Ár 2010, miðvikudaginn 24. mars, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21 í Reykjavík.  Mættir voru Hjalti Steinþórsson forstöðumaður, Ásgeir Magnússon héraðsdómari og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur. 

Fyrir var tekið mál nr. 8/2009, kæra á samþykkt skipulagsráðs Reykjavíkur frá 1. október 2008 um breytingu á deiliskipulagi Hólatorgsreits, er tók til lóðarinnar að Hólatorgi 2, og á ákvörðun byggingarfulltrúa frá 3. febrúar 2009 um að veita leyfi til stækkunar rishæðar hússins að Hólatogi 2, byggja tvennar svalir á vesturhlið, koma þar fyrir dyrum og tröppum út í garð og endurbyggja skúr á lóðinni. 

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður: 

Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 11. febrúar 2009, er barst nefndinni hinn 12. s.m., kæra G og S, Hávallagötu 1, G, Hávallagötu 3 og Á, S og S, Garðastræti 45, Reykjavík, samþykkt skipulagsráðs Reykjavíkur frá 1. október 2008 um breytingu á deiliskipulagi Hólatorgsreits, er tók til lóðarinnar að Hólatorgi 2.  Hin kærða deiliskipulagsbreyting tók gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 12. janúar 2009.  Með bréfi til úrskurðarnefndarinnar, dags. 13. febrúar s.á., er barst nefndinni samdægurs, kæra ennfemur N og H, Hávallagötu 1, framangreinda deiliskipulagsákvörðun. 

Með bréfi til úrskurðarnefndarinnar, dags. 2. mars 2009, er barst nefndinni hinn 3. s.m., kæra allir fyrrgreindir aðilar ákvörðun byggingarfulltrúa frá 3. febrúar 2009 um að veita leyfi til að stækka rishæð hússins að Hólatorgi 2 með því að hækka þak viðbyggingar og breyta í mænisþak, byggja tvennar svalir á vesturhlið, koma þar fyrir dyrum og tröppum út í garð og endurbyggja skúr á lóðinni.  Ákvað úrskurðarnefndin að sameina tvö hin síðari kærumál máli þessu. 

Gera kærendur þá kröfu að hinar kærðu ákvarðanir verði felldar úr gildi.  Með bréfi til úrskurðarnefndarinnar, dags. 24. nóvember 2009, gerðu kærendur að Hávallagötu 1 ennfremur kröfu um að kveðinn yrði upp til bráðabirgða úrskurður um stöðvun framkvæmda samkvæmt hinu kærða byggingarleyfi á meðan málið væri til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni.  Var þá langt komið endurbyggingu skúrs að Hólatorgi 2, en engar aðrar framkvæmdir er máli skipta hafa átt sér stað eftir að krafa kom fram um stöðvun framkvæmda og hefur því ekki verið tilefni til að taka hana sérstaklega til úrlaunsar.  Er málið nú tekið til endanlegs úrskurðar.

Málavextir:  Árið 2004 öðlaðist gildi deiliskipulag svokallaðs Hólatorgsreits, er tekur til hluta Sólvallagötu, Blómvallagötu, Hávallagötu, Garðastrætis og Hólatorgs, og er á svæðinu gróin íbúðarhúsabyggð.  Samkvæmt skipulaginu er gert ráð fyrir að byggja megi við núverandi hús og/eða byggja bílskúr á öllum lóðum á svæðinu nema að Hólatorgi 2.  Þar eru ekki heimilaðar neinar breytingar en aftur á móti segir svo í greinargerð skipulagsins varðandi þá lóð:  „Á lóð nr. 2 [við Hólatorg] er skúr sem byggður var sem bílskúr, en hefur ekki verið notaður sem slíkur, og er nú geymsluskúr.  Leyfilegt er að endurbyggja skúrinn á sama stað og hann er nú með þeim skilmálum er koma fram um nýbyggingar bílskúra …“  Eftir gildistöku deiliskipulagsins, eða á árinu 2006, óskaði eigandi hússins að Hólatorgi 2 eftir heimild til breytinga á húsinu.  Ekkert varð af þeim fyrirætlunum. 

Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 6. maí 2008 var lögð fram umsókn um leyfi til að stækka rishæð hússins nr. 2 við Hólatorg með því að hækka þak viðbyggingar og breyta í mænisþak, byggja tvennar svalir á vesturhlið hússins, koma þar fyrir dyrum og tröppum út í garð og endurbyggja skúr.  Nánar tiltekið fól umsóknin í sér að rishæð hússins yrði stækkuð um 20,8 m² og geymsluskúr á lóð minnkaður um 12,2 m².  Var afgreiðslu umsóknarinnar frestað og málinu vísað til umsagnar skipulagsstjóra.  Á embættisafgreiðslufundi skipulagsstjóra 30. maí s.á. var málið tekið fyrir og eftirfarandi bókað:  „Frestað.  Samræmist ekki deiliskipulagi.  Ekki eru gerðar athugasemdir við það að umsækjendur láti vinna tillögu að breytingu á deiliskipulagi á eigin kostnað, í samræmi við erindið, sem síðar verður grenndarkynnt.“ 

Á embættisafgreiðslufundi skipulagsstjóra 4. júlí 2008 var eftirfarandi fært til bókar:  „Hólatorg 2, breyting á deiliskipulagi.  Lögð fram umsókn, dags. 27. júní 2008, um að hækka þak á stigahúsi á norðurhlið og breyta því í mænisþak, gera svalir á rishæð á vesturhlið stigahússins og endurgera svalir á 2. hæð.  Meðfylgjandi eru uppdrættir, dags. 1. júlí 2008.  Samþykkt að kynna framlagða tillögu fyrir hagsmunaaðilum að Garðastræti 43, 45 og 47, Hávallagötu 1 og 3 ásamt Hólatorgi 4.“  Bárust skipulags- og byggingaryfirvöldum borgarinnar athugasemdir vegna grenndarkynningarinnar, m.a. frá kærendum.  Að lokinni grenndarkynningu var málið tekið fyrir að nýju á fundi skipulagsráðs 1. október 2008 og lögð fram umsögn skipulagsstjóra, dags. 17. september 2008.  Var eftirfarandi fært til bókar:  „Kynnt tillaga samþykkt með vísan til a-liðar 12. gr. samþykktar um skipulagsráð og umsagnar skipulagsstjóra.“

Skipulagsstofnun tilkynnti með bréfi til skipulags- og byggingarsviðs borgarinnar, dags. 23. október 2008, að stofnunin gerði athugasemdir við birtingu auglýsingar í B-deild Stjórnartíðinda.  Var einkum vísað til þess að Reykjavíkurborg hefði ekki svarað efnislega öllum athugasemdum er borist hefðu vegna grenndarkynningarinnar.  Með bréfi skipulags- og byggingarsviðs til Skipulagsstofnunar, dags. 26. janúar 2009, uppfærðu 20. febrúar s.á., var beðist velvirðingar á því að stofnuninni hefði aðeins verið send drög að umsögn skipulagsstjóra.  Segir ennfremur:  „Rétt umsögn fylgir með bréfi þessu og hefur öllum þeim er gerðu athugasemdir verið send rétt umsögn þar sem öllum athugasemdum er svarað.“ 

Auglýsing um gildistöku deiliskipulagsbreytingarinnar birtist í B-deild Stjórnartíðinda 12. janúar 2009. 

Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 3. febrúar 2009 var samþykkt umsókn um leyfi til að stækka rishæð hússins að Hólatorgi 2 með því að hækka þak viðbyggingar og breyta í mænisþak, byggja tvennar svalir á vesturhlið, koma þar fyrir dyrum og tröppum út í garð og endurbyggja skúr á lóðinni.  Var samþykkt byggingarfulltrúa staðfest á fundi borgarráðs 5. febrúar 2009. 

Hafa kærendur skotið greindum ákvörðunum til úrskurðarnefndarinnar svo sem að framan greinir. 

Málsrök kærenda:  Af hálfu kærenda er því haldið fram að hinar kærðu ákvarðanir séu haldnar form- og efnisannmörkum, ásamt því að ganga gegn lögmætum hagsmunum þeirra, er leiða eigi til ógildingar hinna kærðu ákvarðana.  

Vísað sé til þess að núverandi deiliskipulag Hólatorgsreits sé frá árinu 2004.  Telji kærendur að þeir eigi að geta treyst því að deiliskipulaginu sé ekki breytt stuttu eftir samþykkt þess nema slíkt sé nauðsynlegt.  Á svæði því sem um ræði hafi verið gætt íhaldssemi um allar breytingar og hafi ýmsum viðaminni breytingum en þeirri er hér um ræði verið hafnað. 

Það hafi komið kærendum á óvart að fyrirhugaðar væru breytingar á húsinu að Hólatorgi 2.  Tveimur árum fyrr hafi sami eigandi sótt um leyfi til breytinga sem hafi verið mun viðaminni.  Þá hafi verið fundað með aðilum án þess að sættir næðust.  Fram hafi hins vegar komið í niðurstöðum skipulags- og byggingarsviðs að ekki skyldi gera breytingar á húsinu að Hólatorgi 2 nema í sátt við nágranna.  Í þessu hafi síður en svo falist nokkur geðþóttaákvörðun, heldur hafi afstaðan í raun verið óhjákvæmileg og eigi um leið stoð í gildandi deiliskipulagi, er miði að verndun íbúðarbyggðar á skipulagsreitnum.  Telji kærendur að þau eigi að geta treyst því að sú ákvörðun standi og ekki sé hægt tveimur árum síðar að sækja um mun viðameiri breytingar. 

Kærendur hafi komið á framfæri athugasemdum sínum vegna hinna kærðu ákvarðana sem virðist hafa verið samþykktar án sérstakrar efnisumræðu.  Liggi fyrir að kærendur séu ekki ein um skoðanir sínar þar sem Skipulagsstofnun hafi í bréfi sínu, dags. 23. október 2008, lýst sama viðhorfi.  Kærendum hafi verið tilkynnt niðurstaða skipulagsráðs, en athugasemdum ekki svarað efnislega, hvorki bréflega né bókað um ástæðu fyrir sinnaskiptum ráðsins. 

Bent sé á að allir umsagnaraðilar sem hafi tjáð sig vegna grenndarkynningarinnar hafi lýst sig andvíga hinni kærðu breytingu á húsinu að Hólatorgi 2.  Áður en ákvörðun um breytingar hafi verið tekin hafi áhrif þeirra á næsta nágrenni ekki verið nægjanlega rannsökuð, en kanna hefði átt áhrif á skuggamyndun á fleiri tímum dags og fleiri hús en gert hafi verið.  Skuggamyndun sé aðeins hluti þess sem athuga þurfi varðandi birtu að nágrannahúsunum og útsýni frá þeim.  Áhrifin séu mikil gagnvart öllum húsunum og þyki m.a. ástæða til að benda sérstaklega á athugasemdir íbúa á annari hæð Garðastrætis 45, þar sem áhrif á sjónhringinn séu ekki síður róttæk en Hávallagötumegin.  Virðist sýnt að hjá þeim geti orðið smátt um „vorkvöld í Vesturbænum“ eftir hækkun bakhússins og takmörkuð prýði að því nývirki sem birtast muni framan við sjónarrönd. 

Ákvörðun skipulagsráðs hafi ekki verið rökstudd á neinn veg sem sé andstætt bæði ákvæðum skipulags- og byggingalaga nr. 73/1997 og stjórnsýslulaga nr. 37/1993.  Þessu til áréttingar sé vísað til umsagnar skipulagsstjóra, dags. 17. september 2008, þar sem segi m.a:  „Þegar þetta mál var í gangi fyrir tveimur árum var tekin sú afstaða að ekki skyldi breyta deiliskipulaginu, nema að sátt næðist við nágranna.  Deiliskipulagið er mjög vandlega unnið og tekur á öllum þáttum sem varða byggingar, bílastæði, garðveggi ofl.  Deiliskipulagið hefur ákveðinn sveigjanleika, þar sem heimilt er að gera minni háttar breytingar á húsum ef þær falla vel að byggingarstíl þeirra.  Eins og fyrr segir fellur breytingin ekki illa að byggingarstíl hússins.“  Þau ummæli sem viðhöfð séu í fyrri málsgreininni um deiliskipulagið frá 2004 skýri á engan hátt hvernig unnt hafi verið að hverfa frá þeirri afstöðu að skipulaginu skyldi ekki breyta nema í sátt við nágranna hlutaðeigandi húseigna.  Sú staðhæfing að í deiliskipulaginu búi sveigjanleiki til að leyfa minni háttar breytingar, sem falli vel að byggingarstíl húsa, svari þessu einmitt ekki þar sem hún varði húsin sjálf en ekki grenndaráhrif breytinganna.  Enda yrði hún að öðrum kosti í beinni mótsögn við fyrrnefnda umsögn skipulagsstjóra þar sem staðfest sé að skilmálar deiliskipulagsins heimili aðeins „minni háttar breytingar … sem sannanlega hafi engin grenndaráhrif. “ 

Á sama hátt sé síðari málsgreinin haldlaus sem röksemd gagnvart athugasemdum og hagsmunum kærenda.  Efni hennar sé greinilega sótt í bréf Húsafriðunarnefndar til arkitekta byggingarleyfishafa, dags. 9. maí 2008.  Í umsögn nefndarinnar segi eftirfarandi:  „Ekki er gerð athugasemd við erindið enda er umbeðin hækkun á inngönguskúr vel útfærð í samræmi við aldur og gerð hússins og kemur hvorki til með að rýra varðveislugildi hússins sjálfs né stöðu þess á svæði sem nýtur verndar skv. deiliskipulagi.“  Ráða megi af þessu að Húsfriðunarnefnd hafi einblínt á húsið sjálft en ekki talið ástæðu til að fjalla sérstaklega um grenndaráhrif af hækkun bakhússins.  Sé þetta e.t.v. eðlilegt svo langt sem það nái en vekji nokkra furðu í þessu tilviki.  Hvað sem því líði megi ljóst vera að umsögnin veiti ekki bein svör við neinum spurningum um ríka hagsmuni kærenda.  Það leiði af því og framansögðu að skipulagsráði hafi ekki verið rétt að samþykkja umsókn byggingarleyfishafa á grundvelli umsagnar skipulagsstjóra einnar saman. 

Þá hafi breytingin verið kynnt með grenndarkynningu en ekki með auglýsingu í Lögbirtingarblaði eins og beri að gera þegar um verulega breytingu á deiliskipulagi sé að ræða.  Kærendur telji fyrirhugaðar breytingar meiri háttar með vísan til þess að um sé að ræða breytingar á þriðjungi grunnflatar á risinu ásamt því að nýtilegur grunnflötur hússins aukist um 24 m², sem sé fimmtungur af heildargrunnfleti þess eftir breytingu.  Þá standi til að gera vistarrými úr bakhúsi sem áður hafi eingöngu verið nýtt sem inngangur og stigagangur.  Stigagangshúsið hafi frá öndverðu verið hugsað og hannað sem viðauki við meginhúsið, til að hámarka nýtingarrými þess, en ekki til að mynda eigið vistarrými.  Þurfi vart að efa að tillit til nærliggjandi eigna hafi ráðið þessari tilhögun.  Með breytingunni sé ætlunin að færa þak meginhússins út yfir allan „inngönguskúrinn“ sem næst í fullri rishæð og um leið með þeim árangri að húsið fái nýjan mæniás suður/norður, er verði að auki mun lengri en núverandi meginás austur/vestur.  Sé einfaldast að lýsa þessu þannig að verið sé að innlima bakhúsið í meginhúsið og bylta stærðarhlutföllum þess.  Sé m.a. ekki unnt að ræða um breytinguna sem kvistbyggingu, enda eigi hún sér ekki hliðstæður innan byggingarreitsins þar sem nær öll hús Hólatorgsmegin séu með meginás austur/vestur og hallandi norðurþak án útskota umfram það sem telja megi minni háttar.  

Með svölum á vesturhlið annarrar hæðar og á rishæð, svo og glugga í norður, telji kærendur að gengið sé á heimilishelgi þeirra þar eð ný vistarrými og svalir verði í beinni sjónlínu við helstu vistarrými að Hávallagötu 1, þ.e. stofur og gang.  Hið sama gildi reyndar um vistarrými á neðri hæð Hávallagötu 1 og einnig hluta vistarrýmis að Hávallagötu 3.  Í þessu samhengi sé rétt að benda á að á bakhlið Hólatorgs 2, þ.e. í stigahúsinu, séu nú engin herbergi eða fastir íverustaðir.  Heimilað sé íverurými í bakhúsi og með því gengið á heimilishelgi sem íbúar að Hávallagötu 1 hafi hingað til notið í helstu vistarrýmum.  Þá þyki íbúum að Hávallagötu 1 gengið á byggingarlega fagurfræði síns húss með breytingum á bakhúsi að Hólatorgi 2. 

Skuggavarp muni aukast í næsta nágrenni, aðallega í garði og á fyrstu tveimur hæðum að Hávallagötu 1.  Lóðin að Hávallagötu 1, sem liggi að Hólatorgi 2, sé ein sú minnsta í húsaröðinni við Hávallagötu.  Þá sé þrengra á milli húsa að Hólatorgi 2 og Hávallagötu 1 en milli annarra húsa við Hólatorg og Sólvallagötu annars vegar og hins vegar húsa við Hávallagötu.  Af því leiði að skuggavarp af þessu rismikla húsi, sem nú standi til að hækka að hluta, sé til muna meira í garðinum að Hávallagötu 1 en aðrir íbúar við götuna búi almennt við.  Einnig sé einsýnt að aukin skuggamyndun verði í garði að Hávallagötu 3 og að Garðastræti 45.  Jafnframt skerði breytingin útsýni íbúa, s.s. þeirra sem búi að Garðastræti 45. 

Breytingin brjóti í bága við allar grundvallarforsendur að tilhögun bygginga á deiliskipulagsreitnum og hönnun sjálfs hússins, ásamt því að raska götumyndinni við suðurenda Garðastrætis til tjóns fyrir íbúa handan götunnar.  Með vísan til alls þessa sé um meiri háttar breytingu á deiliskipulagi að ræða sem hefði þurft að auglýsa eins og um nýtt deiliskipulag væri að ræða samkvæmt 26. gr. skipulags- og byggingarlaga.  Nái hin kærða deiliskipulagsbreyting fram að ganga verði hún fordæmisgefandi fyrir önnur hús í nágrenninu og geti haft ófyrirsjáanlegar afleiðingar fyrir skipulag nágrennisins. 

Vakin sé athygli á því að stór geymsluskúr, sem tilheyri Hólatorgi 2 og standi á mörkum lóðanna að Hólatorgi 2 og Hávallagötu 1, hafi aldrei verið samþykktur af hálfu íbúa að Hávallagötu 1.  Kvöð um niðurrif hafi hvílt á þessum skúr en hún felld úr gildi og hafi aldrei verið gefinn kostur á því að gera athugasemdir við það.  Skúrinn spilli heildarmynd garðsins og skyggi á sólu.  Skúrinn sé á deiliskipulagi sem samþykkt hafi verið árið 2004, en ekki hafi verið tekið fram að hann hafði áður verið reistur með kvöð um niðurrif. 

Til stuðnings kröfu sinni um ógildingu hins kærða byggingarleyfis vísi kærendur til þess að það byggi á deiliskipulagi sem þeir telji ekki gilt að lögum og hafi kært til úrskurðarnefndarinnar.  Að auki sé bent á að í kjölfar ákvörðunar skipulagsráðs um breytt deiliskipulag hafi Skipulagsstofnun gert athugasemdir við breytinguna.  Eftir að kærur hafi borist úrskurðarnefndinni hafi kærendum verið tjáð að athugasemdum stofnunarinnar hafi verið svarað með bréfi frá skipulags- og byggingarsviði.  Málsmeðferð þessi sé óskiljanleg og fái kærendur ekki séð hvernig hin lagfærða umsögn geti talist vera það sem legið hafi fyrir skipulagsráði þegar hin kærða ákvörðun þess hafi verið tekin. 

Málsrök Reykjavíkurborgar:  Af hálfu Reykjavíkurborgar er bent á að mál þetta eigi sér nokkra forsögu.  Árið 2006 hafi verið lögð fram fyrirspurn hjá embætti skipulagsfulltrúa um hvort leyft yrði að hækka þak á stigahúsi hússins að Hólatorgi 2.  Talið hafi verið að breytingin gæti haft áhrif á nágrannalóðir vegna aukins skuggavarps og innsýnar og samræmdist því ekki gildandi deiliskipulagi svæðisins.  Í kjölfar fyrirspurnarinnar hafi verið lögð fram umsókn um breytingu á deiliskipulagi.  Hafi tillagan verið grenndarkynnt hagsmunaaðilum sem óveruleg breyting á deiliskipulagi og hafi athugasemdir borist.  Hafi verið reynt að sætta málsaðila en ekki tekist og hafi því ekkert orðið af framkvæmdum. 

Bent sé á að í umsögn skipulagsstjóra hafi komið fram að byggingarleyfisumsóknin væri frábrugðin þeirri sem kynnt hafi verið tveimur árum fyrr.  Húsafriðunarnefnd hafi talið að breytingin myndi fara húsinu vel en hafa í för með sér aukið skuggavarp á hús og lóð að Hávallagötu 1. 

Varðandi þá málsástæðu kærenda að málsmeðferð hafi verið ófullnægjandi með vísan til bréfs Skipulagsstofnunar, dags. 23. október 2008, sé bent á að tillagan hafi verið lögð fyrir skipulagsráð 1. október 2008 og samþykkt með vísan til a-liðar 12. gr. samþykktar um skipulagsráð og umsagnar skipulagsstjóra.  Í bréfi Skipulagsstofnunar sé bent á að í umsögn Reykjavíkurborgar hafi ekki verið nægilega svarað athugasemdum sem borist hefðu vegna grenndarkynningarinnar varðandi skuggavarp, innsýn, útlit húss og breytingu á nýlegu deiliskipulagi.  Í bréfi skipulags- og byggingarsviðs til Skipulagsstofnunar, dags. 20. febrúar 2009, hafi verið beðist velvirðingar á því að með fyrra bréfi hafi einungis fylgt drög að umsögn skipulagsstjóra.  Rétt umsögn hafi fylgt bréfinu og hafi öllum þeim er gert höfðu athugasemdir verið send rétt umsögn þar sem öllum athugasemdum hafi verið svarað.  Þrátt fyrir ofangreinda vankanta á umsögninni sé það mat Reykjavíkurborgar að þeir séu ekki þess eðlis að það varði ógildingu deiliskipulagsbreytingarinnar, enda hafi Skipulagsstofnun gert athugasemd við umsögnina sem síðan hafi verið bætt úr.  Verði ekki séð hvaða heimildir í skipulags- og byggingarlögum standi til að ógilda heildarmeðferð máls þegar svo standi á.  Hafi Skipulagsstofnun oft á tíðum gert athugasemdir við erindi sem þessi og talið að ekki væri hægt að svara þeim nema betrumbætt gögn lægju fyrir.  Hafi slíkar athugasemdir hingað til ekki varðað ógildingu kærðra ákvarðana út af fyrir sig. 

Því sé hafnað að um verulega breytingu á deiliskipulagi hafi verið að ræða sem kallað hafi á nýtt deiliskipulag og þá heildarendurskoðun á skipulagi.  Engin fordæmi séu fyrir því að á einbýlishúsalóðum sé deiliskipulag tekið til heildarendurskoðunar þó fram komi óskir einstakra lóðarhafa um breytingar.  Það hafi verið mat borgarinnar að um óverulega breytingu á deiliskipulagi væri að ræða sem þyrfti að grenndarkynna, sbr. 2. mgr. 26. gr. skipulags- og byggingarlaga, og hafi málsmeðferðin verið í samræmi við það.  Um matsatriði sé að ræða hverju sinni, þ.e. hvort breyting á deiliskipulagi teljist veruleg eða óveruleg, og sé hin kærða deiliskipulagsbreyting í öllum skilningi minni háttar.  Áhrif breytingarinnar séu lítil á deiliskipulagið í heild og grenndaráhrif hennar óveruleg, breytingin varði einungis eina lóð og hafi áhrif á hagsmuni mjög fárra einstaklinga. 

Þegar sótt hafi verið um að stækka viðbyggingu fyrir tveimur árum hafi verið tekin sú afstaða hjá embætti skipulagsfulltrúa að ekki skyldi leggja til við skipulagsráð að samþykkja breytingu á deiliskipulaginu nema sátt næðist við nágranna.  Deiliskipulagið sé mjög vandlega unnið og taki á öllum þáttum sem varði byggingar, bílastæði, garðveggi o.fl.  Deiliskipulagið hafi ákveðinn sveigjanleika þar sem heimilt sé að gera minni háttar breytingar á húsum ef þær falli vel að byggingarstíl þeirra.  Með vísan til þessarar afstöðu hafi ekki náðst samkomulag um útfærslu breytingarinnar á sínum tíma og hún því ekki afgreidd.  Þegar nýtt erindi hafi borist skipulags- og byggingarsviði hafi verið ákveðið að endurtaka fyrri málsmeðferð, þ.e. að grenndarkynna tillöguna fyrir sömu hagsmunaaðilum og áður. 

Athugasemdir vegna útsýnisskerðingar, innsýnar og skuggavarps séu skiljanlegar.  Flestar viðbyggingar eða stækkanir húsa í svo þéttbyggðu umhverfi hafi áhrif á nágrannabyggð.  Hækkun viðbyggingar með litlum viðbótarglugga efst á gafli hennar auki skuggavarp á nærliggjandi lóðir, valdi meiri birtuskerðingu og jafnvel einhverri innsýn. 

Minnsta fjarlægð milli Hólatorgs 2 og Hávallagötu 1 sé 12 m.  Það sé ekki minni fjarlægð en víða í hverfinu og húsin séu ekki meira en tvær hæðir auk rishæða.  Á tímabilinu maí til ágúst hafi hækkun viðbyggingar mjög lítil áhrif á skuggavarp í garði Hávallagötu 1 og nái skugginn þá aðeins lítillega inn á nágrannalóðina.  Þegar sól sé lægra á lofti, við jafndægur, nái skugginn hins vegar að falla á neðri hæð Hávallagötu 1 sem sé aukning frá því sem verið hafi fyrir breytinguna.  Skuggavarpið hafi eingöngu verið skoðað fyrir sumarmánuðina, þ.e. milli jafndægra, en það sé sá tími sem garður og svalir séu mest notuð.  Ekki hafi verið óskað eftir því við arkitekt hússins að sýna skuggavarp yfir vetrarmánuðina, þó svo að nágrannar hafi óskað eftir því.  Teikningar af skuggavarpi sem unnar hafi verið fyrir kynningu hafi verið taldar nægilegar til að hægt væri að átta sig á áhrifum breytingarinnar.  Málsástæðum kærenda varðandi skuggavarp sé því hafnað.  Bent sé á að á þeim tíma árs þegar sól sé lágt á lofti megi gera ráð fyrir auknu skuggavarpi nánast án tillits til þess hve breytingar á húsum séu litlar.  Á þeim tímum séu garðar almennt ekki notaðir til útiveru og sólbaða á sama hátt og á sumrin. 

Það hafi og verið mat skipulagsyfirvalda að breytingin félli ekki illa að byggingarstíl hússins.  Segi orðrétt í bréfi Húsafriðunarnefndar:  „Ekki er gerð athugasemd við erindið enda er umbeðin hækkun á inngönguskúr vel útfærð í samræmi við aldur og gerð hússins og kemur hvorki til með að rýra varðveislugildi hússins sjálfs né stöðu þess á svæði sem nýtur verndar skv. deiliskipulagi.“  Orðalag umsagnar gefi tilefni til að álykta að nefndin hafi talið breytinguna fara húsinu vel. 

Kvöð varðandi skúr hafi veriði aflétt þegar deiliskipulag það sem nú sé í gildi hafi verið samþykkt.  Því sé ekki vettvangur nú til að gera athugasemdir við það. 

Skipulagsyfirvöld hafi verið á þeirri skoðun að breytingin hefði grenndaráhrif og því hafi ekki verið hægt að telja hana samræmast eldri skilmálum sem heimiluðu minni háttar breytingu.  Hafi því verið talið að deiliskipulagsbreyting sú sem deilt sé um í máli þessu hafi verið nauðsynleg.  Segja megi að nánast allar breytingar sem varði stækkanir húsa hafi einhver áhrif á umhverfið.  Í þéttbýli verði menn að gera ráð fyrir einhverjum breytingum.  Verði ekki hjá þeim komist þótt deiliskipulagsáætlanir séu vel og nákvæmlega unnar.  Grenndaráhrif hinar kærðu breytingar hafi, að mati skipulagsyfirvalda, ekki verið meiri en vænta mátti í þéttri byggð. 

Þá ætti ekki að skipta kærendur máli hvort rýmið sé notað sem stigahús eða vistarrými.  Ekki hafi legið fyrir byggingarnefndarteikningar þegar málið hafi verið kynnt. 

Af hálfu kærenda sé því haldið fram að skipulagsyfirvöld hafi lofað að ekki yrðu gerðar breytingar á fasteigninni að Hólatorgi 2 nema í sátt við nágranna.  Þessu sé til að svara að á sínum tíma hafi það verið markmið skipulagsfulltrúa að sætta aðila.  Skipulags- og byggingarnefnd hafi ekki bókað neitt þessa efnis á sínum tíma og sé því ekki um að ræða opinbera afstöðu hennar til niðurstöðu málsins, enda þurfi að liggja fyrir rökstudd málefnaleg niðurstaða sem byggist á skipulagslegum forsendum þegar tillögu, sem vísað hafi verið í grenndarkynningu, sé synjað.  Bent sé á að athugasemdaraðilum hafi verið tilkynnt um niðurstöðuna með bréfi, dags. 7. október 2008. 

Með vísan til ofangreinds sé málsástæðum þess efnis að ekki hafi verið viðhaft samráð við íbúa vísað á bug sem órökstuddum.  Bent sé á að það sé ekki hlutverk lögbundins samráðs eða í samræmi við hugmyndir um íbúalýðræði að tryggja það að farið verði eftir öllum hugmyndum eða skoðunum sem íbúar hafi, enda væri slíkt ómögulegt. 

Því sé alfarið hafnað að hin kærða deiliskipulagsbreyting feli í sér slíka röskun á hagsmunum kærenda að það varði ógildingu hennar.  Sérstaklega sé nauðsynlegt að minna á að eigendur fasteigna í þéttbýli geti ávallt vænst þess að breytingar séu gerðar á skipulagi sem haft geti í för með sér skerðingu á útsýni, aukið skuggavarp, umferðaraukningu eða aðrar breytingar, enda sé beinlínis gert ráð fyrir því í skipulags- og byggingarlögum að deiliskipulagsákvarðanir geti tekið breytingum.  Verði menn almennt að sæta því að með almennum takmörkunum geti hagsmunir þeirra í einhverju verið skertir með slíkum breytingum. 

Kærendur geri ekki neinar efnislegar athugasemdir við hið kærða byggingarleyfi eða bendi á atriði sem leitt geti til ógildingar þess þrátt fyrir kröfu þeirra þar að lútandi. 

Málsrök byggingarleyfishafa:  Af hálfu byggingarleyfishafa er vísað til þess að málflutning kærenda verði að skoða í ljósi þess að þau vilji bregða fæti fyrir réttmætar og eðlilegar hugmyndir íbúa að Hólatorgi 2 til endurnýjunar og nýtingar hússins, m.a. með tilliti til brunavarna. 

Þrátt fyrir fullyrðingar kærenda um aukið skuggavarp vegna fyrirhugaðs kvists á norðurþaki líti kærendur að Hávallagötu 1 framhjá því að það skuggavarp sé þegar til staðar vegna hávaxinna trjáa sem séu á lóðamörkum Hávallagötu 1 og Hávallagötu 3.  Bent sé á að á norðurhlið hússins að Hólatorgi 2 séu þrír gluggar og úr þeim sjáist a.m.k. inn í öll suðurherbergi hússins að Hávallagötu 1.  Einn gluggi til viðbótar hafi því ekki áhrif í þessu sambandi. 

Skúrbygging hafi staðið á mörkum lóðanna nr. 2 við Hólatorg og nr. 1 við Hávallagötu frá því árið 1920, eða löngu áður en hús kærenda að Hávallagötu nr. 1 hafi verið reist árið 1939.  Skúrbyggingin byggi á hefðarrétti sem nái lengra aftur en ævi elstu íbúa við Hávallagötu. 

Svo virðist sem kærendur hafi ekki kynnt sér meginröksemdir deiliskipulags svæðisins eða að þau virði sjónarmið þess að vettugi.  Deiliskipulagið sé enn í gildi, utan að hert hafi verið á jafnræðissjónarmiðum í túlkun þess og þeim eina aðila sem undanþeginn hafi verið almennum reglum þess sé nú veittur sami réttur og öðrum.  Hið kærða byggingarleyfi auki ekki skuggamagn eða nábýli umfram það sem samþykkt sé og veitt sé í öðrum tilvikum á skipulagsreitnum. 

Andsvör kærenda við sjónarmiðum Reykjavíkurborgar og byggingarleyfishafa:  Kærendur bendi á að ekki hafi verið grenndarkynnt áform um tröppur út í garð á vesturhlið hússins að Hólatogi 2 og endurbyggingu skúrs á lóðarmörkum.  Á skúrnum hafi hvílt kvöð um niðurrif en henni hafi verið aflétt, án samráðs við nágranna.  Á árinu 2006 hafi sú afstaða verið tekin af skipulagsyfirvöldum í borginni að deiliskipulagi svæðisins yrði ekki breytt nema í sátt við nágranna.  Eigi að síður hafi hin kærða breyting verið staðfest án þess að kærendum hafi verið svarað efnislega eða verið reynt á einhverju stigi málsins að koma til móts við þá eða funda með þeim.  Samþykkt hafi verið tillaga er gangi mun lengra en fyrri tillaga frá árinu 2006 sem ekki hafi þá þótt rétt að samþykkja.  Ekki hafi kærendum verið gefin nein málefnaleg skýring á þessum sinnaskiptum skipulagsráðs. 

Umsögn skipulagsstjóra sé til í fjórum útgáfum, en í þremur breyttum útgáfum sé reynt að svara efnislega athugasemdum Skipulagsstofnunar.  Kærendum hafi aldrei verið svarað formlega eða sendar þessar síðar gerðu útgáfur af umsögn, dags. 17. september 2008, með uppfærðum dagsetningum.  Þessar eftirá útgáfur hafi ekki komið fyrr en í lok febrúar 2009 þegar kærendur hafi verið búnir að kæra til úrskurðarnefndarinnar.  Hin lagfærða umsögn, dags. 28. janúar 2009, hafi aldrei verið send kærendum formlega.  Það sé með ólíkindum að slík vinnubrögð skuli viðgangast í stjórnsýslu borgarinnar og að þau séu ekki álitin nógu alvarleg til að stoppa fyrirhugaðar breytingar á deiluskipulaginu. 

Grenndaráhrif séu veruleg.  Hvergi í nágrenni Hólatorgs 2 hafi verið heimiluð sambærileg breyting þar sem svo stór hluti af risi sé byggður ofan á rými sem ekki hafi áður gengt hlutverki íverustaðar og sé eingöngu anddyri og stigagangur.  Hlutfallslega sé hér um mikla stækkun á nýtilegu rými í risi að ræða, eða u.þ.b. 50% stækkun, er auki nýtingarrými um 20,8 m².  Auðveldlega sé hægt að gera sér grein fyrir því að innsýn úr nýju risi og svölum yrði töluvert truflandi fyrir íbúa að Hávallagötu 1.  Innsýn í íbúð að Hávallagötu 3 aukist einnig töluvert.

Af yfirlitsmynd byggðarinnar megi sjá að nálægðin sé langmest á milli Hólatorgs 2 og Hávallagötu 1, miðað við önnur hús á skipulagsreitnum, og sé hún meiri en víðast hvar í nágrenninu þó farið sé út fyrir reitinn.  Einnig sé ljóst að lóðirnar í kringum Hávallagötu 1 og Hávallagötu 5 séu langminnstar í reitnum og því viðkvæmastar fyrir frekari þrengingum og skuggavarpi. 

Fullyrðingar borgaryfirvald um skuggavarp séu órökstuddar og auk þess rangar.  Hið rétta sé að frá 7. maí og til 7. ágúst, kl. 16:30, skyggi húsið að Hólatorgi 2, án breytinga, á u.þ.b. 1/3 af suðurgarði Hávallagötu 1.  Með breytingum muni skuggavarp aukast um 25%.  Þetta hljóti að teljast frekar mikil breyting í litlum garði.  Á tímabilinu frá 22. mars til 22. sept., kl. 13:30, skyggi húsið að Hólatorgi 2, án breytinga, á rúmlega helming suðurgarðs Hávallagötu 1 og með breytingunni muni skuggavarp aukast um 20-25%.  Að vísu nái skugginn inn á suðurhlið Hávallagötu 1 og fari yfir daginn fyrir glugga kjallaraíbúðar og sé það mikil breyting.  Þegar sól sé enn lægra á lofti, t.d. frá september til mars, falli skuggi fyrr á svalir og glugga á efri hæðum.  Hinn 22. júní, kl. 16:30, aukist skuggavarp um 30% við breytinguna.  Samkvæmt framansögðu sé ljóst að fyrirhuguð bygging muni varpa töluverðum skugga og stela kvöldsólinni, að sumri til, frá íbúum að Garðastræti 45 sem sé nokkuð mikil breyting. 

Kærendur geri athugasemdir við að kvöð um niðurrif geymsluskúrs á lóðinni að Hólatorgi 2 hafi verið aflétt í deiliskipulagi svæðisins frá árinu 2004, enda hafi þeim aldrei verið kynnt niðurfelling kvaðarinnar og hafi þeir ekki vitað um hana fyrr en við grenndarkynningu árið 2006. 

Geymsluskúrinn, sem sótt sé um að komi í staðinn fyrir skúrinn sem búið sé að rífa, muni liggja eins og hann og skyggja mikið á gróður.  Allt umhverfi myndi njóta sín mun betur án skúrsins.  Þetta sé eini staki geymsluskúrinn í nágrenninu og þó víðar væri leitað. Það hljóti að teljast til undantekninga og lítt nútímalegt að leyfa að byggja slíkan skúr í gamalgrónu hverfi í Reykjavík.  Gerð sé athugasemd við það að skúrinn falli undir skilmála er lúti að bílskúrum þegar til standi að nota hann sem mjög stóra geymslu sem og stórt þvottahús sem jafnan fylgi íbúðarhúsum.  Hér sé því verið að stækka íbúðarhúsið með því að flytja hluta þess út í garð.  Ef leyfa eigi geymsluskúr á lóðamörkum Hólatorgs 2 og Hávallagötu 1 hljóti að teljast eðlilegt að kærendur hafi eitthvað um það að segja hversu stór hann sé og hvar hann sé staðsettur.  Skúrinn eigi að vera sem lengst frá lóðarmörkum þannig að hann skyggi sem minnst á suðurgarð Hávallagötu 1. 

Bent sé á að Húsafriðunarnefnd taki ekki afstöðu til áhrifa breytingarinnar á nærliggjandi hús eða nágrenni sem sé galli, því auðvitað skipti þau áhrif jafnvel meira máli en áhrifin á húsið sjálft.  Breytingin að Hólatorgi 2 muni raska götumyndinni við suðurenda Garðastrætis til tjóns fyrir nágranna.  Hinar kærðu breytingar á húsinu uppfylli ekki áherslu deiluskipulags svæðisins þess efnis að núverandi götumynd verði ekki breytt, nema til þess að færa nær upprunanum.  Skýrt komi fram í deiluskipulaginu að ekki sé leyfilegt að hækka þök eða setja á þau kvisti og því sé hér gróflega horft framhjá hinum stórkarlalegu breytingum. 

Varðandi hinar fyrirhuguðu framkvæmdir við húsið að Hólatorgi 2 og nálægð þess við lóðarmörk sé bent á að samkvæmt 1. mgr. 75. gr. byggingareglugerðar nr. 441/1998 séu tvenns konar reglur notaðar til að finna út lágmarksfjarlægð húsveggjar frá lóðarmörkum og skuli nota þá reglu sem gefi meiri fjarlægð.  Önnur reglan taki mið af meðalhæð húsveggjar er snúi að lóðarmörkum og síðan helminga og hin taki mið af því hvernig eldvörnum sé háttað.  Leyfileg hámarksfjarlægð inngangsskúrs frá lóðarmörkum Hávallagötu sé u.þ.b. 3,6 m miðað við hæð húsveggjar skúrsins í dag (u.þ.b. 7,3 m), en miðað við eldvarnir þegar útveggir fullnægi a.m.k. kröfum um REI30 og klæddir með klæðningu í flokki 2 megi fjarlægð ekki vera minni en 5 m og með klæðningu í flokki 1 ekki minni en 4 m.  Ef  leyfa eigi hækkun á inngangsskúr fari lágmarksfjarlægð húsgaflsins í u.þ.b. 4,4 m miðað við meðalhæð (u.þ.b. 8,87 m).  Fjarlægð inngangsskúrs frá lóðarmörkum við Hávallagötu sé í dag 4,58 m og samkvæmt byggingarreglugerð sé skúrinn of nálægt mörkum lóðar nr. 1 við Hávallagötu miðað við klæðningu útveggjar í flokki 2 (5 m fjarlægð).  Verði inngangsskúrinn hækkaður líkt og heimild standi til og bætt úr eldvörnum útveggja hússins sé samt sem áður vafi á því hvort byggingin sé nægilega langt frá lóðarmörkum eftir þessum almennu lágmarksreglum. 

Að lokum sé bent á að í gögnum málsins liggi fyrir að kærendur sem búsettir séu að Hávallagötu 1 hafi fellt tré í garði sínum þar sem þau hafi skyggt á sólu. 

——-

Aðilar máls þessa hafa fært fram ítarlegri rök fyrir máli sínu, sem ekki verða rakin hér frekar, en úrskurðarnefndin hefur haft þau öll til hliðsjónar við úrlausn málsins. 

Vettvangsganga:  Úrskurðarnefndin kynnti sér aðstæður á vettvangi 25. janúar 2010. 

Niðurstaða:  Í máli þessu er annars vegar deilt um ákvörðun skipulagsyfirvalda í Reykjavík um breytingu á deiliskipulagi Hólatorgsreits frá árinu 2004 er tekur til lóðarinnar að Hólatorgi 2 og hins vegar ákvörðun byggingarfulltrúa um að veita leyfi til að stækka rishæð hússins að Hólatorgi 2 með því að hækka þak viðbyggingar og breyta í mænisþak, byggja tvennar svalir á vesturhlið, koma þar fyrir dyrum og tröppum út í garð og endurbyggja skúr á lóðinni. 

Af hálfu kærenda er því haldið fram að hin kærða deiliskipulagsbreyting sé þess eðlis að skipulagsyfirvöldum hafi verið óheimilt að fara með hana sem óverulega breytingu á deiliskipulagi samkvæmt 2. mgr. 26. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, heldur hafi borið að auglýsa hana svo sem um nýtt deiliskipulag væri að ræða, sbr. 1. mgr. 26. gr. laganna. 

Samkvæmt deiliskipulagi svæðisins er á lóðinni nr. 2 við Hólatorg 336 m² tvílyft íbúðarhús með risi ásamt 43 m² bílskúr.  Nýtingarhlutfall lóðar er 0,74.  Með hinni kærðu deiliskipulagsbreytingu er veitt heimild til að stækka húsið um 24 m²  en á móti kemur minnkun bílskúrs um 12 m².  Verður nýtingarhlutfall lóðar eftir breytingu 0,77.  Hefur eldir skúr þegar verið rifinn og nýr reistur í hans stað.   

Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum mun breyting sú sem heimiluð er á húsinu að Hólatorgi 2 auka nokkuð skuggavarp og innsýn.  Það verður þó ekki meira en almennt má búast við í þéttri byggð, sem er innan skilgreinds miðborgarsvæðis samkvæmt Aðalskipulagi Reykjavíkur 2001-2024.   Með hliðsjón af því verður hin umrædda breyting talin óveruleg og var skipulagsyfirvöldum því heimilt, eins og þarna stóð á, að grenndarkynna tillögu að breyttu deiliskipulagi svæðisins.  Hefur það ekki áhrif á þessa niðurstöðu þótt skipulagsyfirvöld hafi á árinu 2006 hafnað breytingu á deiliskipulagi vegna umræddrar lóðar.  

Fallast má á með kærendum að meðferð málsins hafi verið ábótavant hvað varðar svör við athugasemdum, en þau voru í fyrstu ófullnægjandi, og var ekki endanlega úr því bætt fyrr en eftir gildistöku hinnar kærðu ákvörðunar.  Þessi ágalli þykir þó ekki eiga að leiða til ógildingar þegar til þess er litið að hann varðar meðferð máls eftir samþykkt sveitarstjórnar á hinni kærðu ákvörðun, auk þess sem ekki verður séð að hann hafi valdið kærendum réttarspjöllum. 

Athugasemdir kærenda, er varða framkvæmdir við skúr á lóðinni að Hólatorgi 2, lúta að ákvörðun er tekin var með samþykkt deiliskipulags á árinu 2004 og getur sú ákvörðun ekki sætt endurskoðun í máli þessu.  Þá verður ekki séð að þörf hafi verið að grenndarkynna áform um tröppur út í garð á vesturhlið hússins, enda bar ekki nauðsyn til að breyta deiliskipulagi vegna þeirra, heldur telst þetta fyrirkomulag eðlilegur hluti af byggingarleyfi hússins.

Samkvæmt öllu framansögðu er kröfu kærenda um ógildingu hinnar kærðu deiliskipulagsbreytingar hafnað, enda verður ekki fallist á að með henni hafi verið brotið gegn ákvæðum skipulags- og byggingarlaga eða stjórnsýslulaga nr. 37/1993. 

Hið kærða byggingarleyfi er í samræmi við deiliskipulag svæðisins eftir framangreinda breytingu og þar sem ekki liggur fyrir að málsmeðferð við þá ákvarðanatöku hafi verið ábótavant eða að farið hafi verið gegn ákvæðum 75. gr. byggingarreglugerðar nr. 441/1998 með áorðnum breytingum verður kröfu kærenda um ógildingu leyfisins hafnað. 

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega vegna mikilla anna og málafjölda hjá úrskurðarnefndinni. 

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunar skipulagsráðs Reykjavíkur frá 1. október 2008 um breytingu á deiliskipulagi Hólatorgsreits er tók til lóðarinnar að Hólatorgi 2.  Jafnframt er hafnað kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunar byggingarfulltrúa Reykjavíkur frá 3. febrúar 2009 um að veita leyfi til stækkunar rishæðar hússins að Hólatogi 2, byggja tvennar svalir á vesturhlið, koma þar fyrir dyrum og tröppum út í garð og endurbyggja skúr á lóðinni. 

___________________________
Hjalti Steinþórsson

_____________________________         ____________________________
Ásgeir Magnússon                                        Þorsteinn Þorsteinsson