Skip to main content
Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála
júl 26
Love0

29/2021 Skólavörðustígur

Með

Árið 2021, fimmtudaginn 22. júlí, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 29/2021, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 2. mars 2021 um að veita leyfi til að byggja þriggja hæða staðsteypt hús með verslunar­húsnæði á jarðhæð og einni íbúð á annarri og þriðju hæð, á lóð nr. 36 við Skólavörðustíg.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 11. mars 2021, er barst nefndinni sama dag, kærir eigandi Skólavörðustígs 30, þá ákvörðun byggingar­fulltrúans í Reykjavík frá 2. mars 2021 að veita leyfi til að byggja þriggja hæða staðsteypt hús með verslunarhúsnæði á jarðhæð og einni íbúð á annarri og þriðju hæð, á lóð nr. 36 við Skólavörðustíg. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Þess var jafnframt krafist að framkvæmdir á grundvelli hins kærða byggingarleyfis yrðu stöðvaðar á meðan málið væri til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni. Með úrskurði uppkveðnum 31. mars 2021 var stöðvunar­kröfu kæranda hafnað.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 24. mars 2021.

Málavextir: Á svæði því sem lóðirnar Skólavörðustígur 30 og 36 tilheyra er í gildi deili­skipu­lag Lokastígsreita, staðgreinireita 1.181.2., 1.181.3. og 1.181.4. Lóðin Skólavörðu­stígur 36 er stað­sett á reit 1.181.4., Lokastígsreit 4. Um þann reit segir nánar í greinargerð deili­skipulagsins að þar sé yfirbragð byggðarinnar fremur lágt og þétt. Flest húsanna séu tví- eða þrílyft með risi. Við Lokastíg og Baldursgötu sé röð stakstæðra húsa en við Skólavörðustíg séu þau ýmist stakstæð eða sambyggð. Sameiginlegir sérskilmálar gilda fyrir reiti tvö, þrjú og fjögur. Þar er m.a. tiltekið að heimilt sé að byggja litlar geymslur á baklóð, allt að 6 m2, þar sem aðstæður leyfi, og litlar viðbyggingar allt að 12 m2 í samræmi við byggingarstíl húsa. Ef fjarlægð viðbygginga og geymslna frá lóðarmörkum sé minni en 3,0 m þurfi samþykki lóðarhafa aðliggjandi lóða. Hinn 4. júlí 2018 var samþykkt breyting á nefndu deiliskipulagi vegna lóðarinnar Skólavörðustígs 36. Í breytingunni fólst m.a. heimild til að auka byggingar­magn á 1. hæð að suðvestur lóðarmörkum, nýta þakhæð 1. hæðar að hluta sem þaksvalir og stækka og hækka stigahúsið. Heimilað byggingarmagn á lóðinni eftir breytingu er 281,5 m2. Lóðin er 216 m2 að flatarmáli og er nýtingarhlutfall hennar þar með 1,3.

Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 20. október 2020 var samþykkt leyfi fyrir áður framkvæmdu niðurrifi húss að Skólavörðustíg 36. Þá var jafnframt samþykkt byggingarleyfis­umsókn um byggingu þriggja hæða staðsteypts húss á lóðinni með verslunarhúsnæði á jarðhæð og einni íbúð á annarri og þriðju hæð. Fyrirhugað hús yrði samtals 314,8 m2 og nýtingarhlutfall þess 1,45. Kærandi í máli þessu kærði framangreint leyfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála með kæru, dags. 18. nóvember 2020. Máli því lauk með úrskurði í máli nr. 121/2020 frá 22. desember s.á. Var ákvörðun byggingar­fulltrúans í Reykjavík um að veita leyfi til að byggja þriggja hæða staðsteypt hús með verslunar­húsnæði á jarðhæð og einni íbúð á annarri og þriðju hæð á lóðinni nr. 36 við Skólavörðustíg felld úr gildi þar sem nýtingarhlutfall lóðarinnar var yfir því hámarki sem deiliskipulag svæðisins heimilaði. Lóðarhafi Skólavörðu­stígs 36 sótti í kjölfarið um byggingarleyfi sem var veitt 2. mars 2021. Er það sú ákvörðun sem kærð er í málinu.

Málsrök kæranda: Kærandi byggir á því að nýtingarhlutfall sé enn of hátt. Komi fram í umsögn skipulagsfulltrúa að svo sé og ekki virðist hafa verið bætt úr því til fulls við útgáfu leyfisins. Í bókun byggingarfulltrúa 2. mars 2021 sé stærð nýbyggingar sögð vera samtals 294,0 m2 en hún megi mest vera 281,5 m2 samkvæmt skipulagi.

Það hafi verið andstætt skipulagi að heimila, án samþykkis kæranda, þá hluta byggingarinnar sem hefðu verið viðbyggingar við eldra hús á lóðinni ef það hefði staðið áfram eins og mælt hafi verið fyrir um í skipulaginu. Húsið að Skólavörðustíg 36 standi á lóðarmörkum gagnvart lóð kæranda og sé skýrt og afdráttarlaust að í skilmálum deiliskipulagsins frá 2009 og breytingu sem á því hafi verið gerð 2018 að slíkar byggingar verði ekki leyfðar nema með samþykki lóðarhafa aðliggjandi lóðar. Hafi það jafnframt verið áréttað í svari við athugasemdum sem kærandi hafi gert við skipulagsbreytinguna 2018, að ekki væri hægt að byggja svo nálægt lóðar­mörkum, þ.e. nær en 3 m, nema fyrir lægi skriflegt samþykki lóðarhafa næstu lóðar.

Augljóst sé að þetta eigi við um þann hluta nýbyggingarinnar sem sé á einni hæð til suðvesturs á baklóð, enda væri þar um viðbyggingu við eldra hús að ræða, ef það hefði staðið áfram eins og skipulagið hafi gert ráð fyrir og nái sú bygging að lóðarmörkum. Einnig verði að telja að hið sama eigi við um nýja og hækkaða þakhæð, þ.e. 3. hæð, framhússins, sem einnig hefði skoðast sem viðbygging við eldra hús ef það hefði staðið. Þessi hækkun sé verulega íþyngjandi fyrir kæranda þar sem hún skerði mjög útsýni frá efstu hæð húss hans. Þessa hluta byggingarinnar hafi byggingarfulltrúi ekki mátt leyfa án þess að fyrir lægi skriflegt samþykki kæranda og hafi leyfið að þessu leyti farið í bága við skilmála skipulagsins. Engin heimild hafi verið til að víkja frá þeim, enda ríkir hagsmunir kæranda í húfi. Byggingarleyfi sem fari í bága við deiliskipulag sé ólögmætt og beri að ógilda það.

Í umsögn skipulagsfulltrúa frá 12. febrúar 2021 segi að skriflegt samþykki nágranna þurfi ekki að liggja fyrir við veitingu leyfisins. Sé umsögnin á því byggð að áskilnaður um samþykki lóðarhafa aðliggjandi lóða eigi aðeins við um þær heimildir sem taldar séu upp í kafla 1A, Byggingarmöguleikar, allar lóðir, en þar sé um að ræða heimildir fyrir minni háttar við­byggingum og litlum geymslum á baklóð. Hins vegar eigi áskilnaðurinn um samþykki lóðar­hafa aðliggjandi lóða ekki við um heimildir sem falli undir kafla 1B, Byggingarmöguleikar, einstakar lóðir. Framangreint komi þó hvergi fram berum orðum í skilmálunum. Þvert á móti komi fram að ákvæði skilmálanna í kafla 1A gildi fyrir allar lóðir. Þar sé m.a. að finna það ákvæði sem áskilji samþykki lóðarhafa aðliggjandi lóða þegar um viðbyggingar sé að ræða, ef fjarlægð frá lóðarmörkum sé minni en 3 m. Hvergi sé tekið fram að þetta eigi bara við um þær smáu viðbyggingar sem heimilaðar séu samkvæmt kafla 1A.

Gera verði ríkar kröfur til þess að skilmálar í deiliskipulagi gróinna hverfa, sem feli í sér takmarkanir á eignarrétti eigenda þeirra fasteigna sem fyrir séu á svæðinu, séu skýrir og ótvíræðir til þess að þeim verði beitt án samþykkis eigenda nærliggjandi eigna. Því fari fjarri að svo hafi verið í þessu tilviki. Raunar sé það svo að skipulagsfulltrúi hafi áður túlkað þetta ákvæði svo að það ætti við um þær viðbyggingar við Skólavörðustíg 36 sem heimilar séu samkvæmt skipulaginu eftir þá breytingu sem á því hafi verið gerð árið 2018. Komi sú túlkun berlega fram í svörum skipulagsfulltrúa við athugasemdum sem nágrannar hafi gert við skipulagstillöguna en þar segi m.a: „Núverandi deiliskipulag leyfir hækkun á risi en annars er ekki um hækkun á sjálfu húsinu. Það er rétt sem að bréfritari leggur áherslu á – í texta deiliskipulagsins kemur fram að „ef fjarlægð viðbygginga og geymslna frá lóðarmörkun er minni en 3 m þarf samþykki lóðarhafa aðliggjandi lóða“ þessi grein er enn í fullu gildi. Ekki er hægt að byggja svo nálægð lóðarmörkum nema að fyrir liggi skriflegt samþykki nærliggjandi lóðarhafa.“ Síðar segi: „Tekið er undir með bréfritara ábendingar hans og athugasemdir á mörkum landnotkunar skv. aðalskipulagi og er því enn mikilvægara það ákvæði í deili­skipulaginu er varðar 3ja metra frá lóðarmörkum og að full sátt verði á milli lóðarhafa um slíkar framkvæmdir.“

Með breytingunni sem gerð hafi verið á skipulaginu 2018 hafi einungis verið breytt sérskilmálum fyrir lóðina nr. 36 við Skólavörðustíg, þ.e. skilmálum sem falli undir kafla 1B í upphaflega skipulaginu. Ef skipulagsyfirvöld hefðu á þessum tíma túlkað skipulagið á þann veg sem þau geri nú, þá hefði átt að svara athugasemdum nágranna varðandi ákvæðið um samþykki lóðarhafa aðliggjandi lóða, á þann veg að það ætti ekki við þar sem um væri að ræða breytingu á sérskilmálum í kafla 1B, en ákvæðið ætti aðeins við um heimildir samkvæmt kafla 1A. Þetta hafi hins vegar ekki verið gert heldur hafi mikilvægi ákvæðisins þvert á móti verið áréttað og staðfest að greinin væri í fullu gildi og sérstaklega bent á að ekki væri hægt að byggja svo nálægt lóðarmörkum nema að fyrir lægi skriflegt samþykki lóðarhafa næstu lóðar.

Að fengnum þessum svörum hafi nágrannar ekki talið ástæðu til að fylgja málinu frekar eftir með því t.d. að kæra umrædda skipulagsbreytingu eða bera hana undir dómstóla. Verði fallist á þá túlkun sem nú sé teflt fram blasi við að borgaryfirvöld hafi með röngum og villandi svörum við athugasemdum nágranna svipt þá möguleikum á að gæta hagsmuna sinna í samræmi við lög. Sé einnig ljóst að ekki sé boðlegt að túlka skilmála skipulags eftir hentugleika hverju sinni.

Framsetning skipulagsbreytingarinnar frá 2018 gefi ekki tilefni til annarrar túlkunar en þeirrar, að ákvæðið um samþykki lóðarhafa aðliggjandi lóða sé áskilið fyrir þeim viðbyggingum sem heimilaðar hafi verið með breytingunni. Reglan sé áréttuð í skilmálum í kafla 1A og sögð gilda um allar lóðir á skipulagssvæðinu án þess að þess sé getið að hún eigi ekki við um sérskilmála í kafla 1B. Sé þess kafla raunar hvergi getið í skipulagsbreytingunni. Einnig sé afar villandi að taka ákvæðin í kafla 1A upp í breytinguna, eins og gert sé, ef niðurstaðan sé að kaflinn eigi ekki að neinu leyti við um breytinguna. Allt sé þetta svo óljóst og villandi að fráleitt sé að nágrannar séu bundnir af þeirri túlkun á skilmálum skipulagsins sem nú sé teflt fram, þvert á það sem áður hafi komið fram í svörum við athugasemdum og ráða megi af umræddri breytingu.

Jafnvel þótt fallist yrði á að beita ætti þeirri túlkun á skilmálum sem borgaryfirvöld vilji nú leggja til grundvallar þá verði þeirri túlkun ekki beitt um þá hluta nýbyggingarinnar sem verið hefðu viðbyggingar við eldra hús að Skólavörðustíg 36. Ástæðan sé sú að með svörum við athugasemdum frá 2. júlí 2018 hafi borgaryfirvöld sérstaklega skuldbundið sig til að virða áskilnað í skipulagi um samþykki nágranna varðandi þær auknu byggingarheimildir sem heimilaðar hafi verið að Skólavörðustíg 36 með skipulagsbreytingunni 2018. Skuldbinding um að veita ekki leyfi án samþykkis lóðarhafa aðliggjandi lóðar hafi með öðrum orðum legið fyrir um þessar tilteknu viðbyggingar.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu borgaryfirvalda er bent á að samkvæmt samþykktu deiliskipulagi Lokastígsreits 4, staðgreinireit 1.181, með síðari breytingum sé heimilt að byggja á lóðinni mannvirki að hámarki 281,5 m2 með nýtingarhlutfalli 1,3. Samkvæmt deiliskipulagi skuli vera verslun/þjónusta á 1. hæð en íbúðir séu heimilaðar á 2.-3. hæð.

Samkvæmt samþykktum aðaluppdráttum sem fylgt hafi umsókn um byggingarleyfi BN058674 sé heildarflatamál fyrirhugaðs mannvirkis á lóðinni 281,2 m2. Skiptist flatarmál mannvirkisins með þeim hætti að A-rými 1. hæðar sé 114,3 m2, 2. hæðar 78,7 m2 og 3. hæðar 78,4 m2. B-rými séu 9,8 m2 og öll á 2. hæð. Samtals sé því flatarmál A-rýma 271,4 m2 og B-rýma 9,8 m2. Flatarmál A- og B-rýma sé því samtals 281,2 m2. Flatarmál lóðarinnar sé 216 m2 og nýtingar­hlutfall sé því 1,3. Því sé ljóst að samþykkt mannvirki sé í samræmi við samþykkt deiliskipulag hvað varði nýtingarhlutfall.

Í umsögn skipulagsfulltrúa, sem aflað hafi verið fyrir afgreiðslu byggingarfulltrúa á hinni kærðu ákvörðun, komi fram „að heimild sé á öllum lóðum reitsins til að byggja minniháttar við­byggingar, litlar geymslur og svalir. Byggja má nýjar svalir utan byggingarreita. Þar sem ekki er um byggingarreit að ræða er átt við útmörk húsa. Þær eiga að falla vel að stíl húsa og mega ekki koma nær lóðarmörkum en sem nemur dýpt þeirra þar sem um randbyggð er að ræða. Svalir mega ekki vera dýpri en 1,5m. Ekki eru skilgreindir byggingarreitir fyrir þessar framkvæmdir og engin aukning á byggingarmagni kemur fram í töflu vegna þeirra. Minni háttar heimildir sbr. kafla 1.A eru heimilar þar sem aðstæður leyfa og ef fjarlægð viðbygginga og geymslna frá lóðarmörkum er minni en 3 m þarf samþykki lóðarhafa aðliggjandi lóða að liggja fyrir.“ Þetta sé í fullu samræmi við þær kröfur sem gerðar hafi verið um fjarlægð smáhýsa á lóð og viðbygginga, þ.e. 3 m frá lóðarmörkum ef samþykki lóðarhafa aðliggjandi lóðar liggi ekki fyrir, sjá gr. 2.3.5 í byggingarreglugerð nr. 112/2012. Ekki verði séð af skilmálum deiliskipulagsins að krafa sé gerð almennt um samþykki lóðarhafa aðliggjandi lóðar vegna byggingar­leyfis, ef mannvirki sé nær lóðarmörkum en 3 m. Augljóst megi vera að slíkt sé ekki ætlunin, enda geri deiliskipulagið ráð fyrir að byggt sé út að lóðarmörkum. Að auki hafi eldra mannvirki verið byggt út í lóðarmörk.

Einnig komi fram í umsögn skipulagsfulltrúa að í kafla 1.B Byggingarmöguleikar í deili­skipulagi séu einstaka lóðir skilgreindar með auknum byggingarheimildum, hér á meðal að Skóla­vörðu­stíg 36. Byggingarreitir séu skilgreindir á uppdrætti og aukning á byggingarmagni komi fram í töflu. Skriflegt samþykki nágranna þurfi ekki að liggja fyrir þegar um sé að ræða byggingarheimildir sem skilgreindar séu í kafla 1.B, þ.e. auknar heimildir innan skilgreindra byggingarreita.

Tekið sé undir afstöðu skipulagsfulltrúa og ítrekað að heimilt sé samkvæmt deiliskipulagi að byggja út að lóðarmörkum innan byggingarreits. Verði kafli 1.B í deiliskipulagsskilmálum ekki túlkaður með þeim hætti sem gert sé í kæru. Að mati byggingarfulltrúa sé skýr heimild til staðar í deiliskipulagi til þess að samþykkja mannvirki sem sé innan byggingarreits samkvæmt deili­skipulagi, án þess að til komi samþykki lóðarhafa aðliggjandi lóða.

Samskipti þau sem kærandi vísi til frá árinu 2018 taki einungis til þess sem fram komi í kafla 1.A um fjarlægð geymslna og viðbygginga frá lóðarmörkum, en geti með engu móti tekið til mannvirkjagerðar sem sé innan byggingarreits samkvæmt deili­skipulagi. Áréttingin sé einungis um aðra hluti, s.s. stakar geymslur, sem kunni að verða byggðar á lóðinni.

Málsrök leyfishafa: Af hálfu leyfishafa er bent á að í deiliskipulagi fyrir Lokastígsreiti 2, 3 og 4, sem samþykkt hafi verið 10. desember 2009 séu sameiginlegir skilmálar sem gildi fyrir alla reitina þrjá og svo sérskilmálar fyrir hvern reit fyrir sig. Lóð kæranda og lóð leyfishafa tilheyri Lokastígsreit 4 og séu staðsettir á staðgreinireit nr. 1.181.4. Samkvæmt sameiginlegum sérskilmálum fyrir allar lóðir á reitum 2, 3 og 4 sé heimilt samkvæmt deiliskipulaginu að byggja kvisti á risþök í samræmi við byggingarreglugerð og byggingarstíl húsa. Þá sé heimilt að byggja litlar viðbyggingar við húsin allt að 12 m2, svalir utan byggingarreita að hámarksdýpt 1,5 m og þar sem aðstæður leyfi að byggja litlar geymslur allt að 6 m2. Tekið sé fram að ef fjarlægð viðbygginga og geymslna frá lóðarmörkum sé innan við 3 m þurfi samþykki lóðarhafa að­liggjandi lóða.

Sérskilmálar fyrir reitina þrjá lúti m.a. að byggingarmöguleikum, verndun húsa og tillögu að friðun. Í sérskilmálum deiliskipulagsins á Lokastígsreit 4 hafi verið gert ráð fyrir auknu byggingarmagni, m.a. á lóðum nr. 30 og 36 við Skólavörðustíg. Á lóð nr. 36 sé heimilt að auka byggingarmagn á lóð með því að hækka ris, þ.a. nýtingarhlutfall lóðar aukist úr 0,69 í 0,92, og á lóð nr. 30 sé heimilt að rífa bílskúr og byggja 1. hæðar viðbyggingu í sömu gólfhæð og kjallari. Viðbygging skuli tengjast eldra húsi með gleri í vegg og þaki, þ.a. nýtingarhlutfall lóðar aukist úr 1,05 í 1,30. Árið 2018 hafi verið gerð breyting á deiliskipulagi reits 1.181.4, Lokastígsreits 4, vegna lóðarinnar nr. 36 við Skólavörðustíg. Í breytingunni hafi falist sá sérskilmáli fyrir lóðina að auka mætti byggingarmagn á 1. hæð að lóðarmörkum í suðvestur, nýta þakhæð 1. hæðar að hluta sem þaksvalir og stækka og hækka stigahúsið. Eftir þessa breytingu hafi nýtingarhlutfall lóðarinnar verið 1,3.

Samþykki lóðarhafa aðliggjandi lóða þurfi ekki vegna byggingarheimilda samkvæmt sér­skilmálum um einstakar lóðir sem séu í samræmi við deiliskipulag. Sú krafa sem komi fram í sameiginlegum skilmálum fyrir Lokastígsreiti 2, 3 og 4 um öflun samþykkis lóðarhafa aðliggjandi lóða eigi ekki við um sérskilmála deiliskipulags um heimild til aukins byggingar­magns á einstökum lóðum á Lokastígsreit 4, eða staðgreinireit 1.181.2.

Kærandi þurfi þannig ekki, sæki hann um leyfi til að rífa bílskúr og byggja 1. hæðar við­byggingu í sömu gólfhæð og kjallari eins og samþykkt sé í deiliskipulagi, að afla leyfis lóðar­hafa aðliggjandi lóðar eða lóðar nr. 36. Hið sama gildi um leyfishafa sem sótt hafi um og fengið samþykkt leyfi til að byggja hús á lóð sinni í samræmi við samþykkt deiliskipulag á lóðinni. Byggingareitur, byggingarmagn og nýtingarhlutfall lóðarinnar sé skilgreint á uppdrætti er hafi fylgt breytingu á deiliskipulagi. Samþykkt byggingarleyfi sé í einu og öllu í samræmi við gildandi deiliskipulag.

Hvað varði sameiginlega skilmála deiliskipulags frá árinu 2009 fyrir Lokastígsreiti 2, 3 og 4, um heimild til að byggja kvisti á risþök í samræmi við byggingarreglugerð og byggingarstíl húsa, sé í skilmálum ekki gert að skilyrði að afla þurfi samþykkis lóðarhafa aðliggjandi lóða. Skilyrðið um samþykki eigi einungis við ef fjarlægð viðbygginga allt að 12 m2 að flatarmáli og geymslna allt að 6 m2 að flatarmáli sé innan við 3 m frá lóðarmörkum.

Kærandi hafi áður krafist þess að ákvörðun byggingarfulltrúa um byggingarleyfi vegna lóðarinnar nr. 36 við Skólavörðustíg verði felld úr gildi. Hafi því máli lokið með því að úrskurðarnefndin hafi fellt úr gildi byggingarleyfi þar sem það hafi ekki verið í samræmi við heimilað nýtingarhlutafall lóðarinnar. Leyfishafi uppfylli nú skilyrði um byggingarmagn og nýtingarhlutfall lóðarinnar samkvæmt gildandi deiliskipulagi. Í umsögn skipulagsfulltrúa hafi verið gerðar athugasemdir sem fyrst og fremst hafi lotið að uppdráttum og byggingarreit. Þau atriði hafi verið lagfærð og ekki hafi verið gerðar frekari athugasemdir.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi tekur fram að það kunni að vera að sú túlkun að skýra verði skilmála skipulagsins á þann veg að samþykki lóðarhafa aðliggjandi lóða þurfi ekki að liggja fyrir þegar um framkvæmdir sé að ræða sem eigi stoð í sérskilmálum einstakra lóða, sé í samræmi við það sem höfundar skipulagsins ætluðust fyrir. Þetta komi hins vegar hvergi fram í skilmálum skipulagsins. Þvert á móti segi þar að skilmálar í kafla 1.A gildi um allar lóðir, en í þeim kafla sé að finna ákvæðið um samþykki lóðarhafa aðliggjandi lóða ef fjarlægð frá lóðarmörkum sé innan við 3 m. Skilmálar í skipulagi verði að vera borgurunum skiljanlegir og leiki vafi á um túlkun þeirra gildi sá skilningur sem hafi minnsta röskun í för með sér fyrir íbúa og eigendur fasteigna á skipulagssvæðinu. Þá gildi einnig að til þess að takmarka rétt lóðarhafa á skipulagssvæði þurfi heimild í skipulagi að vera ótvíræð.

Í greinargerð borgaryfirvalda segi: „Samskipti sem kærandi vísar til frá árinu 2018 taka einungis til þess sem fram kemur í 1.A um fjarlægð geymslna og viðbygginga frá lóðar­mörkum, enda geta með engu móti tekið til skipulagslegra heimilaðra mannvirkjagerðar sem eru innan byggingarreits skv. deiliskipulagi. Áréttingin er einungis um aðra hluti, s.s. stakar geymslur, sem kunna að verða byggðar á lóðinni.“ Við þetta sé það að athuga að þau samskipti sem vísað sé til séu athugasemdir kæranda við tillögu að breytingu á deiliskipulagi umrædds svæðis og svör borgarinnar við þeim, en þegar til þess sé litið að umrædd deiliskipu­lagsbreyting hafi aðeins falið í sér breytingu á sérskilmálum einnar lóðar sé ekki hægt að skilja umrætt svar borgarinnar á annan veg en þann að ákvæði skilmálanna um samþykki lóðarhafa aðliggjandi lóðar gildi um byggingar sem reistar séu með stoð í sérskilmálum einstakra lóða.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um leyfi til að byggja þriggja hæða staðsteypt hús með verslunarhúsnæði á jarðhæð og einni íbúð á annarri og þriðju hæð á lóð nr. 36 við Skólavörðustíg. Á svæði því sem lóðirnar Skólavörðustígur 30 og 36 tilheyra er í gildi deili­skipulag Lokastígsreita, staðgreinireita 1.181.2, 1.181.3 og 1.181.4, sem samþykkt var í borgarráði 10. desember 2009. Lóðin Skólavörðu­stígur 36 er staðsett á reit 1.181.4, Lokastígsreit 4. Greinargerð og skilmálar með framangreindu deiliskipulagi skiptast í fjóra hluta. Fyrst eru raktir almennir skilmálar/kvaðir sem virðast eiga að taka til mun stærra svæðis en deiliskipulagið. Næst er fjallað um sameiginlega sérskilmála fyrir reiti 2, 3 og 4, sem er allt deiliskipulagssvæðið. Þá er fjallað um sérskilmála fyrir reit 4 og að lokum eru skilmálar fyrir hverja og eina lóð.

Í sameiginlegum sérskilmálum fyrir reiti 2, 3 og 4 kemur fram í kafla 1.A Byggingar­möguleikar, allar lóðir: „[h]eimilt er að byggja kvisti á risþök í samræmi við byggingar­reglugerð og byggingarstíl húsa og skal fjarlægð þeirra frá þakenda eigi vera minni en 1.0 m. Heimilt er að byggja litlar viðbyggingar við húsin, allt að 12 m2 í samræmi við byggingarstíl húsa. Byggja má nýjar svalir utan byggingarreita. Þar sem ekki er um byggingarreit að ræða er átt við útmörk húsa. Þær eiga að falla vel að stíl húsa og mega ekki koma nær lóðar­mörkum en sem nemur dýpt þeirra þar sem um randbyggð er að ræða. Svalir mega ekki vera dýpri en 1,5 m. Þar sem aðstæður leyfa er heimilt að byggja litlar geymslur á baklóð um allt að 6 m2. Hámarkshæð er 2,5 m. Ef fjarlægð viðbygginga og geymslna frá lóðarmörkum er minni en 3,0 m þar samþykki lóðarhafa aðliggjandi lóða. Allar stærðir eru til viðmiðunar, nánari útfærslu skal sýna á byggingarnefndarteikningum.“

Um nýbyggingu er að ræða en hvorki viðbyggingu eða geymslu. Þrátt fyrir að hinar ýmsu stærðir séu taldar upp í framangreindum kafla 1.A endar kaflinn á að tiltaka sérstaklega að stærðirnar séu til viðmiðunar og nánari útfærslu skuli sýna á teikningum. Verður því ekki ályktað að þær stærðir sem fram koma í kafla 1.A séu án frávika. Sérstaklega er tekið fram að nánari útfærslu skuli sýna á byggingarnefndarteikningum. Er og sýnt á samþykktum aðalupp­drætti að byggt er nær lóðarmörkum en sem nemur 3 m. Í ljósi þess sem að framan er rakið verður þó ekki talið að fortakslaus skylda hafi verið til að afla samþykkis lóðarhafa aðliggjandi lóðar vegna hins kærða byggingarleyfis.

Í sérskilmálum fyrir reit 4 segir í kafla 1.B Byggingarmöguleikar, einstakar lóðir: „Tillagan gerir ráð fyrir auknu byggingarmagni á lóðum Skólavörðustígs 30, 36, 40, 44 og 44A, Lokastíg 21 og Njarðargötu 61. Heimilaðar hækkanir einstakra húsa skulu vera eins og teikningar og skilmálar sýna.“ Í þeim skilmálum kemur einnig fram að nýtingarhlutfall lóðarinnar nr. 36 við Skólavörðustíg sé 0,92. Deiliskipulagsbreyting vegna Skólavörðustígs 36 var samþykkt í borgarráði 19. júlí 2018. Sætti breytingin ekki kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála og verður ekki um málsmeðferð hennar fjallað, en kærandi getur eftir atvikum borið þá breytingu undir dómstóla. Í umræddri breytingu fólst að byggingarmagn var aukið úr 200,0 m2 í 281,5 m2. Nýtingarhlutfall var að sama skapi aukið úr 0,92 í 1,3. Þá var skilmálum lóðarinnar breytt þannig að heimilt er að auka byggingarmagn á 1. hæð að suðvestur lóðarmörkum, heimilt er að nýta þakhæð 1. hæðar sem þaksvalir með dýpt allt að 3 m og heimilt er að stækka og hækka stigahúsið.

Í hinum árituðu aðaluppdráttum kemur fram að A-rými á 1. hæð séu 114,3 m2, 78,7 m2 á 2. hæð og 78,4 m2 á 3. hæð. Segir svo að heildarflatarmál A-rýma sé 267 m2. Séu framangreindar stærðir lagðar saman sést hins vegar að heildarflatarmál A-rýma er 271,4 m2. Í áritaðri skráningartöflu kemur fram að heildarflatarmál A-rýma á 1. hæð sé 112,8 m2, 77,1 m2 á 2. hæð og 77,1 m2 á 3. hæð, sem eru samtals 267 m2. Flatarmál B-rýma er 9,8 m2. Heildarflatarmál A- og B-rýma er því 276,8 m2 eða 281,2 m2, eftir því hvora samtölu A-rýma er miðað við. Þrátt fyrir framangreint misræmi eru báðar tölurnar lægri en heimilað hámarksbyggingarmagn, sem er líkt og áður segir 281,5 m2 og verður ekki talið að misræmi þetta varði ógildingu byggingarleyfisins. Lóðarstærð Skólavörðustígs 36 er 216,0 m2 og er nýtingarhlutfall nýbyggingarinnar því 1,28 eða 1,3 eftir því hvor samtala heildarflatarmáls er notuð. Hvort tveggja er heimilt samkvæmt deiliskipulagi svæðisins.

Í ljósi alls þess sem að framan er rakið eru ekki þeir annmarkar á hinu kærða byggingarleyfi sem raskað geta gildi þess, enda rúmast efni leyfisins innan heimilda gildandi skipulagsáætlana, sbr. 11. gr. og 1. tl. 13. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um að felld verði úr gildi ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 2. mars 2021 um að veita leyfi til að byggja þriggja hæða staðsteypt hús með verslunar­húsnæði á jarðhæð og einni íbúð á annarri og þriðju hæð, á lóð nr. 36 við Skólavörðustíg.

júl 06
Love0

91/2021 Kiðjaberg

Með

Árið 2021, fimmtudaginn 1. júlí, tók Nanna Magnadóttir, formaður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, með heimild í 3. mgr. 3. gr. laga nr. 130/2011, fyrir:

Mál nr. 91/2021, kæra á ákvörðun sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi frístundabyggðarinnar í Kiðjabergi

Í málinu er nú kveðinn upp til bráðabirgða svofelldur

úrskurður

um kröfu kæranda um frestun réttaráhrifa:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 21. júní 2021, er barst nefndinni sama dag, kærir eigandi lóðar nr. 111 í Kiðjabergi, þá ákvörðun sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps frá 21. apríl 2021 að samþykkja breytingu á deiliskipulagi frístundabyggðarinnar í Kiðjabergi. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Einnig er þess krafist að réttaráhrif deili­skipulags­­breytingarinnar verði frestað.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Grímsnes- og Grafningshreppi 24. júní 2021.

Málsatvik og rök: Á fundi sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps 17. febrúar 2021 var samþykkt að grenndarkynna umsókn Kiðjabergs ehf. um breytingu á deiliskipulagi Kiðjabergs, sbr. 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Í umsókninni kom fram að þegar deiliskipulag Kiðjabergs hefði verið uppfært frá handteiknuðu í stafrænt form hefðu orðið þau mistök að ein lóðin hefði verið teiknuð 4 m of breið. Það hafi orðið til þess að hliðrun hefði orðið á teiknigrunni á fleiri lóðum. Í breytingunni felst að stærðir lóða 108, 109, 110 og 111 við Kamba eru leiðréttar í takt við þinglýst skjöl og núverandi kvaðir deiliskipulags. Mistök þau sem um ræðir munu hafa komið í ljós er sótt var um stækkun byggingarreits á lóðinni nr. 110 og er sú stækkun einnig hluti hinnar kærðu deiliskipulagsbreytingar.

Umdeild deiliskipulagsbreyting var grenndarkynnt 23. febrúar 2021 og var frestur veittur til 25. mars s.á. til að koma að athugasemdum. Athugasemd barst frá lögmanni kæranda 29. mars 2021 þar sem m.a. var gerð athugasemd við að mistök við skipulag svæðisins bitnuðu einvörðungu á eign hennar. Allar lóðir í kringum lóð kæranda hefðu verið stækkaðar, þeim breytt og leyfi veitt fyrir stærri húsum. Nú væri verið að minnka lóð hennar að því er virtist til að stækka aðrar lóðir á hennar kostnað. Áður hafði kærandi komið að athugasemdum vegna umsóknar um stækkun byggingarreits lóðar 110. Sveitarstjórn samþykkti hina kærðu deiliskipulags­breytingu á fundi sínum 21. apríl s.á. og auglýsing um gildistöku hennar birtist í B-deild Stjórnartíðinda 21. maí s.á.

Kærandi krefst stöðvunar réttaráhrifa skipulagsins þar sem að á grundvelli þess muni vera hægt að breyta lóðarleigusamningum til framtíðar sem erfitt geti verið að vinda ofan af. Þá væri unnt að veita byggingarleyfi fyrir framkvæmdum og telji kærandi að erfitt yrði að breyta skipulaginu til rétts vegar verði veitt byggingarleyfi fyrir framkvæmdum sem byggi á hinum nýju lóðarmörkum.

Af hálfu sveitarfélagsins er tekið fram að komið hafi í ljós skekkja í deiliskipulagsgrunni á milli þinglýstra skjala og hafi landeigandi Kiðjabergs sótt um breytingu á deiliskipulagi vegna þessa. Þær athugasemdir sem hafi borist vegna deiliskipulagsbreytingarinnar hafi borist að athugasemdafresti liðnum.

Niðurstaða: Í 1. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er tekið fram að kæra til úrskurðarnefndarinnar fresti ekki réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar en jafnframt er kæranda þar heimilað að krefjast stöðvunar framkvæmda til bráðabirgða séu þær hafnar eða yfirvofandi. Þá getur úrskurðarnefndin að sama skapi frestað réttaráhrifum ákvörðunar sem felur ekki í sér heimild til framkvæmda, komi fram krafa um það af hálfu kæranda, sbr. 3. mgr. nefndrar 5. gr. Með sama hætti er kveðið á um það í 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að kæra til æðra stjórnvalds fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar en þó sé heimilt að fresta réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar til bráðabirgða meðan málið er til meðferðar hjá kærustjórnvaldi þar sem ástæður mæli með því. Tilvitnuð lagaákvæði bera með sér að meginreglan er sú að kæra til æðra stjórnvalds frestar ekki réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar og eru heimildarákvæði fyrir stöðvun framkvæmda eða frestun réttaráhrifa kærðar ákvörðunar undantekning frá nefndri meginreglu sem skýra ber þröngt. Verða því að vera ríkar ástæður eða veigamikil rök fyrir ákvörðun um frestun réttaráhrifa og stöðvun framkvæmda

Mál þetta snýst um gildi deiliskipulagsákvörðunar. Gildistaka deiliskipulags felur ekki í sér heimildir til að hefja framkvæmdir heldur þarf til að koma sérstök stjórnvaldsákvörðun sem kæranleg er til úrskurðarnefndarinnar, s.s. veiting byggingar- eða framkvæmda­leyfis, sbr. 11. gr. og 13. gr. mannvirkjalaga nr. 160/2010 og 13., 14. og 15. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Í kærumáli vegna greindra stjórnvaldsákvarðana er eftir atvikum unnt að gera kröfu um stöðvun framkvæmda eða frestun réttaráhrifa til bráðabirgða skv. 5. gr. laga nr. 130/2011. Af þessu leiðir að jafnaði er ekki tilefni til að beita heimild til stöðvunar framkvæmda eða frestunar réttaráhrifa í kærumálum er varða gildi deiliskipulagsákvarðana.

Þegar litið er til fyrrgreindra lagaákvæða og eðlis deiliskipulagsákvarðana, verður ekki séð að knýjandi nauðsyn sé á að fallast á kröfu kæranda um frestun réttaráhrifa hinnar kærðu deiliskipulagsbreytingar. Komi til þess að byggingaráform verði samþykkt á grundvelli hinnar kærðu skipulagsákvörðunar getur kærandi hins vegar komið að kröfu um stöðvun framkvæmda eða frestun réttaráhrifa, svo sem áður er rakið.

Úrskurðarorð:

Kröfu kæranda um stöðvun framkvæmda og frestun réttaráhrifa hinnar kærðu deiliskipulags­ákvörðunar er hafnað.

maí 28
Love0

12/2021 Skógarstígur

Með

Árið 2021, föstudaginn 28. maí, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar-verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 12/2021, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Fjallabyggðar frá 15. janúar 2021 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi frístundabyggðarinnar Saurbæjaráss.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 1. febrúar 2021, er barst nefndinni sama dag, kæra eigendur Skógarstígs 4, Fjallabyggð, þá ákvörðun bæjarstjórnar Fjallabyggðar frá 15. janúar 2021 að samþykkja breytingu á deiliskipulagi frístunda­byggðarinnar Saurbæjaráss. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi og að Fjallabyggð verði gert skylt að hlutast til um að sökkull sem byggður hafi verið á lóðinni Skógarstíg 2 verði fjarlægður. Þess var jafnframt krafist að framkvæmdir á nefndri lóð yrðu stöðvaðar til bráðabirgða á meðan málið væri til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni. Þeirri kröfu var hafnað með úrskurði nefndarinnar uppkveðnum 12. janúar 2021.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Fjallabyggð 1. mars 2021.

Málavextir: Á fundi skipulags- og umhverfisnefndar Fjallabyggðar 26. ágúst 2020 var samþykkt að fela skipulagsfulltrúa að grenndarkynna óverulega breytingu á deiliskipulagi frístundabyggðar að Saurbæjarási í Fjallabyggð. Í breytingunni fólst hliðrun byggingarreits á lóð Skógarstígs 2 um 10 metra til austurs, þ.e. í átt að lóðarmörkum við Skógarstíg. Með bréfi, dags. 1. september 2020, var hagsmunaaðilum gefið færi á að gera athugasemdir við hina fyrirhuguðu breytingu.

Athugasemdir bárust á kynningartíma tillögunnar, m.a. frá kærendum, og voru athugasemdir á þá leið að hin fyrirhugaða breyting hefði áhrif á útsýni og verðmæti nærliggjandi fasteigna. Athugasemdum var svarað með bréfi, dags. 11. janúar 2021, auk þess sem gerð var grein fyrir því  að skipulags- og umhverfisnefnd hefði samþykkt breytingu á deiliskipulaginu með fyrirvara um samþykki bæjarstjórnar Fjallabyggðar. Bæjarstjórn samþykkti hina kærðu deiliskipulags­breytingu á fundi sínum 15. janúar 2021 og tók hún gildi með auglýsingu þar um í B-deild Stjórnartíðinda 11. febrúar s.á.

Málsrök kærenda: Kærendur benda á að samkvæmt fundargerð bæjarstjórnar frá 15. janúar 2021 hafi  bæjarstjórn þá staðfest afgreiðslu 263. fundar skipulags- og umhverfisnefndar. Ekki sé að sjá að bæjarstjórn hafi samþykkt umdeilda deiliskipulagsbreytingu með skýrum hætti. Þá sé gerð athugasemd við það hvernig staðið hafi verið að tilkynningu um niðurstöðu sveitarstjórnar. Í 2. mgr. 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 segi að þegar frestur nágranna til að tjá sig um skipulagstillögu sé liðinn og sveitarstjórn hafi afgreitt málið skuli þeim sem tjáðu sig um það tilkynnt niðurstaða sveitarstjórnar. Fjallabyggð hafi ekki gætt að þessu. Með bréfi skipulags­fulltrúa, dags. 7. janúar 2021, hafi kærendum verið kynnt niðurstaða skipulags- og umhverfis­nefndar frá 6. s.m. um að nefndin legði til við bæjarstjórn að skipulagstillagan skyldi samþykkt og auglýst skv. 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga. Afgreiðslan væri með fyrirvara um staðfestingu bæjarstjórnar og kærendum yrði gert viðvart ef afgreiðsla bæjarstjórnar yrði á annan veg. Í leiðréttu bréfi skipulagsfulltrúa, dags. 11. s.m., hafi svo verið bætt inn málsgrein um að heimilt væri að vísa ákvörðun sveitarstjórnar til úrskurðarnefndarinnar, sbr. 52. gr. skipulagslaga, og að kæra þyrfti að berast innan mánaðar frá gildistöku deiliskipulagsins. Sveitarstjórn hafi ekki verið búin að samþykkja deiliskipulagið þegar þetta bréf hafi verið ritað. Á 196. fundi bæjarstjórnar 15. janúar 2021 hafi svo „afgreiðsla 263. fundar skipulags- og umhverfisnefndar staðfest á 196. fundi bæjarstjórnar með 7 atkvæðum.“ Kærendum hafi aldrei verið tilkynnt um þessa staðfestingu bæjarstjórnar.

Deiliskipulagsbreytingin og færsla byggingarreitsins að Skógarstíg 2 brjóti verulega gegn rétti kærenda enda skerðist útsýni þeirra til norðurs út Siglufjörð og muni það rýra mjög gildi staðsetningar þeirra húss. Hinn nýi byggingarreitur sé svo að segja beint norðan við hús kærenda. Þá muni þeir missa útsýni til Sigluness, sem sé beint norðan við nýja byggingarreitinn. Þá muni ströndin austan fjarðarins ekki sjást lengur frá Skógarstíg 4. Upphaflegi byggingar­reiturinn sé 10 m vestar og landið þar sé um 2 m lægra. Útsýni skipti miklu máli fyrir kærendur enda hafi það verið ein helsta ástæða þess að þeir hafi valið þetta svæði og lóðina að Skógarstíg 4 þegar þeir keyptu hús sitt. Í gildandi deiliskipulagi, dags. 3. janúar 2013, og einnig í hinu breytta skipulagi, dags. 5. ágúst 2020, komi fram að lögð verði áhersla á að útsýni frá lóðunum sé sem mest. Þessi fyrirhugaða breyting sé í algeru ósamræmi við markmið deiliskipulagsins.

Ekki sé með nokkru móti hægt að fallast á að hin kærða deiliskipulagsbreyting sé óveruleg. Þessi breytta afstaða hafi veruleg áhrif á útsýni frá húsi kærenda og annarra húsa á svæðinu. Í 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 segi að við mat á því hvort breyting teljist óveruleg skuli taka mið af því að hve miklu leyti tillagan víki frá notkun, nýtingarhlutfalli, útliti og formi viðkomandi svæðis. Hvergi í gögnum frá Fjallabyggð sé að finna slíkt mat. Í athugasemdum með frumvarpi því er orðið hafi að skipulagslögum séu talin upp tilvik sem teljist óverulegar breytingar og þar segi: „Sem dæmi um óverulegar breytingar af þessu tagi er þegar iðnaðarhúsi er breytt í íbúðarhúsnæði, glerjun útisvala, skyggni yfir útidyr, dúkkuhús sem eru sett í garð o.s.frv.“ Ekki verði séð að hægt sé að jafna þessum dæmum við færslu byggingarreits, sem feli í sér breytta afstöðu milli húsa og hafi áhrif á útsýni frá öðrum húsum. Þá liggi ekki fyrir hver áhrif breytingarinnar verði hvað varði skuggavarp og vindafar.

Í málinu liggi fyrir úrskurður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála frá 3. júlí 2020 í máli nr. 36/2020, þar sem kærendur hafi þurft að fara þá leið að kæra ákvörðun bæjarstjórnar Fjallabyggðar frá 12. júní 2019 um að samþykkja að hliðra byggingarreitnum að Skógarstíg 2 um 10 m til austurs og veita leyfi til að hefja gröft á lóðinni. Sú ákvörðun hafi verið tekin án þess að kærendur eða aðrir sem hafi haft lögvarinna hagsmuna að gæta hafi vitað af henni. Ákvörðunin hafi verið felld úr gildi. Með hinni kærðu deiliskipulagsbreytingu sé ætlun Fjallabyggðar að breyta því ástandi að sökkullinn standi þarna í óleyfi og gera þannig Fjallabyggð kleift að heimila eigendum Skógarstígs 2 að byggja á sökklinum. Það eigi m.ö.o. að skjóta rótum undir hina ólögmætu ákvörðun Fjallabyggðar frá 12. júní 2019 og gera ólögmætt ástand lögmætt.

Kærendur hafi aldrei fengið neinn rökstuðning fyrir því hvers vegna þurft hafi að færa byggingar­­reitinn að Skógarstíg 2. Í deiliskipulagstillögunni sé þess fyrst getið að þetta sé gert vegna þess að þá verði byggingarskilyrðin betri á lóð Skógarstígs 2. Það sé hins vegar hvergi rökstutt hvers vegna byggingarskilyrði á nefndri lóð séu betri 10 m austan upphaflegs byggingarreits. Einnig verði að gera athugasemdir við þann rökstuðning sem fram komi í svari byggingarfulltrúa og rakinn sé í bréfum hans, dags. 7. og 11. janúar 2021, en þar segi að útsýni geti alltaf skerst vegna þess að reistir séu skjólveggir eða ræktaður gróður á nærliggjandi lóðum og  að hagsmunaaðilar eigi ekki kröfu til óbreytts útsýnis frá fasteignum sínum til framtíðar. Í fyrsta lagi beri hér að taka fram að skjólveggir og ræktun gróðurs verði ekki jafnað til svo viðamikillar breytingar sem færsla byggingarreits sé. Þetta séu einfaldlega ósambærileg atriði. Heimilt sé að reisa skjólveggi innan byggingareits allt að 1,8 m á hæð miðað við gólfhæð viðkomandi húss, sbr. skilmála deiliskipulagsins, en húsin megi vera ein til ein og hálf hæð og 4,5 m frá gólfkóta upp á mæni.

Gildandi deiliskipulag sé mjög nýlegt, eða frá 2013, og almennt eigi að vera hægt að treysta því að deiliskipulag standi til frambúðar, nema veigamikil rök leiði til breytinga á þeim. Í svari byggingarfulltrúa sé sérstaklega tekið fram í niðurlagi bréfa hans, dags. 7. og 11. janúar 2021, að grenndaráhrif breytingarinnar séu ekki svo veruleg að réttur fasteignareigenda verði fyrir borð borinn í skilningi c-liðar 1. mgr. 1. gr. skipulagslaga. Hér sé rétt að hafa í huga að samkvæmt því ákvæði sé það markmið skipulagslaga að tryggja réttaröryggi í meðferð skipulagsmála þannig að réttur einstaklinga verði ekki fyrir borð borinn þótt hagur heildarinnar sé hafður að leiðarljósi. Afar erfitt sé að sjá hvernig hagur heildarinnar sé hafður að leiðarljósi í þessari deiliskipulagsbreytingu Fjallabyggðar.

Málsrök Fjallabyggðar: Af hálfu bæjaryfirvalda er byggt á því að samkvæmt lögum fari sveitarfélagið með skipulagsvald innan marka þess. Í því felist m.a. vald til þess að taka ákvörðun um breytingar á deiliskipulagi, enda séu breytingarnar innan þess ramma sem aðal­skipulag marki. Þrátt fyrir að deiliskipulag hafi tekið gildi fyrir tiltekið svæði sé ekki loku fyrir það skotið að breytingar verði gerðar á því síðar. Þvert á móti geri skipulagslög nr. 123/2010 og skipulagsreglugerð nr. 90/2013 ráð fyrir að deiliskipulag geti tekið breytingum. Gildi einu hvenær gildandi deiliskipulag hafi tekið gildi.

Hvergi sé að finna lagastoð fyrir því að aðeins skuli gera breytingu á deiliskipulagi í undantekningartilvikum. Ýmsar ástæður geti leitt til þess að þörf sé á slíkum breytingum, m.a. ef síðar, t.d. við nánari hönnun mannvirkja, komi í ljós einhverjir annmarkar á skipulagi, s.s. eins og í því tilviki sem hér um ræði. Mikill landhalli sé á umræddum byggingarreit og jarðvegsbleyta kalli á að gerðar séu breytingar á deiliskipulagi. Til þess að bregðast við slíkum breytingum geri skipulagslög áskilnað um tiltekna málsmeðferð sem fylgja skuli. Byggt sé á því að hin kærða ákvörðun feli í sér óverulega breytingu á gildandi deiliskipulagi enda sé einungis um að ræða hliðrun á byggingarreit í átt að Skógarstíg í þeim tilgangi að bregðast við miklum landhalla og jarðvegsbleytu á byggingarreit lóðarinnar. Ekki séu gerðar aðrar breytingar, s.s. hvað varði byggingarmagn, nýtingarhlutfall eða útlit. Þá sé ekki vikið frá þeim skilmálum sem kveðið sé á um í gildandi deiliskipulagi. Hafi það því verið mat Fjallabyggðar að um óverulega breytingu væri að ræða og því rétt og heimilt að grenndarkynna hana í samræmi við gr. 5.8.2. í skipulagsreglugerð. Hafi hagsmunaaðilum verið tilkynnt um hina fyrirhuguðu breytingu, auk þess sem gerð hafi verið grein fyrir því í hverju hún fælist, sbr. gr. 5.8.5.1. Að mati Fjallabyggðar uppfylli uppdráttur og greinargerð með deiliskipulags­breytingunni þær kröfur sem gerðar séu í gr. 5.7.5.1. til 5.8.5.3. í nefndri reglugerð.

Þá sé á því byggt að hin meinta skerðing á ætluðum réttindum kærenda sé óveruleg, ef einhver, og geti ekki leitt til ógildingar umdeildrar breytingar. Skerðingin sé ekki meiri en íbúar í þéttbýli og á sumarhúsasvæðum þurfi almennt að þola. Kærendur byggi fyrst og fremst á því að áhrif breytingarinnar felist í skerðingu á útsýni en ekki skuggavarpi. Óumdeilt sé að Skógarstígur 4 liggi að þeirri lóð sem deiliskipulagsbreytingin taki til. Hins vegar sé Skógarstígur 4 í um það bil 50 m fjarlægð frá byggingarreit Skógarstígs 2. Að mati Fjallabyggðar geti kærendur ekki byggt meinta hagsmuni sína á óhindruðu útsýni til náttúruvætta eins og Sigluness sem séu í um það bil 7 km fjarlægð frá lóð kærenda. Þessu til stuðnings sé m.a. vísað til þess að samkvæmt upphaflegu deiliskipulagi sé eigendum fasteigna heimilt að reisa skjólveggi við fasteignir sínar sem geti verið allt að 1,8 m á hæð auk þess sem þeim sé heimilt að gróðursetja tré á lóðum sínum sem geti haft áhrif á útsýni. Engar reglur gildi um hámarkshæð gróðurs ef frá sé talinn gróður á lóðarmörkum. Með vísan til framangreinds bendi Fjallabyggð á að kærendur eigi ekki rétt til óhindraðs útsýnis um ókomna tíð eins og byggt sé á í kæru. Með hliðsjón af framangreindu verði að telja að þrátt fyrir að deiliskipulagsbreytingin kunni að hafa í för með sér grenndaráhrif, s.s. skert eða breytt útsýni, verði grenndaráhrif breytingarinnar ekki svo veruleg að réttur eigenda fasteigna verði fyrir borð borinn og leitt geti til ógildingar hennar.

Athugasemdir leyfishafa: Leyfihafi bendir á að á upphaflegum byggingarreit hafi verið mikill hæðar­­munur. Sé hann mestur um sex metrar og komi bleyta undan kantinum. Vegna þessa hafi verið sótt um færslu á reitnum um 10 metra til að komast upp á kantinn, upp úr bleytunni og losna við hallan á byggingareitnum. Kærendur hafi vitað um þessa færslu áður en gröftur hafi hafist því leyfishafi hitti einn þeirra þegar verið var að staðsetja húsið og sagt honum frá færslunni og af hverju sótt hefði verið um hana. Hafi kærandi þá sagst vel skilja það. Hafi kærandinn verið búinn að hafa framkvæmdina fyrir augunum frá upphafi en ákveðið meira en hálfu ári síðar að kæra færsluna.

Viðbótarathugasemdir kærenda: Kærendur vísa til þess að í greinargerð Fjallabyggðar sé sagt að í deiliskipulagsbreytingunni felist hliðrun byggingarreits á lóð Skógarstígs 2 um 10 m til austurs, þ.e. í átt að lóðarmörkum að Skógarstíg, þar sem fyrri tillaga gerði ráð fyrir miklum hæðarmun á byggingarreit, nánar tiltekið 5-6 m. Af þessu sé ljóst að hækkunin sé mun meiri en kærendur hafi gert sér grein fyrir í upphafi. Augljóst sé að 5-6 m hækkun á byggingarreit og færsla á honum sé mjög mikil breyting. Þá hafi aldrei áður og hvergi í gögnum máls komið fram að landhalli og jarðvegsbleyta kallaði á færslu byggingarreitsins á lóð Skógarstígs 2 og ekki sé að sjá að ákvarðanir Fjallabyggðar hafi verið byggðar á þeim. Engin gögn liggi heldur fyrir sem styðji þessar fullyrðingar. Þetta séu eftiráskýringar og verið sé að reyna að nota þær til rökstuðnings fyrir ákvörðun sem þegar hafi verið tekin.

Ekki sé hægt að jafna færslu byggingarreits til ræktunar trjágróðurs, sem muni hugsanlega eiga sér stað einhvern tímann í framtíðinni og byrgja  útsýni. Færi svo að eigendur Skógarstígs 2 myndu rækta tré, sem með tíð og tíma yrðu svo há að þau færu að skyggja á útsýni frá lóð kærenda, gætu kærendur vísað til markmiða deiliskipulagsins um að útsýni skuli vera sem mest frá húsum á svæðinu og ólögfestra grenndarreglna um að ekki megi valda nágrönnum og eigendum aðliggjandi lóða meiri ama en nauðsyn beri til.

Niðurstaða: Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlinda­mála er það hlutverk nefndarinnar að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og í ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Í samræmi við þetta tekur úrskurðarnefndin lögmæti kærðrar ákvörðunar til endurskoðunar en tekur ekki nýja ákvörðun í málinu eða breytir efni ákvörðunar. Verður því einvörðungu tekin afstaða til þeirrar kröfu kærenda að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.

Í 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 kemur fram að telji sveitarstjórn að gera þurfi breytingar á samþykktu deiliskipulagi sem séu það óverulegar að ekki sé talin ástæða til meðferðar skv. 1. mgr. skuli fara fram grenndarkynning. Við mat á því hvort breyting á deiliskipulagi teljist óveruleg skuli taka mið af því að hve miklu leyti tillagan víki frá notkun, nýtingarhlutfalli, útliti og formi viðkomandi svæðis. Hin kærða deiliskipulagsbreyting felur það eitt í sér að byggingarreit Skógarstígs 2 er hliðrað til austurs um 10 m, en skilmálar eldra deili­skipulags um landnotkun, nýtingarhlutfall, útlit og form bygginga haldast óbreyttir. Með hliðsjón af því verður að telja umdeilda breytingu það óverulega að heimilt hafi verið að grenndarkynna hana skv. 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga.

Sveitarstjórn fer með skipulagsvald innan marka sveitarfélags, eins og fram kemur í 3. mgr. 3. gr. skipulagslaga. Í því felst tæki sveitarstjórnar til að hafa áhrif á og þróa byggð og umhverfi með bindandi hætti. Ber sveitarstjórn ábyrgð á og annast gerð deiliskipulags skv. 1. mgr. 38. gr. tilvitnaðra laga og gildir hið sama um breytingar á slíku skipulagi, sbr. 43. gr. laganna. Þó ber við töku skipulagsákvarðana m.a. að hafa í huga það markmið c-liðar 1. mgr. 1. gr. laganna að tryggt sé að réttur einstaklinga og lögaðila verði ekki fyrir borð borinn þótt hagur heildar­innar sé hafður að leiðarljósi. Af hálfu bæjaryfirvalda hefur verið bent á að færsla byggingarreits hafi verið gerð með tilliti til þess að á upphaflegum stað væri mikill landhalli og jarðvegsbleyta. Þá kemur fram í deiliskipulagsbreytingunni að hún sé gerð að beiðni lóðarhafa til að bæta byggingar­skilyrði á lóðinni. Þrátt fyrir að umdeild hliðrun byggingarreits hafi vissulega áhrif á útsýni frá fasteign kærenda verður að telja að efnisrök hafi legið að baki hinni umdeildu skipulagsbreytingu. Með hliðsjón af framangreindu og því að ekki liggja fyrir neinir form- eða efnisannmarkar sem leitt geta til ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar verður kröfu kærenda þar um því hafnað.

Rétt þykir þó að benda á að geti kærendur sýnt fram á tjón vegna hinnar kærðu deiliskipulagsbreytingar geta þeir eftir atvikum átt rétt á bótum af þeim sökum, sbr. 51. gr. skipulagslaga. Það álitaefni á hins vegar ekki undir úrskurðarnefndina heldur dómstóla.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu um ógildingu ákvörðunar bæjarstjórnar Fjallabyggðar frá 15. janúar 2021 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi frístundabyggðarinnar Saurbæjaráss.

mar 31
Love0

128/2020 Þórsstígur

Með

Árið 2021, þriðjudaginn 30. mars, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Þátt tóku Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 128/2020, kæra á afgreiðslu sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps frá 20. maí 2020 á beiðni um leiðréttingu á deiliskipulagi fyrir frístundahúsasvæði í landi Ásgarðs í Grímsnesi.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi, dags. 4. desember 2020, er barst úrskurðarnefndinni 8. s.m., framsendi samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytið úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála kæru eiganda lóðarinnar Þórsstígs 3 í landi Ásgarðs í Grímsnes- og Grafningshreppi, dags. í ágúst 2020 og móttekinni af ráðuneytisins hálfu 7. september s.á., vegna afgreiðslu sveitarfélagsins á kröfu kæranda um leiðréttingu á deiliskipulagi fyrir frístundahúsasvæði í landi Ásgarðs. Gerir kærandi þá kröfu að deiliskipulag umrædds svæðis verði úrskurðað ólögmætt og því verði breytt á þann veg að ágallar þeir er snúi að kæranda verði leiðréttir.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Grímsnes- og Grafningshreppi 8. janúar 2021.

Málavextir: Kærandi mun á árinu 2000 ásamt öðrum aðila hafa keypt lóðina Þórsstíg 3 í landi Ásgarðs í Grímsnes- og Grafningshreppi. Í þinglýstu afsali, dags. 16. apríl 2001, er stærð lóðarinnar tilgreind sem 10.000 m2. Á svæðinu var þá í gildi deiliskipulag frá árinu 1997 fyrir frístundahúsabyggð en í því skipulagi var umrædd lóð tilgreind 8.000 m2 að stærð. Nýtt deiliskipulag fyrir frístundahúsabyggðina tók gildi árið 2005 en afmörkun umræddrar lóðar var ekki í samræmi við afsal vegna hennar. Frá árinu 2012 hefur kærandi ítrekað haft samband við sveitarfélagið til þess að fá deiliskipulagi svæðisins breytt. Með bréfi, dags. 14. apríl 2018, skoraði kærandi á sveitarfélagið að „leiðrétta þessa skipulagsvillu“. Hinn 9. maí 2020 sendi kærandi sveitarstjóra tölvupóst þar sem farið var fram á að „mistökin verði leiðrétt“ ásamt bréfi hans frá 14. apríl 2018 í viðhengi. Á fundi sveitarstjórnar 20. maí 2020 var lagt fram svarbréf lögmanns sveitarfélagsins og það samþykkt samhljóða. Sendi lögmaður sveitarfélagsins svarbréfið til kæranda 22. s.m.

Málsrök kæranda: Kærandi bendir á að í greinargerð deiliskipulags fyrir frístundahúsasvæði í landi Ásgarðs komi fram að í þeim tilvikum þar sem um sé að ræða lóðir í einkaeigu innan skipulagssvæðisins skuli afla skriflegs samþykkis viðkomandi aðila áður en skipulagið hljóti staðfestingu. Ekki hafi verið haft samband við eigendur lóða Þórsstígs 1, 3 og 5 við gerð skipulagsins og því hafi verið gengið á réttindi þeirra. Skorað sé á sveitarfélagið að leiðrétta  skipulagið að þessu leyti.

Málsrök Grímsnes- og Grafningshrepps: Af hálfu sveitarfélagsins er bent á að efni kærunnar sé mjög óljóst. Svo virðist sem kærandi sé að kæra bréf lögmanns sveitarfélagsins frá 22. maí 2020 en þar hafi tölvupósti kæranda frá 9. s.m. verið svarað. Í bréfinu hafi eingöngu verið veittar upplýsingar um skipulag svæðisins en í því hafi ekki falist nein kæranleg ákvörðun. Kæranda hafi verið bent sérstaklega á að hann gæti haft samband við sveitarfélagið ef hann óskaði frekari aðstoðar eða upplýsinga en engin frekari erindi hafi borist frá kæranda. Samkvæmt framangreindu hafi engin kæranleg ákvörðun verið tekin, sbr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, og verði því að vísa kærunni frá nefndinni. Sé því óþarft að fara yfir það að frestir til að leggja fram kæru séu líka löngu liðnir, sbr. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála.

Í greindu bréfi hafi verið farið yfir deiliskipulag jarðarinnar Ásgarðs. Skipulag svæðisins hafi verið unnið af eiganda jarðarinnar samkvæmt heimild í þágildandi skipulags- og byggingarlögum nr. 73/1997. Kæranda hafi verið bent á að sveitarfélagið teldi að seljandi lóðanna bæri sjálfur ábyrgð á því að ekki væri samræmi milli tilgreindrar stærðar í nokkrum afsalsgerningum, þ.m.t. hjá kæranda, og gildandi deiliskipulags. Einnig hafi verið tiltekið að þótt sveitarstjórn hefði samþykkt deiliskipulagstillögu landeigandans á sínum tíma gæti það ekki breytt eignarheimild einstakra lóðareigenda á svæðinu. Úrskurðarnefndin geti ekki tekið ágreining um nefnt ósamræmi til meðferðar. Ágreiningur um eignarréttindi og túlkun samninga heyri ekki undir nefndina heldur eftir atvikum undir dómstóla, eins og nefndin hafi kveðið á um í fyrri úrskurðum sínum.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi ítrekar að skipulagsyfirvöld hafi ekki farið eftir skilmálum gildandi deiliskipulags. Strax og kæranda hafi verið þetta ljóst fyrir um 10 árum hafi hann haft samband við sveitarfélagið og óskað eftir leiðréttingu. Allar beiðnir og ábendingar hafi verið hunsaðar. Sú krafa sé gerð að deiliskipulagið verði dæmt ólöglegt og að eldra skipulag verði áfram í gildi. Til vara sé sú krafa gerð að sveitarfélagið breyti deiliskipulaginu á sinn kostnað þannig að þeir ágallar sem snúi að kæranda verði leiðréttir.

Niðurstaða: Í kærumáli þessu er annars vegar gerð krafa um að deiliskipulag umrædds svæðis verði úrskurðað ólögmætt og hins vegar að því verði breytt á þann veg að ágallar þeir er snúi að kæranda verði leiðréttir.

Deiliskipulag frístundahúsasvæðis í landi Ásgarðs í Grímsnesi var samþykkt í sveitarstjórn Grímsnes- og Grafningshrepps 6. júlí 2005 og birt í B-deild Stjórnartíðinda 19. desember 2006. Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 er kærufrestur einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um ákvörðun sem kæra lýtur að. Sé um að ræða ákvarðanir sem sæta opinberri birtingu telst kærufrestur frá birtingu ákvörðunar. Kæra í máli þessu barst úrskurðarnefndinni með framsendingu frá sveitarstjórnar- og samgöngu­ráðuneytinu, en ráðuneytið móttók kæruna 7. september 2020. Var kærufrestur vegna deiliskipulagsins því löngu liðinn þegar kæran barst. Ber af þeim sökum að vísa þeim hluta kærunnar er lýtur að lögmæti deiliskipulagsins frá úrskurðarnefndinni í samræmi við 2. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, en þar er kveðið á um að kæru skuli ekki sinnt ef meira en ár er liðið frá tilkynningu ákvörðunar þegar kæra berst.

Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er það hlutverk nefndarinnar að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og í ágreinings-málum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Í samræmi við þetta tekur úrskurðarnefndin lögmæti kærðrar ákvörðunar til endurskoðunar en tekur ekki nýja ákvörðun í málinu eða leggur fyrir stjórnvöld að taka tiltekna ákvörðun. Verður því ekki tekin ákvörðun í máli þessu um tilteknar breytingar á skipulagi umrædds svæðis.

Upphaf máls þessa má rekja til erinda kæranda til sveitarfélagsins um að umrætt deiliskipulag verði leiðrétt. Telja verður að beiðni um leiðréttingu deiliskipulags feli í sér beiðni um breytingu þess enda verður deiliskipulag ekki leiðrétt nema með skipulagsbreytingu. Verður því litið svo á að erindi kæranda frá 14. apríl 2018, sem hann ítrekaði með tölvupósti 9. maí 2020, hafi falið í sér beiðni um breytingu deiliskipulags. Á fundi sveitarstjórnar 20. s.m. var sú beiðni afgreidd með því að samþykkja fyrirliggjandi svarbréf lögmanns sveitarfélagsins, en nefnt svarbréf var síðar sent kæranda 22. s.m. Var kærufrestur til úrskurðarnefndarinnar því einnig liðinn vegna afgreiðslu á greindu erindi kæranda þegar kæra barst samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytinu 7. september 2020.

Í 28. gr. stjórnsýslulaga er fjallað um áhrif þess ef kæra berst að liðnum kærufresti. Ber þá samkvæmt 1. mgr. ákvæðisins að vísa kæru frá nema að afsakanlegt verði talið að kæran hafi ekki borist fyrr eða veigamiklar ástæður mæli með því að kæran verði tekin til efnis­meðferðar. Í 2. tl. 2. mgr. 20. gr. sömu laga kemur fram að þegar ákvörðun er tilkynnt skriflega skuli m.a. veita leiðbeiningar um kæruheimild, kærufresti og kæruleið. Í tilkynningu til kæranda, dags. 22. maí 2020, um afgreiðslu erindis hans var hvorki upplýst um kæruheimild né kærufrest. Verður að telja afsakanlegt að kæra í máli þessu hafi borist nefndinni að kærufresti liðnum, sbr. 1. tl. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga, og verður kærumáli þessu því ekki vísað frá á þeim grundvelli.

Í fyrrnefndu svarbréfi lögmanns sveitarfélagsins til kæranda er forsaga skipulags svæðisins rakin og vísað til þess að við gerð nýs deiliskipulags árið 2005 virðist sem þáverandi jarðareigandi hafi ekki unnið með réttar upplýsingar hvað hafi varðað afmörkun seldra lóða miðað við það sem hann hefði áður tilgreint í afsalsgerningum. Kemur þar og fram sú afstaða sveitarstjórnar að jarðareigandi beri sjálfur ábyrgð á því. Loks vísar sveitarstjórnin til þess að um sé að ræða mál sem varði samskipti kæranda og seljandans og að ekki sé á færi sveitarstjórnar að breyta eignarheimild einstaks lóðareiganda á svæðinu.

Sem fyrr greinir verður að túlka erindi kæranda frá 9. maí 2020 sem svo að í því felist beiðni um breytingu deiliskipulags en í deiliskipulagi eru m.a. teknar ákvarðanir um lóðir, lóðanotkun, byggingarreiti og byggðamynstur, þ.m.t. nýtingarhlutfall, auk annarra skipulags­forsendna, sbr. 1. mgr. 37. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Var af hálfu sveitarstjórnar ekki tekin afstaða til erindis kæranda um leiðréttingu eða breytingu deiliskipulagsins með form­legum hætti enda hefur af þess hálfu því verið haldið fram fyrir úrskurðarnefndinni að slík ákvörðun liggi ekki fyrir í málinu. Er því ekki fyrir að fara lokaákvörðun í skilningi 26. gr. stjórnsýslulaga sem borin verður undir úrskurðarnefndina.

Með vísan til þess sem að framan er rakið verður kærumáli þessu vísað frá úrskurðarnefndinni.

Í ljósi þess að umrætt erindi kæranda hefur ekki fengið lögboðna lokaafgreiðslu hjá sveitarfélaginu þykir rétt að vekja athygli á að dragist afgreiðsla sveitarfélagsins á erindi kæranda óhæfilega er slíkur dráttur kæranlegur til úrskurðarnefndarinnar, sbr. 4. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga.

Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

mar 31
Love0

127/2020 Grýluhraun

Með

Árið 2021, þriðjudaginn 30. mars, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Þátt tóku Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ómar Stefánsson varaformaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 127/2020, kæra á ákvörðun sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps frá 4. nóvember 2020 um að synja umsókn um breytingu á deili­skipulagi Farborga í landi Miðengis vegna lóðanna Grýluhrauns 1, 3 og 5.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 2. desember 2020, er barst nefndinni sama dag, kæra eigendur lóðanna Grýluhrauns 1, 3 og 5 þá ákvörðun sveitar­stjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps frá 4. nóvember 2020 að synja umsókn um breytingu á deiliskipulagi Farborga í landi Miðengis vegna lóðanna Grýluhrauns 1, 3 og 5.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Grímsnes- og Grafningshreppi 4. janúar 2021.

Málavextir: Með bréfi, dags. 10. ágúst 2020, til skipulags- og byggingarfulltrúa Uppsveita bs., sem fer með lögbundið hlutverk skipulags- og byggingarfulltrúa Grímsnes- og Grafnings­hrepps, sóttu kærendur um breytingu á deiliskipulagi Farborga í landi Miðengis vegna lóðanna Grýluhrauns 1, 3 og 5. Í bréfinu kom fram að það væri ósk eigenda lóðanna að lóðinni nr. 3 yrði skipt upp og hvor helmingur fyrir sig sameinaður við lóðir nr. 1 og 5 og fylgdi bréfinu jafnframt tillaga að deiliskipulagsuppdrætti. Á fundi skipulagsnefndar 9. september 2020 mæltist nefndin til þess við sveitarstjórn Grímsnes- og Grafningshrepps að erindinu yrði hafnað á grundvelli skilmála Aðalskipulags Grímsnes- og Grafningshrepps 2008-2020 þar sem í skipulaginu væri ekki gert ráð fyrir uppskiptingu lóða innan þegar byggðra sumarhúsasvæða. Taldi nefndin rök kærenda um erfiða legu lóðarinnar nr. 3 til byggingar ekki standast skoðun þar sem kærendur hafi mátt gera sér grein fyrir náttúrulegum aðstæðum á svæðinu við kaup á lóðunum. Sveitarstjórn synjaði erindinu á fundi sínum 16. s.m. með vísan til þess að í skilmálum aðalskipulags væri ekki gert ráð fyrir uppskiptingu lóða.

Með bréfi, dags. 5. október 2020, gerðu kærendur athugasemdir við afgreiðslu málsins og mótmæltu því að fyrirhuguð breyting félli ekki að skilmálum aðalskipulags sveitar­félagsins. Óskuðu þeir eftir því að skipulagsnefndin tæki erindið aftur til umræðu og legði til við sveitarstjórn að samþykkja breytingartillöguna. Skipulagsnefndin tók umsóknina aftur fyrir á fundi sínum 28. s.m. þar sem fyrri bókun nefndarinnar var ítrekuð. Á fundi sveitar­stjórnar 4. nóvember s.á. var umsóknin að sama skapi tekin fyrir að nýju og fyrri bókun um synjun ítrekuð. Jafnframt kom fram í bókun að þótt helsta markmið fyrrnefnds ákvæðis aðalskipulags sé að heimila ekki fjölgun lóða innan þegar skipulagðra frístundasvæða þá eigi ákvæðið sannarlega einnig við vegna sameiningar á lóðum. Slíkt sé fordæmisgefandi gagnvart sambærilegum beiðnum og þurfi því að huga vel að því að slíkar heimildir séu rökstuddar. Séu veittar heimildir fyrir sameiningu lóða óháð rökstuðningi geri það sveitarstjórn erfitt fyrir gagnvart beiðnum þar sem eingöngu sé ætlunin að losna undan sameiginlegum kostnaði innan sumarhúsahverfa eða að auka byggingarheimildir innan lóða með tilliti til nýtingarhlutfalls.

Málsrök kærenda: Kærendur byggja kröfu sína um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar á því að sveitarstjórn hafi ekki verið stætt á að synja umsókn kærenda með vísan til ákvæða Aðalskipulags Grímsnes- og Grafningshrepps 2008-2020. Samkvæmt 1. mgr. 37. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 skuli í deiliskipulagi taka ákvarðanir um lóðir, lóðanotkun, byggingarreiti, byggðamynstur, þ.m.t. nýtingarhlutfall o.fl. Þá segi í 1. mgr. 48. gr. sömu laga að sveitarstjórn veiti samþykki fyrir skiptingu á jörðum, löndum eða breytingu landamerkja og lóðamarka. Þannig séu ákvarðanir um lóðir og lóðamörk annað hvort teknar með deiliskipulagsgerð skv. 37. gr. eða með samþykki sveitarstjórnar samkvæmt 48. gr. laganna. Því sé ótækt að ákvörðun um mörk lóða nr. 1, 3 og 5 við Grýluhraun sé tekin á grundvelli stefnu í aðalskipulagi.

Samkvæmt 1. mgr. 28. gr. skipulagslaga skuli með aðalskipulagi sett fram stefna sveitar­stjórnar um þróun sveitarfélagsins varðandi landnotkun, byggðamynstur, samgöngu- og þjónustukerfi og umhverfismál. Í Aðalskipulagi Grímsnes- og Grafningshrepps 2008-2020 segi í kafla um stefnumörkun: „Ekki er heimilt til [sic] að skipta upp sumarhúsalóðum í þegar byggðum sumarhúsahverfum, sbr. einnig 30. gr. skipulags- og byggingarlaga.“ Núgildandi reglu 48. gr. skipulagslaga hafi áður verið að finna í 30. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, en sú regla feli í sér að sveitarstjórn geti veitt þeim sem þess óski samþykki fyrir skiptingu á lóð eða breytingu á landamerkjum og lóðamörkum. Ekki sé um fastmótaða reglu að ræða heldur ráðist veiting samþykkis sveitarstjórnar skv. 48. gr. af aðstæðum hverju sinni. Með hinni kærðu ákvörðun hafi sveitarstjórn tekið úr sambandi hina óskráðu meginreglu stjórnsýsluréttar um skyldubundið mat. Sú regla feli það í sér að þegar stjórnvöldum séu veittar matskenndar valdheimildir, t.d. til að taka þá ákvörðun sem eigi best við í hverju einstöku máli, skuli stjórnvaldið ávallt framkvæma einstaklingsbundið mat. Það sé óumdeilt að meginreglan um skyldubundið mat eigi við á sviði skipulags- og byggingarmála. Í stað þess að framkvæma einstaklingsbundið mat, byggt á þeim sjónarmiðum sem kærendur hafi teflt fram, hafi sveitarstjórn einfaldlega vísað til stefnu aðalskipulags og að sú stefna geri ekki ráð fyrir því að heimilt sé að skipta upp sumarhúsalóðum í þegar byggðum sumarhúsahverfum. Slík röksemdarfærsla geti ekki staðist þar sem hún feli í sér að enginn geti fengið samþykkta umsókn um skiptingu lóða á grundvelli 48. gr. skipulagslaga, hverjar svo sem ástæður séu, enda sé „ekki gert ráð fyrir því í aðalskipulagi.“

Rökin að baki fyrrnefndri stefnu aðalskipulags, um að ekki sé heimilt að skipta upp sumarhúsalóðum í þegar byggðum sumarhúsahverfum, sé samkvæmt aðalskipulaginu sjálfu að „hindra uppskipti á lóðum (fjölgun sumarhúsa) í þegar byggðum sumarhúsahverfum.“ Með því sé komið í veg fyrir hugsanlega hagsmunaárekstra og neikvæð umhverfisáhrif í byggðum hverfum. Að mati kærenda sé nokkuð ljóst að ákvæðið hafi einn tilgang, þ.e. að koma í veg fyrir fjölgun sumarhúsa og þar með þéttingu byggðar með tilheyrandi álagi á innviði og umhverfisraski. Sé enda sérstaklega vikið að því að með „uppskipti á lóðum“ sé átt við fjölgun sumarhúsa. Sú röksemdafærsla sveitarstjórnar að umrætt ákvæði eigi „sannarlega einnig við vegna sameiningar á lóðum“ standist engan veginn. Raunar sé rökstuðningur sveitarstjórnar með þessu orðinn verulega þverstæður. Túlkun hennar breyti ekki augljósum tilgangi stefnunnar, þ.e. að koma í veg fyrir fjölgun sumarhúsa, en umsókn kærenda miði ekki að því að fjölga sumarhúsum. Þvert á móti sé ætlunin að fækka sumarhúsum á lóðunum þremur. Á lóðum nr. 1 og 3 við Grýluhraun sé verulega breytilegt landslag, þ.e. hæðir og lægðir með djúpum gjótum sem liggi í ýmsar áttir. Það svæði sem heppilegast sé til byggingar og valdi minnstu umhverfisraski sé þannig á milli lóða nr. 1 og 3, en þar sé engin byggingarreitur skil­greindur. Sé þannig ætlun kærenda að lóð nr. 1 öðlist hentugri byggingarreit fyrir sumarhús. Þar sem ákvörðun sveitarstjórnar byggist á stefnumarkandi ákvæði aðalskipulags sem eigi ekki við um umsókn kæranda byggi ákvörðunin á ómálefnalegum sjónarmiðum.

Sveitarstjórn hafi brotið gegn rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 með því að rannsaka ekki hvort umsókn kærenda geti leitt til fjölgunar sumarhúsa, hagsmunaárekstra eða neikvæðra umhverfisáhrifa. Enn fremur sé vikið að því í ákvörðuninni að samþykki sveitar­stjórnar verði fordæmisgefandi „gagnvart sambærilegum beiðnum og þarf því að huga vel að því að slíkar heimildir séu vel rökstuddar.“ Það sé ótækt að sveitarstjórn geti hafnað umsókn með verulega einfaldri tilvísun í stefnumarkandi ákvæði aðalskipulags og tilvísun til þess að önnur niðurstaða þurfi að vera vel rökstudd. Það komi ekki í hlut neins annars heldur en sveitarstjórnar að útbúa þann rökstuðning, enda veiti engin annar heimild á grundvelli 48. gr. skipulagslaga en einmitt sveitarstjórn. Þá sé einnig í ákvörðuninni vísað til þess að samþykki umsóknar kærenda myndi leiða til þess að sveitarstjórn ætti erfitt um vik vegna beiðna sem væru til þess ætlaðar að losna undan sameiginlegum kostnaði eða auka byggingarheimildir. Ekki verði séð hvernig það eigi við um umsókn kærenda. Sveitarfélagið hafi sjálft vísað til þess að það hafi áður samþykkt umsóknir um sameiningu sumarhúsalóða, sbr. málsrök þess í máli nr. 57/2012 hjá úrskurðarnefndinni: „Í gildandi aðalskipulagi Grímsnes- og Grafningshrepps sé ákvæði sem kveði á um að ekki sé heimilt að skipta upp sumarhúsalóðum í þegar byggðum sumarhúsahverfum. Ekki sé tekið sérstaklega á því hvort heimilt sé að sameina sumarhúsa­lóðir, en undanfarin ár hafi verið nokkuð um að óskað hafi verið eftir sameiningu sumarhúsalóða. Í sumum tilvikum hafi það verið heimilað en í öðrum ekki og hafi þær ákvarðanir verið byggðar á mismunandi ástæðum og stundum á niðurstöðu grenndar­kynningar.“ Það liggi því fyrir að sveitarstjórn hafi áður veitt samþykki fyrir sameiningu sumarhúsalóða. Væntanlega hafi það verið byggt á einstaklingsbundnu mati hverju sinni, í samræmi við góða stjórnsýsluhætti.

Málsrök Grímsnes- og Grafningshrepps: Af hálfu sveitarfélagsins er gerð krafa um frávísun málsins. Ákvörðun sveitarstjórnar um að synja umsókn kærenda hafi verið tekin 16. september 2020 en sú ákvörðun hafi ekki verið kærð til úrskurðarnefndarinnar innan kærufrests, sbr. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011. Beri því að vísa kærunni frá enda sé ekki hægt að búa til nýjan kærufrest eingöngu með því að gera athugasemd við hina kæranlegu ákvörðun svo sem kærendur hafi gert með bréfi sínu frá 5. október 2020. Erindi kærenda hafi verið tekið fyrir á fundi sveitarstjórnar 4. nóvember 2020 þar sem vísað hafi verið til fyrri bókunar. Því hafi ekki verið um nýja kæranlega ákvörðun að ræða.

Samkvæmt 3. mgr. 3. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 hafi sveitarstjórn víðtækt vald í skipulagsmálum innan marka sveitarfélags. Í 1. mgr. 29. gr. og 38. gr. laganna sé kveðið á um að sveitarstjórn beri ábyrgð á og annist gerð aðal- og deiliskipulags. Samkvæmt því heyri það undir hana að samþykkja aðalskipulag sem og deiliskipulag, sbr. 20. gr., 40. gr., 41. gr. og 42. gr. laganna, og gildi hið sama um breytingar á slíku skipulagi, sbr. 36. gr. og 43. gr. þeirra laga, sbr. einnig dóm Hæstaréttar í máli nr. 439/2012.

Með gildandi deiliskipulagi svæðisins hafi sveitarfélagið tekið ákvörðun um legu lóða. Ákvörðun um að breyta því skipulagi sé háð samþykki sveitarfélagsins og skuli vera í takt við skilmála Aðalskipulags Grímsnes- og Grafningshrepps 2008-2020. Umsókn kærenda hafi ekki verið í takt við stefnumörkum aðalskipulags varðandi uppskiptingu lóða, en við upp­skiptingu lóða og samþykki deiliskipulagsbreytinga þurfi sveitarfélagið að gæta að fordæmi og samræmi. Við kaup kærenda á lóðinni hafi þeim mátt vera ljóst hver lóðarskipan væri samkvæmt gildandi deiliskipulagi. Hagræðing lóðarhafa vegna eignarhalds á lóðum séu ekki rök sem leiði til þess að sveitarstjórn beri skylda til að verða við beiðni um deiliskipulags­breytingu. Yrði orðið við þeirri beiðni myndi skapast fordæmi fyrir viðlíka mál og fyrir­spurnir. Í slíkum tilvikum felist iðulega markmið um að losna undan sameiginlegum kostnaði innan frístundahúsasvæða með sameiningu lóða og/eða markmið um að auka byggingarmagn innan lóða, þar sem almennt nýtingarhlutfall frístundalóða miðist við nýtingarhlutfall 0,03 nema annað hámark sé tiltekið í deiliskipulagi. Sameiningar á lóðum hafi hlotið afgreiðslu innan embættis umhverfis- og tæknisviðs Uppsveita bs. en þær byggi að öllu jöfnu á því að hið sameinaða svæði sé óbyggilegt með einhverjum hætti og að ekki hafi verið tekið tillit til þess við deiliskipulagsgerð svæðisins. Það eigi ekki við í tilfelli Grýluhrauns 1, 3 og 5.

Viðbótarathugasemdir kærenda: Af hálfu kærenda er frávísunarkröfu sveitarfélagsins mót­mælt. Það hafi sjálft upplýst um kæruheimild í bréfi sínu 17. nóvember 2020 vegna ákvörðunar sinnar frá 4. s.m. Af því verði ráðið að sveitarfélagið hafi litið svo á að um nýja stjórnvaldsákvörðun væri að ræða. Kærendur hafi haft réttmætar væntingar til þess að það sem fram kæmi í erindi stjórnvaldsins um kæruheimild væri rétt. Verulega ómálefnalegt sé af hálfu sveitarfélagsins að gefa í skyn að kærendur hafi búið til nýjan kærufrest með því að gera athugasemdir við fyrri ákvörðun. Ákvörðun sveitarfélagsins frá 4. nóvember 2020 hafi falið í sér ákvörðun um rétt eða skyldu kærenda, sbr. 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Sú ákvörðun sé kæranleg, sbr. 1. og 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Í öllu falli verði að líta svo á að athugasemdir kærenda frá 5. október 2020 hafi falið í sér beiðni um endurupptöku málsins. Jafnvel þó svo fallist verði á að kæran hafi borist að liðnum kærufresti sé vísað til þess að það sé afsakanlegt að kæran hafi ekki borist fyrr, sbr. 28. gr. stjórnsýslulaga.

Ítrekað sé að í máli nr. 57/2012 hjá úrskurðarnefndinni hafi komið fram sú afstaða sveitar­félagsins að í sumum tilvikum hafi verið heimilað að skipta upp sumarhúsalóðum. Því sé gerð athugasemd við þá afstöðu sveitarfélagsins að gildandi Aðalskipulag Grímsnes- og Grafnings­hrepps 2008-2020 og deiliskipulag svæðisins sé bindandi í þessu máli. Felist í þessu augljóst brot á jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga. Þá sé því mótmælt að sameining lóða samræmist illa lóðamynstri svæðisins. Fyrir liggi að lóðin Dvergahraun nr. 3, næsta lóð við Grýluhraun nr. 1-5, sé 12.000 m2 að stærð. Verði orðið við beiðni kærenda verði lóðirnar Grýluhraun 1 og 5 alls 12.750 m2 að stærð, eða því sem næst sömu stærðar og lóðin Dvergahraun 3. Því til viðbótar sé bent á að önnur lóð innan sama svæðis sé 12.300 m2 að stærð. Þá sé röksemda­færsla sveitarfélagsin um hugsanlegt fordæmi með öllu ótæk. Fyrir liggi að sveitarstjórn hafi áður veitt sambærilega heimild og því sé þegar til staðar fordæmi.

Niðurstaða: Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er kærufrestur til úrskurðarnefndarinnar einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um ákvörðun þá sem kæra lýtur að. Ákvörðun sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps frá 4. nóvember 2020 er hin kærða ákvörðun í máli þessu, en í henni fólst að synja umsókn kærenda um breytingu á deiliskipulagi Farborga í landi Miðengis vegna lóðanna Grýluhrauns 1, 3 og 5. Var ákvörðunin að efni til sú sama og tekin var á fundi sveitarstjórnar 16. september s.á. Í ljósi þess að erindi kæranda frá 5. október s.á. var ekki sett fram sem beiðni um endurupptöku máls, sbr. 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sveitarstjórn afgreiddi erindið ekki sem beiðni um endurupptöku og þar sem sveitarstjórn upplýsti um kæruheimild til úrskurðarnefndarinnar, verður að líta svo á að um nýja stjórnvaldsákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga hafi verið að ræða. Kæra í máli þessu barst úrskurðarnefndinni innan kærufrests, eða hinn 2 desember s.á., og verður mál þetta því tekið til efnismeðferðar.

Vald til að skipuleggja land innan marka sveitarfélaga er í höndum sveitarstjórna samkvæmt skipulagslögum nr. 123/2010 og annast þær og bera ábyrgð á gerð og breytingu deili­skipulags, sbr. 3. mgr. 3. gr., 1. mgr. 38. gr. og 43. gr. laganna. Samkvæmt 2. mgr. 38. gr. laganna er hægt að óska eftir því við sveitarstjórn að deiliskipulagi sé breytt en einstakir aðilar eiga almennt ekki lögvarinn rétt til þess að knýja fram slíka breytingu gegn vilja skipulagsyfirvalda. Breyting á deiliskipulagi skal vera í samræmi við gildandi aðalskipulag skv. 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga. Við meðferð slíkrar umsóknar ber einnig að fylgja mark­­miðum laganna sem tíunduð eru í 1. gr. þeirra, m.a. að tryggja réttaröryggi í meðferð skipulagsmála þannig að réttur einstaklinga og lögaðila verði ekki fyrir borð borinn þótt hagur heildarinnar sé hafður að leiðarljósi, sbr. c-lið ákvæðisins. Við töku ákvarðana um skipulags­mál verður einnig að gæta að málsmeðferðarreglum stjórnsýsluréttarins, m.a. hvað varðar rökstuðning ákvörðunar.

Samkvæmt Aðalskipulagi Grímsnes- og Grafningshrepps 2008-2020 eru lóðirnar Grýluhraun 1, 3 og 5 á svæði frístundabyggðar. Í kafla aðalskipulags um stefnumörkun svæða frístundabyggðar segir m.a. að ekki sé heimilt að skipta upp sumarhúsalóðum í þegar byggðum sumarhúsahverfum. Í undirkafla um umhverfisáhrif frístundabyggðar segir að sett sé „nýtt ákvæði sem miðar að því að hindra uppskipti á lóðum (fjölgun sumarhúsa) í þegar byggðum sumarhúsahverfum.“ Þá segir að með því sé komið í veg fyrir hugsanlega hagsmunaárekstra og neikvæð umhverfisáhrif í byggðum hverfum.

Hin kærða ákvörðun var rökstudd m.a. með vísan til þess að í gildandi aðalskipulagi væri ekki gert ráð fyrir uppskiptingu lóða innan þegar byggðra sumarhúsasvæða. Verður að túlka þá stefnu gildandi aðalskipulags með hliðsjón af markmiði þess. Í aðalskipulaginu kemur skýrt fram að markmið nefndrar stefnu er að koma í veg fyrir fjölgun sumarhúsa og að með því sé verið að koma í veg fyrir hugsanlega hagsmunaárekstra og neikvæð umhverfisáhrif. Ljóst er að umsókn kærenda fól ekki í sér fjölgun sumarhúsa heldur fækkun lóða úr þremur í tvær. Þá liggur ekki fyrir að umsóknin hafi falið í sér hugsanlega hagsmunaárekstra eða neikvæð umhverfisáhrif.

Umdeild ákvörðun sveitarstjórnar var jafnframt studd þeim rökum að með því að fallast á umsókn kærenda væri það fordæmisgefandi gagnvart sambærilegum beiðnum og þyrfi því að huga vel að því að slíkar heimildir væru rökstuddar. Einnig var bent á að væru veittar heimildir fyrir sameiningum lóða óháð rökstuðningi gerði það sveitarstjórn erfitt fyrir gagnvart beiðnum sem eingöngu væri ætlað að losna undan sameiginlegum kostnaði innan sumarhúsahverfa eða til að auka byggingarheimildir innan lóða byggðu þær á nýtingarhlutfalli. Af rökstuðningnum að dæma verður ráðið að sveitarfélagið telji umsókn kærenda, og mögulegt fordæmisgildi með samþykki hennar, hafi að meginstefnu til snúist um að losna undan sameiginlegum kostnaði innan sumarhúsahverfa eða auka byggingarheimildir innan lóðanna. Hins vegar verður ráðið af upphaflegu erindi kærenda að ástæða umsóknar þeirra hafi fyrst og fremst snúið að því að nýta heppilegt byggingarsvæði á milli lóða nr. 1 og 3 og að það hefði í för með sér minna umhverfisrask. Yrði fallist á umsókn kærenda er því vandséð hvernig það væri fordæmis­gefandi fyrir beiðnir sem lytu einvörðungu að því að losna undan sameiginlegum kostnaði eða auka byggingarheimildir lóða. Þá er hvorki að sjá í hinni kærðu ákvörðun né ákvörðun sveitarstjórnar sama efnis frá 16. september 2020 að tekin hafi verið afstaða til fyrrgreindrar meginástæðu kærenda fyrir umsókn þeirra.

Með hliðsjón af öllu framangreindu verður að telja rökstuðningi hinnar kærðu ákvörðunar svo  áfátt að fallast verður á kröfu kærenda um ógildingu hennar. Er enda ekki hægt að útiloka að efnisleg niðurstaða sveitarstjórnar hefði orðið önnur ef lagt hefði verið tilhlýðilegt mat á  umsókn kærenda og ástæður hennar, þ.m.t. hvort þeir sæktust eftir frekari heimildum til uppbyggingar eða hvort annað réði þar för, en rökstuðningur sveitarstjórnar bendir til þess að sú rannsókn hafi ekki farið fram.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps frá 4. nóvember 2020 um að synja umsókn um breytingu á deiliskipulagi Farborga í landi Miðengis vegna lóðanna Grýluhrauns 1, 3 og 5.

mar 29
Love0

114/2020 Aratún

Með

Árið 2021, fimmtudaginn 25. mars, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Þátt tóku Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 114/2020, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Garðabæjar frá 3. september 2020 um að samþykkja óverulega breytingu á deiliskipulagi Silfurtúns vegna lóðarinnar nr. 36 við Aratún.  

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 11. nóvember 2020, er barst nefndinni sama dag, kæra eigendur, Aratúni 34, Garðabæ, þá ákvörðun bæjarstjórnar Garðabæjar frá 3. september 2020 að samþykkja óverulega breytingu á deiliskipulagi Silfurtúns vegna lóðarinnar Aratúns 36. Er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Garðabæ 29. desember 2020.

Málavextir: Lóðin Aratún 36 er á svæði þar sem í gildi er deiliskipulag Silfurtúns. Á fundi skipulagsnefndar 3. apríl 2020 var samþykkt að grenndarkynna fyrir lóðarhöfum Aratúns 19, 21, 23, 34 og 38 tillögu að óverulegri breytingu á deiliskipulaginu vegna lóðarinnar Aratúns 36. Í breytingunni fólst að heimilt yrði að vera með lagnakjallara undir bílskúr og að núverandi byggingarreitur fyrir bílskúr yrði stækkaður um 1,5 m til vesturs. Nýtingarhlutfall lóðarinnar færi úr 0,30 í 0,50. Komu kærendur ásamt lóðarhafa Aratúns 21 á framfæri athugasemdum á kynningartíma tillögunnar. Málið var tekið fyrir að nýju á fundi skipulagsnefndar 9. júlí 2020 og lagt til að tækni- og umhverfissviði yrði falið að vinna hæðarblað þar sem hæðarkóti bílgeymslu yrði skilgreindur ásamt skuggavarpi. Hinn 27. ágúst s.á. var hin kynnta tillaga samþykkt óbreytt á fundi skipulagsnefndar ásamt framlögðu hæðarblaði. Jafnframt var framkomnum athugasemdum svarað. Á fundi bæjarstjórnar 3. september 2020 var tillagan samþykkt og var kærendum tilkynnt um afgreiðslu málsins með bréfi, dags. 7. október s.á. Tók deiliskipulagsbreytingin gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 2. nóvember 2020.

Málsrök kærenda: Kærendur benda á að sumarið 2020 hafi þeim verið sýndar teikningar að fyrirhuguðum bílskúr. Virðist þær í grunninn vera eins og þær teikningar af bílskúr sem úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála hafi hafnað í máli nr. 42/2009. Bílskúr samkvæmt nýjum teikningum sé þó miklu stærri og útveggir á lóðamörkum mun hærri. Skúrinn sé allt frá 3,2 m til tæplega 5,0 m á hæð og 12-14 m langur við lóðamörk. Bæjaryfirvöld gefi sér að hæð hans sé 3,2 m á lóðamörkum Aratúns 34 og 36. Síðargreinda húsið sé tveggja hæða, en hús kærenda sé einlyft og hæðarmunur á húsunum því þó nokkur. Aðeins séu 4,0 m á milli nefndra húsa og fyrirhugaðs bílskúrs. Muni hús kærenda virka töluvert minna við hliðina á svo stórri byggingu og verðgildi eignar þeirra muni því rýrna.

Hverfið sé gamalgróið og þar séu engir bílskúrar með lagnakjallara sem séu yfir 70 m² að stærð og með 2,0 m lofthæð. Þar ofan á bætast við 3,20 m og séu engin fordæmi fyrir slíku mannvirki í hverfinu. Þegar kærendur hafi keypt hús sitt árið 1992 hafi verið komnir sökklar fyrir samþykktan bílskúr að Aratúni 36, sem hafi verið 2,60 m á hæð og 7 m að lengd. Eftir að sett hafi verið nýtt deiliskipulag telji sveitarfélagið sig geta leyft tveggja hæða bílskúra, tæplega 200 m² að stærð, með framangreindum byggingarmassa á mörkum annarra lóða.

Kærendur hafi mótmælt fyrirhugaðri bílskúrsbyggingu við grenndarkynningu en eftir það hafi engin svör borist frá Garðabæ, þrátt fyrir ósk kærenda um að fá að sjá teikningar og upplýsingar um stærð bílskúrsins.

Málsrök Garðabæjar: Af hálfu bæjaryfirvalda er bent á að fram komi í deiliskipulagi fyrir Silfurtún að þar sem bílgeymsla hafi ekki verið byggð gildi nýr byggingarreitur um staðsetningu hennar. Bílgeymsla skuli að öllu jöfnu vera lágreist og hámarkshæð 3,2 m. Í engu sé verið að breyta þessum skilmálum þótt byggingarreitur bílgeymslu stækki til vesturs, en sú hlið snúi ekki að lóð kærenda. Geti það varla varðað hagsmuni kærenda eða haft áhrif á útsýni og ásýnd frá lóð þeirra. Engin breyting hafi verið gerð á lengd og legu byggingarreits bílgeymslu við mörk lóðar kærenda. Samkvæmt gildandi deiliskipulagi hafi kærendur alltaf mátt gera ráð fyrir byggingu 3,2 m hárrar bílgeymslu á lóð Aratúns 36, sem væri innan byggingarreits samkvæmt deiliskipulagsuppdrætti. Breyting á nýtingarhlutfalli komi til vegna rýmis sem sé að mestu niðurgrafið og hafi engin áhrif á umfang sýnilegs ytra byrðis hússins.

Borist hafi umsókn um byggingarleyfi fyrir bílskúr á umræddri lóð og samkvæmt uppdráttum sé gert ráð fyrir að hæð bílgeymslu verði 3,2 m yfir gólfkóta bílgeymslu, sem sé 8,80, en á hæðarblaði sé uppgefinn hæðarkóti 8,95. Hæð bílskúrs sé 3,2 m eða í samræmi við skilmála deiliskipulags. Þakkóti bílgeymslu sé 12,0 en gæti verið 12,15 miðað við útgefinn hæðarkóta á hæðarblaði og samkvæmt skilmálum deiliskipulagsins. Í úrskurði úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála frá árinu 2009 sem kærendur vísi til hafi verið um að ræða útgáfu á byggingarleyfi í þegar byggðu hverfi þar sem ekki hafi legið fyrir staðfest deiliskipulag og tilvikin því alls ekki sambærileg.

Athugasemdir leyfishafa: Leyfishafi tekur fram að ekki hafi verið gerðar breytingar á núgildandi deiliskipulagi hvað varði byggingarreit og leyfilega hæð við lóðamörk Aratúns 34 og 36. Hafi fyrsta tillaga að breytingu á deiliskipulagi m.a. gert ráð fyrir stækkun byggingar-reits um 1,5 m til norðurs en eftir að þær tillögur hafi verið bornar undir eigendur Aratúns 34 hafi verið hætt við að sækja um þá stækkun. Aðeins hafi verið sótt um stækkun til vesturs enda hafi ekki verið gerð athugasemd við það. Ekki hafi verið sótt um hækkun á byggingarreit. Muni bílskúr sem sótt verði um byggingarleyfi fyrir vera innan marka breytts deiliskipulags og byggingarreits. Fullyrðingar um að bílskúrinn verði allt að 5,0 m á hæð á lóðamörkum og allt að 200 m² að stærð eigi ekki við nein rök að styðjast. Framkvæmd við bílskúr á árinu 1992 komi máli þessu ekkert við. Búið sé að fjarlægja framkvæmdir sem gerðar hafi verið í tíð fyrri eiganda.

Viðbótarathugasemdir kærenda: Kærendur telja að ekki sé um óverulega breytingu á deiliskipulagi að ræða. Ljóst sé að engin bílskúr í hverfinu sé svo stór eins og hér um ræði. Bílskúrinn verði a.m.k. 140 m² á tveimur hæðum, en benda megi á að hús kærenda sé um 170 m². Hæð bílskúrs verði í raun 5,0 m, sér í lagi þar sem nýta eigi kjallara sem kominn sé. Þá vísi kærendur á bug fullyrðingu um að lenging skúrsins til vesturs muni ekki hindra útsýni þeirra.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun bæjarstjórnar Garðabæjar að breyta deili-skipulagi Silfurtúns vegna lóðarinnar Aratúns 36. Með hinni kærðu deiliskipulags­breytingu er gert ráð fyrir að núverandi byggingarreitur fyrir bílskúr verði stækkaður inn í lóðina þannig að hann breikki um 1,5 m til vesturs. Einnig verði heimilt að vera með lagnakjallara undir bílskúr. Þá fari heimilað nýtingarhlutfall lóðarinnar úr 0,3 í 0,5. Er og tekið fram að byggingarreitur að lóðarmörkum Aratúns 34 haldist óbreyttur. Að öðru leyti er vísað til skilmála gildandi deiliskipulags.

Deiliskipulag Silfurtúns öðlaðist gildi árið 2012. Samkvæmt greinargerð þess einkennist skipulagssvæðið af þéttri lágreistri byggð einbýlishúsa. Nýtingarhlutfall lóða má vera allt að 0,3 og á þeim má hafa eitt einbýlishús ásamt bifreiðageymslu. Heimilt er að hafa kjallara að hluta eða öllu leyti þar sem lega lands og frárennsli lagna leyfa og endurbyggja hluta núverandi húss, s.s. bílgeymslu á núverandi stað án þess að fylgja nýjum byggingarreit. Skal endurbygging fylgja nákvæmlega stærð fyrri húshluta í hvívetna, bæði að grunnfleti og í hæð.

Í kafla 4.3.2. í greinargerð deiliskipulagsins er að finna sérákvæði um bílastæði og bíl-geymslur. Þar segir að þar sem hverfið sé þegar fullbyggt gildi ný ákvæði um bílgeymslur og bílastæði fyrir nýbyggingar eða ef núverandi hús sé rifið. Bílskúrar séu ýmist sambyggðir húsi eða stakir, oftast einfaldir, og reistir tiltölulega innarlega á lóðum, nokkuð langt frá götu. Þar sem bílgeymsla hafi enn ekki verið byggð við hús gildi nýr byggingarreitur um staðsetningu hennar. Bílgeymsla skuli að öllu jöfnu vera lágreist með litlum þakhalla. Hámarkshæð sé 3,2 m. Heimilt sé að endurreisa bílgeymslu á grunni núverandi bílgeymslu, en þá aðeins þannig að um nákvæma endurbyggingu verði að ræða hvað umfang og fyrirkomulag varði.

Tillaga að hinni umdeildu breytingu var grenndarkynnt í samræmi við 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, en samkvæmt því ákvæði er heimilt að grenndarkynna óverulega breytingu á deiliskipulagi að ákveðnum skilyrðum uppfylltum. Skal við mat á því hvort breyting á deiliskipulagi teljist óveruleg taka mið af því að hve miklu leyti tillagan víkur frá notkun, nýtingarhlutfalli, útliti og formi viðkomandi svæðis. Sambærilegt ákvæði er að finna í gr. 5.8.2. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013, en þar er jafnframt tilgreint að meta skuli hvort um fordæmisgefandi breytingu sé að ræða eða breytingu er varði almannahagsmuni.

Með hinni kærðu breytingu er í engu breytt skilmálum deiliskipulagsins um heimilaða hæð bílskúrs og ekki verður af skýringarmyndum deiliskipulagstillögunnar ráðið að umrædd breyting sé til þess fallin að breyta útliti og formi byggðar að marki á viðkomandi svæði umfram það sem heimilað var samkvæmt skilmálum gildandi deiliskipulags.

Lóðin að Aratúni 36 er 809,0 m² að flatarmáli og húsið á lóðinni 209,2 m² samkvæmt upplýsingum úr fasteignaskrá Þjóðskrár Íslands. Líkt og áður er rakið gerir hin kærða ákvörðun ráð fyrir að nýtingarhlutfall lóðarinnar fari úr 0,3 í 0,5. Ljóst er að um verulega hækkun nýtingarhlutfalls er að ræða.­­ Óskaði úrskurðarnefndin nánari skýringa hjá sveitarfélaginu varðandi hækkun nýtingarhlutfallsins og í svari þess kemur fram að samkvæmt teikningum sé rétt stærð hússins á lóðinni 233,7 m² og þar af sé kjallari 95,2 m². Nýr bílskúr verði 62,6 m² og lagnakjallari 76,6 m². Samtals geri þetta 372,9 m² og sé nýtingarhlutfallið 0,46. Hvað sem öðru líður verður ekki fram hjá því litið að heimilað nýtingarhlutfall lóðarinnar fer úr 0,3 í 0,5. Er því um að ræða 60% hækkun nýtingarhlutfalls, eða aukningu á heimiluðu byggingarmagni lóðarinnar um 161,8 m². Með tilliti til þessarar aukningar verður ekki talið að um óverulega breytingu hafi verið að ræða í skilningi 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga heldur hefði átt að viðhafa almenna málsmeðferð deiliskipulagsbreytingar skv. 1. mgr. ákvæðisins. Var málsmeðferð hinnar kærðu ákvörðunar því ekki lögum samkvæmt og ber af þeim sökum að fella ákvörðunina úr gildi.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun bæjarstjórnar Garðabæjar frá 3. september 2020 um að samþykkja óverulega breytingu á deiliskipulagi Silfurtúns vegna lóðarinnar Aratúns 36 í Garðabæ.

feb 12
Love0

92/2020 Auðbrekka Dalbrekka

Með

Árið 2021, fimmtudaginn 11. febrúar, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ómar Stefánsson varaformaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 97/2020, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Kópavogs frá 9. október 2020 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi fyrir lóðina Auðbrekku 9-11.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 8. október 2020, er barst nefndinni sama dag, kærir eigandi, Dalbrekku 2, Kópa­vogi, þá ákvörðun bæjarstjórnar Kópavogs frá 9. október 2020 að samþykkja breytingu á deili­skipulagi fyrir lóðina Auðbrekku 9-11. Er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi, en að öðrum kosti að aðeins verði heimilað eitt stæði merkt fötluðum, í stað fimm hefðbundinna stæða og eins fyrir fatlaða, í þeim hluta inngarðs sem tilheyri Dalbraut 2-14.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Kópavogsbæ 9. nóvember 2020.

Málavextir: Á fundi skipulagsráðs Kópavogsbæjar 15. júní 2020 var samþykkt að grenndar­kynna tillögu að breyttu deiliskipulagi fyrir lóðina Auðbrekku 9-11. Í breytingunni fólst að breyta atvinnuhúsnæði á neðstu hæð hússins í íbúðarhúsnæði með níu stúdíóíbúðum,  46 m2 að stærð, ásamt 17 m2 geymslulofti. Þá var gert ráð fyrir 11 bílastæðum, þar af einu fyrir hreyfi­hamlaða. Að lokinni grenndarkynningu tillögunnar var erindið lagt fram á embættis­afgreiðslufundi skipulagsstjóra 7. ágúst 2020 þar sem málinu var vísað til umsagnar skipulags- og byggingardeildar vegna framkominna athugasemda sem borist höfðu á kynningartíma. Á fundi skipulagsráðs 7. september s.á. var deiliskipulagsbreytingin samþykkt og afgreiðslan staðfest á fundi bæjarráðs 10. s.m., sem og á fundi bæjarstjórnar 22. s.m. Tók deiliskipulags­breytingin gildi með auglýsingu þess efnis í B-deild Stjórnartíðinda 22. október 2020.

Málsrök kæranda: Af hálfu kæranda er bent á að skipulagsráð Kópavogs hafi hinn 15. júní 2020 samþykkt að breyta áður samþykktu deiliskipulagi. Í grenndarkynningu hafi verið vísað til breytinganna þannig að hún snerti Auðbrekku 9-11. Við nánari skoðun uppdrátta hafi mátt vera ljóst að breytingin sneri einnig að skipulagi og nýtingu lóðar sem tilheyrði Dalbrekku 2-14. Hafi þurft talsverða eftirgangsmuni til að fá útskýrt í hverju umrædd breyting væri fólgin.

Kærandi hafi kallað eftir upplýsingum og gert athugasemdir við umrædda breytingu á deiliskipulagi. Fyrirhuguð breyting deiliskipulags hafi síðan verið samþykkt í skipulagsráði og af bæjarráði og bæjarstjórn 7. og 22. september 2020. Athugasemdir kæranda snúi að vinnulagi skipulagsráðs Kópavogs annars vegar og að illa rökstuddri ákvörðun hins vegar.

Í einkasamtölum við arkitekt hússins hafi komið fram að upphaflegt deiliskipulag hafi „ekki gengið upp“ og að arkitektarnir hafi unnið samkvæmt því skipulagi, sem nú standi til að samþykkja endanlega, samkvæmt samkomulagi við embættismenn Kópavogs. Aðferðafræðin sem hér sé lýst sé ámælisverð. Rétt hefði verið að viðurkenna galla á samþykktu deiliskipulagi, setja fram tillögur um breytingar og fá þær samþykktar og ganga þannig fram í samræmi við fyrirmæli skipulagslaga. Sé það í raun látið í hendur arkitekta og framkvæmdaraðila að skipuleggja „eftir sínu höfði“ og samþykkja svo eftir á. Með þessu móti sé unnið með mjög alvarlegum hætti gegn rétti almennings til að koma sínum sjónarmiðum að.

Allir sem hafi komið nálægt verklegum framkvæmdum þekki að breytingar „eftir á“ séu afar erfiðar og kalli á mun harðari afstöðu framkvæmdaraðila gegn slíkum breytingum. Héraðsdómur Vesturlands hafi fellt dóm í máli nr. E-6/2019 þar sem keimlík atburðarrás sé gagnrýnd harðlega. Það veki athygli að samhliða þeirri ákvörðun að breyta notkun Auðbrekku 9-11, sem kalli á fækkun bílastæða í inngarði á þeirri lóð, sé tækifærið notað til að fjölga bílastæðum á þeim hluta inngarðs sem tilheyri Dalbrekku 2-14. Þarna sé unnið með mjög ógagnsæjum hætti. Í umsögn umhverfissviðs Kópavogsbæjar segi m.a: „Varðandi öryggi barna þá skal bent á að það það (svo!) fyrirkomulag að hafa bílastæði og aðkomu að þeim fyrir framan eða aftan við hús er algengasta fyrirkomulagið á öllum deiliskipulögðum svæðum á höfuðborgarsvæðinu og ekki sé (svo!) hvernig koma ætti almennt í veg fyrir að blanda saman gangandi og akandi umferð á umræddu svæði.“ Sem almenn fullyrðing sé þessi staðhæfing efalítið réttmæt. Á hitt sé að líta að í tilfelli inngarðs Dalbrekku 2-14 og Auðbrekku 9-11, sé sá inngarður þak 2ja hæða bílageymsluhúss með samtals á annað hundrað bílastæði undir þaki. Það séu því óvenjugóðar aðstæður til að gera betur en almennt um aðskilnað gangandi og akandi umferðar. Hér sé engin nauðsyn sem knýi hönnuði og eigendur húsnæðis til að blanda saman umferð barna að leik og starfi og bifreiða á leið að eina stæðinu sem sé við hús. Þvert á móti sé hér möguleiki á að útiloka daglega umferð ökutækja frá inngarði og leyfa aðeins umferð sjúkrabifreiða, slökkviliðs og annarra viðbragðsaðila. Athugasemd umhverfissviðs veki upp efasemdir um að sá sem hana riti hafi skoðað aðstæður með fullnægjandi hætti.

Hvað efnisinnhald ákvörðunarinnar varði komi fram í kynningargögnum að bílastæðin sem nú sé gert ráð fyrir á þeim hluta inngarðs sem tilheyri Dalbrekku 2-14 verði á svæði sem áður hafi verið merkt sem athafnasvæði slökkviliðs. Kærandi hafi gert athugasemdir við að það skerði möguleika á aðkomu slökkviliðs og björgunarliðs að íbúð þeirra. Skipulagsráð hafni þeirri athugasemd og segi að gert sé ráð fyrir aðkomu slökkviliðs frá norður-, suður- og vestur­­­­­­­­­hliðum hússins. Við þetta sé það að athuga að enginn möguleiki sé á að komast að húsinu eða íbúum innan þess frá suðurhlið því þar sé gluggalaus brunaveggur og fyrirhugað að byggja þar annað hús í sömu hæð og húsið að Dalbrekku 2. Aðkoma frá vesturhlið sé þá m.a. frá akstursbraut í neðri bílakjallara, þ.e.a.s. hæð –1. Aðkoma frá norðurhlið sé yfir þak Dalbrekku 4 og 6 og verði að teljast fremur torsótt. Rök skipulagsráðs, sem bæjarstjórn geri að sínum, verði að teljast fremur veigalítil og beri þess merki að höfundi þeirra hafi yfirsést lega hússins á lóðinni, gluggaleysi og skort á björgunaropum á suðurvegg hússins að Dalbrekku 2.

Skipulagsráð fullyrði að breytingar á deiliskipulagi og teikningum hafi verið yfirfarnar af eldvarnarhönnuði hjá Slökkviliði höfuðborgarsvæðisins. Eftir ítrekaðar fyrirspurnir til umhverfissviðs Kópavogs og til slökkviliðsins hafi fengist staðfesting á að af þeirra hálfu hafi verið farið yfir teikningar vegna breytinga á húsinu Auðbrekku 9-11 hinn 6. desember 2018. Ekki verði séð af framlögðum gögnum að farið hafi verið yfir breytingar á teikningum vegna fyrirkomulags í inngarði sem tilheyri lóð Dalbrekku 2-14. Upplýsingagjöf umhverfissviðs sem skipulagsnefnd og bæjarstjórn byggi ákvarðanir sínar á sé í besta falli villandi. Þetta hljóti að teljast ámælisverð málsmeðferð. Þess megi geta í þessu samhengi að eina aðkoma slökkviliðs að stúdíóíbúðunum níu á kjallarahæðinni að Auðbrekku 9-11 sé frá umræddum inngarði. Þær íbúðir hafi, eftir því sem best verði séð, einungis flóttaleið út í inngarðinn. Þótt það snerti ekki hagsmuni íbúa Dalbrekku 2 með beinum hætti hljóti þetta atriði þó að verða að koma til skoðunar þegar heildaráhrif þeirrar breytingar að koma fyrir bílastæðum á bletti, sem áður hafi verið merktur sem athafnasvæði slökkviliðs í inngarðinum, sé skoðuð.

Í umsögn vegna kvörtunar annars eiganda íbúðar við Dalbrekku 2 segi umhverfissvið: „Bílastæði inn á lóð Dalbrekku 2-8 eru ekki til umræðu í þessari umsögn en þó skal það nefnt að þau bílastæði sem sýnd eru með aðkomu um port inn í inngarð eru bílastæði fyrir fatlaða svo hægt sé að uppfylla kröfur í byggingarreglugerð um hlutfall íbúða fyrir fatlaða“. Þarna sé látið að því liggja að öll stæðin sex í inngarði séu fyrir fatlaða. Það standist ekki miðað við þær teikningar sem kæranda hafi verið sýndar. Þar sé aðeins gert ráð fyrir einu sérmerktu stæði fyrir fatlaða. Þessi ummæli séu því í besta falli villandi.

Málsrök Kópavogsbæjar: Af hálfu bæjaryfirvalda er tekið fram að hin kærða ákvörðun feli í sér óverulega breytingu á gildandi deiliskipulagi fyrir lóðina Auðbrekku 9-11. Árið 2019 hafi byggingarfulltrúi samþykkt breytta notkun húsnæðisins úr iðnaðarhúsnæði í gistiheimili með níu útleigueiningum ásamt 11 bílastæðum, þar af einu stæði fyrir hreyfihamlaða. Með hinni kærðu skipulagsbreytingu sé verið að breyta greindum útleigueiningum gistiheimilisins í íbúðir. Samkvæmt grenndarkynningaruppdrætti sé jafnframt gert ráð fyrir sama fjölda bílastæða fyrir neðan húsið og samþykkt hafi verið af hálfu byggingarfulltrúa árið 2019. Því sé breyting á notkun húsnæðisins í raun eina breytingin frá núverandi fyrirkomulagi. Ætti breytingin að hafa jákvæðari grenndaráhrif í för með sér fyrir aðliggjandi lóðarhafa, enda almennt meiri truflun af starfsemi gistiheimilis en af íbúðarhúsnæði. Þá sé bent á að mæliblað sem fylgt hafi með þing­­­lýstum lóðarleigusamningi í júní 2017 geri ráð fyrir kvöð um aðkomu fyrir lóð Auðbrekku 9-11 á milli Dalbrekku 2 og Auðbrekku 7. Jafnframt hafi verið talið að m.t.t. stærða íbúðanna væri 1,2 bílastæði á íbúð nægjanlegt en gildandi bílastæðakrafa fyrir skipulagsvæðið sé 1,3 bílastæði á íbúð.

Ljóst sé að byggingaráform fáist ekki samþykkt ef brunavarnir séu ekki í samræmi við gildandi reglur. Líkt og tekið hafi verið fram í umsögn skipulags- og byggingardeildar, dags. 7. september 2020, hafi aðkomuleiðir og brunavarnir hússins nú þegar verið yfirfarnar af Slökkvi­liði höfuðborgarsvæðisins án athugasemda. Hvað varði athugasemdir kæranda um aðkomu utanaðkomandi arkitekta þá sé slík tilhögun ekki óalgeng. Slík vinna sé þó alltaf unnin í samráði við skipulagsdeild Kópavogsbæjar. Sveitarstjórn viðkomandi sveitarfélags fari með skipulags­valdið innan marka síns sveitarfélags, sbr. 3. mgr. 3. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Það sé því ávallt sveitarstjórn sem hafi endanlegt ákvörðunarvald í skipulagsmálum. Málsmeðferð hinnar kærðu ákvörðunar hafi verið í samræmi við ákvæði gildandi laga og reglna og sé það mat Kópavogsbæjar að hún raski ekki lögvörðum hagsmunum kæranda svo að ógildingu varði. Að öllu framangreindu virtu telji bæjaryfirvöld að hafna eigi kröfu kæranda.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Bent er á að það sé rangt sem bæjaryfirvöld haldi fram að kærandi geri athugasemdir við brunavarnir, sem og fjölda bílastæða. Kærandi geri athugasemdir við staðsetningu bílastæða í inngarði á þeim hluta hans sem tilheyri lóð Dalbrekku 2-14.  Bílastæði séu ekki of fá heldur of mörg. Þá séu ekki gerðar athugasemdir við brunavarnir sem slíkar heldur breytingu á skipulagi sem feli í sér að hluti af lóð Dalbrekku 2-14 sem áður hafi verið merkt sem athafnasvæði slökkviliðs sé tekinn undir merkt bílastæði. Kærandi kannist ekki við að hafa gert athugasemdir við aðkomu utanaðkomandi arkitekta við gerð skipulags­breytingarinnar. Kæranda hafi ekki verið kunnugt um að slíkt gæti verið á svig við lög og reglugerðir en orð stjórnvaldsins veki vissulega grun um að það telji sig hafa gert eitthvað aðfinnsluvert í ferlinu.

Í athugasemdum bæjaryfirvalda sé talsverðu rými eytt í að ræða breytingar á húsnæðinu Auðbrekku 9-11. Það sé vissulega ruglandi að breytingar sem séu íþyngjandi fyrir íbúa Dalbrekku 2-14 séu kynntar undir erindi sem hafi yfirskriftina „Breyting á deiliskipulagi Auðbrekku 9-11“.  Svo virðist sem þessi skringilegheit í yfirskrift hafi ruglað stjórnvaldið.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um ákvörðun bæjarstjórnar Kópavogsbæjar um að breyta deiliskipulagi Auðbrekku svæði 1, 2 og 3 vegna lóðarinnar Auðbrekku 9-11. Í breytingunni felst að atvinnuhúsnæði á neðstu hæð hússins, sem notað hafði verið undir gistiheimili, er breytt í íbúðarhúsnæði. Gert er ráð fyrir níu stúdíóíbúðum í rýminu og að þeim fylgi 11 bílastæði. Fram kemur í breyttum skipulagsskilmálum að lóðin Auðbrekka 9-11 stækki til suðurs um 245 m2 og verði eftir breytingu um 1.490 m2. Þá segir að heimild verði fyrir að byggja við núverandi verslunar- og þjónustuhúsnæði um 240 m2 viðbyggingu á tveimur hæðum og kjallara við vesturgafl núverandi húss og koma fyrir niðurgrafinni bílageymslu.

Í skipulagsreglugerð nr. 90/2013, gr. 5.8.5., kemur fram hvernig framsetningu breytinga á deiliskipulagi skuli háttað. Í gr. 5.8.5.1., nánar tiltekið 1. mgr., segir að þegar deiliskipulagi sé breytt skuli gera skýra grein fyrir í hverju breytingin felist í greinargerð og á uppdrætti. Í gr. 5.8.5.3. er tekið fram að nái breyting aðeins til hluta deiliskipulagssvæðis skuli sýna þann hluta ásamt næsta nágrenni. Gildandi deiliskipulagsuppdrátt skuli nota sem grunn fyrir breytingar og afmarka skuli það svæði sem breytingin nái til. Mælikvarði, tákn og merkingar skuli vera þau sömu og á upprunalegu deiliskipulagi nema uppdráttur sé endurteiknaður í heild sinni með nýjum merkingum og táknum.

Á deiliskipulagsuppdrætti hinnar kærðu breytingar eru mörk þess svæðis sem skipulagsbreytingin tekur til sýnd þannig að hún nái aðeins til lóðarinnar Auðbrekku 9-11. Á þeim hluta uppdráttarins sem sýnir breytt deiliskipulag má þó sjá að á honum hafa verið gerðar breytingar sem eru fyrir utan mörk áðurnefnds svæðis. Fela þær breytingar m.a. í sér breytta tilhögun bílastæða á kostnað leiksvæðis/dvalarsvæðis í inngarði á lóð Dalbrekku 2-14 án þess að þess sé getið í skilmálum eða greinargerð. Þá kemur fram í skilmálum að lóðin Auðbrekka 9-11 stækki til suðurs en á uppdrætti er stækkunin til norðurs. Í breyttum skipulagsskilmálum kemur þar að auki fram að byggð verði 245 m2 viðbygging við vesturgafl Auðbrekku 9-11, en deiliskipulagsuppdrátturinn sýnir ekki slíka breytingu.

Sá uppdráttur sem sýnir breytt deiliskipulag er því ekki í samræmi við breytta skilmála og sýnir uppdrátturinn enn fremur breytingar sem ekki er gerð grein fyrir og eru fyrir utan mörk þess svæðis sem deiliskipulagsbreytingin gildir um. Þar er jafnframt búið að breyta húsnúmerum og byggingarreitum og fjölda hæða við Dalbrekku 2-10 frá því sem er í gildandi deiliskipulagi.

Að öllu framangreindu virtu verður að telja að framsetning hinnar kærðu deiliskipulags­breytingar sé haldin slíkum ágöllum að varði ógildingu hennar, enda er framsetningin verulega villandi.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun bæjarstjórnar Kópavogsbæjar frá 9. október 2020 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi fyrir lóðina Auðbrekku 9-11.

feb 05
Love0

96/2020 Esjumelar

Með

Árið 2021, fimmtudaginn 4. febrúar, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Geir Oddsson auðlindafræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 96/2020, kæra á ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 2. júlí 2020 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Esjumela á Kjalarnesi vegna lóðarinnar nr. 6 við Bronssléttu.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 9. október 2020, er barst nefndinni sama dag, kæra eigandi, Kvíslartungu 92, eigandi, Laxatungu 185, eigandi, Leirvogstungu 92, eigandi, Laxatungu 10, eigandi, Vogatungu 53 og sveitarfélagið Mosfellsbær þá ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 2. júlí 2020 að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Esjumela á Kjalarnesi vegna lóðarinnar nr. 6 við Bronssléttu. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 3. nóvember 2020.

Málavextir: Á fundi skipulags- og samgönguráðs Reykjavíkur 15. janúar 2020 var tekin fyrir tillaga að breytingu á deiliskipulagi Esjumela á Kjalarnesi vegna lóðarinnar nr. 6 við Bronssléttu. Í breytingunni fólst m.a. heimild til að sameina nokkrar lóðir í lóðina Bronssléttu 6 og heimila þar starfsemi malbikunarstöðvar. Var samþykkt að auglýsa tillöguna skv. 1. mgr. 41. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, sbr. 1. mgr. 43. gr., og samþykkti borgarráð þá afgreiðslu á fundi sínum 16. janúar 2020. Tillagan var í kjölfarið auglýst 30. s.m. og frestur gefinn til athugasemda til 12. mars s.á. Á fundi skipulags- og samgönguráðs 1. júlí s.á. var breytingartillagan tekin fyrir ásamt athugasemdum sem bárust á kynningartíma hennar auk þess sem umsögn skipulagsfulltrúa frá 11. júní 2020 var lögð fram. Með vísan til 3. mgr. 41. gr. skipulagslaga var tillagan samþykkt með áorðnum breytingum í samræmi við umsögn skipulagsfulltrúa. Á fundi borgarráðs 2. júlí s.á. var samþykkt skipulags- og samgönguráðs staðfest. Auglýsing um samþykkt deiliskipulagsins var birt í B-deild Stjórnartíðinda 11. september 2020.

Málsrök kærenda: Kærendur benda á að umrætt svæði á Esjumelum sé mjög nálægt sveitarfélagsmörkum Mosfellsbæjar og í næsta nágrenni við stóra íbúðarbyggð bæjarins, Leirvogstunguhverfi. Aðeins sé um kílómetri milli nýrrar malbikunarstöðvar og þéttrar byggðar. Fyrirhuguð malbikunarstöð hafi í för með sér neikvæð sjón- og umhverfisáhrif fyrir íbúana og muni m.a. skerða gæði útivistar, auk þess sem mengandi iðnaður kunni að hafa neikvæð áhrif á fasteignaverð íbúða á nærliggjandi svæðum. Hafa verði í huga að Reykjavíkurborg vinni nú markvisst að því að færa mengandi iðnað frá íbúðarbyggð í Reykjavík. Liður í því sé að færa slíkan mengandi iðnað á Esjumela án þess að tekið sé tillit til íbúa sem þar búi.

Kærendur sem eru íbúar og eigendur fasteigna í Leirvogstungu eigi lögvarða hagsmuni í skilningi 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála af því að fá niðurstöðu nefndarinnar um lögmæti deiliskipulagsbreytingarinnar. Jafnvel þótt hin kærða ákvörðun beinist ekki sérstaklega að kærendum þá varði hún hagsmuni þeirra og réttindi umfram aðra. Í athugasemdum sem fylgt hafi frumvarpi til stjórnsýslulaga nr. 37/1993 segi m.a. að hugtakið aðili máls beri að skýra „rúmt þannig að ekki sé einungis átt við þá sem eiga beina aðild að máli, svo sem umsækjendur um byggingarleyfi […], heldur geti einnig fallið undir það þeir sem hafa óbeinna hagsmuna að gæta, svo sem nágrannar […].“ Við mat á beinum og lögvörðum hagsmunum kærenda verði því líta til þess að Esjumelar séu í næsta nágrenni við heimili þeirra. Þá séu ótalin þau sjónrænu áhrif sem fylgi malbikunarstöðvum og annarri mengandi iðnaðarstarfsemi rétt við íbúðarbyggð. Reykjavíkurborg hafi ekki kynnt breytinguna sérstaklega fyrir íbúum í Leirvogstungu og því hafi kærendum ekki verið gefinn kostur á að tjá hug sinn áður en ákveðið hafi verið að heimila mengandi iðnað skammt frá heimilum þeirra og náttúruperlum.

Lagaleg skylda hvíli á Reykjavíkurborg að haga skipulagsáætlunum sínum til samræmis við skipulagsáætlanir Mosfellsbæjar. Að sama skapi sé borginni skylt að kynna aðalskipulagsbreytingar fyrir Mosfellsbæ og því megi ætla að Mosfellsbær hafi eitthvað að segja um deiliskipulagsbreytingar sem sveitarfélagið telji ekki samræmast aðalskipulagi. Skipulagslöggjöfin geri beinlínis ráð fyrir að hagsmunir aðliggjandi sveitarfélaga fari saman við uppbyggingu á svæðum á sveitarfélagamörkum og leiði lögvarðir hagsmunir Mosfellsbæjar því af lögum. Sveitarfélagið hafi augljósra hagsmuna að gæta af uppbyggingu á iðnaðarsvæðum á Esjumelum, enda sé fyrirséð að slík landnotkun muni hafa verulega takmarkandi áhrif á athafnir þess og skipulagsáætlanir til frambúðar. Til dæmis kunni mengun og aukin umferð vörubíla og stórvirkra vinnuvéla frá slíku iðnaðarsvæði að takmarka möguleika sveitarfélagsins á uppbyggingu þeirra svæða sem standi næst Esjumelum.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu borgaryfirvalda er gerð krafa um frávísun málsins þar sem kærendur eigi ekki lögvarða hagsmuni af því að fá skorið úr um gildi deiliskipulagsbreytingarinnar. Samkvæmt 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála geti þeir einir átt aðild að kærumáli fyrir nefndinni sem eigi lögvarða hagsmuni tengda þeirri ákvörðun sem kæra eigi. Í samræmi við aðildarhugtak stjórnsýsluréttarins hafi þetta skilyrði verið túlkað svo að þeir einir teljist eiga lögvarða hagsmuni sem eigi einstaklegra hagsmuna að gæta af úrlausn máls umfram aðra og jafnframt að þeir hagsmunir séu verulegir. Ekki sé með neinu móti hægt að sjá að kærendur eigi hagsmuni tengda málinu, hvað þá að þeir hagsmunir geti talist verulegir.

Fasteignir kærenda séu í um 1,5 km fjarlægð frá hinni fyrirhuguðu starfsemi og verði ekki séð að mannvirki verði í augsýn frá fasteignum kærenda þótt ekki sé loku fyrir það skotið að einstakir byggingarhlutar muni mögulega sjást frá einhverjum af lóðum kærenda. Lóð malbikunarstöðvarinnar sé staðsett á bak við þau mannvirki sem þegar hafi risið á Esjumelum. Þótt mögulega sjáist í topp einhverra mannvirkja malbikunarstöðvarinnar frá fasteignum kærenda geti það ekki haft áhrif á hagsmuni þeirra. Réttur til óbreytts útsýnis um aldur og ævi sé auk þess ekki bundinn í lögum. Kærendur hafi ekki einstaklegra og verulegra hagsmuna að gæta af hinni kærðu ákvörðun umfram aðra. Einnig beri að vísa kæru Mosfellsbæjar frá nefndinni þar sem sveitarfélagið geti hvorki talist aðili að hinni kærðu ákvörðun í skilningi 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 né átt þá einstaklega lögvörðu hagsmuni tengda hinni kærðu ákvörðun sem séu skilyrði kæruaðildar.

Viðbótarathugasemdir kærenda: Kærendur ítreka að samkvæmt athugasemdum sem fylgt hafi frumvarpi til stjórnsýslulaga nr. 37/1993 beri að skýra hugtakið aðili máls rúmt þannig að þeir sem hafi óbeinna hagsmuna að gæta falli einnig undir það. Í athugasemdunum segi einnig að ómögulegt sé að gefa ítarlegar leiðbeiningar um það hvenær maður teljist aðili máls og hvenær ekki, heldur ráðist það af málsatvikum hverju sinni. Það ráðist m.a. af því hvaða svið stjórnsýslunnar sé um að ræða. Ljóst sé að skoða verði eðli framkvæmdarinnar, starfsemina sem henni fylgi og hugsanleg áhrif hennar á kærendur við mat á því hvort þeir geti talist hafa lögvarinna hagsmuna að gæta. Við það mat verði að líta til þess að kærendur búi ásamt fjölskyldum sínum í Leirvogstunguhverfi. Um sé að ræða tiltölulega nýtt og fjölskylduvænt hverfi þaðan sem m.a. sé stutt að sækja í ýmis konar útivist. Hagsmunir þeirra einskorðist því ekki við nákvæma staðsetningu fasteigna þeirra heldur sé óhjákvæmilegt að líta til svæðisins í heild, bæði varðandi sjónræna þætti og með tilliti til annarrar mengunar og afleiddra áhrifa.

Hafið sé yfir allan vafa að umrædd malbikunarstöð teljist til mengandi iðnaðar en um það vísist til þeirra krafna sem gerðar séu til starfsemi malbikunarstöðva. Slíkar kröfur séu ekki gerðar nema þegar mengunarhætta sé til staðar og því augljóst að malbikunarstöðvar flokkist undir mengandi starfsemi. Hér megi einnig vísa til þeirra gagna sem legið hafi til grundvallar þegar aðalskipulagi borgarinnar á Esjumelum hafi verið breytt varðandi iðnað og aðra landfreka starfsemi. Í umhverfisskýrslu sem unnin hafi verið fyrir Reykjavíkurborg í febrúar 2019 séu malbikunarstöðvar t.a.m. skilgreindar sem „meira mengandi starfsemi“, og sé þar jafnframt tiltekið að slík starfsemi falli undir skilgreiningu „iðnaðarsvæða“. Fram hafi komið í auglýsingu hinnar umdeildu deiliskipulagsbreytingar að markmiðið væri að „tryggja aukið framboð lóða fyrir mengandi iðnað […]“. Áhrif malbikunarstöðvarinnar takmarkist því ekki við sjónræna þætti líkt og borgin reyni að halda fram í greinargerð sinni. Mengun kunni auðveldlega að berast um svæðið og því megi ætla að starfsemin hafi áhrif á lífsgæði kærenda. Þá sé fyrirséð að þungaflutningar muni aukast á svæðinu með tilheyrandi mengun og áhrifum á almenna umferð. Í öllu falli séu áhrifin óljós og því eðlilegt að kærendur hafi eitthvað um málið að segja, enda verði að túlka óvissu um mengun og áhrif hennar á íbúa kærendum í hag. Að auki hafi mengandi iðnaðarstarfsemi bein áhrif á verðmæti fasteigna kærenda og ímynd hverfisins.

Bent sé að úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hafi í máli nr. 133/2019 talið að kærendur hefðu lögvarinna hagsmuna að gæta vegna ákvörðunar sveitarstjórnar Eyjafjarðarsveitar um að samþykkja deiliskipulag sem heimilaði byggingu svínabús í ríflega kílómetra fjarlægð frá íbúðarhúsum kærenda. Sagði þar m.a. að í ljósi eðlis þeirrar starfsemi sem hið kærða deiliskipulag hafi gert ráð fyrir sé ekki unnt að útiloka að hún geti snert hagsmuni kærenda, t.a.m. vegna lyktarmengunar. Sömu sjónarmið eigi við í því máli sem hér sé til umfjöllunar. Sú mengun og önnur áhrif sem stafi frá malbikunarstöðinni sé vafalaust meira heilsuspillandi heldur en lyktarmengun sem stafi frá svínabúum.

Líta verði til þess að Mosfellsbær hafi óumdeilanlega aðildarstöðu við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar. Tillaga að deiliskipulaginu hafi t.a.m. verið send bænum til umsagnar í samræmi við ákvæði skipulagslaga nr. 123/2010 um að aðliggjandi sveitarfélögum beri að samræma skipulagsáætlanir sínar. Að auki feli skipulagslög sveitarfélögum það hlutverk að fara með hagsmuni íbúanna eins og atvikum sé háttað í þessu máli. Af þeirri ástæðu hljóti sveitarfélagið einnig að hafa einstaklegra og verulegra hagsmuna að gæta. Þannig leiði hinir lögvörðu hagsmunir bæjarins í málinu beinlínis af lögum. Þá verði að horfa til þess að fulltrúar borgarinnar hafi fundað með fulltrúum Mosfellsbæjar og gefið bænum kost á að leggja inn frekari og ítarlegri athugasemdir síðar í ferlinu. Verði bærinn ekki talinn eiga lögvarða hagsmuni myndi það ganga gegn meginreglunni um að sá sem eigi aðild að máli á lægra stjórnsýslustigi eigi jafnframt aðild á æðra stjórnsýslustigi.

Mosfellsbær sé einnig eigandi að landsvæði á sveitarfélagamörkum og sé sveitarfélaginu því unnt að gæta hagsmuna sinna með sambærilegum hætti og einkaréttarlegur aðili. Allar íbúðarhúsalóðir í Leirvogstunguhverfi séu leigulóðir í eigu sveitarfélagsins. Þessar landareignir séu í um 6-700 m fjarlægð frá deiliskipulagssvæðinu.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Esjumela á Kjalarnesi. Felur breytingin m.a. í sér að sameina nokkrar lóðir í lóðina Bronssléttu 6 og heimila þar starfsemi malbikunarstöðvar, en málsrök kærenda snúa einvörðungu að þeirri breytingu skipulagsins.

Um kæruaðild í þeim málum sem undir úrskurðarnefndina heyra er fjallað í 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Þar er kveðið á um að þeir einir geti kært stjórnvaldsákvarðanir til úrskurðarnefndarinnar sem eigi lögvarða hagsmuni tengda þeirri ákvörðun sem kæra eigi. Verður að skýra þetta ákvæði í samræmi við almennar reglur stjórnsýsluréttarins um aðild að kærumálum þar sem áskilið er að kærandi eigi einstaklingsbundinna hagsmuna að gæta af úrlausn máls umfram aðra og jafnframt að þeir hagsmunir séu verulegir. Við mat á því hvort kærendur hafi lögvarða hagsmuni af úrlausn kærumáls verður að líta til þess að stjórnsýslukæra er úrræði til að tryggja réttaröryggi borgaranna, en það er meðal markmiða stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sbr. athugasemdir í frumvarpi því sem varð að þeim lögum. Almennt ber því að gæta varfærni við að vísa málum frá á þeim grunni að kærendur skorti lögvarða hagsmuni tengda kærðri ákvörðun nema augljóst sé að það hafi ekki raunhæfa þýðingu fyrir lögverndaða hagsmuni þeirra að fá leyst úr ágreiningi þeim sem stendur að baki kærumálinu. Verður því að meta í hverju tilviki hagsmuni og tengsl kærenda við úrlausn málsins til að komast að niðurstöðu um hvort þeir eigi verulegra, sérstakra og lögvarinna hagsmuna að gæta.

Sveitarfélagið Mosfellsbær vísar m.a. til þess að lögvarðir hagsmunir þess leiði af skipulagslögum nr. 123/2010 þar sem löggjöfin geri ráð fyrir að hagsmunir aðliggjandi sveitarfélaga fari saman við uppbyggingu á svæðum á sveitarfélagamörkum. Sú landnotkun sem heimiluð er með hinu kærða deiliskipulagi hafi verulega takmarkandi áhrif á athafnir sveitarfélagsins og skipulagsáætlanir til frambúðar. Þá verði að líta til þess að sveitarfélagið hafi óumdeilanlega haft aðildarstöðu við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar.

Samkvæmt 3. mgr. 3. gr. skipulagslaga annast sveitarstjórnir gerð svæðis-, aðal- og deiliskipulags og ber sveitarstjórn ábyrgð á og annast gerð deiliskipulags innan marka sveitarfélags, sbr. 1. mgr. 38. gr. laganna. Taki deiliskipulagstillaga til svæðis sem liggur að mörkum aðliggjandi sveitarfélags skal tillagan kynnt sveitarstjórn þess sveitarfélags skv. 41. gr. skipulagslaga. Að öðru leyti gera lögin ekki ráð fyrir aðkomu nágrannasveitarfélaga við deiliskipulagsgerð annars sveitarfélags en samráð nágrannasveitarfélaga um sameiginleg hagsmunamál á vettvangi skipulagsmála fer fram við gerð svæðis- og aðalskipulags. Verður því ekki fallist á að sérstök kæruaðild Mosfellsbæjar sem sveitarfélags verði leidd af skipulagslögum.

Um lögvarða hagsmuni kærenda sem eigenda fasteigna í nágrenni umrædds deiliskipulagssvæðis er vísað til þess að aðeins sé um kílómetri milli nýrrar malbikunarstöðvar og íbúðarbyggðarinnar Leirvogstunguhverfis. Fyrirhuguð malbikunarstöð muni hafa í för með sér neikvæð sjónræn- og umhverfisáhrif fyrir íbúana og skerða gæði útivistar, auk þess sem mengandi iðnaður kunni að hafa neikvæð áhrif á fasteignaverð íbúða á nærliggjandi svæðum. Hefur sveitarfélagið Mosfellsbær jafnframt bent á það eigi landareignir í um 6-700 m fjarlægð frá deiliskipulagssvæðinu og sé sveitarfélaginu því unnt að gæta hagsmuna sinna með sambærilegum hætti og einkaréttarlegur aðili.

Við mat á því hvort kærendur eigi lögvarinna hagsmuna að gæta af hinni kærðu ákvörðun verður að líta til þess að fasteignir kærenda í Leirvogstunguhverfi eru í u.þ.b. 1,3-1,9 km fjarlægð frá fyrirhugaðri malbikunarstöð og landareignir Mosfellsbæjar eru í tæplega kílómetra fjarlægð þar sem þær eru næst stöðinni. Liggur Vesturlandsvegur á milli deiliskipulagssvæðisins annars vegar og Leirvogstunguhverfis og hluta landareigna sveitarfélagsins hins vegar. Aðrar þær landareignir sveitarfélagsins sem gætu skapað þeim einstaklingsbundna lögvarða hagsmuni liggja í næsta nágrenni vegarins. Ekki verður séð að grenndarhagsmunir kærenda muni skerðast að nokkru marki hvað varðar landnotkun eða útsýni enda þótt þeir eygi t.d. reyk frá reykháfi fyrirhugaðrar stöðvar. Sama á við um mögulegan hávaða frá verksmiðjunni þegar tekið er tillit til staðhátta. Í umhverfismati skipulagsins er greint frá því að starfsemi malbikunarstöðvarinnar geti mögulega haft neikvæð áhrif á aðliggjandi svæði vegna loftmengunar en með síubúnaði frá útblæstri og með rykbindingu sé hægt að halda því í lágmarki. Áhrif breytingarinnar séu því metin óveruleg/neikvæð. Hvað hljóðmengun varði sé nokkur hvinur frá tækjum og einnig áhrif frá umferð stórra vinnuvéla og þungaflutningabifreiða en vegna staðsetningar og fjarlægðar frá byggð séu þau áhrif talin óveruleg.

Starfsemi sú sem fjallað er um í hinni kærðu deiliskipulagsbreytingu er mengandi og háð starfsleyfi Umhverfisstofnunar, en starfsemin fellur ekki undir lög nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Um varnir gegn loftmengun er fjallað í ýmsum reglugerðum. Markmið reglugerðar nr. 787/1999 um loftgæði er m.a. að koma í veg fyrir eða draga úr skaðlegum áhrifum loftmengunar á heilsu manna og umhverfið. Í því skyni mælir 5. gr. reglugerðarinnar fyrir um að í ákvæðum starfsleyfa fyrir mengandi atvinnurekstur skuli viðeigandi ráðstafanir gerðar til þess að hamla gegn loftmengun og að beita skuli til þess bestu fáanlegu tækni. Í reglugerð nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnaeftirlit er í 52. gr. fjallað um loftgæði. Samkvæmt henni skulu ábyrgðaraðilar starfsleyfisskylds atvinnurekstrar, sbr. m.a. IX. viðauka sem tilgreinir malbikunarstöðvar, sem hefur í för með sér losun mengandi efna í andrúmsloft, gera viðeigandi ráðstafanir, þ.m.t. með umhverfisstjórnun og hreinsibúnaði, til að draga úr slíkri losun eftir því sem nánar er mælt fyrir um í reglugerð um loftgæði og reglugerð nr. 920/2016 um brennisteinsdíoxíð, köfnunarefnisdíoxíð og köfnunarefnisoxíð, bensen, kolsýring, svifryk og blý í andrúmsloftinu, styrk ósons við yfirborð jarðar og um upplýsingar til almennings. Meðal markmiða síðargreindrar reglugerðar er að setja viðmiðunar- og viðvörunarmörk fyrir nefnd efni sem miða að því að fyrirbyggja eða draga úr skaðlegum áhrifum á heilbrigði manna og umhverfið í heild, sbr. b. lið 1. gr. Gildir reglugerðin m.a. um atvinnurekstur hér á landi, sbr. 2. mgr. 2. gr. Þá er jafnan í starfsleyfum vegna starfsemi malbikunarstöðva kveðið á um varnir gegn mengun ytra umhverfis, s.s. losunarmörk fyrir útblástur og þann hreinsibúnað sem skal vera til staðar, auk þess sem rekstraraðila ber að nota bestu aðgengilegu tækni við mengunarvarnir, sbr. reglugerð nr. 935/2018 um BAT (bestu aðgengilegu tækni) o.fl. á sviði atvinnurekstrar sem haft getur í för með sér mengun. Verður að gera ráð fyrir að hliðstæð skilyrði verði sett þeirri starfsemi sem fyrirhuguð er og þannig verði dregið úr þeirri loftmengun sem óhjákvæmilega fylgir starfseminni. Þótt ekki sé hægt að útiloka að loftmengun aukist með fyrirhugaðri starfsemi og hafi e.t.v. einhver áhrif á hagsmuni kærenda verður að líta til þess að samkvæmt gögnum frá Veðurstofu Íslands er vindafar deiliskipulagssvæðisins hagstætt gagnvart Leirvogstunguhverfi. Að framangreindu virtu og með hliðsjón af þeirri fjarlægð sem fyrrgreindar eignir eru í frá fyrirhugaðri starfsemi verður ekki talið að möguleg áhrif vegna loftmengunar séu með þeim hætti að varðað geti hagsmuni kærenda svo verulega að þeir eigi þá einstaklingsbundnu hagsmuni tengda hinni kærðu ákvörðun umfram aðra sem skapi þeim kæruaðild. Loks lúta málsrök kærenda um skert gæði útivistar og áhrif á náttúruperlur fyrst og fremst að gæslu hagsmuna sem telja verður almenna en ekki einstaklega.

Með hliðsjón af öllu framangreindu þykir hin umdeilda starfsemi sem heimiluð er með kærðri deiliskipulagsbreytingu ekki þess eðlis að það snerti grenndarhagsmuni kærenda eða aðra einstaklega lögvarða hagsmuni þeirra með þeim hætti að þeir geti talist eiga kæruaðild í máli þessu. Þar sem skilyrðum kæruaðildar skv. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 telst ekki fullnægt verður kröfu þeirra um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar vísað frá úrskurðarnefndinni.

Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

 

Sérálit Aðalheiðar Jóhannsdóttur prófessors: Ég er ósammála þeirri niðurstöðu meirihlutans að vísa málinu frá og tel að taka eigi málið til efnismeðferðar með eftirfarandi rökum.

Við mat á því hvort kærendur eigi lögvarinna hagsmuna að gæta af hinni kærðu ákvörðun verður að líta til þess að malbikunarstarfsemi er mengandi iðnaður og sem slíkur háður starfsleyfi Umhverfisstofnunar. Fasteignir kærenda í Leirvogstunguhverfi eru í u.þ.b. 1,3-1,9 km fjarlægð frá fyrirhugaðri malbikunarstöð og landareignir Mosfellsbæjar eru í tæplega kílómetra fjarlægð þar sem þær eru næst stöðinni. Í starfsleyfum vegna starfsemi malbikunarstöðva er jafnan kveðið á um varnir gegn mengun ytra umhverfis, s.s. losunarmörk fyrir útblástur og þann hreinsibúnað sem skal vera til staðar, auk þess sem rekstraraðila ber að nota bestu aðgengilegu tækni (BAT) við mengunarvarnir. Þrátt fyrir að gera megi ráð fyrir að hliðstæð skilyrði verði sett þeirri starfsemi sem fyrirhuguð er á skipulagssvæðinu verður þó ekki hjá því litið að loftgæði munu að öllum líkindum minnka í nágrenni stöðvarinnar. Kemur enda fram í umhverfismati skipulagsins að starfsemin geti mögulega haft neikvæð áhrif á aðliggjandi svæði vegna loftmengunar. Að því virtu er ekki hægt að útiloka að kærendur verði fyrir áhrifum af loftmengun og öðru ónæði frá starfseminni umfram aðra og með vísan til þeirra sjónarmiða sem reifuð eru fremst í niðurstöðu meirihlutans um aðild að kærumálum er það mat mitt að kærendur eigi þá lögvörðu hagsmuni tengda hinni kærðu ákvörðun sem krafist er skv. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011.

feb 01
Love0

94/2020 Stórhöfði

Með

Árið 2021, fimmtudaginn 28. janúar, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Þátt tóku Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Ásgeir Magnússon dómstjóri.

Fyrir var tekið mál nr. 94/2020, kæra á ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 25. júní 2020 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Ártúnshöfða – Eystri.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 6. október 2020, er barst nefndinni sama dag, kæra EG. heild ehf., Stórhöfða 17, og Flísabúðin hf., Stórhöfða 21, þá ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 25. júní 2020 að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Ártúnshöfða – Eystri. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 10. nóvember 2020.

Málavextir: Á fundi skipulags- og samgönguráðs Reykjavíkur 4. mars 2020 var samþykkt að auglýsa tillögu að breytingu á deiliskipulagi Ártúnshöfða – Eystri vegna afmörkunar nýrrar lóðar fyrir smáhýsi. Kom fram í bókuninni að velferðarsvið borgarinnar hafi leitað eftir því að koma fyrir smáhýsum á völdum stöðum í borginni sem búsetuúrræði fyrir skjólstæðinga þeirra. Í breytingunni fólst að koma fyrir allt að þremur smáhýsum á nýrri lóð. Var samþykkt að auglýsa framlagða tillögu skv. 1. mgr. 41. gr., sbr. 1. mgr. 43. gr., skipulagslaga nr. 123/2010. Staðfesti borgarráð þá afgreiðslu á fundi sínum 12. mars 2020 og var tillagan auglýst til kynningar frá 31. s.m. til og með 12. maí s.á. Á fundi skipulags- og samgönguráðs 10. júní s.á. var tillagan tekin fyrir að nýju ásamt athugasemdum sem bárust á kynningartíma tillögunnar auk þess sem umsögn skipulagsfulltrúa frá 5. s.m. var lögð fram. Var tillagan samþykkt og staðfesti borgarráð þá afgreiðslu á fundi sínum 25. maí 2020. Auglýsing um samþykkt deiliskipulagsbreytingarinnar var birt í B-deild Stjórnartíðinda 7. september 2020.

Málsrök kærenda: Kærendur byggja kröfu sína um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar annars vegar á því að skipulagsbreytingin samrýmist ekki Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030 og hins vegar að málsmeðferð tillögunnar hafi ekki verið í samræmi við ákvæði og markmið skipulagslaga nr. 123/2010. Umdeild lóð sé á miðsvæði, Höfðar – Keldur (M4), nánar tiltekið M4b. Í skilmálum aðalskipulags segi: „Fyrst og fremst gert ráð fyrir rýmisfrekum verslunum, heildsölum og skrifstofum. Léttur iðnaður og verkstæði eru leyfð. Að öllu jöfnu er ekki gert ráð fyrir íbúðarhúsnæði, gistiheimilum og hótelum, nema það sé sérstaklega tilgreint í deiliskipulagi.“ Sambærilegan texta sé að finna í umfjöllun um hverfisskipulag Grafarvogs, en þar sé sérstaklega gert ráð fyrir uppbyggingu íbúðarhúsnæðis á reit 4c. Sambærileg heimild sé ekki fyrir hendi vegna reits 4b.

Í gr. 6.2. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 sé miðsvæði skilgreint sem „svæði fyrir verslunar- og þjónustustarfsemi og stjórnsýslu sem þjónar heilu landsvæði, þéttbýlisstað eða fleiri en einu bæjarhverfi, svo sem verslanir, skrifstofur, þjónustustofnanir, hótel, veitinga- og gistihús, menningarstofnanir og önnur hreinleg atvinnustarfsemi sem talin er samræmast yfirbragði og eðli starfsemi miðsvæðis“, sbr. b-lið greinarinnar. Í gr. 4.3.1. sé fjallað um viðfangsefni og efnistök aðalskipulags. Meginviðfangsefni þess sé stefnumörkun sveitarstjórnar um landnotkun og þróun byggðar og skuli í skipulagsgögnum gera grein fyrir og marka stefnu um tilgreind málefni og setja þau fram með ákvörðunum um landnotkun, eftir því sem við eigi. Meðal þeirra málefna sé blöndun byggðar og íbúaþróun, sbr. b- og d-liði greinarinnar, og sé þar m.a. átt við blöndun íbúða við aðra landnotkun, t.d. þar sem blanda eigi íbúðum og verslunar-, menningar- og þjónustustarfsemi í þéttbýli. Gæta skuli sérstaklega að búsetuhagsmunum íbúa, svo sem með því að blanda ekki íbúðum við starfsemi sem ætla megi að valdi nágrönnum óþægindum, t.d. vegna lyktar, hávaða eða óþrifnaðar. Staðsetning nýrra íbúða eða starfsemi hamli ekki starfsemi sem fyrir sé á svæðinu. Af þessu megi sjá að samkvæmt gildandi aðalskipulagi sé einungis gert ráð fyrir atvinnustarfsemi á svæðinu.

Smáhýsin séu ótvírætt ætluð til íbúðar og ekki skipti máli þótt um tímabundið úrræði sé að ræða. Vissulega kunni búseta hvers og eins skjólstæðings að vera tímabundin en búseta í smáhýsunum og úrræðið sem slíkt sé varanlegt, sbr. úrskurð úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 79/2019. Hin kærða deiliskipulagsbreyting sé því ekki í samræmi við gildandi aðalskipulag, svo sem áskilið sé í 3. mgr. 37. gr. skipulagslaga.

Samráðsferli við gerð skipulags sé lögmælt. Ákvæði 41. gr. skipulagslaga um auglýsingu skipulags endurspegli markmiðsákvæði d-liðar 1. gr. laganna um að tryggja að samráð sé haft við almenning og hagsmunaaðila við gerð og breytingu deiliskipulags, þannig að almenningi gefist kostur á að hafa áhrif á ákvörðun stjórnvalds. Í þessu tilviki hafi alls 19 athugasemdir borist einkum frá eigendum og rekstraraðilum í nágrenninu og af þeim hafi 18 verið neikvæðar og ein hlutlaus. Af hálfu fyrirtækja á svæðinu hafi m.a. verið bent á að breytingin geti rýrt verðgildi eigna og haft neikvæð áhrif á rekstur. Íbúðarbyggð í umhverfi þeirrar þjónustu sem veitt sé á svæðinu henti svæðinu illa. Reynsla af sambærilegum smáhýsum við Grandagarð gefi ekki fögur fyrirheit um snyrtilega umgengi og þrifnað. Eigendur og rekstraraðilar á reit 4b hafi byggt upp starfsemi sína og fjárfest í fasteignum á svæðinu með hliðsjón af gildandi deiliskipulagsskilmálum frá árinu 2002 um „að á nýjum lóðum sé gert ráð fyrir verslunar-, skrifstofu- og þjónustustarfsemi. Ekki er gert ráð fyrir nýrri íbúðarbyggð.“

Samkvæmt 41. gr. skipulagslaga skuli sveitarstjórn, þegar frestur til athugasemda sé liðinn, taka tillöguna til umræðu þar sem afstaða sé tekin til athugasemda sem borist hafi. Í umfjöllun skipulagsfulltrúa hafi einungis að litlu leyti verið tekin afstaða til framkominna athugasemda. Umfjöllunin beri þess skýr merki að ekki sé um að ræða raunverulegt samráðsferli heldur liggi niðurstaðan fyrir. Svör við athugasemdum byrji á að vísa til þess að ekki sé gert ráð fyrir íbúðarbyggð á svæðinu og síðar tekið fram að ef heimila eigi uppbyggingu íbúðarbyggðar til frambúðar þurfi að skoða það heildstætt. Þessar staðreyndir séu síðan hunsaðar til að komast að niðurstöðu sem virðist fyrirfram ákveðin um að heimila íbúðarbyggð.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu borgaryfirvalda er bent á að samkvæmt gildandi Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030 sé reiturinn sem um ræði á skilgreindu miðsvæði, M4, en um svæðið segi m.a. að öllu jöfnu sé ekki gert ráð fyrir íbúðarhúsnæði, gistiheimilum eða hótelum nema það sé sérstaklega tilgreint í deiliskipulagi. Skilgreining þessi samræmist þeirri landnotkun sem sé á svæðinu í dag, en þar sé blönduð starfsemi verslana, létts iðnaðar o.fl. Í gildandi deiliskipulagi sé ekki gert ráð fyrir nýrri íbúðarbyggð á reitnum, en ljóst sé að heimild sé í aðalskipulagi til að skilgreina sérstakar heimildir fyrir íbúðarhúsnæði í deiliskipulagi og hafi það verið gert með tillögu þessari. Sé því deiliskipulagsbreytingin í fullu samræmi við skilmála aðalskipulags á svæðinu.

Málsmeðferð tillögunnar hafi verið í fullu samræmi við ákvæði skipulagslaga nr. 123/2010, en tillagan hafi verið kynnt með lögboðnum hætti og athugasemdum svarað. Þó ekki hafi verið fallist á athugasemdir þýði það ekki að kröfum skipulagslaga um samráð hafi ekki verið fylgt.

Niðurstaða: Samkvæmt 3. mgr. 3. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 er vald til að skipuleggja land innan marka sveitarfélags í höndum sveitarstjórnar, sem annast og ber ábyrgð á gerð aðal- og deiliskipulags í sínu umdæmi, sbr. 29. og 38. gr. laganna. Við gerð deiliskipulags ber að byggja á stefnu aðalskipulags. Við beitingu skipulagsvalds ber enn fremur að fylgja markmiðum skipulagslaga sem tíunduð eru í 1. gr. þeirra. Sveitarstjórn er einnig bundin af lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins er felur m.a. í sér að með ákvörðun sé stefnt að lögmætum markmiðum. Að gættum þessum grundvallarreglum og markmiðum hefur sveitarstjórn mat um það hvernig deiliskipulagi skuli háttað.

Samkvæmt Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030 er umrætt deiliskipulagssvæði á miðsvæði merktu M4b. Kemur fram í kaflanum Landnotkun-skilgreiningar (bindandi stefna) að á svæðinu sé fyrst og fremst gert ráð fyrir rýmisfrekum verslunum, heildsölum og skrifstofum. Léttur iðnaður og verkstæði séu leyfð. Að öllu jöfnu sé þar ekki gert ráð fyrir íbúðarhúsnæði, gistiheimilum eða hótelum nema það sé sérstaklega tilgreint í deiliskipulagi. Með hinni kærðu deiliskipulagsbreytingu er afmörkuð lóð við Stórhöfða þar sem heimilað er að byggja allt að þrjú smáhýsi. Af gögnum málsins liggur fyrir að smáhýsin eru ætluð sem búsetuúrræði. Rúmast því umrædd deiliskipulagsbreyting innan heimilda aðalskipulags.

Deiliskipulagsbreytingin var auglýst til kynningar í samræmi við reglur skipulagslaga um almenna meðferð breytinga á deiliskipulagi skv. 1. mgr. 43. gr. laganna. Afstaða var tekin til athugasemda sem borist höfðu í samræmi við 3. mgr. 41. gr. sömu laga og skipulagstillagan ásamt svörum við athugasemdum samþykkt í borgarráði. Deiliskipulagsbreytingin öðlaðist gildi með birtingu auglýsingar þar um í B-deild Stjórnartíðinda að undangenginni lögmæltri yfirferð Skipulagsstofnunar. Liggur því ekki annað fyrir en að málsmeðferð hennar hafi verið lögum samkvæmt.

Kærendur hafa m.a. vísað til þess að breytingin geti rýrt verðgildi eigna á svæðinu og haft mjög neikvæð áhrif á rekstur. Íbúðarbyggð í umhverfi þeirrar þjónustu sem veitt sé henti svæðinu mjög illa. Í umsögn skipulagsfulltrúa var bent á ástæður að baki breytingunni, m.a. að smáhýsin séu hluti af hugmyndafræðinni „Húsnæði fyrst“ fyrir heimilislausa einstaklinga með miklar og flóknar þjónustuþarfir. Með því sé verið að mæta óskum íbúa varðandi staðsetningu húsnæðis og stuðla að öruggu húsnæði fyrir einstaklinga með fjölþættan vanda. Liggja því málefnaleg rök að baki umdeildri breytingu. Þá verður að gera ráð fyrir að borgaryfirvöld grípi til viðeigandi ráðstafana valdi notkun smáhýsanna ónæði eða vandamálum gagnvart nærliggjandi starfsemi. Jafnframt var í umsögn skipulagsfulltrúa vakin athygli á að skv. 51. gr. skipulagslaga eigi fasteignareigandi rétt á bótum frá viðkomandi sveitarfélagi geti hann sýnt fram á tjón vegna breytinga á skipulagi. Úrlausn um það álitaefni er hins vegar ekki á valdsviði úrskurðarnefndarinnar.

Með vísan til þess sem að framan er rakið verður kröfu kærenda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar hafnað.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar borgarráðs Reykjavíkur frá 25. júní 2020 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Ártúnshöfða – Eystri.

des 15
Love0

110 og 125/2020 Gufunesviti

Með

Árið 2020, föstudaginn 11. desember fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 110/2020, kæra á ákvörðun umhverfis- og skipulagsráðs Reykjavíkur frá 2. október 2019 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Hamrahverfis og ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 25. ágúst 2020 um að samþykkja byggingarleyfi fyrir innsiglingarmastri við Gufuneshöfða.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 6. nóvember 2020, er barst nefndinni sama dag, kærir eigandi, Leiðhömrum 56, Reykjavík, þá ákvörðun umhverfis- og skipulagsráðs Reykjavíkur frá 2. október 2019 að samþykkja breytingu á deili­skipulagi Hamrahverfis og ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 25. ágúst 2020 um að samþykkja byggingarleyfi fyrir innsiglingarmastri við Gufuneshöfða. Gerð er krafa um að ákvarðanirnar verði felldar úr gildi. Í tölvupósti 17. nóvember s.á. gerir hann jafnframt þá kröfu að framkvæmdir samkvæmt hinu kærða byggingarleyfi verði stöðvaðar til bráðabirgða á meðan málið er til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni.

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 20. nóvember 2020, er barst nefndinni 26. s.m., kærir eigandi, Leiðhömrum 54, sömu ákvarðanir. Þar sem kæran varðar sömu ákvarðanir, kröfugerð er samhljóða og hagsmunir kærenda þykja ekki standa því í vegi verður það kærumál, sem er nr. 125/2020, sameinað máli þessu.

Þykir málið nægilega upplýst til að það verði tekið til endanlegs úrskurðar og verður því ekki tekin afstaða til framkominnar stöðvunarkröfu.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 6. nóvember 2020.

Málavextir: Á svæðinu sem um ræðir er í gildi deiliskipulag Hamrahverfis sem tók gildi 1985. Á fundi umhverfis- og skipulagsnefndar Reykjavíkur 2. október 2019 var samþykkt deili­skipulagsbreyting fyrir svæðið án grenndarkynningar eða auglýsingar, sbr. 3. mgr. 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Með deiliskipulagsbreytingunni sem tók gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 20. nóvember 2019 var skipulagssvæðið stækkað og mörk þess færð til norðvestur yfir hverfisverndarsvæði Gufuneshöfða að strandsvæði. Kveðið var á um að tvö möstur með innsiglingarmerkjum yrðu fjarlægð og í stað þeirra sett nýtt innsiglingarmastur með innsiglingarmerki fyrir nýja innsiglingalínu sem hliðrað væri til um 105 m til norðausturs frá þeirri sem fyrir var. Með deiliskipulagsbreytingu sem tók gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 24. júlí 2020 var gert ráð fyrir að mastrið með siglingamerkinu yrði um 15 m hátt í stað 10 m og akslóði að því gerður varanlegur en ekki tímabundinn eins og gert var ráð fyrir í fyrri deiliskipulagsbreytingu. Hefur þeirri skipulagsbreytingu ekki verið skotið til úrskurðarnefndarinnar.

Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 25. ágúst 2020 var tekin fyrir og samþykkt umsókn Faxaflóahafna um leyfi til að koma fyrir mastri með innsiglingamerki á Gufuneshöfða. Byggingarleyfi var gefið út 2. október s.á.

Málsrök kærenda: Af hálfu kærenda er bent á að ríkar takmarkanir gildi um hvað og hvernig megi byggja á Gufuneshöfða. Nauðsynlegt sé að stíga varlega til jarðar og að væntan­legar breytingar á deiliskipulagi séu kynntar vel og vandlega fyrir öllum hlutaðeigandi aðilum, bæði stofn­unum sem og nágrönnum. Samkvæmt úrskurðum úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlinda­­mála beri að túlka ákvæði skipulagslaga svo að skyldan til grenndarkynningar sé mjög rík.

Gerðar hafi verið tvær breytingar á deiliskipulagi Gufuneshöfða. Fyrri breytingin hafi falið í sér að fjarlægja skyldi innsiglingamerki við Gufuneshöfða og koma fyrir nýju innsiglingamerki um 105 m til norðausturs, vestan Leiðhamra/Krosshamra. Við þessa breytingu hafi deili­skipulagssvæðið verið stækkað og mörk þess færð norðvestur yfir hverfisverndarsvæði Gufuneshöfða að strandsvæði. Þar hafi komið fram að uppdrættir hafi hlotið meðferð skv. 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Þessi breyting hafi ekki verið grenndarkynnt. Seinni breytingin hafi falið í sér að leyfileg hæð masturs yrði 15 m í stað 10 m ásamt því að akfær slóði yrði varanlegur en ekki tímabundinn. Þessi breyting hafi verið grenndarkynnt frá 27. apríl til 25. maí 2020.

Hafi hækkun á mastrinu og breyting á slóða verið grenndarkynnt en ekki ný staðsetning, sem hafi jafn mikil ef ekki meiri áhrif á útsýni og notkun svæðisins fyrir íbúa hverfisins. Það sé því skýrt brot á 43. og 44. gr. skipulagslaga. Fari kærendur því fram á að byggingarleyfi fyrir mastrið sem gefið hafi verið út á grundvelli deiliskipulags sem hafi ekki fengið rétta efnislega meðferð verði fellt úr gildi, og sömuleiðis deiliskipulagsbreytingin frá 2019.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Borgaryfirvöld vísa til þess að hið umþrætta byggingarleyfi sé í fullu samræmi við breytingu á deiliskipulagi Hamrahverfis vegna Gufuneshöfða þar sem heimild liggi fyrir að reisa mastur á svæðinu fyrir innsiglingamerki. Sérstaklega skuli á það bent að kærendur geri ekki neinar efnislegar athuga­semdir við byggingarleyfið sjálft, þrátt fyrir kröfu um ógildingu þess.

Kærufrestur sé liðinn vegna gildistöku tveggja breytinga á deiliskipulagi Hamrahverfis vegna Gufuneshöfða og beri því að vísa þeim hluta málsins frá úrskurðarnefndinni, sbr. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála.

Viðbótarathugasemdir annars kærenda: Kærandi vísar til úrskurðar úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. 7/2019 um að undanþágur frá reglum um deiliskipulagsbreytingar beri að túlka þröngt, þar með taldar undanþágur frá grenndarkynningu. Deiliskipulagsbreyting sem tók gildi með auglýsingu nr. 1002/2019 í B-deild Stjórnartíðinda hafi ekki verið grenndarkynnt. Þar af leiðandi hafi hagsmunaaðilum ekki verið gefinn kostur á að koma með athugasemdir við nýja staðsetningu á innsiglingarmastrinu, aðkomu að því og hæð. Hinn 24. september 2019 hafi Umhverfisstofnun skilað skýrslu til Faxaflóahafna þar sem meðal annars hafi komið fram: „að mati Umhverfisstofnunar mun innsiglingamerkið hafa áhrif á ásýnd svæðisins og geti haft neikvæð áhrif á verndargildi hverfisverndarsvæðisins og náttúruminjar.“ Enn fremur hafi staðið í skýrslunni: „Þar sem framkvæmdarsvæðið er tiltölulega óraskað leggur Umhverfisstofnun til að raski verði haldið í lágmarki og við framkvæmdir svo sem vegaframkvæmdir verði gróður­torfur lagðar til hliðar þegar það á við og þeim komið fyrir á yfirborði í lok frágangs til að draga úr neikvæðum áhrifum á gróður. Í greinargerð kemur fram að gengið verður frá þeim svæðum þar sem mastur eru fjarlægð á þann veg að ummerki hverfi með uppgræðslu og skal notast við staðargróður í þeim tilgangi. Umhverfisstofnun telur heppilegast að notast sé við lyngmóavist og grasengjavist og forðast sé að nota lúpínu við uppgræðslu.“

Nokkuð ljóst þyki að nægur tími hafi verið til að kynna væntanlegar breytingar fyrir íbúum í nágrenninu sem og notendum svæðisins og óska eftir athugasemdum og að samkvæmt ofan-töldum athugasemdum beri að túlka áhrif breytinganna á umhverfið sem allverulegar og þar af leiðandi sé enn ríkari ástæða til að kynna þær fyrir nágrönnum og eðli málsins samkvæmt hafi málsmeðferðin jafnframt áhrif á kærufrestinn og undanþágur vegna hans.

Heimilt sé að víkja frá tímamörkum um kærufrest í ákveðnum tilfellum og það beri að túlka kærufrest til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála sem ár frá því að kæranda hafi verið tilkynnt eða hann upplýstur um málið, sbr. úrskurð í máli nr. 36/2020. Kærandi hafi fengið staðfestingu á deiliskipulagsbreytingunni þegar svar hafi borist frá umhverfis- og skipulagssviði Reykjavíkurborgar við athugasemdum við seinni deiliskipulagsbreytinguna 8. júlí 2020. Þessi kæra sé vel innan tímamarka miðað við þá dagsetningu og því sé gerð sú krafa að úrskurðarnefnd taki málið til efnislegrar meðferðar.

Af meðfylgjandi myndum megi sjá að heilmikill munur sé á aðkomu að núverandi innsiglingar­merki og að byggingarsvæði nýja innsiglingarmerkisins. Slóðinn að byggingarsvæðinu sé uppbyggður vegur, ekki jöfnuð jörð til að auðvelda aðkomu ökutækja að svæðinu. Það virðist því vera að byggingaraðilar hafi farið fram úr sér hvað gerð og staðsetningu slóðans varði, það megi meðal annars sjá þegar bornar séu saman myndir af vettvangi og lýsing í skýrslu Umhverfisstofnunar sem og byggingarleyfið sjálft.

Varðandi byggingarleyfið þá sé það byggt á deiliskipulagi sem hafi ekki farið rétta leið í kerfinu, þar af leiðandi beri að fella það úr gildi. Að auki hafi ekki verið rökstutt nægjanlega af hverju það þurfi varanlegan slóða að innsiglingarmerkinu, af hverju það þurfi að vera 15 m á hæð, samtals 51 m yfir sjávarmáli, hvað ljósmerkið þurfi að ná langt út á sjó og nauðsynlega hæð yfir sjávarmáli til að ná þeirri drægni.

Niðurstaða: Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er kærufrestur til nefndarinnar einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um þá ákvörðun sem kæra lýtur að. Sé um að ræða ákvörðun sem sætir opinberri birtingu telst kærufrestur frá birtingu ákvörðunar skv. 1. mgr. 8. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í 28. gr. laganna er fjallað um áhrif þess að kæra berst að liðnum kærufresti. Ber þá samkvæmt 1. mgr. ákvæðisins að vísa kæru frá nema afsakanlegt verði talið að kæran hafi ekki borist fyrr eða veigamiklar ástæður mæli með því að kæran verði tekin til efnismeðferðar.

Auglýsing um gildistöku eldri deiliskipulagsbreytingarinnar sem kærð er í máli þessu var birt í B-deild Stjórnartíðinda 20. nóvember 2019. Samkvæmt 2. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga tók kærufrestur því að líða degi síðar, eða hinn 21. s.m. Mátti kærendum vera kunnugt um hina kærðu deiliskipulagsákvörðun frá opinberri birtingu hennar. Kærur í máli þessu bárust úrskurðarnefndinni 6. og 20. nóvember 2020 eða tæpum 11 mánuðum eftir að kærufresti lauk. Verður ekki talið að nefndur dráttur geti talist afsakanlegur eða önnur atvik séu fyrir hendi í skilningi 28. gr. stjórnsýslulaga svo að málið verði tekið til efnismeðferðar að liðnum kæru­fresti. Verður þeim þætti málsins því vísað frá úrskurðarnefndinni. Sú ákvörðun sem deilt var um í máli nr. 36/2020 sem kærandi vísar til sætti ekki opinberri birtingu. Eiga því ekki sömu sjónarmið við og í þessu kærumáli.

Samkvæmt hinu kærða byggingarleyfi er gert ráð fyrir að reist verði 15 m hátt mastur með búnaði efst með stefnuvirkandi ljósi. Þá er heimiluð lagning akfærs aðkomuslóða að mastrinu frá útivistarstíg sem liggur vestan íbúðarbyggðar. Ekki verður annað séð en að hið kærða byggingarleyfi sé í samræmi við gildandi deiliskipulag og málsmeðferð þess hafi verið í samræmi við lög nr. 160/2010 um mannvirki. Verður kröfu um ógildingu þess af þeim sökum hafnað.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunar byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 25. ágúst 2020 um að samþykkja byggingarleyfi fyrir innsiglingarmastri við Gufuneshöfða.

Kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunar umhverfis- og skipulagsráðs Reykjavíkur frá 2. október 2019 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Hamrahverfis er vísað frá úrskurðar­nefndinni.