ákveðna kostnaðarliði hafi verið talið heimilt að byggja á eðlilegri áætlun. Heildarfjárhæð slíks útreiknings sé síðan jafnað niður á áætlaðan fjölda notenda og með því fundin fjárhæð þjónustugjalds. Skoða þurfi hverja lagaheimild til töku þjónustugjalda fyrir sig.

Með 51. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki sé sveitarstjórnum heimilað að setja gjaldskrá fyrir veitta þjónustu og verkefni byggingarfulltrúa. Núgildandi gjaldskrá fyrir afgreiðslu umsókna, leyfisveitinga og þjónustu byggingarfulltrúaeftirlits Hvalfjarðarsveitar hafi verið birt í B-deild Stjórnartíðinda 21. nóvember 2022. Þar sé í 5. gr. tilgreining á gjaldtöku vegna veitingu byggingarheimilda og -leyfa. Gjaldi sé skipt í afgreiðslugjald annars vegar og eftirlits- og yfirferðargjald hins vegar. Þá sé ítarleg skipting eftir tegund mannvirkja og umfangsflokkar tilgreindir. Lægsta gjaldið sé tekið vegna frístundahúsa og falli þau í umfangsflokk 1, þ.e. teljist minni mannvirkjagerð þar sem lítil hætta sé á manntjóni, efnahagslegar og samfélagslegar afleiðingar mögulegs tjóns á mannvirki séu litlar og umhverfisáhrif takmörkuð.

Fjárhæð gjalds fyrir frístundahús sé byggt á eðlilegri áætlun vegna þeirrar vinnu sem falli til við leyfisveitingu og einstakir þættir sem gjaldið byggist á taki mið af meðaltalskostnaði einstakra þátta. Sú aðferð tryggi jafnframt, eins og kostur sé, að þjónustugjald vegna veitingu byggingarleyfa tiltekins flokks mannvirkja sé ekki hærri en heildarkostnaður við að veita þjónustuna. Í fylgiskjali 4.3, sem kærandi hafi fengið sent, sé ítarlega greint frá kostnaðarliðum sem áætlunin byggi á. Af fenginni reynslu liggi fyrir hversu mikill tími fari í hvern þátt fyrir sig. Greind áætlun sé endurskoðuð reglulega með tilliti til raunkostnaðar sveitarfélagsins vegna veitingar byggingarleyfa og -heimilda. Hækkun gjaldskrár byggi því á framangreindum forsendum og færi gjaldið nær því að svara til raunkostnaðar sveitarfélagsins við afgreiðslu umsókna um byggingarleyfi og -heimild.

Núverandi gjaldskrá sé að öllu leyti í samræmi við 51. gr. laga nr. 160/2010, fyllsta jafnræðis sé gætt enda gildi hið sama um alla í sömu stöðu og gjaldtakan sé ekki umfram heildarkostnað. Hvað snerti gjald sem innheimt hafi verið vegna frístundahúss kæranda, hafi raunkostnaður við leyfisveitinguna verið hærri en sem nemi innheimtu gjaldi. Það fylgi því kostnaður sem ekki sé tilgreindur í gjaldskrá þegar fara þurfi yfir gamalt mál eins og hér um ræði. Byggingarfulltrúi hafi þurft að fara yfir hvort og hvernig innra og ytra skipulag hússins, burðarvirki og lagnir samræmdust núgildandi lögum, reglum og stöðlum sem um slík hús gildi og meta hvort tilefni væri til að hafna umsókninni á þeim grundvelli eða hvort mögulegt væri að líta svo á að um væri að ræða gamalt mál sem þyrfti að ljúka, en þó þannig að uppfylltar væru kröfur um öryggis- og brunamál. Þessu hafi fylgt tímafrek vinna. Gögn þau sem kærandi hafi sent inn með umsókn sinni hafi verið takmörkuð sem hafi gert það að verkum að byggingarfulltrúi hafi þurft að sannreyna ýmsa hluti sem í tilfelli nýs hús lægju skýrt fyrir á uppdrætti sem styðjast mætti við. Varðandi burðarþol hússins þá hafi teikningar ekki verið í samræmi við hvernig húsið hafi verið byggt í raun og hafi umtalsverð vinna byggingarfulltrúa falist í að bera saman myndir og uppdrætti auk þess að eiga í samskiptum við aðila sem hafi þekkt til hússins. Vegna þessara álitaefna haf byggingarfulltrúi einnig þurft að leita sérfræðiaðstoðar. Þessu til viðbótar hafi þurft að kanna hvort húsið samræmdist skipulagi. Komi til endurskoðunar gjaldsins líkt og kærandi geri kröfu um megi gera ráð fyrir að það verði hærra en það sem nú þegar hafi verið greitt.

Mál úrskurðarnefndarinnar nr. 28/2020 sem vísað sé til í kæru sé ósambærilegt. Í því máli hafi álagning stöðuleyfisgjalds verið felld úr gildi m.a. vegna þess að kostnaðarliðir að baki gjaldinu hafi verið ranglega lagðir til grundvallar auk þess sem að óheimilt hafi verið að leggja til grundvallar að aukinn kostnaður hafi fylgt útgáfu leyfis og eftirlits með hverjum gámi umfram þann fyrsta sem leyfi væri gefið út fyrir. Engu slíku sé til að dreifa í máli þessu. Í fylgiskjali 4.3 sé rökstudd áætlun þar sem fram komi hversu mikill tími fari í hvern og einn verklið vegna útgáfu byggingarleyfis og heimilt sé að leggja alla liði sem þar séu tilgreindir til grundvallar. Mál kæranda sé ögn frábrugðið þar sem óskað sé eftir byggingarleyfi fyrir gamalt hús, en það breyti því ekki að gjaldskráin feli í sér eðlilega áætlun og kærandi hafi ekki heimtingu á því að kostnaður vegna hans máls verði reiknaður sérstaklega.

 Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi bendir á að sveitarfélagið hafi ekki svarað hvers vegna gjaldtaka byggi ekki á rekstraráætlun, líkt og lög kveði á um. Nokkrir veigamiklir kostnaðarliðir sem liggi til grundvallar gjaldi fyrir frístundahús eigi ekki við um hús kæranda, líkt og útsetning húss og úttektir.

Vegna svara sveitarfélagsins um að einstakir kostnaðarliðir byggi á fenginni reynslu og að áætlunin sé endurskoðuð reglulega út frá raunkostnaði þá sé rétt að benda á að uppsetning og útreikningur gjaldskrárinnar byggi alfarið á nýlegri gjaldskrá Umhverfis- og tæknisviðs Uppsveita bs. sem tekið hafi gildi 17. febrúar 2022. Augljóst sé að engin vinna hafi farið fram á vegum Hvalfjarðarsveitar við uppsetningu eða útreikning á raunkostnaði sveitarfélagsins við tilurð gjaldskrár þess, sem tekið hafi gildi 21. nóvember 2022. Eina auðsjáanlega vinnuframlag sveitarfélagsins hafi falist í því að hækka suma gjaldliði samkvæmt vísitölu frá því að gjaldskrá Umhverfis- og tæknisviðs Uppsveita bs. hafi tekið gildi þar til gjaldskrá Hvalfjarðarsveitar hafi verið lögð fram. Við athugun kæranda á fjölda nýlegra gjaldskráa sem birtar hafi verið í B-deild virðist þessi afritun Hvalfjarðarsveitar á gjaldskrá annars byggingafulltrúaembættis fordæmalaus.

Þá séu nokkrar að því virðist handahófskenndar breytingar gerðar á gjaldskrá Umhverfis- og tæknisviðs Uppsveita og sé ein af þeim sú að sá flokkur sem frístundahús eða gestahús undir 40 m2 falli undir í þeirri gjaldskrá sé felldur brott í gjaldskrá Hvalfjarðarsveitar. Samkvæmt fyrirspurn kæranda til byggingarfulltrúa Umhverfis- og tæknisviðs Uppsveita væru gjöld kæranda kr. 177.700 kr. í því umdæmi. Staðhæfing um að áætlun Hvalfjarðarsveitar sé endur­skoðuð reglulega með tilliti til raunkostnaðar vegna útgáfu byggingarleyfa og heimilda sé því röng.

Áður en umsókn vegna hússins hafi verið send inn hafi kærandi átt fund með byggingarfulltrúa um hvernig og hvort hann tæki við byggingarleyfisumsókn vegna hússins, byggða á þeim gögnum frá fyrri eigendum sem kærandi hafi sýnt á fundinum. Hafi byggingarfulltrúi svarað þeirri fyrirspurn játandi. Á óvart komi að mikil vinna hafi farið í að skoða burðarvirki og lagnir þar sem engar teikningar af lögnum hafi verið lagðar fram. Hvað varði vinnu við samskipti við „aðila sem þekktu til hússins“ sé erfitt að átta sig á hvaða aðila geti verið um að ræða og hver tilgangur með slíkum samskiptum hafi verið. Hönnuður hússins sé látinn og þau systkini sem smíðað hafi húsið hafi ekki fengið fyrirspurn frá byggingarfulltrúa vegna þess. Einnig komi verulega á óvart að byggingarfulltrúi hafi þurft að leita sérfræðiaðstoðar vegna hússins og fróðlegt væri að fá upplýsingar um hvað sú aðstoð hafi snúist og hver kostnaður hafi verið við hana. Vinna við að kanna hvort húsið samræmdist skipulagi komi einnig á óvart, því við lestur á skilmálum aðalskipulags sé augljóst að hús af þessari stærð og gerð sé öllum sem eigi lögbýli í Hvalfjarðarsveit heimilt að byggja. Teikningar sem lagðar hafi verið fram auk skráningartöflu hafi verið sex talsins.

Fyrri eigendur hússins hafi vísað í að ekki hafi verið sótt um byggingarleyfi fyrir húsið vegna skorts á efndum þess að deiliskipulag er varði smáhýsabyggð að Þórisstöðum tæki gildi, fyrst vegna mistaka fyrrum eigenda en síðar vegna mistaka sveitarfélagsins árið 2011. Sveitarfélagið hafi ekki svarað fyrirspurnum um skipulagsferlið skriflega þrátt fyrir ítrekaða eftirgrennslan. Þó hafi komið fram á fundum með fyrrverandi formanni umhverfis-, skipulags- og náttúruverndarnefndar að svo virðist sem um mistök sveitarfélagsins hafi verið að ræða. Þá sé bent á að byggingarfulltrúi hafi ekki séð ástæðu til að svara erindi kæranda um endurskoðun á gjaldi, en á fundi með honum í lok nóvember hafi hann verið minntur á erindið og bent á að kærufrestur væri að renna út.

Vinna og yfirferð ganga vegna smáhýsa eða gestahúsa sé á engan hátt sambærileg vinnu við eftirlit og yfirferð gagna fyrir sumarhús að fullri stærð og því óeðlilegt að beita meðaltalskostnaði yfir svo breitt bil húsastærða. Umhverfis- og tæknisvið Uppsveita hafi komist að sömu niðurstöðu vegna útreikninga á nýlegri gjaldskrá. Hvalfjarðarsveit hljóti að þurfa að rökstyðja það frávik sem gert hafi verið á gjaldskrá Umhverfis- og tæknisviðs Uppsveita varðandi þann gjaldlið sem felldur hafi verið út og hús kæranda félli undir samkvæmt þeirri gjaldskrá.

Viðbótarathugasemdir Hvalfjarðarsveitar: Bent sé á að verkefni sveitarfélaga, hvar sem þau séu á landinu, séu afar sambærileg. Þetta eigi ekki síst við um verkefni skipulags- og byggingarfulltrúa sem séu allir bundnir af sömu laga- og reglugerðarákvæðum í sínum störfum og ákveðið samræmi þurfi að vera þar á milli. Þegar leysa þurfi verkefni og ljóst sé að þegar hafi verið leyst úr slíku verkefni hjá öðru sveitarfélagi og upplýsingar séu opinberar sé ekki óeðlilegt að byggt sé á þeirri vinnu. Það liggi fyrir að ritun gjaldskrár skv. 51. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki sé verkefni sem útfæra þurfi í flestum sveitarfélögum landsins. Það sé því eðlilegt að ákveðið samræmi sé í því hvernig slíkar gjaldskrár séu útfærðar, en að sjálfsögðu þurfi hvert sveitarfélag að útfæra sína gjaldskrá eftir kostnaði við veitingu þjónustunnar í viðkomandi sveitarfélagi. Það sé eðlilegt og í fullu samræmi við 51. gr. laga nr. 160/2010 að gjaldskrár sveitarfélaga séu settar upp með sama hætti svo lengi sem upphæð gjalds taki mið af kostnaði viðkomandi sveitarfélags við að veita þjónustu.

Meðal þess sem leitt hafi til breytinga þeirra sem tekið hafi gildi með nýjustu gjaldskrá Hvalfjarðarsveitar sé að gjaldskráin hafi verið unnin eftir leiðbeiningum Sambands íslenskra sveitarfélaga þar sem lögð sé aukin áhersla á að gjaldskrár séu sambærilegar um land allt. Grunnur þess hvernig núgildandi gjaldskrá Hvalfjarðarsveitar sé uppbyggð sé forskrift samkvæmt þeim leiðbeiningum og 51. gr. laga nr. 160/2010. Skipulags- og byggingarfulltrúi Hvalfjarðarsveitar sé einn maður og launakostnaður vegna þess starfsmanns liggi fyrir sem og hversu mikill tími fari í úrlausn einstakra verkþátta. Að teknu tilliti til þess kostnaðar sé tímagjald ákveðið og þær upplýsingar ásamt því sem liggi fyrir um hversu mikill tími fari í hvern verkþátt sé það sem fram komi í fyrirliggjandi gjaldskrá.

Þótt uppbygging gjaldskrár nr. 1353/2022 fyrir afgreiðslu umsókna, leyfisveitinga og þjónustu byggingarfulltrúaembættis Hvalfjarðarsveitar sé sambærileg gjaldskrá nr. 276/2022 fyrir Umhverfis- og tæknisvið Uppsveita bs. vegna útgáfu byggingarheimilda, byggingarleyfa og þjónustu byggingarfulltrúa þýði það ekki að gjaldskráin hafi verið afrituð án skoðunar og breytinga til samræmis við kostnað á úrlausn greindra verkefna í Hvalfjarðarsveit. Það sé ekki ólíklegt að sú gjaldskrá hafi einnig verið unnin í samræmi við leiðbeiningar Sambands íslenskra sveitarfélaga.

Þegar gjaldskrárnar séu bornar saman sjáist að uppsetning þeirra sé sambærileg, en fjárhæðir og gjaldliðir séu ekki þeir sömu. Skýringin á því sé að kostnaður við úrlausn einstakra verkefna sé ekki ávallt sá sami. Umhverfis- og tæknisvið Uppsveita bs. sé byggðasamlag sex sveitarfélaga. Fjöldi starfsmanna og umfang starfsemi sé því meiri en hjá skipulags- og byggingarfulltrúa Hvalfjarðarsveitar sem sé einn starfsmaður. Kostnaður við úrvinnslu einstakra liða og flokka geti því verið mismunandi og þó að Umhverfis- og tæknisvið Upp­sveita bs. sjái ástæðu til að hafa sérstakan lið fyrir önnur hús, skýli og viðbyggingar 40 m2 eða minni sé ekki hægt að gera kröfu til þess að sami flokkur sé í gjaldskrá Hvalfjarðarsveitar. Kærandi virðist þannig byggja á því að gjaldskrárnar séu bæði of líkar og að þær séu of frábrugðnar hvorri annarri. Skýringin sé sú að notast sé við svipaða uppsetningu en raunkostnaður sé ekki sá sami og fjárhæðir því aðrar en í gjaldskrá Hvalfjarðarsveitar. Þá sé flokkun ekki nákvæmlega sú sama. Að miklu leyti sé kostnaður þó sambærilegur þar sem mörg verkefni séu þess eðlis að sami tími fari í þá vinnu hvort sem það sé gert á stórum vinnustað þar sem auknir möguleikar séu til hagræðingar eða í því tilviki að starfinu sé sinnt af einum starfsmanni.

Niðurstaða: Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hefur nefndin það hlutverk að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnarefna á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Brestur nefndina vald samkvæmt framansögðu til að taka afstöðu til kröfu kæranda um að gerð verði athugasemd við uppsetningu gjaldskrár fyrir afgreiðslu umsókna, leyfisveitinga og þjónustu byggingarfulltrúaembættis Hvalfjaðrarsveitar nr. 1353/2022 og verður þeirri kröfu því vísað frá nefndinni. Álagning samkvæmt gjaldskránni telst vera stjórnvaldsákvörðun og verður sú krafa tekin til efnismeðferðar.

Að meginstefnu til er fjár aflað til lögbundinna verkefna ríkis og sveitarfélaga með skattheimtu. Samkvæmt 1. mgr. 2. gr. laga nr. 4/1995 um tekjustofna sveitarfélaga hafa sveitarfélög þó einnig m.a. tekjur af leyfisgjöldum eftir því sem lög og reglugerðir mæla fyrir um, sbr. og 2. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar. Samkvæmt 51. gr. laga nr. 160/2010 er sveitarstjórnum heimilt að setja gjaldskrá fyrir veitta þjónustu og verkefni byggingarfulltrúa, m.a. fyrir undirbúning, svo sem vegna nauðsynlegrar aðkeyptrar sérfræðiþjónustu og útvistunar eftirlits, útgáfu byggingarleyfis byggingarfulltrúa, útgáfu stöðuleyfa, útmælingu, eftirlit, úttektir, yfirferð hönnunargagna og vottorð sem byggingarfulltrúi lætur í té. Upphæð gjalds skuli taka mið af kostnaði við þjónustu og einstök verkefni og skal byggð á rekstraráætlun þar sem rökstudd eru þau atriði sem ákvörðun gjalds byggist á. Gjaldið megi ekki vera hærra en sá kostnaður. Heimilt sé að taka mið af meðaltalskostnaði vegna einstakra eftirlitsþátta. Ef sýnt sé að umframvinna falli til hjá embætti byggingarfulltrúa skuli greiðandi fyrir fram upplýstur um umfang þeirrar umframvinnu eða áætlun gerð í samráði við aðila. Gjald fyrir umframvinnu skuli innheimt samkvæmt tímagjaldi sem tilgreint sé í gjaldskrá.

Hvalfjarðarsveit hefur skv. heimild 51. gr. laga nr. 160/2010 sett gjaldskrá nr. 1353/2022 fyrir afgreiðslu umsókna, leyfisveitinga og þjónustu byggingarfulltrúaembættis Hvalfjarðarsveitar. Samkvæmt 2. mgr. 3. gr. gjaldskrárinnar skal hún miðast við þann áætlaða tímafjölda sem fari í hvern verkþátt og myndi þannig þau viðmiðunarverð sem birtist í gjaldskránni. Í 5. gr. er að finna töflu þar sem fjallað er um gjöld vegna byggingarheimilda og byggingarleyfa. Er þar að finna gjald vegna frístundahúsa sem nemur kr. 282.750, en það er sú upphæð sem kærandi var krafinn um. Gjaldið skiptist annars vegar í afgreiðslugjald kr. 90.625 og hins vegar eftirlits- og yfirferðargjald kr. 192.125.

Um svokallað þjónustugjald er að ræða, en um ákvörðun slíkra gjalda gilda ýmis sjónarmið. Það er m.a. skilyrði að beint samhengi sé á milli fjárhæðar gjaldsins og þess kostnaðar sem til fellur við það að veita þjónustuna. Sá sem greiðir þjónustugjöld getur hins vegar almennt ekki krafist þess að sá kostnaður sé reiknaður nákvæmlega út í hverju tilfelli heldur er heimilt að haga gjaldtöku svo að um sé að ræða jafnaðargjald, sbr. 51. gr. laga nr. 160/2010. Fjárhæð þjónustugjalds verður að byggjast á traustum útreikningi, en þó hefur verið litið svo á að sé ekki hægt að sérgreina nákvæmlega ákveðna kostnaðarliði sé heimilt að byggja þá á skynsamlegri áætlun. Loks hefur verið litið svo á með tilliti til réttaröryggis borgaranna að útreikningur þjónustugjalds verði að liggja fyrir áður en ákvörðun um fjárhæð þess er tekin. Er enda áskilið í gjaldtökuheimild 51. gr. mannvirkjalaga að upphæð gjalds skuli byggð á rekstraráætlun þar sem rökstudd séu þau atriði sem ákvörðun gjalds byggist á.

Fyrir úrskurðarnefndinni liggja útreikningar sem kærandi fékk senda frá Hvalfjarðarsveit sem bera heitið „Vinnuskjal – útreikningur á gjaldaliðum […]“. Þegar skjalið er opnað er yfirskrift þess „Ný gjaldskrá byggingarfulltrúa 2023“. Var kæranda jafnframt bent á að rekstraráætlun væri að finna í fjárhagsáætlun sem aðgengileg væri á heimasíðu sveitarfélagsins.

Samkvæmt útreikningum sveitarfélagsins nemur vinna vegna frístundahúss 19,5 klst. á tímagjaldinu kr. 14.500. Er vinnan nánar sundurliðuð í þrjá þætti; A. Stjórnsýsla (Óafturkræft afgreiðslugjald) – 6,25 klst., B. Þjónusta – 2,75 klst. og C. Eftirlit, yfirferð og áritun teikninga (gagna) – 10,50 klst. Nánari sundurliðun er svohljóðandi:

A. Stjórnsýsla (Óafturkræft afgreiðslugjald)

Móttaka og skráning erindis í málakerfi 0,5
Yfirferð aðaluppdrátta og fylgigagna 3,5
Almenn umsýsla embættis (bréf, reikningar og þh.) 1,0
Skjalavistun, varðveisla gagna, lokun mála 1,0
Skráning meistara og byggingarstjóra 0,25

B. Þjónusta

Ljósritun og skönnun gagna og teikningar settar inn í gagnasjá   1,0
Svör við fyrirspurnum (afgreiðsla fyrirspurna)   0,5
Útgáfa vottorða og uppfærsla á byggingarstigum   0,25
Skráning í Þjóðskrá, lesa inn skráningartöflu, eftirfylgni og skráningum [sic]   1,0

C. Eftirlit, yfirferð og áritun teikninga (gagna)

Yfirferð og staðfesting séruppdrátta  0,25
Áritun og frágangur á innsendum teikningum og gögnum  0,25
Útgáfa byggingarleyfis/byggingarheimildar  0,5
Útsetning og mæligögn  5,0
Stöðuskoðun, úttekt og eftirlit með framvindu á verkstað  1,0
Öryggisúttekt og útgáfa vottorða  1,0
Lokaúttekt og útgáfa vottorða 3,0
Skráning og eftirlit með framvindu skráninga í Byggingargátt HMS 0,5

Af hálfu kæranda hefur verið bent á að ýmsir kostnaðarliðir samkvæmt sundurliðuninni eigi ekki við um umsókn hans, þar sem húsið hafi þá þegar verið byggt og tekið í notkun. Líkt og áður hefur komið fram er mælt fyrir um í 51. gr. laga nr. 160/2010 að heimilt sé að taka mið af meðaltalskostnaði vegna einstakra eftirlitsþátta. Er það einnig í samræmi við þau sjónarmið sem rakin hafa verið sem gilda almennt um þjónustugjöld. Getur kærandi því ekki krafist þess að gjaldið sé sérstaklega reiknað í hans tilviki. Ekkert liggur fyrir um annað en að framangreindur útreikningur á gjaldaliðum hins álagða byggingarheimildargjalds sé í samræmi við áætlaðan meðalkostnað við umsýslu vegna málsmeðferðar og afgreiðslu umsóknar um byggingarleyfisheimild.

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið þykir hin kærða ákvörðun ekki haldin ágöllum sem raskað geta gildi hennar og verður kröfu þar um því hafnað.

 Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um að felld verði úr gildi ákvörðun byggingarfulltrúa Hvalfjarðar­sveitar frá 7. nóvember 2023 um að leggja á kæranda byggingarheimildargjöld að upphæð kr. 282.750.