Skip to main content
Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála
des 22
Love0

34/2018 Lykilfellslína

Með

Árið 2018, föstudaginn 6. júlí tók Ómar Stefánsson, varaformaður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála fyrir mál nr. 34/2018 með heimild í 3. mgr. 3. gr., sbr. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 130/2011:

Kæra á samþykkt bæjarstjórnar Kópavogs frá 9. janúar 2018 um veitingu framkvæmdarleyfis vegna lagningar Lyklafellslínu 1.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 4. mars 2018, er barst nefndinni sama dag, kæra Náttúruverndarsamtök Suðvesturlands og Hraunavinir þá ákvörðun bæjarstjórnar Kópavogs frá 9. janúar 2018 að samþykkja veitingu framkvæmdaleyfis vegna Lyklafellslínu 1. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Málsatvik og rök: Forsaga málsins er sú að á árinu 2009 sendi Landsnet hf. Skipulagsstofnun til meðferðar frummatsskýrslu um Suðvesturlínur, styrkingu raforkuflutningskerfis á Suðvesturlandi. Stofnunin auglýsti nefnda skýrslu til kynningar og að kynningartíma liðnum skilaði Landsnet til Skipulagsstofnunar endanlegri matsskýrslu, dags. 10. ágúst 2009. Álit stofnunarinnar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar lá fyrir 17. september s.á. Á fundi bæjarstjórnar Kópavogs 9. janúar 2018 var umsókn Landsnets hf., dags. 29. desember 2016, um framkvæmdaleyfi vegna Lyklafellslínu 1 lögð fram og samþykkt. Var sú ákvörðun kærð til úrskurðarnefndarinnar eins og að framan greinir

Kærendur vísa til þess að ekki séu uppfyllt skilyrði til að veita hið kærða framkvæmdaleyfi þar sem undirbúningi ákvörðunarinnar hafi verið ábótavant.

Bæjaryfirvöld Kópavogs vísa til þess að undirbúningur og taka hinnar kærðu ákvörðunar hafi verið lögum samkvæmt.

Niðurstaða:  Fyrir liggur að með bréfum, dags. 19. júní 2018, fór leyfishafi fram á það við sveitarstjórnir í Mosfellsbæ, Kópavogi og Garðabæ, að framkvæmdaleyfi sem samþykkt voru af þeirra hálfu vegna Lyklafellslínu 1 yrðu afturkölluð og felld niður. Bæjarráð Kópavogsbæjar tók þá ákvörðun á fundi 28. júní 2018 að afturkalla hina kærðu ákvörðun frá 9. janúar s.á. um að veita framkvæmdaleyfi vegna Lyklafellslínu 1.

Samkvæmt 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála geta þeir einir kært stjórnvaldsákvarðanir til nefndarinnar sem eiga lögvarða hagsmuni tengda þeirri ákvörðun sem kæra á. Umhverfisverndar-, útivistar- og hagsmunasamtök, sem uppfylla tiltekin skilyrði og hafa þann tilgang að gæta þeirra hagsmuna sem kæran lýtur að, er þó m.a. heimilt að kæra leyfisveitingar vegna framkvæmda sem falla undir lög um mat á umhverfisáhrifum án þess að sýna fram á lögvarða hagsmuni. Byggja kærendur aðild sína í máli þessu á greindri lagaheimild fyrir aðild tiltekinna hagsmunasamtaka.
Eftir afturköllun hinnar kærðu ákvörðunar hefur hún ekki lengur réttarverkan að lögum og hefur því enga þýðingu, hvorki með tilliti til einstaklingsbundinna- né almannahagsmuna, að fá skorið úr um gildi ákvörðunarinnar og taka afstöðu til kröfu kærenda um ógildingu hennar. Verður kærumáli þessu af þeim sökum vísað frá úrskurðarnefndinni.

Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.
 

_____________________________
Ómar Stefánsson

des 22
Love0

83/2018 Rauðagerði Miklabraut

Með

Árið 2018, föstudaginn 29. júní, tók Ómar Stefánsson, varaformaður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála fyrir mál nr. 83/2018 með heimild í 3. mgr. 3. gr. laga nr. 130/2011:

Kæra á ákvörðun skipulagsfulltrúans í Reykjavík frá 20. júní 2017 um að samþykkja umsókn um framkvæmdaleyfi fyrir forgangsrein fyrir strætisvagna á Miklubraut við Rauðagerði, gerð hljóðmana, stíga, stoð- og hljóðveggja o.fl.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

Úrskurður

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 8. júní 2018, er barst nefndinni 11. s.m., kærir íbúi, Rauðagerði, Reykjavík, þá ákvörðun skipulagsfulltrúans í Reykjavík frá 20. júní 2017 að samþykkja umsókn um framkvæmdaleyfi fyrir forgangsrein fyrir strætisvagna á Miklubraut við Rauðagerði, gerð hljóðmana, stíga stoð- og hljóðveggja o.fl.

Gerir kærandi þá kröfu að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að framkvæmdir verði stöðvaðar á meðan málið er til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni. Þykir málið nægilega upplýst til að það verði tekið til endanlegs úrskurðar og verður því ekki tekin afstaða til kröfunnar um stöðvun framkvæmda.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 28. júní 2018.

Málsatvik og rök: Á afgreiðslufundi skipulagsfulltrúa 20. júní 2017 var samþykkt framkvæmdaleyfi vegna lagningar forgangsreinar fyrir strætisvagna á Miklubraut frá Skeiðarvogi að rampi sem liggur að Reykjanesbraut, lagningu göngu- og hjólastígs, gerð hljóðmana, stoð- og hljóðveggja o.fl. Framkvæmdaleyfi var gefið út sama dag og var gildistími þess til 20. júní 2018. Á afgreiðslufundi skipulagsfulltrúa dags. 19. júní 2018 var samþykkt að framlengja gildistíma leyfisins vegna framkvæmda við Rauðagerði, til 15. október 2018, þar sem framkvæmdum sé ekki lokið.

Með bréfi, dags. 2. júlí 2017, kærði kærandi samþykkt framkvæmdaleyfisins en það kærumál  var fellt niður þar sem kæran uppfyllti ekki formkröfur um undirritun skv. 1. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Kæranda var veittur frestur til þess að bæta úr þeim annmarka en það var ekki gert. Með bréfi, dags. 24. júlí 2017, var kæranda tilkynnt um að kærumálið, sem er nr. 71/2017, hafi verið fellt niður þar sem undirrituð kæra hefði ekki borist. Hefur kærandi nú kært umdeilt framkvæmdaleyfi að nýju svo sem að framan greinir.

Kærandi vísar til þess að hið kærða framkvæmdaleyfi sé ekki í samræmi við skipulagsáætlanir og að málsmeðferð þess hafi verið ábótavant.

Af hálfu borgaryfirvalda er bent á að hið umþrætta framkvæmdaleyfi sé í fullu samræmi við aðal- og deiliskipulag og að kærufrestur í málinu sé löngu liðinn skv. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011.

Niðurstaða: Kærufrestur til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála er einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um ákvörðunina samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Berist kæra að liðnum kærufresti ber að vísa henni frá skv. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, nema afsakanlegt verði talið að kæran hafi ekki borist fyrr eða veigamiklar ástæður mæli með því að hún verði tekin til efnismeðferðar.

Fyrir liggur að kæranda var kunnugt um efni hinnar kærðu ákvörðunar er hann kærði framkvæmdaleyfið með kæru, dags. 2. júlí 2017. en það mál var felld niður svo sem að framan greinir. Síðari kæran barst úrskurðarnefndinni 8. júní 2018, eða rúmum 11 mánuðum eftir að fyrri kæran um sama leyfi barst úrskurðarnefndinni. Var eins mánaðar kærufrestur því löngu liðinn vegna hinnar kærðu ákvörðunar.

Með vísan til þess sem að framan er rakið og þar sem ekki þykja skilyrði til þess að taka málið til efnismeðferðar að liðnum kærufresti á grundvelli 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, verður máli þessu vísað frá úrskurðarnefndinni.

Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

____________________________________
Ómar Stefánsson
des 22
Love0

26/2017 Bergþórugata 23

Með

Árið 2018, fimmtudaginn 5. júlí, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 26/2017, kæra á synjun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 8. febrúar 2017 á umsókn Þrengsla ehf. um að breyta notkunarflokki fjölbýlishúss á lóð nr. 23 við Bergþórugötu.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 8. mars 2017, er barst nefndinni sama dag, kæra Þrengsli ehf., Bergþórugata ehf. og Kaffihúsið ehf., Reykjavík, þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 8. febrúar 2017 að hafna umsókn Þrengsla ehf. um að breyta notkunarflokki fjölbýlishúss á lóð nr. 23 við Bergþórugötu. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi og að umsókn kæranda verði samþykkt.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 11. apríl 2017.

Málavextir: Með kaupsamningi, dags. 20. september 2016, seldi Kaffihúsið ehf. Þrengslum ehf. eignarhluta í fasteigninni að Bergþórugötu 23, en í samningnum var það skilyrði sett fyrir kaupunum að leyfi fengist fyrir gististarfsemi í öllu húsinu. Rekstraraðili fasteignarinnar er Bergþórugata 23 ehf. og standa nefndir aðilar að kærumáli þessu.

Hinn 22. nóvember 2016 sótti einn kærenda um breytingu á skilgreiningu mannvirkis til byggingarfulltrúans í Reykjavík. Fól umsóknin í sér að fjölbýlishús á lóð nr. 23 við Bergþórugötu færi úr notkunarflokki 3 í notkunarflokk 4. Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 24. janúar 2017 var umsóknin tekin fyrir og henni vísað til umsagnar skipulagsfulltrúa. Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 7. febrúar s.á. var umsókninni synjað með vísan til umsagnar skipulagsfulltrúa, dags. 3. s.m.

Í umsögn skipulagsfulltrúa kom fram að í skipulagi svæðisins sé landnotkun skilgreind sem íbúðarbyggð (ÍB) en innan íbúðarbyggðar gildi ákveðnar heimildir og takmarkanir er varði starfsemi gististaða. Í töflu 3 í Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030 komi fram innan hvaða landnotkunarflokka gististarfsemi sé heimiluð eftir flokkum. Með vísan til töflunnar sé ljóst að einungis gististarfsemi í flokki I, gisting á lögheimili umsækjanda, sé heimiluð innan íbúðarbyggðar en ekki gististarfsemi í flokki II-V. Í gildandi deiliskipulagi svæðisins komi fram að ekki sé gert ráð fyrir gistiheimilum eða hótelum innan svæðisins.

Málsrök kærenda: Kærendur taka fram að þeir telji að ákvörðun byggingarfulltrúa sé haldin formlegum annmarka en hún sé alfarið byggð á umsögn skipulagsfulltrúa. Undir þá ákvörðun riti skipulagsfræðingur og verkefnastjóri. Þó starfshæfni hans sé á engan hátt dregin í efa þá verði ekki fram hjá því litið að erindi umsækjanda hafi fyrst og fremst varðað lögfræðilega túlkun á ákvæðum aðal- og deiliskipulags og sé niðurstaða hans byggð á því að ekki sé „tekið undir túlkun umsækjanda“ á aðal- og deiliskipulagi.

Eins og hin kærða ákvörðun beri með sér hafi byggingarfulltrúi ekki fjallað efnislega um málið, heldur hafi hún í reynd verið tekin af skipulagsfulltrúa. Sú málsmeðferð geti vart samrýmst vönduðum stjórnsýsluháttum.

Í gildi sé aðalskipulag sem samþykkt hafi verið í borgarstjórn 26. nóvember 2013 og birt í B-deild Stjórnartíðinda 26. febrúar 2014. Hinn 21. október 2014 hafi verið samþykkt „óveruleg breyting á aðalskipulagi“ þar sem eftirgreindum texta hafi m.a. verið bætt við túlkun á ákvæðum um gististaði: „Ofangreind ákvæði eru ekki afturvirk. Mögulegt er að endurnýja leyfi um starfsemi sem var til staðar fyrir staðfestingu aðalskipulagsins, enda sé um óbreytta starfsemi að ræða í sama húsnæði og áður.“ Bersýnilegt sé að sú breyting sem hafi falist í hinni óverulegu breytingu komi ekki í veg fyrir að leyfi sé útvíkkað á sama stað enda hafi það enga breytingu í för með sér hvað varði grenndaráhrif vegna þess rekstrar sem þegar hafi verið fyrir í umræddu húsnæði. Þegar aðalskipulagsbreytingin hafi tekið gildi hafi verið leyfisskyld starfsemi að Bergþórugötu 23 sem óskað hafi verið eftir að næði til annarra íbúða innan sama húsnæðis.

Í gildandi deiliskipulagi Njálsgötureits, sem hér eigi við, sé heimilaður rekstur lítilla fyrirtækja líkt og Bergþórugata ehf. sannarlega sé, en í því deiliskipulagi undir 7. lið segi orðrétt: „Ekki skal gera ráð fyrir gistiheimilum og hótelum, en heimilt er í samræmi við aðalskipulag að vera með litlar vinnustofur, fyrirtæki svo sem gallerý og smáverslanir sem hvorki valda ónæði né aukinni umferð.“

Það leyfi sem kærandi hafi sótt um falli undir flokk II samkvæmt 3. mgr. 3. gr. laga nr. 85/2007 um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald, þ.e. gististaður án veitinga, en slíkri gistingu verði ekki jafnað við gistiheimili eða hótel sem óheimil séu samkvæmt deiliskipulaginu. Eins og ráða megi af skilgreiningu b. liðar 6. gr. reglugerðar nr. 585/2007 um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald, sé gistiheimili gististaður með takmarkaðri þjónustu og þá sé jafnframt ráðgert að á slíkum gististöðum sé næturvarsla eða gestamóttaka sem sé opin allan sólarhringinn og morgunverður framreiddur, sbr. 8. gr. reglugerðarinnar. Þar sem beinlínis sé kveðið á um í reglugerðinni að morgunverður sé framreiddur á „gistiheimilum“ en undir leyfi samkvæmt flokki II falli „gististaðir án veitinga“ sé bersýnilegt að þar sé um eðlisólíka hluti að ræða.

Þá liggi fyrir að kærendur hafi ráðist í ýmsar framkvæmdir og viðbyggingu hússins í trausti þess að mögulegt sé að nýta fasteignina undir rekstur gistiþjónustu. Þegar ráðist hafi verið í þær framkvæmdir, hafi rekstur gististaða verið heimill samkvæmt skipulagi svæðisins og muni kærendur hafa haft réttmætar væntingar til að ekki yrðu breyting þar á.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu borgaryfirvalda er bent á að í Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030 sé landnotkun umrædds svæðis skilgreind sem íbúðarbyggð. Þar sé í gildi deiliskipulag Njálsgötureits, samþykkt í borgarráði 26. september 2013 og birt í B-deild Stjórnartíðinda 7. nóvember s.á. Innan skilgreindrar íbúðarbyggðar í aðalskipulagi gildi ákveðnar heimildir og takmarkanir er varði starfsemi gististaða og er t.d. óheimilt að vera með gististað í flokki II-V innan íbúðarbyggðar.

Eitt skilyrða fyrir útgáfu byggingarleyfis sé að mannvirki og notkun þess samræmist skipulagsáætlunum á svæðinu, sbr. 1. tl. 1. mgr. 13. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki. Allar heimildir séu til staðar fyrir byggingarfulltrúa að leita umsagnar skipulagsfulltrúa. Sérstaklega sé kveðið á um í 2. ml. 2. mgr. 10. gr. laga um mannvirki og 5. mgr. gr. 2.4.2. í byggingarreglugerð nr. 112/2012 að „ef mannvirki er háð byggingarleyfi byggingarfulltrúa skal hann leita umsagnar skipulagsfulltrúa leiki vafi á að framkvæmd samræmist skipulagsáætlunum sveitarfélagsins“. Ákvörðun byggingarfulltrúans hafi því verið í samræmi við ákvæði laga um mannvirki og stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Samkvæmt upplýsingum frá sýslumanninum á höfuðborgarsvæðinu sé í gildi rekstrarleyfi í flokki II fyrir íbúð nr. 01-01, dags. 6. júní 2013, og gildi til 6. júní 2017. Ljóst sé að breytingarákvæði aðalskipulagsins eigi við í tilfelli íbúðarinnar enda hafi rekstrarleyfi verið samþykkt fyrir birtingu Aðalskipulags Reykjavíkur 2010-2030. Ákvæði um takmörkun á gististöðum miði m.a. að því að stemma stigu við fjölgun þeirra innan íbúðarhverfa í því skyni að sem minnst sé vikið frá ríkjandi landnotkun og draga með því úr áhrifum slíkra breytinga á íbúðarhúsnæðismarkað.

Ekki sé fallist á að fyrrgreint breytingarákvæði gildandi aðalskipulags feli í sér heimild til útvíkkunar rekstrarleyfis í aðrar íbúðir í húsinu að Bergþórugötu 23. Eitthvað sem heiti „útvíkkun á leyfi“ sé hvorki í lögum um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald nr. 85/2007, né í reglugerð um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald nr. 1277/2016. Hér sé um að ræða nýtt leyfi fyrir annað fastanúmer en nú sé í gildi fyrir eina íbúð. Í töflu 3 í Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030 komi fram innan hvaða landnotkunarflokka gististarfsemi sé heimiluð eftir flokkum. Með vísan til töflunnar sé ljóst að einungis gististarfsemi í flokki I, gisting á lögheimili umsækjanda, sé heimiluð innan íbúðarbyggðar en ekki gististarfsemi í flokki II-V og í gildandi deiliskipulagi komi fram að ekki sé gert ráð fyrir gistiheimilum eða hótelum innan svæðisins. Ekki sé tekið undir þá túlkun umsækjanda á gististarfsemisákvæðum deiliskipulagsins að gististarfsemi í formi íbúðarleigu sé undanskilin í þeim ákvæðum og flokkist sem rekstur „lítilla fyrirtækja“. Sú túlkun að setja íbúðargistingu undir sama flokk og rekstur lítilla fyrirtækja eigi sér ekki stoð. Hér sé átt við þjónustu sem geti þjónað íbúum innan íbúðarbyggðarinnar sem gistiheimili geri ekki.

Niðurstaða: Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er það hlutverk hennar að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og í ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála, eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Í samræmi við þetta tekur úrskurðarnefndin lögmæti kærðrar ákvörðunar til endurskoðunar. Nefndin er ekki bær til þess að taka nýja stjórnvaldsákvörðun af þeim sökum verður því ekki tekin afstaða til kröfu kærenda um að umsókn um breyttan notkunarflokk verði samþykkt.

Með hinni kærðu ákvörðun var synjað umsókn eins kærenda um að notkunarflokkur fjölbýlishússins að Bergþórugötu 23 yrði færður í flokk 4. Um notkunarflokka er fjallað í kafla 9.1. í byggingarreglugerð nr. 112/2012. Í gr. 9.1.2. kemur fram að brunavarnir mannvirkis ákvarðist af notkun þess með tilliti til öryggis fólks og dýra. Flokkun ákvarðast af því hvort sofið er innan mannvirkjanna, hvort fólk sem þar er þekkir flóttaleiðir innan þeirra og hvort það geti sjálft bjargað sér úr mannvirkinu við eldsvoða. Í gr. 9.1.3. eru notkunarflokkarnir sex taldir upp og skilgreindir. Í gr. 9.1.4. er tekið fram að sérbýlishús, frístundahús, stakar íbúðir og stök herbergi til skammtímaleigu og húsnæði til heimagistingar skulu uppfylla ákvæði þessarar reglugerðar um eldvarnir í íbúðarhúsum, þ.e. í notkunarflokki 3. Sama gildi um eldvarnir sameignar ef húsnæðið er í fjöleignarhúsi. Ef gestafjöldi er yfir 10 manns telst húsnæðið í notkunarflokki 4 og skal uppfylla ákvæði reglugerðarinnar fyrir þann notkunarflokk. Í notkunarflokk 4 falla mannvirki þar sem gisting er boðin, s.s. hótel og aðrir gististaðir. Notkunarflokkur húsnæðis ræðst því af notkun þess samkvæmt samþykktu byggingarleyfi og breytist ekki nema heimiluð notkun samkvæmt slíku leyfi sé breytt með nýrri ákvörðun.

Með hliðsjón af því sem fyrir liggur í máli þessu verður að ætla að umsókn sú sem synjað var með hinni kærðu ákvörðun hafi í raun falið í sér beiðni um breytta notkun annarra íbúða fyrrgreinds fjöleignarhúss en íbúðar merktri 0101, sem áður hafði fengið samþykkta breytta notkun úr íbúðarhúsnæði í gististað í flokki II. Í húsinu eru 12 íbúðir og færi það því í notkunarflokk 4 ef samþykkt væri gististarfsemi í öllum eignarhlutum hússins.

Samkvæmt Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030 er hin umþrætta fasteign á svæði sem skilgreint er sem íbúðarsvæði. Á þeim svæðum er aðeins heimilt að hafa gististaði í flokki I skv. skilmálum aðalskipulagsins um landnotkun. Í gildandi deiliskipulagi svæðisins kemur fram að á íbúðarsvæðinu skuli vera íbúðarbyggð en heimilt sé að vera með heimagistingu á reitnum samkvæmt skilgreiningu heimagistingar í 10. gr. reglugerðar nr. 585/2007 um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald.

Aðalskipulagsbreytingin frá árinu 2014, sem vísað hefur verið til í þessu máli, fól í sér sérstök ákvæði um starfsemi innan landnotkunarsvæða, bætti við eftirfarandi setningu neðanmáls í töflum 1, 2, 3 og 4: „Ofangreind ákvæði eru ekki afturvirk. Mögulegt er að endurnýja leyfi um starfsemi sem var til staðar fyrir staðfestingu aðalskipulagsins, enda sé um óbreytta starfsemi að ræða í sama húsnæði og áður. Þetta á þó ekki við á svæðum þar sem tekið er skýrt fram í almennri skilgreiningu landnotkunar að viðkomandi starfsemi skuli vera víkjandi.“ Telja verður að samþykki fyrir breyttri notkun á öðrum íbúðum hússins en íbúð nr. 0101 væri breyting á starfsemi sem fæli í sér annað og meira en endurnýjun þess leyfis sem til staðar var fyrir nefnda íbúð. Samþykkt slíkrar umsóknar hefði ekki átt stoð í gildandi aðalskipulagi.

Samkvæmt 2. mgr. 10. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki skal byggingarfulltrúi leita umsagnar skipulagsfulltrúa leiki vafi á að byggingarleyfisskyld framkvæmd sé í samræmi við skipulagsáætlanir sveitarfélagsins. Var byggingarfulltrúa rétt að leita slíkrar umsagnar við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar og taka mið af þeirri umsögn við töku ákvörðunarinnar.

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið verður kröfu kærenda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar hafnað.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.


Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunar byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 8. febrúar 2017 um að hafna umsókn um að breyta notkunarflokki fjölbýlishúss á lóð nr. 23 við Bergþórugötu.

____________________________________
Ómar Stefánsson

______________________________              _____________________________
Aðalheiður Jóhannsdóttir                                    Þorsteinn Þorsteinsson

des 22
Love0

48/2018 Brynjureitur

Með

Árið 2018, föstudaginn 29. júní tók Ómar Stefánsson, varaformaður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála fyrir mál nr. 48/2018 með heimild í 3. mgr. 3. gr., sbr. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 130/2011:

Kæra vegna ákvörðunar borgarráðs Reykjavíkur frá 7. september 2017 um að samþykkja breytingu á skilmálum deiliskipulags Brynjureits vegna lóðar nr. 29 við Klapparstíg.  

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 19. mars 2018, er barst nefndinni 20. s.m., kæra eigendur 2., 3. og 4. hæðar hússins að Klapparstíg 29, Reykjavík, þá ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 7. september 2017 að samþykkja breytingu á skilmálum deiliskipulags Brynjureits vegna lóðar nr. 29 við Klapparstíg. Gera kærendur þá kröfu að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi

Málsatvik og rök: Hinn 27. júní 2017 var óskað eftir breytingu á gildandi deiliskipulagi  Brynjureits, staðgreinireits 1.172.0, á þann veg að heimilað yrði að hafa veitingastað í flokki II á jarðhæð Klapparstígs 29. Á afgreiðslufundi skipulagsfulltrúa var samþykkt að grenndarkynna tillögu að breytingu á skipulagi reitsins fyrir hagsmunaaðilum að Klapparstíg 25-27, 28, 30 og 31, Laugavegi 23 og Hverfisgötu 40. Að lokinni grenndarkynningu var tillagan lögð fram að nýju á fundi umhverfis- og skipulagsráðs Reykjavíkur 30. ágúst 2017 ásamt umsögn skipulagsfulltrúa, dags. 21. s.m. Var hin kynnta deiliskipulagstillaga samþykkt með þeim breytingum sem lagðar voru til í umsögn skipulagsfulltrúa. Borgarráð samþykkti deiliskipulagsbreytinguna á fundi 7. september 2017 og tók hún gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 13. október 2017.

Kærendur vísa til þess að grenndarkynning hinnar kærðu deiliskipulagsbreytingar hafi verið ólögleg þar sem hún hafi ekki náð til eigenda fasteigna í húsinu að Klapparstíg 29 og þannig hafi verið brotið á andmælarétti þeirra. Þeim hafi ekki verið leiðbeint um kærufrest og ekki fengið aðgang að gögnum málsins sem hafi torveldað þeim að leita réttar síns. Þá hafi undirbúningur og rannsókn máls verið í andstöðu við skipulagslög nr. 123/2010 og almennar reglur stjórnsýsluréttar.

Niðurstaða: Á fundi umhverfis- og skipulagsráðs 2. maí 2018 var samþykkt tillaga að breytingu á skilmálum deiliskipulags Brynjureits vegna lóðarinnar nr. 29 við Klapparstíg með vísan til fyrirliggjandi umsagnar skipulagsfulltrúa, dags. 27. apríl 2018. Felur breytingin í sér heimild til að hafa veitingastað í flokki II á jarðhæð Klapparstígs 29. Öðlaðist sú skipulagsbreyting gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 15. júní 2018.

Samkvæmt 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála geta þeir einir kært stjórnvaldsákvarðanir til nefndarinnar sem eiga lögvarða hagsmuni tengda þeirri ákvörðun sem kærð er. Eftir að hin nýja breyting á deiliskipulagi vegna Klapparstígs 29 tók gildi hefur hin kærða ákvörðun ekki réttarverkan að lögum. Eiga kærendur af þeim sökum ekki lengur lögvarða hagsmuni af því að fá skorið úr um gildi hennar enda stæði síðari ákvörðunin óhögguð hvað sem öðru liði. Verður kærumáli þessu af þeim sökum vísað frá úrskurðarnefndinni.

Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

____________________________________
Ómar Stefánsson
des 22
Love0

63/2018 Hverfisgata

Með

Árið 2018, þriðjudaginn 19. júní, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Ásgeir Magnússon dómstjóri.

Fyrir var tekið mál nr. 63/2018, kæra á afgreiðslu skipulagsfulltrúans í Reykjavík frá 23. mars 2018 um að veita neikvætt svar við fyrirspurn um hvort samþykkt yrði umsókn um breytingu á skilmálum deiliskipulags reits 1.174.1 vegna lóðanna nr. 100B og 102 við Hverfisgötu.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 26. apríl 2018, er barst nefndinni sama dag, kæra eigendur Hverfisgötu 100B og 102, Reykjavík, þá afgreiðslu skipulagsfulltrúans í Reykjavík að veita neikvætt svar við fyrirspurn um hvort samþykkt yrði umsókn um breytingu á skilmálum deiliskipulags reits 1.174.1 vegna lóðanna nr. 100B og 102 við Hverfisgötu. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 22. maí 2018.

Málavextir: Með umsókn, dags. 17. nóvember 2016, óskuðu kærendur eftir leyfi til að reka gististað í flokki II í fjórum íbúðum í mannvirkjum á lóðunum nr. 100B og 102 við Hverfisgötu. Á afgreiðslufundi skipulagsfulltrúa 7. apríl 2017 var lögð fram neikvæð umsögn umhverfis- og skipulagssviðs um umsóknina og umsögnin samþykkt. Var vísað til þess að umræddar lóðir væru á landnotkunarsvæði M1c, blönduð miðborgarbyggð-íbúðarbyggð, og að Aðalskipulag Reykjavíkur 2010-2030 tæki ótvírætt af skarið hvað varðaði heimildir til reksturs gististaða á svæðinu, en á því skyldi skilgreina sérstaklega í deiliskipulagi þær heimildir um íbúðarhúsnæði sem ætlað væri til útleigu ferðamanna. Engar slíkar heimildir væru í deiliskipulagi svæðisins, staðgreinireit 1.174.1, samþykktu 9. júní 2005.

Hinn 11. júlí 2017 fór fram fundur vegna málsins milli kærenda og fulltrúa borgaryfirvalda. Á þeim fundi var kærendum leiðbeint um að senda inn tillögu til breytingar á gildandi deiliskipulagi og var slík tillaga send til Reykjavíkurborgar 9. nóvember 2017 í formi fyrirspurnar til skipulagsfulltrúa. Á afgreiðslufundi skipulagsfulltrúa 23. mars 2018 var tekið neikvætt í hana með vísan til umsagnar skipulagsfulltrúa, dags. s.d. Hefur sú afgreiðsla verið kærð til úrskurðarnefndarinnar, eins og áður hefur komið fram.

Málsrök kærenda: Kærendur taka fram að þeir telji að afgreiðsla leyfa sé afar handahófskennd og jafnræðis sé ekki gætt. Bendi þeir á ólíka afgreiðslu á umsókn þeirra og á sambærilegri umsókn sem hafi verið samþykkt, sbr. breytingu á skilmálum deiliskipulags fyrir staðgreinireit 1.181.0 frá 27. janúar 2017 fyrir efri hæð húss nr. 8 við Týsgötu.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu borgaryfirvalda er þess krafist að málinu verði vísað frá úrskurðarnefndinni þar sem hin kærða afgreiðsla feli ekki í sér lokaákvörðun sem bindi enda á meðferð máls og sé hún því ekki kæranleg til úrskurðarnefndarinnar, sbr. 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Beri því að vísa málinu frá úrskurðarnefndinni.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þá afgreiðslu skipulagsfulltrúans í Reykjavík frá 23. mars 2018 að taka neikvætt í fyrirspurn kærenda um breytingu á deiliskipulagi.

Af gögnum málsins verður ráðið að 9. nóvember 2017 leggja kærendur fram tillögu að breyttu deiliskipulagi og óska þess að hún fái málsmeðferð skv. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Var tillagan þess efnis að skilmálum deiliskipulagsins yrði breytt á þá leið að heimilt yrði að hafa gististað í flokki II í húsunum að Hverfisgötu 100B og 102 í Reykjavík. Tillaga þessi var send sem fyrirspurn í gegnum vefsvæði Reykjavíkurborgar, Mínar síður, Rafræn Reykjavík. Í umsóknarferlinu, hvort sem valið er að senda inn umsókn eða fyrirspurn, koma báðir valmöguleikar upp þar sem útskýrður er munur þessara erinda. Til fyrirspurna eru gerðar vægari kröfur til framlagðra gagna og tekið fram að ef tekið verði jákvætt í fyrirspurn sé hægt að senda inn umsókn. Um umsókn segir að fullnaðargögn þurfi að berast svo hægt sé að taka erindið fyrir og að afgreiðsla skipulagsfulltrúa sé stjórnvaldsákvörðun sem hægt sé að kæra til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála.

Þrátt fyrir að erindi kærenda hafi verið í formi fyrirspurnar bera þau gögn er fylgdu erindinu það með sér að um sé að ræða umsókn. Efni erindisins er „Tillaga að breyttu deiliskipulagi staðgreinireits 1.174.1“ og í erindinu kemur fram að óskað sé, með vísan til 2. mgr. 38. gr. skipulagslaga, að skilmálum deiliskipulagsins verði breytt. Enn fremur að þess sé óskað að tillagan fái meðferð samkvæmt 43. gr. skipulagslaga og að kærendur telji breytinguna vera óverulega í skilningi 2. mgr. ákvæðisins.

Samkvæmt tilvitnaðri 2. mgr. 38. gr. skipulagslaga getur landeigandi eða framkvæmdaraðili óskað eftir því við sveitarstjórn að gerð sé tillaga að deiliskipulagi eða breytingu að deiliskipulagi á sinn kostnað. Í erindi kærenda er að finna kafla með heitið „Tillaga til breytingar á núverandi deiliskipulagi“ og kemur þar fram að þess sé óskað að skilmálum verði breytt á þá vegu að heimilt verði að hafa gististaði í flokki II í tilgreindum fasteignum þeirra. Að teknu tilliti til þess að eingöngu var um skilmálabreytingu að ræða verður ekki séð að skortur á fullnaðargögnum hafi staðið efnislegri afgreiðslu í vegi. Verður að teknu tilliti til alls framangreinds að líta á erindi kærenda til Reykjavíkurborgar sem umsókn en ekki fyrirspurn. Við málsmeðferðina bar borgaryfirvöldum að lágmarki, með vísan til 7. og 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, að ganga úr skugga um hvort kærendur hefðu ætlað að senda erindi sitt inn sem fyrirspurn eða umsókn og leiðbeina þeim þar um, enda gaf erindi þeirra samkvæmt efni sínu tilefni til þess.

Það verður ekki fram hjá því litið að ekki liggur fyrir lokaákvörðun í máli þessu þar sem umsókn kærenda um breytingu á deiliskipulagi hefur hvorki verið synjað né samþykkt. Af því verða kærendur þó ekki látnir bera halla. Verður því að svo komnu að líta svo á að kærður sé óhæfilegur dráttur á afgreiðslu máls, en skv. 4. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga er heimilt að kæra slíkan drátt til þess stjórnvalds sem ákvörðun í málinu verður kærð til. Svo sem fram hefur komið þá sótti kærandi um skilmálabreytingu á deiliskipulagi 9. nóvember 2017. Ákvörðun hefur ekki verið tekin í málinu en fyrir liggur að borgaryfirvöld telja að málinu sé lokið af sinni hálfu. Með vísan til framangreinds er því lagt fyrir skipulagsyfirvöld í Reykjavík að taka erindið til efnislegrar meðferðar án frekari tafa.

Úrskurðarorð:

Lagt er fyrir skipulagsyfirvöld í Reykjavík að taka umsókn kærenda um breytingu á skilmálum deiliskipulags reits 1.174.1 vegna lóðanna nr. 100B og 102 við Hverfisgötu til efnislegrar afgreiðslu án ástæðulauss dráttar.

____________________________________
Nanna Magnadóttir (sign)

______________________________              _____________________________
Aðalheiður Jóhannsdóttir (sign)                                     Ásgeir Magnússon (sign)

 

 

des 22
Love0

79/2018 Miðstræti

Með

Árið 2018, miðvikudaginn 20. júní, tók Nanna Magnadóttir, formaður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, með heimild í 3. mgr. 3. gr. laga nr. 130/2011, fyrir:

Mál nr. 79/2018, kæra á ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur frá 17. maí 2018 um að krefjast lagfæringar á skemmdri frárennslislögn.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 28. maí 2018, sem barst nefndinni 1. júní s.á., kæra húsfélögin Miðstræti 8a og Miðstræti 8b þá ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur að gefa kærendum frest til 1. júní 2018 til að gera við skemmda frárennslislögn. Gera kærendur kröfu um að ákveðið verði með úrskurði að þvingunarúrræðum verði ekki beitt gagnvart þeim.

Gögn málsins bárust frá Heilbrigðiseftirliti Reykjavíkur 13. júní 2018.

Málavextir: Kærendur eru húsfélög fasteignanna Miðstrætis 8a og Miðstrætis 8b. Liggur frárennslislögn frá húsinu undir lóð Laufásvegar 7 áður en hún tengist stofnlögn. Í mars 2018 stíflaðist sá hluti lagnarinnar sem liggur undir lóðina að Laufásvegi 7 en kærendum hefur verið neitað um aðgengi að lögninni til að fá gert við hana, bæði af eigendum Laufásvegar 7 og 9. Afleiðing stíflunnar var sú að skolpblandað vatn lak inn í húsnæði að Laufásvegi 9. Með bréfi, dags. 20. mars 2018, fór Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur fram á að kærendur létu lagfæra umrædda skólplögn tafarlaust og skyldi viðgerð lokið eigi síðar en 3. apríl s.á. Eftir bréfleg samskipti var ákveðið að framlengja umræddan frest og með bréfi, dags. 20. s.m., ítrekaði Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur fyrri kröfu um að kærendur létu lagfæra umrædda skólplögn. Skyldi viðgerð lokið eigi síðar en 30. s.m. Var í bréfinu jafnframt vakin athygli á því að yrði ekki farið að kröfu heilbrigðiseftirlitsins gæti heilbrigðisnefnd látið fara fram lagfæringar á lögninni á kostnað eiganda. Kærendur lögðu fram kæru til úrskurðarnefndarinnar 27. apríl 2018 og var málinu vísað frá með úrskurði dags. 16. maí s.á. á grundvelli þess að ekki var um lokaákvörðun að ræða.

Með bréfi heilbrigðiseftirlitsins, dags. 17. maí 2018, var enn skorað á kærendur að láta gera við umrædda lögn og var gefinn frestur til 1. júní s.á. Segir jafnframt í bréfinu að verði ekki orðið við kröfunni fyrirhugi Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur að fá heimild heilbrigðisnefndar Reykjavíkur til að láta framkvæma viðgerð á kostnað kærenda. Fari skólp aftur að renna inn í húseignina að Laufásvegi 9 og valda mengun, skemmdum og ónæði fyrirhugi heilbrigðiseftirlitið einnig að banna notkun skólplagna frá Miðstræti 8a og 8b þar til viðgerð sé lokið.

Málsrök kærenda: Kærendur kveðast ekki geta unað því að eigendur Laufásvegar 7 og 9 stöðvi nauðsynlegar viðgerðir á frárennslislögnum kærenda. Aldrei hafi staðið á kærendum að gera við lagnirnar. Erfitt sé að samþykkja að vera knúnir með kúgun til að samþykkja afarkosti um m.a. óskyld mál eða vera neyddir til að leysa frárennslismálin með sértækum lausnum sem kosti margfalt á við hina gömlu og hefðbundnu leið frárennslisins, sem auk þess sé styst og hagkvæmust. Kærendur hafni jafnframt hvers kyns ábyrgð á skemmdum vegna lagnanna, enda verið meinað að grípa til eðlilegra og fyrirbyggjandi ráðstafana til viðgerða í haust er leið og nú aftur, til að koma í veg fyrir frekari skemmdir.

Þar sem skýrt komi fram í bréfi heilbrigðiseftirlitsins að um lokafrest til viðgerðar sé að ræða telji kærendur að um kæranlega lokaákvörðun sé að ræða.

Málsrök Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur: Af hálfu Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur er krafist frávísunar kærunnar eða að henni verði hafnað. Kærendur hafi fengið frest til 1. júní 2018 til að gera við skemmda frárennslislögn á lóðinni nr. 8 við Miðstræti. Hafi jafnframt verið tekið fram að ef ekki yrði orðið við kröfunni gæti heilbrigðiseftirlitið látið fara fram lagfæringar á lögninni á kostnað lóðarhafa. Umræddur frestur sé liðinn og engin ný ákvörðun hafi verið tekin. Hafi kærendur því enga lögvarða hagsmuni af því að fá úr gildi ákvörðunarinnar skorið og beri því að vísa kærunni frá.

Verði ekki fallist á kröfu um frávísun sé á því byggt að hafna beri kröfu kærenda, enda eigi ákvarðanir Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur um veitingu frests til úrbóta sér stoð í 2. mgr. 13. gr. reglugerðar nr. 798/1999 um fráveitur og skólp og 61. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir.

Niðurstaða: Í XVII. kafla laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir er fjallað um valdsvið og þvingunarúrræði samkvæmt lögunum. Í 1. mgr. 60. gr. kemur fram að til að knýja á um framkvæmd ráðstöfunar samkvæmt lögunum, reglugerðum, samþykktum sveitarfélaga eða eigin fyrirmælum samkvæmt ákvæðum þessum geti heilbrigðisnefnd og heilbrigðisfulltrúi beitt nánar tilgreindum þvingunarúrræðum. Í 1. mgr. 61. gr. segir að þegar aðili sinni ekki fyrirmælum innan tiltekins frests geti heilbrigðisnefnd ákveðið honum dagsektir þar til úr sé bætt. Þá segir í 3. málsl. 1. mgr. 61. gr. að jafnframt sé heilbrigðisnefnd heimilt að láta vinna verk á kostnað hins vinnuskylda ef fyrirmæli um framkvæmd séu vanrækt og skuli kostnaður þá greiddur til bráðabirgða af viðkomandi heilbrigðiseftirliti en innheimtast síðar hjá hlutaðeigandi. Rísi ágreiningur um framkvæmd laganna, reglugerða settra samkvæmt þeim eða heilbrigðissamþykkta sveitarfélaga eða um ákvarðanir yfirvalda er heimilt að vísa málinu til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, sbr. 65. gr. laganna.

Í 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 segir að ákvörðun sem ekki bindi enda á mál verði ekki kærð fyrr en málið hafi verið til lykta leitt. Tilefni máls þessa er bréf Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur til kærenda, dags. 17. maí 2018, þar sem skorað er á þá að lagfæra skólplögn sem liggur frá húsi þeirra. Er tekið fram að verkinu skuli lokið eigi síðar en 1. júní s.á. Í bréfinu segir jafnframt að verði ekki farið að kröfu heilbrigðiseftirlitsins sé fyrirhugað að fá heimild heilbrigðisnefndar Reykjavíkur til að láta fara fram lagfæringar á lögninni á kostnað kærenda. Jafnframt kemur fram að heilbrigðiseftirlitið fyrirhugi að banna notkun skolplagnarinnar komi aftur fram leki í henni. Er vísað til heimildar í 61. gr. laga nr. 7/1998 og 2. mgr. 13. gr. reglugerðar nr. 798/1999 um fráveitur og skólp, en þar segir að heilbrigðisnefnd geti bannað notkun ófullnægjandi fráveitulagna og krafist endurbóta og endurnýjunar þeirra.

Ekki verður talið að bréfið feli í sér lokaákvörðun sem skotið verði til úrskurðarnefndarinnar heldur aðeins tilkynningu um að til álita komi að beita þvingunarúrræðum samkvæmt XVII. kafla laga nr. 7/1998, nánar tiltekið 3. málsl. 1. mgr. 61. gr. laganna, verði kærendur ekki við áskorun um að vinna ákveðið verk. Skiptir þar ekki máli þótt segi að um lokafrest sé að ræða. Verður því að vísa máli þessu frá úrskurðarnefndinni í samræmi við fyrirmæli 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga.

Þó þykir rétt að benda á að á fundi sínum 8. júní 2018 samþykkti heilbrigðisnefnd Reykjavíkur beiðni Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur um að láta lagfæra skólplögn Miðstrætis 8a og 8b á kostnað eigenda og að sú ákvörðun er eftir atvikum kæranleg til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

____________________________________
Nanna Magnadóttir

 

des 22
Love0

132/2016 Vegslóði í Leirhnjúkshrauni

Með

Árið 2018, þriðjudaginn 19. júní, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Ásgeir Magnússon dómstjóri.


Fyrir var tekið mál nr. 132/2016, kæra á athafnaleysi sveitarstjórnar Skútustaðahrepps og á ákvörðunum hennar um útgáfu framkvæmdaleyfis 22. september 2002 og 16. september 2004.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 13. október 2016, er barst nefndinni sama dag, kærir Fjöregg, félag um náttúruvernd og heilbrigt umhverfi í Mývatnssveit, og Landvernd, landgræðslu- og umhverfisverndarsamtök Íslands, athafnaleysi sveitarstjórnar Skútustaðahrepps um að hlutast ekki til um að láta fyrirtækið Landsvirkjun fjarlægja vegslóða að borplani við rannsóknarborholu nefnda KV-1 í Leirhnjúkshrauni. Jafnframt er kærð ákvörðun sveitarstjórnarinnar frá 16. september 2004 um að veita Landsvirkjun heimild til rannsóknarborana á svokölluðu vestursvæði Kröflu, eða nánar tiltekið í Leirhnjúkshrauni, og einnig fyrra framkvæmdaleyfi sveitarstjórnarinnar, sbr. bréf dags. 26. september 2002, sem heimilaði Landsvirkjun að gera svokallaðan borteig og leggja vegslóða að honum í Leirhnjúkshrauni.

Kærendur gera þær kröfur að sveitarstjórn verði gert að hlutast til um að láta leyfishafa fjarlægja vegslóða að borplani við rannsóknarborholu nefnda KV-1 í Leirhnjúkshrauni. Jafnframt er þess krafist að ógiltar verði ákvarðanir Skútustaðahrepps er hafi heimilað leyfishafa að útbúa borteig, vegslóða og bora rannsóknarborholur í Leirhnjúkshrauni, eða á svæði því sem nefnt sé vestursvæði Kröflu í gögnum.

Gögn málsins bárust frá Skútustaðahreppi 9. nóvember 2016 og 14. júní 2018.

Málavextir: Leyfishafi sendi erindi til Skipulagsstofnunar, dags. 16. janúar 2001, þar sem óskað var eftir ákvörðun um hvort borun rannsóknarborhola á fjórum nánar tilteknum svæðum væri háð mati á umhverfisáhrifum. Eitt þessara svæða var svokallað vestursvæði í sunnanverðu Leirhnjúkshrauni og var niðurstaða Skipulagsstofnunar sú að borun þar væri háð mati á umhverfisáhrifum. Á árinu 2002 fór fram mat á umhverfisáhrifum af borun allt að sex rannsóknarborhola á tveimur borteigum á vestursvæði, sem er það svæði sem um ræðir í máli þessu.

Í matsskýrslu leyfishafa kemur fram að reynist vestursvæðið óhæft til vinnslu og nýtingar jarðhita verði leitast við að afmá ummerki framkvæmda eins og kostur sé, en eftir verði borteigarnir tveir og vegslóði að þeim. Skipulagsstofnun féllst á þá framkvæmd 9. september 2002 og var úrskurður stofnunarinnar kærður til umhverfisráðherra, sem staðfesti niðurstöðu Skipulagsstofnunar með úrskurði 13. maí 2003. Í úrskurðinum var það skilyrði sett að vegslóði að fyrirhuguðum borplönum skyldi fjarlægður ef ekki kæmi til nýtingar á jarðhita á svæðinu í kjölfar rannsóknarborana. Vinna við framkvæmd og frágang skyldi unnin í samráði við Umhverfisstofnun og skyldi stofnunin leita umsagnar viðkomandi sveitarfélaga og landeigenda. Á skilyrði ráðherra m.a. við um borholu nefnda KV-1 í Leirhnjúkshrauni, sem kærumál þetta fjallar um, að því er varðar athafnaleysi sveitarfélagsins um að krefjast þess að vegslóði að borholuplani verði afmáður.

Leyfishafi sótti um framkvæmdaleyfi fyrir gerð fyrsta áfanga vegslóða og tveggja borteiga á vestursvæði við Kröflu 24. september 2002. Skútustaðahreppur veitti framkvæmdaleyfi 26. s.m. og Náttúruvernd ríkisins veitti leyfi fyrir sömu framkvæmdum 8. október s.á. Skútustaðahreppur veitti framkvæmdaleyfi fyrir rannsóknarborunum á vestursvæði Kröflu 17. september 2004.

Haustið 2004 var lagður vegur að fyrri borteig og útbúið borplan fyrir holu KV-1. Á árinu 2006 var borað niður á 2900 m dýpi en ekki aðhafst frekar.

Annar kærenda sendi leyfishafa bréf, dags. 13. september 2016, þar sem segir að kærandi hafi orðið þess áskynja að vegslóði og borteigur er leyfishafi muni hafa látið gera sumarið 2006 í Leirhnjúkshrauni hafi ekki verið fjarlægður. Vísar kærandi til úrskurðar umhverfisráðherra og bendir á að skilyrði í úrskurðinum eigi m.a. við um borholu nefnda KV-1 í Leirhnjúkshrauni. Segir jafnframt í bréfinu að eins og ráða megi af þeim gögnum sem aðgengileg séu almenningi hafi verið ljóst í um áratug að jarðhiti úr borholu KV-1 yrði ekki nýttur í kjölfar þeirra rannsóknarborana sem leyfðar hefðu verið árið 2004. Skorar kærandi á leyfishafa að hefjast þegar handa við að afmá vegsummerki við nefnda borholu í samræmi við úrskurð umhverfisráðherra frá 2003. Hafi ekki verið brugðist við erindinu 27. september 2016 áskilji kærandi sér rétt til að leita til dómstóla og eftir atvikum stjórnvalda vegna málsins, án frekari fyrirvara.

Framangreindu bréfi var svarað af leyfishafa með bréfi, dags. 28. september 2016. Segir í niðurlagi bréfsins að þó svo að hola KV-1 hafi ekki staðið undir væntingum þá sýni hár botnhiti að háhitakerfi sé nærri. Jarðhitaráðgjafar leyfishafa séu ekki á einu máli um hvort vestursvæðið sé í heild kulnað eða eingöngu kulnað á þeim stöðum þar sem borað hafi verið. Mögulega sé háhita að finna vestan við núverandi borteig, þar sem plan KV-2 hafi verið fyrirhugað samkvæmt mati á umhverfisáhrifum. Áherslur leyfishafa í jarðvarma hafi færst annað tímabundið en jarðhitasvæðið undir Leirhnjúkshrauni hafi ekki verið endanlega afskrifað. Kröflusvæðið sé í nýtingarflokki í rammaáætlun og því líti leyfishafi svo á að honum beri að horfa til þess svæðis vegna aukinnar orkunýtingar í framtíðinni. Loks sé ljóst að vegslóðinn nýtist ennþá vel til annarra rannsókna, svo sem á smáskjálftum og á eðli volgs grunnvatnsstraums er streymi í átt að Mývatni. Því sé það mat leyfishafa að ekki sé tímabært að afmá vegslóða í Leirhnjúkshrauni á þessari stundu.

Kærendur sendu sveitarstjórn Skútustaðahrepps bréf, dags. 7. október 2016. Þar segir að kærendur telji að um athafnaleysi hafi verið að ræða varðandi eftirfylgni skilyrðis fyrir framkvæmdaleyfi sveitarfélagsins, samþykktu á árinu 2004, um að fjarlægja vegslóða að borplani við rannsóknarborholu KV-1 í Leirhnjúkshrauni. Borholan hafi ekki staðið undir væntingum og hafi ekki verið nýtt og staðfesti rannsóknir sem gerðar hafi verið á holunni þetta. Samkvæmt 16. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 hafi sveitarstjórn með höndum hið lögbundna eftirlit með framkvæmdum, þ.m.t. að skilyrðum framkvæmdar sé framfylgt. Sveitarstjórn Skútustaðahrepps hafi fengið afrit af bréfi til leyfishafa, dags. 13. september 2016, með áskorun um að afmá nefndan vegslóða í samræmi við úrskurð ráðherra frá 2003. Afstaða leyfishafa sé nú fram komin og fallist hann ekki á að hefjast handa við að afmá slóðann. Að mati kærenda hafi Skútustaðahreppur ekki sinnt skyldum er leiði af 2. mgr. 53. gr. skipulagslaga, en ákvæðið mæli fyrir um skyldur skipulagsfulltrúa ef framkvæmd sé í ósamræmi við útgefið framkvæmdaleyfi eða skilyrði þess, sbr. og 16. gr. sömu laga um eftirlitsskyldu sveitarstjórnar. Kærendur eigi ekki annars kost en að leita til æðra stjórnvalds vegna þess athafnaleysis er þeir telji sveitarstjórn Skútustaðahrepps hafa sýnt við eftirlit með hinni leyfðu framkvæmd, nánar tiltekið framfylgd skilyrðis um að afmá umræddan vegslóða í Leirhnjúkshrauni.

Kæra til úrskurðarnefndarinnar barst 13. október 2016, eins og áður hefur komið fram.

Málsrök kærenda: Kærendur kveðast byggja kæruheimild sína á b-lið 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Með hliðsjón af 2. mgr. 9. gr. Árósasamnings um aðgang að upplýsingum, þátttöku almennings og réttláta málsmeðferð í umhverfismálum, sem og 11. gr. tilskipunar 2011/92/ESB, beri að túlka tilvitnað ákvæði laga um úrskurðarnefndina, þ.e. „ákvarðanir um að veita leyfi vegna framkvæmda sem falla undir lög um mat á umhverfisáhrifum“, þannig að innan þess rúmist kæruheimild umhverfisverndarsamtaka eins og kærenda, beint eða með lögjöfnun. Átt sé við þegar á standi sem í máli þessu, þ.e. þegar hið kærða sveitarfélag hafi veitt leyfi til framkvæmda á grundvelli úrskurðar umhverfis- og auðlindaráðherra, sem hafi staðfest úrskurð Skipulagsstofnunar um heimild til borana með því skilyrði sem mál þetta fjalli um, þ.e. að afmá umræddan slóða við tilteknar aðstæður. Slík rúm túlkun kæruheimildar, og eftir atvikum lögjöfnun, sé í samræmi við markmið laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum og með öðrum hætti væri ekki unnt að halda því fram, sé litið til lögskýringargagna með lögum nr. 130/2011, að 2. mgr. 9. gr. Árósasamningsins sé lögfest á Íslandi.

Krafa um ógildingu ákvörðunar um útgáfu framkvæmdaleyfis frá 16. september 2004, að því er varði rannsóknarboranir, sé byggð beint á kæruheimild b-liðar 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 og haldi kærendur því fram að undir þá ákvörðun beri einnig að fella leyfi sveitarstjórnar Skútustaðahrepps frá 26. september 2002 um að heimila gerð borteigs og vegslóða í Leirhnjúkshrauni, enda séu þau mannvirki hluti af umhverfismati því er úrskurður umhverfisráðuneytis frá 13. maí 2003 hafi fjallað um.

Kærendum hafi orðið kunnugt um að skilyrði leyfisveitingar samkvæmt áðurgreindum úrskurði umhverfisráðuneytis hefðu ekki verið uppfyllt í september 2016 og hafi annar kærenda þegar sent bréf til leyfishafa með kröfu um að skilyrðið yrði uppfyllt, eða 13. september s.á. Afrit bréfsins hafi verið sent til sveitastjórnar Skútustaðahrepps. Svar hafi borist frá leyfishafa 28. s.m., þar sem því hafi verið hafnað að fjarlægja slóðann. Engin viðbrögð hafi borist frá hinu kærða sveitarfélagi. Kærufrestur sé því ekki liðinn. Samhliða framangreindu hafi af hálfu annars kæranda verið farið fram á afhendingu gagna um hugsanlega leyfisveitingu sveitarfélagsins, þar með talda leyfisbeiðni. Þau gögn hafi ekki verið tiltæk og hafi kærandi aflað upplýsinga af vefsíðu sveitarfélagsins um það hvenær leyfi fyrir framkvæmdunum hafi verið veitt. Afrit leyfisbréfs Skútustaðahrepps, dags. 17. september 2004, hafi loks borist 12. október 2016 og 13. s.m. hafi borist afrit af leyfisbeiðni leyfishafa, dags. 15. september 2004. Í þeirri beiðni komi fram að sveitarstjórn Skútustaðahrepps hafi með bréfi, dags. 26. september 2002, veitt leyfi fyrir gerð svonefnds borteigs og vegslóða að honum, allt í Leirhnjúkshrauni, og hafi þær framkvæmdir átt sér stað haustið 2003. Þessar upplýsingar hefðu ekki áður legið fyrir. Kæran sé því borin fram innan kærufrests. Ekki hafi komið fram að framangreindar leyfisveitingar hafi verið birtar í Lögbirtingarblaði, svo sem lög bjóði. Hafi því kærufrestur ekki tekið að líða fyrr en kærendum hafi orðið kunnugt um framangreindar leyfisveitingar.

Gögn beri ekki með sér að rökstudd ákvörðun hafi verið tekin um að samþykkja framkvæmdaleyfin eða að slíkar ákvarðanir hafi verið birtar og ekki sjái þess stað að rökstudd afstaða hafi verið tekin til umhverfismatsins, sbr. ákvæði er þá hafi gilt um leyfi til framkvæmda er háðar væru mati á umhverfisáhrifum, sbr. 27. gr. þágildandi laga nr. 73/1997.

Málsrök Skútustaðahrepps: Skútustaðahreppur krefst þess að kærunni verði vísað frá úrskurðarnefndinni, þar sem kærendur eigi ekki lögvarða hagsmuni í málinu. Um kæruheimild sé vísað til b-liðar 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011, en þar sé umhverfisverndarsamtökum heimilað að kæra til úrskurðarnefndarinnar ákvarðanir um að veita leyfi vegna framkvæmda sem falli undir lög nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Kæra varði ekki ákvörðun um að veita leyfi til framkvæmda, heldur meint athafnaleysi. Kæran vísi í raun ekki til neinnar ákvörðunar.

Þá hvíli frávísunarkrafan á því að ekkert liggi fyrir um aðgerðarleysi af hálfu Skútustaðahrepps. Þegar kæra hafi borist hafi sveitarfélaginu verið gefinn nokkurra daga frestur til að taka málið til umfjöllunar. Eðli máls samkvæmt hefði sveitarfélaginu borið, á grundvelli rannsóknarreglu, að kalla eftir afstöðu hlutaðeigandi aðila áður en ákvörðun yrði tekin. Eigi að kæra athafnaleysi verði í öllu falli að liggja fyrir að um raunverulegt athafnaleysi geti verið að ræða, en ekki drátt á að taka til afgreiðslu erindi innan nokkurra daga eða vikna.

Kröfur kærenda feli í sér að niðurstaða stjórnvaldsins Skútustaðahrepps eigi að fela í sér að fjarlægja skuli vegslóða. Kæra um athafnaleysi geti einungis falið í sér að úrskurðarnefndin staðfesti að athafnaleysi hafi átt sér stað og leggi fyrir hið kærða stjórnvald að taka ákvörðun um það málefni sem athafnaleysi beinist að. Úrskurðarnefndin geti ekki tekið fyrstu ákvörðun í málinu, heldur taki stjórnvaldið ákvörðun, sem síðan sé heimilt að kæra.

Jafnvel þótt ákvæði laga nr. 130/2011 yrðu talin fela í sér kæruheimild varðandi hugsanlegt aðgerðarleysi við eftirfylgni með veittu framkvæmdaleyfi eða skilyrðum þess þá feli lögin ekki í sér að slík kæruheimild gildi um framkvæmdaleyfi sem veitt hafi verið fyrir gildistíma laganna. Það leiði af almennum lagaskilareglum og lögskýringu að til þess að umhverfisverndarsamtök gætu kært hugsanlegt athafnaleysi vegna framkvæmdaleyfis þyrftu slík samtök að hafa haft kæruheimild um framkvæmdaleyfið sjálft. Umhverfisverndarsamtök hafi ekki haft kæruheimild til úrskurðarnefndarinnar við útgáfu framkvæmdaleyfis, dags. 17. september 2004, sem fram hafi farið á grundvelli 27. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997.

Þá feli kröfur kærenda í sér að ákvörðun um útgáfu framkvæmdaleyfis, dags. 16. september 2004, sé kærð. Kærufrestir þeirrar ákvörðunar séu löngu liðnir og auk þess hafi kærendur ekki kæruaðild að ákvörðununum, sbr. ákvæði laga sem gilt hafi við útgáfu leyfanna.

Ekki liggi fyrir nokkur sönnun eða gögn um að Skútustaðahreppur hafi sýnt af sér athafnaleysi varðandi eftirfylgni við skilyrði framkvæmdaleyfis, dags. 17. september 2004, um vegslóða að borplani við rannsóknarborholu nefnda KV-1 í Leirhnjúkshrauni. Vegna skammra fresta sem kærandi hafi veitt sveitarfélaginu hafi í raun ekki náðst að hefja málsmeðferð eða taka erindið til umfjöllunar áður en kæra hafi verið lögð fram til úrskurðarnefndarinnar. Það sé eðli kæruheimilda að áður en kæra sé sett fram hafi hið kærða stjórnvald tekið ákvörðun eða í öllu falli sýnt af sér athafnaleysi, sem lýsi afstöðu til máls. Því sé hafnað að hægt sé að gera kröfur sem feli í sér að úrskurðarnefndin taki fyrstu ákvörðun í málinu. Yrði fallist á athafnaleysi Skútustaðahrepps geti nefndin einungis staðfest það og gert sveitarfélaginu að taka ákvörðun í málinu.

Með hliðsjón af bréfi leyfishafa, dags. 28. september 2016, liggi ekki fyrir að skilyrði séu til að fallast á kröfur kærenda. Slíkt sé í öllu falli ósannað og verði ekki á öðru byggt nema að undangenginni málsmeðferð sem uppfylli skilyrði stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Loks séu ekki skilyrði til að fallast á kröfur kærenda, þar sem Skútustaðahreppur hafi með ákvörðun, dags. 26. október 2016, veitt leyfishafa framkvæmdaleyfi fyrir Kröflulínu 4. Framkvæmdalýsing og mat á umhverfisáhrifum þeirrar framkvæmdar, sbr. matsskýrslu sem lögð hafi verið fyrir Skipulagsstofnun, feli í sér að umræddur vegslóði í Leirhnjúkshrauni verði hluti af varanlegum línuvegi. Í því felist að ný ákvörðun hafi verið tekin um stöðu vegslóðans gagnvart löggjöf um mat á umhverfisáhrifum og skipulag. Þar af leiðandi sé skilyrði sem hafi falist í úrskurði umhverfisráðherra, dags. 13. maí 2003, fallið niður. Það gildi a.m.k. um þann hluta vegslóðans sem hin nýja ákvörðun beinist að.

Athugasemdir leyfishafa: Leyfishafi gerir aðallega þær kröfur að kærunni verði vísað frá úrskurðarnefndinni. Til vara krefst hann þess að kröfum kæranda verði hafnað. Kærufrestur vegna útgáfu framkvæmdarleyfa sé liðinn og kæra því of seint fram komin. Kveðið hafi verið á um í 5. mgr. 8. gr. skipulags og byggingarlaga nr. 73/1997, sem verið hafi í gildi þegar umræddar ákvarðanir um útgáfu framkvæmdarleyfa hafi verið teknar, að frestur til að skjóta máli til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála (nú úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála) sé einn mánuður frá því að kæranda hafi orðið kunnugt eða mátt vera kunnugt um ákvörðun þá sem kæra eigi. Í 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála sé að finna samhljóða ákvæði. Í lögunum segi jafnframt að um kæruheimildir gildi að öðru leyti ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í 28. gr. stjórnsýslulaga sé einnig fjallað um kærufresti, en þar komi fram að hafi kæra borist að liðnum kærufresti beri að vísa henni frá, nema afsakanlegt verði talið að kæran hafi ekki borist fyrr eða veigamiklar ástæður mæli með því að kæran verði tekin til meðferðar. Í 2. mgr. 28. gr. komi hinsvegar fram að kæru skuli þó ekki sinnt ef meira en ár sé liðið frá því að ákvörðun hafi verið tilkynnt aðila. Hafi umrætt ákvæði um ársfrest verið lögfest í þeim tilgangi að skapa festu í stjórnsýsluframkvæmd og koma í veg fyrir að verið væri að kæra gömul mál sem erfitt geti verið að upplýsa.

Ljóst sé að í því máli sem hér um ræði sé liðinn meira en áratugur frá því að ákvörðun um útgáfu framkvæmdaleyfa hafi verið tilkynnt aðila málsins. Kærendum hafi verið kunnugt um umrædda framkvæmd allt frá undirbúningi hennar, frá útgáfu framkvæmdaleyfa, á framkvæmdastigi og eftir að framkvæmdum hafi verið lokið við lagningu vegslóða og borplans. Þrátt fyrir að hafa vitað af útgáfu framkvæmdaleyfa og að framkvæmdum væri lokið við lagningu vegslóða hafi kærendur látið undir höfuð leggjast að leggja fram kæru þar til nú.

Leyfishafi byggi einnig kröfu sína um frávísun á því að kærendur hafi glatað rétti til þess að halda uppi kröfum vegna tómlætis. Ljóst sé að um 12-14 ár séu liðin frá því að umræddar ákvarðanir um útgáfu framkvæmdaleyfa hafi verið teknar og útgáfa leyfa farið fram. Framkvæmdir hafi hafist fyrst fyrir um tólf árum og hafi síðasta rannsóknarborunin farið fram fyrir átta árum. Kærendur hafi vitað af útgáfu framkvæmdarleyfa frá upphafi en einnig að framkvæmdum við lagningu vegar og borun á einni rannsóknarholu væri lokið. Samkvæmt meginreglu um tómlæti geti aðili glatað rétti til þess að halda uppi kröfu ef hann láti undir höfuð leggjast að halda uppi slíkri kröfu.

Leyfishafi geri einnig þá kröfu að kæra um athafnaleysi sveitarfélagsins við að láta hjá líða að fjarlægja vegslóða að borplani við rannsóknarholu í Leirhnjúkshrauni verði vísað frá þar sem ekki sé um að ræða stjórnvaldsákvörðun. Samkvæmt 5. mgr. 8. gr. laga nr. 73/1997 sæti stjórnvaldsákvarðanir sveitarfélaga kæru til úrskurðarnefndar. Samhljóða ákvæði sé að finna í lögum nr. 130/2011. Í 1. gr. þeirra laga sé fjallað um valdsvið úrskurðarnefndarinnar. Þar komi fram að nefndin hafi það hlutverk að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og í ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem lög kveði á um. Í greinargerð með frumvarpi til laganna segi um framangreint ákvæði að það ráðist af ákvæðum einstakra laga en eingöngu verði kæranlegar til nefndarinnar þær ákvarðanir sem afmarkaðar séu í lögum hverju sinni, sem og önnur úrlausnaratriði ef lög mæli svo. Ljóst sé að hið kærða athafnaleysi feli ekki í sér stjórnvaldsákvörðun sveitarfélagsins. Í lögum sé jafnframt hvergi að finna afmarkaða kæruheimild til úrskurðarnefndarinnar, líkt og áskilnaður sé um, vegna athafnaleysis stjórnvalda, eða vegna meints athafnaleysis, líkt og um ræði í þessu máli. Ljóst sé því að úrskurðarnefndina skorti heimild til þess að fjalla um hið meinta athafnaleysi.

Hugtakið stjórnvaldsákvörðun hafi verið skilgreint þannig að það sé ákvörðun sem tekin sé í skjóli stjórnsýsluvalds og sé beint milliliðalaust út á við að tilteknum aðila eða aðilum og með henni sé kveðið á bindandi hátt um rétt eða skyldur þeirra í ákveðnu og fyrirliggjandi máli. Einkennandi sé fyrir stjórnvaldsákvarðanir að þær séu teknar einhliða af stjórnvöldum og oftast á skriflegan hátt. Stjórnvaldsákvarðanir hafi bindandi réttaráhrif um úrlausn og binda enda á tiltekið stjórnsýslumál. Til þess að ákvörðun teljist vera stjórnvaldsákvörðun verði hún einnig að beinast að tilteknum aðila eða aðilum. Hin kærða ákvörðun um meint athafnaleysi sveitarstjórnar um að fela leyfishafa að afmá vegslóða að borplani uppfylli ekki framangreind skilyrði til að geta talist stjórnvaldsákvörðun. Í fyrsta lagi liggi ekki fyrir nein ákvörðun hjá sveitarfélaginu, í öðru lagi liggi ekki fyrir ákvörðun sem sé beint að tilteknum aðila og í þriðja lagi liggi ekki fyrir ákvörðun sem feli í sér bindandi réttaráhrif. Staðreyndin sé jafnframt sú að á sveitarfélaginu hvíli engin lögbundin skylda til þess að taka slíka ákvörðun né heimild eða réttur til þess að skylda leyfishafa til að afmá umræddan veg samkvæmt orðalagi framkvæmdaleyfis eða úrskurði umhverfisráðherra.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um framkvæmdaleyfi sveitarstjórnar Skútustaðahrepps frá árunum 2002 og 2004, þar sem heimilað var að leggja vegslóða, gera borteig og bora rannsóknarborholur, allt í Leirhnjúkshrauni. Enn fremur er deilt um meint athafnaleysi sveitarstjórnar vegna nefnds vegslóða, en kærendur telja að sveitarstjórn beri að hlutast til um að hann verði fjarlægður.

Kærendur í máli þessu eru umhverfisverndarsamtök og byggja kæruaðild sína á ákvæði 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Þar kemur fram að slíkum samtökum sem uppfylla tiltekin skilyrði og hafa þann tilgang að gæta þeirra hagsmuna sem kæran lýtur að sé heimilt að kæra nánar tilgreindar ákvarðanir án þess að sýna fram á lögvarða hagsmuni. Er þar m.a. um að ræða ákvarðanir um að veita leyfi vegna framkvæmda sem falla undir lög um mat á umhverfisáhrifum, sbr. b-lið nefndrar lagagreinar, og er til þess skírskotað í kæru að mannvirki þau sem leyfð hafi verið á árunum 2002 og 2004 séu hluti af því mati á umhverfisáhrifum sem fram hafi farið.

Kæruheimild til handa umhverfisverndarsamtökum vegna ákvarðana um framkvæmdir sem sætt hafa mati á umhverfisáhrifum var lögfest 1. október 2005 þegar bætt var við ákvæði þar um í 5. mgr. 8. gr. þágildandi skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, sbr. 21. gr. laga nr. 74/2005 um breytingu á lögum um mat á umhverfisáhrifum, nr. 106/2000, og skipulags- og byggingarlögum, nr. 73/1993, með síðari breytingum. Svo sem fram kemur í frumvarpi því sem varð að breytingalögum nr. 74/2005 var tilefni lagabreytinganna almenn endurskoðun laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum og innleiðing tilskipunar Evrópuþingsins og ráðsins frá 26. maí 2003, nr. 2003/ 35/EB um þátttöku almennings í gerð tiltekinna áætlana og framkvæmda í tengslum við umhverfismál og breytingar á, með tilliti til þátttöku almennings og aðgangi að réttlátri málsmeðferð, tilskipunum ráðsins 85/337/EBE og 96/61/EB. Var og tekið fram að tilskipunin fæli í sér breytingar á tilskipun 85/337/EBE um mat á umhverfisáhrifum og tilskipun 96/61/EB um samþættar mengunarvarnir. Með tilskipuninni væri verið að tryggja þátttöku almennings í ákvarðanatöku stjórnvalda og aðgang almennings að réttlátri málsmeðferð í umhverfismálum og byggðu ákvæði hinnar nýju tilskipunar á ákvæðum Árósasamningsins um aðgang að upplýsingum, þátttöku almennings í ákvarðanatöku og aðgang að réttlátri málsmeðferð í umhverfismálum.

Kærendur höfðu samkvæmt því sem að framan greinir ekki heimild, án þess að sýna fram á lögvarða hagsmuni, til að kæra leyfi sem gefin voru út í kjölfar mats á umhverfisáhrifum fyrr en rúmu ári eftir að seinna leyfið var gefið út 16. september 2004, en kæruheimildin var lögfest 1. október 2005. Er því ekki hægt að fallast á að kærendur geti átt aðild hvað varðar þá leyfisveitingu, enda liggur ekkert fyrir um að löggjafinn hafi haft þá fyrirætlan þvert á þá meginreglu að lög séu ekki afturvirk. Verður kæru kærenda því þegar af þeirri ástæðu vísað frá úrskurðarnefndinni að því er varðar hin umþrættu framkvæmdaleyfi frá 2002 og 2004. Ekki er hins vegar loku fyrir það skotið að kærendur geti átt aðild hvað varðar eftirlit með skilyrðum framkvæmdaleyfa sem gefin voru út fyrir framangreinda lögfestingu kæruheimildar umhverfisverndarsamtaka.

Svo sem fram kemur í málavöxtum staðfesti umhverfisráðherra með úrskurði sínum 13. maí 2003 þann úrskurð Skiplagsstofnunar að fallist væri á framkvæmdir á vestursvæði Kröflu með því skilyrði að vegslóði að fyrirhuguðum borplönum, m.a. við borholu KV-1 í Leirhnjúkshrauni, skyldi fjarlægður yrði ekki um að ræða nýtingu jarðhita á svæðinu í kjölfar rannsóknarborana. Fyrir liggur að annar kærenda skoraði á leyfishafa, með bréfi, dags. 13. september 2016, að hefjast þegar handa við að afmá verksummerki við borholu sína í Leirhnjúkshrauni í samræmi við skilyrði í úrskurði umhverfisráðherra frá 2003. Leyfishafi svaraði með bréfi, dags. 28. september 2016, þar sem segir að ekki sé tímabært að afmá vegslóða í Leirhnjúkshrauni. Jarðhitasvæðið undir hrauninu hafi ekki verið endanlega afskrifað, Kröflusvæðið sé í nýtingarflokki í rammaáætlun og því líti leyfishafi svo á að honum beri að horfa til þess svæðis vegna aukinnar orkunýtingar í framtíðinni. Auk þess nýtist vegslóðinn ennþá vel til annarra rannsókna. Kærendur sendu sveitarstjórn Skútustaðahrepps bréf, dags. 7. október 2016, þar sem þeir tiltóku að þeir teldu að um athafnaleysi væri að ræða varðandi eftirfylgni skilyrðis fyrir framkvæmdaleyfi sveitarfélagsins um að fjarlægja umræddan vegslóða og að kærendur eigi þess ekki annars kost en að leita til æðra stjórnvalds vegna þess athafnaleysis. Kæra barst úrskurðarnefndinni 13. s.m. eða innan við viku frá því að kærendur sendu greint erindi og rétt ríflega tveimur vikum eftir svar leyfishafa. Sveitarstjórn hafði því vart ráðrúm til svara og skýringa um það í hverju eftirlit hennar fælist með því að skilyrði það sem sett var með úrskurði umhverfisráðherra væri uppfyllt áður en málið var kært til úrskurðarnefndarinnar. Kom enda ekki til svara sveitarstjórnar áður en kæra barst nefndinni og gátu kærendur að sama skapi ekki lagt mat á hvort viðhlítandi skýringar væru til staðar á því sem þeir telja athafnaleysi sveitarstjórnar. Var kæra til úrskurðarnefndarinnar því ekki tímabær, enda liggur ekki fyrir lokaákvörðun í málinu sem kæranleg er til nefndarinnar, sbr. ákvæði 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Samkvæmt þeim upplýsingum sem úrskurðarnefndin aflaði frá Skútustaðahreppi fyrir uppkvaðningu þessa úrskurðar hefur enn ekki verið brugðist við erindi kærenda frá 7. október 2016. Áréttar sveitarfélagið að hinn umþrætti vegslóði sé nú orðinn hluti af línuvegi vegna Kröflulínu 4. Sú framkvæmd hvíli á mati á umhverfisáhrifum og framkvæmdaleyfi sveitarfélagsins sem upphefji eldri skilyrði um veginn sem gert hafi ráð fyrir tímabundinni notkun.

Ljóst er að grundvöllur máls þessa hefur breyst nokkuð frá því að kæra barst úrskurðarnefndinni, en einnig liggur fyrir að erindi kærenda er ósvarað. Með hliðsjón af atvikum öllum þykir rétt að líta á málskot kærenda sem kæru á drætti á afgreiðslu máls skv. 4. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga frekar en að vísa því frá úrskurðarnefndinni í samræmi við fyrirmæli 2. mgr. 26. gr. sömu laga. Þar sem langt er um liðið frá erindi kærenda og nýjar upplýsingar liggja fyrir í málinu verður lagt fyrir sveitarstjórn Skútustaðahrepps að bregðast við erindi kærenda frá 7. október 2016.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils umfangs og fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Vísað er frá úrskurðarnefndinni kæru á ákvörðun sveitastjórnar Skútustaðahrepps um útgáfu framkvæmdaleyfis 22. september 2002 og 16. september 2004.

Lagt er fyrir sveitarstjórn Skútustaðahrepps að svara erindi kærenda frá 7. október 2016.

____________________________________
Nanna Magnadóttir (sign)

______________________________              _____________________________
Aðalheiður Jóhannsdóttir (sign)                                    Ásgeir Magnússon (sign)

des 22
Love0

88/2017 Rannsóknarleyfi – Öxnadalur, Hörgárdalur og víðar á Tröllaskaga

Með

Árið 2018, þriðjudaginn 19. júní, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Ásgeir Magnússon dómstjóri.

Fyrir var tekið mál nr. 88/2017, kæra á ákvörðun Orkustofnunar frá 14. júlí 2017 um að veita leyfi til leitar og rannsókna á málmum í Öxnadal, Hörgárdal og víðar á Tröllaskaga. 

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 17. ágúst 2017, er barst nefndinni sama dag, kærir eigandi Hallfríðarstaða í Hörgársveit, þá ákvörðun Orkustofnunar frá 14. júlí 2017 að veita leyfi til leitar og rannsókna á málmum í Öxnadal, Hörgárdal og víðar á Tröllaskaga. Skilja verður málatilbúnað kæranda svo að krafist sé ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar. Með bréfi, dags. 17. ágúst s.á., er barst nefndinni sama dag, kæra tilgreindir landeigendur á Tröllaskaga sömu ákvörðun Orkustofnunar. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Þess er jafnframt krafist að framkvæmdir verði stöðvaðar á meðan málið er til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni.

Þar sem hagsmunir kærenda þykja ekki standa því í vegi verður síðargreinda kærumálið, sem er nr. 90/2017, sameinað máli þessu.

Þykir málið nægilega upplýst til að það verði tekið til endanlegs úrskurðar. Er því ekki tilefni til að taka afstöðu til stöðvunarkröfu kærenda.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Orkustofnun 15. september 2017.

Málavextir: Með bréfi til Orkustofnunar, dags. 10. september 2014, sótti Iceland Resources ehf. um leyfi til leitar og rannsóknar á málmum á átta svæðum á Íslandi, m.a. í Öxnadal, Hörgárdal og víðar á Tröllaskaga. Við meðferð umsóknarinnar hjá Orkustofnun var umsækjanda leiðbeint um frekari meðferð umsóknar hans og barst stofnuninni uppfærð umsókn 8. mars 2015.

Með bréfum, dags. 17. og 18. maí 2016, óskaði Orkustofnun eftir umsögnum frá Náttúrufræðistofnun Íslands, Umhverfisstofnun og Veiðimálastofnun í samræmi við 4. mgr. 5. gr. laga nr. 57/1998 um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu. Einnig var óskað eftir umsögn forsætisráðuneytis í samræmi við 3. gr. laga nr. 58/1998 um þjóðlendur og ákvörðun marka eignarlanda, þjóðlendna og afrétta. Loks var Akrahreppi, Akureyrarkaupstað, Dalvíkurbyggð, Eyjafjarðarsveit, Hörgársveit og Sveitarfélaginu Skagafirði kynnt umsóknin og þeim gefinn kostur á að koma sjónarmiðum sínum á framfæri varðandi hana.

Í umsögn Veiðimálastofnunar, dags. 19. maí 2016, kemur m.a. fram að rannsóknaraðili skuli gæta þess að hafa sem minnst áhrif á vatn, svo sem að grugga það upp. Verði vélar notaðar skuli hreinsa þær til að tryggt sé að skaðleg efni berist ekki í vatnið og takmarka skuli sýnatökusvæðið eins og kostur sé. Í umsögn Umhverfisstofnunar, dags. 20. maí 2016, kemur fram að stofnunin telur að leita eigi umsagnar stofnunarinnar aftur þegar ákvarðanir hafa verið teknar um staðsetningu og umfang kjarnaborana. Í umsögn forsætisráðuneytisins, dags. 1. júní 2016, kemur fram að ef kjarnaborun fer fram á svæðinu þarf að tilkynna þá framkvæmd til Skipulagsstofnunar falli sú framkvæmd undir lög nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Áður en rannsóknarleyfið verður framlengt telur ráðuneytið að gera þurfi betri grein fyrir afstöðu hlutaðeigandi sveitarfélaga á svæðinu til leitar og rannsókna á málmum, skipulagi á umræddum svæðum og hvernig fyrirhugaðar framkvæmdir samræmdust aðalskipulagi hlutaðeigandi sveitarfélaga. Í umsögn Náttúrufræðistofnunar, dags. 7. júní 2016, kemur fram að stofnunin geri ekki athugasemdir við áætlaðar yfirborðsrannsóknir en telur engu að síður að þær þurfi að gera með fullu samþykki réttra stjórnvalda þegar um er að ræða friðlýst svæði. Þá telur stofnunin að ekki eigi að heimila boranir án undangenginnar skoðunar á því hvar eigi að bora og að boranir eigi ekki að vera heimilaðar á friðlýstum svæðum eða svæðum sem til standi að friðlýsa. Sækja eigi sérstaklega um leyfi til borana, enda skipti staðsetning þeirra miklu máli, þó svo að í einhverjum tilfellum verði hægt að heimila boranir á tilteknum svæðum að undangenginni sérstakri úttekt. Í umsögn umhverfisráðs Dalvíkur, dags. 26. ágúst 2016, er lögð áhersla á að komi til framkvæmda í landi sveitarfélagsins fari ráðið fram á að umsóknaraðili sendi inn umsókn um framkvæmdaleyfi líkt og lög geri ráð fyrir. Aðrir umsagnaraðilar gera ekki athugasemdir við umsóknina.

Var umsækjanda gefinn kostur á að gera athugasemdir við framkomnar umsagnir og með bréfi, dags. 14. júní 2016, tilkynnti hann að engar athugasemdir væru gerðar.

Við frekari meðferð umsóknarinnar var ákveðið að nota reitakerfi Landmælinga Íslands við afmörkun leyfissvæða á landi. Orkustofnun hnikaði því lítillega öllum fjórum hnitum leyfissvæðisins, sbr. 2. gr. leyfisins, til að fella það að reitakerfinu. Við þá færslu minnkaði svæðið lítillega og er nú um 1.013 km2.

Orkustofnun veitti leyfi 14. júlí 2017 til handa umsækjanda, á grundvelli umsóknar hans frá 8. mars 2015, til leitar og rannsókna á málmum í Öxnadal, Hörgárdal og víðar á Tröllaskaga. Gildir leyfið til 15. júlí 2022 og tekur það til 1.013 km² svæðis. Er það hin kærða ákvörðun í máli þessu.

Málsrök kærenda: Eigandi Hallfríðarstaða tekur fram að hann hafi umráðarétt yfir sinni jörð og valdi hin leyfða rannsóknarvinna raski á nýtingu jarðarinnar til búreksturs og ferðaþjónustu. Í leyfi Orkustofnunar hafi komið fram að Veiðimálastofnun hafi bent á að haft skuli samráð við landeigendur og að Orkustofnun taki undir það. Þetta ákvæði leyfisins sé of opið til túlkunar, enda hafi samráð ekkert lögfræðilegt gildi samkvæmt þessu orðalagi og ekki séu sett skýr skilyrði um það. Þó að leitað hafi verið umsagna hinna ýmsu hagsmunaaðila þá hafi ekkert verið rætt við þá sem stærstu hagsmunanna eigi að gæta á svæðinu, þ.e. landeigenda sem stundi ýmiskonar atvinnurekstur á svæðinu, s.s. búskap og ferðaþjónustu, sem leyfi þetta geti haft veruleg áhrif á.

Af hálfu annarra kærenda kemur fram að þeim hafi fyrst orðið ljós leyfisveitingin 9. ágúst 2017. Þeir hafi ekki haft nokkra vitneskju um að umsókn leyfishafa væri til meðferðar hjá Orkustofnun, en gögn sem birt séu með leyfinu á vef stofnunarinnar beri með sér að málarekstur fyrirtækisins til öflunar rannsóknar- og leitarleyfis nái allt aftur til ársins 2014 hið skemmsta. Enginn reki hafi verið gerður að því að kynna kærendum þessa umsókn eða að kynna fyrir þeim niðurstöðu Orkustofnunar um veitingu leyfisins. Orkustofnun sé stjórnvald og um stjórnsýslu stofnunarinnar gildi stjórnsýslulög nr. 37/1993, eftir því sem við eigi. Ein af grundvallarreglum stjórnsýsluréttarins sé sett fram í 13. gr. laganna og varði rétt þeirra sem aðild eigi að máli til að tjá sig um efni þess áður en stjórnvald taki ákvörðun. Þá sé í 14. gr. kveðið á um skyldu stjórnvalds til að vekja athygli aðila máls á meðferð þess svo fljótt sem verða megi til að gefa honum kost á að tjá sig um efni þess.

Í 2. gr. stjórnsýslulaga segi um samspil við önnur lög að ákvæði annarra laga, sem hafi að geyma strangari málsmeðferðarreglur en stjórnsýslulög, haldi gildi sínu. Við meðferð þessa máls virðist Orkustofnun hins vegar hafa gengið út frá því að ákvæði laga nr. 57/1998, víki ákvæðum stjórnsýslulaga til hliðar, en í 4. mgr. 5. gr. þeirra sé kveðið á um að áður en leyfi sé veitt skuli leita umsagnar Umhverfisstofnunar, Náttúrufræðistofnunar Íslands og eftir atvikum Hafrannsóknarstofnunar. Þessi nálgun Orkustofnunar sé ekki í samræmi við tilgang og inntak laga nr. 57/1998, enda ljóst að þeim hafi ekki verið ætlað að draga úr þeirri réttarvernd sem stjórnsýslulög veiti. Þessu til stuðnings sé hægt að vísa til óáfrýjaðs dóms héraðsdóms Reykjavíkur nr. E-45/2005, sem fjalli um veitingu rannsóknarleyfis á grundvelli laga nr. 57/1998.

Vanræksla Orkustofnunar á að gæta andmælaréttar stjórnsýslulaga leiði síðan til þess að stofnunin geti vart hafa talist uppfylla þær skyldur sem á henni hvíli á grundvelli rannsóknarreglunnar svokölluðu, sem sett sé fram í 10. gr laganna.

Umþrætt leyfi gefi leyfishöfum víðtækar og lítt skilgreindar heimildir þegar komi að síðari stigum leitar og rannsóknar. Þannig sé engan vegin ljóst af leyfinu hvar, hvernig eða í hverjum mæli boranir eða aðrar framkvæmdir kunni að raska hagsmunum kærenda. Verði að telja að sé á annað borð ætlunin að veita leyfi til leitar og rannsókna á gulli og kopar, sem kærendur mótmæli, hefði verið eðlilegra að veita fyrst leyfi til yfirborðsrannsókna og taka síðar afstöðu til einstakra umsókna um leyfi til frekari rannsókna. Yrðu þær rannsóknir þá takmarkaðar við minni svæði og bundnar skilyrðum sem nauðsynleg væru til að hagsmuna allra viðkomandi væri sem best gætt. Það leyfi sem veitt hafi verið gæti þessa í engu og fari því í bága við ákvæði 12. gr. stjórnsýslulaga um meðalhóf.

Í lögum nr. 61/2006 um lax- og silungsveiði segi í 33. gr. að sérhver framkvæmd í eða við veiðivatn, allt að 100 metrum frá bakka, sem áhrif geti haft á fiskigengd þess, afkomu fiskistofna, aðstæður til veiði eða lífríki vatnsins að öðru leyti, sé háð leyfi Fiskistofu. Gögn þau sem fylgi hinu umþrætta leyfi beri ekki með sér að leitað hafi verið til Fiskistofu í aðdraganda útgáfu þess, þrátt fyrir að hún sé lögboðinn umsagnaraðili.

Í leyfi Orkustofnunar sé vísað til 4. gr. laga nr. 57/1998 um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu. Segi þar að Orkustofnun geti heimilað rannsóknir og leit að auðlindum í jörðu. Af sjálfu leiði að sá sem hlutist til um að sér verði veitt leyfi til rannsóknar og leitar að góðmálmum í jörðu geri það í þeirri von að honum verði veitt leyfi til nýtingar beri erfiði hans árangur. Þegar að nýtingu komi séu lögin skýr um að sjónarmið um þjóðhagslega hagkvæmni séu að leiðarljósi, sbr. athugasemdir og greinargerð sem fylgt hafi með frumvarpinu sem orðið hafi að tilvísuðum lögum. Það sé skoðun kærenda að erfitt sé að fella sjónarmið um þjóðhagslega hagkvæmni að leyfisveitingu þessari. Ekki hafi orðið vart við að tilfinnanlegur skortur væri á góðmálmum þeim hérlendis sem um ræði. Sé hér fremur um að ræða möguleika viðkomandi fyrirtækis til að auðgast á vinnslu málmanna í framtíðinni og þá á kostnað kærenda, þar sem ljóst sé að möguleg námuvinnsla kunni verulega að skerða möguleika þeirra til nýtingar lands sem nú sé undirstaða þeirra lífsviðurværis.

Samkvæmt 31. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd sé óheimilt að aka utan vega og sé slík háttsemi refsiverð skv. 9. gr. laganna. Undanþága vegna rannsókna gildi aðeins ef nauðsyn krefji, enda sé ekki unnt að vinna viðkomandi störf á annan hátt. Ekkert liggi fyrir um að unnt sé að vinna rannsóknirnar án þess að fara með vélknúin ökutæki utan vega á landi kærenda. Gangi hið umþrætta leyfi gegn settum lögum að því leyti sem það heimili för leyfishafa með rannsóknarbor á fjór- og sexhjólum um lönd kærenda.

Þá hafi Orkustofnun verið óheimilt að gefa út hið umþrætta leyfi nema áður lægi fyrir ákvörðun Skipulagstofnunar skv. 1. mgr. 13. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum um það hvort djúpboranir þær er fælust í leyfinu bæri að umhverfismeta, að öllu leyti eða á tilteknum svæðum, þar sem þær fælu í sér umtalsverð umhverfisáhrif. Yrði það niðurstaðan þyrfti einnig að liggja fyrir álit stofnunarinnar á áhrifum á umhverfið, sbr. 11. gr. laganna.

Kærendur bendi á að staðsetning framkvæmdar sé eitt þeirra atriða sem lögbundið sé að taka tillit til af hálfu Skipulagsstofnunar við ákvörðun um það hvort framkvæmd skuli umhverfismeta. Innan þess svæðis, sem afmarkað sé með leyfinu, hafi tæplega 2.400 ha svæði verið friðað skv. lögum um náttúruvernd, sbr. auglýsingu nr. 534/2007 um fólkvanginn í Hrauni. Leyfisvæðið nái yfir lítinn hluta friðlandsins á Glerárdal, sem friðlýst hafi verið 2016, og það nái yfir 1.600 ha svæði þar sem málsmeðferð sé í gangi skv. náttúruverndarlögum til friðlýsingar, sbr. auglýsingu Umhverfisstofnunar frá 28. febrúar 2014 um fyrirhugaða friðlýsingu Hóladals og Hólahóla.

Málsrök Orkustofnunar: Af hálfu Orkustofnunar er bent á að með 4. gr. laga nr. 57/1998 um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu hafi verið staðfest að stjórnvöldum sé gert kleift að hafa frumkvæði að leit og rannsóknum á auðlindum í jörðu og heimila það öðrum með útgáfu rannsóknarleyfis, en svo sé leyfi til leitar og rannsóknar nefnt í frumvarpinu. Gert sé ráð fyrir því að heimildir Orkustofnunar nái bæði til landssvæða utan eignarlands og innan. Á þessari reglu sé þó undantekning fari leit eða rannsókn fram á vegum landeiganda. Þá þurfi ekki leyfi Orkustofnunar. Orkustofnun bendi á að ákvæðið feli í sér annars vegar mun á leit og rannsóknum án verulegra framkvæmda og hins vegar á rannsóknum sem feli í sér verulegar framkvæmdir sem nauðsynlegt sé að skilyrða með einum eða öðrum hætti.

Andmælaregla stjórnsýsluréttarins geri ráð fyrir því að aðili máls skuli eiga þess kost að tjá sig um efni máls áður en stjórnvald taki ákvörðun í því, enda liggi ekki fyrir í gögnum málsins afstaða hans og rök fyrir henni eða slíkt sé augljóslega óþarft. Samkvæmt hinni kærðu ákvörðun sé gert ráð fyrir leit án verulegs jarðrasks eða framkvæmd samkvæmt ótvíræðri heimild laga nr. 57/1998 utan eignarlands og innan. Rannsóknarleyfi samkvæmt 1. mgr. 5. gr. laganna feli í sér heimild til þess að leita að viðkomandi auðlind á tilteknu svæði á leyfistímanum, rannsaka umfang, magn og afkastagetu hennar og fylgja að öðru leyti þeim skilmálum sem tilgreindir séu í lögum þessum og Orkustofnun telji nauðsynlega. Meðal þeirra skilmála sem kveðið sé á um í leyfinu og fjallað sé um í fylgibréfi þess sé að leitarsvæðið verði afmarkað til frekari rannsókna, leiði leitin til þess. Þá gæti eftir atvikum komið til frekari rannsókna sem hafi í för með sér umtalsvert jarðrask og/eða verulegar framkvæmdir, s.s. boranir, sprengingar og gerð námuganga, sem leyfishafa beri að senda Orkustofnun áætlun um, sbr. 4. gr. leyfisins, og lýsingu á fyrirhuguðum framkvæmdum í því skyni.

Að mati Orkustofnunar, með vísan til ákvæða stjórnsýsluréttarins, ætti aðili máls, eins og landeigandi, að eiga kost á að tjá sig um efni slíkra rannsókna í landi hans áður en stjórnvald taki ákvörðun í því, enda liggi ekki fyrir í gögnum málsins afstaða hans og rök fyrir henni eða slíkt sé augljósalega óþarft, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Við þær aðstæður beri Orkustofnun, svo fljótt sem því verði við komið, að vekja athygli aðila á því að mál hans sé til meðferðar, nema ljóst sé að hann hafi fengið vitneskju um það fyrir fram, sbr. 14. gr. stjórnsýslulaga, og gefa honum jafnframt kost á að koma á framfæri sínum athugasemdum, sjónarmiðum og andmælum, sbr. 13. gr. laganna. Þar sem leitin takmarkist einungis við sýnatöku, sem hafi í för með sér óverulegt rask, hefðu andmæli landeigenda, eða annarra aðila máls sem ætla megi að hafi átt lögvarinna hagsmuna að gæta, ekki leitt til höfnunar á rannsóknarleyfinu, því það feli, eins og áður segi, í sér leit og rannsóknir á auðlindum landsins samkvæmt ákvæðum laga nr. 57/1998. Það sé einnig í samræmi við hlutverk Orkustofnunar að afla gagna um slíkar auðlindir. Þá beri að geta þess að lög nr. 57/1998 kveði á um að leita skuli umsagnar Umhverfisstofnunar, Náttúrufræðistofnunar Íslands og eftir atvikum Hafrannsóknarstofnunar áður en rannsóknarleyfi sé veitt, sbr. 4. mgr. 5. gr. laganna.

Aðilar máls, þ.m.t. landeigendur, séu ekki umsagnaraðilar samkvæmt lögum nr. 57/1998 og að mati Orkustofnunar sé bersýnilega óþarft, sbr. lokamálsl. 13. gr. stjórnsýslulaga, að kalla eftir andmælum þeirra þar sem andmælin hefðu ekki leitt til þess að leitin færi ekki fram eða að gengið væri gegn lögvörðum hagsmunum þeirra. Finnist hins vegar auðlind innan eignarlands sé bæði rétt og skylt að upplýsa landeiganda um slíkan fund og lögvarða hagsmuni hans. Þá fyrst sé tímabært að gæta andmælaréttar hans við frekari og umfangsmeiri rannsóknir. Þannig komi fram í umsögn Umhverfisstofnunar að aftur eigi að leita umsagnar stofnunarinnar þegar upplýsingar liggi fyrir um staðsetningu kjarnahola og umfang borana. Að mati Orkustofnunar eigi slíkt einnig við um aðila máls, þ.m.t. landeigendur, kærendur í máli þessu, sbr. 14. og 13. gr. stjórnsýslulaga.

Bent sé á að í leyfinu felist hvorki heimild til nýtingar á málmum sem kunni að finnast né fyrirheit um slík leyfi, sbr. 3. mgr. 5. gr. laga nr. 57/1998. Útgáfa leyfisins sé í samræmi við hlutverk Orkustofnunar og muni niðurstöður rannsókna gagnast því hlutverki. Orkustofnun hafi leitað lögbundinna umsagna og kynnt umsóknina fyrir viðkomandi sveitarfélögum. Það hafi verið mat stofnunarinnar að umsóknin hafi verið tæk til málsmeðferðar að virtum ákvæðum um auðlindanýtingu, almennum lögskýringarreglum, svo og meginreglum laga nr. 57/1998 og eðli máls. Þá sé bent á að með vísan til 13. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 þurfi að afla framkvæmdaleyfis sveitarstjórnar vegna meiriháttar framkvæmda sem áhrif hafi á umhverfið og breyti ásýnd þess, svo sem breytingum lands með jarðvegi eða efnistöku og annarra framkvæmda sem falli undir lög nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum.

Rannsóknir sem slíkar, á grundvelli laga nr. 57/1998, séu hvorki matsskyldar framkvæmdir samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum né tilkynningarskyldar til Skipulagsstofnunar samkvæmt þeim lögum. Kjarnaboranir vegna málmleitar falli ekki undir ákvæði gr. 2.06 í 1. viðauka laganna. Við slíkar kjarnaboranir skuli rannsóknarleyfishafi afla starfsleyfis hjá viðkomandi heilbrigðisnefnd, sbr. gr. 10.4 í reglugerð nr. 785/1999, fylgiskjal 2, eins og tekið sé fram í hinu kærða leyfi.

Málatilbúnaður kærenda, málsástæður og lagarök byggi á því að rannsóknarleyfið sé allt að því sjálfstætt framkvæmdaleyfi á mats- og skipulagsskyldum framkvæmdum samkvæmt lögum sem hin kærða ákvörðun byggi ekki á og að ekki hafi verið gætt andmælaréttar. Vísað sé til óáfrýjaðs dóms héraðsdóms Reykjavíkur nr. E-45/2005, þar sem fallist sé á að reglur um andmælarétt landeigenda hafi ekki verið virtar. Hafi þar verið um að ræða rannsóknarleyfi sem iðnaðarráðherra hafi gefið út vegna jarðhitaleitar á Reykjahlíðarsvæðinu, m.a. til jarðborana í eignarlandi. Andmælaréttar aðila máls hafi þar ekki verið gætt en rannsóknarleyfið hafi m.a. gert ráð fyrir umtalsverðu jarðraski og borunum. Orkustofnun bendi á að stofnunin taki og hafi tekið mið af ákvæðum stjórnsýsluréttarins við leyfisveitingar og gætt að andmælarétti málsaðila í samræmi við niðurstöðu dómsins þegar fyrir liggi hver hin raunverulega rannsóknaráætlun sé sem mögulega hefði í för með sér umtalsvert jarðrask.

Niðurstaða: Samkvæmt 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála geta þeir einir kært stjórnvaldsákvarðanir til nefndarinnar sem eiga lögvarða hagsmuni tengda þeirri ákvörðun sem kæra á nema í tilteknum undantekningartilvikum sem þar eru greind. Verður að skýra þetta ákvæði í samræmi við almennar reglur stjórnsýsluréttarins um aðild í kærumálum, þar sem áskilið er að kærandi eigi beina einstaklingsbundna hagsmuni tengda þeirri ákvörðun sem kærð er. Í máli þessu er deilt um ákvörðun Orkustofnunar frá 14. júlí 2017 um að veita leyfi til leitar og rannsókna á málmum í Öxnadal, Hörgárdal og víðar á Tröllaskaga. Einn kærenda er eigandi jarðarinnar Búrfells í Dalvíkurbyggð. Samkvæmt þeim gögnum og kortum sem fyrir liggja þá er sú jörð utan rannsóknarsvæðis hins kærða leyfis. Lögmanni kæranda var gefinn kostur á að færa fram frekari rök fyrir meintum lögvörðum hagsmunum kærandans en sá rökstuðningur hefur ekki borist. Verður kærumáli þessu því vísað frá hvað hann varðar. Aðrir kærendur eru ýmist landeigendur jarða innan þess svæðis sem leyfið tekur til eða telja þar til óbeinna eignarréttinda.

Samkvæmt 1. mgr. 4. gr. laga nr. 57/1998 um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu gefur Orkustofnun út rannsóknarleyfi til rannsóknar og leitar að auðlindum í jörðu, en um veitingu leyfis, efni þess og afturköllun fer nánar eftir VIII. kafla laganna, sbr. og 1. mgr. 5. gr. þeirra. Landeiganda eða umráðamanni lands er skylt að veita rannsóknarleyfishöfum óhindraðan aðgang að eignarlandi því sem í hlut á, sbr. 1. mgr. 26. gr. nefndra laga, og skv. 2. mgr. ákvæðisins ber landeiganda eða umráðamanni skv. 1. mgr. að hlíta hvers konar afnotum af landi, takmörkun á umráðarétti og óþægindum sem nauðsynleg eru vegna rannsóknar í samræmi við viðkomandi leyfi. Loks getur landeigandi krafist bóta vegna tjóns sem hann verður sannanlega fyrir af m.a. rannsóknum á auðlind innan eignarlands vegna röskunar eða skemmda á landi og mannvirkjum og náist ekki samkomulag um bætur skal ákveða þær með eignarnámsmati, sbr. 28. gr. laganna.

Af framangreindum lagaákvæðum er ljóst að þegar að rannsókn og leit að auðlindum í jörðu fer fram verða landeigendur að þola ákveðnar takmarkanir á eignarrétti sínum hvað varðar umráð og afnot eigna sinna. Í lögum nr. 57/1998 er fjallað um veitingu leyfis, efni þess og afturköllun, en að öðru leyti verður Orkustofnun við málsmeðferð sína, rétt eins og stjórnvöld almennt, að fara að stjórnsýslulögum nr. 37/1993 og viðhafa vandaða stjórnsýsluhætti. Felst í því m.a. að veita skal landeigendum tækifæri til að koma að athugasemdum sínum í samræmi við 13. gr. stjórnsýslulaga.

Óumdeilt er að kærendum var ekki veittur réttur til andmæla við málsmeðferð hins kærða leyfis í samræmi við framangreint. Þrátt fyrir ótvíræð ákvæði laga nr. 57/1998 um þær takmarkanir sem landeigendur verða að þola og áður greinir er ekki hægt að fallast á að við útgáfu rannsóknarleyfa sé almennt augljóslega óþarft að gæta andmælaréttar þeirra vegna ákvæða lokamálsliðar 13. gr. stjórnsýslulaga. Hefði Orkustofnun því verið rétt að leita eftir afstöðu þeirra sem til réttar telja yfir fyrirhuguðu rannsóknarsvæði.

Hið kærða leyfi felur samkvæmt 2. gr. laga nr. 57/1998 í sér heimild fyrir leyfishafa til leitar og rannsóknar á málmum, með sérstaka áherslu á gull og kopar, á tilteknu leitar- og rannsóknarsvæði í Öxnadal, Hörgárdal og víðar á Tröllaskaga. Nánar tiltekið heimilar leyfið leit að málmum á yfirborði ásamt rannsókn á útbreiðslu, magni og efniseiginleikum málma á leitar- og rannsóknarsvæðinu. Réttindi og skyldur leyfishafa eru tíundaðar í þessu sambandi og skal leyfishafi m.a. gæta þess að valda hvorki mönnum, munum né búpeningi hættu eða skaða, valda eins litlu raski og kostur er og, svo sem kostur er, skal hann skilja við leitar- og rannsóknasvæðið í sama ásigkomulagi og áður en leit og rannsóknir hófust. Þá tekur leyfið einnig til heimildar til kjarnaborana á afmörkuðum svæðum innan svæðisins, að undangengnu frekara mati á leitar- og rannsóknaráætlun umsækjanda fyrir þau svæði sem hann vill rannsaka nánar. Er tekið fram í leyfinu að komi til þeirra rannsókna muni Orkustofnun af því tilefni senda beiðni um frekara mat til lögboðinna umsagnaraðila, sbr. 4. mgr. 5. gr. laga nr. 57/1998, og annarra aðila eftir atvikum. Nánar er fjallað um leitar- og rannsóknaaðferðir í fylgibréfi Orkustofnunar til leyfishafa, dags. 14. júlí 2017. Þar kemur m.a. fram að Umhverfisstofnun telji að yfirborðsrannsóknir muni ekki fela í sér rask. Einnig er rakið það álit umsagnaraðila að sérstaklega skuli sækja um leyfi til borana og afla umsagna að nýju þegar upplýsingar um staðsetningu kjarnahola og umfang borana liggi fyrir, sem og viðbrögð leyfishafa þess efnis að hann geri ekki athugasemdir við umsagnirnar. Þá kemur fram í bréfinu að Orkustofnun hafi brugðist við umsögnum á þá leið að setja inn í leyfið það ákvæði sem að framan er rakið um frekara mat vegna kjarnaborana. Verður að öllu þessu virtu að leggja þann skilning í orðalag hins kærða leyfis að heimild leyfishafa til kjarnaborana sé bundin því skilyrði að sérstök ákvörðun verði tekin þar um af Orkustofnun þegar fyrir liggi hvar fyrirhugaðar rannsóknarboranir muni eiga sér stað og umsagnir þar að lútandi, bæði þær umsagnir sem lög mæla fyrir um og aðrar eftir því sem við á. Yrði slík heimild veitt til kjarnaborana í landi kærenda, eða þar sem þeir telja til réttar, verður að gera ráð fyrir því að þeim verði á því stigi veittur andmælaréttur. Með hliðsjón af því og þar sem ekki verður fram hjá því litið að yfirborðsrannsóknir þær sem að er stefnt eru ekki viðurhlutamiklar, verður það ekki talið leiða til ógildingar hins kærða leyfis að andmælaréttur kærenda var ekki virtur við undirbúning þess.

Skal og á það bent að eins og fram kemur í rannsóknarleyfinu þá er leyfið og framkvæmdir á grundvelli þess háð öðrum gildandi lögum, s.s. ákvæðum laga nr. 60/2013 um náttúruvernd. Setti Orkustofnun það sem skilyrði að akstur utan vega verði ekki leyfður nema í sérstökum tilfellum, notast skuli við sérútbúna bíla eða fjórhjól, sem og að þess skuli gætt að land sé nægjanlega þurrt til að ekki verði skemmdir á gróðri. Verður ekki annað séð en að téð skilyrði séu til þess fallin að ná markmiðum náttúruverndarlaga, sem að auki heimila í ákveðnum tilvikum akstur utan vega, s.s. vegna rannsókna, sbr. 2. mgr. 31. gr. laganna. Þá undanþiggur útgáfa rannsóknarleyfisins leyfishafa ekki frá því að afla annarra þeirra leyfa sem önnur lög kveða á um. Þannig þarf eftir atvikum að koma til önnur ákvörðun áður en rannsóknarboranir geta hafist, s.s. ákvörðun um veitingu starfsleyfis skv. 6. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Loks verður ekki talið að sjónarmið um þjóðhagslega hagkvæmni komi til skoðunar fyrr en við undirbúning útgáfu nýtingarleyfis, verði um slíkt að ræða, sbr. 1. mgr. 17. gr. laga nr. 57/1998.

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið verður kröfu kærenda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar hafnað.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Kröfum kæranda að Búrfelli, Dalvíkurbyggð, er vísað frá úrskurðarnefndinni.

Hafnað er kröfu annarra kærenda um ógildingu á ákvörðun Orkustofnunar frá 14. júlí 2017 um að veita leyfi til leitar og rannsókna á málmum í Öxnadal, Hörgárdal og víðar á Tröllaskaga.

____________________________________
Nanna Magnadóttir (sign)

______________________________              _____________________________
Aðalheiður Jóhannsdóttir (sign)                                     Ásgeir Magnússon (sign)

des 22
Love0

78/2018 Reykjarhvoll 23

Með

Árið 2018, fimmtudaginn 14. júní, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ómar Stefánsson varaformaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 78/2018, kæra á ákvörðunum byggingarfulltrúans í Mosfellsbæ frá 15. september og 4. desember 2017 um að veita byggingarleyfi til að byggja tveggja hæða einbýlishús með bílgeymslu og aukaíbúð á lóð nr. 23a við Reykjahvol í Mosfellsbæ.

Í málinu er nú kveðinn upp til bráðabirgða svofelldur

úrskurður

um kröfu kæranda um stöðvun framkvæmda:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 27. maí 2018, er barst nefndinni 28. s.m., kærir A, lóðarhafi Reykjahvols 25, Mosfellsbæ, þær ákvarðanir byggingarfulltrúans í Mosfellsbæ frá 15. september og 4. desember 2017 að veita byggingarleyfi til að byggja tveggja hæða einbýlishús með bílgeymslu og aukaíbúð á lóð nr. 23a við Reykjahvol í Mosfellsbæ. Skilja verður málskot kæranda svo að krafist sé að ákvarðanirnar verði felldar úr gildi.

Þess er jafnframt krafist að framkvæmdir samkvæmt hinum kærðu ákvörðunum verði stöðvaðar á meðan málið er til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni. Verður málið nú tekið til úrskurðar um þá kröfu kæranda.

Gögn málsins bárust frá Mosfellsbæ 1. júní 2018.

Málsatvik og rök: Á fundi skipulagsnefndar Mosfellsbæjar 1. september 2017 var tekin fyrir umsókn um leyfi til að byggja tveggja hæða einbýlishús með bílgeymslu og aukaíbúð á lóð nr. 23a við Reykjahvol í Mosfellsbæ. Var fært til bókar að nefndin gerði ekki athugasemd við útgáfu byggingarleyfis þegar fullnægjandi gögn hefðu borist byggingarfulltrúa. Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 15. september 2017 var fyrrnefnd umsókn samþykkt. Málið var á dagskrá á fundi skipulagsnefndar 13. október s.á. þar sem bókað var að ekki væru gerðar athugasemdir við stærð hússins, en deiliskipulag svæðisins heimilaði ekki aukaíbúð á lóð nr. 23a við Reykjahvol. Á afgreiðslufundi 4. desember 2017 samþykkti byggingarfulltrúi umsókn um leyfi til að breyta staðsetningu og fyrirkomulagi innanhúss áður samþykkts einbýlishúss á lóð nr. 23a við Reykjahvol. Byggingarfulltrúi gaf út byggingarleyfi, dags. 17. maí 2018, til að byggja tveggja hæða einbýlishús með bílgeymslu og aukaíbúð á umræddri lóð.

Kærandi vísar til þess að samkvæmt teikningum verði heimilað hús 226 m2 að stærð en hámarksstærð samkvæmt deiliskipulagi sé 220 m2. Hæð hússins samkvæmt teikningum sé 7,49 m en deiliskipulag kveði á um 6 m hámarkshæð frá inngangskóta. Neðsta hæðin sé 2,70 m á hæð og sé ekki tekin inn í hæð hússins. Á teikningum og í byggingarlýsingu sé gert ráð fyrir aukaíbúð en óheimilt sé samkvæmt deiliskipulagi að gera aukaíbúðir í einbýlishúsum við F-götu. Fyrirhugað hús verði mun hærra en hús kæranda og muni rýra notagildi lóðar hans vegna skuggavarps og skerðingar á útsýni, auk þess að vera í miklu ósamræmi við hús hans vegna stærðar og hæðar. Breyting hafi verið gerð á deiliskipulagi svæðisins 28. júní 2006 en hún hafi ekki verið birt í Stjórnartíðindum fyrr en 27. júní 2008.

Af hálfu Mosfellsbæjar er tekið fram að byggingarleyfi hafi verið gefið út á grundvelli deiliskipulags, ákvæða laga nr. 160/2010 um mannvirki og ákvæða byggingarreglugerðar nr. 112/2012. Stöðvun framkvæmda muni valda eiganda miklu fjárhagslegu tjóni og óþægindum og leggist bærinn gegn því að orðið verði við þeirri kröfu kæranda.

Leyfishafi tekur fram að bygging á lóð hans sé hafin í samræmi við útgefið byggingarleyfi. Búið sé að grafa og setja púða fyrir grunn og kjallara og sé uppsteypa grunns áætluð á næstu dögum. Einingahús sé tilbúið til afhendingar um leið og grunnur sé risinn, en leyfishafi hafi selt núverandi húsnæði sitt. Hann hafi töluverðra fjárhagslegra hagsmuna að gæta ef framkvæmdir verði stöðvaðar og muni leyfishafi gera kæranda ábyrgan fyrir þeim kostnaði sem af henni hljótist, ef af henni verði.

Niðurstaða: Í 1. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er tekið fram að kæra til úrskurðarnefndarinnar fresti ekki réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar, en jafnframt er kæranda þar heimilað að krefjast stöðvunar framkvæmda til bráðabirgða séu þær hafnar eða yfirvofandi. Fyrir liggur að byggingarleyfi fyrir umdeildum framkvæmdum hefur verið gefið út og að framkvæmdir eru hafnar og eru skilyrði greinds lagaákvæðis uppfyllt að því leyti.

Ýmis álitaefni eru uppi í málinu sem áhrif geta haft á gildi hinnar kærðu ákvörðunar svo sem um samræmi hins kærða byggingarleyfis við gildandi deiliskipulag. Þarf úrskurðanefndin tóm til kanna málsatvik frekar og eftir atvikum að afla frekari gagna.

Í ljósi greindra atvika og fyrirliggjandi gagna þykir rétt að fallast á kröfu kæranda um stöðvun þeirra framkvæmda sem hin kærða ákvörðun heimilar á meðan mál þetta er til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni.

Úrskurðarorð:

Framkvæmdir samkvæmt hinu kærða byggingarleyfi skulu stöðvaðar á meðan mál þetta er til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni.

____________________________________
Nanna Magnadóttir (sign)

______________________________              _____________________________
Ómar Stefánsson (sign)                                    Þorsteinn Þorsteinsson (sign) 

des 22
Love0

137/2016 Víðivellir

Með

Árið 2018, fimmtudaginn 14. júní, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ómar Stefánsson varaformaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 137/2016, kæra á ákvörðun sveitarstjórnar Fljótsdalshrepps frá 2. ágúst 2016 um að samþykkja deiliskipulag frístundabyggðar í landi Víðivalla ytri 1, Fljótsdalshreppi.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 19. október 2016, er barst nefndinni sama dag, kæra A og B, eigendur frístundalóða nr. 4 og 5 og D og E vegna frístundalóða nr. 8 og 9 að Víðivöllum ytri 1, Fljótsdalshreppi, þá ákvörðun sveitarstjórnar Fljótsdalshrepps frá 2. ágúst 2016 að samþykkja deiliskipulag frístundabyggðar í landi Víðivalla ytri 1. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Fljótsdalshreppi 23. nóvember 2016.

Málavextir: Á fundi sveitarstjórnar Fljótsdalshrepps 11. janúar 2011 var samþykkt tillaga að deiliskipulagi frístundabyggðar í landi Víðivalla ytri 1 og birtist auglýsing þar um í B-deild Stjórnartíðinda 20. maí s.á. Fól skipulagið í sér að gert var ráð fyrir 13 frístundalóðum á 19,4 ha svæði. Í september 2013 tilkynnti Skipulagsstofnun sveitarfélaginu að umrætt deiliskipulag teldist ekki í gildi, en lögbundnir tímafrestir höfðu ekki verið haldnir við meðferð deiliskipulagstillögunnar.

Á fundi sveitarstjórnar 5. apríl 2016 var lögð fram tillaga að deiliskipulagi Víðivalla ytri 1 sem efnislega var að meginstefnu til sú sama og fyrra skipulag sem áður hafði verið metið ógilt. Þær breytingar höfðu þó verið gerðar að á skipulagssvæðinu var nú gert ráð fyrir einni lóð í stað lóðanna nr. 1, 2 og 3, en ósk þess efnis hafði borist sveitarfélaginu. Þá hafði tillagan sætt öðrum breytingum, m.a. með vísan til þess að nýtt aðalskipulag Fljótsdalshrepps hefði tekið gildi. Var samþykkt að auglýsa tillöguna til kynningar skv. 41. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Athugasemdir bárust á kynningartíma hennar, m.a. frá tveimur kærenda í máli þessu. Hinn 2. ágúst 2016 tók sveitarstjórn málið fyrir að nýju og samþykkti tillöguna sem og svör við fram komnum athugasemdum. Tillagan var í kjölfar þess send Skipulagsstofnun til lögboðinnar afgreiðslu og gerði stofnunin ekki athugasemd við að birt yrði auglýsing um samþykkt deiliskipulagsins. Birtist auglýsing þar um í B-deild Stjórnartíðinda 23. september 2016. Tveir kærenda sendu Fljótsdalshreppi og Skipulagsstofnun athugasemdir sínar vegna fyrrnefndrar samþykktar og var þeim svarað með bréfi Skipulagsstofnunar, dags. 16. september 2016, og með bréfi sveitarfélagsins, dags. 17. október s.á.

Málsrök kærenda: Kærendur telja að röng forsenda búi að baki hinni kærðu ákvörðun, þ.e. að ekki sé til staðar gilt deiliskipulag fyrir svæðið. Hafi lóðum verið úthlutað á grundvelli deiliskipulags fyrir sumarhúsasvæði í landi Víðivalla ytri 1 frá 1993. Það skipulag sé enn í gildi samkvæmt 11. tl. bráðabirgðaákvæðis skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Einnig hafi verið samþykkt Svæðisskipulag Héraðssvæðis 1998-2010 þar sem gerð hafi verið grein fyrir frístundahúsasvæðinu. Hafi það sambærilega stöðu og aðalskipulag. Gerð nýs deiliskipulags á svæðinu sé því óþörf.

Skipulagslög nr. 123/2010 taki ekki til fyrri deiliskipulagsvinnu Fljótsdalshrepps en skipulagið frá árinu 2011 hafi ekki tekið gildi. Hafi sveitarfélaginu borið að hefja deiliskipulagsferlið frá grunni árið 2016. Sú afstaða Skipulagsstofnunar að lokamálsgrein 42. gr. skipulagslaga eigi við standist ekki. Málsmeðferð eftir 40. gr. laganna hafi aldrei átt sér stað. Henni sé ekki heimilt að sleppa og verði málsmeðferð samkvæmt lögum nr. 73/1997 ekki jafnað til hennar. Lokamálsgrein 42. gr. skipulagslaga hafi verið sett með breytingarlögum nr. 135/2012. Bendi ekkert til þess að ákvæðinu hafi verið ætlað að gilda afturvirkt og hefði í öllu falli þurft að taka það skýrt fram. Málsmeðferð deiliskipulagsins sé því ekki í samræmi við ákvæði 40. gr. skipulagslaga. Hafi hvorki verið útbúin lýsing skipulagsverkefnisins né viðhöfð kynning og samráð við deiliskipulagsgerðina. Hafi það komið í veg fyrir að kærendur hafi getað haft áhrif og aðkomu að skipulagsgerðinni. Með réttu hafi átt að tilkynna eigendum lóða sérstaklega um deiliskipulagstillöguna, en það hafi ekki verið gert. Sé í þessu sambandi skírskotað til 3. tl. gr. 5.2.1. og til gr. 5.6.1. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013.

Skipulagsnefnd og skipulagsfulltrúi hafi aldrei fjallað um hið kærða deiliskipulag og hafi því lögbundinni málsmeðferð samkvæmt skipulagslögum ekki verið fylgt. Sé málsmeðferð skipulagsnefndar, þar sem skipulagsfulltrúi hafi málfrelsi og tillögurétt, grundvöllurinn að faglegri málsmeðferð við skipulagsgerð. Í gr. 5.7.1. í skipulagsreglugerð komi m.a. fram að þegar frestur til athugasemda sé liðinn skuli sveitarstjórn taka tillögu til umræðu að undangenginni umfjöllun skipulagsnefndar.

Í greinargerð hins kærða deiliskipulags sé ekki fjallað um samgöngukerfi og umferðarmannvirki, svo sem beri að gera skv. a. lið gr. 5.3.2.5. í skipulagsreglugerð. Einungis sé gerð grein fyrir aðkomu frá þjóðvegi, en ekki umferðarkerfi á skipulagssvæðinu. Sérstök ástæða hafi verið til að fjalla um þetta ef víkja ætti frá eldra skipulagi um áætlaða legu vegar um frístundasvæðið. Þá sé aðeins gert ráð fyrir einni leið af svæðinu og sé í þessu sambandi sérstaklega vísað til lokamálsgreinar ákvæðisins.

Nýtt deiliskipulag muni festa í sessi illfæra og óörugga umferðarleið að lóðum kærenda. Veghalli leiðarinnar sé um 30% og vegurinn hlykkjóttur. Hann hafi verið lagður til bráðabirgða árið 1993 en deiliskipulagið frá því ári hafi gert ráð fyrir annarri veglínu sem sé mun greiðfærari, m.a. vegna minni veghalla. Sú veglagning sé auk þess hluti af einkaréttarlegum samningum lóðarhafa við eiganda opins svæðis innan deiliskipulagsins. Séu ástæður þessarar breytingar illskiljanlegar og í andstöðu við markmið skipulagslaga og ákvæði skipulagsreglugerðar. Hafi skortur á kynningu, samráði, faglegri umfjöllun skipulagsnefnda og aðkomu skipulagsfulltrúa leitt til þess að ekki hafi verið gætt að hagsmunum lóðarhafa og fagsjónarmiðum um veglagningu á svæðinu.

Málsrök Fljótsdalshrepps: Sveitarfélagið krefst þess að kröfum kærenda verði hafnað. Fyrsta aðalskipulag Fljótsdalshrepps hafi tekið gildi árið 2004. Þegar af þeirri ástæðu hafi ekki verið uppfyllt skilyrði til að deiliskipulagsáætlun fyrir sumarbústaðarsvæði í landi Víðivalla ytri 1 gæti öðlast gildi á grundvelli 11. tl. bráðabirgðaákvæðis laga nr. 73/1997. Ekki sé grundvöllur til að beita rýmkandi lögskýringu enda feli ákvæðið í sér undantekningu frá þeirri aðalreglu að nánar tilgreindir annmarkar við formlega staðfestingu skipulagsáætlana leiði til ógildis þeirra. Svæðisskipulag Héraðssvæðis 1998-2010, sem samþykkt hafi verið löngu síðar, geti aldrei orðið fullnægjandi grundvöllur fyrir deiliskipulagsgerð jafnvel þótt litið yrði svo á að það hefði sömu réttaráhrif og aðalskipulag í þessu tilliti. Um sé að ræða nýtt deiliskipulag og eigi sjónarmið um að gerð þess sé óþörf eða jafnvel óheimil sér enga stoð. Standi engin rök til þess að óheimilt hafi verið að nýta heimild í lokamálslið 2. mgr. 42. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Eðli málsins samkvæmt eigi umrætt ákvæði við um liðin atvik en feli á engan hátt í sér afturvirkni.

Ágreiningslaust sé að deiliskipulagstillagan hafi ekki verið tekin til umfjöllunar í skipulagsnefnd að loknum athugasemdafresti. Geti skortur á umfjöllun nefndarinnar ekki talist verulegur annmarki er leiði til ógildingar deiliskipulagsins og sé það í samræmi við afstöðu Skipulagsstofnunar að þessu leyti. Sveitarstjórn fari með skipulagsvald á sínu svæði í þessum efnum og eigi skipulagsnefnd að starfa undir yfirstjórn hennar, sbr. 2. mgr. 6. gr. skipulagslaga. Samkvæmt því geti sveitarstjórn á engan hátt orðið bundin af því sem fram kunni að koma í umfjöllun skipulagsnefndar. Þá verði ekki séð að í 41. gr. laganna sé gert ráð fyrir sérstakri aðkomu skipulagsfulltrúa utan hugsanlegrar þátttöku hans í umfjöllun skipulagsnefndar.

Hvað varði þá athugasemd að kynning tillögunnar hafi ekki verið í samræmi við 40. gr. skipulagslaga sé áréttað að það ákvæði komi ekki til álita þar sem um málsmeðferð fari skv. lokamálslið 2. mgr. 42. gr. laganna. Þá liggi ekki annað fyrir en að vinna við deiliskipulagsþætti sem unnir hafi verið á gildistíma skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 og skipulagsreglugerðar nr. 400/1998 hafi uppfyllt skilyrði þeirra laga og reglugerðar. Núgildandi skipulagsreglugerð hafi tekið gildi í janúar 2013. Geti ákvæði hennar ekki haft þýðingu um þá deiliskipulagsvinnu sem unnin hafi verið fyrir það tímamark. Þá geti tilvitnuð ákvæði skipulagsreglugerðar sem kærendur vísi til ekki komið til álita enda snúi þau að samráði og kynningu við gerð deiliskipulagstillögu, sbr. 40. gr. skipulagslaga. Að auki eigi 3. mgr. gr. 5.2.1. í skipulagsreglugerð við um þá sem eigi lönd að deiliskipulagssvæði, en ekki þá sem eigi land sem sé hluti af viðkomandi svæði. Tillagan hafi verið kynnt í samræmi við gr. 5.6.1. í skipulagsreglugerð og hafi að öllu leyti verið í samræmi við lög. Eigi sjónarmið um að kærendur hafi átt rétt á sérstakri kynningu eða samráði sér enga lagastoð.

Fyrir liggi að á deiliskipulagsuppdrætti sé gerð grein fyrir vegstæði á skipulagssvæðinu með grænni brotalínu en það vegstæði sé hið sama og núverandi vegur liggi um. Gerð sé grein fyrir aðkomu að svæðinu frá þjóðvegi í greinargerð og á uppdrætti. Sé framsetning þessi í samræmi við ákvæði gr. 5.3.2.5. í skipulagsreglugerð. Hvað varði lokamálsgrein tilvitnaðrar greinar þá sé vísað til þess að um sé að ræða fámenna frístundabyggð þar sem ekki sé þekkt sérstök hætta af gróðureldum. Sé á engan hátt sýnt fram á að umferð um svæðið og frá því yrði örðugari um veg á vegsvæði samkvæmt deiliskipulaginu en væri um veg á vegstæði því sem kærendur óski eftir. Því sé andmælt að veghalli sé 30% og vegurinn ógreiðfær. Þá hafi ekkert komið fram um að núverandi vegur hafi verið lagður til bráðabirgða. Sérstaklega sé mótmælt að gætt hafi verið hagsmuna annarra á kostnað kærenda. Sveitarfélagið sé ekki aðili að og beri ekki ábyrgð á einkaréttarlegum samningum milli kærenda og eigenda Víðivalla ytri 1.

Niðurstaða: Í 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er kveðið á um að þeir einir geti skotið máli til úrskurðarnefndarinnar sem eigi lögvarða hagsmuni tengda hinni kærðu ákvörðun. Samkvæmt fasteignaskrá Þjóðskrár Íslands er kærandinn Þorsteinn Bjarnason hvorki skráður eigandi lóðanna nr. 8 né nr. 9 á deiliskipulagssvæðinu eða mannvirkja á þeim lóðum. Á hann því ekki hagsmuni af því að fá skorið úr um gildi hinnar kærðu ákvörðunar og verður kæru hans því vísað frá úrskurðarnefndinni.

Í máli þessu er deilt um gildi samþykktar Fljótsdalshrepps á deiliskipulagi frístundabyggðar að Víðivöllum ytri 1 er öðlaðist gildi 23. september 2016. Sveitarstjórn samþykkti árið 2011 tillögu að deiliskipulagi fyrir sama svæði en þar sem lögbundnir tímafrestir skv. þágildandi 2. mgr. 42. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 um auglýsingu tillögunnar voru ekki virtir við meðferð málsins taldist hún ógild. Var kveðið á um það í lokamálslið 2. mgr. tilgreinds ákvæðis að færi þá um tillöguna í samræmi við 41. gr. laganna. Var 2. mgr. 42. gr. skipulagslaga breytt með lögum nr. 135/2012. Ekki voru þó gerðar breytingar á lokamálslið 2. mgr. og skyldi sem fyrr fara með ógilt deiliskipulag í samræmi við 41. gr. skipulagslaga. Samkvæmt því skyldi auglýsa tillöguna til kynningar og að liðnum fresti til athugasemda skyldi sveitarstjórn taka tillöguna til umræðu að undangenginni umfjöllun skipulagsnefndar. Var ekki gerður áskilnaður um að sveitarstjórn tæki saman lýsingu á skipulagsverkefninu líkt og almennt er þegar vinna við gerð deiliskipulagstillögu hefst, sbr. 40. gr. sömu laga.

Í máli því sem hér er til umfjöllunar liggur fyrir að hin kærða ákvörðun er að meginstefnu til byggð á sömu forsendum og felur í sér sambærilegar heimildir og áður samþykkt deiliskipulag Víðivalla ytri 1. Þó hafa þær breytingar verið gerðar að gert er ráð fyrir 11 lóðum í stað 13 lóða á skipulagssvæðinu og hefur skipulagið einnig sætt breytingum þar sem nýtt aðalskipulag Fljótsdalshrepps hefur tekið gildi og breytingar orðið á lögum og reglugerðum. Að þessu virtu verður ekki talið að sveitarstjórn hafi getað byggt málsmeðferð sína á ákvæðum 41. gr. skipulagslaga á grundvelli 2. mgr. 42. gr. laganna. Verður enda að telja að eðli máls samkvæmt geti lokamálsliður 2. mgr. 42. gr. aðeins átt við í þeim tilvikum þegar ógild deiliskipulagsákvörðun sem þar er fjallað um er auglýst að nýju efnislega óbreytt.

Samkvæmt 40. gr. skipulagslaga skal sveitarstjórn taka saman lýsingu á skipulagsverkefninu þegar vinna við gerð deiliskipulagstillögu hefst. Heimilt er þó skv. ákvæðinu að falla frá gerð slíkrar lýsingar ef allar meginforsendur liggja fyrir í aðalskipulagi. Eru meginforsendur skýrðar svo í gr. 5.2.2. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 að með þeim sé átt við stefnu um áherslur og uppbyggingu landnotkunarreita, svo sem varðandi nánari notkun á einstökum reitum, þéttleika og byggðamynstur eða umfang auðlindanýtingar. Umrætt skipulagssvæði er í Aðalskipulagi Fljótsdalshrepps 2014-2030 skilgreint sem frístundabyggð, F4, og er þar gert ráð fyrir 13 frístundahúsum á um 20 ha svæði. Með hliðsjón af efni hins kærða deiliskipulags lágu meginforsendur þess fyrir í gildandi aðalskipulagi. Var skipulagsyfirvöldum sveitarfélagsins því heimilt að falla frá gerð lýsingar við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar.

Í greinargerð deiliskipulagsins er tekið fram að aðkoma að skipulagssvæðinu sé af Fljótsdalsvegi (933) um 150 m norðan brúar yfir Kelduárkvísl. Í gr. 5.3.2.5. í skipulagsreglugerð er tekið fram að við deiliskipulag svæða í þéttbýli, og í dreifbýli eftir atvikum, skuli gera grein fyrir því samgöngukerfi sem fyrir er og fyrirhugað er skv. aðalskipulagi. Jafnframt segir í lokamálsgrein greinarinnar að á íbúðarsvæðum, svæðum fyrir frístundahús og öðrum svæðum þar sem gera megi ráð fyrir mannfjölda og hætta geti verið á gróðureldum, skuli gæta þess að fleiri en ein greið leið sé um og frá svæðinu. Felur ákvæðið í sér gæslu öryggishagsmuna og afdráttarlausa skyldu við fyrrgreindar aðstæður. Eins og fyrr greinir er aðeins um eina leið að ræða um og frá skipulagssvæðinu. Á svæðinu er gert ráð fyrir 11 sumarhúsalóðum og að heimilt sé að reisa eitt hús ásamt útihúsi á hverri lóð. Samkvæmt skipulagsuppdrætti er töluverður gróður á svæðinu, en í greinargerð deiliskipulagsins er svæðinu svo lýst að upp frá þjóðveginum séu kjarri vaxnir hjallar og gangi gamalt berghlaup niður í hlíðina allt niður að 80 m hæðarlínu. Hafi landið áður verið nýtt til beitar.

Sveitarfélagið hefur skírskotað til þess að um sé að ræða fámennt frístundasvæði þar sem ekki sé þekkt sérstök hætta af gróðureldum. Ekki liggur þó fyrir í gögnum málsins á hverju sú staðhæfing sveitarfélagsins byggist eða hvort leitað hafi verið álits sérfróðra aðila, s.s. slökkviliðs svæðisins, um hugsanlega hættu á gróðureldum á svæðinu við gerð deiliskipulagsins. Verður að telja í ljósi staðhátta að tilefni hefði verið til að rannsaka það atriði frekar í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Skipulagsnefndir fara með skipulagsmál samkvæmt skipulagslögum og er meginverksvið þeirra skv. gr. 2.3. í skipulagsreglugerð að fjalla um stefnumörkun í skipulagsmálum, hafa forgöngu um gerð og breytingar á skipulagsáætlunum og fjalla um skipulagstillögur. Hefur skipulagsfulltrúi umsjón með skipulagsgerð samkvæmt nefndum lögum. Situr hann fundi skipulagsnefndar og er sérfróður á sviði skipulagsmála. Í 3. mgr. 41. gr. skipulagslaga er mælt fyrir um að þegar frestur til athugasemda sé liðinn skuli sveitarstjórn taka tillöguna til umræðu að undangenginni umfjöllun skipulagsnefndar. Samkvæmt því er sveitarfélagið hefur upplýst fjallaði skipulagsnefnd ekki um hina kærðu tillögu að liðnum athugasemdafresti svo sem áskilið er í lögum. Var undirbúningi hinnar kærðu ákvörðunar því áfátt að þessu leyti.

Verða framangreindir annmarkar, sem lúta bæði að rannsókn máls og lögboðinni málsmeðferð, þess eðlis að fella verður hina kærðu ákvörðun úr gildi.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Vísað er frá úrskurðarnefndinni kröfum Þorsteins Bjarnasonar.

Felld er úr gildi ákvörðun sveitarstjórnar Fljótsdalshrepps frá 2. ágúst 2016 um að samþykkja deiliskipulag frístundabyggðar í landi Víðivalla ytri 1.

____________________________________
Nanna Magnadóttir (sign)

______________________________              _____________________________
Ómar Stefánsson (sign)                                     Þorsteinn Þorsteinsson (sign)