ógilding Archives - Page 4 of 38 - Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála

des 22

63/2023 Tangabryggja

Með UUA

Árið 2023, föstudaginn 22. desember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur. Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor tók þátt í fundinum í gegnum fjarfundabúnað.

Fyrir var tekið mál nr. 63/2023, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 25. apríl 2023 um að gefa út vottorð um lokaúttekt vegna Tangabryggju 13–15 í Reykjavík.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 16. maí 2023, er barst nefndinni 17. s.m., kærir húsfélag Tangabryggju 13–15 þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 25. apríl 2023 að gefa út vottorð um lokaúttekt vegna Tangabryggju 13–15. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Jafnframt er þess krafist að byggingarfulltrúa verði gert að endurtaka lokaúttekt samkvæmt skoðunarlista, sbr. gr. 3.5.1. í byggingarreglugerð nr. 112/2012, eftir að verktaki ljúki við bygginguna að fullu.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 28. og 29. júní 2023.

Málavextir: Árið 2016 var sótt um byggingarleyfi til að byggja fimm hæða fjölbýlishús með 63 íbúðum á lóðinni nr. 18–24 við Tangabryggju sem síðar var breytt í Tangabryggju 13–15. Byggingarfulltrúi gaf út vottorð um lokaúttekt 21. júní 2019, en sú ákvörðun var kærð til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála. Með úrskurði uppkveðnum 28. maí 2020 í máli nr. 54/2019 var ákvörðun byggingarfulltrúa felld úr gildi með vísan til þess að þáttum sem vörðuðu aðgengi skyldi ávallt vera lokið við gerð lokaúttektar, sbr. 4. mgr. 36. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki, en að mati nefndarinnar voru tiltekin skilyrði byggingarreglugerðar nr. 112/2012 um bílastæði hreyfihamlaðra ekki uppfyllt.

Hinn 21. október 2020 gaf byggingarfulltrúi út nýtt vottorð um lokaúttekt og kærði kærandi þá ákvörðun til úrskurðarnefndarinnar með kröfu um ógildingu hennar. Var þeirri kröfu hafnað með úrskurði í máli nr. 134/2020, uppkveðnum 6. maí 2021, en að virtri kvörtun kæranda til umboðsmanns Alþingis og fyrirspurnum umboðsmanns til nefndarinnar vegna kvörtunarinnar ákvað úrskurðarnefndin að endurupptaka málið að eigin frumkvæði. Í kjölfarið óskaði nefndin eftir áliti Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar vegna tiltekinna atriða. Úrskurður var kveðinn upp að nýju 4. maí 2022 þar sem úrskurðarnefndin komst að þeirri niðurstöðu að við útgáfu lokaúttektarvottorðs hefði fyrirkomulag loftræsingar mannvirkisins ekki uppfyllt skilyrði byggingarreglugerðar, en þar að auki komst meirihluti nefndarinnar að þeirri niðurstöðu að fyrirkomulag bílastæða fyrir hreyfihamlaða hefði heldur ekki uppfyllt skilyrði byggingarreglugerðar. Voru þeir annmarkar taldir leiða til ógildingar ákvörðunar byggingarfulltrúa.

Í kjölfar úrskurðarins lagði byggingaraðili fram byggingarleyfisumsókn með nýjum aðaluppdráttum og óskaði eftir því að byggingarlýsingu um loftræsingu og skilyrðum um snjóbræðslu fyrir bílastæði fyrir hreyfihamlaða yrði breytt. Hinn 21. mars 2023 samþykkti byggingarfulltrúi umsóknina. Lokaúttekt fór fram að nýju 21. apríl s.á. og var hún staðfest með útgáfu vottorðs 25. s.m.

Málsrök kæranda: Kærandi bendir á að takmarkaðar úrbætur hafi verið gerðar eftir að tvö vottorð um lokaúttekt Tangabryggju 13–15 hafi verið felld úr gildi og uppfylli fjölbýlishúsið enn ekki ákvæði byggingarreglugerðar nr. 112/2012.

Í húsinu sé með ýmsum hætti ekki uppfyllt skilyrði byggingarreglugerðar um aðgengi fyrir alla. Fjögur bílastæði fyrir hreyfihamlaða, sem staðsett séu í bílgeymslu, séu þinglýst eign fjögurra íbúða. Aðgengi frá þeim stæðum að íbúðum sé um fimm eldvarnardyr sem ekki hafi sjálfvirkan opnunarbúnað og því ekki á færi einstaklinga í hjólastól að fara þar um, sbr. gr. 6.4.2. í byggingarreglugerð. Skábraut að bílgeymslu sé brattari en 1:20 eins og gerð sé krafa um í 1. mgr. gr. 6.4.11, en samkvæmt ákvæðinu skuli skábrautir að jafnaði ekki vera brattari en 1:20 . Aðeins einu stæði fyrir hreyfihamlaða hafi verið bætt við á lóð fjölbýlishússins eftir fyrri úrskurði úrskurðarnefndarinnar. Eigendur þriggja íbúða í fjölbýlishúsinu séu handhafar bílastæðamerkis fyrir hreyfihamlaða, en enginn þeirra eigi eitt af þeim fjórum bílastæðum fyrir hreyfihamlaða sem eru í bílgeymslu. Þeir þurfi því að deila þessu eina stæði á lóð fjölbýlishússins, en skv. töflu 6.01. í gr. 6.2.4. í byggingarreglugerð eigi fjölbýlishúsið að hafa að lágmarki fjögur stæði fyrir hreyfihamlaða íbúa og gesti.

Flóttaleiðir í kjallara séu ekki færar hreyfihömluðum og uppfylli ekki skilyrði gr. 9.5.3. og 9.5.4. í byggingarreglugerð. Flótti hreyfihamlaðra úr bílgeymslu sé ómögulegur samkvæmt merktum flóttaleiðum. Snúningsrými sé ekki til staðar fyrir framan hurð í bílgeymslu þannig að einstaklingur í hjólastól hafi ekki tök á að fara út um þær dyr. Í vagna- og hjólageymslu Tangabryggju 15 séu aðeins tvö björgunarop sem þurfi að fara upp neyðarstiga til að komast út um. Ekki séu merktar flóttaleiðir úr hjólageymslunni í annað brunahólf.

Handlista skorti á óupphitaðri og óupplýstri gönguleið að bílastæðum utanhúss sem og á gönguleið á skábraut sem liggi að bílageymslu, en skv. gr. 6.5.1. í byggingarreglugerð skuli handrið vera á öllum svölum bygginga, stigum, tröppum, pöllum, skábrautum og annars staðar þar sem hætta sé á falli. Byggingaraðili hafi ekki talið þörf á handriði á skábrautinni þar sem fallhætta sé ekki til staðar, en skábrautin sé samt sem áður brött eða 15° samkvæmt hönnunargögnum. Þá sé aðgengi fyrir blinda og sjónskerta ekki í samræmi við fyrirmæli gr. 6.2.2. í byggingarreglugerð. Fyrir framan hús sé óupphituð gönguleið frá inngöngum að ruslageymslu, en á þeirri leið sé ómerkt þrep. Gönguleið frá ruslageymslu að bílastæðum utanhúss annars vegar og að merktri gönguleið niður skábraut að bílageymslu hins vegar þveri akstursleið að og frá bílgeymslu. Þar ætti því að merkja sérstaklega með áherslumerkingu, enda ekki sjálfgefið að ökumaður og gangandi vegfarendur verði varir við hvorn annan þar sem skábraut sé við enda ruslageymslu. Blindir og sjónskertir séu því í sérstakri hættu.

Útsog úr eldhúsum íbúða og af gangi sé ekki til staðar. Þar af leiðandi séu ekki eðlileg loftskipti á þessum stöðum, sbr. gr. 10.2.5. í byggingarreglugerð. Á uppdráttum komi fram að öll gluggalaus eða lokuð rými verði loftræst. Matarlykt leiði nú um íbúðir og fram á ganga. Loftræsing á baðherbergjum og þvottahúsum virðist ekki fullnægjandi. Óformlegar mælingar fagaðila sýni mun minni loftskipti en reglugerð kveði á um, en skv. gr. 10.2.5. ættu loftskipti á baðherbergi að vera að lágmarki 15 l/s og 20 l/s í þvottahúsi. Vísað sé til álits Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar og minnisblaðs verkfræðistofunnar Mannvits í enduruppteknu máli nr. 134/2020, en auk þess sé óskað eftir því að óháður aðili verði fenginn til að meta gæði þeirrar loftræsingar sem sé til staðar á baðherbergjum og þvottahúsum.

Sorpgeymsla sé án læstra dyra, en í hönnunargögnum sé gert ráð fyrir hurð. Gólf í sorpgeymslunni sé ómeðhöndlað sem torveldi þrif, en skv. gr. 6.12.7. í byggingarreglugerð skuli sorpgeymslur þannig frágengnar að auðvelt sé að þrífa þær. Þá vanti loftræsingu í sorpgeymslu svo hægt sé að læsa henni, sbr. gr. 6.12.7.

Bílgeymsla sé án einangrunar sem kalli á leka og myglu. Útbreiddur leki sé á öllum veggjum í bílgeymslu og í kverkum við holplötur. Borið hafi á myglu í innsta þriðjungi lofts og molnað hafi úr holplötum í lofti á nokkrum stöðum. Sprungur og skemmdir séu taldar vera vegna frostskemmda. Byggingaraðili hafi tvívegis þrifið upp myglu úr lofti, en þrátt fyrir það sé loft enn myglað. Varðandi þetta atriði sé vísað til gr. 8.1.1., 8.2.1., 6.3.2. og 6.11.5. í byggingarreglugerð

Viðvarandi músagangur hafi verið á svölum íbúða frá því að fyrstu íbúar hafi flutt inn árið 2019 og hafi byggingaraðila ekki enn tekist að binda enda á hann, en skv. gr. 10.1.1. og 10.7.1. í byggingarreglugerð eigi byggingar að vera þannig frágengnar að meindýr eigi ekki að komast inn í bygginguna, einstaka hluta hennar eða undir klæðningu. Samkvæmt gr. 6.3.1. og 6.3.2. eigi ytra byrði bygginga að standast það álag umhverfisþátta sem búast megi við. Útidyr beggja stigaganga standist samt ekki veðurálag og við úrkomu leki mikið inn. Byggingaraðili hafi sett niðurfall í anddyri Tangabryggju 13 til að takmarka tjón, en hafi ekki bætt úr hönnunargalla. Rafmagnstöflur séu ólæstar í sameiginlegu rými, sem á aðaluppdrætti sé skilgreint sem vagna- og hjólageymsla/tæknirými. Þar sé óhindrað aðgengi fyrir börn og fullorðna sem geti valdið slysum og tjóni fyrir íbúa hússins og brjóti því í bága við gr. 6.12.1. í byggingarreglugerð. Bílastæði á lóð fjölbýlishússins séu óupplýst ásamt hluta gangstígs, en það sé í andstöðu við gr. 6.2.2. og skapi hættu fyrir íbúa sem eigi þar leið um í skammdeginu. Byggingarfulltrúi hafi svarað athugum þar að lútandi á þá leið að hann telji lýsingu fullnægjandi og að lýsing sé í samræmi við hönnunargögn/lóðarblað, en meta eigi þau atriði eftir byggingarreglugerð.

Hefði skoðunarhandbók og skoðunarlistum Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar verið fylgt við lokaúttekt hefði komið til úrbóta varðandi fyrrnefnd efnisatriði. Ekki sé hægt að gefa út lokaúttektarvottorð þegar þáttum varðandi aðgengi, hollustuhætti og öryggismál séu ekki uppfyllt. Þá hafi byggingarfulltrúi virt að vettugi úrskurð úrskurðarnefndarinnar með því að krefja byggingaraðila ekki um úrbætur.

Gerð sé athugasemd við að byggingarfulltrúi taki skýrslu byggingaraðila um átaksmælingar hurða í kjallara gilda. Óskað sé eftir því að álit Öryrkjabandalags Íslands, sem lagt hafi verið fram í enduruppteknu máli nr. 134/2020, verði haft til hliðsjónar og óháður aðili fenginn til að átaksmæla dyrnar. Mælingar kæranda á hurðum í kjallara séu ekki í samræmi við mælingar sem tilgreindar séu í skoðunarskýrslu. Til að uppfylla 6. gr. reglugerðar nr. 723/2017 um eldvarnir og eldvarnareftirlit þurfi brunahurðir að hafa nægjanlegan þunga til að tryggja að hurð læsist og þétti þegar hún falli að. Eðlilega sé erfitt að uppfylla bæði skilyrði um að hurð sé nægjanlega létt fyrir alla að opna en jafnframt nægilega þung til að læsast. Einnig sé bent á álit Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar þar sem fram hafi komið að aðalaumferðarleið væri „allar leiðir í sameign, frá bílastæði, inn/út um aðalinngang, inn á og eftir gangi, að íbúðum, að geymslum, m.a. bílageymslum, og inn/út um aðra innganga.“

Málsrök Reykjavíkurborgar: Borgaryfirvöld vísa til þess að meðferð málsins hafi að öllu leyti verið í samræmi við ákvæði byggingarreglugerðar nr. 112/2012, laga nr. 160/2010 um mannvirki og stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í kjölfar úrskurðar nefndarinnar í enduruppteknu máli nr. 134/2020 hafi byggingaraðili sótt um og fengið samþykkt byggingarleyfi vegna lagfæringa á þeim atriðum sem hafi leitt til ógildingar fyrra lokaúttektarvottorðs. Samþykkt hafi verið skilyrði um snjóbræðslu framan við húsið og í bílastæði fyrir hreyfihamlaða auk þess sem uppfærður hafi verið texti varðandi loftræsingu. Með þeirri breytingu teljist skilyrði byggingarreglugerðar um bílastæði fyrir hreyfihamlaða vera uppfyllt, en sú túlkun úrskurðarnefndarinnar að ekki megi setja bílastæði fyrir hreyfihamlaða í bílgeymslu sé ekki í samræmi við byggingarreglugerð. Til að gangast við kröfum úrskurðarnefndarinnar hafi byggingaraðili sótt um að setja bílastæði fyrir hreyfihamlaða í borgarlandi, en fengið synjun frá skrifstofu samgöngustjóra þar sem ekki hafi verið pláss í götunni til að fjölga bílastæðum fyrir hreyfihamlaða.

Ekki sé fallist á túlkun Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar á ákvæðum byggingarreglugerðar varðandi loftræsingu fyrir íbúðarhús sem fram komi í áliti stofnunarinnar í tengslum við endurupptekið kærumál nr. 134/2020. Því til stuðnings sé vitnað í minnisblað verkfræðistofunnar Teknik, dags. 6. desember 2021. Til stuðnings þeirri afstöðu Húsnæðis- og mannvirkjastofnun að útsog frá eldhúsum megi ekki berast í önnur rými sé vísað til gr. 10.2.3. í byggingarreglugerð um að nota skuli staðbundið útsog þar sem mengandi vinnsla fari fram. Bent sé á að eldhús í íbúðarhúsum flokkist ekki sem mengandi starfsemi innan bygginga heldur eigi greinin við um atvinnustarfsemi eins og tilvitnun í reglugerð Vinnueftirlits ríkisins beri með sér. Skýrt sé skv. gr. 10.2.5. að beita megi náttúrulegri loftræsingu til að skapa útsog úr rými. Í viðmiðunarreglum fyrir þá grein sé tilgreint hvaða loftskipti skulu vera möguleg að lágmarki, óháð gerð loftræsingar, en ekki sé gerð krafa um að þau loftskipti séu ávallt til staðar. Hvað varði þá afstöðu stofnunarinnar að opnanlegt gluggafag uppfylli ekki kröfur til útsogs náttúrulegrar loftræsingar, sbr. gr. 14.9.1. í byggingarreglugerð, þá tilgreini ákvæðið ekki meginreglur heldur almennar kröfur. Því sé ákvæði hennar ekki ófrávíkjanlegt sé sýnt fram á það að kröfur séu uppfylltar með öðrum hætti en segi í reglugerðinni.

Samkvæmt gr. 10.2.3. í byggingarreglugerð megi blanda útsogslofti við ferskloft ef tryggt sé að það mengi ekki ferskloft þess rýmis sem loftræst sé. Túlka megi greinina á þann veg að ef útsog frá eldhúsum sé hreinsað á fullnægjandi hátt þá megi blanda því aftur við ferskt loft í rýminu. Slíkri hreinsun sé t.d. hægt að ná fram með útsogsháfum staðsettum ofan við eldavélar útbúnum með kolasíum til lofthreinsunar. Bent sé á ákveðna mótsögn í byggingarreglugerð þegar komi að loftræsingu íbúða í fjölbýlishúsum. Ef fylgt sé viðmiðmunarkröfum um útsog í gr. 10.2.5. fyrir ákveðnar útfærslur af íbúðum geti skapast mun hærri loftskipti en viðmið í reglugerð og leiðbeinandi stöðum tilgreini og mæli með. Upphitunarkerfi þurfi að hita ferskt útiloft sem dregið sé inn í íbúðina á móti útsogi úr rýmum. Horfa þurfi heildstætt á byggingarreglugerð en ekki sértæka kafla, viðmunarreglur og greinar um loftræsingu, svo sem um innivist og orkunotkun. Út frá framangreindri umfjöllun hafi texti í byggingarlýsingu varðandi loftræsingu verið uppfærður og samþykktur af byggingarfulltrúa.

Við lokaúttekt hafi sérstaklega verið skoðað hvort frágangur eldvarnarhurða í aðalumferðarleið frá bílgeymslu að lyftum í kjallara uppfylli skilyrði laga um mannvirki og byggingarreglugerðar og hafi svo verið. Umfjöllun þar um sé að finna í niðurstöðu vottorðs lokaúttektar. Að lokum sé bent á að úrskurðarnefndin hafi áður tekið afstöðu til annarra atriða í kærumálum nr. 54/2019 og 134/2020 og verði ekki fjallað efnislega um þau atriði.

Málsrök byggingaraðila: Af hálfu byggingaraðila er bent á að mannvirkið uppfylli allar viðeigandi kröfur laga um mannvirki nr. 160/2010 og byggingarreglugerðar nr. 112/2012. Byggt hafi verið í samræmi við hönnunargögn líkt og útgáfa lokaúttektarvottorðs staðfesti, sbr. 1. mgr. 36. gr. laga nr. 160/2010. Auk framangreinds lúti stór hluta athugasemda kæranda, s.s. varðandi sorpgeymslur, tæknirými, lýsingar á bílastæðum, músagang o.fl., að atriðum sem myndu teljast minniháttar frávik. Hefðu þau í mesta lagi geta orðið til þess að byggingarfulltrúi hefði gefið út vottorð með athugasemdum skv. 4. mgr. 36. gr. mannvirkjalaga og 2. mgr. gr. 3.9.4. í byggingarreglugerð.

Byggingaraðili taki undir túlkun úrskurðarnefndarinnar í enduruppteknu máli nr. 134/2020 á b-lið 5. mgr. gr. 6.4.2. í byggingarreglugerð, þ.e. að ekki sé gerð krafa um að inngangs- og útidyr í aðalumferðarleiðum séu með sjálfvirkum opnunarbúnaði heldur einungis að vel sé hægt að koma slíkum búnaði fyrir. Sama eigi við hvað varði skábraut fyrir hjólastóla. Í úrskurðinum hafi nefndin vísað til samþykktra teikninga þar sem sjá megi að skábraut í bílgeymslu að inngangsdyrum sé styttri en 3 m og að halli sé 8,3% sem sé í samræmi við viðmiðunarreglu 2. mgr. gr. 6.4.11. í byggingarreglugerð. Að því marki sem röksemdir kæranda taki hugsanlega til gangstígs að inngangsdyrum bílageymslu utanhúss sé á það bent að sá gangstígur hafi hvorki verið hannaður né byggður sem skábraut fyrir hjólastóla. Þá hafi úrskurðarnefndin tekið afstöðu til röksemda kæranda um sorpgeymslur, tæknirými og lýsingar og merkingar á gönguleiðum.

Í kjölfar úrskurðar nefndarinnar í enduruppteknu máli nr. 134/2020 hafi byggingaraðili komið fyrir snjóbræðslu í bílastæðið fyrir hreyfihamlaða og sé það atriði því núna í samræmi við þann úrskurð. Í sama úrskurði hafi nefndin gert athugasemd við að byggingarfulltrúi hefði ekki, á grundvelli rannsóknarskyldu sinnar, tekið sjálfur til nánari skoðunar hvort að breytingar byggingaraðila „hefðu leitt til þess að umræddar hurðir uppfylltu þar með ekki þær kröfur sem gerðar eru samkvæmt byggingarreglugerð til slíkra hurða vegna brunavarna.“ Byggingaraðili hafi framkvæmt mælingar bæði fyrir og við úttekt mannvirkisins en mælingar við úttekt hafi farið fram í viðurvist byggingarfulltrúa. Í kjölfar úttektarinnar hafi byggingaraðili sent uppfærða skýrslu um átaksmælingar til byggingarfulltrúa. Dyr séu því í samræmi við gr. 6.4.3. og hafi byggingarfulltrúi sinnt rannsóknarskyldu sinni.

Niðurstaða úrskurðarnefndarinnar í enduruppteknu máli nr. 134/2020 um að skilyrði 9. mgr. gr. 6.2.4. í byggingarreglugerð hafi ekki verið uppfyllt feli það í sér að koma þurfi fyrir þremur sérmerktum bílastæðum fyrir hreyfihamlaða til viðbótar þeim sem fyrir séu. Í kjölfar úrskurðarins hafi byggingaraðili kannað hvort mögulegt væri að koma fyrir bílastæðum fyrir hreyfihamlaða í borgarlandi. Svör borgarinnar hafi verið á þá leið að ekkert svigrúm væri í borgarlandi og þyrfti þetta því að vera í höndum lóðarhafa. Byggingaraðili bendi á að hann sé ekki lóðarhafi og hafi engar heimildir yfir bílastæðum á lóð eða í bílageymslu. Þau stæði sem séu á lóð Tangabryggju 13–15 séu of langt frá aðalinngöngum mannvirkjanna til að þau geti uppfyllt skilyrði um stæði fyrir hreyfihamlaða, sbr. 1. mgr. gr. 6.2.4. Byggingaraðili standi því frammi fyrir ómöguleika upp á sitt eindæmi til að bregðast við úrskurði nefndarinnar varðandi stæði fyrir hreyfihamlaða. Í ljósi þess sé tilefni fyrir úrskurðarnefndina að endurskoða afstöðu sína í málinu að því er varði réttaráhrif umrædds annmarka. Í því samhengi skipti máli að ákvæði mannvirkjalaga og byggingarreglugerðar um lokaúttektir séu reist á því að hægt sé að bregðast við athugasemdum sem fram komi við lokaúttekt, sbr. m.a. gr. 3.9.3. í byggingarreglugerð. Hvorki eftirlitsaðilar né úrskurðarnefndin í málum nr. 54/2019 og 134/2020 hafi túlkað gr. 6.2.4. með þeim hætti sem hafi verið gerð í enduruppteknu máli nr. 134/2020, en þar að auki hafi nefndin klofnað í afstöðu sinni. Byggingaraðili telji rétt að nefndin taki sjálfstætt til skoðunar hvaða leiðir séu færar til að koma fyrir þremur bílastæðum fyrir hreyfihamlaða á lóðinni. Ef niðurstaðan sé sú að ekkert sé hægt að gera sé óhjákvæmilegt að ákvörðun byggingarfulltrúa haldi gildi sínu.

Í úrskurði nefndarinnar í enduruppteknu máli nr. 134/2020 hafi nefndin komist að þeirri niðurstöðu að fyrirkomulag loftræsingar í eldhúsum íbúða Tangabryggju 13–15 sé í andstöðu við 1. tölulið. 1. mgr. gr. 10.2.5. í byggingarreglugerð. Í kjölfar úrskurðarins hafi verið sótt um leyfi til að breyta aðaluppdráttum og skýra betur loftræsingu og forsendur loftræsihönnunar. Í samþykktum aðaluppdráttum komi nú fram að eldhús séu loftræst með opnanlegum gluggafögum og ferskloftsventlum í útveggjum og sé því útsog úr eldhúsum íbúða ekki dregið í gegnum önnur rými. Það geti þó verið óhjákvæmilegt að ferskloft úr alrými/eldhúsi dragist að útsogsbúnaði baðherbergis/þvottaherbergis, en það þýði ekki að útsog sé dregið í gegnum önnur rými. Loftræsing eldhús fjölbýlishússins að Tangabryggju 13–15 sé í fullu samræmi við viðeigandi ákvæði byggingarreglugerðar, líkt og staðfest hafi verið í fyrirliggjandi minnisblaði verkfræðistofunnar Teknik og greinargerð loftræsihönnuðar. Þá sé bent á að bað- og þvottaherbergi séu loftræst með vélrænu útsogi sem uppfylli viðmiðunarreglur gr. 10.2.5. en ekki hafi verið gerðar athugasemdir við þetta atriði í úrskurði nefndarinnar.

Í úrskurði nefndarinnar í enduruppteknu máli nr. 134/2020 hafi nefndin lagt til grundvallar að skilyrði 3. töluliður 1. mgr. gr. 10.2.5. í byggingarreglugerð um ferskloft í svefnherbergi sé ekki uppfyllt. Var alfarið byggt á fyrirliggjandi áliti Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar sem byggði á minnisblaði verkfræðistofunnar Mannvits. Í því minnisblaði hafi verið tekið fram að til að hægt væri að uppfylla kröfur ákvæðisins þyrfti „að lágmarki einn ferskloftsventil í hvert svefnherbergi til viðbótar við ferskloftsventilinn í alrýminu.“ Sá sem hafi ritað það minnisblað hafi staðfest við byggingaraðila að álit hans væri rangt. Í tölvubréfi hafi hann m.a. sagt að hann túlki ákvæðið á þá leið að 7 l/s á einstakling „sé þá í raun bara stærðun á opnanlega glugganum, þ.e. hversu mikið loftmagn hann getur flutt.“ Að mati byggingaraðila sé einsýnt að opnanlegt gluggafag í svefnherberginu sé fullnægjandi til þess að tryggja loftræsingu skv. 3. mgr. gr. 10.2.5. og að stærðin sé nægjanleg til að afkasta 7 l/s á hvern einstakling í herberginu.

Fyrirkomulag flóttaleiða í bílgeymslu Tangabryggju 13–15 sé að öllu leyti í samræmi við kröfur kafla 9.5. í byggingarreglugerð, líkt og ráða megi af samþykktum aðaluppdráttum. Við ákvörðun flóttaleiðanna hafi verið tekið tillit til algildrar hönnunar. Báðar flóttaleiðirnar frá bílageymslu leiði til öruggs staðar undir beru lofti á jörðu niðri í samræmi við 1. mgr. gr. 9.5.3. Ekki verði séð að hreyfihamlaðir myndu eiga í erfiðleikum með að loka hurðum vegna skorts á snúningsrými. Þá skuli á það bent að úr bílageymslu liggi önnur leið upp skrábraut inn í brunastúku. Brunahönnuður mannvirkisins hafi útfært allar flóttaleiðir og undirritað auk þess aðaluppdrætti. Þá hafi Slökkvilið höfuðborgarsvæðisins bs. samþykkt brunahönnunina og aðaluppdrætti.

Hvað varði meintan skort á handlistum á gönguleiðum utanhúss sé bent á að af orðalagi gr. 6.5.1. í byggingarreglugerð megi ráða að tilvist fallhættu sé ráðandi um það hvort setja skuli upp handrið. Að mati byggingaraðila sé engin fallhætta á gönguleið utanhúss frá anddyri að bílastæðum og verði vart séð hvar skuli koma handriðum fyrir á þeirri leið. Þá hafi byggingaraðila tekið sérstaklega til skoðunar hvort fallhætta væri fyrir hendi á gangstíg að inngangsdyrum bílageymslu utanhúss, en hafi ekki talið svo vera.

Allar merkingar fyrir blinda og sjónskerta séu í samræmi við kröfur í gr. 6.2.2. í byggingarreglugerð. Í 4. mgr. greinarinnar segi að „huga skuli“ að merkingu fyrir blinda og sjónskerta við afmörkun gönguleiða, t.d. með litbrigðum og/eða með breytingu á gerð yfirborðsefnis, og fullnægjandi frágangi vegna umferðar hjólastóla. Byggingaraðili bendi á að yfirborðsefni fyrir framan aðalinngang sé ekki hið sama og á gönguleið að ruslageymslu. Þá sé einnig annað yfirborðsefni fyrir framan inngang að ruslageymslu. Jafnframt séu gulmerkingar á köntum milli umferðargötu og gönguleiðar. Ekki verði því annað séð en að hugað hafi verið að merkingum fyrir blinda og sjónskerta í samræmi við framangreint. Engin þrep séu á gönguleiðum að inngöngum fjölbýlishússins. Þá sé gönguleið frá inngöngum að ruslageymslu upphituð þannig að aðgengi sé gott fyrir alla þá sem eigi leið um. Hvað varði það sjónarmið kæranda að gönguleið þveri akstursleið til og frá bílageymslu þá sé bent á að umrædd gönguleið sé sérstaklega merkt með hvítum merkingum og annað yfirborðsefni sé rétt áður en gengið sé út á akstursleiðina.

Það sé rangt hjá kæranda að bílgeymslan sé óeinangruð, en um þetta megi m.a. vísa til samþykktra aðaluppdrátta þar sem fram komi að ofan á þakplötu bílgeymslunnar sé lagður „tjörupappi/vatnseinangrandi lag“. Kærandi hafi vakið sérstaka athygli á þeim annmörkum sem hann hafi talið vera fyrir hendi að þessu leyti í aðdraganda lokaúttektarinnar, en byggingarfulltrúi hafi ekki gert athugasemdir þar um við lokaúttekt. Ekkert liggi fyrir sem hnekki því mati byggingarfulltrúa. Engan veginn verði séð að ætluð vandamál í bílgeymslu séu á ábyrgð byggingaraðila. Þar að auki falli það hvorki undir hlutverk byggingarfulltrúa né úrskurðarnefndarinnar að taka afstöðu til slíks álitamáls, enda um að ræða hugsanlegan einkaréttarlegan ágreining sem kalli á sönnunarfærslu. Að því er varði múrbrot það sem kærandi minnist á verði ekki annað ráðið en að það hafi verið einangrað tilvik þar sem brotnað hefði úr kanti á forsteyptri einingu í loftinu. Að lokum sé bent á að það sé að sjálfsögðu á ábyrgð kæranda að sinna viðhaldi á mannvirkinu, en lokið hafi verið við byggingu þess á árinu 2019.

Varðandi ætlaðan músagang þá sé mannvirkið að öllu leyti í samræmi við gr. 10.1.1., 10.5.5. og 10.7.1. í byggingarreglugerð. Byggingaraðili hafi reynt að bregðast við ábendingum kæranda þessu tengdu og lokað öllum mögulegum stöðum þar sem mýs gætu komist inn. Í kjölfar nýrra ábendinga frá kæranda hafi byggingaraðili farið aftur yfir alla neðri brún klæðningar og lokað öllum mögulegum leiðum með músaneti. Starfsmaður byggingaraðila hafi bent kæranda á að mýs gætu komist inn í byggingar með ýmsum leiðum sem væru byggingaraðila óviðkomandi. Fyrir lokaúttekt hafi kærandi vakið athygli á þessum annmörkum, en byggingarfulltrúi hafi ekki gert athugasemdir við úttekt. Ekkert liggi fyrir í málinu sem hnekki því mati byggingarfulltrúa.

Í kæru málsins sé rakið að útidyr beggja stigaganga standist ekki veðurálag og séu í ósamræmi við gr. 6.3.1. og 6.3.2. í byggingarreglugerð. Í þeim ákvæðum sé hvergi talað um eiginleika útidyrahurða. Það sé gert í gr. 6.2.4. án þess að gerðar séu sérstakar kröfur varðandi veðurálag. Ekkert bendi þó til þess að umræddar hurðir séu í ósamræmi við ákvæði byggingarreglugerðar. Kærandi hafi komið að athugasemdum um þetta atriði á framfæri við byggingarfulltrúa en við lokaúttekt hafi hann ekki gert athugasemdir að þessu leyti. Liggi ekkert fyrir sem hnekki því mati. Benda megi á að kæranda og byggingaraðila beri engan veginn saman um ætlaðan annmarka. Byggingaraðili hafi bent kæranda á að það væri á ábyrgð kæranda sem húsfélags að sinna eðlilegu viðhaldi, en byggingaraðili hafi þó ákveðið, umfram skyldu, að reyna að grípa til aðgerða til að minnka vatnsálag á hurðina og koma fyrir niðurfalli. Engin gögn styðji þá staðhæfingu kæranda að hurðir séu haldnar hönnunargalla, auk þess sem það falli hvorki undir hlutverk byggingarfulltrúa né nefndarinnar að taka afstöðu til slíks álitamáls.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi bendir á að í íbúðum fjölbýlishússins séu venjulegir eldhúsháfar en ekki útsogsháfar eins og borgaryfirvöld haldi fram í umsögn sinni, en kvörtun kæranda snúi að skorti á vélrænu útsogi í eldhúsum íbúðanna. Byggingarfulltrúi hafi í kjölfar úrskurðar í enduruppteknu máli nr. 134/2020 samþykkt breyting á texta á aðaluppdráttum til að aðlaga byggingarlýsingu að þeim annmörkum sem séu á húsinu. Um óeðlileg vinnubrögð sé að ræða þar sem byggingarfulltrúa beri að sjá til þess að húsið uppfylli skilyrði byggingarreglugerðar. Frekari skýring á loftræsingu og forsendum hennar bæti ekki þá loftræsingu sem eigi að vera til staðar, en skýrt sé skv. 1. mgr. gr. 10.2.5. að útsog eigi að vera til staðar úr eldhúsi. Borgaryfirvöld vísi til þess að túlka megi þau orð gr. 10.2.5. í byggingarreglugerð nr. 112/2020 að „loftskipti skuli vera möguleg að lágmarki“ sem svo að þau þurfi ekki að vera ávallt til staðar heldur eingöngu að mögulegt sé að ná þeim. Um skrumskælingu á ákvæðinu sé að ræða, en það að eitthvað sé mögulegt að lágmarki þýði að frjálst sé að hafa loftskiptin meiri en þessi lágmarkskrafa tiltaki, en að öllu jöfnu sé hún ekki minni. Það sé ekki fullnægjandi að ná lágmarksloftskiptum einu sinni á ári eða einu sinni í mánuði.

Bent sé á að í enduruppteknu máli nr. 134/2020 hafi úrskurðarnefndin byggt niðurstöðu sína á áliti Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar sem hafi svo byggt álit sitt á minnisblaði verkfræðistofunnar Mannvits. Í því minnisblaði hafi verið tekið fram að til að hægt væri að uppfylla kröfu 3. mgr. gr. 10.2.5., um að magn fersklofts sem berist til svefnherbergja skuli aldrei vera minna en 7 l/s á hvern einstakling, þurfi ferskloftsventil í hvert herbergi. Í tölvubréfi starfsmanns þeirrar verkfræðistofu frá 23. september 2022 sé nú tekið fram að krafan um 7 l/s hafi með stærð opnanlegs fags glugga að gera og að „menn geta reiknað út flæði um glugga eftir skynsamlegum forsendum um vind og hitastig.“ Opnanlegt fag glugga takmarkist af öryggislæsingu, en flæði um glugga sé háð því að vindur sé hæfilega mikill svo gluggi geti verið opinn en nægjanleg mikill til að inn um hann flæði loft. Það sé því rétt samkvæmt upphaflegu áliti verkfræðistofunnar að ekki sé hægt að tryggja fullnægjandi loftun nema með ferskloftsventlum. Hið breytta álit verkfræðistofunnar veki athygli, en svo virðist sem byggingaraðili hafi fundað með fulltrúum verkfræðistofunnar til að ræða minnisblað þeirra fyrir Húsnæðis- og mannvirkjastofnun. Síðar sé sent tölvubréf þar sem skipt sé um skoðun. Það ferli sem nú hafi átt sér stað sé óeðlilegt og rýri áreiðanleika og trú á stjórnsýsluna. Ef hagsmunaaðilar geti haft beint samband við álitsgjafa og breytt áliti þeirra hljóti að vera erfitt að fá hlutlaust og áreiðanlegt álit á ágreiningsmálum.

Þótt úrskurðarnefndin hafi tekið afstöðu til málsraka kæranda varðandi sorpgeymslu í máli nr. 134/2020 þá hafi úrskurðurinn verið felldur úr gildi með endurupptöku málsins. Því hafi ekki verið tekin formleg afstaða til umkvörtunarefnisins. Það sama eigi við um málsrök kæranda varðandi lýsingu á gönguleið. Einni sé bent á að í hjóla- og vagnageymslu sé ekki aðeins um rafmagnstöflur að ræða heldur einnig loftræsi- og rekstrarbúnað fjölbýlishússins.

Ítrekað séu þau málsrök kæranda að hreyfihamlaðir eigi í erfiðleikum með að loka hurðum vegna skorts á snúningsrými. Það sé augljóst að opnunargeiri hurðar við hlið skábrautar taki allan hluta stéttar og því sé ekki til staðar snúningsrými þegar loka þurfi hurð á eftir hreyfihömluðum einstaklingi. Neyðarútgangur í enda bílageymslu hafi hins vegar meira snúningsrými og hurð geti lokast á eftir hjólastól, en sú hurð sé þó mun þyngri en 45N og ekki á færi allra að opna hana. Byggingaraðili taki einnig fram að hreyfihamlaðir geti farið upp skábraut inn í brunastúku en sú leið sé þó ekki merkt sem flóttaleið og telji því ekki sem önnur af tveimur flóttaleiðum sem sé fær hreyfihömluðum. Þá sé flóttaleiðin um stigagang ekki fær hreyfihömluðum þar sem snúningsrými skorti einnig. Það sé ámælisvert að Slökkvilið höfuðborgarsvæðisins hafi samþykkt brunahönnun fjölbýlishússins.

Í athugasemdum byggingaraðila sé tekið fram að gul merking sé á köntum milli umferðargötu og gönguleiðar. Sú merking hafi þó ekki verið fyrir hendi við lok byggingar fjölbýlishússins heldur hafi stjórn húsfélagsins gert hana. Þá haldi byggingaraðili því fram að engin þrep séu á gönguleið að inngöngum hússins og að gönguleið sé upphituð þannig að aðgengi sé gott. Þegar horft sé frá inngangi Tangabryggju 15 sé augljóst að þrep sé á gönguleið í átt að ruslageymslu. Eins og yfirlitsmynd fyrir snjóbræðslu beri með sér þá sé sú leið sem sé án þreps óupphituð.

Hvað varði einangrun bílageymslunnar þá sé sjáanlegur munur á þeim hluta sem sé aðeins klæddur með tjörupappa og þeim sem hafi torf að auki. Augljóst sé að byggingarfulltrúi hafi ekki tekið húsið út samkvæmt skoðunarhandbók þar sem ummerki leka séu mjög víða í bílageymslu og augljós öllum þeim sem fari þar um. Vandamál með múrbrot sé ekki einangrað tilvik eins og byggingaraðili haldi fram. Samskipti kæranda og byggingaraðila vegna vankanta á bílageymslu, m.a. vegna leka og myglu, hafi verið óslitin frá árinu 2019. Húsið hafi verið selt sem viðhaldslítið og því sé óeðlilegt að kenna skorti á eðlilegu viðhaldi um. Hvað varði þá athugasemd byggingaraðila að álitamál um leka og myglu eigi að reka fyrir dómstólum þá sé bent á að húsnæðiseigendur eigi að geta treyst því að lágmarkskröfum byggingarreglugerðar sé fylgt við lokaúttekt. Þá hafi hönnuður hafi vanmetið það veðurálag sem hurðin þurfi að þola og því beri byggingaraðila að leysa þann hönnunargalla. Það sé að sjálfsögðu hlutverk byggingarfulltrúa að hafa eftirlit með því að hurðir leki ekki áður en vottorð um lokaúttekt sé gefið út.

Álit Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar: Með bréfi úrskurðarnefndarinnar til Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar, dags. 29. september 2023, var þess farið á leit að stofnun léti í ljós álit sitt á þremur atriðum varðandi hina kærðu ákvörðun í máli þessu. Varðaði fyrsta atriðið það hvort stofnunin teldi að útsog frá eldhúsum íbúða fjölbýlishússins að Tangabryggju 13–15 væri dregið í gegnum önnur rými í skilningi meginreglu 1. tölul. 1. mgr. gr. 10.2.5. í byggingarreglugerð nr. 112/2012. Í öðru lagi óskaði nefndin eftir því að ef álit stofnunarinnar væri það að útsog frá eldhúsum íbúða væri dregið í gegnum önnur rými, hvort stofnunin teldi að vélrænt útsog í eldhúsum íbúða væri nauðsynlegt til þess að uppfylla greint skilyrði í byggingarreglugerð og eftir atvikum skilyrði viðmiðunarreglna 2. mgr. sömu greinar byggingarreglugerðar. Ef svo væri var þess jafnframt óskað að stofnun gæfi álit sitt á því hvort slíkt fyrirkomulag gæti gengið gegn öðrum markmiðum byggingarreglugerðar. Þriðja og síðasta atriðið laut að því hvort svefnherbergi í fjölbýlishúsinu að Tangabryggju 13–15 uppfylltu skilyrði 3. tölul. 1. mgr. gr. 10.2.5. í byggingarreglugerð um að magn fersklofts sem bærust til svefnherbergis skuli aldrei vera minna en 7 l/s á hvern einstakling meðan herbergið sé í notkun. Ef svo væri óskaði nefndin þess janframt að stofnun gæfi álit sitt á því hvort þörf væri á ferskloftsventli í hvert svefnherbergi til að uppfylla umrætt skilyrði.

Hinn 7. nóvember 2023 veitti Húsnæðis- og mannvirkjastofnun úrskurðarnefndinni álit sitt sem byggt var á minnisblaði sérfræðings hjá stofnuninni. Í svari stofnunarinnar við fyrrgreint fyrsta atriði kom fram að það væri álit hennar að loft frá eldhúsum íbúða fjölbýlishússins að Tangabryggju 13–15 væri dregið í gegnum önnur rými í skilningi meginreglu 1. tölul. 1. mgr. gr. 10.2.5. í byggingarreglugerð. Hvað annað atriðið varðaði þá var það álit stofnunarinnar að vélrænt útsog væri ekki nauðsynleg en þó æskilegt til að tryggja viðunandi loftgæði og tryggja að loft frá eldhúsum dragist ekki í gegnum önnur rými íbúða. Ef ekki væri vélrænt útsog þyrfti að tryggja að náttúrulegt útsog fari upp fyrir efstu klæðningu þaks. Jafnvel þótt það væri nauðsynlegt eða krafa þá væri það álit stofnunarinnar að slíkt fyrirkomulag myndi ekki ganga gegn öðrum markmiðum byggingarreglugerðar. Að lokum var það álit stofnunarinnar að „loftmagn til svefnherbergja [væri] ekki uppfyllt, m.t.t. 7 l/s á hvern einstakling, án þess að fara yfir 89 mm opnunarkröfu gefna í gr. 12.2.3. í byggingarreglugerð.“ Ein lausn af mörgum til að leiðrétta eða uppfylla þá kröfu væri að setja loftunarventil út fyrir klæðningu hússins, en ekki inn í loftunarbil klæðningarinnar eins og sé í dag. Þá vísaði stofnunin til niðurstöðu úrskurðar úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. 78/2013.

Úrskurðarnefndin gaf aðilum máls færi á að koma að athugasemdum vegna álits Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar. Kærandi gerir athugasemd við að álitsbeiðni nefndarinnar hafi ekki lotið að loftræsingu á stigagöngum en byggingaraðili mótmælir framkomnu áliti með vísan til þeirra gagna og sjónarmiða sem fram hafi verið færð á fyrri stigum málsins. Borgaryfirvöld telja niðurstöðu álitsins ekki á rökum reistar á grunni byggingarreglugerðar vegna loftræsingu. Hönnun loftræsingarinnar sé ekki frábrugðin loftræsingu í öðrum sambærilegum húsum sem hönnuð hafi verið og byggð á svipuðum tíma. Varðandi útsog frá eldhúsum íbúða fjölbýlihússins að Tangabryggju 13–15 þá sé útsog dregið í gegnum þvottahús og baðherbergi. Kolasía í eldhúsháfi minnki óhreinindi í lofti það mikið að það geti ekki talist meira mengandi en loft í þvottahúsi eða baðherbergi og því sé í lagi að draga loftið í gegnum þessi rými þar sem um litlar íbúðir sé að ræða. Ekki sé þörf á beinu vélrænu útsogi. Vélrænt útsog frá þvottahúsi og baðherherbergi með loftskipti upp á 35 l/s myndi undirþrýsting í íbúðum og dragi ferskloft inn um opnanleg fög og um rifur undir innihurðum. Mörg eldhús séu staðsett við útvegg í alrýmum og séu því að hluta náttúrulega loftræst í gegnum opnanleg fög og loftventil í útvegg. Nægur undirþrýstingur sé í íbúðunum til að draga 7 l/s ferskloft inn í svefnherbergi um opnanleg fög. Því sé ekki þörf á ferskloftsventlum í svefnherbergjum. Núverandi fyrirkomulag loftræsingar sé fullnægjandi miðað við samþykkta aðaluppdrætti og kröfur byggingarreglugerðar eins og þær hafi verið á sínum tíma.

—–

Aðilar máls þessa hafa fært fram ítarlegri rök fyrir máli sínu, sem ekki verða rakin hér frekar, en úrskurðarnefndin hefur haft þau öll til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti þeirrar ákvörðunar byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 25. apríl 2023 að gefa út vottorð um lokaúttekt vegna Tangabryggju 13–15.

Meðal markmiða laga nr. 160/2010 um mannvirki er að vernda líf og heilsu manna, eignir og umhverfi með því að tryggja faglegan undirbúning mannvirkjagerðar og virkt eftirlit með því að kröfum um öryggi mannvirkja og heilnæmi sé fullnægt, sbr. a-lið 1. gr. laganna. Jafnframt er það markmið þeirra að tryggja aðgengi fyrir alla, sbr. e-lið sömu lagagreinar. Í því skyni mæla lögin fyrir um lögbundið eftirlit byggingarfulltrúa með mannvirkjagerð, sbr. 2. og 3. mgr. 16. gr. þeirra laga, en hluti af því eftirliti felur í sér framkvæmd lokaúttektar og útgáfu vottorðs. Samkvæmt 3. mgr. 36. gr. laganna skal við lokaúttekt gera úttekt á því hvort mannvirkið uppfylli ákvæði laganna og reglugerða sem settar hafa verið samkvæmt þeim og hvort byggt hafi verið í samræmi við samþykkt hönnunargögn. Þá er mælt fyrir um í 4. mgr. lagagreinarinnar að ef mannvirkið uppfylli ekki að öllu leyti ákvæði laganna og reglugerða sem sett hafi verið samkvæmt þeim þá geti útgefandi byggingarleyfis gefið út vottorð um lokaúttektina með athugasemdum. Þáttum sem varði aðgengi skuli þó ávallt hafa verið lokið við gerð lokaúttektar. Segir jafnframt í 5. mgr. sömu lagagreinar að eftirlitsaðili geti fyrirskipað lokun mannvirkis komi í ljós við lokaúttekt að mannvirki uppfylli ekki öryggis- eða hollustukröfur og lagt fyrir eiganda þess að bæta úr, en lokaúttektarvottorð skuli þá ekki gefið út fyrr en það hafi verið gert.

—–

Ágreiningsefni málsins hefur áður komið til kasta úrskurðarnefndarinnar eins og rakið er í málavöxtum. Í máli þessu færir kærandi fram ýmis rök og sjónarmið sem hann hefur áður fært fram fyrir úrskurðarnefndina vegna atriða sem hann telur að uppfylli ekki skilyrði byggingarreglugerðar nr. 112/2012, s.s. um sjálfvirkan opnunarbúnað hurða, halla skábrautar, loftræsingu á stigagangi, sorpskýli, tæknirými og lýsingu á gönguleiðum. Úrskurðarnefndin hefur í fyrri málum tekið þá afstöðu til þeirra álitaefna að þau raski ekki gildi umdeilds úttektarvottorðs og þykja ekki rök til þess að breyta þeirri afstöðu.

—–

Í 6. kafla byggingarreglugerðar er fjallað um aðkomu, umferðarleiðir og innri rými mannvirkja. Í markmiðsákvæði gr. 6.1.1. segir að ávallt skuli leitast við að beita algildri hönnun þannig að byggingar og lóðir þeirra séu aðgengilegar öllum án sérstakrar aðstoðar, sbr. 4. mgr. Samkvæmt 1. mgr. gr. 6.1.2. skal með algildri hönnun tryggt að fólki sé ekki mismunað um aðgengi og almenna notkun bygginga á grundvelli fötlunar, skerðinga eða veikinda og að það geti með öruggum hætti komist inn og út úr byggingum, jafnvel við óvenjulegar aðstæður, t.d. í eldsvoða.

Í gr. 6.2.2. í byggingarreglugerð er fjallað um aðkomuleiðir og umferðarsvæði innan lóðar. Samkvæmt 1. mgr. ákvæðisins skal aðkoma á lóð að byggingu vera skýrt afmörkuð og þannig staðsett að hún sé greiðfær og greinileg þeim sem að henni koma og henti fyrirhugaðri umferð. Þá segir í 3. mgr. ákvæðisins að almennt skuli gæta þess að ekki séu þrep í gönguleiðum að inngangi bygginga. Hæðarmun skuli jafna þannig að allir þeir sem ætla megi að fari að inngangi byggingar komist auðveldlega um. Fyrir liggur í máli þessu að eitt þrep er á upphitaðri gönguleið frá inngangsdyrum fjölbýlihússins að Tangabryggju 13–15 að sorpgeymslu, bílgeymslu og bílastæðum, en hins vegar er ekkert þrep á óupphitaðri gönguleið. Með hliðsjón af því verður að líta svo á að leiðin sé ekki greiðfær hjólastólanotendum og öðru hreyfihömluðu fólki í þeim aðstæðum þegar nota þarf hina upphituðu gönguleið. Að því virtu verður að telja að skilyrði greinds reglugerðarákvæðis sé ekki uppfyllt.

Samkvæmt 1. mgr. gr. 6.5.1. í byggingarreglugerð skal handrið vera á öllum svölum bygginga, stigum, tröppum, pöllum, skábrautum og annars staðar þar sem hætta er á falli. Verður að túlka ákvæðið á þá leið að sú krafa sé gerð að á tilteknu stöðum skuli vera handrið, þ. á m. á skábrautum, en að á öðrum stöðum beri við mat á því hvort koma eigi handriði fyrir að líta til þess hvort fallhætta sé til staðar. Í samræmi við þá túlkun verður að líta svo á að handrið eigi að vera til staðar á gangbraut skábrautar sem liggur frá bílgeymslu hússins. Aftur á móti verður ekki talið að handrið skuli vera meðfram gönguleið frá inngangsdyrum fjölbýlishússins að bílastæðum utanhúss þar sem ekki verður séð að sérstök fallhætta sé þar fyrir hendi.

—–

Fjallað er um varnir gegn eldsvoða í 9. kafla byggingarreglugerðar. Í undirkafla 9.5 er síðan fjallað um rýmingu við eldsvoða. Í markmiðsákvæði gr. 9.5.1. segir að flóttaleiðir í byggingum skuli þannig skipulagðar og frágengnar að allir geti bjargast út af eigin rammleik eða fyrir tilstilli annarra á tilgreindum flóttatíma, brjótist eldur út eða annað hættuástand skapast. Samkvæmt 2. mgr. gr. 9.5.2. skulu flóttaleiðir vera „einfaldar, auðrataðar og greiðfærar svo að fólk verði ekki innlyksa í skotum og endum ganga.“ Í 8. mgr. sömu greinar er kveðið á um að við ákvörðun flóttaleiða skuli tekið tillit til krafna um algilda hönnun. Þá er í gr. 9.5.3. fjallað um aðgengi að flóttaleiðum og samkvæmt 1. tölul. 1. mgr. gildir eftirfarandi meginregla:

Úr öllum íbúðum og notkunareiningum skulu vera a.m.k. tvær flóttaleiðir, sem eru óháðar hvor annarri, til öruggs staðar undir beru lofti á jörðu niðri, sbr. þó 9.5.4. gr. Heimilt er að slíkur öruggur staður sé einnig á sérútbúnum svölum eða þaki byggingar sem er aðgengilegt björgunarliði, enda sé slík aðstaða sérstaklega brunahönnuð til slíkra nota. Með óháðum flóttaleiðum er átt við tvær eða fleiri flóttaleiðir sem eru þannig aðskildar að eldur og reykur geti ekki teppt þær báðar/allar þ.e. svalir og sjálfstætt stigahús eða tvö sjálfstæð stigahús sem gengið er í beint úr hverri íbúð.

Í gr. 9.5.4. í byggingarreglugerð er að finna undantekningu frá kröfu gr. 9.5.3. um tvær flótta-leiðir frá íbúðum og notkunareiningum. Hinn 9. október 2020 var með reglugerð nr. 977/2020 gerð breyting á ákvæðinu, en í ljósi þess að aðaluppdrættir fjölbýlishússins voru fyrst samþykktir árið 2017 verður við úrlausn þessa máls litið til orðalags hennar fyrir þá breytingu. Svohljóðandi var 1. mgr. ákvæðisins:

Ef sérstökum erfiðleikum er háð að uppfylla kröfur 1. tölul. 1. mgr. 9.5.3. gr. um tvær flóttaleiðir frá rými, getur leyfisveitandi í undantekningartilvikum heimilað, að fenginni jákvæðri umsögn slökkviliðs, að ein flóttaleið sé frá rými eða notkunareiningu í notkunarflokki 1 og 2 þegar slíkt hefur ekki í för með sér sérstaka hættu og um er að ræða lítið rými sem ætlað er fyrir takmarkaðan fjölda fólks. Flóttaleiðin skal liggja beint út á öruggan stað undir beru lofti á jörðu niðri eða að gangi sem er sjálfstætt brunahólf og liggur í gagnstæðar áttir að tveimur óháðum útgöngum.

Fjallað er um notkunarflokka mannvirkja í gr. 9.1.3. í byggingarreglugerð og samkvæmt því ákvæði tilheyra sameiginlegar bílgeymslur fjölbýlishúsa notkunarflokki 1.

Af aðaluppdráttum fjölbýlishússins að Tangabryggju 13–15 verður ráðið að tvær flóttaleiðir séu úr bílgeymslu hússins og leiða þær báðar að öruggum stað undir beru lofti á jörðu niðri. Ekki verður talið að skortur á snúningsrými fyrir framan dyr geri hjólastólanotendum ókleift að nota leiðirnar. Verður ekki annað séð en að skilyrði gr. 9.5.3. í byggingarreglugerð um flóttaleiðir úr bílgeymslu séu uppfyllt. Frá vagna- og hjólageymslu má finna tvær flóttaleiðir til sjálfstæðra brunahólfa sem liggja í gagnstæðar áttir að tveimur óháðum útgöngum. Eru því uppfyllt skilyrði undantekningarheimildar gr. 9.5.4. vegna flóttaleiða frá vagna- og hjólageymslu. Þá verður að öðru leyti ekki ráðið að brunahönnun fjölbýlishússins sé áfátt að teknu tilliti til þeirra krafna sem gerðar eru í byggingarreglugerð.

—–

Í máli þessu gerir kærandi athugasemd við að skilyrði gr. 10.7.1. í byggingarreglugerð, þess efnis að byggingar séu þannig frágengnar að meindýr komist ekki inn í bygginguna, sé ekki uppfyllt þar sem músagangur hafi verið viðvarandi á svölum fjölbýlishússins frá því fyrstu íbúar hafi flutt inn í það árið 2019. Einnig gerir hann athugasemd við myglu og múrbrot í bílgeymslu og hvað það varðar er vísað til gr. 6.3.2. um hjúp bygginga og gr. 6.11.5. um álagsþol bílgeymsla. Þá telur kærandi að útidyr fjölbýlihússins uppfylli ekki skilyrði gr. 6.3.1. og 6.3.2. um ytra form og hjúp mannvirkja þar sem báðar útidyrnar standist ekki veðurálag og leki. Í máli þessu liggja fyrir samskipti aðila málsins varðandi framangreind atriði, en af þeim verður ráðið að ágreiningur sé á milli þeirra um hvort annmarkarnir eigi rætur sínar að rekja til hönnunar og frágangs mannvirkisins þegar það var reist eða síðar tilkominna atvika. Að teknu tilliti til gagna málsins og með hliðsjón af því að meira en fjögur ár eru liðin frá því að fjölbýlishúsið var reist og tekið í notkun telur úrskurðarnefndin ekki tilefni til að gera athugasemd við þá niðurstöðu byggingarfulltrúa að gefa út lokaúttektarvottorð án athugasemda um greind atriði.

—–

Í enduruppteknu máli nr. 134/2020, þar sem felld var úr gildi ákvörðun byggingarfulltrúa frá 21. október 2020 um að gefa út vottorð um lokaúttekt, var rakið að í kjölfar úrskurðar úrskurðarnefndarinnar í kærumáli nr. 54/2019 hafi byggingaraðili mælt átak á hurðum í kjallara hússins og lagfært stillingar á hurðapumpum svo skilyrði 4. mgr. gr. 6.4.3. í byggingarreglugerð væru uppfyllt. Gerði úrskurðarnefndin athugasemd við að byggingarfulltrúa hafi ekki á grundvelli rannsóknarskyldu sinnar, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, tekið sjálfur til nánari skoðunar hvort „fyrrgreindar breytingar hefðu leitt til þess að umræddar hurðir uppfylltu þar með ekki þær kröfur sem gerðar eru samkvæmt byggingarreglugerð til slíkra hurða vegna brunavarna.“ Í máli þessu hefur byggingaraðili lagt fram niðurstöður mælinga á hurðapumpum í kjallara fjölbýlishússins sem gerðar voru 18. apríl 2023 og mun byggingarfulltrúi hafa verið viðstaddur þá mælingu, en niðurstöður þeirra voru þær að hurðirnar uppfylltu skilyrði nefndrar gr. 6.4.3. Að teknu tilliti til þess verður að leggja til grundvallar að byggingarfulltrúa hafi uppfyllt rannsóknarskyldu sína við mat á því hvort skilyrði byggingarreglugerðar um brunavarnir að þessu leyti væru uppfylltar.

Meirihluti úrskurðarnefndarinnar í enduruppteknu máli nr. 134/2020 komst að þeirri niðurstöðu að skilyrði 9. mgr. gr. 6.2.4. í byggingarreglugerð fyrir fækkun bílastæða á lóð fyrir hreyfihamlaða á lóðinni að Tangabryggju 13–15 hefði ekki verið uppfyllt við úttekt mannvirkisins í október 2020. Byggðist sú niðurstaða á því að gestkomandi hefði ekki aðgang að bílastæðum fyrir hreyfihamlaða sem staðsett eru í sameiginlegri bílgeymslu fjölbýlihússins. Við mat á því hverju það varði verður ekki hjá því litið að til þess að uppfylla greint skilyrði þarf að koma þremur öðrum bílastæðum fyrir hreyfihamlaða á lóð fjölbýlishússins, en í málinu liggur fyrir sú afstaða Reykjavíkurborgar að ekkert svigrúm sé í borgarlandi til að koma fyrir frekari bílastæðum hreyfihamlaða. Þá verður það ekki talið raunhæf lausn að opna sameiginlegu bílgeymslu fyrir almenning þegar litið er til þess að þau bílastæði hreyfihamlaðra sem þar má finna eru þinglýst eign tiltekinna íbúa hússins, en þar að auki er það hvorki á forræði byggingaraðila né borgaryfirvalda að koma slíkri opnun í kring. Eins og atvikum í máli þessu er háttað verður því að líta svo á að greindur annmarki hafi ekki áhrif á gildi hins kærða lokaúttektarvottorðs.

Þá var það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar í enduruppteknu máli nr. 134/2020 að útsog úr eldhúsum íbúða fjölbýlishússins væri dregið í gegnum önnur rými, en í þeim væri ekki að finna sérstakt útsog. Taldi nefndin það fyrirkomulag vera í andstöðu við meginreglu 1. töluliðar 1. mgr. gr. 10.2.5. í byggingarreglugerð. Einnig komst nefndin að þeirri niðurstöðu að svefnherbergi í fjölbýlihússinu uppfylltu ekki skilyrði meginreglu 3. töluliðar 1. mgr. gr. 10.2.5. um að magn fersklofts sem berist til svefnherbergis skuli aldrei vera minna en 7 l/s á hvern einstakling meðan herbergið sé í notkun. Byggðust þær niðurstöður á áliti Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar frá 1. nóvember 2021. Ekki hafa verið gerðar neinar breytingar á fyrirkomulagi loftræsingar í húsinu í kjölfar úrskurðarins, en aftur á móti hefur byggingaraðili lagt fram og fengið samþykkta hjá byggingarfulltrúa nýja aðaluppdrætti með breyttri lýsingu á loftræsingu mannvirkisins.

Eins og fram hefur komið taldi úrskurðarnefndin við meðferð þessa kærumáls tilefni til að leita á ný til Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar vegna umrædds álitaefnis. Skilaði stofnunin umbeðnu áliti sínu 7. nóvember 2023. Í því kom fram sú skoðun stofnunarinnar að loft frá eldhúsum íbúða fjölbýlishússins væri dregið í gegnum önnur rými í skilningi meginreglu 1. tölul. 1. mgr. gr. 10.2.5. í byggingarreglugerð. Vélrænt útsog væri æskilegt en ekki nauðsynlegt til að tryggja viðunandi loftgæði og tryggja að loft frá eldhúsum dragist ekki í gegnum önnur rými íbúða. Ef ekki væri vélrænt útsog þyrfti að tryggja að náttúrulegt útsog fari upp fyrir efstu klæðningu þaks. Þá var það einnig skoðun stofnunarinnar að „loftmagn til svefnherbergja [væri] ekki uppfyllt, m.t.t. 7 l/s á hvern einstakling, án þess að fara yfir 89 mm opnunarkröfu gefna í gr. 12.2.3. í byggingarreglugerð.“

Að teknu tilliti til þess hlutverks sem Húsnæðis- og mannvirkjastofnun gegnir þegar kemur að byggingareftirliti, sbr. 5., 17. og 18. gr. laga nr. 160/2010, svo og þar sem ekki liggja fyrir neinir bersýnilegir annmarkar á fyrirliggjandi áliti stofnunarinnar, telur úrskurðarnefndin rétt að leggja álitið til grundvallar við úrlausn málsins. Verður því litið svo á að útsog úr eldhúshúsum íbúða fjölbýlishússins að Tangabryggju 13–15 sé dregið í gegnum önnur rými en það fyrirkomulag gengur gegn meginreglu 1. töluliðar 1. mgr. gr. 10.2.5. í byggingarreglugerð. Þá verður einnig að líta svo á að ekki sé uppfyllt meginregla 3. tölul. 1. mgr. gr. 10.2.5. um að magn fersklofts sem berist til svefnherbergis skuli aldrei vera minna en 7 l/s á hvern einstakling á meðan herbergið sé í notkun.

—–

Samkvæmt því sem nú hefur verið rakið voru nokkrir annmarkar á frágangi umræddrar fasteignar við lokaúttekt hennar, en vottorð um þá úttekt var þó gefið út án athugasemda. Við mat á því hverju það varði ber að líta til þess að skv. 1. málslið 4. mgr. 36. gr. laga nr. 160/2010 getur útgefandi byggingarleyfis gefið út vottorð um lokaúttekt með athugasemdum ef mannvirki er ekki fullgert við lokaúttekt, það uppfyllir ekki að öllu leyti ákvæði nefndra laga eða reglugerða sem settar hafi verið samkvæmt þeim eða er ekki að öllu leyti í samræmi við samþykkt hönnunargögn. Hins vegar er sérstaklega tekið fram í 2. málslið 4. mgr. að þáttum sem varði aðgengi skuli þó ávallt hafa verið lokið við gerð lokaúttektar. Þá segir í 5. mgr. sömu lagagreinar að komi í ljós við lokaúttekt að mannvirki uppfylli ekki öryggis- eða hollustukröfur geti eftirlitsaðili fyrirskipað lokun mannvirkis og lagt fyrir eiganda þess að bæta úr og skal þá lokaúttektarvottorð ekki gefið út fyrr en það hefur verið gert. Af því leiðir að einvörðungu kemur til álita að gefa út vottorð um lokaúttekt án athugasemda ef mannvirki uppfyllir að öllu leyti kröfur byggingarreglugerðar, en því var ekki til að dreifa í ljósi framangreinds við lokaúttekt Tangabryggju 13–15. Við mat á þýðingu fyrrgreindra annmarka verður og að hafa í huga að þeir varða aðgengi og öryggis- eða hollustukröfur, sbr. 4. og 5. mgr. nefndrar 36. gr. laga um mannvirki, en samkvæmt kafla 5.3. í viðauka II með byggingarreglugerð, sem fjallar um flokkun athugasemda vegna lokaúttekta og réttaráhrif, leiða slíkir annmarkar að jafnaði til synjunar úttektar og kröfu um að hún verði endurtekin.

Með hliðsjón af framangreindu verður ekki hjá því komist að fella hið kærða lokaúttektarvottorð úr gildi.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 25. apríl 2023 um að gefa út vottorð um lokaúttekt vegna Tangabryggju 13–15.

des 06

Love0

117/2023 Sölubann glugga

Með UUA

Árið 2023, miðvikudaginn 6. desember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 117/2023, kæra á ákvörðun Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar frá 8. september 2023 um að banna Starover ehf. að framleiða, selja og afhenda glugga og að fyrirtækið skuli taka auglýsingu um framleiðslu glugga af heimasíðu sinni.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 6. október 2023, er barst nefndinni sama dag, kærir Starover ehf., þá ákvörðun Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar, dags. 8. september 2023, um að banna félaginu að framleiða, selja og afhenda glugga og að taka skuli auglýsingu um framleiðslu glugga af heimasíðu félagsins. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Gerði kærandi jafnframt kröfu um að réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar yrði frestað á meðan málið væri til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni. Fallist var á þá kröfu með úrskurði nefndarinnar uppkveðnum 21. nóvember 2023.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Húsnæðis- og mannvirkjastofnun 16. október 2023.

Málavextir: Með bréfi Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar til kæranda, dags. 23. ágúst 2023, var upplýst að stofnuninni hefði borist ábending um glugga sem kærandi framleiði. Væru á heimasíðu kæranda engin gögn sem staðfestu að um löglega byggingarvöru væri að ræða. Væri því óskað eftir yfirlýsingu um nothæfi (DoP), CE-merkingu, leiðbeiningum um notkun og upplýsingum um öryggi. Var kæranda gefinn fimm daga frestur til að svara.

Í svarbréfi kæranda, dags. 2. september s.á., kom fram að hann framleiddi ekki glugga á lager eða til endursölu, heldur sérhæfði sig í viðgerðum á gluggum og hurðum, en hver og einn gluggi væri því sérsmíði. Því ætti III. kafli laga nr. 114/2014 um byggingarvörur ekki við um framleiðsluna og væri hún undanþegin kröfu um CE-merkingu. Um leið var óskað leiðbeininga um hvernig unnt væri að uppfylla lagaskilyrði ef kærandi ætlaði sér að framleiða glugga til að eiga á lager og til endursölu.

Í bréfi Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar til kæranda, dags. 8. s.m., kom fram að upplýst væri að hann gæti ekki lagt fram þau gögn sem óskað hafi verið eftir og teldust gluggar sem hann framleiddi því ekki löglega markaðssettir til notkunar í útveggi hérlendis með tilliti til krafna byggingarreglugerðar, laga nr. 114/2014 og reglugerðar ESB nr. 305/2011. Væri kæranda því óheimilt að óbreyttu að framleiða og selja glugga. Mælt var jafnframt fyrir um bann við afhendingu þegar seldra glugga og við að auglýsa framleiðslu glugga á heimasíðu.

Málsrök kæranda: Af hálfu kæranda er bent á að óumdeilt sé að gluggi sé byggingarvara og að byggingarvörur sem ætlaðar séu til notkunar í mannvirki skuli uppfylla skilyrði laga nr. 114/2014 um byggingarvörur og reglugerð ESB nr. 305/2011 um samræmd skilyrði fyrir markaðssetningu byggingarvara. Kærandi telur einnig óumdeilt að efnisreglur málsins sé að finna í reglugerð ESB nr. 305/2011, t.a.m. hvort skylt sé að gefa út yfirlýsingu um nothæfi og CE-merkingu í samræmi við 4. gr. reglugerðarinnar eða hvort framleiðanda, þ.m.t. kæranda, sé heimilt að nýta sér undanþáguheimild 5. gr. reglugerðarinnar um gerð yfirlýsingar um nothæfi og þar með notkun CE-merkingar. Þar sé einnig fjallað um einfaldaða málsmeðferð skv. 37. og 38. gr. reglugerðarinnar.

Megintilgangur reglugerðar ESB nr. 305/2011 sé að samræma kröfur til markaðssetningar á byggingarvörum til að tryggja öryggi á Evrópska efnahagssvæðinu. Í þeim efnum hafi verið gerðar tæknilegar kröfur til að tryggja nothæfi byggingarvara. Aðildarríkin hafi þó verið meðvituð um mikilvægi þess að gætt yrði að hagsmunum lítilla og meðalstórra framleiðanda svo sem ráða megi af 27. gr. sem og 39. gr. aðfaraorða reglugerðarinnar þar sem komi fram að ef byggingarvörur séu hannaðar og framleiddar í stykkjatali þá skuli heimilt að nota einfaldari málsmeðferð fyrir mat á nothæfi, enda uppfylli hún viðeigandi kröfur.

Í 4. gr. reglugerðarinnar sé mælt fyrir um skyldu til að gefa út yfirlýsingu um nothæfi ef byggingarvara falli undir samhæfðan staðal. Í 5. gr. reglugerðarinnar sé að finna undanþágu frá skyldu framleiðanda til að gefa út yfirlýsingu um nothæfi skv. 4. gr. Það sé þó bundið þeim skilyrðum að „ekki liggi fyrir Sambandsákvæði“ eða „ákvæði aðildarríkjanna þar sem krafist sé yfirlýsingar um mikilvæga eiginleika.“ Í síðari töluliðum 5. gr. sé svo tiltekið að til þess að framleiðandi geti nýtt sér slíka heimild þá þurfi byggingarvaran að vera framleidd í stykkjatali eða sérsmíðuð samkvæmt sérstakri pöntun og ekki sé um raðframleiðslu að ræða og hún sett upp í einu mannvirki af framleiðanda, sbr. a-lið, byggingarvaran sé framleidd á byggingarsvæðinu til ísetningar, sbr. b-lið, eða að byggingarvaran sé framleidd með hefðbundnum hætti og ekki sé um iðnaðarframleiðslu að ræða, sbr. c-lið.

Tilgangur þessa sé að undanskilja minni framleiðendur, þ.e. húsasmiði, sem sérsmíða samkvæmt pöntun, frá þeim kröfum sem finna megi í reglugerðinni. Að mati kæranda uppfylli framleiðsla hans bæði a- og b-liði 5. gr. reglugerðarinnar, en Húsnæðis- og mannvirkjastofnun hafi ekki tekið afstöðu til þess. Þá hafi stofnunin aldrei gefið út leiðbeiningar eða stjórnvaldsfyrirmæli um hvaða kröfur séu gerðar til þess að framleiðandi, t.d. glugga, geti nýtt sér undanþáguheimild frá gerð yfirlýsingar um nothæfi skv. 5. gr. reglugerðarinnar, en frá gildistöku reglugerðarinnar hafi fjöldi smíðaverkstæða verið starfandi á Íslandi og sérsmíðað glugga samkvæmt pöntun án þess að hafa þurft að gefa út yfirlýsingu um nothæfi.

Í hinni kærðu ákvörðun byggi Húsnæðis- og mannvirkjastofnun á því að undanþáguheimild 5. gr. reglugerðarinnar geti ekki komið til álita þar sem íslensk stjórnvöld hafi mælt fyrir um og „krafist yfirlýsingar um mikilvæga eiginleika“. Byggi stofnunin á því að slíkar kröfur sé að finna í gr. 8.2.4. og 8.2.6. byggingarreglugerðar nr. 112/2012 sem varði svignun burðarvirkja og skyldu til að slagregnsprófa glugga. Í þessum greinum sé á hinn bóginn hvergi sett fram slík krafa, sem hefði þurft að vera skýrt orðuð, hefði verið ætlun stjórnvalda að gera hana. Til þess sé einnig að líta að slíkar takmarkanir feli í sér verulegar skerðingar á stjórnarskrárvörðu atvinnufrelsi og eignarrétti kæranda og eiganda kæranda sem þurfi skýra lagastoð.

Túlka beri undanþágu 5. gr. reglugerðarinnar samkvæmt orðanna hljóðan og til samræmis við markmið hennar. Í því felist að ef stjórnvöld vilji koma í veg fyrir að íslenskir framleiðendur glugga geti nýtt sér undanþáguna við gerð sérpantana þá þurfi að liggja fyrir skýrt ákvæði þar sem krafist sé yfirlýsingar um mikilvæga eiginleika. Ekki dugi að vísa til almennra krafna sem gerðar séu til byggingar húsa eða slagregnsprófunar. Slík útvíkkun á orðalagi byggingarreglugerðar standist ekki lög. Að mati kæranda sé ljóst að undanþágunni sé ætlað að ná til fyrirtækja sem séu sambærileg kæranda, þ.e. framleiðenda byggingarvöru sem framleiði vöru í stykkjatali eða sérsmíði samkvæmt sérstakri pöntun. Þá bendir kærandi á að hann myndi auk þess að öllum líkindum teljast til örfyrirtækja og væri því heimilt að nýta sér einfalda málsmeðferð skv. 37. gr. reglugerðarinnar.

Það séu starfandi tugir smíðafyrirtækja og húsasmiðir sem hafi sérsmíðað glugga samkvæmt pöntunum í tugi ára, án þess að gefnar hafi verið út yfirlýsingar um nothæfi eða gluggar verið CE-vottaðir. Lög nr. 114/2014 hafi tekið gildi árið 2014 og íslensk stjórnvöld hafi aldrei áður gert athugasemd við starfsemi gluggasmiða. Í hinni kærðu ákvörðun felist því breyting á stjórnsýsluframkvæmd, þ.m.t. lagatúlkun, sem hafi almennt verið kunn. Í slíkum tilvikum verði að fylgja óskráðum meginreglum stjórnsýsluréttarins, m.a. um réttmætar væntingar málsaðila, og geti stjórnvöld ekki breytt stjórnsýsluframkvæmd sem lengi hafi tíðkast og almennt verið kunn með íþyngjandi hætti gagnvart almenningi. Stjórnvaldinu hafi borið að kynna hina breyttu framkvæmd á heimasíðu sinni og gefa aðilum þar með tækifæri til að bregðast við. Í því felist jafnframt að stjórnvaldinu hefði borið að gefa öllum hagsmunaaðilum tækifæri til að koma á framfæri sjónarmiðum. Þá hefði verið rétt og eðlilegt að gera ráð fyrir ákveðnum aðlögunartíma fyrir alla markaðsaðila áður en hin nýja framkvæmd tæki gildi.

Kærandi telur að hin kærða ákvörðun brjóti gegn meðalhófsreglu stjórnsýsluréttarins, bæði 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og óskrifuðum reglum stjórnsýsluréttarins. Bann við sölu á þegar pantaðri og framleiddri vöru sé sérstaklega íþyngjandi. Í því felist einnig skerðing á stjórnarskrárvörðu atvinnufrelsi og eignarrétti kæranda, sbr. 72. og 75. gr. stjórnarskrárinnar. Sérlega ámælisvert sé að taka jafn íþyngjandi ákvörðun á jafn óljósum lagagrundvelli. Vísi kærandi sérstaklega til 17. gr. laga nr. 114/2014, sem veiti Húsnæðis- og mannvirkjastofnun heimild til að beita slíkum íþyngjandi ákvæðum, svo sem um sölubann, en mæli ekki fyrir um skyldu til þess. Nægi að vísa til nýlegra frétta frá stofnuninni um aðra vöru, þ.e. hleðslustöðvar, þar sem stofnunin hafi ekki talið forsendur til að setja á sölubann heldur hafi gert samkomulag við innflytjanda og heimilað áframhaldandi sölu vöru sem erlendir eftirlitsaðilar hafi ekki talið uppfylla gerðar kröfur. Þá liggi ekkert fyrir um að varan nái ekki tilgreindu nothæfi eða skapi hættu og nægi að benda á að gluggarnir hafi staðist slagregnspróf í samræmi við kröfur byggingarreglugerðar, sem séu strangari en kröfur reglugerðar ESB nr. 305/2011.

Þá brjóti hin kærða ákvörðun gegn jafnræðisreglu stjórnsýsluréttarins, bæði 11. gr. stjórnsýslulaga og óskrifaðra reglna stjórnsýsluréttarins. Hin kærða ákvörðun hafi einungis beinst gegn kæranda. Í því felist að kæranda, sem starfi á samkeppnismarkaði, sé einum innlendra gluggasmiða gert skylt að hafa alla sína gluggaframleiðslu staðfesta og vottaða af erlendum vottunaraðilum. Jafnvel þótt kærandi myndi uppfylla kröfur Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar og senda alla gluggaframleiðslu erlendis til vottunar þá væru allar rekstrarforsendur brostnar, enda væru tilboðsverð hans ávallt með viðbótarkostnaði sem fælist í að senda glugga erlendis til prófunar. Ótækt sé að slíkt framleiðslu- og sölubann sé sett á einn aðila en engar athugasemdir séu gerðar við starfsemi annarra á Íslandi. Niðurstaðan leiði til þess að kæranda einum sé gert ómögulegt að starfa.

Hin kærða ákvörðun brjóti gegn leiðbeiningarskyldu stjórnvaldsins, bæði 7. gr. stjórnsýslulaga og óskrifaðra reglna stjórnsýsluréttarins. Engar leiðbeiningar hafi verið veittar um hvernig kærandi gæti brugðist við athugasemdum Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar, þrátt fyrir sérstaka ósk kæranda þar um. Kærandi veki sérstaka athygli á ákvæðum 37. og 38. gr. reglugerðar ESB nr. 305/2011 sem mæli fyrir um einfaldaða málsmeðferð og hvernig framleiðandi geti sýnt fram á að kærandi uppfylli gerðar kröfur með öðrum hætti. Kærandi telji að stofnuninni hafi borið skylda til að kanna hvort framleiðsla kæranda falli undir og uppfylli kröfur 37. og 38. gr. reglugerðarinnar áður en hin kærða ákvörðun hafi verið tekin og þá leiðbeina kæranda, að uppfylltum skilyrðum, um hvernig hann gæti nýtt sér einfaldaða málsmeðferð. Þá hefði stofnuninni borið að upplýsa kæranda um framangreint í hinni kærðu ákvörðun, í stað þess að krefjast fylgni við íþyngjandi ákvæði reglugerðarinnar.

Hin kærða ákvörðun stríði í bága við rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga. Engin rannsókn hafi verið framkvæmd á kæranda eða gluggum hans eða hvort framleiðsla kæranda hafi uppfyllt aðrar kröfur reglugerðarinnar, t.a.m. 37. og 38. gr. reglugerðarinnar. Þá hafi hinn stutti málsmeðferðartími sýnt að ekki hafi verið framkvæmd nein rannsókn á framleiðslu og vöru kæranda, sem verði að telja nauðsynlegt áður en jafn íþyngjandi ákvörðun sé tekin. Jafnframt hafi ekki verið gætt andmælaréttar, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga. Kæranda hafi einungis verið sent eitt bréf með beiðni um gögn, sem hafi verið svarað, áður en hin kærða ákvörðun hafi verið tekin. Í ljósi eðlis ákvörðunarinnar, þ.m.t. hversu íþyngjandi hún hafi verið og fordæmisgefandi, hefði borið að veita kærandi tækifæri til að koma á framfæri sjónarmiðum sínum um forsendur ákvörðunarinnar. Í gagnabeiðni stofnunarinnar hafi einungis verið óskað eftir afriti gagna, en hvergi vísað til þeirrar afstöðu að íslenskir gluggasmiðir gætu ekki nýtt sér undanþáguheimild 5. gr. reglugerðar ESB nr. 305/2011.

Málsrök Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar: Af hálfu Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar er bent á að ástæða þess að stofnunin hafi ekki tekið fleiri stjórnvaldsákvarðanir í málum sem varði framleiðslu glugga sé að ekki hafi borist kvartanir vegna þeirra hingað til. Undanfarin tvö ár hafi verið lögð áhersla á fræðslu um CE-merkingar byggingarvöru. Í því skyni hafi verið haldið úti opnum námskeiðum hjá Iðuni fræðslusetri, þar sem m.a. hafi verið fjallað um þær sértæku kröfur sem gerðar séu um nothæfi glugga í útveggi hérlendis m.t.t. eiginleika. Sérstakt svæði sé á vefsíðu stofnunarinnar tileinkað byggingarvörum og þar megi finna upplýsingar um þær kröfur sem framleiðendur, innflytjendur og dreifendur vöru þurfi að uppfylla, hvort sem hlutaðeigandi vara falli undir kröfu um CE-merkingu eða ekki. Árið 2022 hafi verið framkvæmt markaðseftirlit vegna kíttis og árið 2023 hafi staðið til að ráðast í markaðseftirlit vegna glugga. Það eftirlit muni beinast að úrtaki úr hópum, þ.e. framleiðenda, innflytjenda og söluaðila glugga. Það geti því komið til þess að stofnunin þurfi að beita þeim réttarúrræðum sem stofnunin hafi heimildir til skv. IV. kafla laga um byggingarvörur nr. 114/2014, t.a.m. með töku ákvarðana um að banna sölu á gluggum séu þeir ekki löglega markaðssettir.

Með lögum nr. 114/2014 hafi reglugerð ESB nr. 305/2011 verið innleidd. Í þeim sé kveðið á um framkvæmd reglugerðarinnar hérlendis. Þar sé kafli um þau skilyrði sem gildi um markaðssetningu á vörum sem ekki falli undir kröfur reglugerðarinnar, þ.e. byggingarvörur sem falli ekki undir samhæfða staðla eða evrópskt tæknimat og verði þ.a.l. ekki CE-merktar. Í 2. gr. laganna sé kveðið á um ábyrgð eiganda mannvirkis á að byggingarvörur sem notaðar séu við byggingu þess og rekstur uppfylli skilyrði laganna, og þar með reglugerðar ESB nr. 305/2011, laga um mannvirki nr. 160/2010 og þeirra reglugerða sem settar séu á grundvelli þeirra laga. Á það sé bent að byggingarreglugerð nr. 112/2012 sé sett með heimild í bæði lögum um byggingarvörur og lögum um mannvirki.

Í reglugerð ESB nr. 305/2011 sé mælt fyrir um skilyrði þess að byggingarvörur séu boðnar fram á evrópskum markaði með því að skilyrða samræmdar reglur um hvernig sýna eigi fram á nothæfi byggingarvara með hliðsjón af mikilvægum eiginleikum þeirra, sbr. 1. gr. reglugerðarinnar. Eitt af markmiðum reglugerðarinnar sé að tryggja að áreiðanlegar upplýsingar liggi fyrir um eiginleika byggingarvara m.t.t. þeirra grunnkrafna sem gerðar séu til mannvirkja, t.d. um öryggi og hollustu, sbr. almennar athugasemdir sem er að finna í frumvarpi því sem orðið hafi að lögum nr. 114/2014. Með vísan til fjölda og fjölbreytileika byggingarvara og þess hversu mismunandi tengsl þeirra séu við grunnkröfur sem gildi um mannvirki ætti að gefa augaleið hvers vegna kröfur um eiginleika byggingarvara komi efnislega hvorki fram í lögum nr. 114/2014 né í reglugerð ESB nr. 305/2011.

Með reglugerð ESB nr. 305/2011 hafi verið tekið af skarið um það hvaða grunnkröfur séu gerðar til mannvirkja, sbr. I. viðauka reglugerðarinnar. Þar sé kveðið á um að mannvirki verði að uppfylla slíkar kröfur þann tíma sem fjárhagslega hagkvæmt sé að nýta það, með fyrirvara um eðlilegt viðhald. Mannvirki verði m.a. að uppfylla kröfur um burðarþol, þannig að álag sem hætt sé við að verki á þau við notkun leiði ekki til of mikilla formbreytinga eða skemmda vegna ytri áhrifa þar sem þær séu óeðlilega miklar miðað við upprunalega orsök þeirra. Þau þurfi einnig að vera hönnuð og byggð þannig að hollustuháttum eða heilbrigði og öryggi íbúa, starfsmann eða annarra sé ekki stefnt í hættu vegna rakamyndunar í hlutum mannvirkja eða á yfirborði innandyra.

Þær grunnkröfur sem komi fram í I. viðauka séu teknar upp í samhæfða staðla sem gefnir séu út á grundvelli beiðna frá framkvæmdastjórn Evrópusambandsins, sbr. 1. mgr. 17. gr. reglugerðarinnar og 6. gr. tilskipunar 98/34/EB. Í stöðlum skuli mæla fyrir um mikilvæga eiginleika viðkomandi vöru, sbr. 2. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar og viðmið við mat á nothæfi byggingarvara í tengslum við þessa eiginleika. Með mikilvægum eiginleikum sé átt við þá eiginleika byggingarvöru sem tengist grunnkröfum um mannvirki. Með nothæfi sé átt við það nothæfi sem tengist viðkomandi mikilvægum eiginleikum, sem sé gefið upp sem stig eða flokkur í lýsingu. Stig sé niðurstaða mats á nothæfi byggingarvöru að því er varði mikilvæga eiginleika hennar, gefið upp sem tölugildi. Viðmiðunargildi sé þá lág- eða hámarksstig að því er varði nothæfi vegna mikilvægra eiginleika byggingarvöru.

Ef áformuð not byggingarvöru krefjist þess að byggingarvörur í aðildarríkjunum uppfylli viðmiðunargildi fyrir mikilvæga eiginleika skuli þessi gildi fastsett í samhæfðu tækniforskriftunum, sbr. formála reglugerðarinnar. Slík gildi komi fram fyrir eiginleika sem varði vind- og vatnsálag í samhæfða staðlinum ÍST EN 14351 – 1:2006+A2:2016, sem gildi um eiginleika glugga. Samkvæmt 1. tölul. 7. gr. laga um byggingarvörur sé ráðherra heimilt að setja ákvæði í reglugerð um ákvörðun mikilvægra eiginleika eða viðmiðunargilda í tilteknum flokkum byggingarvara. Þessa heimild hafi ráðherra m.a. nýtt við setningu viðmiðunargilda, þ.e. lág- eða hámarksgildi, fyrir glugga, þ.e. sértækar kröfur sem gerðar séu til nothæfis þeirra m.t.t. álags vegna veðurs í gr. 8.2.4. og 8.2.6. byggingarreglugerðar.

Í 4. gr. reglugerðar ESB nr. 305/2011 sé kveðið á um almenna skyldu framleiðanda byggingarvara sem falli undir samhæfðan staðal til að gera yfirlýsingu um nothæfi. Í 3. mgr. 4. gr. komi höfuðtilgangur yfirlýsingarinnar fram, en með því að gera slíka yfirlýsingu taki framleiðandi vöru á sig ábyrgð á samræmi byggingarvörunnar við tilgreint nothæfi. Í almennum athugasemdum með frumvarpi því sem orðið hafi að lögum nr. 114/2014 segi m.a. um slíka yfirlýsingu að hún feli í sér greiningu framleiðanda á því hvaða mikilvægu eiginleika varan hafi og þar sé þá jafnframt tenging við grunnkröfurnar sem gerðar séu til mannvirkja. Meginreglan sé því sú að framleiðandi vöru sem falli undir reglugerðina skuli sýna fram á nothæfi hennar með því að lýsa mikilvægum eiginleikum vörunnar í yfirlýsingu um nothæfi, sem síðan sé metið af þar til bærum þriðja aðila.

Framleiðanda vöru sé skylt að gera grein fyrir nothæfi vörunnar með tilliti til a.m.k. eins af mikilvægum eiginleikum byggingarvörunnar sem skipti máli fyrir tilgreind áformuð not. Hann skuli m.a., eins og aðrir rekstraraðilar sem komi að aðfangakeðju og dreifingarferli byggingarvöru þegar hann dreifi ekki sjálfur vöru sinni, vera meðvitaður um sértækar kröfur í aðildarríkjunum í tengslum við grunnkröfur um mannvirki, sbr. 41. gr. aðfararorða reglugerðar ESB nr. 305/2011. Þar sé átt við þær kröfur sem gerðar séu til nothæfis byggingarvara að því er varði eiginleika m.t.t. tengsla þeirra við grunnkröfur um mannvirki og séu eiginleikar glugga ákveðnir í áðurnefndum staðli.

Allir gluggar sem boðnir séu fram á markaði hérlendis til notkunar í útveggi verði að hafa staðfest nothæfi m.t.t. þeirra eiginleika sem krafist sé skv. byggingarreglugerð nr. 112/2012 og um slíka staðfestingu fari samkvæmt áðurnefndum staðli. Staðfestingin fari fram með mati svokallaðs „tilkynnts aðila“ á nothæfi byggingarvöru m.t.t. þeirra eiginleika sem lýst sé í yfirlýsingu framleiðanda á nothæfi vörunnar og sannprófun á stöðugleika þess skv. ákvæðum VII. kafla reglugerðarinnar. Það sé á valdi innviðaráðherra að tilkynna viðeigandi stjórnvöldum innan Evrópska efnahagssvæðisins um aðila sem geti framkvæmt verkefni tilkynntra aðila, en til þess þurfi að hafa faggildingu samkvæmt lögum nr. 24/2006 um faggildingu o.fl. til að framkvæma mat á nothæfi byggingarvöru og sannprófun á stöðugleika þess. Hérlendis sé enginn aðili með heimild til að sinna þessum verkefnum.

Í 2. gr. laga nr. 114/2014 sé kveðið á um að eigandi mannvirkis beri ábyrgð á því að við byggingu þess og rekstur séu aðeins notaðar byggingarvörur sem uppfylla ákvæði laganna, mannvirkjalaga og reglugerða sem settar séu á grundvelli þeirra. Í athugasemdum að baki þessu ákvæði laganna segi m.a. að til þess að þessi ábyrgð haldi þurfi þeir sem komi að mannvirkjagerðinni að geta gengið úr skugga um að byggingarvara „henti til fyrirhugaðrar notkunar og hafi þá eiginleika sem nauðsynlegir séu til að grunnkröfur, t.d. um öryggi og hollustu mannvirkisins, séu uppfylltar“. „Til að geta metið þetta verða að fylgja byggingarvörunni viðeigandi gögn og merkingar í samræmi við ákvæði reglugerðar ESB nr. 305/2011.“ Það ætti því að liggja í augum uppi að eigandi mannvirkis, og aðrir sem komi að mannvirkjagerð eða viðhaldi þeirra, geti því aðeins tekið ákvörðun um hvort byggingarvara henti til fyrirhugaðra nota að fyrir liggi staðfesting frá framleiðanda hennar um nothæfi vörunnar m.t.t. þeirra eiginleika sem gerð sé krafa um í byggingarreglugerð.

Í 5. gr. reglugerðar ESB nr. 305/2011 séu taldar upp þrenns konar aðstæður sem geti leitt til þess að framleiðandi byggingarvöru verði undanþeginn skyldunni um gerð yfirlýsingar um nothæfi vörunnar, sbr. stafliði a.-c. Í 1. mgr. 5. gr. sé þó kveðið á um grundvallarforsendu fyrir því að slík undanþága komi til álita. Af gagnályktun frá þeirri forsendu leiði að framleiðandi byggingarvöru verði ekki undanþeginn því að gera yfirlýsingu um nothæfi, þrátt fyrir að aðstæður skv. a.-c. lið séu uppi, ef fyrir hendi séu ákvæði af hálfu Evrópusambandsins eða í landslögum aðildarríkja um yfirlýsingu eða tilgreiningu mikilvægra eiginleika þar sem fyrirhugað sé að nota byggingarvörurnar. Í kæru sé töluvert langt seilst í að afbaka þessa undanþágu, þannig að hún eigi við þar sem byggingarreglugerð áskilji ekki berum orðum í gr. 8.2.4. og 8.2.6. að framleiðendur byggingarvöru lýsi yfir þeim eiginleikum sem krafa sé gerð um í ákvæðum byggingarreglugerðar. Hér sé um misskilning að ræða. Framleiðendur eigi ekki að lýsa yfir eiginleikum vöru, heldur nothæfi vöru m.t.t. tiltekinna mikilvægra eiginleika.

Í sumum tilvikum geti framleiðandi valið þá mikilvægu eiginleika sem hann tilgreinir nothæfi fyrir, innan marka þess staðals sem við eigi. Slíkt valfrelsi eigi við ef ekki séu fyrir hendi ákvæði í lögum, í víðtækri merkingu, sem áskilji að hlutaðeigandi byggingarvara þurfi að uppfylla nothæfi m.t.t. tiltekinna mikilvægra eiginleika. Mikilvægir eiginleikar hverrar byggingarvöru sem falli undir samhæfðan staðal komi fram þar vegna tengsla þeirra við grunnkröfur sem gerðar séu til mannvirkja. Staðlarnir ákveði þannig fyrst þá mikilvægu eiginleika sem til greina komi að tilgreina (e. declare) í yfirlýsingu um nothæfi. Síðan geti verið, líkt og við eigi um glugga hérlendis vegna veðurfarslegra aðstæðna, að fyrir hendi séu lagalegar kröfur um að varan verði að hafa tiltekna eiginleika svo hún teljist nothæf miðað við fyrirhuguð not á viðkomandi svæði.

Í 5. gr. aðfaraorða reglugerðar ESB nr. 305/2011 sé tekið fram að ákvæði um áformuð not byggingarvöru í aðildarríki, sem miði að því að uppfylla grunnkröfur um mannvirki, ákvarði eftir atvikum hvaða mikilvægu eiginleika eigi að tilgreina nothæfi fyrir. Ekki verði séð að kærandi hafi lagt fram gögn um tilvik þar sem framleiðsla á gluggum hafi verið talin falla undir 5. gr. reglugerðarinnar og þ.a.l. ekki um það hvort þar hafi legið fyrir ákvæði sem geri kröfu um nothæfi glugga m.t.t. tiltekinna mikilvægra eiginleika. Í kæru segi að sérframleiðsla glugga sé almennt talin falla undir undanþágu frá gerð yfirlýsingar um nothæfi innan EES-svæðisins. Samkvæmt upplýsingum sem Húsnæðis- og mannvirkjastofnun hafi aflað sér um beitingu undanþágunnar virðist framleiðendur byggingarvöru einmitt þvert á móti hafa verið tregir til að byggja á undanþágunni, enda vandséð hvenær hún geti átt við vegna 1. mgr., og markaðseftirlitsyfirvöld að sama skapi þeirrar skoðunar að undanþágan eigi sjaldnast við, nema ef um sé að ræða verndun menningarminja skv. c-lið 5. gr.

Með vísan til þeirra svara sem stofnuninni hafi borist frá kæranda hafi stofnunin talið liggja fyrir að umræddir gluggar væru ekki löglega markaðssettir, enda hafi kærandi svarað gagnabeiðni stofnunarinnar á þann veg að kröfur um CE-merkingar giltu ekki um framleiðslu hans á gluggum. Afstaða kæranda hafi því legið fyrir og málið verið nægjanlega upplýst til að taka mætti ákvörðun í því. Í tilkynningu um hina kærðu ákvörðun hafi kæranda einnig verið greint frá því að hann gæti leitað til stofnunarinnar til að fá almennar upplýsingar um þau skilyrði sem þurfi að uppfylla til löglegrar markaðssetningar glugga hérlendis. Það sé hlutverk Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar að hafa eftirlit með því að byggingarvörur á markaði uppfylli ákvæði laga nr. 114/2014, laga um mannvirki nr. 160/2010 og reglugerða sem settar séu samkvæmt þeim, sbr. 1. mgr. 15. gr. laga nr. 114/2014. Stofnunin ræki það hlutverk m.a. með markaðseftirliti sem hefjist í kjölfar ábendinga frá neytendum, sbr. seinni málsl. ákvæðisins. Þá beri að nefna að í ljósi þess að kærandi hafi nú látið prófa slagregnsþéttleika glugga sinna hjá Tæknisetri ehf., að það breyti niðurstöðu stofnunarinnar ekki enda uppfylli það fyrirtæki ekki skilyrði til að staðfesta nothæfi glugganna sem tilkynntur aðili.

Fallist sé á að hefðbundin málsmeðferð til CE-merkingar sé flókin, ekki síst þar sem enginn tilkynntur aðili sé á Íslandi til að meta nothæfi byggingarvara m.t.t. mikilvægra eiginleika. Að teknu tilliti til þeirrar ábyrgðar sem lögð sé á herðar eigenda mannvirkis, sbr. 2. mgr. 2. gr. laga nr. 114/2014, hönnuða sem tilgreina eigi kröfur sem byggingarvörur þurfi að uppfylla miðað við fyrirhuguð not, byggingarstjóra þegar það eigi við og iðnmeistara, sé ekki hægt að fallast á að það flækjustig eitt og sér eigi að leiða til þess að skilyrði reglugerðar ESB nr. 305/2011 og þær kröfur sem gerðar séu um þá eiginleika sem tilgreina þurfi nothæfi fyrir samkvæmt ákvæðum byggingarreglugerðar séu sniðgengin til hagsbóta fyrir innlenda framleiðendur byggingarvara eina. Framleiðendum byggingarvöru hérlendis sem falli undir kröfu um CE-merkingu sé rétt og skylt að kynna sér þau skilyrði sem gildi um markaðssetningu sinnar framleiðsluvöru og eftir atvikum að leita upplýsinga um hvort og hvernig þeir geti nýtt sér ákvæðin í 36.-38. gr. reglugerðar ESB nr. 305/2011 um einfaldaða málsmeðferð við CE-merkingu.

Á vefsíðu Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar sé sérstakt svæði sem tileinkað sé byggingarvörum og þeim reglum sem um þær gildi almennt og starfsfólk stofnunarinnar reyni jafnframt að gefa ítarlegri svör ef eftir þeim sé leitað. Það sé á hendi stofnunarinnar að sinna eftirliti með því að framleiðendur, innflytjendur og dreifingaraðilar byggingarvara uppfylli skilyrði til markaðssetningar þeirra hérlendis með það að markmiði að eigendur mannvirkja og allir sem að mannvirkjagerð og viðhaldi mannvirkja komi geti þannig axlað ábyrgð á því að við byggingu og rekstur mannvirkja séu notaðar byggingarvörur sem staðfest sé að uppfylli tilskilið nothæfi m.t.t. þeirra mikilvægu eiginleika sem nauðsynlegir séu miðað við fyrirhuguð not hérlendis og þær grunnkröfur sem gerðar séu til mannvirkja. Að slíku eftirliti hafi ekki verið nægjanlega sinnt geti ekki réttlætt að stofnunin horfi fram hjá ábendingum um að byggingarvara uppfylli ekki skilyrði til að teljast löglega markaðssett hérlendis.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi bendir á að 26. október 2023 hafi farið fram annað slagregnspróf á öðrum glugga, í þetta skiptið með opnanlegu fagi. Í niðurstöðu segi að „aðsendur gluggi stóðst slagregnsprófið athugasemdalaust samkvæmt ÍST EN 1027:2016 með hámarksálagi 1100 Pa.“ Málatilbúnaður Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar byggi eingöngu á því að undanþáguheimild 5. gr. reglugerðar ESB nr. 305/2011 eigi ekki við á Íslandi. Í því felist að allir gluggasmiðir hérlendis, þ.m.t. kærandi, skuli gera yfirlýsingu um nothæfi sem fylgja skuli framleiðslunni skv. 4. gr. reglugerðarinnar og sé skylt að festa CE-merki á alla framleiðslu, sbr. 2. mgr. 8. gr. reglugerðarinnar.

Kærandi teljist til örfyrirtækja í skilningi 37. gr. reglugerðarinnar. Í því felist að kæranda sé heimilt að sýna fram á að byggingarvara sé í samræmi við viðkomandi kröfur, s.s. samkvæmt byggingarreglugerð, með sérstökum tæknigögnum og kæranda sé því heimilt að sleppa því að gefa út yfirlýsingu um nothæfi og CE-merkingu, enda uppfylli byggingarvaran kröfur samkvæmt tæknigögnum. Jafnvel þótt úrskurðarnefndin komist að þeirri niðurstöðu að íslensk stjórnvöld hafi fellt undanþáguheimild 5. gr. reglugerðarinnar úr gildi þá sé ákvörðun Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar röng. Engin skoðun hafi farið fram hjá stofnuninni á því hvort kærandi teljist örfyrirtæki og sé því heimilt að nýta sér undanþáguheimild 37. gr. reglugerðarinnar, hvað þá að kæranda hafi verið leiðbeint um þann möguleika.

Framleiðsla kæranda falli undir 38. gr. reglugerðarinnar um einfaldaða málsmeðferð fyrir sérsmíði samkvæmt sérstakri pöntun. Í slíkum tilvikum sé kæranda, sem framleiðanda, heimilt að skipta nothæfismati út fyrir sérstök tæknigögn sem sýni fram á samræmi vörunnar. Í því felist að kæranda sé óskylt að gera yfirlýsingu um nothæfi og CE-merkja framleiðsluna, enda uppfylli varan sértæk tæknigögn. Engin skoðun hafi farið fram hjá Húsnæðis- og mannvirkjastofnun á því hvort framleiðsla kæranda falli undir 38. gr. reglugerðarinnar og kæranda hafi ekki verið leiðbeint um þann möguleika. Engin skoðun hafi heldur farið fram á því hvort framleiðslan hafi uppfyllt sértæk tæknigögn, til dæmis slagregnspróf.

Ekki sé gerð athugasemd við byggingarvörur þurfi að uppfylla kröfur byggingarreglugerðar nr. 112/2012 og telji kærandi framleiðslu sína gera það með vísan til tveggja slagregnsprófana. Kærandi geri hins vegar athugasemd við fullyrðingu Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar um að allir gluggar þurfi að hafa einhvers konar „staðfest nothæfi“ með tilliti til eiginleika samkvæmt byggingarreglugerð. Sú fullyrðing sé ekki studd með tilvísun til neinna ákvæða í lögum eða reglugerð.

Málatilbúnaður Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar byggi á því að allir gluggar á íslenskum markaði skuli vera staðfestir af „tilkynntum aðila“. Enginn slíkur sé á Íslandi og því þurfi í reynd að senda allar byggingarvörur, þ.m.t. glugga, erlendis til staðfestingar áður en þeir séu settir í útveggi, undantekningarlaust. Að mati kæranda feli þetta í sér ómöguleika í framkvæmd og brot á jafnræði, þ.e. að kæranda einum sé gert það skylt.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar að banna Starover ehf. að framleiða, selja og afhenda glugga og að fyrirtækið skuli taka auglýsingu um framleiðslu glugga af heimasíðu sinni.

Í 3. tölul. 5. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki er tekið fram að eitt af helstu verkefnum Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar sé að bera ábyrgð á markaðseftirliti með byggingarvörum samkvæmt lögum um byggingarvörur. Samkvæmt 1. mgr. 15. gr. laga nr. 114/2014 um byggingarvörur hefur Húsnæðis- og mannvirkjastofnun eftirlit með því að byggingarvara á markaði uppfylli ákvæði laganna, laga um mannvirki og reglugerða settra samkvæmt þeim. Stofnunin fylgist með byggingarvöru á markaði, aflar á skipulegan hátt upplýsinga um slíka vöru og tekur við ábendingum þess efnis frá byggingarfulltrúum, hönnuðum, byggingarstjórum, iðnmeisturum, neytendum og öðrum aðilum. Að auki hefur stofnunin heimild til að skoða byggingarvörur skv. 16. gr. laganna og til að kalla eftir tilteknum gögnum skv. 4. mgr. 4. gr. laganna.

Reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 305/2011 frá 9. mars 2011 um samræmd skilyrði fyrir markaðssetningu byggingarvara og niðurfellingu á tilskipun ráðsins 89/106/EBE (Texti sem varðar EES), var innleidd í íslenskan rétt með lögum nr. 114/2014, sbr. 23. gr. laganna, og var reglugerðin birt með lögunum í íslenskri þýðingu í A-deild Stjórnartíðinda 26. nóvember 2014. Hefur reglugerðinni þannig verið veitt lagagildi og fer Húsnæðis- og mannvirkjastofnun með eftirlit með því að byggingarvara uppfylli skilyrði reglugerðarinnar, sbr. 1. mgr. 2. gr. og 1. mgr. 15. gr. laga nr. 114/2014.

Samkvæmt 1. mgr. 4. gr. reglugerðarinnar skal framleiðandi byggingarvöru gera yfirlýsingu um nothæfi þegar varan er sett á markað ef varan fellur undir samhæfðan staðal eða samræmist evrópsku tæknimati sem hefur verið gefið út fyrir hana. Samkvæmt 8. gr. laga nr. 114/2014 eru samhæfðir evrópskir staðlar sem samþykktir eru á grundvelli ákvæða reglugerðar ESB nr. 305/2011 og innleiddir af Staðlaráði Íslands skyldubundnir í samræmi við ákvæði reglugerðarinnar. Húsnæðis- og mannvirkjastofnun birtir lista yfir slíka samhæfða evrópska staðla á vefsíðu sinni og er á meðal þeirra staðallinn ÍST EN 14351-1:2006+A2:2016 „Gluggar og útgöngudyr – Vörustaðall, eiginleikar í notkun – Hluti 1: Gluggar og útidyrasamstæður.“

Yfirlýsing um nothæfi byggingarvöru beinist að þeim eiginleikum eða þáttum sem varða fyrirhugaða notkun byggingarvörunnar í mannvirkjum og er hið minnsta skylt að lýsa yfir nothæfi vegna eins eiginleika eða þáttar. Í 4. tölul. 2. gr. reglugerðar ESB nr. 305/2011 eru „mikilvægir eiginleikar“ skilgreindir sem þeir eiginleikar byggingarvöru sem tengjast grunnkröfum um mannvirki, sbr. I. viðauka við reglugerðina, en þeir geta t.d. varðað viðbragð við bruna, burðarþol, einangrun, hljóðeinangrun, slagregnsþéttleika og hita- og frostþol. CE merking byggingarvöru, á grundvelli yfirlýsingar um nothæfi, er hvorki gæðamerki né felur í sér að byggingarvara samrýmist kröfum sem gerðar kunna að vera í byggingarreglugerðum aðildarríkja. Með CE merkingunni verða slíkar kröfur á hinn bóginn samanburðarhæfar.

Í 5. gr. reglugerðar ESB nr. 305/2011 er mælt fyrir um undanþágur frá skyldu til að gera yfirlýsingu um nothæfi vöru þegar sett er á markað byggingarvara sem fellur undir samhæfðan staðal. Eru þessar undanþágur taldar í þremur stafliðum greinarinnar, en almennt skilyrði þess að þær geti átt við er að „ekki liggi fyrir Sambandsákvæði eða ákvæði aðildarríkjanna“ þar sem „krafist er yfirlýsingar um mikilvæga eiginleika, þar sem fyrirhugað er að nota byggingarvörurnar“. Um það er deilt í máli þessu hvort fyrirmæli byggingarreglugerðar nr. 112/2012 um eiginleika glugga, þ.e. um hámarksformbreytingar byggingarhluta og slagregns-prófun glerjaðra glugga feli í sér slíka kröfu, sem geri að verkum að undanþágum 5. gr. verði ekki beitt. Hvað snertir slagregnsprófun glugga er um aðferð við prófunina vísað til ÍST EN 1027, sem er einn af mörgum tæknilegum prófunarstöðlum sem vísað er til í ÍST EN 14351-1:2006+A2:2016.

Samkvæmt framangreindu liggja fyrir ákvæði aðildarríkis, þ.e. Íslands, í gr. 8.2.4. og 8.2.6. í byggingarreglugerð nr. 112/2012 þar sem mikilvægir eiginleikar sem tengjast grunnkröfum um mannvirki koma fram. Í 1. mgr. gr. 5.1.1. í byggingarreglugerð kemur fram að byggingarvörur til notkunar í eða við mannvirkjagerð skuli uppfylla skilyrði laga nr. 114/2014 um byggingarvörur og byggingarreglugerðar. Sú skylda verður ekki uppfyllt nema á grundvelli upplýsinga sem tilgreindar skulu í yfirlýsingu um nothæfi, sbr. 3. mgr. 8. gr. reglugerðar ESB nr. 305/2011. Því er í framkvæmd ekki mögulegt að beita undantekningarheimild 5. gr. reglugerðarinnar þegar settir eru á markað gluggar til notkunar hér á landi.

—–

Í 1. mgr. 17. gr. laga nr. 114/2014 er mælt fyrir um heimild Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar til að fyrirskipa innköllun, taka af markaði eða banna sölu eða afhendingu byggingarvöru ef hún uppfylli ekki skilyrði laganna og reglugerða settra samkvæmt þeim, svo sem um merkingar, þ.m.t. CE-merkingar, leiðbeiningar og gögn sem beri að útbúa og hafa tiltæk, svo sem yfirlýsingu um nothæfi, vottorð um stöðugleika nothæfis, samræmisvottorð, skýrslur um prófanir eða útreikninga og tæknileg gögn.

Nánari fyrirmæli um málsmeðferð og úrræði eru í reglugerð ESB nr. 305/2011. Í c. lið 1. mgr. 59. gr. er gert ráð fyrir að aðildarríki krefjist þess af viðkomandi rekstraraðila að hann bæti úr, með fyrirvara um 5. gr., hafi yfirlýsing um nothæfi ekki verið gerð þegar þess sé krafist skv. 4. gr. reglugerðarinnar. Í 2. mgr. 59. gr. er kveðið á um að ef ósamræmi, sem um geti í 1. mgr., vari áfram skuli aðildarríki gera allar viðeigandi ráðstafanir til að takmarka eða banna að byggingarvara sé boðin fram á markaði eða tryggja að hún sé innkölluð eða tekin af markaði.

Samkvæmt framangreindu bar Húsnæðis- og mannvirkjastofnun að gefa kæranda kost á að bæta úr þeim annmörkum sem fyrir hendi voru áður en sölubann var lagt á glugga kæranda, sbr. einnig 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Sérstaklega skal tekið fram að kærandi bað stofnunina um leiðbeiningar í svarbréfi sínu, dags. 2. september 2023, um hvernig hann gæti uppfyllt lagaskilyrði við framleiðslu glugga. Ekki verður séð af gögnum málsins að slíkar leiðbeiningar hafi verið veittar sem telja verður til annmarka þegar litið er til þess hve hin kærða ákvörðun var íþyngjandi.

Í ljósi alls framangreinds verður hin kærða ákvörðun felld úr gildi.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar frá 8. september 2023 um að banna Starover ehf. að framleiða, selja og afhenda glugga og að fyrirtækið skuli taka auglýsingu um framleiðslu glugga af heimasíðu sinni.

nóv 28

Love0

84/2023 Lækjarmelur

Með UUA

Árið 2023, þriðjudaginn 28. nóvember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Karólína Finnbjörnsdóttir lögmaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 84/2023, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúa Hvalfjarðarsveitar frá 16. júní 2023 um að fella niður byggingarleyfi fyrir einbýlishúsi með bílgeymslu á lóðinni nr. 5 við Lækjarmel í Melahverfi.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 6. júlí 2023, er barst nefndinni 9. s.m., kæra eigendur Lækjarmels 5, þá ákvörðun byggingarfulltrúa Hvalfjarðarsveitar frá 16. júní 2023 að fella niður byggingarleyfi kærenda fyrir einbýlishúsi með bílgeymslu á lóðinni nr. 5 við Lækjarmel í Melahverfi. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Hvalfjarðarsveit 25. september 2023.

Málavextir: Árið 2005 samþykkti byggingarnefnd Skilmannahrepps umsókn kærenda um leyfi til að reisa einbýlishús með bílgeymslu á lóðinni nr. 5 við Lækjarmel í Melahverfi. Ári síðar sameinaðist hreppurinn þremur öðrum sveitarfélögum í sveitarfélagið Hvalfjarðarsveit. Hinn 16. janúar 2014 sendi byggingarfulltrúi sveitarfélagsins kærendum bréf þar sem m.a. kom fram að tæpum níu árum eftir samþykki byggingarleyfisins væri húsið enn á byggingarstigi 2, sem væri ekki viðunandi, auk þess sem hann teldi að lóðin og byggingin væru hættuleg. Fór byggingarfulltrúi fram á að brugðist yrði við bréfi hans svo ekki þyrfti að beita dagsektum eða heimildum í þágildandi gr. 2.4.7. í byggingarreglugerð nr. 112/2012 sem fjallaði m.a. um niðurfellingu byggingarleyfis. Kærendur og byggingarfulltrúi funduðu saman 17. febrúar 2014 þar sem byggingarfulltrúi upplýsti kærendur um að þau hefðu fjögurra vikna frest til að ráðast í tilteknar úrbætur. Í kjölfar þess munu framkvæmdir hafa haldið áfram en samkvæmt fasteignaskrá Þjóðskrár var húsið að Lækjarmel 5 skráð á byggingarstig 3 árið 2015.

Byggingarfulltrúi sendi kærendum tölvupóst 8. október 2021 þar sem hann tiltók sjö atriði sem lagfæra þyrfti til að „komast hjá óþarfa aðgerðum“, en meðal þess var úttekt á ástandi þakeininga. Kærendur öfluðu matsgerðar frá húsasmíðameistara vegna hússins að Lækjarmel 5 og lá hún fyrir 27. júní 2022. Var það niðurstaða matsmanns að límtré hússins stæðist allar burðarþolskröfur. Lagði hann til að unnið yrði við þekju yfir bílgeymslu vegna umtalsverðra rakaskemmda og myglu.

Með bréfi, dags. 14. apríl 2023, sendi byggingarfulltrúi kærendum aðvörun vegna fyrirhugaðrar niðurfellingar byggingarleyfis. Í bréfinu kom fram að framkvæmdir hefðu tekið óhóflega langan tíma en síðasta áfangaúttekt hefði farið fram 12. nóvember 2015. Fyrir lægi matsgerð um umtalsverðar rakaskemmdir og myglu en ekki væri séð að mygla hefði verið fjarlægð með fullnægjandi hætti. Þá hefði byggingarfulltrúi orðið þess áskynja að mannvirkið hefði verið tekið í notkun sem iðnaðarhúsnæði, en innandyra væri mikið magn verkfæra, tóla og tækja sem væru byggingarframkvæmdunum óviðkomandi auk þess sem þar væri unnið að viðgerð á bifreið. Þar sem byggingarframkvæmdir hefðu stöðvast lengur en eitt ár veitti byggingarfulltrúi kærendum aðvörun á grundvelli 2. mgr. 14. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki þar sem til stæði að fella byggingarleyfið úr gildi. Í bréfinu kom jafnframt fram að til stæði að fella leyfið úr gildi á grundvelli 4. mgr. sömu lagagreinar þar sem það teldist alvarlegt brot gegn 9. gr. laganna að breyta notkun mannvirkis án samþykkis byggingarfulltrúa og gegn 35. gr. laganna að taka mannvirki í notkun áður en vottorð um öryggisúttekt hefði verið gefið út. Þá tilkynnti byggingarfulltrúi kærendum að framkvæmdir og notkun skyldi stöðva tafarlaust. Með vísan til 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 var kærendum veittur frestur til að koma að andmælum eða athugasemdum til 4. maí 2023. Byggingarfulltrúi sendi svo byggingarstjóra hússins tölvupóst hinn 18. apríl s.á. þar sem fram kom að í kjölfar stöðuskoðunar byggingarfulltrúa á verkstað 15. mars s.á. væri það mat hans að enn væru sýnilegar rakaskemmdir víðsvegar í þekju og því væri „ekki óhætt“ að hylja eða loka af þekju á nokkurn hátt. Einnig krafðist hann þess að óháður fagaðili yrði fenginn til að gera ítarlega ástandsskoðun á þakinu.

Með bréfi kærenda, ranglega dagsett 27. nóvember 2022, var fyrirhugaðri afturköllun greinds byggingarleyfis mótmælt. Framkvæmdir hefðu ekki legið niðri frá árinu 2015 heldur væri búið að vinna við húsið, m.a. við að uppræta myglu í þaki bílgeymslu, glerja húsið og smíða lista. Engin atvinnustarfsemi væri í húsinu þó stöku sinnum hefði verið unnið þar að viðgerð á gömlum bíl. Ekki hefði verið gætt að meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga þar sem sannarlega hefðu verið til vægari leiðir en afturköllun byggingarleyfisins. Í svarbréfi, dags. 25. apríl 2023, benti byggingarfulltrúi á að hann hefði tekið myndir reglulega frá árinu 2021 og af þeim væri ekki séð að nokkrar framkvæmdir hefðu átt sér þar stað. Ítrekuð voru sjónarmið um að húsið hefði verið tekið í notkun vegna viðgerðar á bíl og auk þess bent á að í húsinu væri að finna þvottavél sem hefði verið tengd. Fundur var haldinn vegna málsins 31. maí 2023 þar sem mættu byggingarfulltrúi, lögmaður sveitarfélagsins, kærendur og lögfræðingur þeirra. Af hálfu kærenda kom fram varðandi framkvæmdir að þótt lítið hefði verið gert undanfarin tvö ár hefði eitthvað verið gert varðandi myglu og hreinsun á lóðinni. Töldu þeir eðlilegt að geyma þar ökutæki og vinna að lagfæringu þess, tengja þvottavél og geyma þar verkfæri. Þó svo að rúm væri geymt í einu herbergja hússins þýddi það ekki að flutt væri í húsnæðið, heldur væri það notað í neyð, ef t.d. væri ófært. Fóru kærendur fram á að byggingarleyfið yrði ekki afturkallað en í stað þess myndu kærendur fá að skila inn framkvæmdaáætlun.

Með bréfi, dags. 16. júní 2023, vísaði byggingarfulltrúi til þess að farið hefði verið yfir sjónarmið kærenda og málið í heild sinni og væri niðurstaðan sú að ekki yrði hjá því komist að fella byggingarleyfið úr gildi. Með hliðsjón af því sem fram hefði komið á fundi 31. maí s.á. taldi byggingarfulltrúi að ekki væri hægt að líta á stöðuna með öðrum hætti en að byggingarframkvæmdir hefðu legið niðri undanfarin tvö ár, þó svo að eitthvað hefði verið gert varðandi hreinsun á lóð og myglu. Þá hefði eignin verið tekin í notkun. Tilkynnti byggingarfulltrúi því að byggingarleyfið væri fellt úr gildi þar sem framkvæmdir hefðu stöðvast í lengur en eitt ár, sbr. 2. mgr. 14. gr. laga nr. 160/2010, og þar sem notkun mannvirkisins hefði verið breytt án samþykkis byggingarfulltrúa og það tekið í notkun áður en vottorð um öryggisúttekt hefði verið gefið út, sbr. 4. mgr. sama ákvæðis.

Málsrök kærenda: Kærendur benda á að þó byggingartími hússins að Lækjamel 5 sé orðinn langur þá eigi það sér skýringar, en fjármálahrunið hafi stöðvað framkvæmdir um nokkur ár auk þess sem heimsfaraldur Covid-19 hafi stöðvað framkvæmdir aftur. Einnig hafi annar kærenda orðið óvinnufær um langan tíma eftir alvarlegt slys. Þá hafi að sögn byggingarstjóra hússins gengið erfiðlega að fá svör frá byggingarfulltrúa hvort byggingarleyfi væri enn í gildi. Í nóvember 2022 hafi verið sendur tölvupóstur á byggingarfulltrúa hvort svo væri en engin svör hafi borist.

Byggingarfulltrúi hafi um nokkuð langt skeið gert ýmsar athugasemdir vegna framkvæmdanna og farið offari í þeim efnum. Gerðar hafi verið athugasemdir við að byggingarefni hafi fokið í óveðri en aðallega hafi verið um að ræða steinull sem hafi átt að fara á þak hússins. Kærendum hafi verið gert að fjarlægja byggingarkrana, en hann hafi verið felldur á bakvið húss og einungis verið óskoðaður þar sem framkvæmdir hafi legið niðri utandyra. Þá hafi verið gerðar athugasemdir við skæralyftu sem hafi heldur ekki verið skoðuð, en samkvæmt upplýsingum frá Vinnueftirliti ríkisins hafi þeim verið heimilt að nota hana í eigin þágu en ekki lána hana eða leigja. Annað sem byggingarfulltrúi hafi gert athugasemdir við hafi kærendur gengist við og lagfært eins og mögulegt hafi verið.

Byggingarfulltrúi hafi farið á svig við rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þegar hann hafi krafist þess við byggingarstjóra hússins að ekki mætti loka þekju hússins þar sem enn mætti sjá myglu. Ekki hafi verið tekið neitt próf til að sannreyna mygluna heldur hafi matið einvörðungu byggst á sjónskoðun byggingarfulltrúa, en ekki einu sinni færustu sérfræðingar séu færir um að gera það. Sjá hafi mátt grágeit í borðum sem sé sveppur sem sé skaðlaus. Þá sé það ávísun á áframhaldandi myglu að leyfa ekki lokun þekjunnar. Að lokum sé bent á að sú krafa að fenginn verði fagaðili til að taka út þekjuna þrátt fyrir að það hafi þegar verið gert sé mjög íþyngjandi og ekki í samræmi við meðalhófsregluna.

Í kjölfar matsgerðar á myglu í júní 2022 hafi kærendur farið að vinna við hreinsun á myglu í samræmi við fyrirmæli skýrslunnar. Þá hafi verið unnið við smíði innandyra, s.s. listasmíði í þaki hússins, auk þess sem einangrun hafi verið sett í lofti bílgeymslu og gengið hafi verið frá rakavörn. Því sé það rangt hjá byggingarfulltrúa að ekkert hafi verið unnið við húsið í tvö ár. Bent sé á að ekkert í lögum eða byggingarreglugerð nr. 112/2012 segi til um hversu mikið þurfi að vinna við bygginguna til að „ákvæði um afturköllun leyfis sé réttlætanleg eða heimil.“ Á fundi 31. maí 2023 hafi kærendur upplýst byggingarfulltrúa um að byggingarstjóri hússins væri í startholunum við að halda áfram vinnu við húsið og því hafi þeir óskað eftir að leyfið yrði ekki afturkallað en í stað þess yrði skilað inn áætlun um framhald framkvæmda. Sú leið hafi verið vægari en afturköllun byggingarleyfis en meðalhófsregla stjórnsýslulaga kveði á um að ákvarðanir stjórnvalda megi ekki ganga lengra en nauðsyn krefji til að ná lögmætu markmiði. Afturköllun sé mjög íþyngjandi og hafi í för með sér kostnað og vinnu við að safna öllum undirskriftum allra meistara og byggingarstjóra á ný. Kærendur séu komin á eftirlaun og hafi því ekki mikið laust fé, en þau hafi byggt húsið fyrir eigið fé allan tímann.

Málsrök Hvalfjarðarsveitar: Af hálfu sveitarfélagsins er því haldið fram að hin kærða ákvörðun hafi bæði verið í samræmi við ákvæði laga nr. 160/2010 um mannvirki og stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í þau rúmlega 18 ár sem liðið hafi frá því byggingarleyfi hafi verið samþykkt hafi kærendum verið sýndur mikill skilningur og þeim veitt mikið svigrúm vegna framkvæmdarinnar. Áður en ákvörðun um afturköllun leyfisins hafi verið tekin hafi kærendum ítrekað verið veittur kostur á að koma sjónarmiðum sínum á framfæri. Af þeim myndum sem byggingarfulltrúi hafi tekið 6. apríl 2021, 6. júlí s.á., 10. ágúst s.á, 7. október 2022, 1. nóvember s.á. og 15. mars 2023 verði ekki séð að nokkrar framkvæmdir hafi átt sér stað. Því liggi fyrir að byggingarfulltrúa hafi verið heimilt að fella byggingarleyfið niður á grundvelli 2. mgr. 14. gr. laga um mannvirki. Bent sé á að í samræmi við ákvæðið hafi aðvörun fyrst verið gefin auk þess sem kærendur hafi í tvígang verið veitt tækifæri til að koma sjónarmiðum sínum á framfæri. Hafi því ákvörðunin ekki brotið gegn meðalhófs- og rannsóknarreglu stjórnsýslulaga.

Því til viðbótar liggi fyrir að mannvirkið hafi verið tekið í notkun og notað sem iðnaðarhúsnæði, m.a. til viðgerðar á bifreið. Feli þetta í sér brot gegn 9. gr. og 35. gr. laga um mannvirki, en viðbrögð kærenda við þeim sjónarmiðum séu ekki önnur en að halda því fram að þeim sé greind notkun heimil. Áréttað sé að hús kærenda standi í grónu íbúðarhverfi en myndir byggingarfulltrúa sýni glöggt ástand hússins og eldhættu. Þessi alvarlegu brot gegn fyrrgreindum ákvæðum laga um mannvirki geri það að verkum að niðurfelling leyfisins styðjist einnig við 4. mgr. 14. sömu laga.

Viðbótarathugasemdir kærenda: Af hálfu kærenda eru fyrri sjónarmið ítrekuð. Þá er vísað til yfirlýsingar byggingarstjóra hússins þess efnis að byggingarfulltrúi hafi stöðvað framkvæmdir í nóvember 2021 þar til ástandsskýrsla lægi fyrir. Byggingarstjóri hafi strax farið í framkvæmdir eftir að matsgerðin hafi legið fyrir í júní 2022. Því sé það ekki rétt að ekki hafi verið unnið við húsið í tvö ár.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti þeirrar ákvörðunar byggingarfulltrúa Hvalfjarðarsveitar frá 16. júní 2023 að fella niður byggingarleyfi fyrir einbýlishúsi með bílgeymslu á lóðinni nr. 5 við Lækjarmel í Melahverfi í Hvalfjarðarsveit.

Samkvæmt 2. mgr. 14. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki getur leyfisveitandi að undangenginni aðvörun fellt byggingarleyfi úr gildi ef byggingarframkvæmdir stöðvast í eitt ár eða lengur. Þá segir í 4. mgr. sömu lagagreinar að leyfisveitandi geti að undangenginni aðvörun fellt byggingarleyfi úr gildi ef eigandi mannvirkisins eða aðrir þeir sem bera ábyrgð á byggingarframkvæmdum samkvæmt lögum þessum sinna ekki fyrirmælum eftirlitsaðila við byggingareftirlit eða gerast sekir um alvarleg eða ítrekuð brot gegn lögunum eða reglugerðum settum samkvæmt þeim. Hin kærða ákvörðun byggingarfulltrúa um að fella niður byggingarleyfi kærenda byggði í senn á 2. og 4. mgr. 14. gr. laganna.

Hvorki í lögum nr. 160/2010 né lögskýringargögnum er að finna viðmið um það hvenær framkvæmdir teljast hafa stöðvast í skilningi 2. mgr. 14. gr. laganna. Þó segir í 2. málsl. 2. mgr. gr. 2.4.5. í byggingarreglugerð nr. 112/2012 að það teljist ekki nægjanleg framvinda verks að byggingarefni sé flutt á byggingarstað án þess að unnið sé frekar úr því, en 1. málsl. sömu málsgreinar er samhljóða 2. mgr. 14. gr. laganna. Með hliðsjón af því, orðalagi ákvæðisins og þar sem um verulega íþyngjandi úrræði er að ræða verða ekki gerðar ríkar kröfur til framvindu verks við mat á því hvort framkvæmdir hafi stöðvast eða ekki.

Fyrir úrskurðarnefndinni liggur yfirlýsing byggingarstjóra Lækjarmels 5 þess efnis að í kjölfar matsgerðar í júní 2022 hafi vinna hafist við að hreinsa myglu úr þakvirki. Þá hafa kærendur haldið því fram að unnið hafi verið við ýmis verk innandyra. Hefur sveitarfélagið ekki mótmælt því sérstaklega að þau verk hafi verið innt af hendi en í stað þess bent á að vart verði séð af framlögðum myndum að nokkrar framkvæmdir hafi átt sér stað frá því í apríl 2021. Þó svo að fallast megi á að lítil framvinda hafi verið á framkvæmdum verður að virtum framangreindum sjónarmiðum ekki talið að framkvæmdir hafi stöðvast í skilningi 14. gr. laga nr. 160/2010. Var byggingarfulltrúa því ekki heimilt að fella niður byggingarleyfið á þeim grundvelli að framkvæmdir hefðu stöðvast í eitt ár eða lengur.

Kemur þá næst til álita hvort byggingarfulltrúa hafi verið rétt að fella niður byggingarleyfið á grundvelli þess að kærendur hafi gerst sekir um alvarleg brot gegn lögum nr. 160/2010, sbr. 4. mgr. 14. gr. laganna. Taldi byggingarfulltrúi að kærendur hefðu brotið 9. gr. laganna með því að breyta notkun mannvirkis án samþykkis byggingarfulltrúa og 35. gr. með því að taka mannvirkið í notkun áður en byggingarfulltrúi hefði gefið út vottorð um öryggisúttekt. Í hinni kærðu ákvörðun kemur fram að unnið hafi verið að viðgerð bifreiðar í fasteigninni, þvottavél hafi verið tengd og að ýmis tól og tæki ótengd byggingarframkvæmdunum væru þar geymd. Virðist sem byggingarfulltrúi hafi þar með litið svo á að kærendur hafi breytt notkun hússins úr íbúðarhúsnæði í atvinnuhúsnæði án samþykkis leyfisveitanda og byrjað að nota húsnæðið í þeim tilgangi.

Í athugasemdum við 14. gr. í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 160/2010 segir hvað varðar ákvæði 4. mgr. að í henni felist nauðsynlegt úrræði til að tryggja að lögunum sé fylgt. Við ákvarðanir byggingaryfirvalda vegna slíkra brota gildi að sjálfsögðu stjórnsýslulög sem tryggi að gætt sé meðalhófs og annarra reglna laganna við beitingu slíkra úrræða. Þá segir að leyfisveitandi geti þannig valið að beita fyrst dagsektarákvæðum 56. gr. áður en hann fellir leyfi úr gildi.

Við mat á því hvort kærendur hafi án leyfis breytt notkun Lækjarmels 5 úr íbúðarhúsnæði í atvinnuhúsnæði verður að líta til þess að ekki er óalgengt að eigendur bílgeymsla noti þær til ýmissa annars en að geyma þar bíl, þ. á m. að geyma þar verkfæri eða gera við bíl. Verður að telja að annað og meira þurfi að koma til en viðgerð á bíl og geymsla verkfæra svo hægt sé að líta svo á að notkun hússins hafi verið breytt úr íbúðarhúsnæði í iðnaðarhúsnæði. Verður því ekki talið að kærendur hafi gerst brotlegir við 9. gr. laga nr. 160/2010 með því að breyta notkun hússins án tilskilins leyfis. Á hinn bóginn verður fallist á með byggingarfulltrúa að kærendur hafi tekið húsnæðið í notkun áður en öryggisúttekt fór fram, en það brýtur í bága við 35. gr. laganna. Þrátt fyrir það verður að telja, með hliðsjón af meðalhófsreglu stjórnsýsluréttarins, sbr. 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, svo og fyrrgreindum lögskýringarsjónarmiðum að baki 4. mgr. 14. gr. laga nr. 160/2010, að byggingarfulltrúa hefði verið rétt að beita öðrum og vægari úrræðum til að fá kærendur til að láta af hinni ólögmætu notkun áður en til greina kæmi að fella niður byggingarleyfið, t.d. þeim úrræðum sem mælt er fyrir um í 55. og 56. gr. mannvirkjalaga. Hefur sveitarfélagið ekki fært viðhlítandi rök fyrir því að ekki hafi verið raunhæft eða mögulegt að beita þeim úrræðum.

Með vísan til þess sem að framan er rakið verður að fella hina kærðu ákvörðun byggingarfulltrúa úr gildi.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun byggingarfulltrúa Hvalfjarðarsveitar frá 16. júní 2023 um að fella niður byggingarleyfi fyrir einbýlishúsi með bílgeymslu á lóðinni nr. 5 við Lækjarmel í Melahverfi í Hvalfjarðarsveit.

nóv 28

Love0

89/2023 Hjarðarból

Með UUA

Fyrir var tekið mál nr. 89/2023, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúa Sveitarfélagsins Ölfuss frá 24. maí 2023 um stöðvun framkvæmda og notkunar, ásamt lokun mannvirkja á Hjarðarbóli, lóð 2, og að fjarlægja skuli skemmu á sömu lóð í heild sinni og afmá jarðrask.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 21. júlí 2023, er barst nefndinni sama dag, kærir eigandi Hjarðarbóls lóðar 2 og Silfurbrautar B þá ákvörðun byggingarfulltrúa Sveitarfélagsins Ölfuss frá 24. maí 2023 að stöðva framkvæmdir og notkun ásamt lokun mannvirkja á Hjarðarbóli, lóð 2, og að fjarlægja skuli skemmu á sömu lóð í heild sinni og afmá jarðrask. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Sveitarfélaginu Ölfusi 30. ágúst 2023.

Málavextir: Á fundi skipulags- og umhverfisnefndar Ölfuss 18. febrúar 2021 var lögð fram umsókn kæranda um byggingarleyfi fyrir bílgeymslu og geymslu/vinnustofu á Hjarðarbóli, lóð 2. Var umsókninni synjað með þeim rökum að ekki lægi fyrir deiliskipulag. Vísaði nefndin málinu til byggingarfulltrúa og fól honum að beita sér fyrir því að mál er varðaði ósamþykktar byggingar færi í „lögformlegt ferli“. Var afgreiðslan staðfest á fundi bæjarstjórnar 25. s.m.

Kæranda barst bréf frá byggingarfulltrúa, dags. 20. desember 2022, þar sem fram kom að sveitarfélagið hefði orðið þess áskynja að byggingarleyfisskyldar framkvæmdir hefðu átt sér stað á Hjarðarbóli, lóð 2, án þess að leyfi hefði verið fengið fyrir þeim. Vísaði byggingarfulltrúi til 9. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki og kafla 2.3 í byggingarreglugerð nr. 112/2012. Í bréfinu kom fram að til skoðunar væri hvort tilefni væri til að gera kröfu á hendur eiganda fasteignarinnar um að hin ólöglegu mannvirki yrðu fjarlægð. Var kæranda gefinn kostur á að koma á framfæri andmælum sínum við fyrirhugaða ákvörðun. Með bréfi, dags. 30. s.m., andmælti kærandi því sem kom fram í bréfi byggingarfulltrúa og vísaði m.a. til þess að meint mannvirki á lóðinni væru gámaeiningar sem áður hefðu verið notaðar vegna vegaframkvæmda. Þær hefðu staðið á lóð Hjarðarbóls og hefði kærandi flutt þær til innan lóðarinnar. Hann teldi að gámaeiningarnar uppfylltu ekki skilgreiningu mannvirkis samkvæmt 55. tl. 1.1.2. gr. í byggingarreglugerð og hið sama ætti við um skemmu sem stæði á lóðinni og bréf byggingarfulltrúa hefði einnig tekið til.

Á fundi skipulags- og umhverfisnefndar 24. mars 2022 var lagt fram erindi um deiliskipulag fyrir Hjarðarból í Ölfusi. Í tillögunni fólst að hluta af Hjarðarbóli lóð 1 var skipt upp í átta nýjar íbúðarlóðir og teknar voru tvær lóðir úr Hjarðarbóli lóð 2, annars vegar fyrir hótel og starfsmannaskála og hins vegar verkstæði. Beindi nefndin því til bæjarstjórnar að skipulagsfulltrúa yrði falið að auglýsa tillöguna í samræmi við 1. mgr. 41. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Staðfesti bæjarstjórn afgreiðslu málsins á fundi 31. s.m. Deiliskipulag fyrir Hjarðarból í Ölfusi var samþykkt á fundi bæjarstjórnar 11. maí 2023 og birt í B-deild Stjórnartíðinda 16. s.m.

Í bréfi byggingarfulltrúa til kæranda, dags. 24. maí 2023, var tekið fram að þrátt fyrir andmæli kæranda teldi hann að umræddar framkvæmdir féllu undir skilgreiningu á mannvirki, sbr. 13. tl. 3. gr. mannvirkjalaga, „enda [hefðu] verið steyptar undirstöður undir þau og þau tengd rafmagni og vatni“. Þar sem ekki hefði verið fengið leyfi fyrir framkvæmdunum væri nauðsynlegt að beita úrræðum 1. mgr. 55. gr. mannvirkjalaga og kafla 2.9 í byggingarreglugerð um stöðvun framkvæmda og notkunar tafarlaust ásamt lokun svonefndra gámaeininga og 2. mgr. sama ákvæðis um að gera kröfu um að skemma yrði fjarlægð í heild sinni og jarðrask afmáð. Er það sú ákvörðun sem til úrlausnar er fyrir úrskurðarnefndinni í máli þessu.

Málsrök kæranda: Kærandi vísar til þess að í hinni kærðu ákvörðun virðist vera byggt á deiliskipulagstillögu frá 14. febrúar 2022. Gildandi deiliskipulag sé hins vegar frá 15. mars 2023 og hafi verið auglýst í B-deild Stjórnartíðinda 16. maí s.á. Þar komi skýrt fram að byggingarreit hafi verið breytt en gámaeiningar á lóð kæranda séu vel innan hans. Þá séu í bréfi byggingarfulltrúa, dags. 24. maí 2023, ranglega tilgreind númer fasteigna en þau eigi við aðrar fasteignir en deilt sé um í máli þessu.

Málsrök Sveitarfélagsins Ölfuss: Af hálfu sveitarfélagsins er á það bent að framkvæmdir þær sem fjallað sé um í máli þessu falli skýrlega undir skilgreiningu mannvirkis samkvæmt lögum nr. 160/2010 um mannvirki, sbr. 13. tölul. 3. gr. laganna, enda hafi verið steyptar undirstöður og þau tengd rafmagni og vatni. Ekki hafi verið veitt byggingarleyfi fyrir mannvirkjunum og falli þau undir gildissvið þvingunarúrræða 55. gr. mannvirkjalaga. Ákvæði laganna um þvingunarúrræði séu heimildarákvæði og sé beiting þeirra háð mati byggingarfulltrúa að teknu tilliti til aðstæðna og alvarleika, en ávallt skuli gæta meðalhófs við beitingu heimildanna. Við það mat megi m.a. byggja á sjónarmiðum sem komi fram í markmiðsákvæðum laga nr. 160/2010 og byggingarreglugerð nr. 112/2012. Meðal markmiða þeirra sé að vernda líf og heilsu manna, eignir og umhverfi með því að tryggja faglegan undirbúning mannvirkjagerðar og virkt eftirlit með því að kröfum um öryggi mannvirkja og heilnæmi sé fullnægt, sbr. 1. gr. laga nr. 160/2010. Svo unnt sé að fylgja þessum markmiðum sé grundvallarforsenda að sótt sé um byggingarleyfi og það samþykkt áður en framkvæmdir hefjist svo eftirlitsaðilum sveitarfélagsins sé fært að kanna viðeigandi atriði í undirbúningi mannvirkjagerðar og meðan á framkvæmdum standi. Vægari úrræði dugi ekki til þess að tryggja að kröfur um öryggi mannvirkja og heilnæmi séu uppfylltar. Í máli þessu séu skilyrði uppfyllt til að beita úrræðum 1. og 2. mgr. 55. gr. mannvirkjalaga og kafla 2.9 í byggingarreglugerð enda sé það nauðsynlegt til þess tryggja að markmiðum skv. a-lið 1. gr. mannvirkjalaga verði náð.

Þá hafi byggingarfulltrúi ekki verið upplýstur um að deiliskipulagstillaga hefði tekið gildi þegar ákvörðun í málinu hafi verið undirrituð og birt kæranda. Jafnframt hafi hann ekki verið upplýstur um að byggingarreitur á lóðinni hefði verið stækkaður í endanlegri útgáfu deiliskipulagsins, en sú breyting virðist hafa átt sér stað í maí 2023, án þess að það hefði verið tilgreint með öðrum hætti en breyttum línum byggingarreits í drögum deiliskipulagsins.

Þrátt fyrir framangreint standi óhaggaður sá aðalgrundvöllur fyrir ákvörðun byggingarfulltrúa að mannvirkin hafi verið reist áður en umrætt deiliskipulag hafi verið samþykkt á svæðinu, ásamt því að ekki hafi verið veitt byggingarleyfi fyrir framkvæmdunum og því ekki unnt að hafa eftirlit með þeim jafnóðum samkvæmt skýru lagaboði þar um. Kærandi hafi reist mannvirkin á landi sínu og tengt þau við raf- og vatnsveitu sveitarfélagsins án nokkurrar heimildar og í andstöðu við gildandi skipulag. Í því ljósi séu skilyrði 1. og 2. mgr. 55. gr. mannvirkjalaga áfram uppfyllt fyrir beitingu þvingunarúrræða. Þá hafi verið farið eftir málsmeðferðarreglum stjórnsýsluréttar við meðferð málsins og meðalhófs gætt, en byggingarfulltrúi hefði haft fulla heimild á grundvelli skýrra lagaákvæða til að kveða á um niðurrif þess ólögmæta mannvirkis sem um ræði. Afar mikilvægt sé í uppbyggingu allra mannvirkja að gætt sé að reglum laga um veitingu tilskilinna leyfa og úttekta svo unnt sé að ganga úr skugga um að mannvirkin séu örugg og af þeim stafi ekki hætta og að tilskildum gæðakröfum sé fullnægt.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi bendir á að um sé að ræða lausar gámaeiningar, sem ekki séu jarðfastar og ekki mannvirki í skilningi laga nr. 160/2010 um mannvirki og byggingarreglugerð nr. 112/2012. Vísað sé til úrskurðar úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, uppkveðnum 8. ágúst 2013 í máli nr. 63/2013 og rökstuðnings sem þar komi fram.

Fjallað sé um gámaeiningarnar í gildandi deiliskipulagi og þá hafi arkitekt einnig sent inn teikningar til sveitarfélagsins árið 2021 til þess að fá þær samþykktar. Kærandi hafi gert allt sem í hans valdi stóð til að gera hlutina með réttum hætti. Óeðlilega langur tími hafi liðið frá samþykkt deiliskipulagsins á fundi bæjarstjórnar 31. mars 2022 þar til það hafi verið auglýst í B-deild Stjórnartíðinda. Einnig hafi tímasetningar ákvarðana byggingarfulltrúa reynst sérstakar, t.d. að birta ákvörðun fyrir kæranda 22. desember 2022 með sjö daga andmælafresti.

Ekki gangi upp að taka ákvörðun um þvingunaraðgerðir byggða á deiliskipulagstillögu eftir að endanlegt deiliskipulag hafi verið samþykkt. Því sé um ólögmæta ákvörðunartöku að ræða. Um sé að ræða lausar gámaeiningar sem standi á landi kæranda, fjarri öðrum byggingum og því sé erfitt að sjá að röksemdir um að vernda líf og heilsu manna, eignir og umhverfi með því að tryggja faglegan undirbúning og virkt eftirlit með því að kröfum um öryggi mannvirkja og heilnæmi sé fullnægt, sbr. a-lið 1. gr. mannvirkjalaga, eigi við í málinu. Ekki sé um óleyfisframkvæmd að ræða heldur gámaeiningar sem ekki teljist mannvirki í skilningi laga. Þótt vatnsslanga liggi inn í aðra eininguna og hún sé tengd rafmagni og vatni til bráðabirgða breyti ekki þeirri staðreynd.

Þá standist forsendur hinnar kærðu ákvörðunar ekki þar sem þvingunarúrræðum virðist beint að öðrum mannvirkjum en hinum umþrættu gámaeiningum. Í bréfum byggingarfulltrúa, dags. 20. desember 2022 og 24. maí 2023, sé vísað til byggingarleyfisskyldra framkvæmda á fasteigninni Hjarðarbóli, lóð 2, með fasteignanúmerið F2211514 og landeignarnúmerið L222537. Á þeirri lóð séu hins vegar vinnubúðir ÍAV en það séu útteknar fasteignir sem skilgreindar séu sem svefnskáli og starfsmannahús. Þetta séu ekki þær gámaeiningar sem ágreiningur í málinu standi um. Með nýju deiliskipulagi hafi lóðin sem fyrrnefndar vinnubúðir standi verið skilgreindar sem Silfurbraut, lóð A, með landeignarnúmerið L236191, en lóðin sem umþrættar gámaeiningar standi á sé nú skilgreind sem Silfurbraut, lóð B, með landeignarnúmerið L236192. Ekki verði betur séð en að hin kærða ákvörðun snúi að því að fjarlægja vinnubúðir ÍAV en ekki geti verið að gámaeiningar séu á sama fasteignanúmeri og vinnubúðir ÍAV. Því sé hin kærða ákvörðun gölluð og fella beri hana úr gildi af þeirri einu ástæðu að henni sé beint að rangri byggingu.

Hvað varði vatnstöku hafi kærandi heimild frá ÍAV til að tengja sig inn á vatnslögn þeirra er liggi í vinnubúðir ÍAV og sé fyrir innan vatnsmæli þar.

Að teknu tilliti til málsatvika og aðstæðna verði ekki séð að byggingarfulltrúi hafi gætt meðalhófs. Þá megi gera þá kröfu til byggingarfulltrúa að hann fylgist með deiliskipulagsvinnu sem unnin sé af hálfu sveitarfélagsins. Hin kærða ákvörðun sé byggð á forsendum sem séu ekki fyrir hendi.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um ákvörðun byggingarfulltrúa Sveitarfélagsins Ölfuss að beita þvingunarúrræðum skv. 1. og 2. mgr. 55. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki vegna tveggja bygginga á Hjarðarbóli, lóð 2. Með samþykkt deiliskipulags fyrir Hjarðarból í Ölfusi, sem tók gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 16. maí 2023 voru stofnaðar tvær lóðir innan þeirrar lóðar, Silfurbraut A og B. Standa nú umdeildar byggingar, svonefndar gámaeiningar og skemma, á lóðinni Silfurbraut B. Að sögn kæranda er um verkfæraskúr og verkstæði að ræða og samkvæmt gögnum málsins hafa byggingarnar verið tengdar vatns- og rafveitu.

Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er kærufrestur til úrskurðarnefndarinnar einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um ákvörðun þá sem kæra lýtur að. Hin kærða ákvörðun var birt kæranda 13. júní 2023 og barst kæra í máli þessu 21. júlí s.á. Fram kemur í kæru að fylgigögn hafi vantað við upphaflega birtingu ákvörðunarinnar og hafi af hálfu byggingarfulltrúa verið úr því bætt með tölvupósti 23. júní 2023 en þar hafi einnig komið fram að kærufrestur vegna ákvörðunarinnar myndi byrja að líða frá og með þeim degi.

Mælt er fyrir um í 3. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að kærufrestur hefjist ekki fyrr en rökstuðningur fyrir kærðri ákvörðun hefur verið tilkynntur aðila máls. Í máli þessu var rökstuðningur veittur samhliða fyrir hinni kærðu ákvörðun og var kærufrestur því liðinn þegar kæra barst úrskurðarnefndinni. Fjallað er um kærur sem berast að liðnum kærufresti í 28. gr. stjórnsýslulaga. Í 1. tölul. nefndrar greinar kemur fram að vísa skuli kæru frá hafi hún borist að liðnum kærufresti nema afsakanlegt verði talið að kæran hafi ekki borist fyrr. Í ljósi þess að kæranda hafði verið leiðbeint um að upphaf kærufrests miðaðist við 23. júní 2023 þegar fylgigögn voru send honum verður að telja afsakanlegt í skilningi 1. tölul. 28. gr. stjórnsýslulaga að kæra hafi borist úrskurðarnefndinni eftir að kærufresti lauk. Verður kæran því tekin til efnismeðferðar. Rétt þykir að taka fram að lægra sett stjórnvald hefur ekki heimild að lögum til að víkja frá eða framlengja lögákveðinn kærufrest til æðra stjórnvalds, sbr. 6. mgr. 27. gr. laganna.

Í mannvirkjalögum er byggingarfulltrúa veitt úrræði til þess að halda uppi og verja þá hagsmuni sem búa að baki lögunum. Meðal annars getur hann stöðvað framkvæmdir sem hafnar eru án lögmælts byggingarleyfis, sbr. 1. mgr. 55. gr. laganna. Ákvörðun byggingarfulltrúa um að stöðva framkvæmdir og notkun tafarlaust og fyrirskipa lokun gámaeininga á umræddri lóð var studd þeim rökum að deiliskipulagsgerð á svæðinu væri á lokastigum en samkvæmt deiliskipulagstillögu væri gert ráð fyrir byggingarreit á því svæði sem gámaeiningarnar stæðu. Í bréfi byggingarfulltrúa, dags. 24. maí 2023, segir svo: „Í því ljósi telur sveitarfélagið ekki tilefni að svo stöddu til þess að krefjast þess að umræddar einingar verði fjarlægðar í heild sinni að því gefnu að eigandi sæki um tilskilin leyfi þegar hið nýja deiliskipulag um lóðina hefur tekið gildi. Fram að þeim tímapunkti að gefið verður eftir atvikum út byggingarleyfi fyrir framkvæmdinni er nauðsynlegt að beita úrræðum 1. mgr. 55. gr. mannvirkjalaga nr. 160/2010 og kafla 2.9 í byggingarreglugerð nr. 112/2012 um stöðvun framkvæmda og notkunar ásamt lokun þess mannvirkis, enda er það nauðsynlegt til þess m.a. að vernda líf og heilsu manna, eignir og umhverfi með því að tryggja faglegan undirbúning og virkt eftirlit samkvæmt a-lið 1. gr. laga um mannvirki nr. 160/2010.“ Ber bréf byggingarfulltrúa með sér að vera liður í meðferð máls að því er varðar umræddar gámaeiningar og að um bráðabirgðaúrræði sé að ræða til að knýja á um að kærandi sæki um tilskilið leyfi. Þess ber þó að geta að ekki liggur fyrir í málinu að framkvæmdir standi yfir á lóðinni eða séu yfirvofandi og ekki verður fallist á að almannahætta fylgi notkun gámaeininganna sem geymslu. Þá liggur fyrir að lokun og bann við notkun gámaeininganna hefur nú staðið yfir í um sex mánuði.

Í máli þessu er einnig deilt um skemmu sem að sögn kæranda sé ekki jarðföst og falli ekki undir skilgreiningu mannvirkis í skilningi mannvirkjalaga og byggingarreglugerðar. Meðal gagna máls þessa eru tölvupóstsamskipti lögmanns kæranda og lögmanns sveitarfélagsins frá janúar 2023. Þar vísar lögmaður sveitarfélagsins til þess að í andmælum kæranda vegna bréfs byggingarfulltrúa, dags. 20. desember 2022, hafi ekki verið að finna afstöðu til umræddrar skemmu á lóðinni. Af hálfu lögmanns kæranda kemur fram að sömu sjónarmið eigi við um skemmuna og um gámaeiningarnar, þ.e. að ekki sé um mannvirki í skilningi laga að ræða. Skemman hafi verið flutt í heilu lagi á staðinn, sé ekki jarðföst og ekki ætluð til dvalar fyrir menn eða til svefns, en undir henni sé steypt plata sem skemman hafi verið hífð á og sitji þar laus. Þá kemur einnig fram að rafmagn og vatn hafi verið tengt í skemmuna, líkt og sé með lausa vinnuskúra, en þar sé ekki salerni.

Samkvæmt 1. mgr. 9. gr. mannvirkjalaga er óheimilt að grafa grunn fyrir mannvirki, reisa það, rífa eða flytja, breyta því, burðarkerfi þess eða lagnakerfum eða breyta notkun þess, útliti eða formi nema að fengnu leyfi viðkomandi byggingarfulltrúa, sbr. 2. mgr., eða Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar, sbr. 3. mgr. ákvæðisins. Mannvirki er skilgreint í 13. tölul. 3. gr. laganna sem hvers konar jarðföst, manngerð smíð, svo sem hús eða aðrar byggingar eða skýli, virkjanir, dreifi- og flutningskerfi rafveitna, hitaveitna og fjarskipta, fráveitumannvirki, umferðar- og göngubrýr í þéttbýli, stór skilti og togbrautir til fólksflutninga. Til mannvirkja teljast einnig tímabundnar og lausar byggingar sem ætlaðar eru til svefns eða daglegrar dvalar manna í fjóra mánuði eða lengur á sama stað, svo sem starfsmannabúðir eða húsvagnar.

Í 2. mgr. 55. gr. mannvirkjalaga er kveðið á um að sé byggingarframkvæmd hafin án þess að leyfi sé fengið fyrir henni eða hún brjóti í bága við skipulag geti byggingarfulltrúi krafist þess að hið ólöglega mannvirki verði fjarlægt. Sinni eigandi ekki þeirri kröfu er heimilt að vinna slíkt verk á hans kostnað. Gefur ákvæðið sveitarfélögum kost á að bregðast við sé gengið gegn almannahagsmunum þeim er búa að baki mannvirkjalögum, s.s. skipulags-, öryggis- og heilbrigðishagsmunum.

Ákvörðun byggingarfulltrúa um að krefjast þess að kærandi fjarlægði umrædda skemmu og afmáði jarðrask var studd þeim rökum að þar sem „skemman standi að hluta utan þess svæðis sem er skipulagður byggingarreitur skv. tillögu að deiliskipulagi á svæðinu sé nauðsynlegt að gera kröfu um að mannvirkið verði fjarlægt í heild sinni skv. 2. mgr. 55. gr. mannvirkjalaga nr. 160/2010 og kafla 2.9 í byggingarreglugerð nr. 112/2012.“

Svo sem fyrr greinir tók deiliskipulag fyrir Hjarðarból í Ölfusi gildi 16. maí 2023. Í umsögn sveitarfélagsins í máli þessu kemur fram að byggingarfulltrúi hafi ekki verið upplýstur um að deiliskipulagstillaga, sem hann hafi vísað til í hinni kærðu ákvörðun, hefði verið samþykkt endanlega af bæjarstjórn og auglýst í B-deild Stjórnartíðinda. Þá hafi hann jafnframt ekki verið upplýstur um að byggingarreitur á lóðinni hefði tekið breytingum til stækkunar í endanlegri útgáfu deiliskipulagsins, en sú breyting virðist hafa átt sér stað með breytingum á drögum deiliskipulagsins í maí 2023 án þess að það væri tilgreint með öðrum hætti en breyttum línum byggingarreits.

Samkvæmt gildandi deiliskipulagi er lóð 2 á Hjarðarbóli ætluð undir hótel og önnur lóð, Silfurbraut B, ætluð fyrir verkstæði. Á skipulagsuppdrætti er afmarkaður byggingarreitur á lóðinni fyrir verkstæði þar sem umrædd skemma stendur. Var ákvörðun byggingarfulltrúa er laut að því að kærandi skyldi fjarlægja skemmuna og afmá jarðrask ekki reist á viðhlítandi rökum, en ekki verður séð af rökstuðningi ákvörðunarinnar að önnur sjónarmið en þau að skemman stæði utan byggingarreits samkvæmt deiliskipulagstillögu hafi legið þar að baki.

Með vísan til þess sem að framan er rakið er rökstuðningi hinnar kærðu ákvörðunar það áfátt að fella beri hana úr gildi.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun byggingarfulltrúa Sveitarfélagsins Ölfuss frá 24. maí 2023 um stöðvun framkvæmda og notkunar, ásamt lokun mannvirkja á Hjarðarbóli, lóð 2, og að fjarlægja skuli í heild sinni skemmu á sömu lóð í heild sinni og afmá jarðrask.

okt 31

Love0

101/2023 Landmannalaugar

Með UUA

Árið 2023, þriðjudaginn 31. október kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Karólína Finnbjörnsdóttir lögmaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar-verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 101/2023, kæra á ákvörðun sveitarstjórnar Rangárþings ytra frá 14. júní 2023 um að veita Umhverfisstofnun framkvæmdaleyfi vegna laugarpalls við náttúrulaugina í Landmannalaugum.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 15. ágúst 2023, er barst nefndinni sama dag, kærir félagið Náttúrugrið þá ákvörðun sveitarstjórnar Rangárþings ytra frá 14. júní 2023 að veita Umhverfisstofnun framkvæmdaleyfi vegna laugarpalls við náttúru-laugina í Landmannalaugum. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Rangárþingi ytra 18. ágúst 2023.

Málavextir: Umhverfisstofnun sótti um byggingarleyfi til Rangárþings ytra til endurnýjunar á laugarpalli við Landmannalaugar 23. júlí 2021. Umsóknin var tekin fyrir í skipulags- og umferðarnefnd sveitarfélagsins 6. september s.á. þar sem lagt var til að sveitarstjórn veitti framkvæmdaleyfi fyrir nefndum palli. Var sú afgreiðsla staðfest af sveitarstjórn 9. s.m. Þar sem framkvæmdir hófust ekki á tilætluðum tíma sótti Umhverfisstofnun um endurnýjun framkvæmdaleyfisins 26. apríl 2023. Umsóknin var tekin fyrir í skipulags- og umferðarnefnd sveitarfélagsins 1. júní s.á. þar sem lagt var til að sveitarstjórn veitti framkvæmdaleyfi vegna fyrrgreinds palls. Var sú afgreiðsla staðfest af sveitarstjórn 14. júní 2023.

Málsrök kæranda: Bent er á að framkvæmdir samkvæmt hinni kærðu ákvörðun hafi byrjað í júní 2023 en umdeildur pallur sé ekki háður leyfi skv. skipulagslögum nr. 123/2010, heldur mannvirkjalögum nr. 160/2010. Um valdþurrð sé því að ræða hjá stjórnvaldi því sem tekið hafi hina kærðu ákvörðun. Hvort sem litið sé til ákvæða laga nr. 123/2010 eða 160/2010 falli leyfi samkvæmt þeim úr gildi séu framkvæmdir ekki hafnar innan 12 mánaða frá ákvörðun um veitingu þess. Framkvæmdir hafi sannanlega ekki hafist 9. september 2022 eða fyrr. Hafi því leyfi samkvæmt hinni kærðu ákvörðun, hvað sem öðru líði, verið fallin úr gildi er framkvæmdir hófust.

Óháð öllu ofangreindu séu annmarkar á hinni kærðu ákvörðun þar sem hún sé ekki í samræmi við ákvæði laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana. Umþrætt framkvæmd sé hluti annarrar framkvæmdar sem Skipulagsstofnun hafi tekið ákvörðun um árið 2018 að skyldi sæta umhverfismati. Sé því ekki um að ræða framkvæmd sem falli utan þess.

Þá sé framkvæmdin ekki í samræmi við friðlýsingarskilmála friðlands að Fjallabaki frá 1979, sem byggðist á ákvæðum 24. gr. þágildandi náttúruverndarlaga nr. 47/1971, þar sem segi að ekki megi gera „mannvirki, sem spilla svip landsins“. Friðlýsingin sé gerð til verndar sérstöku landslagi, en ekki til að veita almenningi aðgang, líkt og hefði verið ef friðlýsing hefði byggst á 25. gr. laganna. Deiliskipulag það sem vísað sé til í gögnum hinnar kærðu ákvörðunar sé auk þess formannmörkum háð þar sem náttúruverndarnefnd fjallaði ekki um það, líkt og skylt var skv. 2. mgr. 68. gr. laga nr. 60/2013. Einnig hafi sveitarfélagið ekki leitað umsagnar hennar áður en leyfið var veitt eins og skylt sé að gera skv. 3. mgr. 61. gr. sömu laga, en fram komi í gögnum málsins að framkvæmdin sé í votlendi sem njóti verndar á grundvelli lagaákvæðisins. Að lokum sé tekið fram að ekki sé hér um tæmandi talningu annmarka að ræða.

Varðandi kærufrest sé bent á að hin kærða ákvörðun hafi verið tekin 9. september 2021, en aldrei birt samkvæmt upplýsingum frá skipulags- og byggingarfulltrúa sama dag og kæra þessi barst nefndinni. Hafi kæranda verið kunnugt um ákvörðunina um þremur vikum fyrir dagsetningu kæru. Sé kæran því fram borin innan lögboðins kærufrests, sbr. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011.

Málsrök Rangárþings ytra: Vísað sé til þess að þegar Umhverfisstofnun hafi sótt um leyfi til endurnýjunar á laugarpalli með tölvupósti 23. júlí 2021, hafi skipulags- og byggingarfulltrúi velt fyrir sér heimild til framkvæmda vegna yfirstandandi vinnu við mat á umhverfisáhrifum. Óskað hafi verið eftir afstöðu Skipulagsstofnunar 9. ágúst 2021 til umræddrar framkvæmdar. Hafi svar borist við þeirri fyrirspurn með tölvupósti 19. ágúst 2021 þar sem ekki voru gerðar athugasemdir við nauðsynlegar endurbætur ef þær væru í samræmi við gildandi deiliskipulag. Einnig hafi verið óskað eftir áliti forsætisráðuneytisins á umræddri framkvæmd 23. ágúst 2021. Þeirri beiðni hafi verið svarað 15. september s.á. og hafi forsætisráðuneytið ekki gert athugasemdir við fyrirhugaða framkvæmd.

Erindið hafi verið tekið fyrir á fundi skipulags- og umferðarnefndar sveitarfélagsins 6. september 2021 og lagt til við sveitarstjórn að heimild yrði veitt til útgáfu framkvæmdaleyfis þar sem að áliti nefndarinnar væri framkvæmdin ekki líkleg til að valda umtalsverðum umhverfisáhrifum. Afgreiðsla nefndarinnar hafi verið staðfest af sveitarstjórn á fundi 9. september 2021 og framkvæmdaleyfi gefið út 15. s.m. Þá hafi sveitarfélagið beint fyrirspurn til Skipulagsstofnunar um hvort þörf væri á að auglýsa ákvörðun sveitarstjórnar sérstaklega sem svarað hefði með tölvupósti 15. september 2021 á þann veg að ekki væri þörf á auglýsingu.

Þar sem framkvæmdir við pallinn gátu ekki hafist á tilætluðum tíma vegna ytri aðstæðna hafi Umhverfisstofnun sótt um endurnýjun framkvæmdaleyfisins 26. apríl 2023. Á fundi skipulags- og umferðarnefndar sveitarfélagsins 1. júní 2023 hafi erindið verið tekið fyrir og lagt til við sveitarstjórn að heimild yrði veitt til útgáfu framkvæmdaleyfis. Eins og við fyrri umsókn mat nefndin að framkvæmdin væri ekki líkleg til að valda umtalsverðum umhverfisáhrifum. Hafi því um samskonar afgreiðslu verið að ræða og áður, sem staðfest var af sveitarstjórn á fundi 14. júní 2023. Hafi framkvæmdaleyfi verið útbúið í kjölfarið, nákvæmlega eins uppsett og hið fyrra nema með breyttum dagsetningum vegna tilgreindra tafa á framkvæmdum.

Málsrök Umhverfisstofnunar: Bent er á að ekki sé um að ræða búningaaðstöðupall líkt og fram komi í kæru. Um sé að ræða laugarpall við náttúrulaugina í Landmannalaugum þar sem gestir laugarinnar geti hengt upp handklæði sín undir skyggni. Hafnað sé fullyrðingum um að leyfið hafi verið fallið úr gildi þegar framkvæmdir hófust. Rangaráþing ytra hafi gefið út endurnýjað framkvæmdaleyfi fyrir framkvæmdunum við laugarpallinn 15. júní 2023. Það leyfi falli úr gildi innan 12 mánaða frá þeirri dagsetningu. Hafi framkvæmdir hafist eftir að leyfið hafði fengist og verið sannanlega lokið innan tímaramma hins endurnýjaða leyfis.

Rangárþing ytra hafi óskað eftir afstöðu Skipulagsstofnunar um hvort allar áformaðar fram-kvæmdir í Landmannalaugum væru háðar því að vinna við mat á umhverfisáhrifum klárist áður en framkvæmdaleyfi hafi verið gefið út 15. september 2021. Í svari Skipulagsstofnunar dags. 19. ágúst s.á. komi fram að ákvörðun um matsskyldu framkvæmda í Landmannalaugum fæli ekki í sér að óheimilt væri að gera nauðsynlegar endurbætur og lagfæringar á núverandi mannvirkjum, þótt umhverfismati væri ekki lokið, enda væru framkvæmdir í samræmi við gildandi deiliskipulag.

Því sé hafnað að framkvæmdin sé ekki í samræmi við skilmála. Friðlýsingarskilmálar friðlands að Fjallabaki frá 1979 byggist á ákvæðum 24. gr. þágildandi náttúruverndarlaga nr. 47/1971. Þar segi að ekki megi gera „mannvirki, sem spilla svip landsins“. Ekki sé verið að spilla svip landsins heldur einungis verið að bæta aðstöðu og aðgengi. Þá sé hvergi tekið fram í lögum, auglýsingu um friðlýsinguna nr. 354/1979 eða í stjórnunar- og verndaráætlun fyrir friðlandið að mannvirkjagerð sé ekki heimil á svæðinu. Í kafla 3.7 í stjórnunar- og verndaráætlun komi fram að allar endurbætur og frekari uppbygging innviða og mannvirkja á svæðinu skuli falla vel að náttúru og umhverfi. Jafnframt að innviðir skuli stuðla að verndun svæðisins og gera móttöku og upplifun gesta sem heimsækja svæðið sem jákvæðasta. Umhverfisstofnun telji laugarpallinn sem um ræði uppfylla framangreind skilyrði og ítrekar það sem áður hafi komið fram um að endurnýjun pallsins hafi meðal annars verið tilkomin vegna álags á gróðri í kringum hann.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um leyfi til endurnýjunar og stækkunar á laugarpalli við heitu náttúrulaugina í Landmannalaugum. Sveitarstjórn Rangárþings ytra samþykkti umsókn um leyfi til framkvæmdanna með veitingu framkvæmdaleyfis 9. september 2021, sem samþykkt var að endurnýja af hálfu sveitarstjórnar 14. júní 2023. Fól leyfið í sér heimild fyrir 25 m²laugarpalli.

Í gildi er deiliskipulag fyrir Landmannalaugar frá árinu 2018 þar sem heimilaðar eru fram-kvæmdir við uppbyggingu þjónustumiðstöðvar og er endurnýjun laugarpallsins hluti þeirra framkvæmda. Þá gilda friðlýsingarskilmálar friðlands að Fjallabaki frá árinu 1979 um svæðið sem byggjast á ákvæðum 24. gr. þágildandi náttúruverndarlaga nr. 47/1971, þar sem tekið er fram að ekki megi gera „mannvirki, sem spilla svip landsins“. Fyrirhugaðar framkvæmdir voru tilkynningarskyldar til ákvörðunar um matsskyldu skv. 6. gr. og lið 12.05 í viðauka í þágildandi lögum um mat á umhverfisáhrifum nr. 106/2000.

Hinn 16. febrúar 2018 komst Skipulagsstofnun að þeirri niðurstöðu að fyrirhugaðar fram-kvæmdir gætu haft í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif, sbr. þau viðmið sem talin væru upp í 2. viðauka þágildandi laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum og skyldu því sæta umhverfismati. Hinn 19. ágúst 2021 svaraði stofnunin fyrirspurn leyfishafa um hvort framkvæmdir við laugarpallinn væru háðar því að mat á umhverfisáhrifum lægi fyrir. Taldi stofnunin að ákvörðun um matsskyldu framkvæmda fæli ekki í sér að óheimilt væri að gera nauðsynlegar endurbætur og lagfæringar á núverandi mannvirkjum þótt umhverfismati væri ekki lokið, enda væru framkvæmdir í samræmi við gildandi deiliskipulag. Fyrir liggur að umræddur pallur er skilgreindur sem mannvirki í ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsskyldu, en þar er tekið fram að „Áformað er að reisa ýmis mannvirki; byggingar, palla, skýli, stíga, brýr og baðlaug auk tjaldsvæðis og bílastæða.“ Einnig liggur fyrir að leyfishafi sótti um byggingarleyfi fyrir pallinum á árinu 2021, en sú umsókn var afgreidd með veitingu framkvæmdaleyfis.

Samkvæmt 13. tl. 3. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki, er hugtakið mannvirki skilgreint sem hvers konar jarðföst manngerð smíð. Að mati nefndarinnar telst 25 m² laugarpallur með skyggni til mannvirkis í skilningi ákvæðisins. Í 9. gr. laganna kemur fram sú meginregla að gerð mannvirkis, breytingar á því og notkun þess sé háð leyfi byggingarfulltrúa sem tekur byggingarleyfisumsóknir til meðferðar og afgreiðir þær í samræmi við 10.-13. gr. laganna. Samkvæmt 9. tl. 1. mgr. 2. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 er framkvæmdaleyfi hins vegar leyfi til framkvæmda í samræmi við skipulag sem ekki eru háðar ákvæðum laga um mannvirki. Í 13. gr. laganna er tekið fram að afla skuli framkvæmdaleyfis sveitarstjórnar vegna meiri háttar framkvæmda sem áhrif hafa á umhverfið og breyta ásýnd þess, svo sem breytingar lands með jarðvegi eða efnistöku, og annarra framkvæmda sem falla undir lög um mat á umhverfis-áhrifum. Þó þurfi ekki að afla slíks leyfis vegna framkvæmda sem háðar eru byggingarleyfi samkvæmt lögum um mannvirki. Að nefndum lagaákvæðum virtum var það í verkahring byggingarfulltrúa að taka umrædda umsókn um breytingar á laugarpallinum til meðferðar og afgreiðslu samkvæmt ákvæðum mannvirkjalaga en leyfisveitingin var eins og fyrr er rakið undirbúin og afgreidd eftir ákvæðum skipulagslaga um framkvæmdaleyfi.

Með hliðsjón af því sem að framan er rakið var málsmeðferð hinnar kærðu ákvörðunar ekki lögum samkvæmt og ber af þeim sökum að fella hana úr gildi.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun sveitarstjórnar Rangárþings ytra frá 14. júní 2023 um að veita Umhverfisstofnun framkvæmdaleyfi vegna laugarpalls við náttúrulaugina í Landmanna-laugum.

okt 27

Love0

74/2023 Hvammsvirkjun

Með UUA

Árið 2023, fimmtudaginn 26. október, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Sæmundsson jarðfræðingur. Geir Oddsson auðlindafræðingur og Karólína Finnbjörnsdóttir lögmaður tóku þátt í gegnum fjarfundabúnað.

Fyrir var tekið mál nr. 74/2023, kæra á ákvörðun sveitarstjórnar Skeiða- og Gnúpverjahrepps frá 14. júní 2023 um að veita framkvæmdaleyfi vegna Hvammsvirkjunar.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 16. júní 2023, er barst nefndinni sama dag, kæra Náttúrugrið, Náttúruverndarsamtök Íslands og NASF á Íslandi þá ákvörðun sveitarstjórnar Skeiða- og Gnúpverjahrepps frá 14. júní 2023 að veita Landsvirkjun framkvæmdaleyfi vegna Hvammsvirkjunar. Er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Skeiða- og Gnúpverjahreppi 14. júlí 2023.

Málavextir: Landsvirkjun hefur um árabil unnið að undirbúningi Hvammsvirkjunar sem fyrirhuguð er á Þjórsár- og Tungnaársvæðinu. Hinn 19. ágúst 2003 kvað Skipulagsstofnun upp úrskurð um mat á umhverfisáhrifum allt að 150 MW virkjunar Þjórsár við Núp, auk breytingar á Búrfellslínu 1. Féllst stofnunin á fyrirhugaða virkjun í einu þrepi með byggingu Núpsvirkjunar og í tveimur þrepum með byggingu Hvammsvirkjunar og Holtavirkjunar, ásamt breytingum á Búrfellslínu 1 með nánar tilgreindum skilyrðum. Úrskurður Skipulagsstofnunar var kærður til umhverfisráðherra og var kveðinn upp úrskurður í ráðuneytinu 27. apríl 2004 þar sem úrskurður stofnunarinnar var staðfestur, einnig með nánar tilgreindum skilyrðum. Hinn 16. desember 2015 lá fyrir ákvörðun Skipulagsstofnunar um hvort að endurskoða skyldi matsskýrslu með tilliti til Hvammsvirkjunar. Var niðurstaða stofnunarinnar sú að endurskoða skyldi þá hluta umhverfismats virkjunarinnar er vörðuðu áhrif á landslag og ásýnd og á ferðaþjónustu og útivist. Ákvörðunin sætti kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála og var gerð krafa um ógildingu hennar að hluta, þ.e. um að ekki þyrfti að endurskoða áhrif framkvæmdarinnar á vatnalíf og vatnafar. Með úrskurði nefndarinnar, uppkveðnum 15. febrúar 2018 í sameinuðum málum nr. 10, 11 og 15/2016, var greindri kröfu hafnað. Álit Skipulagsstofnunar um áhrif Hvammsvirkjunar á ferðaþjónustu og útivist og á landslag og ásýnd lands lá fyrir 12. mars 2018.

Hvammsvirkjun var með þingsályktun nr. 16/144 um breytingu á þingsályktun nr. 13/141 um áætlun um vernd og orkunýtingu landsvæða, sem samþykkt var á Alþingi 1. júlí 2015, færð úr svonefndum biðflokki í rammaáætlun í orkunýtingarflokk, sbr. nú þingsályktun nr. 24/152.

Með ákvörðun Fiskistofu frá 14. júlí 2022 var Landsvirkjun veitt heimild til framkvæmda við Hvammsvirkjun í Þjórsá og byggingu mannvirkja henni tengdri, skv. 33. gr. laga nr. 61/2006 um lax- og silungsveiði. Þeirri ákvörðun var skotið til úrskurðarnefndarinnar og með úrskurði nefndarinnar, uppkveðnum 31. ágúst 2023 í máli nr. 76/2023, var málinu vísað frá þar sem kærufrestur var liðinn þegar kæran barst nefndinni. Hinn 6. desember 2022 veitti Orkustofnun virkjunarleyfi til Landsvirkjunar til að reisa og reka Hvammsvirkjun, með uppsett afl allt að 95 MW, með heimild í raforkulögum nr. 65/2003. Var ákvörðunin kærð til úrskurðarnefndarinnar og með úrskurði nefndarinnar, uppkveðnum 15. júní 2023, í sameinuðum málum nr. 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11 og 12/2023, var ákvörðunin felld úr gildi.

Áformuð Hvammsvirkjun er í Þjórsá og um leið í tveimur sveitarfélögum, Rangárþingi ytra og Skeiða- og Gnúpverjahreppi. Með umsókn, dags. 14. desember 2022, sótti Landsvirkjun um framkvæmdaleyfi hjá sveitarstjórn Skeiða- og Gnúpverjahrepps fyrir framkvæmdum við 95 MW Hvammsvirkjun. Með umsókninni fylgdi greinargerð þar sem framkvæmdinni var nánar lýst, tiltekin þau leyfi sem fyrirhugaðar framkvæmdir vegna Hvammsvirkjunar væru háðar, greint frá vöktun og eftirliti sem og frágangi í verklok og haugsetningu. Þá var vikið að skipulagsmálum vegna framkvæmdarinnar og mati á umhverfisáhrifum hennar. Jafnframt kom fram að gerðir hefðu verið samningar á milli Landsvirkjunar og landeigenda jarða í Rangárþingi ytra og í Skeiða- og Gnúpverjahreppi um afnot af landi þeirra og bætur vegna áhrifa sem virkjunin hefði á jarðir þeirra. Í viðauka við greinargerðina var að finna umfjöllun um ytri skilyrði og kröfur, mótvægisaðgerðir og vöktun. Umsóknin var tekin fyrir á fundi sveitarstjórnar 21. s.m. og bókað að hún færi í vinnslu hjá sveitarstjórn og að fyrirhugaður væri fundur með íbúum Skeiða- og Gnúpverjahrepps um málið. Slíkur fundur var haldinn 15. febrúar 2023 og á fundi sveitarstjórnar 3. maí s.á. var farið yfir stöðu umsóknarinnar. Einnig voru lögð fram drög að greinargerð þar sem framkvæmdinni var lýst og fyrirvarar leyfisins tilgreindir.

Umsóknin var tekin fyrir að nýju á fundi sveitarstjórnar 14. júní 2023. Lögð var fram tillaga um að fresta afgreiðslu málsins og vísa umsókninni til loftlags- og umhverfisnefndar en þeirri tillögu var hafnað af meirihluta fundarmanna. Var umsóknin tekin til afgreiðslu og eftirfarandi fært til bókar: „Lögð er fram umsókn Landsvirkjunar, dags. 14.12.2022, ásamt fylgiskjölum, vegna framkvæmdaleyfis fyrir Hvammsvirkjun. Um er að ræða gerð virkjunar í neðanverðri Þjórsá norður að Skarðsfjalli, skilgreind á aðalskipulagi innan svæðis I15 – Hvammsvirkjun. Í framkvæmdinni felst uppbygging á virkjun Þjórsár norður af Skarðsfjalli undir heitinu Hvammsvirkjun. Inntakslón hennar, Hagalón, verður í farvegi Þjórsár norður af Skarðsfjalli. Lónið verður í um 116 m y.s. og um 4 km² að stærð og rúmmál lónsins verður um 13,2 milljón m³. Stöðvarhús verður að mestu leyti neðanjarðar við norðurenda Skarðsfjalls, í landi Hvamms 1 í Landsveit. Framkvæmdarsvæði Hvammsvirkjunar er í sveitarfélögunum Rangárþingi ytra og Skeiða- og Gnúpverjahreppi. Með umsókninni er lögð fram tillaga að greinargerð um framkvæmdina, sem unnin er með vísan til 3. mgr. 27. gr. laga um umhverfismat framkvæmda- og áætlana nr. 111/2021 […].“ Samþykkti meirihluti sveitarstjórnar umsóknina svo sem nánar var rökstutt í bókun. Jafnframt var fært til bókar að framkvæmdaleyfið skyldi gefið út með nánar tilgreindum skilyrðum og að skipuð yrði eftirlitsnefnd sem hefði eftirlit með framfylgd þeirra.

Málsrök kærenda: Kærendur telja að verulegir annmarkar séu á meðferð málsins auk efnisannmarka. Úrskurðarnefndin hafi með úrskurði í máli nr. 3/2023 ógilt ákvörðun um veitingu virkjunarleyfis og því vanti eina grundvallarforsendu hinnar kærðu ákvörðunar. Það sé einboðið að krefjast ógildingar ákvörðunarinnar enda hafi sveitarstjórn enga afstöðu tekið til þeirrar kærumeðferðar sem í gangi hafi verið vegna virkjunarleyfisins og mögulegrar niðurstöðu hennar þegar hin kærða ákvörðun hafi verið tekin.

Málsrök Skeiða- og Gnúpverjahrepps: Sveitarfélagið telur að engir ágallar séu á hinni kærðu afgreiðslu. Öll skilyrði laga hafi verið uppfyllt, m.a. með tilliti til þeirra skilyrða sem sett hafi verið af hálfu sveitarfélagsins. Málið hafi hlotið ítarlega umfjöllun og skoðun. Kynning og samráð hafi verið í samræmi við ákvæði laga. Í greinargerð með framkvæmdaleyfinu hafi verið tekið undir niðurstöðu Skipulagsstofnunar um helstu áhrif fyrirhugaðrar framkvæmdar á umhverfið. Jafnframt hafi verið talið að framkvæmdin með fyrirhuguðum mótvægisaðgerðum væri í samræmi við mat á umhverfisáhrifum og hún væri í samræmi við skipulagsáætlanir. Þá hafi mótvægisaðgerðir og verklag sem lýst væri í matsskýrslu og umsókn um framkvæmdaleyfi auk fleiri skilyrða verið gert að skilyrðum fyrir veitingu leyfisins. Í skipulagslögum nr. 123/2010 sé hvergi gert að skilyrði fyrir útgáfu framkvæmdaleyfis að virkjunarleyfi liggi fyrir. Tilvísun til fyrirliggjandi virkjunarleyfis í fyrrnefndri greinargerð hafi ekki sérstaka þýðingu. Framkvæmdaraðili verði skuldbundinn til að uppfylla þau skilyrði sem kunni að vera tilgreind í virkjunarleyfi, verði það gefið út að nýju. Ógilding virkjunarleyfis hafi því ekki efnislega þýðingu fyrir samþykki framkvæmdaleyfisins og breyti ekki forsendum þess eða inntaki.

Niðurstaða úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. 3/2023 hafi ekki áhrif á gildi framkvæmdaleyfis, en hún hafi einkum verið reist á því að við undirbúning leyfisveitingarinnar hefði Orkustofnun þurft að taka rökstudda afstöðu á grundvelli vatnaáætlunar og um leið laga nr. 36/2011 um stjórn vatnamála. Í kafla 4.2. í greinargerðinni sé sérstaklega fjallað um að heimild Umhverfisstofnunar fyrir breytingu á vatnshloti, sbr. 18. gr. laga nr. 36/2011, þurfi að liggja fyrir áður en framkvæmdir hefjist í farvegi Þjórsár. Með því að setja slíkt skilyrði hafi verið tekin afstaða til laga nr. 36/2011 og stefnumörkunar um vatnsvernd sem fram komi í vatnaáætlun. Veiti Umhverfisstofnun ekki heimild fyrir breytingu á vatnshloti þá verði ekki af framkvæmdum í farvegi Þjórsár. Það sama eigi við séu önnur skilyrði ekki uppfyllt. Í greinargerðinni séu raktar ýmsar mótvægisaðgerðir vegna fiskistofna og lífríkis Þjórsár. Um heimild til að binda framkvæmdaleyfi slíkum skilyrðum sé vísað til 3. mgr. 14. gr. skipulagslaga og 4. mgr. 10. gr. reglugerðar nr. 772/2012 um framkvæmdaleyfi. Aðstaðan sé því önnur hvað framkvæmdaleyfið varði borið saman við virkjunarleyfið, en í því leyfi sé gert ráð fyrir endurskoðun þess eða setningu nýrra skilyrða ef sýnt sé fram á með gögnum að umhverfismarkmið sett á grundvalli laga nr. 36/2011 náist ekki, sbr. 3. mgr. 5. gr. skilyrða virkjunarleyfisins.

Viðbótarathugasemdir kærenda: Kærendur benda á að leyfisveitandi hafi beinlínis gengið út frá því sem forsendu í hinni kærðu ákvörðun að leyfi til virkjunar væri útgefið og í samræmi við lög. Það hafi hann gert, þrátt fyrir að vera fullkunnugt um að sama virkjunarleyfi sætti endurskoðun úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála. Einnig sé það viðtekin stjórnsýsluvenja að sveitarstjórnir fjalli hvorki um né veiti framkvæmdaleyfi fyrir framkvæmdum er lúti jafnframt leyfisveitingum Orkustofnunar fyrr en virkjunarleyfi hafi verið veitt.

Hvað varði lög nr. 36/2011 um stjórn vatnamála þá stoði ekki að vísa til síðari leyfisveitinga sem byggi á öðrum lagagrundvelli þegar um mörg samhliða leyfi sé að ræða. Úrskurðarnefndin hafi komist að þeirri niðurstöðu í máli nr. 3/2023 að Orkustofnun hefði ekki verið heimilt að veita virkjunarleyfi án þess að fyrir lægi undanþága frá umhverfismarkmiðum samkvæmt lögunum. Sveitarfélagið hafi engan reka gert að því að ganga úr skugga um þetta í sinni málsmeðferð, en skilyrði í framkvæmdaleyfi komi ekki í stað sjálfstæðrar rannsóknar leyfisveitanda. Ekki gildi aðrar og vægari reglur um framkvæmdaleyfi en virkjunarleyfi að þessu leyti. Einnig sé því hafnað að tilvísun til virkjunarleyfis í greinargerð með framkvæmdaleyfinu hafi ekki sérstaka þýðingu. Leyfisveitanda sé skylt að lögum að taka afstöðu til annarra leyfa. Því sé alfarið hafnað að framkvæmdaleyfið geti staðið þegar bæði forsenda þess, þ.e. virkjunarleyfið, sé brostin og þegar virt séu þau atriði sem úrskurðarnefndin hafi byggt niðurstöðu sína á í máli nr. 3/2023.

Alvarlegir annmarkar hafi verið á undirbúningi hinnar kærðu ákvörðunar. Meðal þess sé hvort það standist að öllu leyti gildandi umhverfismatslöggjöf að byggt sé á tveggja áratuga gömlu umhverfismati og matsskýrslu frá þeim tíma þegar Landsvirkjun hafi haft lögbundnar skyldur til að útvega almenningi orku. Sveitarfélagið byggi á því að lög nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana eigi við um hina kærðu ákvörðun, en ákvæði 27. gr. laganna séu ekki uppfyllt. Leyfisveitanda beri að kanna hvort umrædd framkvæmd sé í fullu samræmi við matsskýrslu, sbr. 2. mgr. 14. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og 10. gr. reglugerðar nr. 772/2012 um framkvæmdaleyfi. Framkvæmdin megi ekki aðeins vera í aðalatriðum eða að hluta til í samræmi við skýrsluna. Meðal þess sem sé ólíkt með framkvæmd þeirri sem veitt hafi verið leyfi fyrir og þeirri sem hafi verið umhverfismetin sé að engir fráveituskurðir hafi átt að vera úr Hagalóni í umhverfismatinu, heldur jarðgöng. Ósamræmið eigi við um fjölda annarra mikilvægra þátta framkvæmdarinnar.

Þjórsárhraun njóti sérstakrar verndar skv. a-lið 2. mgr. 61. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd. Í framkvæmdaleyfinu sé ekki að finna rökstuðning um brýna nauðsyn þess að hrauninu sé raskað og sé það í andstöðu við ákvæði 3. mgr. 61. gr. sömu laga. Auk þessa hafi lögbundinnar umsagnar náttúruverndarnefndar hvorki verið leitað við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar né við gerð deiliskipulags fyrir Hvammsvirkjun. Geti skipulagið því engan veginn verið lögbundinn grundvöllur leyfisins hvað varði Þjórsárhraun, sbr. 2. mgr. 13. gr. laga nr. 123/2010.

Samkvæmt 9. gr. mannvirkjalaga nr. 160/2010 sé það byggingarfulltrúi sem hafi vald til að heimila virkjun og tengd mannvirki. Skilyrði um valdbærni séu því ekki uppfyllt að því er varði þá ákvörðun sveitarstjórnar að heimila virkjunina sem slíka eða mannvirki henni tengd sem lúti leyfum samkvæmt mannvirkjalögum. Bæði umsókn um leyfi og hin kærða ákvörðun byggi á því að veitt sé leyfi fyrir mannvirkjum sem lúti annarri löggjöf en skipulagslögum. Fram komi í greinargerð með leyfisumsókninni sem og í greinargerð með framkvæmdaleyfinu að ekki hafi verið sótt um byggingarleyfi. Ekki verði komist hjá því að ógilda hina kærðu ákvörðun þegar af þeirri ástæðu og sé hér vísað til úrskurðar úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála í máli nr. 12/2006 þar sem hliðstæðar aðstæður hafi verið uppi.

Hin kærða ákvörðun hafi ekki byggst á málefnalegum sjónarmiðum vegna hins svokallaðs rammasamkomulags sveitarfélagsins og framkvæmdaraðila frá árinu 2008. Með því hafi sveitarfélagið skuldbundið sig með samningi til vissra skipulagsákvarðana í tengslum við framkvæmdaáform framkvæmdaraðila. Hinn 2. júní 2023 hafi verið undirritað sérstakt samkomulag við leyfishafa um uppgjör þess, í beinum tengslum við veitingu hins kærða leyfis. Ákvæði rammasamkomulagsins muni vera sambærileg þeim sem ógilt hafi verið með úrskurði samgönguráðuneytisins í máli nr. 25/2009 en ráðuneyti sveitarstjórnarmála muni nú hafa hafið frumkvæðisathugun í máli sveitarfélagsins. Réttmætisregla stjórnsýsluréttar hafi verið brotin með hinni kærðu ákvörðun og leiði það almennt til þess að stjórnsýsluákvarðanir sæti ógildingu. Vísað sé til fordæmis í dómi Héraðsdóms Reykjaness frá 22. júní 2016 í máli nr. E-1121/2015.

Þá sé bent á að sveitarstjórn hafi aldrei vísað málinu með bókun til skipulagsnefndar, sem í þessu tilviki sé byggðasamlag, til hverrar vald skipulagsnefndar hafi verið framselt.

Viðbótarathugasemdir sveitarfélagsins: Af hálfu sveitarfélagsins er bent á að virkjunin hafi verið í orkunýtingarflokki rammaáætlunar frá árinu 2015. Hún sé í samræmi við skipulagsáætlanir sveitarfélaganna beggja vegna Þjórsár. Landsvirkjun hafi sótt um heimild Umhverfisstofnunar til breytinga á vatnshloti Þjórsár 1, vatnshlotsnúmer 103-663-R, í janúar 2023 í samræmi við lög nr. 36/2011 um stjórn vatnamála. Þá hafi Landsvirkjun gefið það út að sótt verði um önnur nauðsynleg leyfi síðar í undirbúningsferlinu. Virkjunarframkvæmdir séu háðar fjölda leyfa sem taka þurfi tillit til og mæti fjölda skilyrða í settum lögum.

Því sé mótmælt að það sé viðtekin stjórnsýsluvenja að sveitarstjórnir fjalli hvorki um né veiti framkvæmdaleyfi fyrir framkvæmdum sem lúti leyfisveitingum Orkustofnunar fyrr en virkjunarleyfi hafi verið veitt. Enginn áskilnaður sé gerður um röð leyfismála, þvert á móti sé gert ráð fyrir því í skipulagslögum nr. 123/2010 að framkvæmdaleyfi sé háð skilyrðum og sé skipulagsfulltrúa falið að stöðva framkvæmd ef hún sé í ósamræmi við útgefið framkvæmdaleyfi eða skilyrði þess, sbr. 2. mgr. 53. gr. laganna.

Úrskurður úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 3/2023 sé ekki fordæmisgefandi varðandi framkvæmdaleyfið. Heimild Umhverfisstofnunar sé sérstaklega gerð að skilyrði fyrir framkvæmdinni og aðstæður því ekki eins og í þeim úrskurði. Sjónarmið kærenda séu einnig í innbyrðis ósamræmi að því er virðist. Byggt sé á því að sveitarfélagið hafi farið inn á valdsvið annarra, þ.e. byggingarfulltrúa, en samhliða virðist byggt á því að það eigi að fara inn á valdsvið Umhverfisstofnunar hvað varði stjórn vatnamála. Sveitarfélagið hafi gert það sem því hafi verið unnt að gera, þ.e. að taka afstöðu til þess á grundvelli vatnalaga að nauðsynlegt væri að sækja um undanþágu og gera framkvæmdaleyfið háð því skilyrði. Engin efni séu til að ógilda framkvæmdaleyfið með vísan til þessa.

Breytingar sem orðið hafi á raforkulögum árið 2003 hafi ekki áhrif á mat á umhverfisáhrifum til undirbúnings raforkuvinnslu. Framkvæmdaleyfið byggi ekki eingöngu á matsskýrslu frá árinu 2003 sem fjallað hafi verið um í úrskurði Skipulagsstofnunar sama ár og úrskurði umhverfisráðuneytisins frá 2004 heldur einnig á endurskoðun frá árinu 2017. Skipulagsstofnun hafi birt álit sitt 12. mars 2018 þar sem fram hafi komið að matsskýrsla Landsvirkjunar og Landsnets hafi uppfyllt skilyrði laga og reglugerðar um mat á umhverfisáhrifum og að þeim hafi verið lýst á fullnægjandi hátt. Í greinargerð með framkvæmdaleyfinu hafi verið tekin afstaða til þessa. Þá sé því mótmælt sem röngu að sveitarfélagið telji að lög nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana eigi við um hið kærða leyfi. Sé í þessu sambandi bent á umfjöllun í greinargerðinni og til 1. ákvæðis til bráðabirgða við lögin.

Sjónarmiðum kærenda um meint ósamræmi sé mótmælt. Sérstaklega sé áréttað að engin stefnubreyting hafi átt sér stað varðandi fráveituskurði úr Hagalóni. Fram komi í matsskýrslu frá 2003 að frárennsli virkjunarinnar falli fyrst um 1,3 km löng jarðgöng suður með Skarðsfjalli og síðan um 1,5 km langan opinn frárennslisskurð til Þjórsár við Ölmóðsey auk þess sem farvegur Þjórsár sunnan Ölmóðseyjar verði dýpkaður. Þetta sé endurtekið á blaðsíðu þrjú í matsskýrslu frá 2017. Þessu til samræmis komi fram í greinargerð sveitarfélaganna á blaðsíðu fimm að frárennslisgöng séu 1,2 km og frárennslisskurðir 2,0 km.

Í greinargerð með framkvæmdaleyfinu sé tekið undir afstöðu Skipulagsstofnunar um að fyrirhugaðar framkvæmdir við Hvammsvirkjun hafi ekki veruleg áhrif á jarðmyndanir. Það hafi því verið tekin skýr og rökstudd afstaða til eldhraunsins í Þjórsárhrauni. Þá hafi umsagnir umhverfisnefndar Skeiða- og Gnúpverjahrepps og Umhverfisstofnunar legið fyrir við gerð deiliskipulags vegna Hvammsvirkjunar og því hafi engin þörf verið á að leita þeirra umsagna að nýju, sbr. 61. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd. Hafi því verið gætt að skilyrðum náttúruverndarlaga en umhverfisnefndin fari með málefni og hlutverk náttúruverndarnefndar skv. 14. gr. laga nr. 60/2013.

Því sé mótmælt að sveitarfélagið, þ.e. sveitarstjórn, hafi farið inn á valdsvið byggingarfulltrúa. Það sé vitanlega ekki staðan að ekki þurfi framkvæmdaleyfi vegna framkvæmdarinnar. Ítrekað sé að stöðvarhús verði ekki innan sveitarfélagsins heldur í Rangárþingi ytra.

Eftir dóm Héraðsdóms Reykjaness í máli nr. E-1121/2015, sem kærendur vísi til, hafi Hæstiréttur fjallað um ákvæði tilvísaðs rammasamkomulags milli Landsvirkjunar og Flóahrepps. Niðurstaða dómsins hafi verið sú að ekki hefði verið ólögmætt að semja um þá greiðslu sem tekist hafi verið á um í málinu. Ljóst sé að tilvísun til úrskurðar ráðuneytisins og héraðsdóms hafi því enga þýðingu. Í samningi sveitarfélagsins sé eingöngu kveðið á um greiðslu sannanlegs kostnaðar við undirbúning virkjanaframkvæmda sem heimilt sé og hafi verið að taka gjald fyrir skv. 27. gr. þágildandi skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Með skipulagslögum hafi heimild verið veitt til að innheimta slíkan kostnað. Löggjafinn hafi því staðfest að hann telji slíkt fyrirkomulag, sem samið hafi verið um í rammasamningnum, ekki ógna réttaröryggi við meðferð skipulagsmála.

Það sjónarmið að sveitarstjórn virðist aldrei hafa vísað málinu með bókun til skipulagsnefndar, sem í þessu tilviki sé byggðasamlag, sé úr lausu lofti gripið. Byggðasamlagið annist lögbundin verkefni byggingarfulltrúa samkvæmt mannvirkjalögum og lögbundin verkefni skipulagsfulltrúa samkvæmt skipulagslögum. Vald til útgáfu framkvæmdaleyfis sé ekki í höndum þess heldur hjá sveitarstjórn. Skipulagsnefnd hafi hins vegar tekið málið fyrir á fundi 24. maí 2023 þar sem m.a. hafi verið lagt til að sveitarstjórn myndi samþykkja umsókn um framkvæmdaleyfi.

Athugasemdir leyfishafa: Af hálfu Landsvirkjunar er tekið undir sjónarmið sveitarfélagsins í máli þessu. Meintir formgallar á hinni kærðu ákvörðun geti í engum tilvikum orðið til þess að hún verði felld úr gildi. Sérstaklega sé viðbótarmálsástæðum kærenda mótmælt. Þá eigi meint brot á réttmætisreglu ekki við rök að styðjast. Ráðuneyti sveitarstjórnarmála hafi ekki hafið frumkvæðisathugun vegna rammasamkomulagsins frá 26. júní 2008, en samkvæmt fundargerð frá 27. fundi sveitarfélagsins sé um mögulega frumkvæðisathugun að ræða vegna kæru og beiðni þar um.

—–

Aðilar máls þessa hafa fært fram ítarlegri rök fyrir máli sínu, sem ekki verða rakin hér frekar, en úrskurðarnefndin hefur haft þau öll til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti þeirrar ákvörðunar sveitarstjórnar Skeiða- og Gnúpverjahrepps frá 14. júní 2023 að veita Landsvirkjun framkvæmdaleyfi vegna Hvammsvirkjunar. Samkvæmt lögum nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er það skilyrði aðildar í málum fyrir úrskurðarnefndinni að kærandi eigi lögvarinna hagsmuna að gæta tengda viðkomandi ákvörðun, sbr. 3. mgr. 4. gr. laganna. Umhverfisverndar-, útivistar- og hagsmunasamtök teljast eiga lögvarinna hagsmuna að gæta þegar um er að ræða ákvarðanir um að veita leyfi vegna framkvæmda sem falla undir lög nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana, sbr. b-lið 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011, að nánar tilgreindum skilyrðum uppfylltum. Kærendur í máli þessu eru náttúruverndarsamtök sem uppfylla skilyrði kæruaðildar skv. lögum nr. 130/2011 og verður þeim því játuð kæruaðild að máli þessu.

—–

Landsvirkjun óskaði eftir því með umsókn, dags. 14. desember 2022, að sveitarstjórn Skeiða- og Gnúpverjahrepps gæfi út framkvæmdaleyfi til handa fyrirtækinu fyrir framkvæmdum við Hvammsvirkjun. Með umsókninni fylgdi greinargerð þar sem m.a. kom fram að Hvammsvirkjun yrði staðsett neðan núverandi virkjana á vatnasviði Þjórsár og Tungnaár og kæmi til með að nýta 32 m fall Þjórsár frá Yrjaseli rétt ofan við bæinn Haga og niður fyrir Ölmóðsey austan við Þjórsárholt. Myndi virkjunin nýta miðlað rennsli Þjórsár ofar á vatnasviðinu, en gert væri ráð fyrir allt að 95 MW vatnsaflsvirkjun með árlegri orkuvinnslu um 740 GWh. Þjórsá yrði stífluð með jarðvegsstíflu við þrengingu í ánni við Minni-Núp. Ofan við stíflu yrði inntakslón virkjunarinnar, Hagalón, en vatnsborð þess yrði að mestu stöðugt í um 116 m h.y.s.

Á fundi sveitarstjórnar Skeiða- og Gnúpverjahrepps 14. júní 2023 var fjallað um umsókn um framkvæmdarleyfi Hvammsvirkjunar og hún samþykkt. Við þá afgreiðslu var m.a. vísað til greinargerðar sem unnin var í sameiningu fyrir Skeiða- og Gnúpverjahrepp og Rangárþing ytra, sem samþykkt var sem umsögn meirihluta sveitarstjórnar á framangreindum fundi. Fært var m.a. til bókar að framkvæmdaleyfið yrði gefið út með þeim skilyrðum sem fram kæmu í skipulagi, úrskurði og áliti Skipulagsstofnunar og annarra stofnanna og leyfisveitenda og gerð væri nánari grein fyrir í greinargerðinni, varðandi mótvægisaðgerðir, vöktun, frágang vegna framkvæmdarinnar o.fl. Í greinargerðinni er nánari rökstuðningur fyrir afgreiðslu leyfisins og kemur þar t.a.m. fram að sveitarfélögin geri þau skilyrði sem komi fram í leyfi Fiskistofu og virkjunarleyfi Orkustofnunar að skilyrðum fyrir framkvæmdaleyfi. Síðan segir: „Er útgáfa framkvæmdarleyfis háð því að framangreind skilyrði verði uppfyllt áður en framkvæmdir hefjist í árfarvegi Þjórsár“. Jafnframt var vísað til fyrirmæla 4. mgr. 10. gr. reglugerðar nr. 772/2012 um framkvæmdaleyfi þar sem kveðið er á um að leyfisveitandi geti bundið framkvæmdaleyfi skilyrðum m.a. er fram komi í áliti eða ákvörðunum Skipulagsstofnunar eða umsögnum umsagnaraðila vegna málsmeðferðar samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum, að svo miklu leyti sem aðrir sem veita leyfi til framkvæmda samkvæmt öðrum lögum hafa ekki tekið afstöðu til þeirra.

Hinn 28. september 2023 var hið kærða framkvæmdaleyfi gefið út af Umhverfis- og tæknisviði Uppsveita bs.

—–

Sveitarstjórn veitir framkvæmdaleyfi skv. 13. og 14. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, sbr. og 3. gr. reglugerðar nr. 772/2012. Samkvæmt 2. mgr. 6. gr. sömu laga er sveitarstjórn heimilt í samþykkt sveitarfélagsins að fela skipulagsnefnd eða öðrum aðilum innan stjórnsýslu sveitarfélagsins heimild til fullnaðarafgreiðslu mála samkvæmt lögunum, sbr. 42. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011. Í samþykkt nr. 415/2022 um stjórn sveitarfélagsins Skeiða- og Gnúpverjahrepps, sem birt var í B-deild Stjórnartíðinda 7. apríl 2022, er skipulagsnefnd Umhverfis- og tæknisviðs uppsveita bs. falið að fara með skipulagsmál skv. 6. gr. skipulagslaga og byggingamál skv. 7. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki, sbr. B-lið 41. gr., sbr. 30. gr. samþykktarinnar. Samkvæmt samþykkt nr. 35/2022 um byggðasamlagið, sem birt var í B-deild Stjórnartíðinda 19. janúar 2022, er tilgangur þess að annast lögbundin verkefni byggingarfulltrúa samkvæmt mannvirkjalögum og lögbundin verkefni skipulagsfulltrúa samkvæmt skipulagslögum. Af þessum samþykktum verður á hinn bóginn hvorki ráðið að sveitarstjórn hafi framselt vald sitt til afgreiðslu framkvæmdaleyfa til skipulagsnefndar né að tillaga skipulagsnefndar um afgreiðslu á umsókn um framkvæmdaleyfi þurfi að liggja fyrir áður en sveitarstjórn tekur ákvörðun um hvort veita skuli slíkt leyfi. Óháð framangreindu fer sveitarstjórn með æðsta vald í málefnum sveitarfélags og getur að meginreglu því tekið til sín mál til meðferðar sem henni eru falin að lögum.

Afla skal framkvæmdaleyfis sveitarstjórnar skv. 13. gr. skipulagslaga vegna meiri háttar framkvæmda sem áhrif hafa á umhverfið og breyta ásýnd þess, svo sem breytingar lands með jarðvegi eða efnistöku, og annarra framkvæmda sem falla undir lög um mat á umhverfisáhrifum. Það er ótvírætt að hluti fyrirhugaðra framkvæmda við Hvammsvirkjun, t.a.m. fyrirhuguð efnistaka og varnargarðar falla hér undir, en tekið var fram í greinargerð með umsókn um framkvæmdina að hún væri einnig háð byggingarleyfi skv. mannvirkjalögum, en ekki hefði verið sótt um slíkt leyfi. Jafnframt var áréttað í umsókninni að framkvæmdin næði til framkvæmdar fiskistiga við virkjunina. Þá er tekið fram í greinargerð sveitarstjórnar með framkvæmdaleyfinu að leyfið sé eingöngu bundið við þær framkvæmdir sem tilgreindar séu í leyfisumsókn og á meðfylgjandi teikningum og sem fjallað sé um í umhverfismatinu. Þykja því ekki efni til að líta svo á að sveitarstjórn hafi farið út fyrir valdsvið sitt við afgreiðslu umsóknarinnar.

—–

Af hálfu sveitarfélagsins er vísað til þess að í skipulagslögum sé hvergi gert að skilyrði fyrir útgáfu framkvæmdaleyfis að virkjunarleyfi liggi fyrir. Samkvæmt 3. mgr. 14. gr. laganna getur sveitarstjórn bundið framkvæmdaleyfi þeim skilyrðum er fram kunna að koma í áliti Skipulagsstofnunar að svo miklu leyti sem aðrir sem veita leyfi til framkvæmda samkvæmt sérlögum hafa ekki tekið afstöðu til þeirra. Jafnframt er sveitarstjórn heimilt að binda framkvæmd skilyrðum sem sett eru í samræmi við gildandi skipulagsáætlanir sveitarfélagsins. Nánari fyrirmæli um samþykki og útgáfu framkvæmdaleyfa eru í reglugerð nr. 772/2012. Þar kemur fram í 5. tl. 2. mgr. 7. gr. að umsókn um framkvæmdaleyfi skuli fylgja fyrirliggjandi samþykki og/eða leyfi annarra leyfisveitenda sem framkvæmdin kann að vera háð samkvæmt öðrum lögum, ásamt upplýsingum um önnur leyfi sem framkvæmdaraðili er með í umsóknarferli eða hyggst sækja um. Þegar lög gera með þessum hætti ráð fyrir því að ákvörðun stjórnvalds sé háð því að fyrir liggi ákvörðun annars stjórnvalds leiðir af 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 rík skylda fyrir fyrrnefnda stjórnvaldið að afla með forsvaranlegum hætti nægilegra upplýsinga um hvort ákvörðun hins síðarnefnda stjórnvalds liggi fyrir og þá hvers efnis hún er.

Í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að skipulagslögum var fjallað sérstaklega um fyrirmæli þau sem komu í 3. mgr. 14. gr. laganna og rakið að skilyrði sem fram komi í áliti Skipulagsstofnunar geti m.a. varðað mótvægisaðgerðir og samráð við tiltekna aðila. Sveitarstjórn sé heimilt en ekki skylt að taka upp slík skilyrði. Þetta væri þó háð því að önnur stjórnvöld, sem veiti leyfi til framkvæmdanna, hafi ekki tekið afstöðu til þessara skilyrða. Þegar svo standi á beri sveitarstjórn ekki að taka upp slík skilyrði, enda sé það í höndum annarra leyfisveitenda að fjalla um þau. Af þessum skýringargögnum má greina það viðhorf löggjafans að fyrirmælum 3. mgr. 14. gr. skipulagslaga hafi verið ætlað að tryggja að áður en til samþykktar framkvæmdaleyfis kæmi, lægi fyrir efnisleg afstaða annarra leyfisveitenda sem framkvæmd væri háð samkvæmt sérlögum sem um viðkomandi framkvæmd gildi. Sama ályktun verður dregin af sambærilegum ákvæðum í 4. mgr. 10. gr. reglugerðar nr. 772/2012. Fyrir þessu eru um leið þau rök að ef framkvæmdaleyfi er samþykkt áður en fyrir liggur afstaða slíkra sérhæfðra leyfisveitenda, skapast sú hætta að skilmálar ólíkra leyfa reynist ósamrýmanlegir. Á þessum grundvelli hefur í úrskurðum úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála verið álitin forsenda framkvæmdaleyfis hvort fyrir liggi afstaða sérhæfðs stjórnvalds hverju sinni, sjá úrskurði nefndarinnar í málum nr. 115/2012, nr. 25/2016 og nr. 58/2022.

—–

Af hálfu sveitarstjórnar Skeiða- og Gnúpverjahrepps hefur komið fram að tilvísun til virkjunarleyfis í fyrrnefndri greinargerð hafi ekki sérstaka þýðingu. Þetta er ekki í samræmi við umfjöllun í greinargerð með leyfinu þar sem fram kemur að sveitarfélögin geri þau skilyrði sem komi fram í leyfi Fiskistofu og virkjunarleyfi Orkustofnunar að skilyrðum fyrir veitingu framkvæmdaleyfis. Ekki verður fram hjá því litið að eftir úrskurð nefndarinnar frá 15. júní 2023 í máli nr. 3/2023 liggur ekki lengur fyrir heimild Orkustofnunar fyrir Landsvirkjun til að reisa og reka raforkuver, sbr. raforkulög nr. 65/2003, né til miðlunar, veitingar og nýtingar vatns vegna Hvammsvirkjunar, sbr. vatnalög nr. 15/1923, en í hinu brottfallna virkjunarleyfi var m.a. kveðið á um hvert væri flatarmál og heimilað rúmtak Hagalóns, veitingu vatns um virkjunina og lágmarksrennsli í farvegi.

Með ógildingu virkjunarleyfis Hvammsvirkjunar er það niðurstaða nefndarinnar að efnislegar forsendur fyrir samþykki framkvæmdaleyfisins hafi brostið í þeim mæli að ákvörðunin geti ekki staðið óröskuð. Verður af þeirri ástæðu að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi og verður því ekki tekin afstaða til annarra álitaefna sem uppi kunna að vera í málinu, m.a. hvort sveitarstjórn hafi tekið sjálfstæða og skýra afstöðu á grundvelli 61. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun sveitarstjórnar Skeiða- og Gnúpverjahrepps frá 14. júní 2023 um að veita framkvæmdaleyfi vegna Hvammsvirkjunar.

okt 16

Love0

90/2023 Þóroddsstaðir

Með UUA

Árið 2023, mánudaginn 16. október, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Geir Oddsson auðlindafræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 90/2023, kæra á ákvörðun Sveitarfélagsins Ölfuss frá 29. júní 2023 um að deiliskipulag verði útbúið, lagt fram og samþykkt í tengslum við stofnun nýrrar lóðar og sameiningu hennar við aðra lóð.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 21. júlí 2023, er barst nefndinni sama dag kærir eigandi jarðarinnar Þóroddsstaðir 2 lóð 1, lnr. 222137 þá ákvörðun Sveitarfélagsins Ölfuss frá 29. júní 2023 að samþykkja umsókn kæranda um stofnun lóðar og sameiningu hennar við aðra lóð með þeim fyrirvara að lagt verði fram deiliskipulag fyrir breytingunni sem samræmist aðalskipulagi sveitarfélagsins. Þurfi deiliskipulagið að sýna fyrirkomulag uppbyggingar á sameinaðri lóð sem lagt yrði fyrir skipulags- og umhverfisnefnd sveitarfélagsins, samþykkt þar og tekið gildi. Þess er krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Sveitarfélaginu Ölfusi 18. ágúst 2023.

Málavextir: Kærandi í máli þessu gerði samkomulag við eiganda jarðarinnar Þóroddstaða 2, lnr. 171825, í Sveitarfélaginu Ölfusi um kaup á landskika úr jörðinni. Í samkomulaginu fólst að kaupandi bæri kostnað af stofnun sjálfstæðrar fasteignar á skikanum. Umsókn kæranda um stofnun fasteignar á þessum grundvelli var tekin fyrir á fundi skipulags- og umhverfisnefndar Ölfuss 7. júní 2023. Í fundargerð nefndarinnar segir að landeigandi óski eftir að stofna lóð og sameina hana annarri. Hugmyndin væri að gera deiliskipulag fyrir íbúðarlóðir á sameinaðri lóð í framtíðinni. Lóðin sem sótt sé um að stofna sé merkt 2C á uppdrætti og yrði síðar sameinuð Þóroddsstöðum 2, lóð 1. Var umsóknin samþykkt á fundi nefndarinnar með fyrirvara um að stofna mætti lóðina eftir að deiliskipulag sem samræmist aðalskipulagi sveitarfélagsins og sýni fyrirkomulag uppbygginga á sameinaðri lóð hafi verið lagt fyrir nefndina, samþykkt þar og tekið gildi. Var ákvörðunin staðfest á fundi bæjarstjórnar Ölfuss 29. júní s.á.

Málsrök kæranda: Kærandi kveðst ekki sætta sig við skilyrði um að deiliskipuleggja þurfi stofnun landskikans með tilheyrandi kostnaði. Samkvæmt aðalskipulagi séu bæði jörðin og landskikinn á landbúnaðarsvæði og ekki standi til að framkvæma eða breyta neinu á landskikanum. Það eina sem kæmi til með að breytast væri landamerki. Engar forsendur í lögum styðji það að deiliskipuleggja þurfi stofnun landskika. Sé því óskiljanlegt hvaða tilgangi það þjóni að krefjast deiliskipulags þar sem síðar standi til að sameina núverandi land kaupandans við landskikann.

Með hinni kærðu ákvörðun hafi meðalhófsregla 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verið sniðgengin. Samkvæmt fundargerð skipulags- og umhverfisnefndar, dags. 7. júní 2023, hafi verið búið að snúa málinu á þann veg að fyrirhugað væri að skipuleggja íbúðabyggð á svæðinu. Sá misskilningur hafi verið leiðréttur, en skipulagsyfirvöld hafi ekki talið það breyta forsendum ákvörðunarinnar.

Málsrök Sveitarfélagsins Ölfuss: Af hálfu sveitarfélagsins er vísað til 1. mgr. 6. gr. jarðalaga nr. 81/2004 eins og þeim var breytt með lögum nr. 53/2021. Þar segi að skipting lands á landbúnaðarsvæðum, sbr. 48. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, skuli samrýmast skipulagsáætlun. Samkvæmt 48. gr. skipulagslaga sé óheimilt að skipta jörðum, löndum, lóðum eða breyta landamerkjum og lóðamörkum nema samþykki sveitarstjórnar komi til.

Skilningur sveitarfélagsins sé að með skipulagsáætlun í 6. gr. jarðalaga sé átt við deiliskipulag. Því fari sveitarfélagið fram á að við skiptingu lands eða sameiningu lands sé lagt fram deiliskipulag sem sýni fyrirhugaðar breytingar. Sé slíkt mikilvægt til þess að unnt sé að meta áhrif stofnunar lóða eða samruna, m.a. á notkun lands sem landbúnaðarlands, sem og aðkomu að nýjum lóðum. Kærandi hafi beint fyrirspurn til Skipulagsstofnunar varðandi málið sem svarað hafi verið með tölvupósti 22. júní 2023. Í svarinu vísi lögfræðingur stofnunarinnar til 6. gr. jarðalaga og segi að samkvæmt ákvæðinu þurfi skipting lands að vera í samræmi við skipulagsáætlun. Sé ekki fyrir hendi deiliskipulag á því svæði sem landskikinn tilheyri þurfi að gera deiliskipulag.

Með vísan til framangreinds telji sveitarfélagið sig hafa við meðferð málsins farið eftir þeim skilyrðum sem sett séu samkvæmt skipulagslögum og jarðalögum með því að kalla eftir því að landeigandi leggi fram deiliskipulag svæðisins eins og það verði eftir stofnun nýrrar fasteignar. Þessu verklagi hafi verið fylgt eftir frá því breyting var gerð á jarðalögum. Ekki sé um mismunun að ræða heldur sé sveitarfélagið að vinna eftir lögum.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Ítrekað er að ekki standi til að framkvæma nokkuð á landinu sem um sé að ræða. Fram komi í 6. gr. jarðalaga að skipting lands skuli samrýmast skipulagsáætlun. Samkvæmt lögunum skiptist skipulag í aðalskipulag, deiliskipulag og svæðisskipulag. Í gildandi aðalskipulagi fyrir svæðið sé það flokkað sem landbúnaðarsvæði og ekkert í framangreindum lögum kveði á um skyldu til að deiliskipuleggja það.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti þeirrar ákvörðunar sveitarstjórnar sveitarfélagsins Ölfuss að deiliskipulag verði útbúið, lagt fram og samþykkt í tengslum við stofnun nýrrar lóðar og sameiningu hennar við aðra lóð.

Samkvæmt 48. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 er óheimilt að skipta jörðum, löndum eða lóðum eða breyta landamerkjum og lóðamörkum nema samþykki sveitarstjórnar komi til. Í máli þessu er afstaða sveitarstjórnar til landskipta byggð á 6. gr. jarðalaga, en þar eru sérstök skilyrði sett fyrir landskiptum á landbúnaðarsvæðum. Nánar tiltekið segir þar að skipting lands á landbúnaðarsvæðum, sbr. 48. gr. skipulagslaga, skuli samrýmast skipulagsáætlun, en samkvæmt Aðalskipulagi Ölfuss 2020–2036 er jörðin Þóroddsstaðir 2 á skilgreindu landbúnaðarsvæði. Þá er í svörum sveitarfélagsins vísað til stjórnsýsluframkvæmdar sem skilja verður svo að ávalt sé krafist deiliskipulags við stofnun og eða sameiningu lóða á landbúnaðarsvæðum í sveitarfélaginu.

Af hálfu sveitarstjórnar hefur við meðferð þessa máls verið lýst þeirri áherslu að mikilvægt sé að við skiptingu lands eða sameiningu sé lagt fram deiliskipulag sem sýni breytingar svo að unnt sé að meta áhrif stofnunar eða samruna m.a. á notkun lands sem landbúnaðarlands sem og aðkomu að nýjum lóðum o.fl. Rök sveitarfélagsins eru að þessu leyti í samræmi við þær áherslur sem greinir í skýringum með lögum nr. 85/2020 og 53/2021 sem vörðuðu fyrirmæli þau sem nú eru 6. gr. jarðalaga nr. 81/2004. Varða þær áherslur mikilvægi þess að skipulagsákvörðun liggi fyrir samhliða eða áður en beiðni um landskipti eða sameiningu jarða er afgreidd þannig að komið sé í veg fyrir að möguleikar til að stýra landnýtingu og þróun byggðar með skipulagi skerðist, sem geti gerst ef landareignir og lóðir eru festar í sessi áður en skipulag er unnið. Í skýringum með lögunum nr. 85/2020 var tilgangi þessara breytinga m.a. lýst þannig að stefnt væri að því að jarðalög yrðu landbúnaðarpólitískt verkfæri í höndum sveitarstjórna þannig að markmiðum þeirra yrði fylgt eftir við töku ákvarðana um landnotkun.

Við töku hinnar kærðu ákvörðunar studdist sveitarfélagið Ölfuss við álit Skipulagsstofnunar varðandi túlkun á 1. mgr. 6. gr. jarðalaga. Úrskurðarnefndin hefur kynnt sér álitið. Að áliti nefndarinnar var það afdráttarlausara en efni stóðu til í ljósi þess að skipulagsáætlanir sveitarfélaga skiptast í þrjá flokka skv. 19. tl. 2. gr. skipulagslaga, þ.e. svæðisskipulag, aðalskipulag og deiliskipulag. Af þessu tilefni má einnig vísa til 2. mgr. 6. gr. jarðalaga þar sem segir að við beiðni um skiptingu eða sameiningu lands á landbúnaðarsvæðum sé sveitarstjórn heimilt að krefjast þess að umsækjandi geri grein fyrir áhrifum hennar á búrekstrarskilyrði. Ekki er tekið fram í greininni að krafa um slíkan rökstuðning sé háð gerð deiliskipulags. Þá er í sömu málsgrein sett fram það markmið að ákvörðun sveitarstjórnar um hvort fallist verði á landskipti skuli reist á heildstæðu mati á áhrifum þeirra samkvæmt skipulagsáætlun. Með vísan til þessara fyrirmæla hefði verið rétt af sveitarfélaginu að meta nánar hvað fælist í áformum kæranda með hliðsjón af aðalskipulagi sveitarfélagsins og valdheimildum 6. gr. jarðalaga í stað þess að gera það að ófrávíkjanlegu skilyrði við afgreiðslu umræddrar umsóknar kæranda að fyrir lægi samþykkt deiliskipulag fyrir hina sameinuðu lóð.

Að því virtu og með vísan til framanrakins verður að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun Sveitarfélagsins Ölfuss frá 29. júní 2023 um að samþykkja umsókn um stofnun lóðar og sameiningu hennar við aðra lóð með þeim fyrirvara að lagt verði fram deiliskipulag fyrir breytingunni sem samræmist aðalskipulagi sveitarfélagsins.

sep 29

Love0

53/2023 Efnistaka í Hörgá

Með UUA

Árið 2023, föstudaginn 29. september, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður og Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor. Geir Oddsson auðlindafræðingur tók þátt í gegnum fjarfundabúnað.

Fyrir var tekið mál nr. 53/2023, kæra á ákvörðunum sveitarstjórnar Hörgársveitar frá 22. september 2022 um að samþykkja umsókn fyrir 100.000 m³ efnistöku á svæði E-9 í Hörgá, 27. ágúst 2020 um að samþykkja umsókn fyrir 85.000 m³ efnistöku á svæði E-6 í Hörgá og 26. október 2022 um að samþykkja ótiltekna heimild til efnistöku á svæði E-8 í Hörgá.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 19. apríl 2023, er barst nefndinni sama dag, kærir Náttúrugrið, þær ákvarðanir sveitarstjórnar Hörgársveitar frá 22. september 2022 að samþykkja framkvæmdaleyfi fyrir 100.000 m³ efnistöku á svæði E-9 í Hörgá, 27. ágúst 2020 um að samþykkja 85.000 m³ efnistöku á svæði E-6 í Hörgá og 26. október 2022 um ótiltekna heimild til efnistöku á svæði E-8 í Hörgá. Er þess krafist að ákvarðanirnar verði felldar úr gildi. Jafnframt var gerð krafa um að framkvæmdir á svæði E-6 í Hörgá yrðu stöðvaðar til bráðabirgða á meðan málið væri til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni, en þeirri kröfu var hafnað með úrskurði uppkveðnum 26. maí 2023.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Hörgársveit 5., 8. og 11. maí og 5. júní 2023.

Málavextir: Hörgá er u.þ.b. 44 km löng dragá sem rennur eftir Hörgárdal í Hörgársveit til sjávar. Stærð vatnasviðs Hörgár og hliðaráa hennar er áætlað um 700 km². Kærandi kærði fimm ákvarðanir sveitarstjórnar um að samþykkja umsóknir um framkvæmdaleyfi vegna efnistöku úr Hörgá en með erindi til úrskurðarnefndarinnar, dags. 8. maí 2023 féll kærandi frá kæru vegna tveggja þeirra ákvarðana. Með kæru í máli þessu er því skotið til nefndarinnar ákvörðunum sveitarstjórnar Hörgársveitar um samþykkja umsóknir um þrjú framkvæmdaleyfi, sem veitt voru þremur ólíkum félögum, til malartöku á grundvelli umhverfismatsskýrslu Hörgár sf. og álits Skipulagsstofnunar frá árinu 2015, en um er að ræða:

Framkvæmdaleyfi G.V. Grafna ehf., dags. 1. október 2022, vegna 100.000 m³ efnistöku á svæði E-9 í Hörgá á tímabilinu 1. október 2022 til 31. desember 2023. Var málið tekið fyrir á fundi sveitarstjórnar Hörgársveitar 22. september 2022 og bókað í fundargerð að sveitarstjórn „samþykkti að framkvæmdaleyfið verði veitt, enda liggi fyrir skriflegt samþykki allra landeigenda áður en framkvæmdaleyfið er gefið út.“
Framkvæmdaleyfi Skútabergs ehf., dags. 1. október 2022, fyrir 85.000 m³ efnistöku úr Hörgá á svæði E-6 samkvæmt aðalskipulagi. Erindið var samþykkt á fundi sveitarstjórnar Hörgársveitar 27. ágúst 2020 með þeim rökstuðningi að veiting framkvæmdaleyfis samræmdist aðalskipulagi. Einnig var bókað í fundargerð að endurnýjað leyfi frá Fiskistofu væri skilyrði. Gilti leyfið fyrir 85.000 m³ efnistöku og að henni skyldi lokið og efnið farið af svæðinu fyrir 1. október 2022. Ekki varð af framkvæmdum og var nýtt framkvæmdaleyfi gefið út, dags. 1. október 2022, án þess að málið væri tekið fyrir að nýju í sveitarstjórn.
Framkvæmdaleyfi Nesbræðra ehf., dags. 4. nóvember 2022, fyrir 25.000 m³ efnistöku á svæði E-8 í Hörgá. Umsókn um framkvæmdaleyfi var tekin fyrir á fundi sveitarstjórnar Hörgársveitar 26. október 2022 og samþykkti sveitarstjórn að framkvæmdaleyfi yrði veitt þegar skriflegt samþykki allra landeigenda sem ættu hlutdeild í svæði E8 lægi fyrir.

Málsrök kæranda: Kærandi bendir á að hinar kærðu ákvarðanir hafi ekki verið auglýstar í Lögbirtingablaði í samræmi við 4. mgr. 14. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og því sé kærufrestur ekki liðinn.

Hin kærðu framkvæmdaleyfi hafi verið gefin út án þess að lögbundið mat hafi farið fram á því hvort framkvæmdir væru til þess fallnar að umhverfismarkmið laga nr. 36/2011 um stjórn vatnamála næðust ekki, m.a. varðandi vatnshlotin Hörgá 1 102-1801-R, Fossá 102-1705-R, Hörgá 2 102-1702-R, Öxnadalsá 1 102-1793-R og Eyjafjörð 102-277-G. Samkvæmt vatnavefsjá sé vistfræðilegt ástand allra straumvatnshlotanna „mjög gott“ og umhverfismarkmið laganna séu því „mjög gott vistfræðilegt ástand“. Umhverfismatið frá árinu 2015 hafi leitt í ljós að framkvæmdirnar muni líklega hafa áhrif á eðli og þróun vatnsfalla og geti haft áhrif á lífríki í vatni. Fram komi í umhverfismatinu að Veiðimálastofnun, nú Hafrannsóknarstofnun, hafi talið óraunhæft að meta áhrif framkvæmda á veiði og lífríki á því stigi og því gæti stofnunin ekki mælt með slíkum verkefnum. Í matsskýrslu komi fram það álit stofnunarinnar að „ógerlegt [sé] að áætla fórnarkostnað við heildarframkvæmdina og efnistaka úr vatnsfalli ætti einungis að vera ásættanleg ef mjög miklir efnahags- og samfélagslegir hagsmunir eru í húfi“.

Í skýrslum Hafrannsóknarstofnunar komi fram að veiði á bleikju í Hörgá hafi dregist mikið saman á allra síðustu árum og hafi veiðin verið aðeins 146 fiskar sumarið 2021, en hafi áður verið að meðaltali yfir 900 bleikjur líkt og fram komi í fyrrnefndu umhverfismati. Ekki hafi verið aflað álits stofnunarinnar við veitingu framkvæmdaleyfanna. Með vísan til umhverfismatsins teljist komnar fram nægar líkur á að áhrif framkvæmda á vatnsgæði umræddra yfirborðsvatnshlota samrýmist ekki bindandi umhverfismarkmiðum 11. gr. laga nr. 36/2011 um stjórn vatnamála, svo sem þau verði skýrð með hliðsjón af tilskipun 2000/60/EB og fyrirliggjandi dómafordæmum um 4. gr. hennar. Því hafi sveitarstjórn verið óheimilt að veita hin kærðu framkvæmdaleyfi án undangengis mats á því, og eftir atvikum möguleikum á undanþágu frá bindandi umhverfismarkmiðum vegna knýjandi almannahagsmuna. Varúðarregla, greiðsluregla og reglan um vísindalegan grundvöll ákvarðana í náttúruverndarlögum nr. 60/2013 styðji þá niðurstöðu.

Hvergi sé að finna vísbendingu í fundargerðum um að sveitarstjórn hafi lagt álit Skipulagsstofnunar til grundvallar ákvörðunum sínum um framkvæmdaleyfi. Þar sé ekki að finna rökstuðning fyrir leyfi svo sem skylt sé skv. 2. mgr. 14. gr. skipulagslaga og 2. og 3. mgr. 27. gr. laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana, sbr. áður rannsóknarskyldu, skyldu til að leggja til grundvallar og til greinargerðar eða rökstuðnings í samræmi við áskilnað 13. gr. laga nr. 106/2000. Leiðbeiningar, birtar á vefsvæði Hörgársveitar, hafi ekki lagastoð og komi ekki í stað lögbundinnar málsmeðferðar.

Í áliti Skipulagsstofnunar, dags. 4. júní 2015, hafi verið sett skilyrði um að tekið yrði á efnistöku í Hörgá með heildstæðum hætti í aðalskipulagi Hörgársveitar og það notað til að leggja línurnar um skipulag efnistöku. Sérákvæði um efnistöku í Hörgá og þverám hennar hafi verið sett í Aðalskipulag Hörgársveitar 2012–2024 en nú hafi því verið breytt, sbr. auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 19. febrúar 2021. Breytingarnar hafi verið gerðar að kröfu einstakra landeigenda, en ekki Hörgár sf. Í kjölfar þessara breytinga virðist sem efnistaka í Hörgá hafi farið úr böndum en fjöldaútgáfa framkvæmdaleyfa hafi átt sér stað frá því aðalskipulagsbreytingin hafi tekið gildi.

Framkvæmd hins breytta aðalskipulags, um að við veitingu framkvæmda vegna efnistökusvæða E2, E4, E6, E7, E8, E9, E10 og E11 skuli liggja fyrir umsögn Fiskistofu um sammögnunaráhrif í stað þess að aðeins skuli liggja fyrir leyfi á einum stað í senn, virðist fara þvert gegn umhverfismatinu. Ógerningur sýnist einnig að framfylgja nýju ákvæði aðalskipulags um að efni skuli ekki hrúgað á bakka Hörgár á þann hátt að við háa vatnsstöðu skolist efni úr þeim aftur út í ánna, í stað þess að færa skuli það á stað fjarri bakkanum þegar í stað og því komi vinnuvélar ekki að ánni á veiðitíma, líkt og upphaflega hafi verið kveðið á um í aðalskipulaginu. Virðist því skilyrði Skipulagsstofnunar í umhverfismatinu fyrir borð borið með breyttu aðalskipulagi.

Ein meginforsenda í umhverfismati hafi verið að sameignarfélag landeigenda stæði að framkvæmdinni og er framkvæmdaraðili þar tilgreindur Hörgá sf. Um þetta hafi verið fjallað í áliti Skipulagsstofnunar. Hin kærðu framkvæmdaleyfi séu gefin út til annarra aðila og því stangist þau á við þessa forsendu. Samkvæmt samþykktum Hörgár sf. sé tilgangur félagsins allt annar en fram komi í umhverfismati. Þá stangist hinar kærðu ákvarðanir á við 2. og 4. mgr. 13. gr. skipulagslaga þar sem ekki sé getið stærðar efnistökusvæðis, vinnsludýpis og gerðar efnis. Hvorki hafi verið leitað lögbundinnar umsagnar náttúruverndarnefndar né gengið úr skugga um samræmi við skipulag og náttúruverndarlög. Ákvarðanirnar uppfylli m.a. ekki áskilnað reglugerðar nr. 772/2012 um nákvæma tilgreiningu svæðis.

Í umsögn Orkustofnunar um frummatsskýrslu, dags. 16. febrúar 2015, komi fram hugleiðingar stofnunarinnar um þörf leyfisveitinga hennar skv. vatnalögum nr. 15/1923 og laga nr. 57/1998 um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu. Þörf hafi verið á þeim leyfisveitingum áður en hægt hefði verið að veita hin kærðu framkvæmdaleyfi. Þannig virðist leyfi skv. 1. mgr. 75. gr. vatnalaga ekki hafa legið fyrir við ákvarðanir um framkvæmdaleyfi og heldur ekki nýtingarleyfi skv. 6. gr. laga nr. 57/1998.

Málsrök Hörgársveitar: Af hálfu sveitarfélagsins er þess krafist að kæru í máli þessu verði vísað frá eða kröfum kæranda hafnað. Kæranda skorti lögvarða hagsmuni til aðildar, sbr. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Hann eigi engin tengsl við hinar kærðu ákvarðanir og hafi því ekki lögvarða hagsmuni af kærunni. Í kæru sé hvergi rökstutt að skilyrði 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 séu uppfyllt. Aðild umhverfis-, útivistar- og hagsmunasamtaka skv. 3. og 4. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 sé undantekning frá þeirri almennu reglu stjórnsýsluréttar að aðeins þeir sem eigi einstaklegra, beinna og lögvarinna hagsmuna að gæta geti orðið aðilar að stjórnsýslumáli, sem verði því að túlka þröngt. Þá sé skilyrði 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um ætlað brot á þátttökurétti ekki uppfyllt.

Þá sé kærufrestur hinna kærðu ákvarðana liðinn. Þær hafi ekki verið auglýstar í Lögbirtingablaði en birtar á vefsíðu sveitarfélagsins. Einnig hafi umhverfismatsskýrsla frá apríl 2015 og álit Skipulagsstofnunar frá 4. júní 2015, sbr. ákvörðun Skipulagsstofnunar, dags. 4. september 2014, verið aðgengileg á vefnum síðan árið 2015. Verði því að líta svo á að birting hafi verið fullnægjandi. Auk þess séu framkvæmdir vel sýnilegar frá þjóðvegi og ættu ekki að dyljast þeim sem sýni þeim áhuga. Ákvæði 4. mgr. 14. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 gildi ekki um hinar kærðu ákvarðanir. Um sé að ræða aðskildar framkvæmdir, sem hver fyrir sig sé kærð í málinu, en engin þeirra sé matsskyld, sbr. gr. 2.01 í 1. viðauka við lög nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana, þar sem matsskylda eigi aðeins við um efnistöku yfir 500.000 m³. Því þurfi ekki að birta þær opinberlega. Þó önnur viðmið kunni að hafa verið í tíð eldri laga nr. 106/2000 um umhverfismat framkvæmda þá verði að fjalla um kæru á grundvelli þeirra laga sem í gildi séu þegar kæra sé borin fram.

Öll efnistaka og leyfi séu í samræmi við skipulagslög nr. 123/2010, sbr. reglugerð um framkvæmdaleyfi nr. 772/2012 og gildandi skipulag. Efnistakan sé í samræmi við umhverfismatsskýrslu frá apríl 2015 um efnistöku í Hörgá. Áhrif efnistöku séu í mörgum atriðum jákvæð að mati Skipulagsstofnunar, sbr. álit dags. 4. júní 2015, og heimili stofnunin fyrir sitt leyti efnistöku úr Hörgá á grundvelli matsskýrslunnar. Ekkert sé komið fram í málinu sem styðji að efnistakan sé ekki í samræmi við skipulag, umhverfismatsskýrslu, lög eða reglur, né að hagsmunum Hörgár, umhverfis hennar eða lífríki sé ógnað á nokkurn hátt. Aðeins hafi verið settar fram órökstuddar fullyrðingar um meint áhrif af flutningi efnis frá bökkum Hörgár sem séu meira í ætt við skoðanir en staðreyndir um atvik. Fullyrðingar um að minnkandi veiði megi að einhverju leyti tengja við efnistöku séu órökstuddar og fái enga stoð í rannsóknum eða athugunum og liggi ekkert fyrir um orsakatengsl. Fjölmargir aðrir þættir hafi áhrif á veiði og fiskafjölda, svo sem hitastig vatns og sjávar, heimilar veiðiaðferðir, fjöldi veiðidaga og ásókn og ástundun veiðimanna. Hörgá og aðrar ár í vatnakerfi hennar, eins og Öxnadalsá, séu nokkuð berskjaldaðar fyrir framburði vegna hlýinda sumarið í gegn og sé verðlagning veiðileyfa í ánni um áratugaskeið einn gleggsti mælikvarðinn á það að ástundun veiðimanna sé ef til vill stærsta breytan í því hver veiði sé í Hörgá, auk almennrar þróunar í veiði, en ekki efnistaka. Þó hin kærðu leyfi séu allt sjálfstæðar og aðskildar framkvæmdir hafi sveitarfélagið alltaf tekið mið af áhrifum á ánna í heild og telji sig hafa farið eftir umhverfismatsskýrslu.

Sameignarfélagið Hörgá sf. hafi staðið að öflun umhverfismatsins á sínum tíma. Landeigendur sem eigi rétt til efnistöku úr Hörgá hafi staðið að félaginu. Síðar hafi landeigendur ákveðið að slíta því samstarfi og sveitarfélagið keypt umhverfismatið, sbr. bókanir af fundum sveitarstjórnar, dags. 9. desember 2015, 17. mars 2016 og 20. apríl 2016, en það muni hafa verið til að draga úr beinu fjárhagstjóni Hörgár sf. af kostnaði við matið, en félagsmenn sjálfir skyldu bera kostnað af matinu væri ekki til fyrir því í sjóði. Kærandi haldi því fram í tölvupósti, dags. 9. maí 2023, að með því hafi grundvöllur umhverfismatsins liðið undir lok. Sveitarfélagið hafi alltaf litið svo á að rétt sé að fara eftir umhverfismatinu og hafi lagt sig fram um að fara eftir því við útgáfu leyfa og eftirlit með framkvæmdum. Þó fyrrnefnt sameignarfélag sé ekki lengur starfandi og í slitaferli þá hljóti að vera eðlilegt og í samræmi við góða stjórnsýslu og í þágu umhverfisins og lífríkis Hörgár að tekið sé mið af umhverfismatinu þrátt fyrir það. Þá sé ekkert sem banni slíkt framsal á vísindalegri skýrslu.

Á þeim tíma sem ráðist hafi verið í umhverfismatið hafi það verið í samstarfi landeigenda og sveitarfélagsins til að tryggja yfirsýn yfir efnistöku og áhrif hennar á vatnakerfi í heild, í stað þess að hver og einn landeigandi fyrir sig ráðstafi námuréttindum sínum án tillits til annarra landeigenda. Við útgáfu leyfanna hafi gildandi lögum verið fylgt og öll lagaskilyrði þeirra verið uppfyllt. Útgáfa leyfanna sé í samræmi við markmið a-d liðar 2. gr. reglugerðar nr. 772/2012 um framkvæmdaleyfi. Farið hafi verið eftir og byggt á matsskýrslu frá 2015 og áliti Skipulagsstofnunar frá 4. júní 2015. Samkvæmt Aðalskipulagi Hörgársveitar 2012–2024 sé Hörgá skipulagt efnistökusvæði en í aðalskipulaginu sé lögð áhersla á nýtingu náma sem náttúran geti viðhaldið.

Fyrirliggjandi gögn, þ.e. matsskýrslan, álit og ákvörðun Skipulagsstofnunar, sem og önnur fyrirliggjandi gögn hafi verið nægjanleg til að sveitarstjórn gæti lagt mat á áhrif efnistöku. Þá séu leyfin í samræmi við lög nr. 61/2006 um lax- og silungsveiði, sbr. V. kafla þeirra. Ekki verði heldur séð að útgefin leyfi fari gegn þeim markmiðum sem sett séu í vatnaáætlun Umhverfisstofnunar fyrir Ísland 2022–2027, sbr. 5. mgr. 11. gr. laga nr. 36/2011 um stjórn vatnamála. Þá megi benda á umhverfisskýrslu vegna Aðalskipulags Hörgársveitar 2012–2024 en þar sé fjallað um áhrif efnistöku á gæði vatns. Vistfræðilegt ástand allra straumvatnshlotanna í Hörgá þar sem efnistaka fari fram sé mjög gott samkvæmt vatnavefsjá Umhverfisstofnunar. Hljóti það að vera vísbending um að efnistaka úr ánni á umliðum árum hafi ekki haft neikvæð áhrif á lífríki hennar. Ef svo væri mætti ætla að ástand straumvatnshlotanna væri ekki gott. Efnistaka hafi farið fram í Hörgá árum saman og vissulega hafi hún verið nokkuð umfangsmikil en hún sé framkvæmd á ábyrgan hátt og í sátt við vistfræði árinnar. Þá sé enda ljóst að farvegurinn jafni sig fljótt líkt og fram komi í umhverfismati. Miður sé að veiði fari sífellt minnkandi í Hörgá en engin gögn styðji að það sé vegna efnistöku úr ánni. Sífellt minnkandi bleikjuveiði sé í öðrum ám um allt land. Veiði hafi farið minnkandi löngu áður en hinu kærðu framkvæmdaleyfi hafi verið gefin út.

Sveitarstjórn hafi ávallt fært rök fyrir ákvörðunum sínum og fylgt fyrirliggjandi gögnum. Sérstakar leiðbeiningar sem sveitarfélagið fari eftir séu birtar á vefsíðu sveitarfélagsins en þær hafi verið samþykktar í sveitarstjórn 20. apríl 2016 á grundvelli 13. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og reglugerðar um framkvæmdaleyfi. Er það til vitnis um vandaða stjórnsýsluhætti. Þá sé eftirlit með efnistöku með ágætum og beri framkvæmdaleyfishafa til að mynda að hafa meðferðis á framkvæmdastað afrit framkvæmdaleyfis.

Athugasemdir leyfishafa framkvæmdaleyfis á svæði E-6: Við meðferð máls þessa bárust úrskurðarnefndinni athugasemdir frá leyfishafa þar sem framkvæmdum á svæði E-6 er lýst. Kom þar fram að búið væri að ýta og moka upp á bilinu 35.000–38.000 m³ af möl úr stórri áreyri sem byggst hafi upp á síðastliðnum árum. Við þessa framkvæmd hafi myndast nýr og breiðari farvegur í sveigum, með misdjúpum og ójöfnum botni í samræmi við leiðbeiningar sem unnar hafi verið af Fiskirannsóknum ehf. fyrir framkvæmdaraðila. Ekkert rennsli hafi verið í eða eftir þessum nýja farvegi við framkvæmdina, enda hafi verið byrjað „neðst“ og unnið upp eftir eyrinni og endað með því að opna inn á Hörgá „efst“. Þá fyrst hafi hún runnið inn á þennan nýja farveg. Við framkvæmdina hafi þess verið gætt að „hræra“ ekki í árfarvegi Hörgár, þ.e. meginrennsli. Ekki hafi verið snert við lænu meðfram Krossastaðatúninu enda mælist mestur þéttleiki seiða í Hörgá á þessu svæði.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi bendir á að sveitarfélagið hafi ekki gert grein fyrir því hvernig standi á því að skipulagsfulltrúi hafi gefið út leyfisbréf 1. október 2022 fyrir efnistöku á 85.000 m³ til tveggja ára á svæði E6 á grundvelli ákvörðunar sem sveitarstjórn hafi tekið 27. ágúst 2020. Útgáfa leyfisbréfsins sýnist í andstöðu við efni ákvörðunar sveitarstjórnar og hafi tímafrestir til útgáfu leyfis auk þess verið runnir út. Sveitarstjórn hefði því borið að taka nýja ákvörðun í málinu. Þá ítrekar kærandi áðurrakin málsrök. Sveitarfélagið viðurkenni að „hnökrar“ kunni að vera á hinum kærðu ákvörðunum, en álítur þá smávægilega. Þessu sé kærandi ekki sammála. Til að mynda hafi sveitarfélagið enga grein gert fyrir efni ákvörðunar sveitarstjórnar frá 26. október 2022 um heimild til ótiltekinnar efnistöku á svæði E8. Af opinberum gögnum sé útilokað að sjá um hvaða ákvörðun sé að ræða.

Í greinargerð sveitarfélagsins komi fram að sveitarfélagið hafi ekki þurft að ganga úr skugga um líkur á því að vistfræðilegu ástandi myndi hnigna í þeim vatnshlotum sem efnistökuleyfi hafi verið veitt og öðrum vatnshlotum sem geti orðið fyrir áhrifum. Það sé í ósamræmi við lög nr. 36/2011 um stjórn vatnamála og það sem vísað sé til í kafla 4.2 í áliti Skipulagsstofnunar, hvað snerti áhrif á veiði. Fullt tilefni hefði verið til þess fyrir sveitarfélagið að leita til Hafrannsóknarstofnunar áður en gefin yrðu út fleiri leyfi fyrir efnistöku, þá sérstaklega eftir að veitt hafi verið leyfi fyrir efnistöku á fleiri en einum stað í ánni á sama tíma.

—

Aðilar máls þessa hafa fært fram ítarlegri rök fyrir máli sínu, sem ekki verða rakin hér frekar, en úrskurðarnefndin hefur haft þau öll til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þær ákvarðanir sveitarstjórnar Hörgársveitar frá 22. september 2022 um að samþykkja umsókn fyrir 100.000 m³ efnistöku á svæði E-9 í Hörgá, 27. ágúst 2020 um að samþykkja umsókn fyrir 85.000 m³ efnistöku á svæði E-6 í Hörgá og 26. október 2022 um að samþykkja ótiltekna heimild til efnistöku á svæði E-8 í Hörgá. Kæruheimild til úrskurðarnefndarinnar er í 52. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Í 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er kveðið á um að kærufrestur til nefndarinnar sé almennt einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um ákvörðunina eða ætlað brot á þátttökurétti almennings. Sé um að ræða ákvarðanir sem sæta opinberri birtingu telst kærufrestur hins vegar frá birtingu ákvörðunar.

Það er skilyrði kæruaðildar að málum fyrir úrskurðarnefndinni að kærandi eigi lögvarða hagsmuni tengda hinni kærðu ákvörðun. Er það í samræmi við þá meginreglu stjórnsýsluréttar að kæruaðild sé bundin við þá sem eiga einstaklingsbundinna hagsmuna að gæta af úrlausn máls umfram aðra og jafnframt að þeir hagsmunir séu verulegir. Til þess er einnig að líta að umhverfisverndar-, útivistar- og hagsmunasamtök eiga lögvarinna hagsmuna að gæta fyrir nefndinni að ákveðnum skilyrðum uppfylltum skv. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011. Meðal ákvarðana sem slíkum samtökum er heimilt að bera undir nefndina eru ákvarðanir um leyfi vegna framkvæmda samkvæmt lögum nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana, sbr. b. lið málsgreinarinnar. Lögin tóku gildi 1. september 2021, en í 1. ákvæði til bráðabirgða við lögin segir að í þeim tilvikum þegar umhverfismatsferli framkvæmdar sem fellur undir þau lög er lokið við gildistöku laganna skuli ákvæði eldri laga um mat á umhverfisáhrifum, nr. 106/2000, er lúta að leyfisveitingum vegna framkvæmdarinnar gilda og verður því að líta til ákvæða þeirra laga í máli þessu, en ferli umhverfismats vegna heildstæðs mats á efnistöku á 795.000 m³ úr áreyrum og árfarvegi Hörgár, lauk með áliti Skipulagsstofnunar dags. 4. júní 2015.

Þótt hvert leyfi um sig, sem fjallað er um í máli þessu, taki aðeins til hluta þeirrar framkvæmdar sem um var fjallað í ferli umhverfismatsins sem lauk árið 2015, verður að álíta að leyfisveitanda sé skylt hverju sinni að horfa jafnframt til annara framkvæmda, sem þegar hafa átt sér stað og eru fyrirhugaðar, svo framarlega sem þær tengist með augljósum hætti. Teljast hinar kærðu ákvarðanir því allar til leyfa til framkvæmda í skilningi laga nr. 106/2000.

Kærandi nýtur aðildar að máli þessu skv. b. lið 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011, en af gögnum sem nefndin hefur kynnt sér uppfyllir hann skilyrði þeirrar greinar sem umhverfisverndar- eða útivistar- og hagsmunasamtök. Fyrir liggur að hin kærða ákvörðun var ekki birt opinberlega og var í henni ekki fjallað um kæruheimild né kærufrest. Verður af gögnum málsins ályktað að kæranda varð eða mátti fyrst vera kunnugt um útgáfu hins kærða leyfis um miðjan apríl 2023, en samkvæmt því var kærufrestur ekki liðinn þegar kæra í málinu barst nefndinni 19. apríl s.á. Verður kæra í máli þessu því tekin til efnismeðferðar.

—

Í mati á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar frá 2015 segir að tilgangur framkvæmdarinnar sé að sporna við landbroti af völdum Hörgár með rennslisstýringu árinnar með það að markmiði að verja landbúnaðarland og mannvirki. Þar er rakið að Landgræðsla ríkisins hafi í gegnum tíðina styrkt eigendur jarða við Hörgá vegna bakkavarna fjárhagslega og með ráðgjöf. Að mati Landgræðslunnar séu bakkavarnir við Hörgá nánast endalaust verkefni vegna síbreytilegrar rennslisstefnu árinnar sökum mikils framburðar í ánni sem valdi landbroti mjög víða. Í skýrslunni var einungis fjallað að ráði um einn valkost, þ.e. efnistöku úr Hörgá, auk núllkosts. Kemur þar fram að aðrir valkostir, þ.e. manngerðar bakkavarnir, séu mögulegir til að verja landbúnaðarland og mannvirki. Grjótvarnir hefðu gefið nokkuð góða raun en þær séu mjög kostnaðarsamar. Verði efni ekki fjarlægt úr farvegum mætti gera ráð fyrir að þörfin fyrir grjótvarnir myndu aukast mikið. Þá geti varnargarðar gert gagn við að beina ánni frá árbökkum en séu þeir ekki grjótvarðir megi gera ráð fyrir að þeir geti skolast burt í stórum flóðum. Einnig var fjallað um þann kost að vinna að endurheimt árinnar með það að markmiði að láta hana „ná að þróast á sinn náttúrulega hátt“. Var það ekki talið samrýmast markmiðum Hörgár sf. og slíkar aðgerðir voru ekki taldar raunhæfar þar sem þær hefðu í för með sér mikið fjárhagslegt og samfélagslegt tjón þar sem land, vegir og mannvirki myndu skemmast eða eyðileggjast.

Í umhverfismatinu kemur fram að efnistakan muni fara fram með þeim hætti að fyrst verði efnistökusvæði afmarkað og sett upp tímabundin höft eða stíflur úr malarefni. Þá verði efni mokað upp úr farvegi eða áreyrum og flutt á haugsetningarsvæði í nægjanlega mikilli fjarlægð frá ánni þannig að ekki verði hætta á að áin sópi haugnum með sér í næsta flóði. Efni verði svo keyrt frá haugsetningarsvæði eftir því sem þörf og aðstæður á markaði kalli á. Fram kemur að þegar sótt hafi verið um framkvæmdaleyfi sé gert ráð fyrir að leita ráðgjafar Veiðimálastofnunar, nú Hafrannsóknarstofnunar, um ákjósanlegustu aðferðir og afmörkun á hverju einstaka framkvæmdasvæði. Kemur einnig fram að árlega sé áætlað að meta stöðu verkefnisins með tilliti til rennslis árinnar og landbrots og vinna áætlanir um efnistöku næsta tímabils. Fyrirhuguð framkvæmd feli í aðalatriðum í sér efnistöku á efnistökusvæðum á tímabilinu 1. október til 30. apríl ár hvert, flutning efnis frá efnistökusvæði á geymslusvæði og flutning efnis frá geymslusvæði á notkunarstað.

Fram kemur í matsskýrslu að árið 2013 hafi sameignarfélagið Hörgá sf. verið stofnað. Í samþykktum þess var tekið fram að félagsmenn væru landeigendur að ánni eða fulltrúar þeirra. Félaginu var ætlað að láta vinna umhverfismat fyrir efnistökuna fyrir hönd landeigenda við Hörgá og þveráa hennar. Skyldi félagið vera framkvæmdaraðili að allri efnistökunni. Ekki væru þó allir landeigendur að Hörgá í félaginu, en það hefði ekki áhrif á efnistöku. Þar sem félagið liti á ána alla og þverár sem eina heild og skipuleggi efnistöku með hagsmuni alls svæðisins að leiðarljósi, væri í umhverfismatinu fjallað um þau efnistökusvæði sem þættu hentug vegna aðstæðna, efnismagns eða efniseiginleika ásamt efnistökusvæðum sem þyki brýnt að taka efni úr til að draga úr landbroti. Í matsskýrslunni var lýst efnistökusvæðum sem tilgreind voru í drögum sem þá lágu fyrir að Aðalskipulagi Hörgársveitar 2012–2024, með auðkenninguna: E-2, E-4, E-6, E-7, E-8, E-9, E-10 og E-11.

Í áliti Skipulagsstofnunar um framkvæmdina dags. 4. júlí 2015 kom fram að tilgangur framkvæmdarinnar væri að sporna við landbroti af völdum Hörgár. Ekki yrði sótt um framkvæmdaleyfi fyrir öllum efnistökusvæðunum á sama tíma og væri árlega áætlað að meta stöðu verkefnisins með tilliti til rennslis árinnar og landbrots og vinna áætlanir um efnistöku næsta tímabils. Áætlað væri að hefja skipulagða efnistöku á þeim svæðum í ánni þar sem mest þörf væri á að skapa pláss fyrir flóðvatn í farveginum með það að markmiði að draga úr bakkarofi og þar með þörf fyrir annars konar og mjög kostnaðarsamar bakkavarnir s.s. grjótvörn. Fjallað var stuttlega um hvert efnistökusvæði um sig í álitinu, m.a. þau efnistökusvæði þar sem með hinum kærðu leyfum var heimiluð efnistaka.

Rakið var í álitinu að efnistaka gæti haft áhrif á eðli og þróun vatnsfalla. Efnistaka í og við ár sé vandasöm og geti haft áhrif á lífríki í vatni. Botngerð ánna geti breyst og búsvæði laxfiska geti þannig raskast og haft neikvæð áhrif á veiði. Að mati sérfræðinga Veiðimálastofnunar sé óraunhæft að meta áhrif verkefnisins á veiði og lífríki á þessu stigi og almennt geti stofnunin ekki mælt með slíkum verkefnum í ám. Hins vegar væri eðlilegt að stofnunin veitti ráðgjöf með heppilegustu útfærslu efnistöku á hverju framkvæmdasvæði fyrir sig, ef efnistaka á viðkomandi framkvæmdasvæði þætti nauðsynleg og framkvæmdaleyfi hefði verið veitt. Áhrif á veiði væru metin óviss en staðbundin og afturkræf. Áhrif framkvæmdanna á veiði yltu alfarið á því hvernig lífríki ánna reiddi af. Ef tækist að koma í veg fyrir að bú- og hrygningarsvæði ánna spilltust þá yrðu áhrif óveruleg en hætta væri á að inngrip í náttúrulegt ferli árinnar hefði neikvæð áhrif en um það væri nokkur óvissa. Í niðurstöðukafla álitsins var gerð bending um að til að lífríki árinnar yrði fyrir sem minnstum skaða væri nauðsynlegt að ráðfæra sig við fiskifræðinga um tilhögun og áfangaskiptingu á hverju efnistökusvæði.

Í álitinu var lögð áhersla á mikilvægi þess að efnistaka yrði unnin skipulega og yfir lengra tímabil, en fram kom að efnistakan mundi vara í 20 ár. Var í því sambandi talið jákvætt að landeigendur að efnistökusvæðinu hefðu sameinast um efnistökuna, sem ætti að bæta skipulag hennar og lágmarka neikvæð umhverfisáhrif. Meðal mótvægisaðgerða sem ráðgert var að fjallað yrði um við útgáfu hvers framkvæmdaleyfis væru hvernig staðið yrði að efnistökunni með því að ekki yrðu grafnar djúpar gryfjur, aðallega yrði fjarlægt efni ofan af áreyrum og árkeilum og að efnistakan færi fram á fáum afmörkuðum svæðum í einu og væru því staðbundin að hluta. Þá kom fram að ekki yrði unnið að efnistöku á tímabilinu 1. maí til 30. september. Í niðurstöðum álitsins var gerð ábending um að nauðsynlegt væri að í aðalskipulagi Hörgársveitar yrði tekið á efnistöku í Hörgá með heildstæðum hætti og það notað til að leggja línurnar um skipulag efnistöku í og við ána.

—

Mælt er fyrir um í 1. mgr. 14. gr. skipulagslaga og þágildandi 1. mgr. 13. gr. laga nr. 106/2000 að óheimilt sé að gefa út leyfi til framkvæmda fyrr en álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum liggur fyrir eða ákvörðun um að framkvæmd sé ekki matsskyld. Í 2. mgr. beggja lagagreinanna er svo fjallað nánar um hvernig líta skuli til álits Skipulagsstofnunar við leyfisveitingu vegna matsskyldrar framkvæmdar. Áður voru þau lagaákvæði samhljóða um að við slíka leyfisveitingu bæri leyfisveitanda að kynna sér matsskýrslu framkvæmdaraðila um framkvæmdina og taka rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum hennar. Með breytingalögum nr. 96/2019 var skipulagslögum og lögum nr. 106/2000 hins vegar breytt og í stað þess að taka rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar segir nú í greindum lagaákvæðum að leyfisveitanda beri að leggja álitið til grundvallar við ákvörðun um útgáfu leyfis. Jafnframt kváðu breytingalögin á um það nýmæli að leyfisveitandi skuli taka saman greinargerð um afgreiðslu leyfis. Þannig segir í 2. mgr. 14. gr. skipulagslaga að slíkt skuli gert í samræmi við ákvæði laga um mat á umhverfisáhrifum en í þágildandi 3. mgr. 13. gr. laga nr. 106/2000 er kveðið á um að í slíkri greinargerð skuli gera grein fyrir samræmi milli leyfis og niðurstöðu álits Skipulagsstofnunar og rökstyðja sérstaklega ef í leyfinu sé vikið frá niðurstöðu álits. Einnig skuli leyfisveitandi taka afstöðu til tengdra leyfisveitinga þegar tilefni sé til ef um það sé fjallað í áliti Skipulagsstofnunar.

Þá er í 18. gr. breytingalaga nr. 96/2019 að finna lagaskilareglu er mælir fyrir um að matsskyldar framkvæmdir skuli hlíta málsmeðferð samkvæmt eldri ákvæðum laga nr. 106/2000 ef tillaga að matsáætlun hefur borist Skipulagsstofnun fyrir gildistöku laga nr. 96/2019, svo sem raunin er hér. Samkvæmt þágildandi 2. mgr. 13. gr. laga nr. 106/2000 bar því sveitarstjórn að taka rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar. Sambærilegt lagaskilaákvæði er hins vegar ekki að finna í tengslum við áðurgreinda breytingu á skipulagslögum og bar því að leggja álit Skipulagsstofnunar til grundvallar leyfisveitingu samkvæmt orðalagi 2. mgr. 14. gr. skipulagslaga, sem gilti við samþykkt hinna kærðu framkvæmdaleyfa. Það verður þó ekki séð að breytt orðalag hafi haft í för með sér efnisbreytingu að máli skipti við úrlausn þessa máls, svo fremi að báðum ákvæðum sé fullnægt þannig að rökstudd afstaða sé tekin til álits Skipulagsstofnunar og það jafnframt lagt til grundvallar leyfisveitingu. Þá er einnig ljóst að þrátt fyrir að sveitarstjórn hafi ekki verið skylt samkvæmt þágildandi lögum nr. 106/2000 að taka saman greinargerð um afgreiðslu leyfis þá var henni það skylt samkvæmt gildandi skipulagslögum.

Að framangreindu virtu er skýrt að skv. 2. mgr. 14. gr. skipulagslaga bar sveitarstjórn Hörgársveitar að kynna sér matsskýrslu um framkvæmdina, leggja álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum hennar til grundvallar og taka saman greinargerð um afgreiðslu leyfis í samræmi við ákvæði laga um mat á umhverfisáhrifum. Jafnframt er ljóst að samkvæmt 2. mgr. 13. gr. laga nr. 106/2000 bar sveitarstjórn að taka rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar. Telja verður lögbundnar skyldur sveitarstjórnar, vegna framkvæmdar sem hefur sætt mati á umhverfisáhrifum, vera mikilvægan þátt í málsmeðferð leyfisveitingarinnar og til þess fallnar að stuðla að því að fyrrnefnt markmið b-liðar 1. gr. skipulagslaga verði náð, sem og markmið laga um mat á umhverfisáhrifum sem talin eru upp í 1. gr. þeirra laga. Er og ljóst að sveitarstjórn ber að sinna þeim skyldum óháð því hvenær mat á umhverfisáhrifum fór fram eða hvort leyfi hafi áður verið veitt fyrir hluta framkvæmdar.

Við útgáfu leyfis til framkvæmdar sem undirgengist hefur mat á umhverfisáhrifum eru skyldur sveitarstjórnar sem leyfisveitanda ríkar. Ber sveitarstjórn að fylgja þeim málsmeðferðarreglum sem mælt er fyrir um í skipulagslögum og lögum nr. 106/2000 og sjá til þess að skilyrði þeirra laga séu uppfyllt. Enn fremur ber sveitarstjórn að fylgja þeim markmiðum laganna sem tíundið eru í 1. gr. þeirra beggja, þar á meðal að stuðla að skynsamlegri og hagkvæmri nýtingu lands og landgæða, tryggja vernd landslags, náttúru og menningarverðmæta og koma í veg fyrir umhverfisspjöll og ofnýtingu, með sjálfbæra þróun að leiðarljósi, sbr. b-lið 1. gr. skipulagslaga. Jafnframt getur sveitarstjórn við leyfisveitinguna verið skylt að líta til efnis- og formreglna annarra laga, s.s. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd. Þá er sveitarstjórn sem endranær bundin af ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og óskráðum meginreglum stjórnsýsluréttar.

—

Í áliti Skipulagsstofnunar um matsskýrslu framkvæmdarinnar var lögð áhersla á hlutverk sveitarfélagsins við stjórnun efnistökunnar í Hörgá, með þeim heimildum sem felast í gerð aðalskipulags, en í álitinu var um leið greint frá og fjallað um áform framkvæmdaraðila um að hann mundi árlega meta stöðu verkefnisins með tilliti til rennslis árinnar og landsbrots og vinna áætlanir um efnistöku næsta tímabils. Fram kom í umhverfismatinu að Hörgá sf. hafi verið ætlað að bera ábyrgð á malarnáminu, sjá um að forgangsraða og sækja um framkvæmdaleyfi hverju sinni. Fyrir liggur að upp úr þessu samstarfi slitnaði og að sveitarfélagið yfirtók sameignarfélagið og keypti umhverfismatið fyrir efnistökuna. Samkvæmt skýringum sveitarfélagsins hefur verið farið eftir umhverfismatinu frá upphafi og tekið mið af því við útgáfu framkvæmdaleyfa vegna efnistöku úr Hörgá. Það sé grundvallargagn þegar komi að efnistökunni og með því að fylgja því og áliti Skipulagsstofnunar sé tryggð yfirsýn um efnistökuna og vatnasvæði Hörgár.

Hinn 20. apríl 2016 samþykkti Hörgársveit leiðbeiningar um efnistöku úr Hörgá. Sveitarfélagið hefur staðfest við úrskurðarnefndina að ekki hafi verið farið eftir þeim leiðbeiningum í öllu, s.s. um auglýsingu um afmarkaða staði efnistöku á viðkomandi kjörtímabili, en það hafi verið álitið óþarft þegar á reyndi í ljósi þess að efnistökusvæðin í Hörgá væru nægilega skilgreind í aðalskipulagi sveitarfélagsins. Engri áætlun virðist því til að dreifa sem feli í sér skipulega efnistöku í Hörgá á grundvelli leiðbeininganna.

Í greinargerð Aðalskipulags Hörgársveitar 2012–2024 er fjallað um efnistöku úr Hörgá og þverám hennar í kafla um efnistöku- og efnislosunarsvæði. Þar segir: „Efnistaka verður skipulögð á afmörkuðum stöðum hverju sinni. Við efnistöku skal setja ströng skilyrði til varnar umhverfisspjöllum s.s. um viðhald vinnuvéla og meðferð olíu og spilliefna til að koma í veg fyrir mengun frá framkvæmdasvæðinu.“ Gerðar voru breytingar á aðalskipulaginu með ákvörðun sveitarstjórnar frá 5. febrúar 2021 og tóku þær gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 19. s.m. Með þeim var fellt brott skilyrði um að efnistaka yrði einungis á einum efnistökustað í einu. Kom fram í greinargerð með breytingunni að erfitt hafi verið að framfylgja því þar sem landeigendur efnistökusvæða teldu jafnræðis ekki gætt væri þeim synjað um framkvæmdaleyfi vegna þess að efnistaka stæði yfir á öðrum stað í ánni, en einnig vegna þess að ekki væri hafið yfir vafa hvernig túlka bæri orðalag ákvæðisins.

Eftir breytingu aðalskipulagsins segir: „Við veitingu framkvæmdaleyfis til efnistöku í Hörgá og þverám hennar (efnistökusvæði E2, E4, E6, E7, E8, E9, E10 og E11) skal liggja fyrir umsögn Fiskistofu um framkvæmdina þar sem tillit er tekið til annarra gildandi framkvæmdaleyfa vegna efnistöku í Hörgá.“ Þá var einnig bætt við ákvæði um að við efnistöku úr Hörgá og þverám hennar skuli þannig gengið frá efnislager á geymslusvæðum á bökkum ánna að ekki skolist efni úr þeim aftur í árnar við háa vatnsstöðu í þeim. Samkvæmt aðalskipulaginu er heimiluð 85.000 m³ efnistaka á svæði E-6, 75.000 m³ efnistaka á svæði E-8 og 400.000 m³ efnistaka á E-9.

—

Í fundargerðum sveitarstjórnar við töku hinna kærðu ákvarðana, dags. 27. ágúst 2020, 22. september og 26. október 2022, er enga umfjöllun að finna um það mat á umhverfisáhrifum sem fram fór vegna framkvæmdanna. Bera fundargerðirnar því ekki með sér að sveitarstjórn hafi, í samræmi við áðurnefnd ákvæði skipulagslaga og laga nr. 106/2000, kynnt sér matsskýrslu Hörgár sf., tekið afstöðu til þess hvort framkvæmdin sé sú sem lýst sé í matsskýrslu og lagt álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum til grundvallar eða tekið rökstudda afstöðu til þess.

Með bréfi til úrskurðarnefndarinnar, dags. 20. september 2023, hefur Hörgársveit upplýst að við afgreiðslu hinna kærðu framkvæmdaleyfa hafi verið farið yfir umsóknir og fyrirliggjandi gögn og stöðuna á efnistöku úr Hörgá og greinargerðir verið samþykktar af sveitarstjórn. Þetta hafi verið gert bæði munnlega og skriflega. Með bréfinu fylgdu skriflegar greinargerðir frá fundum skipulagsnefndar sveitarfélagsins, sem skipulags- og byggingarfulltrúi sveitarfélagsins tók saman vegna málanna og voru samþykktar, að því greinir í svari Hörgársveitar til nefndarinnar, á greindum fundum sveitarstjórnar. Sveitarfélagið álíti þessar greinargerðir uppfylla kröfur skipulagslaga nr. 123/2010 um rökstuðning, þ. á m. 2. mgr. 14. gr. laganna.

Úrskurðarnefndin hefur kynnt sér þessar greinargerðir. Í þeim er fjallað um tiltekna umhverfisþætti fyrir hvert efnistökusvæði um sig, eins og þeim er lýst í matsskýrslunni frá 2015. Þar er um leið gerð grein fyrir ákvæðum aðalskipulags um frágang á efnislager á geymslusvæðum á bökkum Hörgár og að við veitingu framkvæmdaleyfis til efnistöku í ánni skuli liggja fyrir umsögn Fiskistofu um framkvæmdina þar sem tillit sé tekið til annarra gildandi framkvæmdaleyfa vegna efnistöku í Hörgá. Í greinargerð vegna eins leyfisins, sem samþykkt var samkvæmt framangreindu á fundi sveitarstjórnar 27. ágúst 2020, og tekur til efnistökusvæðis E6, var sett skilyrði um að fyrir lægi endurnýjað leyfi frá Fiskistofu til framkvæmdanna. Í engri þessara greinargerða var vikið að áliti Skipulagsstofnunar.

Sem áður er rakið var í áliti Skipulagsstofnunar um matsskýrslu framkvæmdarinnar lögð áhersla á hlutverk sveitarfélagsins við stjórnun efnistökunnar í Hörgá, með þeim heimildum sem felast í gerð aðalskipulags. Um leið var í álitinu greint frá og fjallað um áform framkvæmdaraðila um að hann mundi árlega meta stöðu verkefnisins með tilliti til rennslis árinnar og landbrots og vinna áætlanir um efnistöku næsta tímabils. Sú leið sem farin var í aðalskipulagi sveitarfélagsins að leggja í hendur Fiskistofu að gefa umsögn um heildaráhrif efnistöku var hvorki reifuð í matsskýrslu framkvæmdarinnar né heldur áliti Skipulagsstofnunar.

Úrskurðarnefndin hefur ekki leitað viðhorfa Fiskistofu til þessa hlutverks sem stofnuninni er ætlað samkvæmt aðalskipulaginu. Almennt má þó segja að álitsumleitan til stjórnvalds geti haft leiðbeinandi þýðingu fyrir sveitarstjórnir, ef álit er látið í té. Hins vegar leysir það ekki sveitarstjórn undan skyldu þeirri um rökstuðning sem felst í fyrirmælum 14. gr. skipulagslaga. Raunar verður þess utan ekki séð í gögnum málsins að umsagnar Fiskistofu hafi verið aflað með vísan til aðalskipulagsins. Meðal gagna þessa úrskurðarmáls eru á hinn bóginn leyfi sem Fiskistofa gaf með vísan til 33. gr. laga um lax- og silungsveiði, til þeirrar efnistöku sem fjallað var um á fundum sveitarstjórnar Hörgársveitar 22. september 2022 (100.000 m³) og 27. ágúst 2020 (85.000 m³). Í hvorugu þessara leyfa er fjallað um önnur leyfi eða aðra ráðgerða efnistöku í Hörgá eða þverám hennar. Þá var annað þessara leyfa, með úrskurði úrskurðarnefndarinnar, uppkveðnum í dag, í máli nr. 61/2023, fellt úr gildi.

Í ljósi framangreinds verður álitið að umræddar greinargerðir fullnægi ekki þeim áskilnaði sem gerður er í 2. mgr. 14. gr. skipulagslaga og vék undirbúningar hinna kærðu leyfisveitinga með þessu frá mikilvægum og lögbundnum skilyrðum laga.

—

Samkvæmt 1. tölul. 1. mgr. 15. gr. skipulagslaga er útgáfa framkvæmdaleyfis háð því skilyrði að sveitarstjórn, eða annar aðili sem hún hefur falið það vald, hafi samþykkt veitingu framkvæmdaleyfis. Hefjist framkvæmdir ekki innan 12 mánaða frá samþykki sveitarstjórnar fellur framkvæmdarleyfið úr gildi, sbr. 2. mgr. sama ákvæðis. Í 42. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011 er kveðið á um að í því skyni að stuðla að hagræðingu, skilvirkni og hraðari málsmeðferð geti sveitarstjórn ákveðið í samþykkt um stjórn sveitarfélagsins að fela fastanefnd fullnaðarafgreiðslu einstakra mála sem ekki varða verulega fjárhag sveitarfélagsins. Samkvæmt 2. málsl. 2. mgr. 6. gr. skipulagslaga er sveitarstjórn heimilt í samþykkt sveitarfélagsins að fela skipulagsnefnd eða öðrum aðilum innan stjórnsýslu sveitarfélagsins heimild til fullnaðarafgreiðslu mála, svo sem deiliskipulagsáætlana og útgáfu framkvæmdaleyfa.

Á fundi sveitarstjórnar 27. ágúst 2020 var samþykkt umsókn um framkvæmdaleyfi, dags. 16. apríl 2019, vegna 85.000 m³ efnistöku á svæði E-6. Í fundargerð segir: „Sveitarstjórn samþykk[ir] erindið enda samræmist veiting framkvæmdaleyfis samþykktu aðalskipulagi. Skilyrði er að fyrir liggi endurnýjað leyfi frá Fiskistofu. Leyfið gildi fyrir 85.000 m³ og efnistöku skal lokið og efnið farið af svæðinu fyrir 1. október 2022.“ Svo sem fyrr segir var framkvæmdarleyfi gefið út en ekki varð af framkvæmdum. Gefið var út nýtt framkvæmdarleyfi 1. október 2022, með vísan til ákvörðunar sveitarstjórnar frá 27. ágúst 2020. Af fundargerðum sveitarstjórnar verður ekki ráðið að hún hafi tekið umrædda umsókn vegna efnistöku á svæði E-6 til afgreiðslu að nýju áður en skipulagsfulltrúi gaf út framkvæmdaleyfi. Í gildi er samþykkt um stjórn Hörgársveitar og fundarsköp sveitarstjórnar nr. 678/2013, sem birt var í B-deild Stjórnartíðinda 16. júlí 2013. Er þar fjallað um valdsvið nefnda og framsal sveitarstjórnar til fastanefnda á valdi til fullnaðarafgreiðslu mála, en ekki er vikið að framsali slíks valds til einstakra starfsmanna, s.s. skipulagsfulltrúa, um útgáfu framkvæmdaleyfa. Brast skipulagsfulltrúa því heimild til þess að endurútgefa hið kærða leyfi.

—

Framangreindu til viðbótar bendir úrskurðarnefndin á að ekki verði séð að við undirbúning og veitingu hinna kærðu leyfa hafi verið tekin afstaða til framkvæmdanna á grundvelli laga nr. 36/2011 um stjórn vatnamála, en samkvæmt þeim er skylt að vernda yfirborðsvatnshlot og tryggja að ástand þeirra versni ekki.

Að öllu framangreindu virtu vék undirbúningur hinna kærðu ákvarðana frá mikilvægum skilyrðum laga og verður því að fella hin kærðu leyfi úr gildi.

Úrskurðarorð:

Felldar eru úr gildi ákvarðanir sveitarstjórnar Hörgársveitar frá 22. september 2022 um að samþykkja umsókn fyrir 100.000 m³ efnistöku á svæði E-9 í Hörgá, 27. ágúst 2020 um að samþykkja umsókn fyrir 85.000 m³ efnistöku á svæði E-6 í Hörgá og 26. október 2022 um að samþykkja ótiltekna heimild til efnistöku á svæði E-8 í Hörgá.

sep 29

Love0

61/2023 Efnistaka í Hörgá

Með UUA

Fyrir var tekið mál nr. 61/2023, kæra á ákvörðun Fiskistofu frá 12. september 2022 um að veita leyfi til efnistöku á svæði E-6 í Hörgá í Hörgársveit.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 11. maí 2023, er barst nefndinni sama dag, kærir Náttúrugrið, þá ákvörðun Fiskistofu frá 12. september 2022 að veita Hæðargarði ehf. leyfi til efnistöku á svæði E-6 í Hörgá í Hörgársveit. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Jafnframt var gerð krafa um að réttaráhrifum ákvörðunarinnar yrði frestað á meðan málið væri til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni, en þeirri kröfu var hafnað með úrskurði uppkveðnum 26. maí 2023.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Fiskistofu 22. maí 2023.

Málavextir: Hinn 11. apríl 2019 veitti Fiskistofa framkvæmdaraðila leyfi til allt að 85.000 m³ efnistöku úr Hörgá við Krossastaði, þ.e. á svæði E-6 samkvæmt Aðalskipulagi Hörgársveitar 2012–2024, og gilti leyfið til 12. apríl 2020. Framkvæmdarleyfi var hins vegar ekki gefið út og því fór efnistaka ekki fram. Fiskistofa veitti leyfi að nýju 18. nóvember 2020 á grundvelli sömu forsendna og fyrra leyfi byggðist á með gildistíma til 1. október 2022. Hinn 4. júlí 2022 óskaði leyfishafi eftir því að leyfið yrði framlengt þar sem framkvæmdir hefðu ekki hafist vegna tafa. Var leyfi veitt að nýju 12. september 2022 á grundvelli sömu forsendna og fyrri leyfi.

Málsrök kæranda: Kærandi telur að hin kærða ákvörðun fari í bága við ákvæði laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana. Samkvæmt 4. mgr. 27. gr. laganna, áður 4. mgr. 13. gr. laga nr. 106/2000, skuli leyfisveitandi tilkynna Skipulagsstofnun um útgáfu leyfis vegna matsskyldra framkvæmda og birta opinberlega með auglýsingu ákvörðun sína og gera leyfi og greinargerð með því aðgengilegt á netinu innan tveggja vikna frá afgreiðslu þess. Þar skuli tilgreina kæruheimild og kærufrest. Þessa hafi ekki verið gætt og hafi kærufrestur því ekki byrjað að líða fyrr en kæranda hafi getað verið kunnugt um hina kærðu ákvörðun, sem hafi verið þegar ummerki við Hörgá á svæði E-6 hafi fyrst komið fram um miðjan apríl 2023, en hann hafi í framhaldi þess lagt fram kæru vegna framkvæmdaleyfis sveitarfélagsins 19. s.m. Kærandi álítur að allar efnis- og formreglur hafi verið brotnar við útgáfu leyfisins við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar. Þar komi m.a. skýrt fram að í engu hafi verið gætt að því sem fiskifræðingur hafi mælt með í byrjun árs 2019 og hafi ekki heldur verið aflað uppfærðra upplýsinga frá þeim fiskifræðingi, þótt tvö og hálft ár hafi verið liðin frá því að greinargerðar hans hafi verið aflað.

Málsrök Fiskistofu: Af hálfu Fiskistofu er upplýst að hin kærða ákvörðun hafi ekki verið birt opinberlega og ekki hafi verið fjallað um kæruheimild né kærufrest í henni. Þá hafi Skipulagsstofnun ekki verið tilkynnt um útgáfu leyfanna. Þá sé það rétt að ekki hafi verið aflað uppfærðra upplýsinga frá sérfræðingi á sviði veiðimála fyrir útgáfu hins kærða leyfis, þar sem efnistaka hafi tekið til sama magns og svæðis og fjallað hafi verið um í fyrri leyfum til sömu framkvæmdar, en engin efnistaka hafi farið fram með heimild í þeim.

Fiskistofa geti krafist þess að framkvæmdaraðili láti gera líffræðilega úttekt á veiðivatni áður en leyfi sé veitt, sbr. 3. mgr. 33. gr. laga nr. 61/2006 um lax- og silungsveiði. Sú leið hafi ekki verið farin við undirbúning málsins, en þess í stað kveðið á um það í leyfinu að efnistakan yrði framkvæmd í samráði við fiskifræðing til að meta áhrif framkvæmdarinnar á fiskistofna árinnar. Seiðamælingar yrðu gerðar á völdum stöðum áður en framkvæmdir hæfust og að henni lokinni. Þetta sé í samræmi við álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar, dags. 4. júlí 2015. Ákvæði leyfisins um magn efnis og tíma framkvæmda hafi einnig verið í samræmi við álit Skipulagstofnunar.

Framkvæmdaraðila var gefinn kostur á að koma á framfæri sjónarmiðum sínum í málinu en hann hefur ekki tjáð sig um málatilbúnað kæranda.

Niðurstaða: Í máli þessu er kærð ákvörðun Fiskistofu frá 12. september 2022 skv. 33. gr. laga nr. 61/2006 um lax- og silungsveiði sem verður borin undir úrskurðarnefndina með heimild í 1. mgr. 36. gr. þeirra laga. Í 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er kveðið á um að kærufrestur til nefndarinnar sé almennt einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um ákvörðunina eða ætlað brot á þátttökurétti almennings. Sé um að ræða ákvarðanir sem sæta opinberri birtingu telst kærufrestur hins vegar frá birtingu ákvörðunar.

Það er skilyrði kæruaðildar að málum fyrir úrskurðarnefndinni að kærandi eigi lögvarða hagsmuni tengda hinni kærðu ákvörðun. Er það í samræmi við þá meginreglu stjórnsýsluréttar að kæruaðild sé bundin við þá sem eiga einstaklingsbundinna hagsmuna að gæta af úrlausn máls umfram aðra og jafnframt að þeir hagsmunir séu verulegir. Á hinn bóginn teljast umhverfisverndar-, útivistar- og hagsmunasamtökum eiga lögvarinna hagsmuna að gæta fyrir nefndinni að ákveðnum skilyrðum uppfylltum, sbr. nánar 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011. Meðal ákvarðana sem slíkum samtökum er heimilt að bera undir nefndina eru ákvarðanir um leyfi vegna framkvæmda samkvæmt lögum nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana, sbr. b. lið málsgreinarinnar. Lögin tóku gildi 1. september 2021, en í 1. ákvæði til bráðabirgða við lögin segir að í þeim tilvikum þegar umhverfismatsferli framkvæmdar sem fellur undir þau lög er lokið við gildistöku laganna skuli ákvæði eldri laga um mat á umhverfisáhrifum, nr. 106/2000, er lúta að leyfisveitingum vegna framkvæmdarinnar gilda. Ferli umhverfismats vegna heildstæðs mats á efnistöku á að 795.000 m³ úr áreyrum og árfarvegi Hörgár, lauk með áliti Skipulagsstofnunar dags. 4. júní 2015. Verður því að líta til ákvæða laga nr. 106/2000 hvað varðar leyfisveitinguna.

Í c-lið 3. gr. laga nr. 106/2000 var hugtakið framkvæmd afmarkað þannig að það næði til hvers konar nýframkvæmdar eða breytingar á eldri framkvæmd og starfsemi sem henni fylgi, sem undir lögin falli. Samkvæmt f-lið greinarinnar töldust leyfi til framkvæmda vera framkvæmdaleyfi og byggingarleyfi samkvæmt skipulagslögum og lögum um mannvirki og önnur leyfi til starfsemi og framkvæmda samkvæmt sérlögum sem um viðkomandi framkvæmd gilda. Í 2. og 3. mgr. 13. gr. laganna var mælt fyrir um undirbúning að útgáfu leyfis á grundvelli matsskýrslu framkvæmdaraðila og álits Skipulagsstofnunar um framkvæmdina. Í 4. mgr. lagagreinarinnar var síðan mælt fyrir um skyldu leyfisveitanda til að birta opinberlega með auglýsingu ákvörðun sína um útgáfu leyfis innan tveggja vikna frá afgreiðslu þess, þar sem tilgreint væri hvar greinargerð um afgreiðslu leyfis væri aðgengileg og tilkynnt væri um kæruheimild og kærufrest þegar það ætti við.

Um framkvæmdir samkvæmt hinu kærða leyfi var fjallað, sem einn framkvæmdaþátt, í áliti Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum allt að 795.000 m³ efnistöku úr áreyrum og árfarvegi Hörgár í Hörgársveit. Þótt leyfið takið aðeins til hluta þeirrar framkvæmdar verður að álíta að leyfisveitanda sé skylt hverju sinni að horfa jafnframt til annara framkvæmda, sem þegar hafa átt sér stað og eru fyrirhugaðar, svo framarlega sem þær tengist með augljósum hætti. Verður leyfið því álitið leyfi til framkvæmda í skilningi laga nr. 106/2000, sbr. gr. 2.01 í 1. viðauka við lögin.

Kærandi nýtur aðildar að máli þessu skv. b. lið 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 og af gögnum sem nefndin hefur kynnt sér uppfyllir hann skilyrði þeirrar greinar sem umhverfisverndar- eða útivistar- og hagsmunasamtök. Fyrir liggur að hin kærða ákvörðun var ekki birt opinberlega og var í henni ekki fjallað um kæruheimild né kærufrest. Verður af gögnum málsins ályktað að kæranda varð eða mátti fyrst vera kunnugt um útgáfu hins kærða leyfis um miðjan apríl 2023, en samkvæmt því var kærufrestur ekki liðinn þegar kæra í málinu barst nefndinni 11. maí s.á. Verður kæra í máli þessu því tekin til efnismeðferðar.

—

Í skýrslu um mat á umhverfisáhrifum efnistöku í Hörgá, dags. í apríl 2015, var rakið að árið 2013 hafi landeigendur við Hörgá stofnað sameignarfélagið Hörgá. Markmið þess væri að minnka líkur á landbroti sem valdi skemmdum á mannvirkjum og löndum í nágrenni árinnar og þveráa hennar og um leið að stuðla að sjálfbærri nýtingu jarðefna með sem minnstum neikvæðum umhverfisáhrifum. Markmiði sínu hygðist sameignarfélagið ná með því að láta vinna, fyrir hönd landeigenda við Hörgá og þveráa hennar, umhverfismat vegna efnistökunnar. Efnistaka væri áætluð á átta svæðum í ánni, en svæðin hefðu verið tilgreind sem efnistökusvæði í drögum að aðalskipulagi Hörgársveitar sem væri í vinnslu. Sameignarfélagið væri því framkvæmdaraðili að allri efnistöku úr Hörgá og þverám hennar.

Í áliti Skipulagsstofnunar um framkvæmdina, dags. 4. júlí 2015, kom fram að tilgangur framkvæmdarinnar væri að sporna við landbroti af völdum Hörgár. Ekki yrði sótt um framkvæmdaleyfi fyrir öllum efnistökusvæðunum á sama tíma og væri áætlað að meta árlega stöðu verkefnisins með tilliti til rennslis árinnar og landbrots og vinna áætlanir um efnistöku næsta tímabils. Áætlað hefði verið að hefja skipulagða efnistöku á þeim svæðum í ánni þar sem mest þörf væri á að skapa pláss fyrir flóðvatn í farveginum með það að markmiði að draga úr bakkarofi og þar með þörf fyrir annars konar og mjög kostnaðarsamar bakkavarnir, s.s. grjótvörn. Fjallað var stuttlega um hvert efnistökusvæði um sig í álitinu og kemur fram um svæði E-6, sem hið kærða leyfi varðar, að það sé í árfarvegi frá Laugalandi að Vöglum, á u.þ.b. 2,2 km svæði. Það sé á malarsvæði og í löndum jarðanna Krossastaða, Laugalands, Auðbrekku og Hólkots. Áætlað sé að taka 85.000 m³ á svæðinu sem sé á jaðri grannsvæðisverndar vatnsbóla. Á þessu svæði hafi á undanförnum árum verið mjög mikið bakkarof og farvegur árinnar breytist reglulega, en þar hafi landeigendur reynt ýmsar leiðir til að draga úr flóðahættu og landbroti.

Í áliti Skipulagsstofnunar var rakið að efnistaka gæti haft áhrif á eðli og þróun vatnsfalla. Efnistaka í og við ár sé vandasöm og geti haft áhrif á lífríki í vatni. Botngerð ánna geti breyst og búsvæði laxfiska geti þannig raskast og haft neikvæð áhrif á veiði. Að mati sérfræðinga Veiðimálastofnunar sé óraunhæft að meta áhrif verkefnisins á veiði og lífríki á þessu stigi og almennt geti stofnunin ekki mælt með slíkum verkefnum í ám. Hins vegar væri eðlilegt að stofnunin veitti ráðgjöf með heppilegustu útfærslu efnistöku á hverju framkvæmdasvæði fyrir sig, ef efnistaka á viðkomandi framkvæmdasvæði þætti nauðsynleg og framkvæmdaleyfi hefði verið veitt. Áhrif á veiði væru metin óviss, en staðbundin og afturkræf. Áhrif framkvæmdanna á veiði yltu alfarið á því hvernig lífríki ánna reiddi af. Ef tækist að koma í veg fyrir að bú- og hrygningarsvæði ánna spilltust þá yrðu áhrif óveruleg. Hætta væri á að inngrip í náttúrulegt ferli árinnar hefði neikvæð áhrif, en um það væri nokkur óvissa. Í niðurstöðukafla álitsins var sagt að til að lífríki árinnar yrði fyrir sem minnstum skaða væri nauðsynlegt að ráðfæra sig við fiskifræðinga um tilhögun og áfangaskiptingu.

Í álitinu var lögð áhersla á mikilvægi þess að efnistaka yrði unnin skipulega og yfir lengra tímabil, en fram kom að hún myndi vara í 20 ár. Var í því sambandi talið jákvætt að landeigendur hefðu sameinast um skipulag efnistökunnar, sem ætti að bæta skipulag hennar og lágmarka neikvæð umhverfisáhrif. Meðal mótvægisaðgerða sem fjallað yrði um við útgáfu hvers framkvæmdaleyfis væri hvernig staðið yrði nánar að efnistökunni á hverjum stað. Þá kom fram að ekki yrði efnistaka á tímabilinu 1. maí til 30. september. Í niðurstöðum álitsins var gerð ábending um að nauðsynlegt væri að í aðalskipulagi Hörgársveitar yrði tekið á efnistöku í Hörgá með heildstæðum hætti til að leggja línurnar um skipulag efnistöku í og við ána.

—

Hið kærða leyfi, sem er dags. 12. september 2022, er gefið út á grundvelli 33. gr. laga nr. 61/2006. Í þeirri lagagrein er kveðið á um það að sérhver framkvæmd í eða við veiðivatn, allt að 100 metrum frá bakka, sem áhrif geti haft á fiskigengd þess, afkomu fiskstofna, aðstæður til veiði eða lífríki vatnsins að öðru leyti, sé háð leyfi Fiskistofu. Mælt er fyrir um hvaða gögn skuli fylgja umsókn um slíkt leyfi og er þar m.a. nefnd umsögn sérfræðings á sviði veiðimála um hugsanleg áhrif framkvæmdar á lífríki veiðivatns.

Með leyfinu féllst Fiskistofa á að framkvæmdaraðili tæki allt að 85.000 m³ af malarefni á tveimur árum úr efnistökusvæði E6 við Hörgá. Fram kom að efnistakan skyldi fara fram utan veiðitíma árinnar og unnin í samráði við fiskifræðing til þess að meta áhrif framkvæmdarinnar á fiskistofna árinnar. Seiðamælingar yrðu gerðar á völdum stöðum áður en framkvæmdin hæfist og að henni lokinni. Mælingar yrðu gerðar fyrir ofan, neðan og á framkvæmdasvæðinu. Þá fór Fiskistofa fram á að gerð yrði grein fyrir helstu niðurstöðum seiðarannsókna og niðurstöður yrðu síðan teknar saman í skýrslu að lokinni efnistökunni og hún send stofnuninni ekki síðar en 31. desember 2024.

Í hinu kærða leyfi kemur fram að Fiskistofa hafi litið til gagna sem fylgdu upphaflegri umsókn um leyfið og skýrslu um mat á umhverfisáhrifum. Með henni hafi fylgt upplýsingar um framkvæmdina og yfirlitsmynd af fyrirhuguðu framkvæmdasvæði, álit Skipulagsstofnunar vegna mats á umhverfisáhrifum vegna efnistöku úr og við Hörgá, umsókn stjórnar Veiðifélags Hörgár og samþykki landeigenda. Þá lá fyrir umsögn sérfræðings í veiðimálum um hugsanleg áhrif framkvæmdarinnar á lífríki veiðivatns skv. 2. mgr. 33. gr. laga nr. 61/2006. Umsögnin er dags. 18. mars 2019 og var því tveggja ára gömul við útgáfu leyfisins, en á hinn bóginn höfðu engar framkvæmdir átt sér stað á framkvæmdasvæðinu þegar það var veitt. Til þess er einnig að líta að gert er ráð fyrir því í hinu kærða leyfi að fiskifræðingur verði til ráðuneytis um tilhögun framkvæmda. Þá verður ekki gerð athugasemd við það mat Fiskistofu að sá sem lét álitið í té verði talinn sérfræðingur á sviði veiðimála.

Í leyfinu er ítarleg endursögn á umsögn sérfræðingsins og er rakið að engar seiðamælingar séu til af svæðinu, þ.e. úr meginfarvegi Hörgár. Á hinn bóginn væru fyrirliggjandi mælingar um stöðuna talsvert neðar í ánni, með mjög lágum gildum og talsvert ofan við svæðið þar sem gildi séu hærri og fari hækkandi því ofar sem dragi í ánni. Mælingar úr þverám í nágrenni svæðisins, t.d. Krossastaðaá, sýni mikinn þéttleika, raunar þann mesta á öllu vatnasvæði Hörgár. Í ljósi þessa sé freistandi að álykta að efnistökusvæðið sé á mörkum þess að vera gott hrygningar/búsvæði fyrir bleikju. Rétt sé að hafa í huga að í Krossastaðaá sé mikill þéttleiki og gæti sá þéttleiki einnig verið í lænu er liggi samhliða Hörgá í framhaldi af Krossastaðaá. Þá lænu og aðra andspænis þurfi að skoða sérstaklega og bíða með framkvæmdir þar uns seiðamælingar hafi farið fram. Mögulega þurfi að friða þá farvegi algerlega. Samkvæmt veiðitölum (veiðisvæði 3) sé svæðið með lakari veiðisvæðum árinnar og hafi veiðin dalað mjög á svæðinu síðust ár. Á svæðinu hafi áin safnað nokkurri möl, farvegir hækkað og breyst á milli ára, við það hefur hætta á bakkarofi með flóðum á ræktarland aukist. Séu landeigendur uggandi og séu uppi hugmyndir um bakkavarnir með stórgrýti. Afleiðingar slíkra framkvæmda séu oftar en ekki þær að áin grafi sig í djúpan og hraðan stokk meðfram bakkavörn. Slíkir staðir hugnist bleikju ekki.

Fram kemur einnig að framkvæmdin geti haft nokkur áhrif á búsvæði fiska og seiðaframleiðslu vatnssvæðisins. Það sé þó álit sérfræðingsins að með ákveðnu verklagi, mótvægisaðgerðum og eftirfylgni, megi jafnvel gera þessa efnistöku jákvæða fyrir lífríki árinnar. Varast skuli að dýpka ánna mikið en leggja fremur áherslu á að breikka farveg hennar. Áhrifin verði svo metin með seiðamælingu, myndatöku og gögnum úr veiðibókum. Mælt sé auk þess með því að rask á farvegi árinnar fari fram utan veiðitíma, eins og hann sé ákveðinn af veiðifélagi árinnar ár hvert, en sé þó með öllu óheimilt í júlí til september. Efnistakan sjálf geti svo farið fram utan þess tíma, en þá ekki í farvegi árinnar.

Í hinu kærða leyfi kemur fram að aflað hafi verið umsagnar veiðifélags Hörgár og hafi stjórn félagsins ekki gert athugasemd við efnistökuna, en árétti að ekki skuli unnið við hana á veiðitíma í ánni nema með sérstöku samkomulagi við veiðifélagið.

Í leyfinu er á grundvelli umsagnar sérfræðingsins heimiluð allt að 85.000 m³ efnistaka á efnistökusvæðinu á tveimur árum. Kveðið er á um að hún skuli fara fram utan veiðitíma árinnar. Engin bein afstaða er tekin til ábendinga í umsögn sérfræðingsins um tilhögun framkvæmdar hvað snertir æskilegt verklag og mótvægisaðgerðir, en mælt fyrir um að gengið skuli snyrtilega frá svæðinu að framkvæmdum loknum. Kveðið er á um að efnistakan skuli fara fram í samráði við fiskifræðing til þess að meta áhrif framkvæmdarinnar á fiskstofna árinnar. Skuli seiðamælingar gerðar á völdum stöðum áður en framkvæmdin hefjist og að henni lokinni, sem verði fyrir ofan, neðan og á framkvæmdasvæðinu. Skuli Fiskistofu gerð grein fyrir helstu niðurstöðum seiðarannsókna og niðurstöður teknar saman í skýrslu að lokinni efnistökunni sem send verði stofnuninni ekki síðar en 31. desember 2024. Loks er í leyfinu m.a. bent á að framkvæmdir við veiðivötn kunni að vera háðar framkvæmdaleyfi viðkomandi sveitarfélags.

Í 3. mgr. 33. gr. laga nr. 61/2006 er mælt fyrir um það að ef sérstök ástæða þyki til geti Fiskistofa krafist þess að framkvæmdaraðili láti gera líffræðilega úttekt á veiðivatni áður en leyfi til framkvæmdar er veitt. Fiskistofa geti í slíkum tilvikum kveðið nánar á um til hvaða þátta úttektin skuli ná. Í lögskýringargögnum kemur fram að ákvæðið feli í sér almenna skyldu til að standa þannig að framkvæmd við veiðivatn að ávallt liggi fyrir hver áhrif framkvæmdin kunni að hafa á þá þætti sem ráða afkomu fiskstofna vatnsins. Niðurstaða hinnar líffræðilegu úttektar geti leitt til þess að ekki verði fallist á framkvæmdina, þótt sá er hennar óski hafi aflað sér jákvæðra álita annarra umsagnaraðila, að því er segir í frumvarpi er varð að lögum nr. 60/2006 (þskj. 891, 132. löggjþ.). Með þessu er gert ráð fyrir einskonar þröskuldsviðmiðun, þannig að álíti Fiskistofa að umtalsverð áhrif geti orðið af framkvæmd á fiskigengd veiðivatns, afkomu fiskstofna, aðstæður til veiði eða lífríki vatnsins að öðru leyti, geti verið skilyrði til þess, til rannsóknar máls sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga, að afla líffræðilegrar úttektar. Skal þá slík úttekt greidd af þeim sem óskar leyfis til framkvæmdanna, sbr. 4. mgr. 33. gr. laganna. Með þessum fyrirmælum er ekki fjallað um hvaða þýðingu það hafi ef fyrir liggur skýrsla um umhverfismat framkvæmdar, en eðlilegt virðist að efni hennar geti haft þýðingu um hvort krafist verði sérstakrar úttektar samkvæmt þessari lagagrein.

Svo sem að framan greinir telst hið kærða leyfi til leyfis til framkvæmda samkvæmt lögum nr. 106/2000. Af því leiðir að Fiskistofu var skylt við undirbúning leyfisins að byggja á 2. og 3. mgr. 13. gr. þeirra laga þar sem kveðið var á um að við útgáfu slíks leyfis skyldi leyfisveitandi kynna sér matsskýrslu framkvæmdaraðila um framkvæmdina og taka rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum hennar. Það er ljóst af hinu kærða leyfi að þessa var ekki gætt. Þar kemur að vísu fram að skýrsla um mat á umhverfisáhrifum hafi verið meðal gagna sem litið hafi verið til og fylgt hafi upphaflegri umsókn um framkvæmdina, en í engu er getið álits Skipulagsstofnunar. Þess í stað er í leyfinu aðeins fjallað um álit sérfræðings í veiðimálum og tillaga hans lögð grundvallar niðurstöðu. Með þessu vék undirbúningur hinnar kærðu ákvörðunar frá mikilvægum skilyrðum laga og verður því að fella hið kærða leyfi úr gildi.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun Fiskistofu frá 12. september 2022 um að veita leyfi til efnistöku á svæði E-6 í Hörgá í Hörgársveit.

sep 28

Love0

73/2023 Álfhella

Með UUA

Árið 2023, fimmtudaginn 28. september, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 73/2023, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúa Hafnarfjarðar frá 10. maí 2023 um að synja byggingarleyfisumsókn fyrir staðsteyptu atvinnu-, lager- og geymsluhúsnæði á tveimur hæðum á lóð nr. 11 við Álfhellu.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 12. júní 2023, er barst nefndinni sama dag, kærir Brimrás ehf. þá ákvörðun byggingarfulltrúa Hafnarfjarðar frá 10. maí 2023 að synja byggingarleyfisumsókn kæranda fyrir staðsteyptu atvinnu-, lager- og geymsluhúsnæði á tveimur hæðum á lóð nr. 11 við Álfhellu. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Hafnarfjarðarkaupstað 30. júní 2023.

Málavextir: Á árinu 2019 sótti kærandi um breytingu á deiliskipulagi Hellnahrauns, 2. áfanga, vegna lóðar nr. 11 við Álfhellu í Hafnarfirði. Í breytingartillögunni var greint frá því að byggingarreitur færðist til á lóð og að bundin byggingarlína félli niður. Á skipulagsuppdrætti var gert ráð fyrir útitröppum á vesturhlið hússins sem yrði fyrir utan byggingarreit.Að undangenginni málsmeðferð samkvæmt skipulagslögum nr. 123/2010 tók deiliskipulagsbreytingin gildi við birtingu í B-deild Stjórnartíðinda 25. september 2019.

Hinn 23. október 2020 sótti kærandi um leyfi til að byggja staðsteypt atvinnu-, lager- og geymsluhúsnæði á tveimur hæðum á lóðinni Álfhellu 11. Í kjölfarið mun kærandi og byggingarfulltrúi hafa átt í nokkrum samskiptum og í apríl 2022 mun kærandi hafa lagt fram uppfærðan aðaluppdrátt. Í tölvubréfi byggingarfulltrúa, dags. 23. september 2022, kom fram sú afstaða embættisins að „ekki [væri] hægt að hafa lager með engri lyftu“ og að skrifa þyrfti í byggingarlýsingu að um frávik frá gildandi deiliskipulagi væri að ræða þar sem stigi og lyfta færu út fyrir byggingarreit. Hinn 13. febrúar 2023 lagði kærandi fram uppfærða uppdrætti til byggingarfulltrúa. Kæranda og byggingarfulltrúa munu hafa átt fund 18. s.m. og í kjölfar hans sendi kærandi byggingarfulltrúa bréf, dags. 3. maí s.á., þar sem færð voru rök fyrir því að ekki væri þörf á lyftu í húsnæðinu og þess óskað að byggingarleyfisumsóknin yrði tekin til afgreiðslu. Á afgreiðslufundi skipulags- og byggingarfulltrúa 10. s.m. var umsókn kæranda synjað þar sem hún væri hvorki í samræmi við byggingarreglugerð né deiliskipulag. Í kjölfarið óskaði kærandi eftir frekari rökstuðningi fyrir ákvörðuninni og var hann veittur 16. maí 2023.

Málsrök kæranda: Kærandi telur hina kærðu ákvörðun byggja á ólögmætum sjónarmiðum og forsendum. Synjunin byggi annars vegar á því að fyrirhugað atvinnuhúsnæði á lóð Álfhellu 11 sé ekki í samræmi við byggingarreglugerð nr. 112/2012, en hins vegar að það sé ekki í samræmi við deiliskipulag.

Fyrra álitaefnið varði það hvort skylt sé að hafa lyftu í húsnæðinu, sbr. 4. tölulið 1. mgr. gr. 6.4.12. í byggingarreglugerð, en ákvæðið kveði á um að minnst ein lyfta skuli vera í öllum byggingum sem séu með tvær eða fleiri hæðir og hýsi opinbera starfsemi, hótel, samkomuhús, veitingastaði eða annað þjónustuhúsnæði, s.s. skrifstofur, þjónusturými iðnarhúsnæðis og verslanir svo og starfsemi sem almenningur hafi aðgang að. Orðalag ákvæðisins beri ekki með sér að skylt sé að hafa lyftur í öllu atvinnuhúsnæði, heldur eingöngu því sem falli undir skilgreininguna í ákvæðinu. Eins og fram komi á framlögðum uppdráttum geri kærandi ráð fyrir að á annarri hæð verði lagerhúsnæði, en þangað eigi aðrir en starfsmenn ekki erindi. Með öðrum orðum sé rýmið á annarri hæð ekki opið almenningi og teljist ekki þjónusturými iðnaðarhúsnæðis. Fái þessi sjónarmið stuðning í svari Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar, dags. 23. mars 2023, við fyrirspurn kæranda um túlkun á ákvæðinu.

Bent sé á að samkvæmt lögmætisreglu íslensk stjórnsýsluréttar verði íþyngjandi ákvarðanir stjórnvalda að eiga sér stoð í lögum og reglum. Kostnaður við kaup á lyftu og tengdum búnaði og vegna lögbundins eftirlits með slíkum búnaði geti verið mjög stór hluti af byggingar- og rekstrarkostnaði. Byggingarfulltrúa sé ekki heimilt að fella á kæranda verulega íþyngjandi fjárhagslegar byrðar nema til staðar sé ótvíræð heimild í lögum og reglugerðarákvæðum, en sú heimild sé ekki til staðar.

Hvað síðarnefnda álitaefnið varði, þ.e. um ósamræmi við deiliskipulag, þá sé bent á að í samþykktu deiliskipulagi komi skýrt fram að stigi á vesturhlið hússins nái út fyrir byggingarreit. Í skilmálum fyrir deiliskipulag Hellnahrauns, 2. áfanga, nánar tiltekið grein 2.3., sé fjallað um byggingarreit og byggingalínur. Þar sé tilgreint að byggingar skuli vera innan byggingareita, einnig svalir, skyggni og léttbyggingar úr gleri. Samkvæmt því orðalagi falli stigar ekki þar undir. Sé stiginn því í samræmi við deiliskipulag lóðarinnar.

Þá sé bent á að byggingafulltrúi hafi gert þá athugasemd í tölvubréfi til kæranda, dags. 23. september 2022, að skrifa þyrfti í byggingarlýsingu að um frávik frá gildandi deiliskipulagi væri að ræða og að stigi og lyfta fari út fyrir byggingarreit. Verði ekki annað séð en að byggingarfulltrúi hafi þá talið það vera í lagi þótt stigi færi út fyrir byggingarreit.

Málsrök Hafnarfjarðarkaupstaðar: Af hálfu sveitarfélagsins er vísað til þess að á neðri hæð fyrirhugaðs atvinnuhúsnæðis að Álfhellu 11 eigi að vera eitt rými fyrir lager, en á efri hæð hússins eigi að vera sex rými sem einnig eigi að nota fyrir lager. Til að komast á efri hæð sé stigi utanhúss sem liggi vestanmegin við bygginguna, en í byggingarlýsingu komi fram að möguleiki sé á lyftu. Þetta séu allt rými sem hægt sé að selja sem sérstakan eignarhluta. Synjun byggingarfulltrúa hafi annars vegar byggst á því að hluti af byggingunni, þ.e. stigi á vesturhlið hússins, nái út fyrir byggingarreit, en samkvæmt deiliskipulagi skuli byggingin vera innan byggingarreits. Hins vegar hafi synjunin byggst á því að lyfta þyrfti að vera til staðar í húsinu til að uppfylla skilyrði gr. 6.4.12. í byggingarreglugerð nr. 112/2012. Í ákvæðinu komi m.a. fram að minnst ein lyfta skuli vera í byggingum sem hýsi starfsemi sem almenningur hafi aðgang að, en byggingarfulltrúi líti svo á að almenningur sé samheiti fyrir allt fólk, sbr. Íslensk orðabók frá 1963 sem skilgreini almenning sem „allur þorri manna, alþýða“.

Athugasemdir kæranda: Kærandi telji það engu máli skipta fyrir lögmæti ákvörðunar byggingarfulltrúa Hafnarfjarðar hvort einhvern tíma í framtíðinni verði hugsanlega hægt að selja hluta húsnæðisins. Umsókn kæranda lúti að húsinu eins og það sé skilgreint á byggingarnefndarteikningum og eins og hann og systurfyrirtæki hyggist nýta það í þeirri starfsemi sem þar eigi að fara fram.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti þeirrar ákvörðunar byggingarfulltrúa Hafnarfjarðar að synja umsókn kæranda um leyfi til að byggja staðsteypt atvinnu-, lager- og geymsluhúsnæði á tveimur hæðum á lóð nr. 11 við Álfhellu í Hafnarfirði. Var ákvörðunin tekin á afgreiðslufundi skipulags- og byggingarfulltrúa 10. maí 2023 með vísan til þess að fyrirhugað húsnæði samræmdist hvorki deiliskipulagi svæðisins né byggingarreglugerð nr. 112/2012. Í umbeðnum rökstuðningi sem byggingarfulltrúi veitti 16. maí 2023 var vísað til þess að hluti af fyrirhugaðri byggingu, þ.e. stigi á vesturhlið hússins, myndi ná út fyrir byggingarreit og að það væri ekki í samræmi við það skilyrði deiliskipulags svæðisins að byggingar skyldu vera innan byggingarreits. Þá vísaði byggingarfulltrúi einnig til þess að þörf væri á lyftu í húsinu til að skilyrði gr. 6.4.12. í byggingarreglugerð væru uppfyllt.

Samkvæmt 1. mgr. gr. 6.2.1. í byggingarreglugerð skal staðsetja byggingu innan byggingarreits. Í sömu málsgrein er kveðið á um að bygging á lóðarmörkum að gangstétt, við gatnamót eða að almennum gangstíg megi aldrei hindra útsýni yfir götu eða gangstíg þar sem gera má ráð fyrir akandi umferð, né valda hættu fyrir gangandi umferð með útitröppum, útskagandi byggingarhlutum, veggsvölum, opnanlegum gluggum eða hurðum. Er samkvæmt þessu gert ráð fyrir því að útitröppur megi ná út fyrir byggingarreit nema í þeim tilvikum sem reglugerðarákvæðið tilgreinir. Þá verður einnig að líta svo á að sveitarstjórn sé heimilt að setja skilyrði í skipulagsáætlun þess efnis að útitröppur skuli staðsetja innan byggingarreits.

Ekki verður séð að fyrirhugaðar útitröppur á vesturhlið Álfhellu 11 muni valda hættu fyrir gangandi umferð þótt þær standi utan byggingarreits, sbr. áðurnefnd gr. 6.2.1. í byggingarreglugerð. Í gildandi deiliskipulagi Hellnahrauns, 2. áfanga, er í gr. 2.3 fjallað um skilmála fyrir byggingarreiti og byggingarlínur, en þar er ekki tilgreint að útitröppur skuli vera innan byggingarreits. Þá er á skipulagsuppdrætti lóðarinnar Álfhellu 11 gert ráð fyrir útitröppum á vesturhlið hússins. Með hliðsjón af því verður að telja að byggingarfulltrúa hafi ekki verið rétt að synja byggingarleyfisumsókn kæranda á þeim grundvelli að útitröppur standi utan byggingarreits, enda stóðu hvorki ákvæði byggingarreglugerðar, skilmálar deiliskipulags né skipulagsuppdráttur því í vegi.

Í gr. 6.4.12. í byggingarreglugerð er fjallað um lyftur og lyftupalla. Fjallar 1. mgr. um meginreglur sem gilda, en þar segir í 4. tölulið að minnst ein lyfta skuli vera í öllum byggingum sem séu tvær eða fleiri hæðir og hýsi opinbera starfsemi, hótel, samkomuhús, veitingastaði eða annað þjónustuhúsnæði, s.s. skrifstofur, þjónusturými iðnaðarhúsnæði og verslanir svo og starfsemi sem almenningur hefur aðgang að. Í rökstuðningi byggingarfulltrúa fyrir ákvörðun sinni er vísað til þess að almenningur sé samheiti fyrir allt fólk og því þurfi að vera lyfta upp á aðra hæð hússins. Einnig er vísað til þess að á efri hæðinni séu sex rými sem hægt sé að selja sem sérstaka eignarhluta.

Kærandi ráðgerir með byggingaráformum sínum að reisa tveggja hæða atvinnuhúsnæði þar sem á annarri hæðinni verði lager. Ekki verður talið að sú fyrirhugaða starfsemi falli undir að vera þjónusturými iðnaðarhúsnæðis eða starfsemi sem almenningur hafi aðgang að. Var byggingarfulltrúa því ekki stætt á að synja byggingarleyfisumsókn með vísan til þess að þörf væri á lyftu vegna ákvæðis gr. 6.4.12. í byggingarreglugerð. Breytir engu í þeim efnum þótt sá möguleiki sé fyrir hendi að einhverjir eignarhlutar efri hæðarinnar verði seldir og að önnur starfsemi muni síðar eiga sér þar stað, enda er ljóst að sækja þarf um byggingarleyfi fyrir breyttri notkun og mun byggingarfulltrúi við afgreiðslu slíkrar umsóknar þurfa að taka afstöðu til þess hvort skilyrði byggingarreglugerðar um algilda hönnun séu uppfyllt.

Með hliðsjón af því sem að framan er rakið þykir rökstuðningi hinnar kærðu ákvörðunar það áfátt að fella ber hana úr gildi.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun byggingarfulltrúa Hafnarfjarðar frá 10. maí 2023 um að synja byggingarleyfisumsókn fyrir staðsteyptu atvinnu-, lager- og geymsluhúsnæði á tveimur hæðum á lóð nr. 11 við Álfhellu.

63/2023 Tangabryggja

117/2023 Sölubann glugga

84/2023 Lækjarmelur

89/2023 Hjarðarból

101/2023 Landmannalaugar

74/2023 Hvammsvirkjun

90/2023 Þóroddsstaðir

53/2023 Efnistaka í Hörgá

61/2023 Efnistaka í Hörgá

73/2023 Álfhella

Um okkur

Opnunartími