89, 90 og 91/2019 Héðinsreitur

Árið 2020, fimmtudaginn 30. apríl, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Þátt tóku Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 89/2019, kæra á ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 16. maí 2019 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Héðinsreits, staðgreinireits 1.130.1.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 14. september 2019, er barst nefndinni sama dag, kærir eignandi, Vesturgötu 69, Reykjavík, þá ákvörðun borgar­ráðs Reykjavíkur frá 16. maí 2019 að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Héðinsreits, stað­greinireits 1.130.1. Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.

Með bréfum til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 13. og 15. september 2019, sem bárust úrskurðarnefndinni 14. og 16. s.m., kæra eigandi, Vesturgötu 73, og húsfélagið  Vesturgötu 69-75, Reykjavík, fyrrgreinda ákvörðun borgarráðs með kröfu um ógildingu hennar. Þar sem framangreind kærumál eru samofin og hagsmunir kærenda standa því ekki í vegi verða þau kærumál, sem eru nr. 90 og 91/2019, sameinuð máli þessu.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 28. nóvember 2019.

Málavextir: Hinn 8. febrúar 2007 var samþykkt deiliskipulag Héðinsreits. Deiliskipulagsvæðið er staðgreinireitur 1.130.1, sem markast af Mýrargötu, Ánanaustum, Vesturgötu og Seljavegi. Á reitnum eru tvær lóðir, Seljavegur 2 og Vesturgata 64. Helsta markmið deiliskipulagsins var „að stuðla að uppbyggingu og endurnýjun á reitnum í samræmi við forsendur og markmið Aðal­skipulags Reykjavíkur og rammaskipulags fyrir Mýragötu og slippasvæði“. Í skipulaginu fólst heimild til að fjarlægja allar núverandi byggingar á lóðum við Vesturgötu og Ánanaust og að byggingarmagn yrði 35.935 m². Var þar og gert ráð fyrir fimm til sjö hæða byggingum..

Hinn 9. janúar 2019 samþykkti skipulags- og samgönguráð Reykjavíkur að auglýsa tillögu um breytingu á nefndu deiliskipulagi. Breytingartillagan tók til byggingarreita, byggðamynsturs, lóða­marka, hæða húsa og starfsemi á jarðhæðum. Felld var úr gildi byggingarheimild fyrir hjúkrunarrými og heimild bætt inn fyrir samsvarandi byggingar­magni undir íbúðir og heimiluð bygging hótels við Seljaveg samkvæmt uppdrætti, greinargerð og hönnunarhandbók, dags. 20. desember 2018. Borgarráð samþykkti tillöguna til auglýsingar á fundi sínum 17. janúar 2019 og var hún kynnt á tímabilinu frá 28. s.m. til 8. mars s.á. Athugasemdir bárust á kynningar­tíma, þ. á m. frá kærendum. Tekin var afstaða til framkominna athugasemda í umsögn skipulags­­fulltrúa, dags. 10. maí 2019. Skipulags- og samgönguráð vísaði tillögunni til afgreiðslu borgarráðs 15. maí 2019, sem samþykkti deiliskipulagsbreytinguna á fundi sínum 16. s.m.

Með erindi, dags. 28. maí 2019, sendu borgaryfirvöld Skipulagsstofnun deiliskipulags­breytinguna til lögboðinnar yfirferðar. Stofnunin tilkynnti með bréfi, dags. 13. júní 2019, að hún gæti ekki tekið endanlega afstöðu til efnis deiliskipulagsbreytingarinnar þar sem skilmálar er vörðuðu hljóðvist þyrftu að taka mið af umsögn Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur, skilmálar er vörðuðu bílageymslur þyrftu að taka mið af umsögn Vegagerðarinnar og sýna þyrfti lóða­mörk með skýrum hætti. Skipulagsfulltrúi tók afstöðu til athugasemda stofnunarinnar í umsögn, dags. 28. júní s.á. Skipulags- og samgönguráð samþykkti tillögur skipulagsfulltrúa um breytingar í umsögn hans frá 3. júlí s.á. og vísaði breyttri deiliskipulagstillögu til borgarráðs, sem samþykkti hana á fundi sínum 18. s.m. Deiliskipulagsbreytingin tók gildi með birtingu aug­lýsingar þar um í B-deild Stjórnartíðinda 15. ágúst 2019.

Málsrök kærenda: Kærendur vísa til þess að ekki hafi verið tekið tillit til efnislegra athuga­semda þeirra, en svör skipulagsfulltrúa við athugasemdum hafi ekki verið fullnægjandi og illa rökstudd. Fyrirhuguð áform séu yfirgengileg og sennilega þrisvar sinnum umfangsmeiri en eðlilegt geti talist. Verði þau að veruleika muni lífsgæði kærenda skerðast vegna aukinnar umferðar, útsýni muni minnka og mengun og slysahætta aukast. Jafnframt muni verðmæti eigna kærenda skerðast. Ólíðandi sé hvað byggingatíminn sé langur og óviðunandi að leggja slíkt á fólk og íbúðarbyggð.

Í athugasemdum húsfélagsins Vesturgötu 69-75 er áréttað að ekki sé auðvelt að átta sig á því hvað lagt sé til að byggingarmagn verði aukið miðað við gildandi deiliskipulag, en fram komi að um sé að ræða að á reitnum verði allt að 330 íbúðir og 220 hótelherbergi. Bent sé á að þegar sé heimilað of mikið byggingarmagn í gildandi deiliskipulagi. Þétting byggðar í hverfi 101 verði að taka mið af þeirri byggð sem fyrir sé. Bent sé á að stofnbrautir beri ekki aukna umferð en einungis tvær stofnbrautir séu út úr hverfinu, Hringbraut og Mýrargata. Grundvallaratriði sé að leysa umferðarmál áður en hugað sé að því að fjölga íbúum í hverfinu. Ónæði á byggingartíma verði mikið en fram komi að uppbygging á reitnum eigi að taka fimm ár og sé það vegna þess óheyrilega byggingarmagns sem lagt sé til. Útsýni hjá íbúum á Vesturgötu 69, 71 og 73 muni skerðast en ekki virðist tekið tillit til þess í núverandi byggingartillögum. Byggingar verði of háar og byrgi útsýnið gjörsamlega. Þótt ljóst sé að útsýni sé ekki lögvarinn réttur íbúðareigenda sé ekkert því til fyrirstöðu að reynt sé að koma í veg fyrir útsýnisskerðingu og verðfall þeirra eigna sem fyrir séu í stað þess að hunsa hagsmuni nærliggjandi byggðar. Endurskoða þurfi byggingar­áformin með tilliti til þessa.

Fyrir utan hagsmuni íbúa í grennd við Héðinsreit verði ekki séð að hugsað sé um heildar- og langtímahagsmuni í skipulagsbreytingunni. Íbúar, sem búi annars staðar og leið eigi um hverfið, verði fyrir áhrifum vegna aukinnar umferðar. Íbúar sem búi á svæðinu hafi kannski næmara auga en aðrir fyrir skipulagsslysum í uppsiglingu í þeirra nærumhverfi og því ekki óeðlilegt að þeir séu líklegri til að spyrna við fótum heldur en þeir sem búi fjær.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Borgaryfirvöld vísa til þess að fram komi í A-hluta Aðal­skipulags Reykjavíkur 2010-2030 bindandi stefna og markmið um landnotkun, byggingar­magn, þéttleika, yfirbragð byggðar og samgöngur, sbr. ákvæði skipulagsreglugerðar nr. 90/2013. Í fyrsta stefnuatriði aðalskipulags, „Borgin við Sundin“, segi að þrjú svæði gegni lykilhlutverki í þróun Reykjavíkur á næstu áratugum, þ.e. Vatnsmýri, Elliðaárvogur og Miðborgin/Gamla höfnin. Á þessum svæðum sé gert ráð fyrir að rísi þétt blönduð byggð sem falli að markmiðum aðal­skipulagsins um sjálfbæra og hagkvæma borgarþróun, snúið verði við áratugalangri út­þenslu Reykjavíkur og vexti borgarinnar beint inn á við. Uppbygging á Héðinsreit sé hluti af framfylgd þessa stefnumiðs. Í aðalskipulagi sé reiturinn skilgreindur sem „þéttingasvæði nr. 5: Héðins­reitur“, þar sem heimilaðar séu 275 íbúðir með vikmörkum -10%/+20%, þ.e. hámarks­fjöldi íbúða 330 og hæðir húsa 5 til 7.

Landnotkun fyrir reitinn samkvæmt aðalskipulagi sé blönduð miðborgarbyggð – skrifstofur og þjónusta, merkt M1b, með það að markmiði að efla fjölbreytta atvinnu- og þjónustustarfsemi, sem falli að íbúðarbyggð. Sú landnotkun heimili fjölbreytta atvinnustarfsemi, þ. á m. gisti­starfsemi. Núgildandi deiliskipulag hafi tekið gildi með birtingu í B-deild Stjórnartíðinda 28. febrúar 2007. Skilmálar þess hafi heimilað niðurrif hluta bygginga á svæðinu ásamt upp­byggingu blandaðrar byggðar. Tvær sviðsmyndir hafi verið heimilaðar varðandi upp­byggingu á reitnum. Annars vegar allt að 25.365 m² hámarksbyggingarmagn (A-rými) fyrir allt að 375 íbúðir og atvinnustarfsemi. Hins vegar allt að 35.935 m² hámarksbyggingarmagn (A-rými) ef byggðar væru þjónustu- og umönnunaríbúðir auk almennra íbúða. Byggingarheimildir í deili­skipulaginu frá árinu 2007 hafi verið gefnar upp sem A-rými, ofanjarðar. A merki lokað mannvirki eða lokað rými í opnu mannvirki, B merki lokað rými að ofan en opið á hliðum að hluta eða öllu leyti og C merki rými opið að ofan.

Samkvæmt tillögu að breyttu deiliskipulagi sé heimilað byggingarmagn ofanjarðar (A- og B-rými) 39.400 m² og hámarksfjöldi íbúða 330. Embætti skipulagsfulltrúa telji breytingu á byggingarmagni milli eldra skipulags og þess nýja vera óverulega, enda hafi verið tekið tillit til þess að byggingar­heimildir frá 2007 væru gefnar upp án B-rýma, líkt og gert hafi verið árið 2019. Sé það mat embættisins að B-byggingarmagn myndi auka byggingarmagn skipulagsins frá 2007 um 10%, sé tekið mið af sambærilegum þéttingarverkefnum í borginni, en m.t.t. þessa hefði byggingar­magn A- og B-rýma ofanjarðar samtals getað orðið um 39.500 m² ef byggt hefði verið samkvæmt heimildum eldra skipulags. Nýtingarhlutfall muni breytast óverulega. Í gildandi deiliskipulagi frá 2007 sé nýtingarhlutfall ofanjarðar á bilinu 2,45 til 3,68. Samkvæmt umdeildri deiliskipulagsbreytingu sé nýtingarhlutfall ofanjarðar á bilinu 2,71 til 3,25, en lægra nýtingar­hlutfall náist m.a. með stækkun lóðar til norðurs móts við Ánanaust, bættri nýtingu á landi þar sem áður hafi verið bílastæði og með því að styrkja borgarmiðað gatnakerfi, líkt og aðalskipulag kveði á um.

Nýtingarhlutfall sé í hærra lagi miðað við aðliggjandi lóðir en þó lægra en Mýrargötu 26 og sé það innan gildandi heimilda eldri skipulags. Með vísan til skipulagslegrar stöðu „lóðarinnar“ samkvæmt aðalskipulagi, samanburði á byggingarmagni eldra deiliskipulags og hins breytta deili­skipulags, sé ljóst að byggingarmagn, nýtingarhlutfall og fjöldi íbúða sé innan heimilda Aðal­skipulags Reykjavíkur 2010-2030 og eldra deiliskipulags frá 2007. Starfsemi gististaðar samrýmist ákvæðum aðalskipulags fyrir landnotkun M1b og sé ekki talin þörf á að setja slíkum rekstri skorður á lóðinni, til að stuðla að fjölbreyttri starfsemi á reitnum og til að dreifa gisti­starfsemi um borgina utan M1a. Tímalengd framkvæmda sé ekki talin umfram það sem framkvæmdir af þessum toga almennt taki. Tillagan geri ráð fyrir að fjöldi hæða verði frá fjórum upp í sjö, lóðréttu og láréttu uppbroti á byggingarmössum og nýjum göngutengingum gegnum reitinn, en sambærilegir skilmálar voru ekki í deili­skipulaginu frá 2007. Hæðir húsa séu innan heimilda aðalskipulags sem heimili allt að sjö hæðir.

Í gildandi aðalskipulagi sé stefnt að því að auka hlutdeild almenningssamgangna og gangandi og hjólandi umferðar innan borgarinnar. Upp­bygging í úthverfum myndi stuðla að frekari mengun í borginni. Hámarksfjöldi bílastæða á reitnum sé 318 stæði og sé sú tala niðurstaða af samgöngumati sem hafi verið unnið fyrir lóðarhafa og Reykjavíkurborg. Þar sé tekið tillit til markmiða aðalskipulags Reykjavíkur um breyttar ferðvenjur og samnýtingu stæða á milli atvinnu- og íbúðarhúsnæðis. Umferðaraukning vegna uppbyggingar á reitnum geti orðið um 650 fleiri bílferðir á dag um svæðið, sé tekið mið af tveimur bílferðum á dag og fjölda bílastæða í kjallara samkvæmt tillögu. Sérfræðiaðilar hafi rýnt umferðaflæði við Mýrargötu/Ánanaust með tilliti til nýrra gatnamóta við göturnar. Hafi rýnin leitt í ljós að núverandi þjónustustig við hringtorgin sé B til C á háannatíma eftir hádegi, sem skipulagsfulltrúi telji vera vel innan ásættanlegra marka. Þá hafi það jafnframt verið leitt í ljós að vegirnir þoli 30% meiri umferð áður en þjónustustig lækki á háannatíma en að breytt gatnamót með ljósastýringu myndu auka umferðarrýmd um 20% í samanburði við núverandi útfærslu með hringtorgum.

Óskert útsýni sé ekki bundið í lög. Eigendur fasteigna í þéttbýli geti ávallt vænst þess að einhverjar breytingar verði gerðar í nánasta umhverfi sem geti haft í för með sér einhverja skerðingu á slíkum hagsmunum. Hið breytta deiliskipulag muni ekki valda skerðingu á útsýni umfram gildandi heimildir. Hvað varði áskilnað Húsfélagsins Vesturgötu 69-74 um skaðabætur skuli bent á 51. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 þar sem kveðið sé á um að valdi gildistaka skipulagsáætlana því að verðmæti fasteignar lækki, nýtingarmöguleikar hennar skerðist frá því sem áður hafi verið heimilt eða hún rýrni svo að hún nýtist ekki til sömu nota og áður, eigi sá sem sýnt geti fram á að hann verði fyrir tjóni af þessum sökum rétt á bótum úr sveitarsjóði eða ríkissjóði.

Niðurstaða: Samkvæmt 3. mgr. 3. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 er vald til að skipuleggja land innan marka sveitarfélags í höndum sveitarstjórnar, sem annast og ber ábyrgð á gerð aðal- og deiliskipulags í sínu umdæmi, sbr. 29. og 38. gr. laganna. Í aðalskipulagi er sett fram stefna sveitarstjórnar um þróun sveitarfélagsins, m.a. varðandi landnotkun, sbr. 1. mgr. 28. gr. nefndra laga. Þá ber við gerð deiliskipulags að byggja á stefnu aðalskipulags, sbr. 2. mgr. 37. gr. skipulagslaga, en í 7. mgr. 12. gr. laganna er gerð krafa um að gildandi deiliskipulag rúmist innan heimilda aðal­skipulags. Við beitingu skipulagsvalds ber ennfremur að fylgja markmiðum skipulagslaga, sem tíunduð eru í 1. gr. þeirra, þ. á m. að haga málsmeðferð þannig að réttur einstaklinga og lögaðila verði ekki fyrir borð borinn þó svo að hagur heildarinnar sé hafður að leiðarljósi, sbr. c-lið 1. mgr. ákvæðisins. Sveitarstjórn er einnig bundin af lögmætisreglu stjórnsýslu­réttarins, er felur m.a. í sér að með ákvörðun sé stefnt að lögmætum markmiðum. Að gættum þessum grundvallarreglum og markmiðum hefur sveitarstjórn mat um það hvernig deili­skipulagi skuli háttað.

Samkvæmt Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030 er Héðinsreitur á svæði fyrir blandaða miðborgarbyggð, skrifstofur og þjónustu, merkt M1b. Í lýsingu aðalskipulags er tekið fram að markmiðið sé að efla fjölbreytta atvinnu- og þjónustustarfsemi á svæðinu, sem falli að íbúðar­byggð. Gert sé ráð fyrir stofnunum og skrifstofum og sérhæfðri þjónustu, þ.m.t. gisti­þjónustu. Íbúðir séu heimilar, einkum á efri hæðum húsnæðis. Á jarðhæðum húsa með götuhliðastýringu skuli verslunar- og þjónustustarfsemi opin almenningi vera í forgangi og almennar veitinga­heimildir mið­svæða gilda á svæðinu. Þar sé gert ráð fyrir byggingu 275 íbúða en vikmörk á fjölda íbúða geti verið -10%/+20%, sem geri að hámarki 330 íbúðir á reitnum. Vikmörk séu þó ekki sjálfgefin og séu þau háð samþykki umhverfis- og skipulagsráðs, nú skipulags- og samgönguráðs, á hverjum tíma. Á svæðinu sé heimilt að byggja fimm til sjö hæða byggingar. Möguleg frávik frá þeirri heimild eru -1/+2 hæðir, einkum inndregnar hæðir, séu slík frávik rökstudd sérstaklega. Þó er tekið fram að frávik í miðborginni innan gömlu Hringbrautar, sbr. mynd 9 í kafla aðalskipulags „Borg fyrir fólk“, séu -1/+1 og þá aðeins ef um inndregna hæð er að ræða. Héðinsreitur fellur undir þróunarsvæði 1, merkt Þ1 í aðalskipulagi, en um svæðið er m.a. tiltekið að þar sé blönduð byggð á nokkrum reitum með­fram Mýrargötu. Gert sé ráð fyrir um 600 íbúðum í bland við atvinnu­húsnæði. Þá er reiturinn á skilgreindu þéttingarsvæði í aðal­skipulagi.

Með hinni kærðu deiliskipulagsbreytingu er gert ráð fyrir byggingu 330 íbúða með hámarksbyggingarmagni 39.400 m². Með samþykki skipulags- og samgönguráðs fyrir umræddri deiliskipulagsbreytingu voru fullnýtt 20% vikmörk á fjölda íbúða til hækkunar í aðalskipulagi. Jafnframt er gert ráð fyrir að hús skuli vera fjögurra til sjö hæða og eru því vikmörk aðalskipulags til lækkunar húsa um eina hæð nýtt. Eðli máls samkvæmt á áskilnaður aðalskipulags um inndregna efstu hæð ekki við um frávik til lækkunar húsa um eina hæð.

Á umræddum skipulagsreit er gert ráð fyrir blandaðri landnotkun íbúðar- og atvinnuhúsnæðis og í eldra deiliskipulagi var gert ráð fyrir umtalsverðum byggingarheimildum. Felur umdeild skipulagsbreyting í sér óverulega breytingu á byggingarmagni. Með hliðsjón af framangreindu fer hin kærða deiliskipulags­breyting ekki í bága við markmið og stefnu aðalskipulags, sbr. 3. mgr. 37. gr. skipulagslaga, og er skilyrði 7. mgr. 12. gr. laganna um innbyrðis samræmi skipulagsáætlana uppfyllt.

Deiliskipulagsbreytingin var auglýst til kynningar í samræmi við reglur skipulagslaga um almenna meðferð breytinga á deiliskipulagi skv. 1. mgr. 43. gr. laganna og áttu kærendur kost á að koma á framfæri athugasemdum sínum vegna hennar, sem þeir og gerðu. Samþykkt tillaga, ásamt samantekt um málsmeðferð, athugasemdir og svör við athugasemdum, var send Skipulags­­stofnun til lögboðinnar afgreiðslu í samræmi við 1. mgr. 42. gr. skipulagslaga. Stofnunin gerði athugasemdir við deiliskipulagsbreytinguna, sem borgaryfirvöld brugðust við og tóku afstöðu til. Deiliskipulagsbreytingin öðlaðist gildi með birtingu auglýsingar þar um í B-deild Stjórnartíðinda 15. ágúst 2019. Liggur því ekki annað fyrir en að málsmeðferð skipulags­­­breytingarinnar hafi verið í samræmi við ákvæði skipulagslaga.

Líkt og rakið er í málavaxtalýsingu var í eldra deiliskipulagi þegar gert ráð fyrir allt að sjö hæða byggingum á svæðinu. Felur hin kærða deiliskipulagsbreyting því ekki í sér breytingu á heimiluðum hámarksfjölda hæða húsa á reitnum og veldur hún því ekki skerðingu á útsýni umfram það sem búast mátti við að óbreyttu skipulagi. Þá verður ekki af fyrirliggjandi gögnum annað ráðið en að áhrif á umferð bifreiða verði óveruleg. Með hliðsjón af framangreindu verður ekki talið að umþrætt grenndaráhrif verði talin svo veruleg að réttur kærenda sé fyrir borð borinn í skilningi c-liðar 1. gr. skipulagslaga. Þykir þó rétt að benda á að telji kærendur sig geta sýnt fram á tjón vegna breytinga á deiliskipulagi eiga þeir eftir atvikum rétt á bótum af þeim sökum, sbr. 51. gr. skipulagslaga. Það álitaefni á hins vegar ekki undir úrskurðarnefndina heldur eftir atvikum dómstóla.

Með vísan til alls framangreinds verður ekki talið að þeir efnis- eða formannmarkar hafi verið á hinni kærðu deiliskipulagsákvörðun að varði ógildingu hennar.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunar borgarráðs Reykjavíkur frá 16. maí 2019 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Héðinsreits, staðgreinireits 1.130.1.