Árið 2020, fimmtudaginn 28. maí, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 134/2019, kæra á ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 14. nóvember 2019 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Blesugrófar vegna lóðar­-innar Blesugrófar 34.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 27. desember 2019, er barst nefndinni 29 s.m., kæra eigendur, Blesugróf 14, þá ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 14. nóvember 2019 að samþykkja breytingu á deili­skipulagi Blesugrófar vegna lóðarinnar Blesugrófar 34. Skilja verður málskot kærenda svo að krafist sé ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar.

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 17. janúar 2020, er barst nefndinni sama dag, kæra Fjóla ehf., eigandi Jöldugrófar 24, og íbúar að Jöldugróf 24, sömu ákvörðun borgarráðs með kröfu um ógildingu hennar. Verður það kærumál, sem er nr. 2/2020, sameinað kærumáli þessu þar sem hagsmunir kærenda þykja ekki standa því í vegi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 18. febrúar 2020.

Málavextir: Á embættisafgreiðslufundi skipulagsfulltrúa 1. febrúar 2019 var lögð fram umsókn um breytingu á deiliskipulagi Blesugrófar vegna lóðarinnar Blesugrófar 34. Í breytingunni fólst að heimilt yrði að reisa tveggja hæða einbýlishús með aukaíbúð innan núverandi byggingarreits og að nýtingarhlutfall lóðar yrði 0,45. Var samþykkt að grenndar­kynna framlagða tillögu þegar leiðréttir uppdrættir hefðu borist. Var tillagan grenndarkynnt 25. febrúar s.á. með athugasemdafresti til 25. mars s.á., en frestur til að skila inn athugasemdum var síðar framlengdur til 4. apríl s.á. Bárust athugasemdir á kynningartíma tillögunnar, m.a. frá kærendum. Að lokinni grenndarkynningu var erindið tekið fyrir að nýju á embættisafgreiðslu­fundi skipulagsfulltrúa 12. apríl 2019 og því vísað til umsagnar verkefnisstjóra ásamt inn­sendum athugasemdum. Skipulags- og samgönguráð samþykkti tillöguna á fundi 6. nóvember s.á. með vísan til 1. mgr. 42. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og með þeim breytingum sem komu fram í umsögn skipulagsfulltrúa frá 1. s.m., en þar var m.a. lagt til að hæðarkóti jarðhæðar yrði lækkaður, flatarmál annarrar hæðar yrði minnkað um helming og að heimilt yrði að útbúa svalir á þaki jarðhæðar. Var sú afgreiðsla staðfest á fundi borgarráðs 14. s.m. og tók deiliskipulagsbreytingin gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 18. desember s.á.

Málsrök kærenda: Kærendur telja ljóst að með hinni kærðu deiliskipulagsbreytingu sé verið að taka hagsmuni eins aðila fram yfir hagsmuni fjöldans. Í umsögn skipulagsfulltrúa komi fram að tekið sé mið af húsi á lóð nr. 24 við Jöldugróf, en það hús standi mun ofar í landi auk þess sem efri hæð þess sé í götuhæð. Það sé ekki hærra en nærliggjandi hús í Jöldugróf og ekki hærra en gildandi deiliskipulag segi til um. Í umsögninni sé stuðst við rangan hæðarkóta við Blesugróf 12 og því hafi borgarráð samþykkt hækkun Blesugrófar 34 á röngum forsendum. Veruleg hækkun verði á lóðamörkum þar sem grunnur hússins verði mjög hár. Þá komi skýrt fram í 5. mgr. 37. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 að þegar unnið sé deiliskipulag í þegar byggðu hverfi skuli lagt mat á varðveislugildi svipmóts byggðar og einstakra bygginga sem fyrir séu með gerð húsakönnunar. Samkvæmt orðanna hljóðan skuli lagt mat á varðveislugildi byggðar og sé enginn afsláttur gefinn í lagagreininni. Ljóst sé að ef byggt verði í samræmi við deiliskipulagsbreytinguna þá verði það algjör umbreyting á byggingaformi, stærð og hæð, miðað við þær byggingar sem fyrir séu í Blesugróf, auk þess sem það kollvarpi svipmóti götunnar.

Við breytingar á samþykktu deiliskipulagi sé það meginregla að fara skuli með breytinguna eins og um nýtt deiliskipulag sé að ræða, sbr. 1. mgr. 43. gr. skipulagslaga. Undantekningu frá þeirri meginreglu sé að finna í 2. mgr. 43. laganna en þar segi að þegar gera þurfi breytingar á samþykktu deiliskipulagi sem séu það óverulegar að ekki sé talin ástæða til meðferðar skv. 1. mgr. skuli fara fram grenndarkynning. Í ákvæðinu segi jafnframt að við mat á því hvort breyting á deiliskipulagi teljist óveruleg skuli taka mið af því að hve miklu leyti tillagan víki frá notkun, nýtingarhlutfalli, útliti og formi viðkomandi svæðis. Í athugasemdum með frum­varpi því er orðið hafi að skipulagslögum nr. 123/2010 sé vísað í dæmaskyni um óverulegar breytingar af þessu tagi til þess þegar iðnaðarhúsnæði sé breytt í íbúðarhúsnæði, glerjun útisvala, skyggni yfir útidyr, dúkkuhús sem sett séu í garð o.s.frv. Þá sé fjallað um óverulegar breytingar í skipulagsreglugerð nr. 90/2013, en þar segi í 2. mgr. gr. 5.8.2. að við mat á því hvort breyting á deiliskipulagi teljist óveruleg skuli einnig metið hvort um fordæmisgefandi breytingu sé að ræða eða breytingu sem varði almannahagsmuni.

Í gildandi deiliskipulagi Blesugrófar komi fram að leyfilegt nýtingarhlutfall á lóð sé 0,4 en sé kjallari undir húsi, að hluta til eða að öllu leyti, hækki hlutfallið í 0,45. Jafnframt sé tiltekið að heimilt sé að fá samþykktar tvær íbúðir í húsi en þær skuli uppfylla öll skilyrði nýrra íbúða samkvæmt byggingarreglugerð, m.a. um fjölda bílastæða á lóð. Þá sé varðandi hæð bygginga vísað til þess að almennt miði deiliskipulagið við þá hæð sem einkenni hverfið, þ.e. einnar hæðar einbýlishús með lágu þaki. Skuli hæsti útveggur ekki vera hærri en 3,5 m og hæsti punktur þaks ekki meira en 1,5 m yfir hæstu leyfilegu hæð útveggja. Í samræmi við það sé um lágreista einbýlishúsabyggð að ræða í Blesugróf og Jöldugróf þar sem fjöldi fasteigna séu með niðurgröfnum kjallara í samræmi við efni deiliskipulagsins. Taki kærendur undir lýsingu skipulagsfulltrúa, sem komi fram í svari embættisins vegna fyrirspurnar um breytingu á deiliskipulagi, um að Blesugróf 1-34 sé „sérbýlishúsareitur sem inniheldur að mestu eina íbúð í húsi á lóð, með sterk karaktereinkenni og heilsteypta götumynd sem þarf að taka tillit til við útfærslu skipulags á umræddum lóðum.“ Þá geri hið kærða deiliskipulag ráð fyrir að hæsti punktur þaks verði ekki hærri en 6,6 m frá grunnplötu/gólfkóta, en í upphaflegri tillögu hafi hins vegar verið gert ráð fyrir að hæsti punktur þaks yrði ekki hærri en 6,2 m. Með hliðsjón af fyrrgreindu geti deiliskipulagsbreytingin með engu móti talist óveruleg í skilningi 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga. Þvert á móti megi öllum vera ljóst að um grundvallarbreytingu á skipulagi svæðisins, þ.e. einsleit lágreist einbýlishúsabyggð, sé að ræða. Því hafi Reykjavíkurborg borið að fara með breytingu líkt og um nýtt deiliskipulag væri að ræða, sbr. 1. mgr. 43. sömu laga. Bent sé á að undantekningarákvæði beri að túlka þröngt í samræmi við almennar lögskýringar­reglur. Breytingin víki verulega frá nýtingarhlutfalli, útliti og formi viðkomandi svæðis. Nýtingarhlutfallið fari úr 0,4 í 0,45. Heimilt verði að reisa tveggja hæða einbýlishús, að hluta með aukaíbúð, og að hæsti punktur þaks verði allt að 6,6 m frá grunnplötu/gólfkóta í stað 3,5 m. Ljóst sé að fasteignin muni rísa hátt og gnæfa yfir nærliggjandi fasteignir með tilheyrandi grenndaráhrifum. Þá sé sérstaklega bent á að breytingin verði á engan hátt borin saman við þau tilvik sem lýst sé í dæmaskyni um óverulegar breytingar í fyrrgreindum athugasemdum með frumvarpi því er orðið hafi að skipulagslögum nr. 123/2010.

Deiliskipulagsbreytingin gangi út frá þeirri forsendu að „þar sem ekki sé hægt að vera með kjallara á þessari lóð sé gert ráð fyrir húsi á tveimur hæðum.“ Kærendur mótmæli þeirri staðhæfingu sem staðlausri. Í umsögn skipulagsfulltrúa frá 1. nóvember 2019 sé vísað til þess að aðstæður á lóð hafi verið skoðaðar. Talið hafi verið að landhalli væri ekki nægjanlegur til að hafa kjallara án þess að til verulegrar landmótunar kæmi. Ekkert liggi fyrir um hvenær og hvernig skoðun á vettvangi hafi farið fram eða hverjir hafi staðið að henni. Bent sé á að fjölmörg hús í sömu götu hafi verið reist með niðurgröfnum kjallara án nokkurra vandkvæða, t.d. fasteignir á lóðum nr. 3, 8, 9, 10, 16, 20, 25, 27, 28 og 29 við Blesugróf, en á þeim lóðum sé landhalli minni en á lóð nr. 34. Samkvæmt uppgefnum kótum verði hæðarmunur milli aðalgólfa Blesugrófar 34 og aðliggjandi Blesugrófar 12 um 2,5 m. Því fái röksemdir að baki deiliskipulagsbreytingunni ekki staðist. Einnig sé bent á að í fyrrgreindri umsögn skipulags­fulltrúa sé sérstaklega vísað til þess landhalla sem sannanlega sé á lóðinni, sbr. eftirfarandi á bls. 6 í umsögninni: „Skipulagsfulltrúi getur fallist á að aðlaga megi betur neðri hæð umræddrar nýbyggingar að landhalla fyrir í sem er á lóðinni […]“. Ekki sé hægt að halda því fram án viðeigandi gagna og rannsókna að ógerningur sé að hafa kjallara á lóðinni. Reykjavíkurborg og skipulagsfulltrúa hafi borið að sjá til þess að málið væri nægjanleg upplýst áður en ákvörðun um breytingu á deiliskipulagi hafi verið tekin. Hafi því verið brotið gegn 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Gerðar séu verulegar athugasemdir við þau gögn, þ. á m. uppdrætti, sem liggi að baki hinni kærðu ákvörðun. Þannig sýni skipulagsuppdráttur ekki þær lóðir sem grenndarkynningin taki til nema að verulega takmörkuðu leyti. Tilfinnanlega skorti á upplýsandi teikningar og gögn sem sýni hið breytta deiliskipulag í réttu ljósi gagnvart lágreistri aðliggjandi byggð, vestan og norðan megin við hið breytta skipulag. Þrívíddarmyndir taki ekki tillit til hæðarlegu landsins, t.a.m. sé hverfið sýnt sem á flötu landi, en svo sé vitaskuld ekki. Sneiðingar séu sérstaklega valdar til að gera sem minnst úr áhrifum hækkunar að Blesugróf 34 en efni standi til. Annars vegar sé valið snið gegnum Jöldugróf 24, sem sé tveggja hæða að hluta með inngangi á efri hæð af götu, og hins vegar snið í gegnum Blesugróf 12, sem sé enn óbyggt, en hönnun húss þeirrar lóðar hafi verið breytt eftir kæru þar að lútandi og húsið því mun lægra en sýnt sé. Engar sneiðingar séu teknar í gegnum þau hús sem máli skipta og séu þegar til staðar í næsta nágrenni, s.s. að Blesugróf 14, 16, 18 eða 20. Auglýstur skipulagsuppdráttur sýni ekki allar þær lóðir sem grenndarkynningin hafi náð til. Ekki sé sýndur takmarkandi byggingarréttur fyrir efri hæð fyrirhugaðs húss að Blesugróf 34. Heimilaðar þaksvalir á efri hæð séu án takmarkana, en þaðan ofan verði séð niður í garð húsa við Blesugróf 10, 12 og 14. Þá hafi ekki verið gerð grein fyrir fyrirhuguðu sambyggðu húsi, þ.e. Blesugróf 32, en ljóst sé að um parhús verði að ræða en ekki stök einbýlishús. Aðeins sé gert ráð fyrir tveimur bílastæðum á lóðinni en krafa um fjölda bílastæða á lóðum einbýlishúsa í hverfinu geri að jafnaði ráð fyrir þremur stæðum og aukastæði ef um aukaíbúð sé að ræða. Því ætti að gera ráð fyrir að lágmarki fjórum stæðum miðað við íbúðafjölda. Þá hafi ekki verið lögð fram staðfærð hæðarmæling á lóð og aðliggjandi byggingum svo sannreyna megi staðreyndir málsins. Því sé ljóst að gögnin sem legið hafi að baki deiliskipulagsbreytingunni hafi ekki með réttu getað orðið grundvöllur að töku lögmætrar stjórnvaldsákvörðunar í málinu. Vegna hinna verulega takmörkuðu gagna hafi kærendur leitað til arkitekts um gerð þrívíddarteikninga að svæðinu, auk hreyfimynda, samkvæmt þeim forsendum sem upphafleg tillaga að deiliskipulagsbreytingu hafi tekið til, og samkvæmt deiliskipulags­breytingunni, eins og hún hafi verið samþykkt af borgarráði 14. nóvember 2019. Af þeim gögnum megi ótvírætt ráða að ásýnd hins skipulagða svæðis muni taka verulegum breytingum.

Hin kærða ákvörðun sé fordæmisgefandi deiliskipulagsbreyting fyrir aðrar lóðir á svæðinu, sbr. gr. 5.8.2. í skipulagsreglugerð. Sami aðili eigi samliggjandi lóðir að Blesugróf 30 og 32 og sé fyrirséð að hann muni óska eftir sambærilegri deiliskipulagsbreytingu vegna þeirra lóða. Slíkt muni leiða til enn neikvæðari breytinga á götumynd og aukinna grenndaráhrifa fyrir aðra íbúa og eigendur lóða á svæðinu enda verði hægt að vísa til þess að sú deiliskipulagsbreyting sem hér um ræði sé fordæmisgefandi. Megi um það efni vísa til almennra meginreglna stjórnsýslu­réttar um jafnræði aðila, sbr. 11. gr. stjórnsýslulaga. Bent sé á að skipulagsfulltrúi hafi tekið undir áhyggjur hagsmunaaðila að þessu leyti í umsögn sinni frá 1. nóvember 2019, sbr. eftir­farandi ummæli: „Með nokkrum rétti má skilja áhyggjur íbúa vegna fordæmis sem breyting þess getur leitt af sér.“ Því hafi verið óheimilt að beita undantekningarákvæði 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga. Engar sérstakar ástæður fyrir breytingunni séu tilgreindar vegna lóðarinnar nr. 34 við Blesugróf og hafi þeim hvorki verið lýst né þær skilgreindar í svörum Reykjavíkurborgar. Að lokum verði hin kærða ákvörðun á engan hátt borin saman við deiliskipulagsbreytingu og byggingarframkvæmdir á lóðinni nr. 24 við Jöldugróf frá 2007, sem skipulagsfulltrúi vísi ítrekað til í umsögn sinni. Viðkomandi lóð í Jöldugróf sé í brattri brekku ólíkt því sem við eigi um hina umþrættu lóð.

Við grenndarkynningu hafi kærendur vísað í dæmaskyni til úrskurða úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála í kærumálum nr. 15/2007, 57/2006 og 12/2007 varðandi mál þar sem ekki hafi verið fallist á að um óverulega breytingu á deiliskipulagi væri að ræða. Ekki sé fallist á þann málatilbúnað skipulagsfulltrúa í umsögn hans að með gildistöku skipulagslaga nr. 123/2010 hafi sveitarfélögum verið gert auðveldara að grenndarkynna breytingar á deiliskipulagi. Undantekningarákvæði þágildandi 2. mgr. 26. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 sé efnislega hið sama og núgildandi 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga, þótt ákveðnum viðmiðum hafi verið bætt við síðarnefnda ákvæðið. Þvert á móti megi halda því fram að heimildir sveitarfélaga hafi fremur verið þrengdar miðað við athugasemdir við ákvæðið í frumvarpi því er orðið hafi að lögum nr. 123/2010. Með vísan til alls þessa geti hin umþrætta deiliskipulagsbreyting með engu móti talist óveruleg í skilningi 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga.

Að auki beri að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi á grundvelli grenndarsjónarmiða, þ.e. með tilliti til þeirra áhrifa sem hún muni hafa í för með sér fyrir nágranna og aðra hagsmunaaðila innan svæðisins. Ítrekað sé að veruleg andstaða sé við tillöguna meðal allra hagsmunaaðila. Einbýlishús á tveimur hæðum að hluta, með hæsta punkt þaks allt að 6,6 m yfir gólfkóta og allt að 6,2 m háa útveggi, muni gnæfa yfir fasteign kærenda til norðurs og með öllu skerða útsýni úr henni í þá átt, þar á meðal þekkt kennileiti eins og Esjuna. Muni kærendur verða fyrir verulegu fjárhagstjóni af þessum sökum. Kærendur sem og aðrir hagsmunaaðilar á svæðinu hafi mátt ganga út frá að hin heildstæða götumynd myndi haldast til frambúðar og að ekki yrði vikið í verulegum atriðum frá gildandi skipulagi. Á það sé bent að í lóðarleigusamningi milli Reykjavíkurborgar og eiganda hinnar umþrættu lóðar hafi sérstaklega verið tiltekið í 3. gr. að leigutaki skyldi hlíta öllum skilmálum borgarinnar vegna lóðarinnar, þ. á m. samþykktum deiliskipulagsskilmálum fyrir svæðið.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu borgaryfirvalda er vísað til þess að upphafleg tillaga að skipulagsbreytingu umrædds svæðis hafi gert ráð fyrir fullri annarri hæð en með hliðsjón af þeim athugasemdum sem borist hafi á kynningartíma hafi verið ákveðið að efri hæðin yrði inndregin. Ekki sé verið að auka nýtingarhlutfall lóðar frá því sem áður hafi verið heimilt í deiliskipulagi. Einungis sé um að ræða tilfærslu á endanlegri útfærslu á heimiluðu byggingar­magni. Hafa þurfi í huga að nú sé miðað við að innan nýtingarhlutfalls séu bæði A- og B-rými, en áður hafi tíðkast að miða einungis við A-rými þegar nýtingarhlutfall væri ákveðið. Deiliskipulagsbreytingin hafi heimilað breytta útfærslu húss á lóðinni en með því sé verið að nýta betur þau verðmæti sem felist í lóðum innan hverfis. Hagsmunaaðilar geti haft frum­kvæði að breytingu á deiliskipulagi, sbr. 2. mgr. 38. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, en endan­­­legt ákvörðunarvald um það hvort deiliskipulagi verði breytt sé í höndum sveitarstjórnar að undangenginni lögmætri málsmeðferð. Þrátt fyrir að lóðarhafi hinnar umdeildu lóðar hafi fengið útgefinn lóðarleigusamning þá sé ekkert í lögum sem aftri honum frá því að kanna afstöðu sveitarstjórnar til tillögu að breytingu á gildandi deiliskipulagi.

Árið 2007 hafi tekið gildi breyting á deiliskipulag Blesugrófar vegna lóðarinnar nr. 24 við Jöldugróf. Sú breyting sé að nokkru leyti fyrirmynd að breyttum skilmálum um uppbyggingu á lóð Blesugrófar 34, sér í lagi aukið byggingarmagn, hæð byggingarinnar og form hennar, en á milli þessara lóða sé opið svæði sem geri það að verkum að stærri hús fái betur notið sín en ef þau stæðu mitt á milli minni bygginga.

Hver umsókn um breytingu á deiliskipulagi sé afgreidd sjálfstætt. Ekki sé endilega víst að heimiluð breyting á deiliskipulagi fyrir eina lóð innan skipulagssvæðis heimili öðrum innan svæðisins sömu breytingu. Aðstæður kunni að vera mismunandi sem og að áherslur og sýn í skipulagsmálum geti tekið breytingum. Í svari skipulagsfulltrúa felist ekki annað en að skipulagsfulltrúi skilji afstöðu og áhyggjur athugasemdaraðila um meint fordæmisgildi deiliskipulagstillögunnar. Ekki verði séð að það skipti nokkru fyrir efnislega þætti þessa máls þótt á uppdráttum sé Blesugróf 12 skráð til samræmis við þá uppdrætti sem áður hafi verið samþykktir. . Eftir grenndarkynningu hafi verið ákveðið að lækka gólfkóta Blesugrófar 34 frá því sem grenndarkynnt gögn hafi gert ráð fyrir, þ.e. úr 20,2 m í 19,6 m. Málsmeðferð deiliskipulagsbreytingarinnar hafi verið eftir 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga. Ákvæði um gerð húsakönnunar sé í 5. mgr. 37. gr. skipulagslaga, sem fjalli um gerð nýs deiliskipulags. Ekki sé gert ráð fyrir því að unnin sé húsakönnun við grenndarkynnta breytingu á deiliskipulagi.

Við afgreiðslu umsóknar um breytingu á deiliskipulagi hafi skipulagsfulltrúi tekið faglega afstöðu til þess hvort skilyrði óverulegrar breytingar á deiliskipulagi skv. 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga væru til staðar. Hafi það verið mat hans að tillagan væri innan marka ákvæðisins hvað varði áhrif hennar á yfirbragð byggðar, nýtingarhlutfall og notkun. Jafnframt að tillagan hefði óveruleg áhrif á nærliggjandi byggð. Bent sé á að við grenndarkynningu á tillögu að deiliskipulagsbreytingu skv. 2. mgr. 43. gr. laganna sé hagsmunaaðilum sérstaklega send gögn málsins í stað þess að hún sé auglýst með opinberum hætti þegar um málsmeðferð skv. 1. mgr. sama ákvæðis sé að ræða. Það leiði til þess að meiri líkur séu á því að hagsmuna­aðili tjái sig um efni tillögunnar. Auglýsing á tillögu að deiliskipulagsbreytingu tryggi ekki endilega betri málsmeðferð. Grenndarkynning einfaldi feril deiliskipulagsbreytingar án þess að réttur hagsmunaaðila sé hafður að engu, en ferlið sé hagkvæmara bæði hvað varði tíma og kostnað.

Eftir grenndarkynningu hafi leyfileg hæð hússins hækkað úr 6,2 m í 6,6 m. Að loknum athugasemdafresti hafi hæðarkóti botnplötu verið lækkaður. Á samþykktum uppdrætti sé miðað við að botnplata verði í kóta 19,6 m en í upphaflegu tillögunni hafi hann verið í kóta 20,2 m. Þar að auki hafi í upphaflegri tillögu verið gert ráð fyrir að hámarkshæð hússins, þ.e. mænishæð, væri 26,2 m og sé sú hæð óbreytt á samþykktum deiliskipulagsuppdrætti. Því hafi leyfileg hæð hússins hækkað. Í deiliskipulagi svæðisins sé gert ráð fyrir því að tilteknar lóðir beri hærri hús en almennt sé miðað við í skilmálum deiliskipulagsins, sbr. gr. 6.8 í greinargerð skipulagsins. Þar segi að á tilteknum lóðum sé gert ráð fyrir hærri húsum en almennt gerist í hverfinu. Miði deiliskipulagið við að hæsti punktur sé 6,0 m. Lóðin Blesugróf 34 sé ekki ein af fyrrgreindum lóðum en aftur á móti hafi hverfið verið í þróun frá samþykkt deiliskipulagsins á árinu 2005. Hafi skipulagsfulltrúi metið það svo að umrædd breyting fyrir lóðina rúmist innan markmiða deiliskipulagsins. Einnig skipti máli að lóðin snúi að hluta að opnu svæði sem geri það að verkum að hún beri hærra hús en ella. Því sé ekki um grundvallarbreytingu á deiliskipulagi svæðisins að ræða.

Hvað varði grenndaráhrif hafi kynningargögn sýnt aukið skuggavarp á nágrannalóðir að morgni á sumarsólstöðum. Hafi skipulagsfulltrúi því lagt til að efri hæð hússins yrði minnkuð um helming svo draga mætti úr skuggavarpi. Réttur borgarbúa til útsýnis sé víkjandi réttur í stækkandi borg. Öðru máli gegni um skert birtustig en fjarlægð frá lóðamörkum sé innan 3 m viðmiða. Engin hætta sé því á aukinni innsýn svo lengi sem fólk kjósi að búa í borg og sætti sig við nábýli. Ekki sé hægt að fallast á röksemdir varðandi meinta verðrýrnun en bent sé á að skv. 1. mgr. 51. gr. skipulagslaga geti sá sem sýnt geti fram á tjón vegna breytingu á skipulagi átt rétt á bótum frá viðkomandi sveitarfélagi. Eftir grenndarkynningu sitji byggingin lægra í umhverfi og á þann hátt „kaffæri“ hún síður næstu hús. Við töku skipulagsákvarðana beri m.a. að taka mið af markmiði c-liðar 1. mgr. 1. gr. skipulagslaga um að réttur einstaklinga og lögaðila verði ekki fyrir borð borinn þótt hagsmunir heildarinnar séu hafðir að leiðarljósi. Ekki verði séð að hagsmunir kærenda hafi að nokkru skerst en umdeild breyting sé vel innan þeirra marka sem hverfið þoli. Hvorki sé hægt að líta á uppbyggingu byggðar né götumynd sem skerðingu á grenndarhagsmunum. Íbúar geti ekki vænst þess að götumynd standi óbreytt nema til komi sérstök aðgerð um verndun götumyndar. Í þéttbýli megi vænta þess að ný hús kunni að breyta götumynd að einhverju leyti.

Í umsögn skipulagsfulltrúa frá 1. nóvember 2019 hafi komið fram að ástæða þess að ekki hafi verið talið mögulegt að hafa kjallara undir húsinu sé lega hússins í landi. Kjallari hefði leitt til þess að húsið hefði haft meiri áhrif gagnvart nærliggjandi húsum en sú leið sem hafi verið samþykkt. Mikilvægt sé að horfa til þess að deiliskipulag Blesugrófar geri ráð fyrir að fram fari atvikabundið mat á því hvort aðstæður leyfi að gerður sé kjallari undir fyrirhuguðu húsi. Ekki verði séð hvaða máli það skipti fyrir faglega afstöðu skipulagsfulltrúa hvenær vettvangs­skoðun hafi verið framkvæmd þar sem að landhæð og landmótun lóðarinnar breytist ekki dag frá degi.

Á grenndarkynntum deiliskipulagsuppdrætti sjáist lóðin Blesugróf 34 með skýrum hætti. Jafnframt sé á uppdrættinum gerð grein fyrir nærliggjandi lóðum. Sé það í samræmi við það sem almennt tíðkist við grenndarkynningu á tillögu að breytingu á deiliskipulagi. Af gr. 5.8.5. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 megi ráða að við breytingu á gildandi deiliskipulagi sé fyrst og fremst gert ráð fyrir því að gerð sé grein fyrir breytingu í greinargerð og á skipulags­uppdrætti. Ekki sé kveðið á um breytingu á öðrum gögnum. Í gr. 5.5.4. segi að heimilt sé að nota skýringaruppdrætti, svo sem götumyndir, skuggavarpsteikningar og sniðmyndir, líkön og hreyfimyndir. Því sé um valkvæð gögn að ræða.

Þar sem skipulagslög geri ráð fyrir því að hægt sé að breyta deiliskipulagi sé ekki hægt að taka undir með kærendum að þeir hafi haft réttmætar væntingar til þess að svæðið taki ekki breytingum. Hið gagnstæða myndi leiða til þess að svæði, sem séu þegar byggð, gætu ekki tekið breytingum og þróast. Markmið skipulagslaga sé að stuðla að þróun byggðar og skynsamlegri og hagkvæmri nýtingu lands, sbr. a- og b-lið 1. mgr. 1. gr. laganna. Með því að nýta auðar lóðir innan hverfis sé sveitarstjórn að starfa í samræmi við markmið skipulagslaga.

Viðbótarathugasemdir kærenda: Vísað er til þess að þau ummæli Reykjavíkurborgar að með deiliskipulagsbreytingunni sé verið að nýta með betri hætti þau verðmæti sem felist í lóðum innan hverfisins séu hrein þversögn. Fasteignir nágranna muni rýrna í verði ef tveggja hæða stórhýsi rísi á hæðinni. Það sé verið að auka verðmæti eins aðila á kostnað annarra. Ekki sé hægt að bera fyrir sig rök um þéttingu byggðar þegar um ræði byggingu einnar fasteignar.

Ekki sé rétt það sem komi fram í greinargerð Reykjavíkurborgar að eini munurinn á málsmeðferð samkvæmt 1. og 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 felist í því að auglýsa þurfi tillögu í stað þess að grenndarkynna hana. Í meginreglu 1. mgr. 43. gr. laganna felist að við breytingu á samþykktu deiliskipulagi beri að fara með hana eins og um nýtt deili­skipulag sé að ræða. Samkvæmt því beri almennt að fara að þeim efnisákvæðum sem mælt sé fyrir um varðandi gerð nýs deiliskipulags í VIII. kafla laganna. Séu þau efnisákvæði ekki takmörkuð við auglýsingu, líkt og borgaryfirvöld byggi á. Sem dæmi megi nefna að í 5. mgr. 37. gr. skipulagslaga segi að þegar unnið sé deiliskipulag í þegar byggðu hverfi skuli lagt mat á varðveislugildi svipmóts byggðar og einstakra bygginga sem fyrir séu með gerð húsa­könnunar. Því liggi fyrir að málsmeðferð sé verulega frábrugðin eftir því hvort farið sé að meginreglu 1. mgr. 43. gr. laganna eða undantekningarákvæði 2. mgr. sama lagaákvæðis. Vandséð sé hvernig hagur heildarinnar hafi verið hafður að leiðarljósi, sbr. markmiðsákvæði 1. gr. skipulagslaga, við töku hinnar kærðu ákvörðunar í ljósi hinnar verulegu og megnu andstöðu allra hagsmunaaðila innan svæðisins. Grundvallaratriði sé að hagsmunaaðilar hafi aðgang að nákvæmum upplýsingum sem búi að baki þeirra staðhæfingu borgaryfirvalda að kjallari á lóð Blesugrófar 34 hefði leitt til þess að húsið hefði haft meiri áhrif gagnvart nærliggjandi húsum en sú leið sem hafi verið samþykkt til þess að unnt sé að meta lögmæti og réttmæti hennar. Af þeim málsástæðum sveitarfélagsins verði ráðið að það hafi synjað því að hafa kjallara undir húsinu en ekkert liggi fyrir um þá synjun.

——

Aðilar hafa gert ítarlegri grein fyrir máli sínu. Þau sjónarmið verða ekki rakin nánar hér en úrskurðarnefndin hefur farið yfir öll gögn og haft þau til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Niðurstaða: Samkvæmt 3. mgr. 3. gr. og 1. mgr. 38. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 annast sveitarstjórnir og bera ábyrgð á gerð aðalskipulags og deiliskipulags í sínu umdæmi. Í skipulagsvaldi sveitarstjórna felst m.a. heimild til breytinga á gildandi deiliskipulagi, eins og kveðið er á um í 43. gr. laganna. Ber að haga málsmeðferð deiliskipulagsbreytinga þannig að réttur einstaklinga og lögaðila verði ekki fyrir borð borinn, þótt hagur heildarinnar verði hafður að leiðarljósi, sbr. c-lið 1. mgr. 1. gr. skipulagslaga. Skipulagsvaldið er jafnframt bundið af lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins, er felur m.a. í sér að með ákvörðun sé stefnt að lögmætum markmiðum. Að gættum þessum grundvallarreglum og markmiðum hefur sveitarstjórn mat um það hvernig deiliskipulagi skuli háttað.

Í 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga segir að telji sveitarstjórn að gera þurfi breytingar á samþykktu deiliskipulagi sem séu það óverulegar að ekki sé talin ástæða til meðferðar skv. 1. mgr. ákvæðisins skuli fara fram grenndarkynning. Við mat á því hvort breyting á deiliskipulagi teljist óveruleg skuli taka mið af því að hve miklu leyti tillagan víki frá notkun, nýtingarhlutfalli, útliti og formi viðkomandi svæðis. Er sambærilegt ákvæði að finna í gr. 5.8.2. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013, en jafnframt er þar tilgreint að meta skuli hvort um fordæmisgefandi breytingu sé að ræða eða breytingu er varði almannahagsmuni. Var farið með hina kærðu deiliskipulags­breytingu í samræmi við áðurnefnda 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga.

Árið 2005 tók gildi deiliskipulag Blesugrófar. Í greinargerð skipulagsins kemur fram að helstu einkenni byggðarinnar séu einnar til tveggja hæða einbýlishús í mismunandi ásigkomulagi. Mest sé um einnar hæðar hús með mænisþaki. Einnig kemur þar fram að heimilt sé að samþykkja tvær íbúðir í húsi. Nýtingarhlutfall lóða sé 0,4 en sé kjallari undir húsi, að hluta til eða öllu leyti, hækki leyfilegt nýtingarhlutfall í 0,45. Um hæð bygginga segir að almennt miði deiliskipulagið við þá hæð sem einkenni hverfið, þ.e. einnar hæðar einbýlishús með lágu þaki. Þá skuli hæsti útveggur ekki vera hærri en 3,5 m. Hæsti punktur þaks megi vera 1,5 m yfir mestu leyfilegu hæð útveggja. Á tilgreindum lóðum megi byggja hærri hús og í þeim húsum sé gert ráð fyrir að hæsti punktur þaks sé 6,0 m frá grunnplötu. Hæsti útveggur hærri húsagerðar skuli ekki vera meiri en 6,0 m. Lóðin að Blesugróf 34 var ekki á meðal þeirra lóða þar sem heimilað var að reisa tveggja hæða hús. Samkvæmt skipulagsuppdrætti deiliskipulags nær bílskúr Blesugrófar 34 að mörkum lóðar nr. 32 og tengist hann bílskúr þeirrar lóðar. Með hinni kærðu deiliskipulagsbreytingu voru settir sérskilmálar fyrir lóðina Blesugróf 34. Segir í greinargerð skipulagsbreytingarinnar að þar sem ekki sé hægt að vera með kjallara á lóðinni sé gert ráð fyrir húsi, að hluta á tveimur hæðum. Heimilt sé að nýta hluta þaks sem svalir. Þá er nýtingarhlutfall lóðarinnar ákveðið 0,45, þ.e. A-rými og B-rými samanlagt, og að hæsti punktur þaks megi ekki fara yfir 6,6 m frá grunnplötu.

Ljóst er að með hinni kærðu ákvörðun hækkar leyfilegt nýtingarhlutfall lóðar hússins án kjallara úr 0,4 í 0,45, en sú breyting verður þó ekki talin veruleg. Fyrir liggur að flest hús á deiliskipulagssvæðinu eru einnar hæðar einbýlishús með lágu þaki en hins vegar má þar einnig finna tveggja hæða hús, auk þess að gildandi deiliskipulag Blesugrófar heimilar byggingu hærri húsa á nokkrum lóðum. Verður því ekki séð að umrædd breyting, er felst í því að heimila byggingu tveggja hæða húss að hluta, sé til þess fallin að breyta útliti og formi byggðar á viðkomandi svæði umfram það sem heimilað var samkvæmt skilmálum gildandi deiliskipulags. Að því er varðar fordæmisgildi skipulagsbreytingarinnar verður að líta til þess að sunnan og austan megin við lóðina að Blesugróf 34 er opið svæði. Af umsögn skipulagsfulltrúa verður ráðið að framangreind sérstaða lóðarinnar liggi að baki þeirri ákvörðun að víkja frá skipulagsskilmálum svæðisins að því er varðar nýtingarhlutfall og leyfilega hæð hússins. Er ekki að sjá að aðrar lóðir á skipulagssvæðinu, þ. á m. lóð nr. 32 við Blesugróf, hafi sömu sérstöðu. Verður því ekki fallist á að breytingin feli í sér almennt fordæmi fyrir byggð á skipulagssvæðinu. Samkvæmt framangreindu var heimilt að breyta deiliskipulaginu með grenndarkynningu í stað auglýsingar. Að kynningu lokinni var tillagan tekin fyrir í skipulags- og samgönguráði, framkomnum athugasemdum kærenda auk annarra hagsmunaaðila svarað, breytingartillagan samþykkt og auglýsing um gildistöku hennar birt í B-deild Stjórnartíðinda. Þá bar skipulagsyfirvöldum ekki að gera húsakönnun vegna hinnar kærðu deiliskipulagsbreytingar í samræmi við 5. mgr. 37. gr., enda var gerð húsakönnun fyrir svæðið vegna gerðar deiliskipulags hverfisins árið 2005. Verður því ekki annað séð en að málsmeðferð tillögunnar hafi að formi til verið í samræmi við ákvæði skipulagslaga.

Hin kærða deiliskipulagsbreyting felur í sér heimild til að byggja hús, að hluta á tveimur hæðum, á lóð Blesugrófar 34 og má hámarkshæð þaks vera 6,6 m frá grunnplötu. Þar að auki verður heimilt að nota hluta þaks sem svalir. Af gögnum málsins verður ráðið að þær breytingar muni hafa í för með sér grenndaráhrif, s.s. vegna útsýnis, skuggavarps og innsýnar. Hins vegar verður ekki talið að grenndarhagsmunum kærenda hafi verið raskað með þeim hætti að réttur þeirra hafi verið fyrir borð borinn í skilningi áðurgreinds c-liðar 1. mgr. 1. gr. skipulagslaga. Rétt þykir þó að benda á að þeir sem geta sýnt fram á tjón vegna breytinga á deiliskipulagi geta eftir atvikum átt rétt á bótum af þeim sökum, sbr. 51. gr. skipulagslaga.

Að öllu framangreindu virtu þykir hin kærða deiliskipulagsbreyting ekki haldin þeim form- eða efnisannmörkum sem leitt geti til ógildingar hennar.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunar borgarráðs Reykjavíkur frá 14. nóvember 2019 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi vegna lóðarinnar Blesugrófar 34.