115/2018 Bankastræti

Árið 2019, fimmtudaginn 12. september kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 115/2018, kæra á ákvörðun skipulags- og samgönguráðs Reykjavíkurborgar um að breyta skilmálum deiliskipulags reits 1.171.2, á þann veg að heimila áður gerða geymslu, sorpgerði og svalir að Bankastræti 12.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 14. september 2018, er barst nefndinni sama dag, kærir eigandi Skólavörðustígs 4c, Reykjavík, þá ákvörðun skipulags- og samgönguráðs Reykjavíkurborgar frá 17. ágúst 2018, að breyta skilmálum deiliskipulags á reit 1.171.2, með því að heimila áður gerða geymslu, sorpgerði og svalir að Bankastræti 12. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 4. október 2018.

Málavextir: Í byrjun ágúst 2011 sendi kærandi byggingarfulltrúa fyrirspurn þess efnis hvort veitt hefði verið byggingarleyfi fyrir stórum viðarstrúktúrum, svölum, tröppum o.fl., sem byggð hefðu verið í porti sunnan við veitingastaðinn Prikið að Bankastræti 12, og þá til hvaða starfsemi það leyfi næði, en eins og sæist af ljósmyndum neyttu gestir staðarins áfengis á svölunum og í portinu eftir kl. 22 á kvöldin. Svar byggingarfulltrúa barst hinn 9. s.m. þar sem fram kom að málið hefði verið skoðað og að greinilegt væri að byggt hefði verið út fyrir heimildir. Aðspurður staðfesti kærandi við byggingarfulltrúa að óleyfisframkvæmdin ylli ónæði í nágrenninu.

Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 8. nóvember 2011 var tekin fyrir umsókn um leyfi fyrir áður gerðri geymslu, sorpgerði og svölum á baklóð umrædds húss. Var umsóknin tekin fyrir á ný á fundi hinn 22. s.m. og er í fundargerð vísað til athugasemda eldvarnaeftirlits á umsóknarblaði. Umsóknin var síðan samþykkt á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa hinn 6. desember s.á. Kærandi ítrekaði erindi sitt til byggingarfulltrúa 30. nóvember 2011, sem og 3. janúar 2012. Svar byggingarfulltrúa barst honum hinn 3. febrúar s.á., þar sem fram kom að leyfi fyrir framkvæmdunum hefði verið veitt hinn 6. desember 2011. Kærandi kærði veitingu leyfisins til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála 2. maí 2012 sem með úrskurði uppkveðnum 21. nóvember 2013 felldi byggingarleyfið úr gildi þar sem það samræmdist ekki deili­skipulagi svæðisins.

Í kjölfar úrskurðarins sendi kærandi byggingarfulltrúa fyrirspurnir, dags. 28. janúar, 6. mars. og 28. mars 2014, þar sem spurt var um aðgerðir Reykjavíkurborgar í kjölfar úrskurðarins. Kæranda barst svar, dags. 28. mars s.á., þar sem fram kom að niðurstöðu væri að vænta á næstunni. Kærandi ítrekaði fyrirspurnina með tölvupósti 3. október s.á. og 24. s.m. Svar barst frá byggingarfulltrúa samdægurs vegna seinni fyrirspurnarinnar þar sem fram kom að farið yrði yfir málið á næstu dögum og muni kærandi upplýstur um framvindu mála. Enn sendi kærandi fyrirspurn dags. 18. febrúar 2016 og fékk það svar, 18. júlí s.á., að málið yrði skoðað. Kærandi benti svo á með tölvupósti 8. mars 2017 að honum hafi engin svör borist.

Sótt var um breytingu á skilmálum deiliskipulags staðgreinireits 1.171.2 28. september 2017. Tillaga að breytingu á skilmálum deiliskipulagsins vegna lóðarinnar nr. 12 við Bankastræti var grenndarkynnt frá 21. nóvember 2017 til og með 19. desember s.á. Engar athugasemdir bárust á kynningartíma. Kærandi sendi Reykjavíkurborg fyrirspurn, dags. 2. febrúar 2018, þar sem hann sagðist hafa rekist á auglýsingu um breytingu á deiliskipulagi. Kærandi spurði hvernig útfærslan væri frábrugðin þeirri sem hafði verið felld úr gildi í fyrrgreindum úrskurði úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála. Þá spurði hann hvort að álits Minjastofnunar hafi verið leitað vegna breytingarinnar. Að lokum spurði kærandi hvers vegna grenndarkynningin hefði ekki náð til hans. Kærandi ítrekaði fyrirspurn sína 23. febrúar 2018 og aftur 2. mars. s.á. Kærandi fékk loks svarbréf hinn 21. s.m. Hinn 23. s.m. var samþykkt að grenndarkynna tillöguna að nýju og fór sú grenndarkynning fram frá 5. apríl s.á. til og með 7. maí s.á. Kærandi var meðal þeirra sem grenndarkynningin náði til og sendi hann inn athugasemdir sem skipulagsfulltrúi svarað í umsögn sinni, dags. 18. júlí 2018. Á fundi skipulags- og samgönguráðs 17. ágúst s.á. var tillagan samþykkt með vísan til nefndrar umsagnar skipulagsfulltrúa og tók skipulagsbreytingin gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnar­tíðinda 28. september s.á.

Málsrök kæranda: Af hálfu kæranda er á það bent að byggðar hafi verið svalir og tröppur í porti sunnan við Bankastræti 12 og hafi portið þjónað sem viðbót við skemmtistaðinn Prikið þó svo að skemmtistaðurinn hafi ekki haft útileyfi til veitingasölu. Þessi starfsemi hafi aukið mjög hávaða og ónæði frá staðnum. Þar sem umrætt hús sé friðað þurfi leyfi Minjastofnunar fyrir breytingunum en eftir því hafi aldrei verið leitað, hvorki nú né þegar byggingarleyfi það sem fellt var úr gildi með úrskurði úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála hafi verið veitt. Þrátt fyrir ítrekaðar fyrirspurnir kæranda til byggingarfulltrúa um málið hafi ekkert gerst og fátt hafi verið um svör.

Að öðru leyti vísar kærandi til fyrri kæru sinnar frá árinu 2012 enda séu málsrök öll þau sömu og ekkert hafi breyst. Málsrök kæranda í því máli snerust að mestu leyti um ónæði sem nágrannar yrðu fyrir vegna breytinganna og að um óleyfisframkvæmd væri að ræða.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Borgaryfirvöld benda á að bæði Bankastræti 12 og Skólavörðu­stígur 4c séu á miðsvæði í Aðalskipulagi Reykjavíkur. Skólavörðustígur sé á landnotkunar­svæði M1c, sem skilgreint sé sem blönduð miðborgarbyggð og íbúðarbyggð. Bankastræti 12, sem hýsi veitingastaðinn Prikið, sé hins vegar á miðsvæði M1a, miðborgarkjarna. Skilgreiningu á miðborgarkjarna í Aðalskipulagi sé svohljóðandi: „Í miðborgarkjarnanum má finna lykil­stofnanir stjórnsýslu, menningar og mennta, líflegustu verslunargötur landsins, litríka flóru veitingastaða auk fjölbreyttrar sérfræðiþjónustu. Sérstök áhersla er á smásöluverslun auk veitingastarfsemi og afþreyingu sem og þjónustu lykilstofnana stjórnsýslu, menningar og mennta. Á jarðhæðum eru verslunar-, veitinga- og menningar-, félags- og þjónustustarfsemi opin almenningi í forgangi, en á efri hæðum skrifstofu- og íbúðarhúsnæði auk gistiþjónustu. Til þess að efla smásöluverslun staðbundið í miðborgarkjarnanum, stuðla að fjölbreyttri starfsemi og lifandi almenningsrýmum eru ákvæði um útlit og starfsemi við götuhliðar í miðborgarkjarna. Almennar veitingaheimildir miðsvæða gilda í miðborgarkjarna en á afmörkuðu svæði eru rýmri veitingaheimildir. Sjá nánar kaflann um Sérstök ákvæði um starfsemi. Frekari markmið um þróun miðborgarkjarnans eru sett fram í kaflanum Miðborgin í Borg fyrir fólk.“

Í kafla um sérstök ákvæði um starfsemi sé Bankastræti 12 á svæði með rýmri veitingaheimildir. Skilgreining rýmri miðborgarheimilda hljóði svo: „Lengst opið til 4.30 um helgar/frídaga. Á svæði með rýmri miðborgarheimildir má heimila allar tegundir veitingastaða í flokki I-III. Þó aldrei lengur en til 4.30. Í rekstrarleyfi veitingastaða á þessu svæði má heimila útiveitingar, þó aldrei lengur en til kl. 23.00.“

Í gildi sé deiliskipulag fyrir reit 1.171.2, sem samþykkt var í borgarráði 8. október 2002. Samkvæmt gildandi deiliskipulagi sé heimilt að byggja allt að fjögurra hæða hús á baklóð Bankastrætis 12. Ekki hafi verið sérstaklega tiltekið að á baklóð mætti koma fyrir geymslu, sorpgerði og svölum. Hin umdeilda skilmálabreyting skilgreini heimildir fyrir Bankastræti 12 skýrar með því að tilgreina að auk fyrri heimildar, þar sem byggja megi á bak við núverandi hús syðst á lóð fjögurra hæða hús með kjallara, sé einnig heimilt að koma fyrir á sama stað geymslu, sorpgerði og svölum. Skilmálabreytingin sem grenndarkynnt hafi var hafi eingöngu snúið að heimildum til framkvæmda á baklóð Bankastrætis 12 en ekki til veitingaheimilda Priksins. Bankastræti 12 sé hins vegar innan landnotkunar miðborgarkjarna M1a og veitinga­heimildir því rúmar í samræmi við skilgreiningar aðalskipulags sem taldar voru upp að framan.

Hin kærða deiliskipulagsbreyting feli eingöngu í sér rýmkun á áður fengnum heimildum til framkvæmda á baklóð. Í samræmi við 31. gr. laga um menningarminjar nr. 80/2012 skal eigandi friðlýstra húsa og mannvirkja leita álits Minjastofnunar Íslands áður en sótt er um byggingar­leyfi fyrir framkvæmdinni. Í greininni segir: „Vilji eigandi friðlýstrar eignar ráðast í fram­kvæmd sem leyfi þarf til skal hann í umsókn sinni til Minjastofnunar Íslands lýsa fyrirhuguðum framkvæmdum og láta uppdrátt fylgja. Stofnunin skal svo fljótt sem við verður komið og í síðasta lagi innan fjögurra vikna frá því að umsókn berst gera eiganda grein fyrir afstöðu sinni. Setji stofnunin það skilyrði fyrir samþykki sínu að verk sé framkvæmt á tiltekinn annan hátt en tilgreindur er í umsókn er eiganda skylt að hlíta því.“

Engin gögn liggi fyrir um ónæði af rekstri veitingastaðarins enda séu slík mál ekki á borði skipulagsfulltrúa. Beri að beina kvörtunum vegna ónæðis til leyfisveitanda rekstrarleyfis eða lögreglu.

Athugasemdir rekstraraðila veitingastaðarins að Bankastræti 12: Bent er á að fullyrðingar kæranda um að hávaði frá Prikinu hafi aukist eigi ekki við nein rök eða mælingar að styðjast. Margir veitinga- og skemmtistaðir séu á svæðinu og nærtækara sé að líta svo á að hávaði berist frá þeim. Ekki hafi þurft að afla álits Minjastofnunar vegna deiliskipulagsbreytingarinnar en í ljósi athugasemda kæranda hafi það nú engu að síður verið gert.

Í bréfi Minjastofnunar, dags. 24. júní 2019, kemur fram að óskað sé eftir áliti stofnunarinnar á áður gerðum breytingum á baklóð hússins við Bankastræti 12, Priksins. Húsið sé tvílyft timburhús, að stofni til frá 1868. Húsið njóti friðunar vegna aldurs skv. 1. mgr. 29. gr. laga um menningarminjar nr. 80/2012. Í því felist að óheimilt sé að raska húsinu, spilla því eða breyta, rífa eða flytja úr stað, nema með leyfi Minjastofnunar Íslands sbr. 2. mgr. 29. gr. laganna. Húsið njóti hverfisverndar í dökkgulum flokki götumynda samkvæmt Húsaskrá Reykjavíkurborgar. Sótt sé um leyfi fyrir staðsetningu geymslugáms á baklóð sem standi fast upp við bakvegg hins friðaða húss án þess að tengjast því. Ofan á gáminum séu svalir úr timbri með málmstoðum sem myndi flóttaleið af 2. hæð hússins. Við hlið gámsins sé aflokað sorpgerði og hlið með gönguhurð hafi verið sett upp sem loki portið frá götunni. Í bréfi Minjastofnunar segir svo að þær þegar gerðu breytingar sem sótt sé um leyfi fyrir snerti ekki hið friðaða hús beint og rýri ekki varðveislugildi þess. Af þeim sé hins vegar lítil prýði og beri að líta gáminn og svalirnar sem bráðabirgðalausn þar til ráðist verði í nauðsynlegar endurbætur á húsinu. Minjastofnun geri ekki athugasemd við að svalirnar og gámurinn fái að standa á þeirri forsendu að um tímabundna lausn sé að ræða sem fjarlægð verði innan tíðar.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um breytingu á skilmálum deiliskipulags fyrir staðgreinireit 1.171.2 sem afmarkast af Bankastræti, Skólavörðustíg, Bergstaðastræti, Hallveigarstíg og Ingólfsstræti. Í breytingunni felst heimild fyrir geymslu, sorpgerði og svölum sem þegar voru til staðar í porti á baklóð Bankastrætis 12 með útgöngudyrum sem snúa að Ingólfsstræti. Á kærandi fasteign við Skólavörðustíg. Fyrir breytinguna var heimild til að byggja fjögurra hæða hús með kjallara á baklóðinni með inndregna efstu hæð frá Bankastræti og hróflar deiliskipulagsbreytingin ekki við þeim byggingarheimildum.

Kærandi bendir á að hann hafi sent Reykjavíkurborg fjölmörg erindi varðandi málið en hafi sjaldan fengið svör. Það er meginregla stjórnsýsluréttar að hver sá, sem ber upp skriflegt erindi við stjórnvald, eigi almennt rétt á að fá skriflegt svar nema svars sé ekki vænst, sbr. athuga­semdir við 20. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þrátt fyrir að mjög hafi skort á að meginreglu þessari hafi verið fylgt í aðdraganda hinnar kærðu ákvörðunar hafði það ekki áhrif á endanlega niðurstöðu í málinu. Af þeim sökum raskar sá ágalli ekki gildi ákvörðunarinnar.

Hin umdeilda deiliskipulagsbreyting var grenndarkynnt sem óveruleg breyting á deiliskipulagi skv. 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Grenndarkynningin fór fram frá 21. nóvember 2017 til og með 19. desember s.á. Sú grenndarkynning var ekki send kæranda. Grenndar­kynningin var endurtekin frá 5. apríl 2018 til og með 7. maí s.á. og var þá send kæranda. Við mat á því hvort breyting á deiliskipulagi teljist óveruleg skv. 2. mgr. 43. gr. á að taka mið af því að hve miklu leyti tillagan víkur frá notkun, nýtingarhlutfalli, útliti og formi viðkomandi svæðis. Sambærilegt ákvæði er að finna í gr. 5.8.2. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013, en þar er að auki tilgreint að meta skuli hvort um fordæmisgefandi breytingu sé að ræða eða breytingu er varði almannahagsmuni.

Notkun, form og nýtingarhlutfall lóðarinnar Bankastrætis 12 breytist ekki við umdeilda deiliskipulags­breytingu en útlit byggingarinnar breytist óhjákvæmilega með tilkomu svala, geymslu og sorpgerðis. Í ljósi þess að hið umrædda svæði er lokað af með háum veggjum verður þó að telja breytinguna smávægilega með tilliti til ásýndar hússins frá götu og er aflokun svæðisins til þess fallin að draga frekar úr grenndaráhrifum gagnvart granneignum. Með breytingu á deiliskipulagi staðgreinireits 1.171.2 sem birtist í B-deild Stjórnartíðinda 10. mars 2017 var heimilað að byggja 15 m2 svalir við suðurhlið hússins að Bankastræti 14. Verður því ekki talið að um fordæmisgefandi deili­skipulagsbreytingu sé að ræða á svæðinu. Var því heimilt að grenndarkynna breytingartillöguna í samræmi við 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga.

Að kynningu lokinni var tillagan tekin fyrir í skipulags- og samgönguráði, framkomnum athugasemdum kæranda svarað, breytingartillagan samþykkt og auglýsing um gildistöku hennar birt í B-deild Stjórnartíðinda

Samkvæmt deiliskipulagi umrædds svæðis nýtur húsið að Bankastræti 12 verndar vegna mikilvægis þess í götumynd Bankastrætis og Ingólfsstrætis og vegna aldurs er húsið háð þjóðminjalögum hvað varðar breytingar á ástandi þess. Samkvæmt 3. mgr. 16. gr. laga um menningarminjar nr. 80/2012 skulu skipulagsyfirvöld tilkynna Minjastofnun Íslands um gerð skipulagsáætlana og verulegar breytingar á þeim og í 3. mgr. 30. gr. sömu laga kemur fram að álit Minjastofnunar Íslands skuli liggja fyrir áður en byggingarleyfi er veitt til framkvæmda sem fjallað er um í greininni. Í máli þessu er um óverulegar breytingar á deiliskipulagi að ræða og eiga því tilvitnuð ákvæði laganna ekki við í máli þessu. Allt að einu liggur álit Minjastofnunar fyrir vegna umræddrar skipulagsbreytingar þar sem fram kemur að heimilaðar breytingar snerti ekki hið friðaða hús beint og rýri ekki varðveislugildi þess og leggist stofnunin því ekki gegn heimiluðum breytingum.

Samkvæmt Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030 er Bankastræti 12 á miðborgarsvæði M1a. Á svæðinu er heimilt að vera með veitingastaði flokkum I-III. Þá er Bankastræti 12 jafnframt á svæði með rýmri miðborgarheimildir. Í því felst að veitingastaðir mega vera opnir lengst til kl. 4:30 um helgar og öðrum frídögum. Samkvæmt framansögðu mega íbúar á svæðinu gera ráð fyrir ónæði sem hlýst af veitingastöðum á miðborgarsvæði. Ekkert bendir til þess að ónæði frá Bankastræti 12 sé meira en við megi búast.

Með vísan til þess sem að framan er rakið er hin kærða ákvörðun ekki haldinn þeim annmörkum sem raskað geta gildi hennar. Verður ógildingarkröfu kæranda þar af leiðandi hafnað.

Rétt þykir að benda á að þeir sem geta sýnt fram á tjón vegna breytinga á deiliskipulagi eiga eftir atvikum rétt á bótum af þeim sökum, sbr. 51. gr. skipulagslaga. Það álitaefni á hins vegar ekki undir úrskurðarnefndina heldur eftir atvikum dómstóla.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um ógilding ákvörðunar skipulags- og samgönguráðs Reykjavíkur­borgar frá 17. ágúst 2018 um að breyta skilmálum deiliskipulags staðgreinireits 1.171.2 á þann veg að heimila áður gerða geymslu, sorpgerði og svalir að Bankastræti 12.