Skip to main content
Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála
okt 11
Love0

147/2018, 1 og 2/2019 Vatnsendablettur

Með

Árið 2019, föstudaginn 11. október kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 147/2018, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Kópavogsbæjar frá 25. september 2018 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Vatnsenda, svæðis milli vatns og vegar, að því er varðar Vatnsendablett 730-739.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 20. desember 2018, er barst nefndinni 21. s.m., kæra tíu íbúar við Vatnsenda, Kópavogi, þá ákvörðun bæjarstjórnar Kópavogsbæjar frá 25. september 2018 að samþykkja breytingu á deili­skipulagi Vatnsenda, svæðis milli vatns og vegar, fyrir Vatnsendablett 730-739. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi, að úrskurðarnefndin kveði upp bráðabirgðaúrskurð um frestun réttaráhrifa ákvörðunar­­innar og að allar framkvæmdir, hvort sem þær eru hafnar eða yfirvofandi, verði stöðvaðar til bráðabirgða á meðan úrskurðarnefndin hafi málið til umfjöllunar.

Með bréfum til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 3. janúar 2019, sem bárust úrskurðarnefndinni sama dag, kæra annars vegar eigandi, Elliðahvammi við Vatnsenda, Kópavogi og hins vegar A og B, erfingjar að 1/15 hluta dánarbús sem hefur á hendi beinan eignarrétt að jörðinni Vatnsenda, einnig fyrrgreinda ákvörðun bæjarstjórnar Kópavogsbæjar. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi, að úrskurðarnefndin kveði upp bráðabirgðaúrskurð um frestun réttaráhrifa ákvörðunarinnar og að allar framkvæmdir, hvort sem þær eru hafnar eða yfirvofandi, verði stöðvaðar til bráðabirgða á meðan úrskurðarnefndin hafi málið til umfjöllunar. Þar sem hin síðari kærumál, sem eru nr. 1 og 2/2019, varða sömu ákvörðun, kröfugerð er samhljóða og hagsmunir kærenda þykja ekki standa því í vegi, verða þau sameinuð máli þessu.

Kröfu kærenda um frestun réttaráhrifa var hafnað með úrskurði nefndarinnar, uppkveðnum 24. janúar 2019.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Kópavogsbæ 25. janúar 2019.

Málavextir: Á umræddu svæði er í gildi deiliskipulag Vatnsenda, svæðis milli vatns og vegar, frá maí 2001. Hinn 4. desember 2017 samþykkti skipulagsráð Kópavogsbæjar að auglýsa tillögu um breytingu á nefndu deiliskipulagi fyrir lóðirnar nr. 730-739 við Vatnsendablett. Í tillögunni fólst fjölgun íbúða og tilfærsla á byggingarreitum. Gert yrði ráð fyrir sjö parhúsum, fjórbýlis­húsi og fjölbýlishúsi með fimm íbúðum. Alls væri um að ræða fjölgun íbúða um 13 á skipulagssvæðinu. Bæjarstjórn samþykkti tillöguna til auglýsingar á fundi sínum 12. desember 2017 og var tillagan kynnt á tímabilinu frá 20. janúar 2018 til 12. mars s.á. Athugasemdir bárust á kynningartíma, þ. á m. frá kærendum. Skipulags- og byggingardeild bæjarins brást við athuga­semdum kærenda með umsögn, dags. 20. ágúst 2018, og bæjarstjórn samþykkti deiliskipulags­­­­­­­tillöguna á fundi sínum 25. september 2018.

Með erindi, dags. 26. september 2018, sendi Kópavogsbær Skipulagsstofnun deiliskipulags­breytinguna til lögboðinnar umfjöllunar. Með bréfi, dags. 10. október s.á., tilkynnti stofnunin að hún gæti ekki tekið afstöðu til efnis deiliskipulagsbreytingarinnar þar sem ekki lægi fyrir umsögn heilbrigðiseftirlitsins um færslu byggingarreita nær hænsnabúinu í Elliðahvammi, sbr. 6. gr. reglugerðar nr. 520/2015 um eldishús alifugla, loðdýra og svína. Í umsögn skipulags- og byggingardeildar, tl. 7.3, um athugasemdir hagsmunaaðila vegna deiliskipulagstillögunnar, væri fjallað um mögulega lykt frá hænsnabúinu. Segi þar að setningu um það yrði bætt við greinargerð en það hefði ekki verið gert og jafnframt segði í umsögninni að möguleiki væri á að skoða staðsetningu vatnsbrunns til vara norðan girðingar við Elliðahvamm, en ekki væri ljóst af gögnum hvort það hefði verið gert. Skipulagsstjóri tók fyrir athugasemdir stofnunarinnar með erindi, dags. 6. nóvember 2018. Með bréfi, dags. 15. s.m., tilkynnti Skipulagsstofnun að þar sem umsögn Heilbrigðiseftirlitsins lægi nú fyrir og brugðist hefði verið við ábendingum stofnunar­innar, gerði hún ekki athugasemd við að birt yrði auglýsing um gildistöku deiliskipulags­­breytingarinnar í B-deild Stjórnartíðinda og tók hún gildi með birtingu auglýsingar þar um í B-deild Stjórnartíðinda 28. nóvember 2018.

Málsrök kærenda: Kærendur vísa til þess að málsmeðferð hinnar kærðu deiliskipulags­­breytingar hafi í veigamiklum atriðum vikið frá þeim málsmeðferðar­reglum sem skipulagslög nr. 123/2010, skipulagsreglugerð nr. 90/2013 og stjórnsýslulög nr. 37/1993 mæli fyrir um. Greinargerð með skipulagstillögunni hafi verið ábótavant, en af lestri upphaflegrar greinar­gerðar með tillögunni sé ljóst að mikið skorti á að hún uppfylli kröfur gr. 5.8.5.2. skipulagsreglugerðar, sem fjalli nánar um hvert inntak greinargerðar með skipulagstillögu skuli vera. Kærendum hafi ekki verið send umsögn sveitar­félagsins um athugasemdir sínar fyrr en með bréfum, dags. 27. nóvember 2018, sem bárust 30. s.m. Hefði þá skipulagsbreytingin þegar verið auglýst og kærufrestur vegna málsins tekinn að líða. Þetta verklag sveitarfélagsins hafi ekki samrýmst 1. mgr.  42. gr. skipulagslaga, sem mæli samkvæmt orðanna hljóðan fyrir um að umsagnir hefðu átt að sendast kærendum samhliða því að sveitarstjórn sendi Skipulagsstofnun samþykkt deiliskipulag, sbr. 2. málslið ákvæðisins. Kærendum hafi samkvæmt framansögðu ekki gefist færi á að kynna sér afstöðu Kópavogsbæjar til framkominna athugasemda fyrr en hinn mánaðarlangi kærufrestur vegna ákvörðunar um deiliskipulag hafi byrjað að líða. Aðrir ágallar hafi orðið á meðferð málsins. Samkvæmt gr. 5.7.12. skipulagsreglugerðar beri sveitar­stjórn að tilgreina kæruheimildir í auglýsingu um niðurstöðu sína hvað varði breytingu á deili­skipulagi. Af þeim gögnum sem kærendur hafi undir höndum verði ekki séð að slíkar almennar kæruleiðbeiningar hafi verið veittar. Þá hafi samþykkt deiliskipulag ekki verið sent Skipulags­stofnun innan lögbundins frests samkvæmt 1. málslið 1. mgr. 42. gr. skipulagslaga.

Hin umþrætta deiliskipulagsbreyting feli í sér gjörbreytingu á uppbyggingu Vatnsendabletts bæði hvað varði byggingarmagn, svipmót og eðli byggðar. Íbúafjöldi reitsins muni rúmlega tvöfaldast og reitanýtingarhlutfall fari úr 0,23 í 0,42. Samkvæmt því sem fram komi í umsögn Kópavogsbæjar sé reitanýting á aðliggjandi svæðum sex íbúðir á hektara en með breytingunni verði nýting Vatnsendabletts 15 íbúðir á hektara. Þéttleiki byggðar yrði því í algeru ósamræmi við nærliggjandi byggð. Svipmót byggðarinnar yrði sömuleiðis á skjön við þá byggð sem fyrir sé enda sé ráðgert að í stað einbýlishúsa komi annars vegar sjö parhús og hins vegar tvö fjölbýlishús meðan aðliggjandi reitir einkennist af lágreistum einbýlishúsum. Breytingin muni því kollvarpa heildaryfirbragði byggðar í kvosinni næst Elliðavatni. Af framansögðu sé ljóst að um sé að ræða róttæka breytingu á deiliskipulagi reitsins sem þurfi að eiga skýra stoð í aðalskipulagi. Af umsögn Kópavogsbæjar verði ráðið að sveitarfélagið rökstyðji samræmi deiliskipulagsbreytingarinnar við aðalskipulag með þrenns konar rökum. Í fyrsta lagi sé vísað til þess að gildandi aðalskipulag innihaldi áherslur um þéttingu byggðar. Í öðru lagi sé vísað til athugasemda í greinargerð með aðalskipulaginu um fram komnar hugmyndir að breyttri nýtingu reitsins. Loks sé vísað til stefnu bæjaryfirvalda um fjölgun íbúða. Að mati kærenda feli ekkert framangreindra sjónarmiða í sér víðhlítandi lagagrunn fyrir hinni umdeildu deiliskipulags­breytingu.

Til viðbótar framangreindum sjónarmiðum um ósamræmi við aðalskipulag sé deiliskipulags­breytingin haldin veigamiklum efniságalla enda brjóti hún gegn fyrirmælum gildandi stjórnvalds­­­­­reglna varðandi hollustuhætti. Aðliggjandi Vatnsendabletti sé alifuglabúið að Elliða­hvammi. Meðal þess sem deiliskipulagsbreytingin hafi í för með sé að byggingarreitir fyrir­hugaðrar íbúðabyggðar séu færðir nær alifuglabúinu en áður hafi verið, í bága við fyrirmæli stjórnvaldsreglna um hollustuvernd og mengunarvarnir. Samkvæmt 4. mgr. 24. gr. reglugerðar nr. 941/2002 um hollustuhætti, sbr. reglugerð 578/2017, skuli hæfileg fjarlægð vera á milli mannabústaða og matvælafyrirtækja annars vegar og mengandi atvinnustarfsemi og annarrar starfsemi sem valdið geti óþægindum hins vegar. Sé tekið fram að þar sem kveðið sé á um fjarlægðarmörk í öðrum reglugerðum eða í skipulagi skuli taka tillit til þeirra marka. Bæri því sveitarstjórn bæði að taka rökstudda afstöðu til hæfilegrar fjarlægðar nýrrar byggðar frá þeirri starfsemi sem fyrir sé á svæðinu og eins að gæta að ófrávíkjanlegum lágmarkskröfum í þessum efnum. Að því er varði alifuglabú sé slíkar lágmarkskröfur að finna í reglugerð um eldishús alifugla, loðdýra og svína nr. 520/2015. Í 6. gr. reglugerðarinnar sé að finna efnisleg fyrirmæli um fjarlægðir eldishúsa frá öðrum mannvirkjum sem sveitarstjórn skuli ákvarða í skipulags­áætlunum. Fram komi í ákvæðinu að sveitarstjórn skuli ákvarða fjarlægðir með hliðsjón af hugsanlegum umhverfisáhrifum en fjarlægðir megi þó aldrei vera minni en segi í ákvæðinu. Að því er varði eldishús fyrir alifuglabú ætluð fyrir 40.000 til 85.000 stæði fyrir kjúklinga eða 40.000 til 60.000 stæði fyrir hænur skuli umrædd fjarlægð aldrei vera minni en 50 metrar. Samkvæmt orðalagi 1. mgr. 6. gr. reglugerðarinnar eigi framangreindar fjarlægðarreglur við þegar um sé að ræða nýbyggingu eldishúsa, meiriháttar breytingar eða stækkun þeirra og breytta notkun í eldishús sem geti valdið auknum óþægindum. Í 2. mgr. 6. gr. reglugerðarinnar sé hins vegar tekið fram að fjarlægðarmörkin sem fram komi í 1. mgr. gildi einnig þegar um sé að ræða nýbyggingu mannvirkja sem teljist mannabústaðir eða vinnustaðir, meiriháttar breytingar eða stækkanir á þeim og þegar um sé að ræða breytta notkun. Með öðrum orðum beri sveitarstjórn við útfærslu skipulagsákvarðana að gæta fyrrnefndra fjarlægðarmarka þegar um sé að ræða nýja byggð í grennd við eldishús. Þetta hafi hins vegar ekki verið gert.

Ýmis ummæli í umsögn Kópavogsbæjar gefi til kynna að undirbúningi deiliskipulags­breytingarinnar hafi verið áfátt hvað varði rannsókn máls, efnislegt mat og rökstuðning niðurstöðu. Hinn rauði þráður í athugasemdum íbúa hafi verið sá að benda á að hið verulega aukna byggingarmagn myndi eyðileggja hið sérstaka yfirbragð svæðisins sem einkennist af strjálli og lágreistri byggð. Í umsögninni sé að mestu leyti sneitt hjá þessum umkvörtunarefnum og að mestu einblítt á afmörkuð atriði eins og útsýni og skuggavarp. Sjónarmiðum íbúa um skerðingu á lífsgæðum og verðmætisrýrnun eigna sé eingöngu svarað með vísan í bótaákvæði skipulagslaga. Slík rök séu ekki boðleg enda beri sveitarfélagi að vinna skipulagstillögur í samræmi við markmið skipulagslöggjafar.

Kópavogsbær virðist hafa, með nýsamþykktri deiliskipulagsbreytingu sem gangi mun lengra í aukningu byggingarmagns en fyrri tillögur sem hafnað hafi verið, gengið þvert gegn eigin fyrri framkvæmd varðandi skipulag á Vatnsendabletti. Engar haldbærar skýringar hafi verið gefnar á breyttu mati bæjarins. Afgreiðsla sveitarfélagsins sé á skjön við það innbyrðis samræmi við framkvæmd skipulags sem íbúar eigi rétt á og brjóti gegn réttmætum væntingum þeirra.

Þá halda þeir kærendur, sem annars vegar gera tilkall til jarðarinnar Elliðahvamms í Vatnsenda og hins vegar erfingjar að dánarbúi Sigurðar Hjaltested, því fram að hið umdeilda deiliskipulag verði aldrei knúið í gegn af bæjaryfirvöldum nema að höfðu samráði og með samþykki þeirra.

Málsrök Kópavogsbæjar: Bæjaryfirvöld vísa til þess að í Aðalskipulagi Kópavogs 2012-2024 sé umrætt skipulagssvæði skilgreint sem íbúðarsvæði Kórar, Hvörf, Þing, ÍB-5. Samkvæmt aðalskipulagi sé svæðinu lýst sem byggð einbýlishúsa, raðhúsa og fjölbýlishúsa. Þá komi fram að helsta uppbyggingarsvæðið í Vatnsenda á skipulagstímabilinu verði í Vatnsendahlíð, þar sem gert sé ráð fyrir 900 íbúðum. Hin kærða deiliskipulagsbreyting sé í fullu samræmi við gildandi aðalskipulag.

Því sé hafnað að óverulegir annmarkar á greinargerð skipulagsuppdráttarins hafi komið í veg fyrir að hagsmunaaðilar hefðu getað gert sér grein fyrir því í hverju breytingartillagan hafi falist. Óumdeilt sé að deiliskipulagsbreytingunni hafi ítarlega verið lýst í greinargerð á kynntum skipulagsuppdrætti. Umrædd viðbót við greinargerðina hafi lotið að skilgreiningu og mark­miðum gildandi aðalskipulags, þ.e. að tillagan væri í samræmi við skilgreiningu svæðisins og meginmarkmið aðalskipulags. Þá sé rétt að benda á að skýringarmynd aðalskipulagsins, uppdráttur gildandi deiliskipulags og hinnar kynntu skipulagstillögu haldist óbreytt. Hér sé því ekki um að ræða breytingu á grundvallaratriðum og því ekki ástæða til þess að auglýsa skipulags­tillöguna að nýju, sbr. 3. mgr. 41. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Jafnframt beri að nefna að Skipulagsstofnun hafi ekki gert frekari athugasemdir við deiliskipulagið eftir að búið hafi verið að bregðast við athugasemdum stofnunarinnar.

Því sé hafnað að ekki hafi verið haft samráð við hagsmunaaðila. Deiliskipulagsbreytingin hafi verið auglýst og öllum þeim sem töldu sig eiga hagsmuna að gæta gefinn kostur á að tjá sig um hana. Einnig sé bent á að meginforsendur umræddrar deiliskipulagsbreytingar liggi fyrir í gildandi aðalskipulagi. Þá hafi þeim aðilum sem gerðu athugasemdir á kynningartíma verið svarað. Það sé á valdi skipulagsyfirvalda að meta hvort framlagðar athugasemdir séu þess eðlis að nauðsynlegt sé að bregðast við þeim. Samráð við hagsmunaaðila á vinnslutíma feli ekki í sér þátttöku í ákvarðanatöku í skipulagsmálum.

Hvað varði þá athugasemd kærenda að samþykkt deiliskipulag hafi verið sent til Skipulags­stofnunar að liðnum lögbundnum sex mánaða fresti, sbr. 1. mgr. 42. gr. skipulagslaga, þá verði að telja greinda seinkun óverulega. Athugasemdarfrestur hafi runnið út 12. mars 2018 og hafi því frestur til að senda samþykkt deiliskipulag til Skipulagsstofnunar verið til og með 12. september s.á. Skipulagsráð hafi samþykkt deiliskipulagsbreytinguna innan lögbundins frests, þ.e. 20. ágúst 2018, og hafi hún verið send Skipulagsstofnun innan sólarhrings frá því að bæjarstjórn samþykkti tillöguna, 25. september 2018. Ýmsar óviðráðanlegar ástæður hafi legið að baki því að málið hafi ekki verið tekið aftur fyrir hjá skipulagsráði fyrr en í lok sumars, s.s. sveitarstjórnar­­­­kosningar, sumarleyfi og myndun nýs skipulagsráðs.

Þeirri málsástæðu kærenda sé hafnað að skort hafi á kæruleiðbeiningar. Öllum aðilum sem hafi gert athugasemdir hafi verið send tilkynning um lok máls, dags. 27. nóvember 2018, þar sem gerð hafi verið grein fyrir kæruleiðum. Hvað varði nálægð fyrirhugaðrar byggðar við eldishús á næstu lóð þá hafi heilbrigðiseftirlitið ekki gert athugasemdir við það í umsögn sinni um deiliskipulagsbreytinguna. Í greindri umsögn komi fram að reglugerð nr. 520/2015 um eldishús, alifugla, loðdýra og svína leggi hömlur á byggingu nýrra eldishúsa nærri íbúðarbyggð. Reglugerðin banni hins vegar ekki byggingu nýrra íbúðarhúsa nærri eldishúsum. Verði að telja það verulega íþyngjandi ef fjarlægðartakmarkanir eigi að eiga við nýbyggingar á næstu lóð. Með því takmarkist nýtingarmöguleikar lóðarinnar þegar eldishúsi sé komið fyrir alveg við lóðarmörk aðliggjandi lóðar. Sé reglugerðarákvæðinu ætlað að hafa áhrif á staðsetningu og fjarlægð nýbyggingu næstu lóðar yrði að gera þá kröfu að eldishús séu staðsett 50 m eða 100 m frá aðliggjandi lóðarmörkum, eftir því sem eigi við hverju sinni m.v. fjölda fugla.

—–

 Frekari rök og sjónarmið liggja fyrir í málinu sem ekki verða rakin hér, en úrskurðar­nefndin hefur haft þau til hliðsjónar við úrlausn málsins.

 Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti deiliskipulagsbreytingar fyrir Vatnsendablett 730-739, sem felur m.a. í sér fjölgun íbúða og tilfærslu byggingarreita á lóðunum.

Samkvæmt Aðalskipulagi Kópavogs 2012-2024 teljast lóðirnar Vatnsendablettur 730-739 til íbúðarbyggðar, merkt ÍB-5 Vatnsendi (Kórar, Hvörf, Þing). Í lýsingu aðalskipulags segir um svæðið að þar sé blönduð byggð einbýlishúsa, raðhúsa og fjölbýlishúsa. Helsta uppbyggingar­svæðið á Vatnsenda á skipulagstímabilinu verði í Vatnsendahlíð, þar sem gert sé ráð fyrir 900 íbúðum. Nánari umfjöllun um Vatnsenda er að finna í rammahluta aðalskipulags um Vatnsenda. Þar segir um Vatnsendablett 730-739 að í samþykku deiliskipulagi fyrir Vatnsenda, milli vatns og vegar, komi fram að á svæðinu eigi aðeins eftir að byggja 10 einbýlishús á Vatnsenda­bletti 730-739 og að fram hafi komið hugmyndir um að breyta einbýlishúsunum að hluta í parhús. Með hinni kærðu deiliskipulagsbreytingu er gert ráð fyrir sjö parhúsum, fjórbýlishúsi og fjölbýlishúsi með fimm íbúðum. Alls er það fjölgun um 13 íbúðir sem tekur til 1,5 ha svæðis, en skipulagssvæðið í heild er um 37 ha. Verður ekki séð að tilvísun aðalskipulagsins í gildandi deiliskipulag fyrir lóðirnar Vatnsendablett 730-739 geri það að verkum að hin kærða deili­skipulagsbreyting fari í bága við bindandi hluta aðalskipulags, en eitt af markmiðum þess sé þétting byggðar og einskorðist það ekki við skilgreind þróunarsvæði í aðalskipulagi. Fer hin umdeilda deiliskipulagsbreyting því ekki gegn stefnu aðalskipulags, sbr. 3. mgr. 37. gr. Skipulagslaga nr. 123/2010, og er áskilnaði 7. mgr. 12. gr. laganna um innbyrðis samræmi gildandi skipulagsáætlana því fullnægt.

Hið kærða deiliskipulag var auglýst til kynningar lögum samkvæmt og áttu kærendur þess kost að koma á framfæri athugasemdum sínum vegna hennar, sem þeir og gerðu. Í 1. mgr. 42. gr. skipulagslaga er mælt fyrir um að senda skuli Skipulagsstofnun deiliskipulag sem samþykkt hefur verið af sveitarstjórn og samantekt um málsmeðferð, ásamt athugasemdum og umsögnum um þær, innan sex mánaða frá því að frestur til athugasemda rann út. Var sá frestur liðinn þegar Skipulagsstofnun var send umrædd deiliskipulagsbreyting ásamt nefndum fylgigögnum. Í nefndu ákvæði er einnig tekið fram að sveitarstjórn skuli jafnframt senda þeim aðilum er athugasemdir gerðu umsögn sína um þær. Fyrir liggur að kærendum bárust ekki svör við athugasemdum sínum fyrr en með bréfum, dags. 27. nóvember 2018, en Kópavogsbær sendi Skipulags­stofnun deiliskipulagsbreytinguna til yfirferðar með erindi, dags. 26. september s.á. Hefði verið rétt, með hliðsjón af orðalagi nefndrar 42. gr. að kærendum hefði verið send svör við athugasemdum þeirra við deiliskipulagstillöguna á sama eða svipuðum tíma og svörin voru send Skipulagsstofnun til afgreiðslu. Eru þessir annmarkar á málshraða þó ekki þess eðlis að þeir geti raskað gildi hinnar kærðu ákvörðunar enda höfðu þeir ekki áhrif á efni hennar og urðu kærendur ekki fyrir réttarspjöllum af þessum sökum.

Samkvæmt 6. gr. reglugerðar nr. 520/2015 um eldishús alifugla, loðdýra og svína skal sveitarstjórn ákvarða fjarlægðir slíkra húsa frá mannabústöðum með hliðsjón af hugsanlegum umhverfis­áhrifum en fjarlægðir samkvæmt b-lið I. liðar 1. mgr. ákvæðisins skulu vera 50 m fyrir bú ætluð fyrir 40.000 til 85.000 stæði fyrir kjúklinga. Eggja- og kjúklingabúið að Elliða­hvammi er með starfsleyfi sem gildir til 25. september 2021. Leyfið tekur til framleiðslu á 180 tonnum af eggjum og 70 tonna af sláturfugli á ári í eggja- og kjúklingahúsum með allt að 13.000 stæðum fyrir alifugla. Því er ljóst að umrætt bú er talsvert undir stærðarviðmiðum tilvitnaðs b-liðar reglugerðarinnar. Í málinu liggur fyrir að fjarlægð frá hænsnabúinu að fyrirhuguðum byggingarreit íbúðarhúss þar sem hún er minnst, er 27,3 m. Að mati bæjaryfirvalda var talið að 27,3 m væri hæfileg fjarlægð milli byggingarreita og alifuglabúsins með hliðsjón af 24. gr. reglugerðar nr. 951/2002 um hollustuhætti, þar sem fram kemur að hæfileg fjarlægð skuli vera á milli mannabústaða og matvælafyrirtækja. Ekki eru efni til að hrófla við því mati.

Samkvæmt 3. mgr. 3. gr. og 1. mgr. 38. gr. skipulagslaga bera sveitarstjórnir ábyrgð á og annast gerð deiliskipulagsáætlana í sínu umdæmi. Hvergi í lögum er það áskilið að sveitarstjórn afli samþykkis landeiganda vegna skipulagsákvarðana er taka til lands í einkaeigu enda verður beinum eða óbeinum eignarréttindum ekki ráðstafað með skipulagsáætlunum. Í kærumáli þessu takmarkast lögmætisathugun úrskurðarnefndarinnar við hina kærðu skipulagsbreytingu, en það er ekki á færi nefndarinnar að taka afstöðu til álitaefna um ætluð bein eða óbein eignarréttindi kærenda á skipulagssvæðinu.

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið og þess víðtæka skipulagsvalds sem sveitar­stjórnum er veitt í skipulagslögum verður kröfu kærenda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar hafnað.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunar bæjarstjórnar Kópavogsbæjar frá 25. september 2018 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Vatnsenda, svæðis milli vatns og vegar, að því er varðar Vatnsendablett 730-739.

sep 26
Love0

120/2018 Klettaborg

Með

Árið 2019, þriðjudaginn 24. september, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 120/2018, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Akureyrarbæjar frá 4. september 2018 um að samþykkja breytingar á deiliskipulagi Klettaborgar, Akureyri.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 1. október 2018, er barst nefndinni sama dag, kærir eigandi Klettaborgar 29, Akureyri, þá ákvörðun bæjarstjórnar Akureyrarbæjar frá 4. september 2018 að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Klettaborgar. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Akureyrarbæ 24. október 2018.

Málavextir: Deiliskipulag Klettaborgar á Akureyri er frá árinu 2001 og er á skipulagssvæðinu gert ráð fyrir íbúðarhúsnæði auk leiksvæðis. Á fundi skipulagsráðs Akureyrarbæjar 18. maí 2018 var fjallað um erindi umhverfis- og mannvirkjasviðs Akureyrarbæjar um heimild til að breyta deiliskipulagi á leiksvæði við Klettaborg. Í breytingunni fólst að byggðar yrðu sex þjónustu­íbúðir fyrir fatlað fólk með mikla stuðningsþörf og sameiginleg aðstaða fyrir íbúa og starfsfólk. Skipulagsráð lagði til við bæjarstjórn að tillagan yrði auglýst skv. 1. mgr. 41. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og að næstu nágrönnum yrði tilkynnt um auglýsinguna. Bæjarstjórn samþykkti að auglýsa tillöguna á fundi sínum 22. maí 2018.

Deiliskipulagsbreytingin var auglýst til kynningar 30. maí 2018 með fresti til að gera athuga­semdir til 12. júlí s.á. og var helstu hagsmunaaðilum tilkynnt um auglýsinguna. Nokkrar athugasemdir bárust á kynningartíma, m.a. frá kæranda. Tillagan var tekin fyrir á fundi skipulagsráðs 29. ágúst s.á. þar sem lagt var til að bæjarstjórn samþykkti hana. Bæjarstjórn samþykkti svo tillögu skipulagsráðs á fundi 4. september 2018. Þeir aðilar sem gerðu athuga­semdir við deiliskipulagstillöguna fengu senda umsögn skipulagsráðs, er hafði að geyma svör við framkomnum athugasemdum, með bréfi, dags. 5. s.m. Deiliskipulagsbreytingin var send Skipulagsstofnun til lögboðinnar yfirferðar og tilkynnti stofnunin í bréfi, dags. 21. s.m., að ekki væri gerð athugasemd við að auglýsing um samþykkt deiliskipulagsbreytingarinnar væri birt í Stjórnartíðindum. Auglýsing um gildistöku skipulagsbreytingarinnar birtist í B-deild Stjórnartíðinda 16. október 2018. Í auglýsingunni kemur fram að í breytingunni felist að ný lóð sé afmörkuð fyrir íbúðakjarna með sex íbúðum og að fyrirhugað leiksvæði verði flutt norður fyrir götuna.

Málsrök kæranda: Kærandi byggir ógildingarkröfu sína á því að við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar hafi bæjaryfirvöld Akureyrar ekki farið að lögum og góðum stjórnsýslu­háttum með því að tilgreina ekki í auglýsingu um breytinguna hvers kyns húsnæði til stæði að byggja á þeirri lóð sem deiliskipulagsbreytingin næði til. Þannig kæmi hvergi fram í deili­skipulagstillögunni, sem birt hafi verið á heimasíðu Akureyrarbæjar 30. maí 2018, að um væri að ræða sex íbúðir fyrir fatlaða einstaklinga með mikla þjónustuþörf. Leita þurfi á vef Akureyrarbæjar til að átta sig með fullnægjandi hætti á því hvað raunverulega stæði til, en þær upplýsingar megi finna í fundargerð skipulagsráðs, dags. 18. maí 2018. Á téðum fundi hafi verið tekið fyrir erindi frá umhverfis- og mannvirkjasviði Akureyrarbæjar, þar sem óskað hafi verið eftir heimild til að breyta deiliskipulagi og tilgreint að fyrirhugað væri að byggja sex þjónustuíbúðir fyrir fatlað fólk með mikla stuðningsþörf, líkt og það sé orðað. Þessi málsmeðferð samræmist illa markmiðum að baki þeim ákvæðum skipulagslaga sem fjalli um auglýsingar og kynningar á fyrirhuguðum framkvæmdum og/eða breytingum á gildandi skipulagi, að það sé ekki tekið skilmerkilega fram í auglýsingu hvað raunverulega standi til. Fyrir liggi að eðlismunur sé á því hvort til standi að byggja sex íbúðir á svæðinu eða koma á fót atvinnustarfsemi í grónu hverfi. Auglýsingin og breytingartillagan séu því þess eðlis að þeir sem hana hafi séð og lesið hafi verið svo gott sem engu nær um það hvaða framkvæmdir væru fyrirhugaðar á svæðinu.

Tilgangurinn með því að auglýsa fyrirhugaðar framkvæmdir sé fyrst og síðast sá að almenningi, þeim sem kunni að eiga hagsmuna að gæta, gefist kostur á að koma að andmælum sínum og sjónarmiðum. Til þess að hlutaðeigandi gefist raunverulegur kostur á því að nýta þann rétt sinn verði allar þær upplýsingar að koma fram sem skipti máli varðandi hina fyrirhuguðu fram­kvæmd. Að mati kæranda sé það fráleitur málatilbúnaður að ekki skipti máli þótt um sé að ræða vinnustað og áhugavert að bæjaryfirvöld skuli ekki taka það sérstaklega fram.

Þá sé það einnig áhugavert að því sé haldið fram að almennt skipti ekki máli hverjir búi í þeim íbúðum sem byggðar séu og að í deiliskipulagi sé það ekki tilgreint sérstaklega. Þetta sýni að mati kæranda ótrúlegt skilningsleysi á grunnreglum skipulagslaga er lúti að ákvæðum um samráð og kynningu gagnvart almenningi vegna fyrirhugaðra framkvæmda enda snúi þetta mál ekki að því hverjir komi til með að búa í íbúðunum.

Mál þetta snúist um að til standi að byggja og starfrækja vinnustað í grónu hverfi þar sem ekki sé fyrir nein atvinnustarfsemi af nokkru tagi. Í svörum Akureyrarbæjar vegna athugasemda kæranda sé því slegið föstu að ekki sé um vinnustað að ræða heldur íbúðarhús. Kærandi hafi bent á að vinnustaður sé annars eðlis en íbúðarhúsnæði, sér í lagi þegar horft sé til þess að starfsmenn verði á vöktum og því umferð á öllum tímum sólarhrings. Þá geti það vart staðist að aðeins þrír til fjórir starfsmenn eigi að vinna í húsinu á hverjum tíma þegar um sé að ræða sex íbúða kjarna fyrir fatlaða einstaklinga með mikla stuðningsþörf.

Kjarni málsins sé sá að Akureyrarbær hafi ekki tilgreint með fullnægjandi hætti í auglýsingu að með breytingu á deiliskipulagi svæðisins stæði til að byggja íbúðir fyrir fatlaða einstaklinga með mikla stuðningsþörf. Sá vafi sé og verði uppi í málinu af þessum sökum að óvíst sé hvort allir þeir sem hagsmuna hafi að gæti hafi skilað inn athugasemdum í ljósi þeirra takmörkuðu upplýsinga sem veittar hafi verið í auglýsingunni. Kærandi telji þetta m.a. andstætt gr. 5.8.5.1. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 þar sem fram komi að gera skuli skýra grein fyrir því í hverju breyting felist, bæði í greinargerð og á uppdrætti.

Kærandi hafi skilað inn athugasemdum, dags. 9. júlí 2018, þar sem fyrirhugaðri framkvæmd hafi verið mótmælt. Athugasemdirnar hafi verið yfirfarnar af hálfu Akureyrarbæjar og svarað lið fyrir lið með bréfi, dags. 15. ágúst s.á. Vakin sé athygli á því að sama aðila og teiknaði breytingartillöguna hafi verið falið að yfirfara eigin verk og svara athugasemdum, sem sé í besta falli vandræðalegt af hálfu bæjaryfirvalda. Bent sé á að í bréfinu sé leitast við að slíta úr samhengi þær athugasemdir sem settar hafi verið fram á málefnalegan hátt, að því er virðist í þeim eina tilgangi að gera lítið úr þeim.

Sérstaklega sé vakin athygli á reifun bréfritara á athugasemdum kæranda í c- og e-lið bréfsins. Í c-lið, sem vísi til liðs II í athugasemdum, sé kærandi ekki að leitast við að gera eitt né neitt „tortryggilegt“ heldur einungis að benda á þá staðreynd að auglýsingin sé ófullnægjandi og ekki í samræmi við markmið og tilgang skipulagslaga um samráð við almenning. Í e-lið, sem vísi til III. liðs í athugasemdum, bendi kærandi hvergi á að umferð verði „gríðarleg“ heldur á það að líkur standi til þess að umferð aukist og verði jafnvel nokkur á öllum tímum sólarhrings. Þessi ónákvæmni í framsetningu bréfritara, sem sé starfsmaður þess aðila sem teiknaði hina umþrættu breytingartillögu, bendi óneitanlega til þess að athugasemdir kæranda hafi ekki verið metnar á málefnalegum grunni eða þær skoðaðar í ljósi meginreglna stjórnsýsluréttarins.

Hvað sem öðru líði telji kærandi það afar óheppilegt að þeim aðila sem teiknaði breytingar­tillöguna sé falið að svara athugasemdum um eigið verk enda bendi svörin til þess að viðkomandi aðila hafi varla þótt athugasemdirnar svaraverðar. Að öllu virtu geti það ekki talist samrýmast góðum stjórnsýsluháttum að afgreiða athugasemdir kæranda með þeim hætti sem gert hafi verið.

Málsrök Akureyrarbæjar: Af hálfu bæjaryfirvalda er vísað til þess að form og ferli hinnar kærðu breytingar á deiliskipulagi Klettaborgar hafi verið samkvæmt skipulagslögum nr. 123/2010.

Skipulagsráð hafi lagt til við bæjarstjórn að tillagan yrði auglýst í samræmi við 1. mgr. 41. gr. skipulagslaga og að næstu nágrönnum yrði tilkynnt um auglýsinguna, sem bæjarstjórn hafi samþykkt. Á kynningartíma hafi sex athugasemdir borist. Tillaga að umsögn um efnisatriði athugasemda hafi verið lögð fyrir skipulagsráð, sem hafi lagt til við bæjarstjórn að deili­skipulagsbreytingin yrði samþykkt ásamt umsögn um innkomnar athugasemdir og að sviðs­stjóra skipulagssviðs yrði falið að annast gildistöku breytingarinnar. Bæjarstjórn hafi samþykkt tillöguna og eftir að Skipulagsstofnun hafi yfirfarið hana án athugasemda hafi deiliskipulags­breytingin birst í B-deild Stjórnartíðinda. Engir formgallar séu því í ferlinu sem leitt geti til ógildingar deiliskipulagsbreytingarinnar.

Almennt sé ekki tilgreint í deiliskipulagi fyrir hverja íbúðir á skipulagssvæði séu ætlaðar. Nægi í því sambandi að benda á að í 4. mgr. 10. gr. þágildandi laga um málefni fatlaðs fólks nr. 59/1992 segi að húsnæðisúrræði fyrir fatlað fólk skuli vera í íbúðarbyggð, sbr. a-lið 3. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 370/2016 um húsnæðisúrræði fyrir fatlað fólk. Ekki hafi því þurft að geta þess sérstaklega að íbúðir væru fyrir fatlað fólk í umræddri deiliskipulagsbreytingu.

Ekki verði séð hvernig auglýsing deiliskipulagsbreytingarinnar og breytingin sjálf sé í andstöðu við ákvæði gr. 5.8.5.1. í skipulagsreglugerð. Í auglýsingunni komi skýrt fram um hvaða svæði sé að ræða og í hverju breytingin felist, þ.e. að gert sé ráð fyrir nýrri lóð fyrir íbúðakjarna með sex íbúðum og að leiksvæði færist yfir á annað svæði. Í skipulagsgögnunum sjálfum komi síðan skýrt fram hvernig fyrirhuguð lóð sé afmörkuð, hvernig aðkomu sé háttað og upplýsingar um byggingarmagn og útlit mannvirkja. Fram komi í umsögn skipulagsráðs um innkomnar athugasemdir að ekki sé verið að skipuleggja lóð fyrir atvinnu­húsnæði heldur íbúðarhúsnæði fyrir fatlað fólk. Þó svo að í húsnæðinu verði nokkrir starfsmenn til að sinna þörfum íbúa verði ekki séð að það hafi neikvæð áhrif á aðra íbúa hverfisins umfram það sem almennt megi búast við frá litlu fjölbýli. Megi benda á að fjöldi bíla verði væntanlega minni en almennt megi gera ráð fyrir að fylgi húsum með sambærilegum fjölda íbúða auk þess sem aðkoma að lóðinni sé beint út á Dalsbraut, sem sé tengibraut, en ekki í gegnum íbúðarhverfið við Klettaborg.

Kærandi veki athygli á því að sama aðila og teiknaði breytingartillöguna hafi verið falið að yfirfara eigin verk og svara athugasemdum. Í samræmi við góða stjórnsýsluhætti og ákvæði 10. og 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 hafi umsækjandi um deiliskipulagsbreytinguna og kærandi fengið tækifæri til að koma andmælum að varðandi efnisatriði innkominna athuga­semda áður en málið hafi verið afgreitt í skipulagsráði og bæjarstjórn. Ekki hafi verið um formlega umsögn um athugasemdir að ræða skv. 3. mgr. 41. gr. skipulagslaga, heldur eingöngu minnisblað skipulagsráðgjafa fyrir hönd umsækjanda. Á fundi skipulagsráðs 29. ágúst 2018 hafi tillaga að umsögn bæjarins verið lögð fram og samþykkt. Sú tillaga hafi svo verið samþykkt á fundi bæjarstjórnar 4. september s.á.

Íbúðir fyrir fatlað fólk séu ekki stofnanir fyrir fatlað fólk heldur heimili þeirra, rétt eins og heimili annarra íbúa í íbúðarbyggð. Þrátt fyrir að fatlað fólk kunni að þurfa á aðstoð að halda í sínu daglega lífi séu heimili þeirra ekki skilgreind sem vinnustaðir. Þar sem deiliskipulags-tillagan hafi verið vegna íbúðarhúss hafi ekki verið ástæða til að tilgreina það nánar í auglýsingu, greinargerð og á uppdrætti breytinga á deiliskipulagi hverjir myndu búa í húsnæðinu. Því eigi sú málsástæða kæranda að eðlismunur sé á því hvort að til standi að byggja sex íbúðir eða koma á fót atvinnustarfsemi í grónu hverfi ekki við rök að styðjast.

Almennt fylgi íbúðum bílaumferð, þar sem ekki sé óalgengt að einn til þrír bílar séu á hverja íbúð. Rök fyrir því að meiri umferð stafi af íbúðum þar sem fatlað fólk búi eigi því ekki við rök að styðjast, enda reki fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir almennt ekki bifreiðar til eigin nota.

Niðurstaða: Í hinni kærðu deiliskipulagsbreytingu felst að afmörkuð er ný lóð fyrir íbúða-kjarna með sex íbúðum og leiksvæði er flutt til norðurs.

Samkvæmt 1. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 skal fara með breytingar á samþykktu deiliskipulag eins og um nýtt deiliskipulag sé að ræða, en þó er ekki skylt að taka saman lýsingu skv. 1. mgr. 40. gr. laganna. Samkvæmt 1. mgr. 41. gr. skal tillaga að deiliskipulagi auglýst á sama hátt og kveðið er á um verðandi auglýsingu aðalskipulags, en tillagan þarf þó ekki að liggja frammi hjá Skipulagsstofnun á auglýsingatíma hennar.

Fjallað er um auglýsingu aðalskipulagstillögu í 31. gr. skipulagslaga. Samkvæmt 1. mgr. nefndrar greinar skal sveitarstjórn auglýsa tillögu að aðalskipulagi með áberandi hætti, svo sem í dagblaði sem gefið sé út á landsvísu. Tillagan skal einnig auglýst í Lögbirtingablaðinu. Tillagan skal liggja frammi á skrifstofu hlutaðeigandi sveitarfélags eða á öðrum opinberum stað og vera auk þess aðgengileg á netinu. Í 2. mgr. 31. gr. segir að í auglýsingu skuli tilgreina hvar tillagan sé til sýnis og hve lengi og skal sá tími ekki vera skemmri en athugasemdafrestur. Í auglýsingu skal hverjum þeim aðila sem telur sig eiga hagsmuna að gæta gefinn kostur á að gera athugasemdir við tillöguna innan ákveðins frests. Framangreind lagaákvæði bera með sér að markmið auglýsingar er að gera þeim sem vilja kynna sér tillöguna kleift að nálgast hana en ekki að koma öllum þeim upplýsingum á framfæri sem fram koma í tillögunni sjálfri. Var auglýsing um kynningu skipulagstillögunnar því í samræmi við 1. og 2. mgr. 31. gr. skipulagslaga.

Í deiliskipulagi eru teknar ákvarðanir um lóðir, lóðanotkun, byggingarreiti, byggðamynstur, þ.m.t. nýtingarhlutfall, útlit mannvirkja og form eftir því sem við á og aðrar skipulagsforsendur sem þurfa að liggja fyrir vegna byggingar- og framkvæmdaleyfa skv. 1. mgr. 37. gr. skipulags­laga. Hvorki í skipulagslögum né skipulagsreglugerð nr. 90/2013 er gerð krafa um að tilgreint sé í deiliskipulagi hvort íbúðir séu byggðar fyrir tiltekinn hóp fólks og var því ekki þörf á að taka sérstaklega fram að umræddur íbúðakjarni væri ætlaður fyrir fatlaða einstaklinga.

Samkvæmt Aðalskipulagi Akureyrar 2018-2030 er hin umdeilda lóð á íbúðarsvæði ÍB5. Í kafla 3.8.2. Félagsþjónusta, segir að gert sé ráð fyrir að á gildistíma aðalskipulagsins verði fleiri íbúðir fyrir fatlaða teknar í notkun og skuli þær dreifast sem mest um hverfi bæjarins. Í 10. gr. þágildandi laga um málefni fatlaðs fólks nr. 59/1992 er fjallað um búsetu fatlaðra. Þannig er í 1. mgr. kveðið á um að fatlað fólk skuli eiga kost á félagslegri þjónustu, sem geri því kleift að búa á eigin heimili, og húsnæðisúrræðum í samræmi við þarfir þess og óskir eftir því sem kostur sé. Þá segir í 2. mgr. sömu greinar að sveitarfélag skuli tryggja að framboð á húsnæðisúrræðum skv. 1. mgr. sé til staðar jafnframt því að veita þjónustu skv. 1. mgr. Í 4. mgr. lagagreinarinnar er svo tekið fram að húsnæðisúrræði fyrir fatlað fólk skuli vera í íbúðarbyggð skv. skipulagslögum. Að sama skapi kemur fram í 2. mgr. 3. gr. reglugerðar um húsnæðisúrræði fyrir fatlað fólk nr. 370/2016 að sé þörf fyrir sérstakt húsnæði vegna sérstakra eða mikilla þjónustuþarfa fatlaðs fólks skuli þjónustuaðili sem ábyrgð beri á þjónustunni tryggja að slíkt húsnæði sé til staðar. Loks er tekið fram í a-lið 3. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar að íbúðir fyrir fatlaða skuli vera í almennri íbúðarbyggð. Var bæjaryfirvöldum því ekki aðeins heimilt heldur skylt að tryggja íbúðarhúsnæði fyrir fatlað fólk og að slíkt húsnæði væri í íbúðarbyggð. Eðli húsnæðisins breytist ekki við veru aðstoðarfólks í húsnæðinu, sem er eftir atvikum nauðsynlegt með tilliti til framangreindra ákvæða. Allt að einu er um íbúðarbyggð að ræða en ekki atvinnuhúsnæði.

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið er hin kærða ákvörðun ekki haldin þeim form- eða efnisannmörkum sem raskað geta gildi hennar og verður kröfu þess efnis því hafnað.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu um ógildingu ákvörðunar bæjarstjórnar Akureyrarbæjar frá 4. september 2018 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Klettaborgar.

sep 26
Love0

130/2018 Ekrusmári

Með

Árið 2019, þriðjudaginn 24. september, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 130/2018, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Kópavogsbæjar frá 25. september 2018 um að synja um breytingu á deiliskipulagi Nónhæðar vegna Ekrusmára 4, Kópavogi.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 25. október 2018, er barst nefndinni 26. s.m., kæra eigendur Ekrusmára 4, Kópavogi, þá ákvörðun bæjarstjórnar Kópavogs­­­­­­­­bæjar frá 25. september 2018 að synja um breytingu á deiliskipulagi Nónhæðar vegna Ekrusmára 4. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Kópavogsbæ 11. desember 2018.

Málavextir: Kærendur eru eigendur fasteignarinnar að Ekrusmára 4, Kópavogi. Húsið sem stendur á lóðinni er 182 m² á einni hæð og lóðin er 784 m². Hinn 30. október 2017 sóttu kærendur um breytingu á deiliskipulagi svæðisins vegna fyrirhugaðrar stækkunar á byggingar­reit lóðarinnar til norðurs þar sem reisa mætti 80 m² viðbyggingu á einni hæð og kjallara. Við breytinguna færi nýtingarhlutfall lóðarinnar úr 0,23 í 0,33. Var beiðnin tekin fyrir á fundi skipulagsráðs 6. nóvember 2017. Á fundinum var ákveðið að grenndarkynna tillögu kærenda samkvæmt 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 fyrir lóðarhöfum Ekrusmára 2 og 6 og Grundarsmára 1, 3 og 5. Athugasemdar­frestur var til 20. apríl 2018. Athugasemdir bárust frá hagsmunaaðilum á kynningar­­tíma tillögunnar.

Á fundi skipulagsráðs 7. maí 2018 var málinu vísað til umsagnar skipulags- og byggingardeildar og var umsögnin lögð fram á fundi ráðsins 16. júlí s.á. Í henni kom fram það mat deildarinnar að fyrirhuguð breyting á nýtingarhlutfalli væri í samræmi við gildandi deiliskipulag og ylli ekki íþyngjandi umhverfisáhrifum af umferð eða innsýn. Fyrirhuguð breyting leiddi hins vegar til verulegar stækkunar á byggingarreitt, eða um fjóra metra, og þar sem áætluð hæð viðbyggingar yrði 6,2 m ylli hún íþyngjandi umhverfisáhrifum, sérstaklega fyrir Ekrusmára 2, vegna skerts útsýnis og skuggavarps úr vestri á lóð og hús. Breytingin hefði fordæmisgildi fyrir svæði nr. 8 á Nónhæð. Málinu var frestað og skipulagsstjóra falið að boða málsaðila og hagsmunaaðila til samráðs­fundar. Á samráðsfundi 15. ágúst 2018 mættu þeir aðilar sem gerðu athugasemdir við tillöguna ásamt kærendum. Á fundinum lögðu kærendur fram nýja og breytta tillögu sem gerði ráð fyrir 100 m² viðbyggingu í stað 80 m². Á fundi skipulagsráðs 17. september s.á. var tillögu kærenda hafnað og var afgreiðslu ráðsins vísað til bæjarráðs og bæjarstjórnar. Á fundi bæjar­stjórnar 25. september 2018 var afgreiðsla skipulags­ráðs staðfest.

Málsrök kærenda: Kærendur byggja á því að höfnun Kópavogsbæjar á beiðni þeirra um stækkun á byggingarreit sé ólögmæt þar sem hún byggist á röngum og ómálefnalegum for­sendum. Hvað varði innsýn þá hafi skipulags- og byggingar­deild bæjarins komist að því í umsögn sinni, sem lögð hefði verið fram á fundi skipulagsráðs 16. júlí 2018, að breytingartillagan myndi ekki hafa íþyngjandi áhrif á innsýn til nágranna. Norðan við hús kærenda sé óbyggt land sem geri það að verkum að mikil fjarlægð sé í næsta hús til norðurs. Ekki sé gert ráð fyrir hækkun hússins heldur fyrst og fremst að gerður verði kjallari og húsið stækkað sem honum nemi. Hæsti punktur hússins haldist óbreyttur en byggingarreitur færist fjórum metrum nær lóðarmörkum í norður. Athygli sé vakin á því að aðrar lóðir liggi ekki að þeim lóðar­mörkum heldur opið svæði í eigu bæjarins. Verönd við húsið að Ekrusmára 2 sé við suðvestur­horn húss kærenda og verði ekki séð að umrædd stækkun til norðurs hafi áhrif á skuggavarp á veröndina. Samkvæmt gögnum um skuggavarp sé um að ræða mjög takmörkuð áhrif austan megin við húsið, en ekki töluverð, eins og haldið sé fram af hálfu Kópavogsbæjar.

Í gildi sé deiliskipulag fyrir Nónhæð frá nóvember 1991. Samkvæmt skipulaginu sé hús kærenda að Ekrusmári 4 á svæði nr. 8 en í skilmálum fyrir svæðið sé þar gert ráð fyrir einbýlishúsum á tveimur hæðum og að samanlagður gólfflötur húsa skuli vera að hámarki 279,2 m². Húsið að Ekrusmára 4 sé nú skráð 182,2 m² en mjög mörg fordæmi séu fyrir því að samþykkt hafi verið stærri hús á svæðinu. Þær röksemdir Kópavogsbæjar séu því ekki réttar að aukinn fermetrafjöldi yrði nær hámarki og að Ekrusmári 4 yrði eftir breytinguna með stærstu húsum í götunni.

Mótmælt sé röksemdum Kópavogsbæjar um að nýtingarhlutafall lóðarinnar yrði hærra en meðal­nýtingarhlutfall á svæðinu, en það sé að meðaltali 0,28 meðan að tillagan feli í sér að nýtingarhlutfall verði 0,35. Í deiliskipulagi fyrir Nónhæð komi ekki fram neinar upplýsingar um hámarks­­nýtingar­hlutfall á svæðinu. Í Aðalskipulagi Kópavogs 2012-2014 sé hins vegar miðað við að nýtingarhlutfall einbýlishúsalóða sé 0,20-0,35. Sé stækkunin því innan þeirra marka sem skipulag sveitarfélagsins geri ráð fyrir.

Kópavogsbær vísi til þess að um sé að ræða gróið hverfi þar sem litlar sem engar breytingar af þessu tagi hafi verið gerðar á þegar byggðu svæði. Á það beri hins vegar að líta að þegar hafi verið samþykktar svipaðar breytingar, s.s. stækkanir á Bergsmára 10, Bakka­smára 16, Grundarsmára 13 og Bollasmára 6. Hverfið hafi verið að taka á sig mynd en viðbúið sé að alltaf verði einhverjar breytingar, jafnvel í grónum hverfum. Kópavogsbær væri því ekki að setja fordæmi með því að samþykkja tillöguna heldur hafi bærinn nú þegar skapað fordæmi með þeim breytingum sem samþykktar hafi verið. Ítrekað sé að sú breyting sem sótt sé um sé innan ramma skipulags að öllu leyti nema að byggingarreitur stækki um 4 m til norðurs í átt að svæði sem sé óbyggt. Nýtingarhlutfall sé innan marka aðalskipulags.

Málsrök Kópavogsbæjar: Bæjaryfirvöld benda á að hin breytta tillaga feli í sér töluvert meiri grenndaráhrif en upphafleg tillaga. Þá hafi verið tekið fram í umsögn við fyrri tillögu að þrátt fyrir að sú tillaga væri í samræmi við skipulag svæðisins færi fyrirhuguð breyting verulega út fyrir byggingarreit og hefði íþyngjandi grenndaráhrif, þá sérstaklega gagnvart Ekrusmára 2. Uppfærð tillaga og sú sem kærendur hafi viljað leggja fram í stað upphaflegrar tillögu hefði enn meiri grenndaráhrif þar sem viðbyggingin myndi þá ná lengra í átt að mörkum aðliggjandi lóða, auk þess sem þá væri einnig gert ráð fyrir svölum á vestur- og austurenda viðbyggingarinnar. Í samskiptum kærenda við skipulagsyfirvöld hafi kærendur óskað eftir að draga upphaflegu tillöguna til baka og koma með nýja tillögu sem kæmi frekar til móts við athugasemdir hagsmunaaðila. Á samráðs­fundi með hagsmunaaðilum hafi hins vegar verið lögð fram ný tillaga sem hafi falið í sér aukningu byggingarmagns, þ.e. úr 44% í tæplega 55%. Bæjaryfirvöld telji að ekki sé hægt að bera saman uppbyggingu á óbyggðu svæði, s.s. Nónhæð, við það að auka byggingarmagn við þegar byggt hús í þéttu og grónu hverfi. Þá verði að telja þær breytingar sem kærendur bendi á að hafi verið samþykktar í nágrenninu töluvert minna íþyngjandi. Það eitt að heimilaðar hafi verið óverulegar breytingar í nágrenni við hús kærenda geti ekki gefið fordæmi fyrir þeirri viðbyggingu sem hér um ræði, enda sé hún töluvert stærri og hafi ívið meiri grenndaráhrif en tilgreindar breytingar.

Það sé bæjarstjórn sem fari með skipulagsvald innan marka sveitar­félagsins, sbr. 3. mgr. 3. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Í því felist tæki bæjarstjórnar til að hafa áhrif á og þróa byggð og umhverfi með bindandi hætti. Í máli þessu hafi bæjarstjórn í skjóli skipulagsvalds síns synjað umsókn kærenda um breytingu á deiliskipulagi vegna Ekru­smára 4, sem að mati bæjarins sé byggt á lögmætum og málefnalegum sjónarmiðum.

Niðurstaða: Um deiliskipulagsáætlanir er fjallað í VIII. kafla skipulagslaga nr. 123/2010. Ber sveitarstjórn ábyrgð á og annast gerð deiliskipulags skv. 1. mgr. 38. gr. tilvitnaðra laga, en land­­eigandi eða framkvæmdaraðili getur m.a. óskað eftir því við sveitarstjórn að gerð sé tillaga að breytingu á deiliskipulagi á sinn kostnað, sbr. 2. mgr. 38. gr. Samkvæmt 1. mgr. 43. gr. laganna skal fara með breytingar á samþykktu deiliskipulagi eins og um nýtt deiliskipulag sé að ræða að öðru leyti en því að ekki er skylt að taka saman lýsingu á skipulagsverkefninu skv. 1. mgr. 40. gr. Þá er sveitarstjórn heimilt samkvæmt 2. mgr. 43. gr. laganna að láta grenndar­kynna tillögu að breyttu deiliskipulagi sé hún óveruleg.

Sveitarstjórn fer með skipulagsvald innan marka sveitarfélags, eins og fram kemur í 3. mgr. 3. gr. skipulagslaga. Í því felst tæki sveitarstjórnar til að hafa áhrif á og þróa byggð og umhverfi með bindandi hætti. Á því svæði sem hér um ræðir hefur bæjarstjórn nýtt sér framangreint skipulagsvald með deiliskipulagi Nónhæðar frá nóvember 1991. Þá hefur sveitarstjórn í skjóli skipulagsvalds síns synjað kærendum um breytingu á því skipulagi. Kemur þá til skoðunar hvort sveitarstjórn hafi beitt valdi sínu á málefnalegan hátt og í samræmi við það markmið c-liðar 1. mgr. 1. gr. nefndra laga að tryggt sé að réttur einstaklinga og lögaðila verði ekki fyrir borð borinn þótt hagur heildarinnar sé hafður að leiðarljósi.

Eins og rakið hefur verið fól tillaga kærenda að breyttu deiliskipulagi í sér 100 m² viðbyggingu á baklóð Ekrusmára 4, en upphafleg grenndarkynnt tillaga gerði ráð fyrir 80 m² viðbyggingu. Var það mat sveitarfélagsins að hafna bæri tillögu kærenda þar sem hún hefði í för með sér töluverð grenndaráhrif gagnvart lóðum næstu nágranna með skerðingu á útsýni og auknu skuggavarpi. Við deiliskipulags­breytinguna færi nýtingarhlutfall lóðar kærenda úr 0,23 í 0,35, en til samanburðar má nefna að nýtingarhlutfall lóðarinnar Ekrusmára 2 er 0,20 og nýtingarhlutfall lóðarinnar Ekrusmára 6 er 0,25. Samkvæmt Aðal­skipulagi Kópavogsbæjar 2012-2024 eru þau viðmið sett að nýtingar­hlutfall einbýlishúsa­lóða á deiliskipulögðum svæðum sé á bilinu 0,20-0,35. Fæli breytingin því í sér töluvert hærra nýtingarhlutfall en á næstu lóðum, sem væri fordæmisgefandi, og með því yrði farið í hámarksviðmið aðal­skipulagsins um nýtingarhlutfall einbýlishúsalóða í sveitar­félaginu. Búa því efnis- og skipulagsrök að baki hinni kærðu ákvörðun.

Með vísan til þess sem að framan er rakið, og þeirrar staðreyndar að íbúum sveitarfélags er  ekki tryggður lögvarinn réttur til að knýja fram breytingu á gildandi deiliskipulagi, verður kröfu kærenda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar hafnað.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunar bæjarstjórnar Kópavogsbæjar frá 25. september 2018 um að synja um breytingu á deiliskipulagi Nónhæðar vegna Ekrusmára 4, Kópavogi.

sep 16
Love0

115/2018 Bankastræti

Með

Árið 2019, fimmtudaginn 12. september kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 115/2018, kæra á ákvörðun skipulags- og samgönguráðs Reykjavíkurborgar um að breyta skilmálum deiliskipulags reits 1.171.2, á þann veg að heimila áður gerða geymslu, sorpgerði og svalir að Bankastræti 12.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 14. september 2018, er barst nefndinni sama dag, kærir eigandi Skólavörðustígs 4c, Reykjavík, þá ákvörðun skipulags- og samgönguráðs Reykjavíkurborgar frá 17. ágúst 2018, að breyta skilmálum deiliskipulags á reit 1.171.2, með því að heimila áður gerða geymslu, sorpgerði og svalir að Bankastræti 12. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 4. október 2018.

Málavextir: Í byrjun ágúst 2011 sendi kærandi byggingarfulltrúa fyrirspurn þess efnis hvort veitt hefði verið byggingarleyfi fyrir stórum viðarstrúktúrum, svölum, tröppum o.fl., sem byggð hefðu verið í porti sunnan við veitingastaðinn Prikið að Bankastræti 12, og þá til hvaða starfsemi það leyfi næði, en eins og sæist af ljósmyndum neyttu gestir staðarins áfengis á svölunum og í portinu eftir kl. 22 á kvöldin. Svar byggingarfulltrúa barst hinn 9. s.m. þar sem fram kom að málið hefði verið skoðað og að greinilegt væri að byggt hefði verið út fyrir heimildir. Aðspurður staðfesti kærandi við byggingarfulltrúa að óleyfisframkvæmdin ylli ónæði í nágrenninu.

Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 8. nóvember 2011 var tekin fyrir umsókn um leyfi fyrir áður gerðri geymslu, sorpgerði og svölum á baklóð umrædds húss. Var umsóknin tekin fyrir á ný á fundi hinn 22. s.m. og er í fundargerð vísað til athugasemda eldvarnaeftirlits á umsóknarblaði. Umsóknin var síðan samþykkt á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa hinn 6. desember s.á. Kærandi ítrekaði erindi sitt til byggingarfulltrúa 30. nóvember 2011, sem og 3. janúar 2012. Svar byggingarfulltrúa barst honum hinn 3. febrúar s.á., þar sem fram kom að leyfi fyrir framkvæmdunum hefði verið veitt hinn 6. desember 2011. Kærandi kærði veitingu leyfisins til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála 2. maí 2012 sem með úrskurði uppkveðnum 21. nóvember 2013 felldi byggingarleyfið úr gildi þar sem það samræmdist ekki deili­skipulagi svæðisins.

Í kjölfar úrskurðarins sendi kærandi byggingarfulltrúa fyrirspurnir, dags. 28. janúar, 6. mars. og 28. mars 2014, þar sem spurt var um aðgerðir Reykjavíkurborgar í kjölfar úrskurðarins. Kæranda barst svar, dags. 28. mars s.á., þar sem fram kom að niðurstöðu væri að vænta á næstunni. Kærandi ítrekaði fyrirspurnina með tölvupósti 3. október s.á. og 24. s.m. Svar barst frá byggingarfulltrúa samdægurs vegna seinni fyrirspurnarinnar þar sem fram kom að farið yrði yfir málið á næstu dögum og muni kærandi upplýstur um framvindu mála. Enn sendi kærandi fyrirspurn dags. 18. febrúar 2016 og fékk það svar, 18. júlí s.á., að málið yrði skoðað. Kærandi benti svo á með tölvupósti 8. mars 2017 að honum hafi engin svör borist.

Sótt var um breytingu á skilmálum deiliskipulags staðgreinireits 1.171.2 28. september 2017. Tillaga að breytingu á skilmálum deiliskipulagsins vegna lóðarinnar nr. 12 við Bankastræti var grenndarkynnt frá 21. nóvember 2017 til og með 19. desember s.á. Engar athugasemdir bárust á kynningartíma. Kærandi sendi Reykjavíkurborg fyrirspurn, dags. 2. febrúar 2018, þar sem hann sagðist hafa rekist á auglýsingu um breytingu á deiliskipulagi. Kærandi spurði hvernig útfærslan væri frábrugðin þeirri sem hafði verið felld úr gildi í fyrrgreindum úrskurði úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála. Þá spurði hann hvort að álits Minjastofnunar hafi verið leitað vegna breytingarinnar. Að lokum spurði kærandi hvers vegna grenndarkynningin hefði ekki náð til hans. Kærandi ítrekaði fyrirspurn sína 23. febrúar 2018 og aftur 2. mars. s.á. Kærandi fékk loks svarbréf hinn 21. s.m. Hinn 23. s.m. var samþykkt að grenndarkynna tillöguna að nýju og fór sú grenndarkynning fram frá 5. apríl s.á. til og með 7. maí s.á. Kærandi var meðal þeirra sem grenndarkynningin náði til og sendi hann inn athugasemdir sem skipulagsfulltrúi svarað í umsögn sinni, dags. 18. júlí 2018. Á fundi skipulags- og samgönguráðs 17. ágúst s.á. var tillagan samþykkt með vísan til nefndrar umsagnar skipulagsfulltrúa og tók skipulagsbreytingin gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnar­tíðinda 28. september s.á.

Málsrök kæranda: Af hálfu kæranda er á það bent að byggðar hafi verið svalir og tröppur í porti sunnan við Bankastræti 12 og hafi portið þjónað sem viðbót við skemmtistaðinn Prikið þó svo að skemmtistaðurinn hafi ekki haft útileyfi til veitingasölu. Þessi starfsemi hafi aukið mjög hávaða og ónæði frá staðnum. Þar sem umrætt hús sé friðað þurfi leyfi Minjastofnunar fyrir breytingunum en eftir því hafi aldrei verið leitað, hvorki nú né þegar byggingarleyfi það sem fellt var úr gildi með úrskurði úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála hafi verið veitt. Þrátt fyrir ítrekaðar fyrirspurnir kæranda til byggingarfulltrúa um málið hafi ekkert gerst og fátt hafi verið um svör.

Að öðru leyti vísar kærandi til fyrri kæru sinnar frá árinu 2012 enda séu málsrök öll þau sömu og ekkert hafi breyst. Málsrök kæranda í því máli snerust að mestu leyti um ónæði sem nágrannar yrðu fyrir vegna breytinganna og að um óleyfisframkvæmd væri að ræða.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Borgaryfirvöld benda á að bæði Bankastræti 12 og Skólavörðu­stígur 4c séu á miðsvæði í Aðalskipulagi Reykjavíkur. Skólavörðustígur sé á landnotkunar­svæði M1c, sem skilgreint sé sem blönduð miðborgarbyggð og íbúðarbyggð. Bankastræti 12, sem hýsi veitingastaðinn Prikið, sé hins vegar á miðsvæði M1a, miðborgarkjarna. Skilgreiningu á miðborgarkjarna í Aðalskipulagi sé svohljóðandi: „Í miðborgarkjarnanum má finna lykil­stofnanir stjórnsýslu, menningar og mennta, líflegustu verslunargötur landsins, litríka flóru veitingastaða auk fjölbreyttrar sérfræðiþjónustu. Sérstök áhersla er á smásöluverslun auk veitingastarfsemi og afþreyingu sem og þjónustu lykilstofnana stjórnsýslu, menningar og mennta. Á jarðhæðum eru verslunar-, veitinga- og menningar-, félags- og þjónustustarfsemi opin almenningi í forgangi, en á efri hæðum skrifstofu- og íbúðarhúsnæði auk gistiþjónustu. Til þess að efla smásöluverslun staðbundið í miðborgarkjarnanum, stuðla að fjölbreyttri starfsemi og lifandi almenningsrýmum eru ákvæði um útlit og starfsemi við götuhliðar í miðborgarkjarna. Almennar veitingaheimildir miðsvæða gilda í miðborgarkjarna en á afmörkuðu svæði eru rýmri veitingaheimildir. Sjá nánar kaflann um Sérstök ákvæði um starfsemi. Frekari markmið um þróun miðborgarkjarnans eru sett fram í kaflanum Miðborgin í Borg fyrir fólk.“

Í kafla um sérstök ákvæði um starfsemi sé Bankastræti 12 á svæði með rýmri veitingaheimildir. Skilgreining rýmri miðborgarheimilda hljóði svo: „Lengst opið til 4.30 um helgar/frídaga. Á svæði með rýmri miðborgarheimildir má heimila allar tegundir veitingastaða í flokki I-III. Þó aldrei lengur en til 4.30. Í rekstrarleyfi veitingastaða á þessu svæði má heimila útiveitingar, þó aldrei lengur en til kl. 23.00.“

Í gildi sé deiliskipulag fyrir reit 1.171.2, sem samþykkt var í borgarráði 8. október 2002. Samkvæmt gildandi deiliskipulagi sé heimilt að byggja allt að fjögurra hæða hús á baklóð Bankastrætis 12. Ekki hafi verið sérstaklega tiltekið að á baklóð mætti koma fyrir geymslu, sorpgerði og svölum. Hin umdeilda skilmálabreyting skilgreini heimildir fyrir Bankastræti 12 skýrar með því að tilgreina að auk fyrri heimildar, þar sem byggja megi á bak við núverandi hús syðst á lóð fjögurra hæða hús með kjallara, sé einnig heimilt að koma fyrir á sama stað geymslu, sorpgerði og svölum. Skilmálabreytingin sem grenndarkynnt hafi var hafi eingöngu snúið að heimildum til framkvæmda á baklóð Bankastrætis 12 en ekki til veitingaheimilda Priksins. Bankastræti 12 sé hins vegar innan landnotkunar miðborgarkjarna M1a og veitinga­heimildir því rúmar í samræmi við skilgreiningar aðalskipulags sem taldar voru upp að framan.

Hin kærða deiliskipulagsbreyting feli eingöngu í sér rýmkun á áður fengnum heimildum til framkvæmda á baklóð. Í samræmi við 31. gr. laga um menningarminjar nr. 80/2012 skal eigandi friðlýstra húsa og mannvirkja leita álits Minjastofnunar Íslands áður en sótt er um byggingar­leyfi fyrir framkvæmdinni. Í greininni segir: „Vilji eigandi friðlýstrar eignar ráðast í fram­kvæmd sem leyfi þarf til skal hann í umsókn sinni til Minjastofnunar Íslands lýsa fyrirhuguðum framkvæmdum og láta uppdrátt fylgja. Stofnunin skal svo fljótt sem við verður komið og í síðasta lagi innan fjögurra vikna frá því að umsókn berst gera eiganda grein fyrir afstöðu sinni. Setji stofnunin það skilyrði fyrir samþykki sínu að verk sé framkvæmt á tiltekinn annan hátt en tilgreindur er í umsókn er eiganda skylt að hlíta því.“

Engin gögn liggi fyrir um ónæði af rekstri veitingastaðarins enda séu slík mál ekki á borði skipulagsfulltrúa. Beri að beina kvörtunum vegna ónæðis til leyfisveitanda rekstrarleyfis eða lögreglu.

Athugasemdir rekstraraðila veitingastaðarins að Bankastræti 12: Bent er á að fullyrðingar kæranda um að hávaði frá Prikinu hafi aukist eigi ekki við nein rök eða mælingar að styðjast. Margir veitinga- og skemmtistaðir séu á svæðinu og nærtækara sé að líta svo á að hávaði berist frá þeim. Ekki hafi þurft að afla álits Minjastofnunar vegna deiliskipulagsbreytingarinnar en í ljósi athugasemda kæranda hafi það nú engu að síður verið gert.

Í bréfi Minjastofnunar, dags. 24. júní 2019, kemur fram að óskað sé eftir áliti stofnunarinnar á áður gerðum breytingum á baklóð hússins við Bankastræti 12, Priksins. Húsið sé tvílyft timburhús, að stofni til frá 1868. Húsið njóti friðunar vegna aldurs skv. 1. mgr. 29. gr. laga um menningarminjar nr. 80/2012. Í því felist að óheimilt sé að raska húsinu, spilla því eða breyta, rífa eða flytja úr stað, nema með leyfi Minjastofnunar Íslands sbr. 2. mgr. 29. gr. laganna. Húsið njóti hverfisverndar í dökkgulum flokki götumynda samkvæmt Húsaskrá Reykjavíkurborgar. Sótt sé um leyfi fyrir staðsetningu geymslugáms á baklóð sem standi fast upp við bakvegg hins friðaða húss án þess að tengjast því. Ofan á gáminum séu svalir úr timbri með málmstoðum sem myndi flóttaleið af 2. hæð hússins. Við hlið gámsins sé aflokað sorpgerði og hlið með gönguhurð hafi verið sett upp sem loki portið frá götunni. Í bréfi Minjastofnunar segir svo að þær þegar gerðu breytingar sem sótt sé um leyfi fyrir snerti ekki hið friðaða hús beint og rýri ekki varðveislugildi þess. Af þeim sé hins vegar lítil prýði og beri að líta gáminn og svalirnar sem bráðabirgðalausn þar til ráðist verði í nauðsynlegar endurbætur á húsinu. Minjastofnun geri ekki athugasemd við að svalirnar og gámurinn fái að standa á þeirri forsendu að um tímabundna lausn sé að ræða sem fjarlægð verði innan tíðar.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um breytingu á skilmálum deiliskipulags fyrir staðgreinireit 1.171.2 sem afmarkast af Bankastræti, Skólavörðustíg, Bergstaðastræti, Hallveigarstíg og Ingólfsstræti. Í breytingunni felst heimild fyrir geymslu, sorpgerði og svölum sem þegar voru til staðar í porti á baklóð Bankastrætis 12 með útgöngudyrum sem snúa að Ingólfsstræti. Á kærandi fasteign við Skólavörðustíg. Fyrir breytinguna var heimild til að byggja fjögurra hæða hús með kjallara á baklóðinni með inndregna efstu hæð frá Bankastræti og hróflar deiliskipulagsbreytingin ekki við þeim byggingarheimildum.

Kærandi bendir á að hann hafi sent Reykjavíkurborg fjölmörg erindi varðandi málið en hafi sjaldan fengið svör. Það er meginregla stjórnsýsluréttar að hver sá, sem ber upp skriflegt erindi við stjórnvald, eigi almennt rétt á að fá skriflegt svar nema svars sé ekki vænst, sbr. athuga­semdir við 20. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þrátt fyrir að mjög hafi skort á að meginreglu þessari hafi verið fylgt í aðdraganda hinnar kærðu ákvörðunar hafði það ekki áhrif á endanlega niðurstöðu í málinu. Af þeim sökum raskar sá ágalli ekki gildi ákvörðunarinnar.

Hin umdeilda deiliskipulagsbreyting var grenndarkynnt sem óveruleg breyting á deiliskipulagi skv. 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Grenndarkynningin fór fram frá 21. nóvember 2017 til og með 19. desember s.á. Sú grenndarkynning var ekki send kæranda. Grenndar­kynningin var endurtekin frá 5. apríl 2018 til og með 7. maí s.á. og var þá send kæranda. Við mat á því hvort breyting á deiliskipulagi teljist óveruleg skv. 2. mgr. 43. gr. á að taka mið af því að hve miklu leyti tillagan víkur frá notkun, nýtingarhlutfalli, útliti og formi viðkomandi svæðis. Sambærilegt ákvæði er að finna í gr. 5.8.2. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013, en þar er að auki tilgreint að meta skuli hvort um fordæmisgefandi breytingu sé að ræða eða breytingu er varði almannahagsmuni.

Notkun, form og nýtingarhlutfall lóðarinnar Bankastrætis 12 breytist ekki við umdeilda deiliskipulags­breytingu en útlit byggingarinnar breytist óhjákvæmilega með tilkomu svala, geymslu og sorpgerðis. Í ljósi þess að hið umrædda svæði er lokað af með háum veggjum verður þó að telja breytinguna smávægilega með tilliti til ásýndar hússins frá götu og er aflokun svæðisins til þess fallin að draga frekar úr grenndaráhrifum gagnvart granneignum. Með breytingu á deiliskipulagi staðgreinireits 1.171.2 sem birtist í B-deild Stjórnartíðinda 10. mars 2017 var heimilað að byggja 15 m2 svalir við suðurhlið hússins að Bankastræti 14. Verður því ekki talið að um fordæmisgefandi deili­skipulagsbreytingu sé að ræða á svæðinu. Var því heimilt að grenndarkynna breytingartillöguna í samræmi við 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga.

Að kynningu lokinni var tillagan tekin fyrir í skipulags- og samgönguráði, framkomnum athugasemdum kæranda svarað, breytingartillagan samþykkt og auglýsing um gildistöku hennar birt í B-deild Stjórnartíðinda

Samkvæmt deiliskipulagi umrædds svæðis nýtur húsið að Bankastræti 12 verndar vegna mikilvægis þess í götumynd Bankastrætis og Ingólfsstrætis og vegna aldurs er húsið háð þjóðminjalögum hvað varðar breytingar á ástandi þess. Samkvæmt 3. mgr. 16. gr. laga um menningarminjar nr. 80/2012 skulu skipulagsyfirvöld tilkynna Minjastofnun Íslands um gerð skipulagsáætlana og verulegar breytingar á þeim og í 3. mgr. 30. gr. sömu laga kemur fram að álit Minjastofnunar Íslands skuli liggja fyrir áður en byggingarleyfi er veitt til framkvæmda sem fjallað er um í greininni. Í máli þessu er um óverulegar breytingar á deiliskipulagi að ræða og eiga því tilvitnuð ákvæði laganna ekki við í máli þessu. Allt að einu liggur álit Minjastofnunar fyrir vegna umræddrar skipulagsbreytingar þar sem fram kemur að heimilaðar breytingar snerti ekki hið friðaða hús beint og rýri ekki varðveislugildi þess og leggist stofnunin því ekki gegn heimiluðum breytingum.

Samkvæmt Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030 er Bankastræti 12 á miðborgarsvæði M1a. Á svæðinu er heimilt að vera með veitingastaði flokkum I-III. Þá er Bankastræti 12 jafnframt á svæði með rýmri miðborgarheimildir. Í því felst að veitingastaðir mega vera opnir lengst til kl. 4:30 um helgar og öðrum frídögum. Samkvæmt framansögðu mega íbúar á svæðinu gera ráð fyrir ónæði sem hlýst af veitingastöðum á miðborgarsvæði. Ekkert bendir til þess að ónæði frá Bankastræti 12 sé meira en við megi búast.

Með vísan til þess sem að framan er rakið er hin kærða ákvörðun ekki haldinn þeim annmörkum sem raskað geta gildi hennar. Verður ógildingarkröfu kæranda þar af leiðandi hafnað.

Rétt þykir að benda á að þeir sem geta sýnt fram á tjón vegna breytinga á deiliskipulagi eiga eftir atvikum rétt á bótum af þeim sökum, sbr. 51. gr. skipulagslaga. Það álitaefni á hins vegar ekki undir úrskurðarnefndina heldur eftir atvikum dómstóla.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um ógilding ákvörðunar skipulags- og samgönguráðs Reykjavíkur­borgar frá 17. ágúst 2018 um að breyta skilmálum deiliskipulags staðgreinireits 1.171.2 á þann veg að heimila áður gerða geymslu, sorpgerði og svalir að Bankastræti 12.

sep 16
Love0

98/2018 Klapparstígur

Með

Árið 2019, fimmtudaginn 12. september 2019 kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 98/2018, kæra á ákvörðun umhverfis- og skipulagsráðs Reykjavíkurborgar frá 2. maí 2018 um að breyta skilmálum deiliskipulags Brynjureits vegna lóðar nr. 29 við Klapparstíg.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 15. júlí 2018, er barst nefndinni sama dag, kæra eigendur 2.-4. hæðar Klapparstígs 29 þá ákvörðun umhverfis- og skipulagsráðs Reykjavíkurborgar frá 2. maí 2018 að breyta skilmálum deiliskipulags Brynju­reits vegna lóðar nr. 29 við Klapparstíg. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 20. nóvember 2018.

Málavextir: Hinn 27. júní 2017 var óskað eftir breytingu á gildandi deiliskipulagi Brynjureits, staðgreinireits 1.172.0, sem afmarkast af Klapparstíg, Hverfisgötu, Laugavegi og Vatnsstíg. Í breytingunum fólst að heimilað yrði að hafa veitingastað í flokki II á jarðhæð Klapparstígs 29. Óskað var eftir breytingunni fyrir hönd eiganda jarðhæðar hússins. Skipulagsfulltrúi grenndar­kynnti umsótta breytingu fyrir eigendum nærliggjandi húsa og gaf þeim kost á að tjá sig um hana. Breytingartillagan var síðan samþykkt í umhverfis- og skipulagsráði 30. ágúst 2017 en orðalagi um opnunartíma til kl. 23 virka daga og kl. 01 um helgar var fellt út þar sem fyrirhugað var að breyta aðalskipulagi borgarinnar á þann veg að þau skilyrði kæmu þar fram. Borgarráð staðfesti þá afgreiðslu 7. september 2017 og tók deiliskipulagsbreytingin gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 13. október s.á. Fól skipulagsbreytingin í sér heimild fyrir veitingastað í flokki II á jarðhæð Klapparstígs 29 í stað rakarastofu. Kærendur máls þessa kærðu þá deiliskipulagsbreytingu til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála með bréfi, dags. 19. mars 2018. Töldu þeir grenndarkynningu hinnar kærðu deiliskipulagsbreytingar ólöglega þar sem hún hafi ekki náð til eigenda fasteigna í húsinu að Klapparstíg 29 og þannig hafi verið brotið á andmælarétti þeirra.

Skipulagsfulltrúi sendi tilkynningu til kærenda 20. mars 2018 þess efnis að boðað væri til annarrar grenndarkynningar vegna málsins með fresti til athugasemda frá 22. mars 2018 til og með 19. apríl s.á. og sendu kærendur inn athugasemdir innan þess frests. Lagði skipulagsfulltrúi til í umsögn sinni, dags. 27. apríl 2018, að hin grenndarkynnta tillaga að breytingu á skilmálum deiliskipulags Brynjureits vegna lóðarinnar að Klapparstíg 29 yrði samþykkt án breytinga. Var tillagan samþykkt á fundi umhverfis- og skipulagsráðs 2. maí 2018 og öðlaðist gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 15. júní s.á.

Með úrskurði uppkveðnum 29. júní 2018 var fyrra máli kærenda vísað frá úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála þar sem hin kærða ákvörðun hafði ekki réttarverkan að lögum eftir að hin nýja breyting á deiliskipulagi vegna Klapparstígs 29 tók gildi. Kærendur skutu síðan ákvörðun umhverfis- og skipulagsráðs frá 2. maí 2018 um að breyta skilmálum deiliskipulags Brynjureits vegna lóðar nr. 29 við Klapparstíg til úrskurðarnefndarinnar eins og að framan greinir.

Málsrök kærenda: Kærendur telja hina kærðu deiliskipulagsbreytingu vera í andstöðu við sérstök ákvæði Aðalskipulags Reykjavíkur 2010-2030 um miðbæ Reykjavíkur og atvinnu­starfsemi við Klapparstíg. Finna megi sérstök ákvæði um starfsemi, takmarkanir og frávik frá almennri skilgreiningu landnotkunar varðandi götuhliðar í miðborginni. Ljóst sé að Klappar­stígur, á milli Hverfisgötu og Laugavegs, sé ætlaður smávöruverslun og skuli hlutfall hennar nema að lágmarki 50%. Því sé hin umrædda deiliskipulagsbreyting, sem heimili rekstur veitingastaðar í flokki II, í andstöðu við aðalskipulag. Þegar af þeirri ástæðu sé breytingin ólögmæt, sbr. 3. mgr. 37. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og gr. 5.1.2. skipulagsreglugerðar nr. 90/2013. Í þessu samhengi vísa kærendur einnig til afgreiðslu umhverfis- og skipulagssviðs Reykjavíkurborgar, dags. 7. janúar 2016, vegna starfsemi Hard Rock Café við Lækjargötu og sambærilegs máls vegna veitingastaðarins NAM á Laugavegi 18b.

Skipulagsbreytingin sé einnig í andstöðu við lög um fjöleignarhús nr. 26/1994. Ágreiningur málsins snúist m.a. um hvort breyting á rekstri hársnyrtistofu í rekstur kráar eða veitingarekstur með vínveitingaleyfi, feli í sér breytta hagnýtingu séreignar í skilningi 27. gr. fjöleignarhúsalaga en sjónarmiði eigenda jarðhæðar Klapparstígs 29 um að ekki þurfi samþykki meðeigenda fyrir breytingunni séu röng.

Í 27. gr. fjöleignarhúsalaga sé hvergi gerður áskilnaður um að hin meinta breytta hagnýting verði að snúa að sameign hússins, þvert á móti fjallar ákvæðið um þau tilfelli þegar breyting á hagnýtingu séreignar „frá því sem verið hefur eða ráð var fyrir gert í upphafi“ hefur í för með sér „verulega meira ónæði, röskun eða óþægindi fyrir aðra eigendur eða afnotahafa en áður var og gengur og gerist í sambærilegum húsum […]“. Í slíkum tilvikum sé breytingin háð samþykki allra eigenda hússins, jafnvel þótt breytingin varði einungis séreignarhluta eins eiganda hússins. Í almennum athugasemdum um 27. gr. fjöleignarhúsalaga, sem fylgdi frumvarpi því er varð að lögunum, segi m.a. að „við það [sé] miðað að breyting á hagnýtingu séreignar sé alltaf háð samþykki annarra eigenda, ýmist allra ef breyting er veruleg, sbr. 1. mgr., eða einfalds meirihluta miðað við fjölda og eignarhluta ef hún telst ekki veruleg, sbr. 3. mgr. [Sé] það ótvírætt eðlilegri og réttlátari tilhögun en nú [sé]“.

Fyrir liggi að kærendur hafi ekki veitt samþykki sitt fyrir veitingahúsa-, skemmtistaða- eða kráarrekstri á jarðhæð húsnæðisins að Klapparstíg 29. Þá sé mjög skýrt með tilliti til laganna og lögskýringargagna að breyting á hagnýtingu séreignar sé alltaf háð samþykki annarra eigenda, ýmist allra eða einfalds meirihluta. Hvorugt sé fyrir hendi í máli þessu þar sem einungis sjálfur eigandi jarðhæðarinnar sé samþykkur breytingum á eigin eignarhluta.

Samkvæmt greinargerð með frumvarpi því er varð að fjöleignarhúsalögum komi skýrlega fram í almennum athugasemdum um 27. gr. laganna að áhersla sé lögð á að eigendur fái notið eigna sinna í friði og án truflunar. Kærendum þyki ljóst að rekstur kráar muni hafa veruleg áhrif á þá og valda þeim alls kyns ónæði, röskun og óþægindum. Þessi eðlisbreyting á sambýli kærenda ætti ekki að ná fram að ganga án þeirra samþykkis. Í umsögn skrifstofu sviðsstjóra frá 26. júní 2018 komi fram að hin breytta hagnýting séreignar jarðhæðarinnar, þ.e. úr rekstri hársnyrtistofu í rekstur kráar, sé svo veruleg að breyta þyrfti sameign hússins, m.a. lögnum og ytra byrði þess sem jafnframt sé háð samþykki allra kærenda.

Af öllu framangreindu sé ljóst að hin umrædda deiliskipulagsbreyting sé í andstöðu við lög um fjöleignarhús þar sem hún feli í sér breytingu á annars vegar hagnýtingu séreignar jarð­hæðarinnar og hins vegar sameign hússins án samþykkis kærenda, sbr. m.a. 6.og 8. gr. og 1. og 3. mgr. 27. gr. laganna.

Kærendur telji jafnframt að málsmeðferð Reykjavíkurborgar hafi verið í andstöðu við skipulagslög, stjórnsýslulög nr. 37/1993 og upplýsingalög nr. 140/2012. Reykjavíkurborg hafi metið breytinguna óverulega og því ekki talið ástæðu til málsmeðferðar skv. 1. mgr. 43. gr. skipulagslaga, heldur skyldi breytingin grenndarkynnt. Í 2. mgr. 44. gr. skipulagslaga segi að grenndarkynning felist í því að skipulagsnefnd kynni nágrönnum sem taldir séu geta átt hagsmuna að gæta leyfisumsókn eða tillögu að breytingu á skipulagsáætlun og gefi þeim kost á að tjá sig um hana innan tilskilins frests sem skuli vera a.m.k. fjórar vikur. Kærendum, sem hafi sannarlega mesta hagsmuni af deiliskipulagsbreytingunni, hafi upphaflega ekki fengið tillöguna senda til kynningar í samræmi við lög. Þess í stað hafi Reykjavíkurborg kynnt eigenda nærliggjandi íbúða umrædda breytingu. Í stað þess að viðurkenna að um mistök hafi verið að ræða hafi Reykjavíkurborg haldið því fram að kærendur hefðu ekki lögvarða hagsmuni af breytingunni en boðuðu þá síðar til annarrar grenndarkynningar.

Breytingin á deiliskipulaginu hafi verið veruleg og ljóst að rekstur kráar með a.m.k. opnunar­tíma lengur en til kl. 23 á virkum dögum og kl. 01 um helgar muni hafa veruleg áhrif á eigendur og íbúa efri hæða Klapparstígs 29. Í því sambandi sé vísað til þess að verslun hafi verið starfrækt á jarðhæð hússins í áratugi. Véla- og járnvöruverslun hafi starfað í húsinu fram yfir 1970 en undanfarna áratugi hafi verið rekin þar rakarastofa. Rekstur kráar með mjög rúman opnunartíma fæli í sér algjöra eðlisbreytingu frá þeim rekstri til verulegs óhagræðis fyrir kærendur.

Af málsmeðferðinni og samskiptum kærenda við Reykjavíkurborg megi sjá að brotið hafi verið gegn leiðbeiningarskyldu, upplýsingaskyldu og skyldu til að rökstyðja ákvörðun, sbr. 7., 15. og 22. gr. stjórnsýslulaga. Þá hafi verið brotið gegn andmælarétti þeirra skv. meginreglum stjórnsýsluréttar sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga, þar sem þeim hafi verið haldið utan við afgreiðslu málsins og hafi ekki fengið þau gögn, upplýsingar, rökstuðning eða leiðbeiningar sem þeir leituðu eftir til að gæta hagsmuna sinna.

Einnig er vísað til þess að breytingin á deiliskipulaginu sé ekki í samræmi við tillöguna sem hafi verið grenndarkynnt þar sem í hinni samþykktu breytingu hafi verið felldar út takmarkanir á opnunartíma og virðist sem Reykjavíkurborg undirbúi breytingar á reglum sínum sem miði að því að hann verði enn lengri en kynntur hafi verið í grenndarkynningunni.

Að lokum byggja kærendur á því að undirbúningur og rannsókn málsins hafi verið í andstöðu við skipulagslög og meginreglur stjórnsýslulaga. Í því sambandi sé vísað til þess að ekki hafi verið rannsakað hvort breytingin teldist óveruleg breyting á deiliskipulagi. Í grenndar­kynningunni hafi ekki verið að finna rökstuðning fyrir málsmeðferðinni líkt og gr. 5.9.2.  skipulagsreglugerðar kveði á um. Ekki hafi verið rannsakað hvaða áhrif breytingin hefði á nærliggjandi umhverfi, hljóðvist, íbúðarbyggð og þá atvinnustarfsemi sem fram fari við götuna. Þá hafi ekki verið rannsakað hvort breytingin hafi verið í samræmi við aðalskipulag Reykjavíkurborgar.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu borgaryfirvalda er vísað til þess að samkvæmt miðborgarkafla aðalskipulags Reykjavíkurborgar sé umrætt húsnæði á skilgreindu hliðar­verslunarsvæði 16 þar sem gert sé ráð fyrir 50% smásöluverslun að lágmarki á jarðhæðum húsa innan götusvæðisins. Í dag sé hlutfall smásöluverslunar 20% og hafi verið það síðan að starfsemiskvóti hafi verið settur á svæðinu með gildistöku aðalskipulagsins í febrúar 2014.

Áður hafi verið rekin rakarastofa á jarðhæð við Klapparstíg 29, sem flokkist undir „skrifstofur og fagleg þjónusta“, en ekki „smásöluverslun“. Það myndi því ekki hafa áhrif á starfsemiskvóta fyrir smávöruverslun á götuhliðum jarðhæða á svæðinu ef húsnæðinu yrði breytt úr rakarastofu í veitingastað, þ.e. hlutfall smásöluverslunar myndi haldast í 20% en ekki fara minnkandi. Frá því að starfsemiskvótar á götusvæðum í miðborg Reykjavíkurborgar tóku gildi um og upp úr aldamótum hafi vinnureglan við afgreiðslu á umsóknum um breytingu á starfsemi verið sú að ef starfsemi falli ekki undir smásöluverslun eða matvöruverslun þá hafi ekki verið gerð athugasemd við breytingu á starfseminni þrátt fyrir að smásöluverslun sé undir starfsemiskvóta á tilteknu götusvæði ef smásöluverslun minnki ekki.

Sú breyting á hagnýtingu, þ.e. að reka veitingastað í stað rakarastofu, sé ekki þess háttar breyting á hagnýtingu sem ákvæði 27. gr. fjöleignarhúsalaga taki til. Ljóst sé að samkvæmt gildandi skipulagi fyrir það svæði þar sem umrædd húseign standi sé heimilt að reka veitingahús. Þegar hagnýtingu séreignar sé hliðrað með þessum hætti úr þjónustu í veitingarekstur telji borgaryfirvöld að einkum hljóti að reyna á hvort aðili sem um slíkt sæki uppfylli fagleg skilyrði laga til að mega reka veitingahús á viðkomandi stað og hvort slíkt sé heimilt vegna gildandi skipulags. Því sé vísað á bug að breytingin sé í andstöðu við lög um fjöleignarhús nr. 26/1994.

Ekki hafi verið farið gegn rannsóknarreglu stjórnsýslulaga við meðferð málsins enda hafi málsmeðferð við deiliskipulagið alfarið verið í samræmi við skipulagslög, skipulagsreglugerð og stjórnsýslulög. Samkvæmt 1. mgr. 43. gr. skipulagslaga skuli fara með breytingu á deili­skipulagi eins og um nýtt deiliskipulag sé að ræða með því fráviki að ekki sé skylt að taka saman lýsingu skv. 1. mgr. 40. gr. laganna. Sú undantekning sé gerð í 2. mgr. 43. gr. að telji sveitar­stjórn að gera þurfi breytingar á gildandi deiliskipulagi, sem séu það óverulegar að ekki sé talin ástæða til meðferðar skv. 1. mgr. ákvæðisins, skuli fara fram grenndarkynning. Grenndar­kynning sé því undantekning frá meginreglunni. Við mat á því hvort breyting á deiliskipulagi teljist óveruleg skuli taka mið af því að hve miklu leyti tillagan víki frá notkun, nýtingarhlutfalli, útliti og formi viðkomandi svæðis. Sambærileg ákvæði sé að finna í gr. 5.8.2. skipulags­reglugerðar, en jafnframt sé þar tilgreint að meta skuli hvort um fordæmisgefandi breytingu sé að ræða eða breytingu er varði almannahagsmuni. Deiliskipulagstillaga sú sem hér um ræði hafi verið talin minni háttar breyting á notkun og hafi því verið grenndarkynnt öðrum lóðarhöfum og nágrönnum, sbr. 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga.

Við afgreiðslu deiliskipulagsbreytingarinnar hafi verið ákveðið að fella opnunartíma út þar sem opnunartími veitingastaða sé ekki lengur ákvarðaður í lögum nr. 85/2007 um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald. Á þeim forsendum hafi verið gerð breyting á aðalskipulagi Reykjavíkurborgar þar sem opnunartími veitingastaða sé ákvarðaður. Í aðalskipulagsbreytingu sem tók gildi með birtingu í B-deild Stjórnartíðinda 14. mars 2018 hafi verið sett almennt viðmið um opnunartíma veitingastaða í flokki II, sem miðist við til kl. 23 á virkum dögum og kl. 01 um helgar. Hafi þótt rétt að hafa heimildina í aðalskipulagi fremur en deiliskipulagi.

Lóðin klapparstígur 29 sé skráð sem viðskipta- og þjónustulóð hjá Þjóðskrá Íslands og heimilt sé að stunda þar viðskipti og þjónustu. Óeðlilegt sé að takmarka í deiliskipulagi starfsemi við eina iðngrein líkt og gert hafi verið í eldra skipulagi. Því hafi verið gerð breyting til að opna á þær heimildir sem gildi á svæðinu skv. aðalskipulagi.

Málsmeðferð skipulagsbreytingarinnar hafi að öllu leyti verið í samræmi við ákvæði skipulagslaga og stjórnsýslulaga.

———-

Eigendum jarðhæðar að Klapparstíg 29 var gefinn kostur á að koma athugasemdum á framfæri vegna kærumálsins en hafa ekki látið málið til sín taka.

Niðurstaða: Í hinni kærðu deiliskipulagsbreytingu felst að í stað orðalags í skilmálum deili­skipulagsins um að Rakarastofan á Klapparstíg 29 verði á jarðhæð komi heimild til að opna veitingastað í flokki II á jarðhæð hússins á sama stað. Að auki er tekið fram að ekki megi byrgja fyrir glugga í umræddu húsnæði og að ytri byrði hússins haldist óbreytt. Skilmálar skipulagsins haldast að öðru leyti óbreyttir.

Í 19. tl. 1. mgr. 2. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 er skipulagsáætlun skilgreind sem áætlun um markmið og ákvarðanir viðkomandi stjórnvalda um framtíðarnotkun lands. Þar sé gerð grein fyrir því að hvers konar framkvæmdum sé stefnt og hvernig þær falli að landnotkun á tilteknu svæði. Í 2. mgr. 12. gr. sömu laga er jafnframt kveðið á um að í skipulagsáætlunum sé mörkuð stefna um landnotkun og byggðaþróun. Þar séu sett fram stefnumið um einstaka þætti er varða t.d. íbúðarbyggð og atvinnusvæði. Skv. 1. mgr. 37. gr. laganna er deiliskipulag skilgreint sem skipulagsáætlun fyrir afmarkað svæði eða reit innan sveitarfélags. Í deiliskipulagi eru teknar ákvarðanir sem þurfa að liggja fyrir vegna byggingar- og framkvæmdaleyfa, sbr. einnig 6. tl. 1. mgr. 2. gr. sömu laga. Hin kærða deiliskipulagsbreyting felur í sér ákvörðun um heimilaða notkun húsnæðis á fyrstu hæð hússins að Klapparstíg 29, en skv. 1. mgr. 9. gr. laga um mannvirki nr. 160/2010 er m.a. óheimilt að breyta notkun húss nema að fengnu leyfi byggingarfulltrúa. Skipulagsáætlanir breyta því ekki hagnýtingu séreignar einar og sér heldur þarf að liggja fyrir byggingarleyfi fyrir breyttri notkun húsnæðis sem rúmast innan heimilda gildandi skipulags. Í ljósi þess var ekki þörf á að afla samþykkis annarra eigenda fjöleignar­hússins að Klapparstíg 29 skv. 27. gr. fjöleignarhúsalaga við greinda deiliskipulagsbreytingu. Við samþykki byggingarleyfis fyrir breyttri notkun séreignar getur hins vegar eftir atvikum þurft slíkt samþykki, sbr. 10. gr. laga um mannvirki og 27. gr. fjöleignarhúsalaga.

Í Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030 er umræddur reitur á miðborgarsvæði M1a. Samkvæmt miðborgarkafla aðalskipulagsins er Klapparstígur 29 á hliðarverslunargötusvæði 16. Á því svæði er gert ráð fyrir að hlutfall smásöluverslunar sé að lágmarki 50%. Heimildir til annarrar starfsemi en smásöluverslunar geti því ekki verið umfram 50% og forsenda fyrir því að samþykkt sé breytt notkun á jarðhæð sé sú að hlutfall smásöluverslunar fari ekki undir 50% við þá götuhlið sem um ræðir. Jafnframt segir í miðborgarkafla aðalskipulagsins að við breytta starfsemi í götu með „götuhliðarstýringu“ skuli stuðlað að því að auka hlutfall virkra götuhliða. Ekki sé heimilt að breyta núverandi atvinnu- og þjónustuhúsnæði á jarðhæðum í íbúðir. Umrædd deiliskipulagsbreyting er innan landnotkunarheimilda aðalskipulags enda er ekki verið að minnka hlut smásöluverslunar á skipulagssvæðinu.

Hina kærða deiliskipulagsbreyting var grenndarkynnt í samræmi við ákvæði 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga. Í því ákvæði er kveðið á um að sveitarstjórn skuli láta fara fram grenndarkynningu telji hún að gera þurfi breytingar á samþykktu deiliskipulagi sem séu það óverulegar að ekki sé talin ástæða til meðferðar skv. 1. mgr. ákvæðisins. Við mat á því hvort breyting á deiliskipulagi teljist óveruleg skv. 2. mgr. 43. gr. á að taka mið af því að hve miklu leyti tillagan víkur frá notkun, nýtingarhlutfalli, útliti og formi viðkomandi svæðis. Sambærilegt ákvæði er að finna í gr. 5.8.2. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013, en þar er að auki tilgreint að meta skuli hvort um fordæmisgefandi breytingu sé að ræða eða breytingu er varði almanna­hagsmuni. Í athugasemdum með frumvarpi því er varð að skipulagslögum eru nefnd dæmi um óverulegar deiliskipulagsbreytingar. Í dæmaskyni er nefnt að til óverulegra framkvæmda teljist þegar iðnaðarhúsnæði er breytt í íbúðarhúsnæði, glerjun útisvala, skyggni yfir útidyr, dúkkuhús sem sett eru í garð o.s.frv. Dæmi þessi eiga það sameiginlegt að hafa óveruleg grenndaráhrif. Við túlkun á heimild sveitarfélaga til að grenndarkynna deiliskipulagsbreytingu ber einnig að hafa í huga að um undantekningarákvæði er að ræða frá þeirri meginreglu sem fram kemur í 1. mgr. 43. gr. skipulagslaga og ber því að túlka heimildina þröngt.

Fyrir liggur að umdeild skipulagsbreyting heimilar rekstur veitingastaðar í flokki II með opnunartíma til kl. 23 á virkum dögum og til kl. 01 um helgar í stað rakarastofu sem rekin hafði verið að Klapparstíg 29 um árabil. Rekstur veitingastaða var heimill á skipulagssvæðinu fyrir breytinguna en ástæða hennar mun hafa verið sú að í deiliskipulagi hafi verið kveðið á um að í húsnæðinu væri áfram rekin rakarastofa. Víkur deiliskipulagsbreytingin ekki frá almennt heimilaðri landnotkun, nýtingarhlutfalli, útliti og formi skipulagssvæðisins. Ekki er um fordæmis­gefandi ákvörðun að ræða þar sem á skipulagssvæðinu eru þegar reknir veitingastaðir.

Kærendum var send tilkynning um grenndarkynningu 20. mars 2018. Frestur til að senda inn athugasemdir var frá og með 22. mars til 19. apríl s.á. Sá frestur er fjórar vikur og því í samræmi við 1. málsl. 2. mgr. 44. gr. skipulagslaga og var athugasemdum kærenda svarað 27. apríl s.á. í samræmi við 2. málsl. sömu málsgreinar. Deiliskipulagsbreytingin var samþykkt í umhverfis- og skipulagsráði 2. maí 2018 og birtist auglýsing um gildistöku hennar í B-deild Stjórnartíðinda 15. júní s.á. Framangreind málsmeðferð var því í samræmi við kröfur skipulags­laga. Þó verður ekki séð að rökstuðningur fyrir málsmeðferð skv. 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga komi fram í bréfi sem sent var til kærenda, dags. 20. mars 2018, líkt og kveðið er á um í gr. 5.9.2. skipulagsreglugerðar. Slíkur annmarki á málsmeðferð varðar þó ekki ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar, þar sem kærendur fengu notið andmælaréttar.

Að öllu framangreindu virtu verður kröfu kærenda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar hafnað.

Rétt þykir að benda á að þeir sem geta sýnt fram á tjón vegna breytinga á deiliskipulagi eiga eftir atvikum rétt á bótum af þeim sökum, sbr. 51. gr. skipulagslaga. Það álitaefni á hins vegar ekki undir úrskurðarnefndina heldur eftir atvikum dómstóla.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunar umhverfis- og skipulagsráðs Reykjavíkurborgar frá 2. maí 2018 um að breyta skilmálum deiliskipulags Brynjureits vegna lóðar nr. 29 við Klapparstíg.

ágú 23
Love0

105/2018 Skólavörðuholt

Með

Árið 2019, fimmtudaginn 22. ágúst, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 105/2018, kæra á ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 24. maí 2018 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Skólavörðuholts vegna lóðanna nr. 21-27 við Frakkastíg og nr. 2-20 við Bergþórugötu.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 2. ágúst 2018, er barst nefndinni sama dag, kærir eigandi, Bergþórugötu 8, Reykjavík, ákvörðun borgar­ráðs Reykjavíkur frá 24. maí 2018 um breytingu á deiliskipulagi Skólavörðuholts vegna lóðanna nr. 21-27 við Frakkastíg og nr. 2-20 við Bergþórugötu. Skilja verður málatilbúnað kæranda svo að krafist sé ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 3. september 2018.

Málavextir: Í gildi er deiliskipulag Skólavörðuholts sem samþykkt var 13. nóvember 2001 og birt í B-deild Stjórnartíðinda 17. maí 2002. Á fundi umhverfis- og skipulagsráðs 24. janúar 2018 og borgarráðs Reykjavíkur 1. febrúar 2018 var samþykkt að auglýsa tillögu að breytingu á umræddu deiliskipulagi vegna lóðanna nr. 21-27 við Frakkastíg og nr. 2-20 við Bergþórugötu. Fól tillagan m.a. í sér heimild til að reisa nýjar byggingar og breyta núverandi byggingum við Bergþórugötu. Á lóð nr. 6 við Bergþórugötu yrði heimilt að bæta við rishæð og hækka þak. Heimilt yrði að sameina lóðirnar nr. 10 og 12 og reisa tveggja hæða hús með risi með allt að 18 íbúðum. Á lóð nr. 18 mætti reisa tveggja hæða byggingu með þremur íbúðum og í húsi á lóð nr. 20 yrði heimilað að hafa fjórar íbúðir en þar hafði áður verið starfræktur leikskóli.

Tillagan var auglýst til kynningar frá 12. febrúar til 26. mars 2018 og bárust athugasemdir á kynningartíma, þ. á m. frá kæranda. Með umsögn skipulagsfulltrúa, dags. 14. maí s.á., voru lagðar til breytingar til að koma til móts við framkomnar athugasemdir. Lagt var m.a. til að breytt yrði staðsetningu nýbyggingu við Bergþórugötu 18 og hún lækkuð til að draga úr skuggavarpi á Bergþórugötu 16 og 16a. Deiliskipulagstillagan var samþykkt 16. maí 2018 í umhverfis- og skipulagsráði með þeim breytingum sem fram komu í umsögn skipulagsfulltrúa og var sú afgreiðsla staðfest í borgarráði 24. s.m. Skipulagið var sent Skipulagsstofnun til lögboðinnar umfjöllunar, sem tilkynnti með bréfi, dags. 20. júní 2018, að hún gerði ekki athugasemdir við að sveitarstjórn birti auglýsingu um samþykkt skipulagsins. Tók skipulags­breytingin gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 6. júlí s.á.

Málsrök kæranda: Kærandi vísar til þess að hann hafi á kynningartíma deiliskipulags­tillögunnar sent athugasemdarbréf, dags. 19. mars 2018, f.h. eigenda Bergþórugötu 8. Kærandi hefði fengið vitneskju um það 29. júlí s.á. að svör við athugasemdunum hefðu verið póstlögð 29. maí 2018 en það bréf hefði aldrei borist. Gerðar séu athugasemdir við að Reykjavíkur­­­borg hafi ekki sent bréfið í ábyrgðarsendingu.

Athugasemdir kæranda við umrædda skipulagsbreytingu lúti í fyrsta lagi að umfangi og stærð fyrirhugaðrar byggingar á lóðinni nr. 10-12 við Bergþórugötu. Ljóst sé að byggingin verði hvorki í samræmi við núverandi götumynd né nýtingarhlutfall aðliggjandi lóðar kæranda að Bergþórugötu 8, þar sem engar breytingar séu fyrirhugaðar.

Í öðru lagi muni umtalsverð aukning verða á umferð bíla og gangandi vegfarenda sunnan megin við Bergþórugötu 8 og fækkun verði á bílastæðum samhliða auknum íbúafjölda. Eini gangstígur að bílastæðum við suðurmörk lóðar kæranda liggi við vesturmörk lóðar hennar í samræmi við kvöð um 2 m gangstíg en Reykjavíkur­borg hafi ítrekað neitað að sjá um stíginn. Með breytingunni sé áætlað að meginþorri bílastæða verði sunnan við Bergþórugötu 8 með tilheyrandi ónæði á öllum tímum sólarhrings.

Í þriðja lagi áskilji eigendur sér rétt, ef af framkvæmdum verði, til að óháður matsmaður verði fenginn til að taka út ástand eignar þeirra áður en að framkvæmdir hefjist með tilliti til mögulegra skemmda sem geti orðið á framkvæmdartíma. Öllum sé kunnugt um að á Skólavörðu­­holti séu miklar líkur á að í jarðvegi séu klappir sem erfitt sé að eiga við og því sanngjarnt og eðlilegt að ástand eigna fyrir og eftir framkvæmd sé metið m.t.t. mögulegrar bótaskyldu Reykjavíkurborgar eða lóðarhafa.

Í fjórða lagi séu gerðar athugasemdir við gögn sem sýni áætlað skuggavarp og áhrif þess. Í gögnunum komi hvergi fram sú breyting sem eigi að verða á núverandi skuggavarpi samanborið við það sem verði komi til byggingar á reitnum, en augljóst sé að íbúar geti ekki sætt sig við aukið skuggavarp.

Að lokum vilji eigendur benda á forkaupsrétt sinn að lóð Bergþórugötu 8a samkvæmt þinglýstri eignaskipta­­­­yfirlýsingu. Verði af fyrirhuguðum lóðabreytingum vilji eigendur lóðarinnar að Bergþórugötu 8 fá tækifæri til að nýta forkaupsrétt sinn og koma þannig í veg fyrir ónæði sem muni fylgja þeim níu bílastæðum sem áætluð séu á lóðinni.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu borgaryfirvalda er farið fram á að máli þessu verði vísað frá úrskurðarnefndinni. Ekki verði með góðu móti séð á hvaða atriðum kæran í málinu byggi en kærandi haldi því fram að sér hafi ekki borist svarbréf skipulagsfulltrúa vegna athugasemda hans og geri athugasemdir við að bréfið hafi ekki verið sent í ábyrgðarpósti.

Misskilnings gæti hjá kæranda um málsmeðferð hinnar kærðu ákvörðunar. Umdeild skipulags­breyting hafi ekki verið grenndarkynnt heldur auglýst til kynningar með almennum hætti. Kærandi hafi á auglýsingatímanum sent inn athugasemdir, f.h. eigenda Bergþórugötu 8, og þeim hafi verið svarað með umsögn skipulagsfulltrúa. Henni hafi síðan verið send tilkynning um afgreiðslu málsins með bréfi, dags. 29. maí 2018. Engin lagaskylda hvíli á sveitarfélögum að senda tilkynningar í ábyrgðarpósti og geti Reykjavíkurborg ekki borið ábyrgð á því ef bréf með svörum við athugasemdum kæranda, sem sent hafi verið á uppgefið heimilisfang hans, berist ekki.

Kæran uppfylli ekki skilyrði 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Ekki komi fram hvaða ákvörðun sé kærð, hverjar kröfur kæranda séu og engin rök fyrir kæru séu sett fram eða í besta falli séu þau rök afar fátækleg.

Líti úrskurðarnefndin svo á að í kæru felist krafa um ógildingu umræddrar deiliskipulags­breytingar krefjist Reykjavíkurborg þess að þeirri kröfu verði hafnað enda ekkert í mála­tilbúnaði kæranda sem gefi tilefni til ógildingar deiliskipulagsbreytingarinnar og vísist af hálfu Reykjavíkurborgar um málsmeðferð til málavaxtalýsingar og meðfylgjandi gagna málsins. Ljóst sé að meðferð tillögunnar hafi verið að öllu leyti í samræmi við reglur skipulagslaga nr. 123/2010.

Niðurstaða: Af hálfu Reykjavíkurborgar er þess krafist að kæru í máli þessu verði vísað frá úrskurðarnefndinni þar sem kæran uppfylli ekki skilyrði 1. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Fyrir liggur að ágreiningur máls þessa snýst um lögmæti umdeildrar deiliskipulagsbreytingar. Snúa framkomnar athugasemdir kæranda, sem komið var á framfæri við kynningu skipulagsbreytingarinnar, að efni hennar, auk þess sem í kæru er gerð athugasemd við málsmeðferð hinnar kærðu ákvörðunar. Liggja því nægilega skýrt fyrir ástæður kæranda fyrir kæru í máli þessu. Af þeim sökum og í ljósi leiðbeiningar- og rannsóknarskyldu sem á úrskurðarnefndinni hvílir, sbr. 7. og 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, verður ekki fallist á kröfu um frávísun málsins.

Hin kærða deiliskipulagsbreyting gerir m.a. ráð fyrir að lóðirnar nr. 10 og 12 við Bergþórugötu verði sameinaðar og að heimilað verði að reisa þar tveggja hæða hús með risi með allt að 18 íbúðum, en áður voru lóðirnar nýttar undir bílastæði. Snýst ágreiningur máls þessa fyrst og fremst um upp­byggingu á hinni sameinuðu lóð.

Samkvæmt Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030, sem tók gildi 26. febrúar 2014, er skipulags­svæði hins kærða deiliskipulags skilgreint sem fastmótuð byggð, ÍB 12 Skólavörðuholt. Hverfið sem hafi byggst að stærstum hluta í samræmi við tillögu að heildarskipulagi Reykjavíkur innan Hringbrautar frá 1927 hafi að mestu verið fullbyggt kringum 1950 og hafi byggðin heilsteypt yfirbragð. Í aðalskipulaginu er gert ráð fyrir breytingum í fastmótaðri byggð á núverandi húsnæði, viðbyggingum og öðrum endurbótum svo og nýbyggingum eftir því sem ákveðið sé í hverfis- og/eða deiliskipulagi. Verður ekki séð að hin kærða skipulagsbreyting fari gegn nefndum markmiðum og stefnu aðalskipulagsins, sbr. 3. mgr. 37. gr. skipulagslaga, og er áskilnaði 7. mgr. 12. gr. laganna um innbyrðis samræmi gildandi skipulagsáætlana fullnægt.

Deiliskipulagstillagan var auglýst til kynningar í samræmi við 1. mgr. 43. gr. skipulagslaga og átti kærandi kost á að koma á framfæri athugasemdum sínum vegna hennar sem hann og gerði. Framkomnum athugasemdum var svarað og þeim sem gerðu athugasemdir send þau svör. Ekki hvílir lagaskylda á sveitarfélögum að senda svör við framkomnum athugasemdum við kynningu skipulagstillögu í ábyrgðarpósti og er alsiða að senda slík svör með almennum pósti. Samþykkt tillaga, ásamt samantekt um málsmeðferð, var send Skipulagsstofnun til lögboðinnar afgreiðslu í samræmi við 1. mgr. 42. gr. skipulagslaga og gerði stofnunin ekki athugasemd við birtingu auglýsingar um gildistöku skipulagsbreytingarinnar og tók hún gildi með auglýsingu þar um í B-deild Stjórnartíðinda 6. júlí 2018. Var málsmeðferð tillögunnar því í samræmi við ákvæði skipulagslaga.

Heimiluð bygging á lóðinni Berþórugötu 10-12 er tvær hæðir og ris með allt að 18 íbúðum og nýtingarhlutfall lóðarinnar verður 1,6. Hæð hússins og nýtingarhlutfall lóðarinnar víkur ekki frá því sem finna má við þá hlið götunnar sem umrædd lóð er. Til samanburðar má nefna að nýtingarhlutfall lóðarinnar Bergþórugötu 14a er hið sama og nýtingarhlutfall lóðar kæranda er 1,2. Þá verður ráðið af gögnum um skuggavarp fyrirhugaðrar byggingar að það sé ekki umfram það sem gerist og gengur á svæðinu.

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið er hin kærða ákvörðun ekki haldin þeim form- eða efnisannmörkum sem raskað geta gildi hennar og verður kröfu þess efnis því hafnað.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar borgarráðs Reykjavíkur frá 24. maí 2018 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Skólavörðuholts vegna lóðanna nr. 21-27 við Frakkastíg og nr. 2-20 við Bergþórugötu.

júl 22
Love0

96 og 97/2018 Borgartún

Með

Árið 2019, föstudaginn 19. júlí, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 96/2018, kæra á ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 7. júní 2018 um breytingu á deiliskipulagi staðgreinireits 1.221 vegna lóðarinnar nr. 24 við Borgartún.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 13. júlí 2018, er barst nefndinni sama dag, kærir Smith & Norland hf., Nóatúni 4, Reykjavík, þá ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 7. júní 2018 að samþykkja breytingu á deiliskipulagi staðgreinireits 1.221 vegna lóðarinnar nr. 24 við Borgartún. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 13. júlí 2018, sem barst úrskurðarnefndinni sama dag, kæra íbúar og eigendur fasteigna að Mánatúni 7-17, einnig fyrrgreinda ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur með kröfu um ógildingu hennar. Verður það kærumál, sem er nr. 97/2018, sameinað kærumáli þessu þar sem sama ákvörðun er kærð í báðum málunum, kröfugerð er samhljóða og hagsmunir kærenda þykja ekki standa því í vegi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 23. janúar 2019.

Málavextir: Á umræddu svæði er í gildi deiliskipulag staðgreinireits 1.221, sem tekur til svæðis sunnan Borgartúns, milli Höfðatúns og Nóatúns, sem samþykkt var í október 1973 og var síðast breytt varðandi lóðina nr. 24 við Borgartún í maí 2001. Hinn 7. júní 2017 samþykkti umhverfis- og skipulagsráð að auglýsa tillögu um breytingu á nefndu deiliskipulagi fyrir lóðina nr. 24 við Borgartún. Í tillögunni fólst að byggingarmagn yrði aukið og gert ráð fyrir allt að 65 íbúðum, atvinnuhúsnæði á fyrstu hæð og bílastæðum í kjallara. Húsið á lóðinni yrði allt að 7 hæðir og nýtingarhlutfall lóðarinnar færi úr 0,83 í 1,96. Borgarráð samþykkti tillöguna til auglýsingar á fundi sínum 15. júní 2017 og var tillagan kynnt á tímabilinu frá 20. s.m. til 15. september s.á. Athuga­­­semdir bárust á kynningartíma, þ. á m. frá kærendum. Skipulagsfulltrúi brást við athugasemdum kærenda með umsögn, dags. 20. nóvember 2017. Umhverfis- og skipulagssvið vísaði tillögunni til afgreiðslu borgarráðs 7. desember s.á. sem samþykkti deiliskipulagsbreytinguna á fundi sínum 20. febrúar 2018.

Með erindi og viðbótargögnum, dags. 26. febrúar og 15. mars 2018, sendi Reykjavíkurborg Skipulagsstofnun deiliskipulagstillöguna til lögboðinnar umfjöllunar. Með bréfi, dags. 11. apríl s.á., tilkynnti Skipulagsstofnun að hún gerði athugasemd við að auglýsing um gildistöku deiliskipulagsbreytingarinnar yrði birt í B-deild Stjórnartíðinda. Stofnunin vakti m.a. athygli á að deiliskipulagsbreytingin næði eingöngu til einnar lóðar á reit 1.221. Hún fæli í sér verulegar breytingar frá gildandi deiliskipulagi, núverandi byggðamynstri reitsins og þeim upp­byggingaráformum sem fram komu í lýsingu frá 2014 vegna deiliskipulagstillögu. Stofnunin hvatti borgaryfirvöld til að ljúka endurskoðun deiliskipulags fyrir götureitinn í heild. Þá væri í umfjöllun um umhverfisáhrif ekki bornir saman og metnir ólíkir uppbyggingarkostir á lóðinni, þ.e. til hvaða valkosta væri litið s.s. varðandi útsýni, skuggavarp og ónæði, sbr. inn- og útkeyrslu úr bílakjallara gegnt íbúðum við Mánatún. Skipulagsfulltrúi tók fyrir athugasemdir stofnunarinnar með bréfi, dags. 11. maí 2018. Á fundi umhverfis- og skipulagsráðs 6. júní s.á. var deiliskipulagstillagan tekin fyrir og í kjölfarið vísað til borgarráðs sem samþykkti hana 7. s.m. Deiliskipulagsbreytingin tók gildi með birtingu auglýsingar þar um í B-deild Stjórnartíðinda 15. júní 2018.

Málsrök kærenda: Kærendur vísa til þess að grenndaráhrif fyrirhugaðrar byggingar að Borgartúni 24 séu óviðunandi og valdi því að hin kærða deiliskipulagsbreyting sé ólögmæt. Gerðar séu athugasemdir við þann fjölda íbúða og þá miklu þéttingu byggðar sem fyrirhuguð sé í námunda við fasteignir kærenda, að ráðist sé í svo umfangsmiklar framkvæmdir í þegar grónu hverfi án þess að rík skipulagsrök búi að baki og að þegar kærendur hafi fest kaup á íbúðum sínum hafi þeir gert ráð fyrir því, í samræmi við þágildandi skipulagsáætlanir, að á svæðinu væri fyrirhuguð tiltölulega hófleg uppbygging sem myndi ekki hafa í för með sér umtalsverð grenndaráhrif.

Ekki sé verið að deiliskipuleggja svæði sem myndi heildstæða einingu, en í 2. mgr. 37. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 segi að gera skuli deiliskipulag fyrir afmarkað svæði eða reit innan sveitarfélags. Þá komi m.a. fram í gr. 5.3.1. skipulagsreglugerðar nr. 90/2013 að færð skuli rök fyrir afmörkun skipulagssvæðisins. Í málinu liggi fyrir lýsing vegna áforma um breytingar á deiliskipulagi Borgartúns 18-24 og Nóatúns 4, dags. 10. nóvember 2014. Í lýsingunni komi m.a. fram með skýrum hætti að eitt af meginmarkmiðum fyrirhugaðrar skipulagsgerðar sé að „flétta byggðina innan reitsins sem eina heild við byggðina við Borgartún og aðliggjandi byggð ekki síst í suður þar sem reiturinn snúi að smágerðri íbúðarbyggð“. Sé litið til framangreindra meginreglna og þeirra stefnumiða sem lagt hafi verið af stað með í upphafi skipulagsvinnunnar sé ljóst að ekki hafa verið færð fram fullnægjandi rök sem geti réttlæt að vikið sé frá megin­reglum skipulagsréttar.

Kærendur byggi á því að hið kærða deiliskipulag sé í svo hróplegu ósamræmi við skipulags­lýsingu frá 10. nóvember 2014 að ógildingu hljóti að varða. Ekki hafi verið haft samráð við þá eða aðra hagsmunaaðila þegar ákveðið hafi verið einhliða að hverfa frá þegar kynntri og lög­mæltri skipulagslýsingu og markmiðum hennar. Ljóst sé að skipulagslýsingin frá 10. nóvember 2014 geti ekki talist lögmætur grundvöllur deiliskipulagsbreytingarinnar og að Reykjavíkur­borg hafi þar af leiðandi ekki verið stætt á því að samþykkja deiliskipulagstillöguna, sbr. áskilnað 1. mgr. 40. gr. skipulagslaga.

Skort hafi á fullnægjandi samanburði valkosta og rannsókn við meðferð skipulags­breytingarinnar. Samkvæmt 5. mgr. 12. gr. skipulagslaga sé við gerð skipulagsáætlana skylt að gera grein fyrir áhrifum áætlunar og einstakra stefnumiða, m.a. með samanburði þeirra kosta sem til greina komi og eftir atvikum umhverfismati áætlunarinnar. Þessi skylda sé jafnframt áréttuð í 5. mgr. gr. 2.7 skipulagsreglugerðar. Þrátt fyrir ótvíræða skyldu að þessu leyti hafi sjáanlega ekki verið gerður sérstakur samanburður á þeim kostum sem til greina komi við uppbyggingu á lóð Borgartúns 24. Telji kærendur einkum og sér í lagi ástæðu til að taka til nánari skoðunar og samanburðar hvort fækka megi íbúðum og lækka hæðafjölda byggingarinnar. Þá hafi alfarið skort á að metin hafi verið líkleg áhrif uppbyggingarinnar á útsýni frá Mánatúni 7-17 og verulega skort á að skuggavarp hafi verið metið með fullnægjandi hætti. Nánast ekkert sé fjallað um áhrif uppbyggingarinnar á umferð, staðbundin áhrif og flæði á einstökum götum, hljóðvist og loftgæði í greinargerð deiliskipulagsbreytingarinnar. Þá sé fjarri að gerð sé fullnægjandi grein fyrir því hvaða áhrif fyrirhugaðar breytingar muni hafa á umferð og flutningsgetu gatnakerfis á svæðinu. Að sama skapi hafi ekki verið metin áhrif ljósmengunar vegna inn- og útkeyrslu úr bílakjallara gegnt íbúðum við Mánatún. Kærendur bendi jafnframt á að engin tilraun hafi verið gerð til að meta áhrif loftmengunar sem hljótist af inn- og útkeyrslu í fyrirhugaðan bílakjallara Borgartúns 24.

Ekki hafi verið gætt meðalhófs við útfærslu Aðalskipulags Reykjavíkur 2010-2030. Í ágúst 2017 hafi verið gerðar breytingar á aðalskipulaginu sem hafi falið í sér að Borgartúnsreitur 26 hafi verið stækkaður og nái nú yfir svæði beggja vegna Borgartúns frá Katrínartúni/Höfða að Kringlumýrarbraut, auk þess sem svigrúm fyrir íbúðir á svæðinu öllu sé aukið úr 200 í 350 íbúðir. Neðanmáls segi að vikmörk geti verið 10-20% fyrir heildarsvæðið. Með deiliskipulagi fyrir Borgartún 24 hafi verið skipulagðar 396 íbúðir fyrir reitinn og því gengið afar langt á vikmörk svæðisins alls, án þess að það sé rökstutt sérstaklega. Samkvæmt deiliskipulagi Borgartúns sé gert ráð fyrir 65 íbúðum á lóð Borgartúns 24. Það sé nálægt helmingur allra þeirra íbúða sem bættust við sem heimild fyrir allt svæðið milli Katrínartúns/Höfða og Kringlumýrar­brautar samkvæmt áðurnefndri skipulagsbreytingu. Í ljósi þess hve íþyngjandi áhrif fyrirhuguð uppbygging muni koma til með að hafa gagnvart kærendum og öðrum hagsmunaaðilum, hafi Reykjavíkurborg, með hliðsjón af meðalhófsreglu stjórnsýsluréttar, sbr. 12. gr. stjórnsýslulaga, verið óheimilt að nýta svo stóran hluta af framangreindri heimild á einungis einum reit, þ.e. Borgartúni 24.

Einn kærenda bendi á að hann reki umsvifamikla starfsemi á reitnum. Auk húsakynna á lóð nr. 4 við Nóatún sé skemman á baklóð Borgartúns 22 í hans eigu og sé ómissandi þáttur í rekstri hans. Skemman sé því ekki föl til niðurrifs. Núverandi skipulag lóða leyfi nokkuð greiða aðkomu með vörur að og frá húsakynnum kæranda og hana megi hvergi skerða. Auglýst skipulagsbreyting vegna Borgartúns 24 byggi á rammaskipulagi en þeir þættir skipulagsins, sem gagnast eigi viðkomandi lóð, standist ekki nánari skoðun. Lóðin sjálf verði því að bera þá starfsemi sem þar fari fram en það sem kunni að skorta til þess að uppfylla markmið skipulags­breytingarinnar verði ekki sótt á nágrannalóðir eigendum þeirra til tjóns. Í þessu samhengi virðist fyrirhugað nýtingarhlutfall lóðarinnar Borgartúns 24 allt of hátt. Tvöföldun núverandi húsakynna væri kannski algjört hámark. Þá sé aðkoma að neðanjarðar bílageymslu sett næst lóðarmörkum við Nóatún 4, eða við hlið inn- og útkeyrslu þeirrar lóðar sem þar hafi verið frá fyrstu tíð. Öndvert séu gatnamót Nóatúns og Sóltúns með vaxandi umferð en með hóflegri stækkun mannvirkja að Borgartúni 24 ætti að vera unnt að koma innkeyrslunni betur fyrir.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu borgaryfirvalda er kröfum og málatilbúnaði kærenda hafnað með vísan til þess sem fram komi í umsögn skipulagsfulltrúa frá 20. nóvember 2017 og í svarbréfi Skipulagsstofnunar, dags. 11. maí 2018.

Bent sé á að þróun á reitnum Borgartún 18-24/Nóatún 4 hafi staðið yfir með hléum í meira en fjögur ár. Forsaga málsins sé sú að lóðarhafar á lóð númer 24 hafi óskað eftir því við Reykjavíkurborg að breyta deiliskipulagi á sinni lóð og breyta starfsemi þar úr atvinnustarfsemi í blandaða byggð með íbúðum og atvinnustarfsemi. Þetta verkefni sé í góðu samræmi við markmið borgarinnar um þéttari og betri borgarbyggð í samræmi Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030. Ákveðið hafi verið að í stað þess að horfa aðeins á eina lóð væri réttara að skoða götureitinn allan til þess að heildræn hönnun væri í fyrirrúmi. Ekki væri verið að vinna „bútasaumsskipulag“ þar sem ákvæði gætu stangast á.

Í nóvember 2014 hafi umhverfis- og skipulagssvið unnið lýsingu sem hafi verið kynnt á opnum vettvangi. Í kjölfar þess hafi Reykjavíkurborg farið í hugmyndaleit vegna fyrirhugaðrar deili­skipulagsvinnu á reitnum og fundur haldinn með öllum eigendum á reitnum. Að fundi loknum hafi fulltrúar borgarinnar hitt alla eigendur, hvern í sínu lagi og farið yfir þeirra hugmyndir um framtíðaruppbyggingu. Niðurstaða þessara viðræðna milli borgarinnar og lóðareigenda hafi verið sú að einungis eigendur Borgartúns 24 hafi verið á þessum tímapunkti tilbúnir til þess að breyta skipulagi á sinni lóð. Í ljósi þeirra stöðu hafi verið ákveðið að vinna sérstakt ramma­skipulag fyrir reitinn sem lýsi heildarsýn á reitinn með tilliti til byggðamynsturs opinna svæða, atvinnuhúsnæðis, blöndun byggðar og samgöngumáta í samræmi við áherslur og stefnu í aðalskipulagi Reykjavíkur. Samhliða því hafi verið breytt gildandi deiliskipulagi fyrir lóðina Borgartún 24 í samræmi við þá sýn sem sé lýst í rammaskipulaginu. Ástæða þess að breytt sé deiliskipulagi á lóðinni Borgartún 24 frekar en að vinna nýtt deiliskipulag fyrir allan reitinn sé sú að eigendur 80% lóða á reitnum óski ekki eftir því að breyta skipulagi á sínu svæði.

Við gerð deiliskipulagsins hafi verið metin líkleg áhrif af fyrirhuguðum framkvæmdum og starfsemi á aðliggjandi svæði, bæði er varði ásýnd, útsýni, hljóðvist, loftgæði, hagkvæmni, veðurfar, varðveislugildi og svipmót byggðar og einstakra bygginga. Þessir þættir hafi m.a. verið vegnir og metnir í rammaskipulaginu en taki jafnframt mið af þeim markmiðum sem sett hafi verið fram í aðalskipulagi Reykjavíkur. Mikil áhersla hafi verið lögð á að tengja þau ólíku byggðamynstur sem umlyki reitinn. Með ákvæði 2. mgr. 37. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 um að deiliskipulag skuli taka til svæða sem mynda heildstæða einingu er ætlunin að koma í veg fyrir að skipulagðar séu einstakar lóðir þó að slíkt geti stundum átt við. Hér sé verið að breyta deiliskipulagi en ekki að gera nýtt. Rétt sé að breytingin taki mið af rammaskipulagi, en vinna við það hafi einmitt miðað að því að gefa hugmynd af uppbyggingu á reitnum öllum og hafi mikið samráð verið haft við lóðareigendur á nálægum lóðum vegna þess sem hafi skilað sér í því að einungis einn lóðareigandi hafi verið tilbúinn í uppbyggingu.

Vegna athugasemda Skipulagsstofnunar, er varði samræmi við aðal- og deiliskipulag, sé tekið fram að samkvæmt heimildum í aðalskipulagi sé gert ráð fyrir 420 íbúðum að hámarki á reit 1.221 (350 íbúðir, vikmörk -10/+20%), en á svæðinu þurfi að nýta vikmörk til hækkunar. Á svæðum þar sem byggð sé blönduð og auðvelt að sé að þjóna með góðum almenningssamgöngum séu góð rök fyrir því að nýta vikmörk til hækkunar. Staða á húsnæðismarkaði og þörfin fyrir smærri íbúðir styðji einnig við það að vikmörkin séu nýtt.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti deiliskipulagsbreytingar sem felur í sér heimild fyrir uppbyggingu og notkun húsnæðis á lóðinni Borgartúni 24 í Reykjavík.

Samkvæmt 3. mgr. 3. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 er vald til að skipuleggja land innan marka sveitarfélags í höndum sveitarstjórnar, sem annast og ber ábyrgð á gerð aðal- og deiliskipulags í sínu umdæmi, sbr. 29. og 38. gr. laganna. Í aðalskipulagi er sett fram stefna sveitarstjórnar um þróun sveitarfélagsins, m.a. varðandi landnotkun, sbr. 1. mgr. 28. gr. nefndra laga. Þá ber við gerð deiliskipulags að byggja á stefnu aðalskipulags, sbr. 2. mgr. 37. gr. skipulagslaga, en í 7. mgr. 12. gr. laganna er gerð krafa um að gildandi deiliskipulag rúmist innan heimilda aðal­skipulags. Við beitingu skipulagsvalds ber enn fremur að fylgja markmiðum skipulagslaga, sem tíunduð eru í 1. gr. þeirra. Sveitarstjórn er einnig bundin af lögmætisreglu stjórnsýslu­réttarins, er felur m.a. í sér að með ákvörðun sé stefnt að lögmætum markmiðum. Að gættum þessum grundvallarreglum og markmiðum hefur sveitarstjórn mat um það hvernig deili­skipulagi skuli háttað.

Samkvæmt Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030 er lóðin nr. 24 við Borgartún á miðsvæði M6a og þróunarsvæði Þ42. Um miðsvæði M6a segir m.a. að þar sé einkum gert ráð fyrir skrifstofum á sviði fjármála, ráðgjafar og stjórnsýslu. Íbúðir séu heimilar á svæðinu, einkum á efri hæðum bygginga. Um þróunarsvæði Þ42 er tekið fram að þar sé gert ráð fyrir skrifstofum og fjölþættri verslun og þjónustu. Áætluð aukning atvinnuhúsnæðis sé um 50 þúsund m² á skipulagstímabilinu. Með breytingu á Aðalskipulagi Reykjavíkur sem gerð var í ágúst 2017 var umrætt svæði fært undir svokallaðan Borgartúnsreit 26, en um þann reit segir að afmörkun reitsins sé endurskilgreind þannig að hann nái til Borgartúnssvæðis milli Katrínartúns og Kringlumýrarbrautar. Reiturinn sé stækkaður um 12,4 ha og heimild um fjölda íbúða á svæðinu rýmkuð úr 200 í 350 íbúðir. Vikmörk á fjölda íbúða geti verið −10/+20% sem geri að hámarki 420 íbúðir á reitnum. Er þar og tekið fram að fjölgun íbúða á svæðinu, sem sé í samræmi við markmið um blöndun byggðar, stafi bæði af aukningu byggingarmagns og breytingu atvinnuhúsnæðis í íbúðarhúsnæðis. Á árinu 2017 var samþykkt rammaskipulag fyrir umrætt svæði sem miðar að því að lóðir geti byggst upp á mismunandi tíma en allar samkvæmt sama skipulagi.

Með hinni kærðu deiliskipulagsbreytingu er gert ráð fyrir byggingu 65 íbúða á lóðinni Borgartúni 24, sem er nálægt helmingur þeirra íbúða sem bættust við með framangreindri aðalskipulagsbreytingu. Líta ber til þess að á lóðinni er gert ráð blandaðri landnotkun íbúða- og atvinnuhúsnæðis og á svæðinu er greiður aðgangur að almenningssamgöngum. Þá getur staðan á húsnæðismarkaði og þörfin fyrir smærri íbúðir einnig stutt við það sjónarmið að −10/+20% vikmörk í aðalskipulagi séu nýtt til hækkunar. Með hliðsjón af framangreindu fer hin kærða deiliskipulagsbreyting ekki í bága við markmið og stefnu aðalskipulags, sbr. 3. mgr. 37. gr. skipulagslaga, og er skilyrði 7. mgr. 12. gr. laganna um innbyrðis samræmi skipulagsáætlana uppfyllt. Þá hafa efnisleg rök verið færð fram sem ástæður fyrir breytingunni.

Samkvæmt 2. mgr. 37. gr. skipulagslaga skal gera deiliskipulag fyrir einstök svæði eða reiti þar sem framkvæmdir eru fyrirhugaðar og skal jafnan miða við að það taki til svæða sem mynda heildstæða einingu. Í athugasemdum við nefnt ákvæði í greinargerð frumvarps þess sem varð að skipulagslögum er kveðið á um að með því sé ætlunin að koma í veg fyrir að skipulagðar séu einstakar lóðir þótt slíkt geti stundum átt við. Ákvæðið ber að skilja á þann veg að það taki til þess þegar unnið er skipulag á ódeiliskipulögðu svæði enda ótvírætt skv. 43. gr. sömu laga að sveitarstjórnir hafa heimild til breytinga á samþykktu deiliskipulagi sem eðli máls samkvæmt geta verið misjafnlega víðtækar og náð eftir atvikum aðeins til einnar lóðar. Var því heimilt að láta umdeilda skipulagsbreytingu ná til einnar lóðar.

Deiliskipulagsbreytingin var auglýst til kynningar í samræmi við reglur skipulagslaga um almenna meðferð breytinga á deiliskipulagi skv. 1. mgr. 43. gr. laganna og áttu kærendur kost á að koma á framfæri athugasemdum sínum vegna hennar, sem þeir og gerðu. Samþykkt tillaga, ásamt samantekt um málsmeðferð, athugasemdir og svör við athugasemdum, var send Skipulagsstofnun til lögboðinnar afgreiðslu í samræmi við 1. mgr. 42. gr. skipulagslaga. Stofnunin gerði athugasemdir við deiliskipulagsbreytinguna, sem borgaryfirvöld brugðust við og tóku afstöðu til. Deiliskipulagsbreytingin öðlaðist gildi með birtingu auglýsingar þar um í B-deild Stjórnartíðinda 15. júní 2018. Liggur því ekki annað fyrir en að málsmeðferð skipulags­breytingarinnar hafi verið í samræmi við ákvæði skipulagslaga.

Í greinargerð hinnar kærðu deiliskipulagsbreytingar er fjallað um að aðkoma ökutækja að lóðinni við Borgartún 24 sé góð, en aðkoman sé bæði frá Borgartúni og Nóatúni. Umferðaspá fyrir árið 2024 geri ráð fyrir 5.000 bílum á sólarhring í Borgartúni norðan við reitinn og 4.000 bílum á sólarhring í Nóatúni austan við reitinn. Ekki liggja fyrir upplýsingar um hvað umferð aukist mikið við uppbyggingu lóðarinnar. Ljóst er þó að umdeild breyting getur haft umtalsverð áhrif gagnvart grannlóðum, s.s. vegna aukinnar umferðar. Að mati úrskurðarnefndarinnar ræður það atriði þó ekki úrslitum um gildi hinnar kærðu deiliskipulagsbreytingar en getur eftir atvikum leitt til bótaskyldu skv. 51. gr. skipulagslaga. Á hinn bóginn verður ekki séð að aðkoma til og frá vörugeymslu á baklóð Borgartúns 22 verði skert. Þá verður ekki séð að hæð og umfang heimilaðrar byggingar samkvæmt umdeildri skipulagsbreytingu fari á svig við byggðamynstur Borgartúns þegar litið er til hæðar og legu bygginga við þá götu og vestan megin Kringlumýrarbrautar. Á næsta skipulagsreit er átta hæða verslunar- og skrifstofu­húsnæði að Borgartún 26 og er nýtingarhlutfall hennar  3,36. Á sama reit er jafnframt að finna tíu hæða hús við Mánatún og er nýtingarhlutfall þeirrar lóðar 2,79. Þá verður ráðið af gögnum um skuggavarp fyrirhugaðrar byggingar að það sé ekki umfram það sem gerist og gengur á svæðinu.

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið verður kröfu kærenda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar hafnað.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunar borgarráðs Reykjavíkur frá 7. júní 2018 um breytingu á deiliskipulagi staðgreinireits 1.221, vegna lóðarinnar nr. 24 við Borgartún í Reykjavík.

júl 22
Love0

95/2018 Frakkastígur

Með

Árið 2019, föstudaginn 19. júlí, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 95/2018, kæra á ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 7. júní 2018 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi fyrir hluta Skúlagötusvæðis.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 10. júlí 2018, er barst nefndinni 11. júlí s.á., kærir húsfélagið Skúlagötu 20, Reykjavík, þá ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 7. júní 2018 að samþykkja breytingu á deiliskipulagi fyrir hluta Skúlagötu-svæðis. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 31. ágúst 2018.

Málavextir: Á fundi borgarráðs Reykjavíkur 19. október 2017 var samþykkt að auglýsa tillögu að breytingu á deiliskipulagi fyrir hluta Skúlagötusvæðis. Var um að ræða tæplega eins hektara svæði sem nær yfir óbyggða lóð á horni Skúlagötu og Frakkastígs og óbyggt borgarland á milli Skúlagötu og Sæbrautar. Á lóðinni á horni Skúlagötu og Frakkastígs var gert ráð fyrir að byggja átta hæða hús og gerðar yrðu þrjár lóðir norðanvert við Skúlagötu milli lóðanna Skúlagötu 9 og 13. Tillagan var auglýst til kynningar frá 1. nóvember 2017 til og með 13. desember s.á. Bárust athugasemdir á kynningartíma, þ. á m. var undirskriftarlisti frá íbúum Skúlagötu 20 og athuga-semdir frá lögmanni sem kom fram fyrir hönd kæranda.

Hinni auglýstu tillögu var breytt lítillega í kjölfar athugasemda. Lagt var til að vindáhrif yrðu skoðuð frekar við hönnun nýbyggingar við Frakkastíg 1 og að útfærsla grenndarstöðvar á ræmunni milli Sæbrautar og Skúlagötu yrði þannig að aðgengi fyrir gangandi að henni yrði norðanmegin. Uppdrættir voru uppfærðir í samræmi við framangreinda niðurstöðu 15. febrúar 2018. Var tillagan svo breytt samþykkt í borgarráði 20. mars 2018.

Skipulagsstofnun gerði athugasemd við birtingu auglýsingar í B-deild Stjórnartíðinda með bréfi, dags. 16. apríl 2018. Gerði stofnunin athugasemd við að í Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030 kæmi fram að innan Hringbrautar væri ekki gert ráð fyrir húsum hærri en fimm hæðir nema á skilgreindum þróunarsvæðum. Umræddur götureitur sé hins vegar ekki skilgreindur sem þróunarreitur. Þá komi fram á fleiri en einum stað í aðalskipulaginu að Esjan sé eitt helsta kennileiti borgarinnar og að mikilvægt sé að rjúfa ekki sjónása að henni frá fjölförnum stöðum við frekari þróun og uppbyggingu borgarinnar. Stofnunin benti einnig á að í grónum hverfum verði nýbyggingar aðeins heimilaðar þegar sýnt sé fram á að það sé til bóta fyrir heildarsvip byggðarinnar.

Í athugasemdum Skipulagsstofnunar var einnig bent á að Lindargata 51, sem liggur á aðliggjandi lóð, sé friðlýst og leita ætti umsagnar Minjastofnunar um skipulagsáformin. Að lokum var á það bent að svör Reykjavíkurborgar vegna athugasemda um heildarsvip byggðar væru ekki trúverðug og að hvorki útsýnisskerðing né vindáhrif hafi verið metin með full-nægjandi hætti auk þess sem ekki hafi verið fjallað sérstaklega um sjónásinn niður Frakkastíg í deiliskipulagsbreytingartillögunni.

Skipulagsfulltrúi Reykjavíkurborgar svaraði athugasemdum Skipulagsstofnunar með bréfi, dags. 25. maí 2018. Brugðist var við athugasemdum stofnunarinnar með því að leggja til að fyrirhuguð bygging að Frakkastíg 1 yrði lækkuð um eina hæð og yrði þ.a.l. sjö hæðir. Töflu sem tiltekur áhrif umhverfisþátta var bætt við á skipulagsuppdrátt til að skerpa á umhverfismati tillögunnar. Umhverfis- og skipulagsráð samþykkti svarbréf skipulagsfulltrúa á fundi sínum 6. júní s.á. og borgarráð staðfesti þá afgreiðslu 7. júní 2018. Auglýsing um gildistöku deiliskipulagsbreytingarinnar birtist í B-deild Stjórnartíðinda 15. s.m.

Málsrök kæranda: Kærandi bendir á að hið breytta deiliskipulag gangi freklega á hagsmuni eigenda Skúlagötu 20. Muni tillagan hafa stórfelld áhrif á búsetuskilyrði íbúa ásamt hættu á skemmdum á húsinu á meðan framkvæmdum standi yfir. Eigendur Skúlagötu 20 verði fyrir tjóni vegna áhrifa framkvæmda, fyrirhugaðra breytinga á gatnakerfi, byggingaráforma, hæð og legu fyrirhugaðrar byggingar, skuggavarps, skerðingar útsýnis, aukinnar bílaumferðar og bílastæðaskorts.

Útsýni til norðurs og vesturs sé einstakt með sýn út á Faxaflóa og yfir á Snæfellsnes með kvöldsól og miðnætursól að sumri. Útsýni þetta gefi umræddum íbúðum einstaka og verðmæta eiginleika. Mestu skipti þetta fyrir íbúðir sem snúa til vesturs. Markmiðum aðalskipulags um að „vernda og styrkja íbúðarbyggð og hverfisanda á svæðinu en um leið að efla verslunar-, atvinnu- og þjónustustarfsemi sem fellur að íbúðarbyggð“ mætti ná með einnar eða tveggja hæða byggingu með verslun og þjónustu. Þess er krafist að áform um fjögurra til sjö hæða byggingu verð felld út úr deiliskipulaginu.

Í Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030 sé gert ráð fyrir að tekið sé tillit til þess að Esjan sé eitt helsta kennileiti borgarinnar og að ekki skuli rjúfa sjónás hennar við skoðun á þróun og uppbyggingu borgarinnar. Einnig séu ekki veittar heimildir fyrir nýbyggingum í grónum hverfum nema sýnt sé fram á að það sé til bóta fyrir heildarsvip byggðarinnar.

Lítið sem ekkert mat hafi farið fram á útsýnisskerðingu fyrir þær íbúðir sem verði fyrir áhrifum af byggingum samkvæmt nýju deiliskipulagi. Útsýni frá Skúlagötu til Akrafjalls og Skarðsheiðar muni glatast verði byggingin að veruleika. Svör umhverfis- og skipulagssviðs Reykjavíkurborgar við athugasemdum hvað þetta varði séu á þá leið að íbúar í Reykjavík geti ávallt átt von á því að útsýni þeirra skerðist við breytingar á skipulagi, að áhrifin verði óveruleg og að réttur til útsýnis sé ekki bundinn í lög. Undanfarin ár hafi þó dómar fallið í Hæstarétti þar sem viðurkennt sé að skerðing á útsýni vegna deiliskipulags geti haft umtalsverða verðmæta-rýrnun á fasteignaverði í för með sér, samanber t.d. dómar Hæstaréttar í málum nr. 311/2017 og 544/2015.

Í samþykktri tillögu að breyttu deiliskipulagi sé byggðamynstri svæðisins lýst sem nokkuð sundurleitri byggð með húsum af mismunandi gerð og stærð. Kærandi telur þessa greiningu umdeilda og jafnvel ranga þar sem byggingar á hverjum byggðareit meðfram Skúlagötu myndi þvert á móti heildstæðar en ólíkar þyrpingar sem hver um sig hafi sín sérkenni. Ekkert tilefni sé til að setja nýja byggingu sem bæði sé framandi í formi og efnisvali inn á milli núverandi þyrpinga. Með sjö hæða byggingu sem fyrirhuguð sé að verði sléttpússuð og hvít að lit verði aukið á sundurleitni.

Sérstök athygli sé vakin á að Skipulagsstofnun hafi bent á að greiningar umhverfis- og skipulagssviðs vegna hins breytta deiliskipulags séu ekki trúverðugar og taki kærandi undir þá skoðun. Þannig hafi ekki farið fram nægjanlegt mat á útsýnisskerðingu og skuggavarpsmyndir er fylgdu deiliskipulagstillögunni hafi einungis tekið tillit til skuggavarps á jörð en ekki á veggi og svalir Skúlagötu 20. Eins hafi ekki verið sýnt fram á með fullnægjandi hætti hvernig hin fyrirhugaða bygging samræmist núverandi byggðamynstri. Þá sé ekki fjallað um vindáhrif í umhverfismati deiliskipulagsbreytingarinnar. Af þessu sé ljóst að ekki hefur verið fjallað um það með fullnægjandi hætti hvernig nýtt deiliskipulag hafi áhrif á umhverfi sitt, samanber gr. 5.4. í skipulagsreglugerð.

Ekki hafi verið gerð grein fyrir auknum umferðarþunga í greinargerð með deiliskipulags-tillögunni en leiða má líkum að því að umferð bifreiða þyngist umtalsvert á svæðinu með breyttu deiliskipulagi. Þrátt fyrir áskoranir hafi borgaryfirvöld ekki lagt fram fullnægjandi útreikninga um aukna umferð vegna verkefnisins „heilbrigð sál í hraustum líkama“, grenndar-stöð að Skúlagötu 11a og verslunar, þjónustu og íbúða að Frakkastíg 1.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu borgaryfirvalda er vísað til þess að fyrirhuguð nýbygging á Frakkastíg 1 sé um 15 m frá Skúlagötu 20. Lóðin sé á skilgreindu miðsvæði, M1c, samkvæmt aðalskipulagi. Á slíku svæði sé gert ráð fyrir blandaðri miðborgarbyggð, íbúðar-byggð þar sem lögð sé áhersla á að vernda og styrkja íbúðarbyggð og hverfisanda en um leið að efla verslunar-, atvinnu- og þjónustustarfsemi sem falli að íbúðarbyggð. Ef deiliskipulag tilgreini ákvæði um íbúðir, þá skuli þær ávallt vera á efri hæðum.

Miðborgin sé eitt af lykilsvæðum í þróun og uppbyggingu í Reykjavík á næstu áratugum og á skipulagstímabili Aðalskipulags Reykjavíkur 2010-2030 sé gert ráð fyrir að a.m.k. 90% allra íbúða rísi innan núverandi þéttbýlismarka til að skapa heildstæðari og þéttari borgarbyggð og nýta þar með betur land og fjárfestingar í gatna- og veitukerfum og þjónustustofnanir. Með þéttari byggð dragi almennt úr vegalengdum, samgöngukostnaði og umhverfisáhrifum sam-gangna og til að hægt sé að framfylgja þessum markmiðum sé uppbygging á miðlægum svæðum í algjörum forgangi.

Íbúar í borg geti ávallt átt von á því að nánasta umhverfi þeirra taki einhverjum breytingum sem geti haft í för með sér skerðingu á útsýni, aukið skuggavarp, umferðaraukningu eða aðrar breytingar. Borgarar verði að sæta því að með almennum takmörkunum geti hagsmunir þeirra í einhverju verið skertir með slíkum breytingum. Í því samhengi megi benda á 51. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, en þar komi fram að ef gildistaka skipulags valdi því að verðmæti fasteigna lækki, nýtingarmöguleikar hennar skerðist frá því sem áður var heimilt eða að hún muni rýrna svo að hún nýtist ekki til sömu nota og áður eigi sá sem sýnt getur fram á að hann verði fyrir tjóni af þessum sökum rétt á bótum úr borgarsjóði. Málsástæða þessi valdi því þó ekki að deiliskipulagsbreyting teljist ógildanleg.

Við gerð tillögurnar hafi áhrif fyrirhugaðrar uppbyggingar á mögulega útsýnisskerðingu eftir sjónásnum upp og niður Frakkastíg verið skoðuð gaumgæfilega. Niðurstaða þess mats hafi verið að engir grundvallarsjónásar væru rofnir og tillagan væri að því leyti í fullu samræmi við ákvæði um umrædda sjónása í aðalskipulagi. Vissulega sé hægt að finna sjónarhorn þar sem útsýni minnki lítillega en almennt sé fyrirhugaðri uppbyggingu þannig háttað að þau áhrif séu óveruleg. Tekið hafi verið mið af því að ekki sé um stóra lóð að ræða í miðborginni sem nýtt skyldi á þann hátt að hún styddi við það byggðamynstur sem risið hafi á svæðinu síðustu áratugi með tilkomu íbúðarhúsa í Skuggahverfi, Skúlagötu 20 o.fl. og sé því ekki í andstöðu við það byggðamynstur sem mótast hafi meðfram Skúlagötu sl. 20 ár enda hefur það verið nokkuð umdeilanlegt og óheildstætt á vissan hátt. Ekki sé því fallist á að tillagan sé í ósamræmi við byggðamynstur á svæðinu. Hvað færslu á gatnamótum og nýja gönguleið yfir Sæbraut og Skúlagötu varði, þá séu breytingarnar til þess gerðar að auka umferðaröryggi á svæðinu. Þá sé fjöldi samnýtanlegra og gjaldskyldra bílastæða í grennd við fyrirhugaða byggingu sem muni nýtast því atvinnuhúsnæði sem fyrirhuguð sé í nýbyggingunni. Bílastæði fyrir íbúa hússins verði neðanjarðar. Almennt séu ekki sett ákvæði um vindáhrif í skipulag enda sé erfitt að meta þau áhrif fyrr en hús hafi verið hönnuð Hins vegar hafi verið gerð grein fyrir líklegum vind-áhrifum í umhverfismati tillögunnar. Samkvæmt skilmálum skuli skoða vindáhrif á nálæga byggð. Ekki er tekin afstaða til þess hvort hætta sé á skemmdum af völdum framkvæmda en framkvæmdaraðili bæri ábyrgð á því tjóni sem hann ylli samkvæmt almennum reglum skaðabótaréttar.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti breytingar á deiliskipulagi fyrir hluta Skúlagötu-svæðis sem felur m.a. í sér heimild til að byggja sjö hæða byggingu að Frakkastíg 1, þar sem gert er ráð fyrir íbúðum, verslun og þjónustu. Þá er gatnafyrirkomulagi breytt þannig að tenging frá Skúlagötu að Sæbraut verði í beinu framhaldi af Frakkastíg svo auðvelda megi aðkomu gangandi vegfarenda að Sólfarinu við Sæbraut.

Samkvæmt Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030 er Skúlagötusvæði hluti miðborgarsvæðis M1c. Á svæðinu er lögð áhersla á að vernda og styrkja íbúðarbyggð og hverfisanda en um leið að efla verslunar-, atvinnu- og þjónustustarfsemi sem fellur að íbúðarbyggð. Í kaflanum „Borgarvernd“ í aðalskipulaginu er kveðið á um að svæðið innan Hringbrautar sé sérstakt hverfisverndarsvæði. Markmið hverfisverndarinnar eru svo rakin í aðalskipulaginu. Samkvæmt mynd 3 í nefndum kafla er Frakkastígur 1 innan hverfisverndarsvæðisins. Á mynd 13 í kaflanum „Blönduð byggð við Sundin“ er fjallað um hæðir húsa á mismunandi byggingar-svæðum borgarinnar. Samkvæmt myndinni er Skúlagötusvæði á byggingarsvæði 9, sem kallast Laugavegur+. Innan svæðisins er heimilt að byggja 2-5 hæða háar byggingar. Möguleg frávik frá þeirri heimild eru  ̶1/+2 hæðir, einkum inndregnar hæðir, séu slík frávik rökstudd sérstaklega. Þó er tekið fram að frávik í miðborginni innan gömlu Hringbrautar, sbr. mynd 9 í kaflanum „Borg fyrir fólk“, séu  ̶1/+1 og þá aðeins ef um inndregna hæð er að ræða.

Framangreinda mynd 9 er að finna í undirkafla aðalskipulagsins „Hæðir húsa.“ Í markmiðum og skipulagsákvæðum kaflans er tekið fram að á svæði innan Hringbrautar sé ekki heimilt að reisa hærri byggingar en fimm hæðir, sbr. mynd 9. Á skilgreindum þróunarsvæðum, einkum meðfram samgönguásum og strandlengju í norðri, eru hærri hús heimil. Á mynd 9 er Frakkastígur 1 ekki innan þess svæðis þar sem hámarkshæð bygginga er fimm hæðir, þrátt fyrir að vera innan hverfisverndarsvæðis gömlu Hringbrautar. Frakkastígur 1 er jafnframt utan þróunarsvæðis.

Bæði Skipulagsstofnun og skipulagsfulltrúi Reykjavíkurborgar virðast þó ganga út frá því að hæðartakmarkanir hverfisverndarsvæðisins innan Hringbrautar eigi við um Frakkastíg 1. Í umsögn Skipulagsstofnunar um breytingu á deiliskipulagi Skúlagötusvæðis, dags. 16. apríl 2018, er gerð athugasemd við hæð bygginga á hinu skipulagða svæði þar sem ekki sé gert ráð fyrir hærri húsum en fimm hæða nema á skilgreindum þróunarsvæðum. Þeim athugasemdum var svarað á eftirfarandi hátt í bréfi skipulagsfulltrúa til stofnunarinnar, dags. 25. maí 2018: „Auglýst tillaga gerði ráð fyrir að á reitnum mætti koma fyrir allt að átta hæða byggingu. Heimildir fyrir þeirri hæð er ekki nægjanlega skýr í aðalskipulagi og því er gerð ívilnandi breyting á auglýstri tillögu og umrædd nýbygging lækkuð um eina hæð og uppdr. uppfærður dags. 25. maí 2018 í því ljósi. Almennar heimildir um húshæðir innan Hringbrautar í aðalskipulagi gera ráð fyrir 5 hæða byggingum +/- tvær hæðir þ.e. 3-7 hæða byggingum.“

Í ljósi þess að allar takmarkanir á hæð húsa á hverfisverndarsvæðinu vísa til myndar 9 og að Frakkastígur 1 er ekki innan hins verndaða svæðis á þeirri mynd verður að álykta að Frakka-stígur 1 lúti hverfisvernd innan Hringbrautar, að undanskildum þeim ákvæðum sem fram koma í undirkaflanum „Hæðir húsa“. Heimil hæð byggingar á Frakkastíg 1 er því 2-5 hæðir með mögulegum frávikum sem nema -1/+2 hæðum, einkum inndregnum hæðum, séu slík frávik rökstudd sérstaklega.

Upphaflega stóð til að byggja átta hæða byggingu að Frakkastíg 1 en byggingin var lækkuð í sjö hæðir vegna athugasemda Skipulagsstofnunar. Ekki verður séð að borgaryfirvöld hafi við undirbúning deiliskipulagsbreytingarinnar fjallað sérstaklega um eða rökstutt frávik frá þeim takmörkunum sem fram koma í Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030, hvorki fyrir né eftir athugasemdir Skipulagsstofnunar. Þá er hvergi í gögnum málsins að finna sérstök rök eða umfjöllun um ástæður þess að efstu tvær hæðir byggingarinnar eru ekki inndregnar, líkt og mælst er til í aðalskipulagi.

Samkvæmt 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 skulu gildandi skipulagsáætlanir vera í innbyrðis samræmi og er aðalskipulag rétthærra en deiliskipulag. Þá er stefna aðalskipulags bindandi við gerð deiliskipulags samkvæmt 6. mgr. 32. gr. sömu laga. Í ljósi þess að engin rök voru færð fyrir því að víkja frá fimm hæða hámarkshæð bygginga á svæðinu Laugavegur+ og ekki var fjallað um möguleikann á inndregnum hæðum líkt og aðalskipulag kveður á um, verður að telja hæð fyrirhugaðrar byggingar að Frakkastíg 1 sé í andstöðu við Aðalskipulag Reykjavíkur 2010-2030.

Með hliðsjón af framangreindu verður að telja hina kærðu ákvörðun slíkum annmörkum háða að varði ógildingu hennar að því er varðar fyrirhugaða byggingu að Frakkastíg 1. Með hliðsjón af meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er þó ekki tilefni til að ógilda deili-skipulagsbreytinguna í heild sinni.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun borgarráðs Reykjavíkurborgar frá 7. júní 2018 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi fyrir hluta Skúlagötusvæðis, að því er varðar fyrirhugaða byggingu að Frakkastíg 1.

júl 05
Love0

108/2018 Krókatún

Með

Árið 2019, fimmtudaginn 4. júlí kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 108/2018, kæra á ákvörðun bæjarráðs Akraneskaupstaðar frá 12. júlí 2018 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Grenja hafnarsvæðis vegna Krókatúns 22-24.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 10. ágúst 2018, er barst nefndinni 12. ágúst s.á., kæra eigendur, Krókatúni 18, og eigendur, Krókatúni 20 á Akranesi, þá ákvörðun bæjarráðs Akraneskaupstaðar að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Grenja hafnar­svæðis vegna Krókatúns 22-24. Verður að skilja málskot kærenda svo að krafist sé ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar.

Með tölvupósti 22. ágúst 2018 gerðu kærendur kröfu um stöðvun framkvæmda á meðan málið væri til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni í samræmi við 1. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Þeirri kröfu var hafnað með úrskurði nefndarinnar uppkveðnum 10. september s.á.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Akraneskaupstað 30. ágúst 2018.

Málavextir: Deiliskipulag Grenja hafnarsvæðis er frá janúar 2013, en á skipulagssvæðinu er rekið iðnfyrirtæki á lóðinni nr. 22-24 við Krókatún. Á fundi skipulags- og umhverfisráðs Akraneskaupstaðar 16. apríl 2018 var fjallað um erindi Grenja ehf. um heimild til að reisa efnisgeymslu á fyrrgreindri lóð. Samþykkti ráðið að grenndarkynna tillögu að breytingu á deiliskipulagi varðandi útlit og umfang efnisskýlisins fyrir eigendum fasteigna við Krókatún 8, 12, 14, 15, 16, 18 og 20 sem óverulega breytingu á deiliskipulagi samkvæmt 2. mgr. 43. gr., sbr. 44. gr., skipulagslaga nr. 123/2010. Í breytingunni fólst að byggingarreitur á lóðinni yrði stækkaður til norðausturs um 5 m og þar yrði reist viðbygging við eldra hús. Húsagerð og skil­málar héldust óbreyttir að öðru leyti. Hámarksbyggingarmagn á lóðinni ykist um 321 m², eða úr 4.808 m² í 5.129 m², og nýtingarhlutfall færi úr 0,64 í 0,69.

Deiliskipulagstillagan var send út til kynningar með bréfi, dags. 25. apríl 2018, með athugasemdafresti til 30. maí s.á. Andmæli bárust gegn tillögunni á kynningartíma, m.a. frá kærendum. Tillagan var tekin fyrir á fundi skipulags- og umhverfisráðs 9. júlí 2018 og var umsögn sviðstjóra um athugasemdir, dags. 14. júní s.á., samþykkt og lagt til við bæjarráð að tillagan yrði samþykkt. Bæjarráð samþykkti skipulagstillöguna ásamt umsögn sviðsstjóra á fundi sínum 12. júlí 2018. Þeim aðilum sem gerðu athugasemdir við deiliskipulagstillöguna var tilkynnt um afgreiðsluna með bréfi, dags. 16. s.m. Auglýsing um gildistöku deiliskipulagsins var birt í B-deild Stjórnartíðinda 13. júlí 2018.

Málsrök kærenda: Kærendur benda á að þeir hafi gert alvarlegar athugasemdir við deiliskipulagstillöguna. Færð hafi verið rök fyrir því að framkvæmdin sé ekki minniháttar og hafi umtalsverð áhrif á eignir í nágrenninu og því svæði sem almenningi er ætlað á svæðinu. Eigendur fasteignar við Krókatún 20 bendi einnig á að framkvæmdin muni hafa mikil og neikvæð áhrif á fasteignina. Ljóst sé að skipulagsyfirvöld og eigendur fasteigna á áhrifasvæði framkvæmdarinnar séu ekki sammála um mat á umfangi og áhrifum hennar á umhverfið.

Bent sé á að heimiluð stækkun sé í fermetrum meiri en samanlagður grunnflötur fasteigna kærenda að Krókatúni 18 og 20. Bygging upp á 300 m² að grunnfleti og 6,5 m á hæð geti varla talist óveruleg í örfárra metra fjarlægð frá næstu húsum. Ljóst sé að vafi leiki á því hvort framkvæmdin teljist óveruleg og því hefði Akraneskaupstaður átt að draga grenndarkynninguna til baka og auglýsa breytt deiliskipulag þegar í stað. Kærendur geri einnig athugasemdir við að athugasemdum þeirra hafi verið svarað í bréfi frá sviðsstjóra umhverfissviðs bæjarins með rangfærslum eða án rökstuðnings. Til dæmis sé fullyrt í bréfi sviðsstjóra að 6,8 m fjarlægð sé frá fyrirhuguðum húsvegg að gangstíg sem ætlaður sé almenningi. Hið rétta sé að þessi fjarlægð sé sennilega um 3 m. Í svarbréfi sviðsstjóra sé einnig sagt að ólíklegt sé að framkvæmdin muni hafa áhrif á verðmæti fasteigna kærenda án þess þó að því fylgi rökstuðningur. Sé þetta ámælisvert af hálfu stjórnvaldsins. Það sé ljóst að deiliskipulagsbreytingin og þeirri framkvæmd sem henni tengist muni hafa veruleg og neikvæð áhrif á umhverfi framkvæmdarinnar. Deili­skipulagið sé jafnframt illa unnið enda ljóst að það hafi verið unnið á skömmum tíma.

Málsrök Akraneskaupstaðar: Bæjaryfirvöld hafni því að fara hefði þurft með deiliskipulags­tillöguna sem verulega breytingu á skipulagi. Breytingin sé óveruleg bæði ef litið sé til umfangs hennar og eins áhrifa. Umfang breytingarinnar felist í því að stækka byggingarreit á lóðinni Krókatúni 22-24 um 5 m til norðausturs, eða frá byggðinni og að sjó þar sem engin byggð sé. Byggingarmagn sé aukið um 321 m², í húsi sem sé í heild 5.129 m². Nýtingarhlutfall hækki úr 0,64 í 0,69. Grenndaráhrif stækkunarinnar séu mjög óveruleg enda snúi hún að langmestu leyti frá byggðinni. Vegna stöðu sinnar og legu byggðar á svæðinu hafi stækkunin heldur engin áhrif á skuggavarp. Einu grenndaráhrifin á byggðina og kærendur séu einhver sjónræn áhrif og mögulega óveruleg skerðing á útsýni fyrir einhverja hagsmunaaðila. Þá valdi breytingin hvorki aukinni umferð né auknu ónæði á nokkurn hátt, enda um að ræða efnisgeymslu sem byggð sé til hagræðingar fyrir núverandi starfsemi. Breytingin sé því að mati bæjaryfirvalda ekki í neinum skilningi veruleg. Um sé að ræða iðnaðarhúsnæði á hafnarsvæði, en á slíkum svæðum megi almennt gera ráð fyrir meiri breytingum á umhverfi en í fastmótaðri íbúðabyggð. Jafnframt sé á það bent að það hafi engin áhrif haft á hagsmuni kærenda hvort breytingin hafi verið grenndarkynnt sem óveruleg breyting eða hvort litið hefði verið á hana sem verulega og hún auglýst til kynningar. Kærendur hafi fengið kynningu á tillögunni og hafi komið að sjónarmiðum sínum og andmælum. Öllum athugasemdum hafi verið svarað á lögmætan og málefnalegan hátt og í umsögn sviðstjóra segi að „við hornið fjær Krókatúni er bilið frá fyrirhuguðum vegg efniskýlisins að línu fyrir göngustíg um 5,6 metrar.“ Greindar vegalengdir hafi verið mældar á staðnum.

Að öðru leyti sé vísað til svara bæjarins við athugasemdum, umfjöllunar um áhrif deiliskipulagsbreytingarinnar í greinargerð og upplýsinga til lóðarhafa um áhrif tillögunnar. Bæjaryfirvöld árétti það mat sitt að mjög ólíklegt verði að telja að breytingin leiði til rýrnunar á verðmæti íbúðarhúsa á svæðinu. Breytingin hafi líklega frekar jákvæð áhrif. Órökstuddri fullyrðingu um að deiliskipulagið sé illa unnið sé mótmælt með vísan til skipulagsins sjálfs og fyrirliggjandi gagna.

Niðurstaða: Eins og fram er komið ákvað umhverfis- og skipulagsráð Akraneskaupstaðar að nýta sér heimild sem er að finna í 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 til að viðhafa grenndarkynningu á umræddri skipulagstillögu í stað þeirrar almennu málsmeðferðar við breytingu á deiliskipulagi sem áskilin er í 1. mgr. ákvæðisins. Í fyrrgreindu undantekningar­ákvæði 2. mgr. 43. gr. kemur fram að telji sveitarstjórn að gera þurfi breytingar á samþykktu deiliskipulagi sem séu það óverulegar að ekki sé talin ástæða til meðferðar skv. 1. mgr. skuli fara fram grenndarkynning. Skuli við mat á því hvort breyting á deiliskipulagi teljist óveruleg taka mið af því að hve miklu leyti tillagan víki frá notkun, nýtingarhlutfalli, útliti og formi viðkomandi svæðis.

Með hinni kærðu breytingu á umræddu skipulagi færist norðausturhluti byggingarreits lóðarinnar Krókatúns 22-24 til norðausturs um 5,0 m í átt frá byggð til sjávar. Hámarksbyggingar­­­­­­magn á lóðinni eykst úr 4.808 m² í 5.129 m², eða um 321 m², og nýtingarhlutfall fer úr 0,64 í 0,69 sem verður að telja óverulega aukningu. Um er að ræða heimild fyrir byggingu við eldra hús á hafnarsvæði en nýtingarhlutfallið 0,69 er ekki óalgengt á atvinnu­­lóðum. Viðbyggingin fylgir útlínum bakhliðar eldra húss og rís ekki hærra en það. Með tilliti til þessara aðstæðna og umfangs heimilaðrar breytingar og gildandi landnotkunar svæðisins verður talið að heimilt hafi verið að grenndarkynna hana skv. 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga.

Verður ekki séð að heimiluð bygging hafi grenndaráhrif á nágrenni sitt að marki að öðru leyti en því að hún mun að einhverju leyti hafa áhrif á útsýni frá fasteignum kærenda til norðvesturs vegna greindrar stækkunar hússins á lóðinni.

Með vísan til þess sem að framan er rakið og þar sem ekki liggja fyrir þeir annmarkar á máls­meðferð hinnar kærðu ákvörðunar sem áhrif geta haft á gildi hennar verður kröfu um ógildingu hennar hafnað.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu um ógildingu ákvörðunar bæjarráðs Akraneskaupstaðar frá 12. júlí 2018 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Grenja hafnarsvæðis vegna Krókatúns 22-24.

júl 05
Love0

77/2018 Nesjavellir

Með

Árið 2019, fimmtudaginn 27. júní, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 77/2018, kæra á ákvörðun sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps frá 4. apríl 2018 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi frístunda­lóða við Þingvallavatn í landi Nesjavalla.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 25. maí 2018, er barst nefndinni sama dag, kæra lóðarhafi lóðarinnar Nesjavalla 6, og lóðarhafi lóðarinnar Nesjavalla 7, Grímsnes- og Grafningshreppi, þá ákvörðun sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps frá 4. apríl 2018 að samþykkja breytingu á deiliskipulagi frístundalóða við Þingvallavatn í landi Nesjavalla. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Grímsnes- og Grafningshreppi 5. júlí 2018.

Málavextir: Deiliskipulag frístundalóða við Þingvallavatn í landi Nesjavalla er frá árinu 1999 og samkvæmt greinargerð þess eru tíu leigulóðir á svæðinu og fól deiliskipulagið í sér heimild til að byggja eitt sumarhús innan byggingarreits á lóð nr. 10.

Á fundi skipulagsnefndar Grímsnes- og Grafningshrepps 10. nóvember 2016 var lögð fram tillaga um breytingu á nefndu deiliskipulagi. Fól breytingin í sér færslu á lóðamörkum og leiðréttingu á uppgefnu flatarmáli lóða. Afgreiðslu málsins var frestað en fært var til bókar að skýra þyrfti betur hvort og þá með hvaða hætti standa mætti að endurnýjun húsa á svæðinu m.t.t. fjarlægðar frá Þingvallavatni. Gerð var breyting á tillögunni 11. október 2017 þar sem bætt var við skilmálum um fráveitu og að ekki væri gert ráð fyrir nýbyggingum eða stækkun húsa á skipulagssvæðinu. Einnig var tekið fram að forsenda deiliskipulagsbreytingarinnar væri sú að stefnt væri að því að hætta nýtingu lands innan skipulagssvæðisins fyrir frístundabyggð. Endurskoðuð tillaga var samþykkt á fundi nefndarinnar 12. október 2017 og var að mati nefndarinnar um að ræða óverulega breytingu á deiliskipulagi, sbr. 2. mgr. 42. gr. skipulagslaga nr. 123/2010.

Hinn 20. s.m. var tillagan ásamt teikningum send lóðarhöfum innan deiliskipulagsvæðisins til grenndarkynningar. Að lokinni grenndarkynningu var tillagan tekin fyrir á fundi skipulags­nefndar 7. desember s.á., en afgreiðslu málsins frestað þar til viðbrögð landeiganda lægju fyrir. Í umsögn landeiganda frá 9. mars 2018 sagði m.a. að stefna hans væri að frístundabyggð viki vegna vatnsverndarhagsmuna og útivistar almennings. Tillagan var svo samþykkt á fundi skipulagsnefndar 21. s.m. og skipulagsfulltrúa falið að svara athugasemdum sem borist höfðu með vísan í umsögn landeiganda. Samþykkti sveitarstjórn þá afgreiðslu á fundi sínum 4. apríl s.á. og tók deiliskipulagsbreytingin gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 27. apríl 2018.

Málsrök kærenda: Kærendur vísa til þess að í Aðalskipulagi Grímsnes- og Grafningshrepps 2008-2020 sé skipulagssvæðið á skilgreindu svæði fyrir frístundabyggð. Þar sé hvergi vikið að því að hætta skuli nýtingu lands innan svæðisins fyrir frístundabyggð eða að frístundabyggð á svæðinu skuli víkja vegna vatnsverndarhagsmuna og útivistar almennings. Sveitarfélög séu við skipulagsgerð bundin af fyrirmælum 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 um rétthæð og innbyrðis samræmi gildandi skipulagsáætlana. Deiliskipulag skuli vera í samræmi við stefnu aðalskipulags, sbr. einnig 6. mgr. 32. gr. laganna. Forsenda deiliskipulagsbreytingarinnar finni sér engan hljómgrunn í fyrirliggjandi aðalskipulagi og sé beinlínis í ósamræmi við þá stefnu sem þar sé mörkuð varðandi frístundabyggð á Nesjavöllum. Í forsendu deiliskipulagsins felist ákvörðun um framtíðarnotkun lands á skipulagssvæðinu eða a.m.k. bindandi ráðagerð um framtíðarnotkun þess. Heimild til að skilgreina landnotkun eða takmarkanir á henni þrengra í deiliskipulagi en gert sé í aðalskipulagi feli ekki í sér heimildir til að marka stefnu um landnotkun í deiliskipulagi sem sé í ósamræmi við gildandi aðalskipulag.

Þá sé óeðlilegt og ólögmætt að deiliskipulagsbreyting sé samþykkt af sveitarstjórn á grundvelli „stefnu“ landeiganda. Framangreindir annmarkar séu efnislegir og alvarlegir og eigi með réttu að leiða til ógildingar ákvörðunarinnar nema sérstaklega sé sýnt fram á önnur atriði sem réttlæti að ógilda hana ekki. Engin slík réttlætingarsjónarmið séu fyrir hendi.

Hin umdeilda skipulagsbreyting hafi ekki verið óveruleg í skilningi 2. mgr. 43. skipulagslaga. Samkvæmt ákvæðinu skuli við mat á því hvort breyting á deiliskipulagi teljist veruleg taka mið af því að hve miklu leyti tillagan víki frá notkun, nýtingarhlutfalli, útliti og formi viðkomandi svæðis. Í gr. 5.8.2. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 sé að finna sambærilegt ákvæði en þar sé einnig tekið fram að meta skuli hvort um fordæmisgefandi breytingu sé að ræða. Í fundargerð skipulagsnefndar frá 12. október 2017 komi fram að ekki væri heimilt að fara í neinar aðrar framkvæmdir en hefðbundið viðhald á þeim húsum sem fyrir væru á lóðunum. Framangreind afstaða virðist hafa ráðið því mati nefndarinnar að breytingin teldist óveruleg. Þannig hafi skipulagsyfirvöld staðið í þeirri trú að engar nýtingarheimildir hafi verið á lóðunum. Í leigusamningi frá 1965, sem enn sé í gildi, sé m.a. mælt fyrir um að heimilt sé að byggja geymsluhús við hvert sumarhús og að endurbyggja sumarbústaði. Þá liggi fyrir að umsókn annars kærenda þessa máls um viðbyggingu við sumarhús á lóð nr. 6 hafi verið samþykkt af byggingarnefnd Árnessýslu árið 2008. Að því virtu liggi fyrir að hin umdeilda skipulags­breyting skerði nýtingarheimildir á lóðunum og því sé um fordæmisgefandi breytingu að ræða með hliðsjón af umsögn landeiganda sem sveitarfélagið hafi gert að sinni. Í umsögninni sé tekið fram að frístundabyggð skuli vera víkjandi vegna útivistar almennings og virðist þarna vera vísað til stefnu aðalskipulagsins um að tryggja verði frjálsa umferð fótgangandi á vatnsbakka. Þær röksemdir kunni að eiga við um allar frístundalóðir sem liggi að Þingvallavatni. Það sé meginregla skipulagsréttar að túlka skuli allar breytingar á skipulagsáætlunum þröngt. Af því leiði að sé vafi fyrir hendi um hvort deiliskipulagsbreyting sé óveruleg beri að líta svo á að hún sé veruleg.

Í fyrrnefndum leigusamningi sé tekið fram að heimilt sé að endurbyggja sumarbústaði. Fjárhagsleg verðmæti hafi verið falin í þeim heimildum og óeðlilegt sé að sveitarfélagið kunni að hafa bakað sér bótaskyldu í málinu vegna brota á einkaréttarlegum samningi. Það skjóti  skökku við að landeigandi sé að kalla eftir deiliskipulagsbreytingum sem séu í andstöðu við skuldbindingar samkvæmt leigusamningi. Einnig sé óeðlilegt að heimildir fasteignareigenda á svæðinu séu takmarkaðir á þeim grundvelli að frístundabyggð skuli víkja þegar fyrir liggi að leigusamningur renni út árið 2064.

Málsrök Grímsnes- og Grafningshrepps: Af hálfu sveitarfélagsins er því hafnað að í hinni kærðu deiliskipulagsbreytingu hafi falist breytt landnotkun. Samkvæmt aðalskipulagi sé skipulagssvæðið á skilgreindu svæði fyrir frístundabyggð, F2, auk þess sem hverfisverndar­svæði, H8, nái inn á skipulagssvæðið að hluta til. Með deiliskipulagsbreytingunni hafi mörk tiltekinna lóða verið færð og breyting gerð á skráðri stærð þriggja lóða. Þá hafi verið áréttað að ekki væri gert ráð fyrir nýbyggingum eða stækkun húsa á skipulagssvæðinu, en í því felist ekki breyting á gildandi deiliskipulagi enda hafi engir afmarkaðir byggingarreitir verið til staðar. Hvergi sé kveðið á um að hætta skuli nýtingu lands innan svæðisins fyrir frístundabyggð þó fram komi að stefnt sé að því síðar meir. Skipulagsbreytingin breyti því engu um landnotkun á svæðinu. Þá sé sveitarfélaginu heimilt lögum samkvæmt að skilgreina landnotkun og takmarkanir á henni þrengra í deiliskipulagi en gert sé í aðalskipulagi, t.d. með því að kveða á um mismunandi notkun og starfsemi á einstökum lóðum, lóðarhlutum eða byggingarhlutum, sbr. 2. mgr. gr. 5.3.2. og 3. mgr. gr. 6.1. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013. Landnotkun aðalskipulags gildi ekki fortakslaust á öllum lóðum innan deiliskipulagssvæðisins enda væru þá þýðingarlaus framangreind ákvæði um nánari útfærslu landnotkunar aðalskipulags við gerð deiliskipulags, sbr. úrskurð úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. 106/2016.

Hin umdeilda breyting feli einvörðungu í sér minni háttar breytingu á lóðamörkum og skráðri stærð tiltekinna lóða á svæðinu. Vandséð sé að einhver grenndaráhrif verði af umræddri breytingu. Breytingin teljist því óveruleg í skilningi skipulagslaga, enda sé með breytingunni nánast að engu marki vikið frá notkun, nýtingarhlutfalli, útliti eða formi viðkomandi svæðis. Hafi því sveitarfélaginu verið heimilt að fara með umdeilda breytingu samkvæmt málsmeðferð sbr. 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010.

Hvað varði málsástæður sem byggi á leigusamningi þá sé um einkaréttarlegan samning að ræða sem bindi ekki hendur sveitarfélagsins við skipulagsgerð, sbr. 3. mgr. 3. gr. og 1. mgr. 38. gr. skipulagslaga. Efni samningsins hafi því engin áhrif á gildi hinnar kærðu ákvörðunar. Ágreining um þann meinta rétt sem kærendur telji sig hafa eignast á grundvelli samningsins verði þeir að bera undir hina almennu dómstóla, sbr. t.d. úrskurði úrskurðarnefndar skipulags- og byggingar­mála í málum nr. 5/1998, 69/2003 og 56/2007. Á því hafi verið byggt í íslenskum rétti að almennar og bindandi ákvarðanir um landnotkun sem birtist í skipulagsáætlunum falli í flokk almennra takmarkana á eignarráðum sem fasteignareigandi, sé ekki annað ákveðið t.d. með lögum, þurfi að þola bótalaust. Skipulagslög geri beinlínis ráð fyrir því að skipulag eða breyting á skipulagi geti leitt til verulegrar skerðingar á verðmæti fasteignar, umfram það sem eigi við um eignir í næsta nágrenni, án þess að ógildingu varði, sbr. 1. mgr. 51. gr. skipulagslaga.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti ákvörðunar sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps frá 4. apríl 2018 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi frístundalóða við Þingvallavatn í landi Nesjavalla.

Samkvæmt 3. mgr. 3. gr. og 1. mgr. 38. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 annast sveitarstjórnir og bera ábyrgð á gerð aðalskipulags og deiliskipulags í sínu umdæmi. Í skipulagsvaldi sveitar­stjórna felst m.a. heimild til breytinga á gildandi deiliskipulagi, sbr. 43. gr. skipulagslaga, en þess ber þó að gæta að breytingin rúmist innan heimilda aðalskipulags, sbr. 7. mgr. 12. gr. áðurnefndra laga, og að stefnt sé að lögmætum markmiðum með breytingunni. Við gerð deiliskipulags skal auk þess byggt á stefnu aðalskipulags og hún útfærð fyrir viðkomandi svæði eða reit, sbr. 3. mgr. 37. gr. laganna.

Samkvæmt Aðalskipulagi Grímsnes- og Grafningshrepps 2008-2020 er hið umdeilda deiliskipulagssvæði að mestu leyti á skilgreindu svæði fyrir frístundabyggð, F2, en einnig á skilgreindu hverfisverndarsvæði, H8. Í skilmálum umræddrar deiliskipulagsbreytingar kemur fram að forsenda breytingarinnar sé sú að stefnt sé að því að hætta nýtingu lands innan skipulagssvæðisins fyrir frístundabyggð. Sú stefnuyfirlýsing er ekki bindandi hluti skipulags­breytingarinnar enda er þar áfram gert ráð fyrir frístundabyggð á skipulagssvæðinu. Gengur hin umdeilda deiliskipulagsbreyting því ekki gegn fyrrgreindri stefnu aðalskipulags, sbr. 3. mgr. 37. gr. skipulagslaga, og er áskilnaði 7. mgr. 12. gr. laganna um innbyrðis samræmi gildandi skipulagsáætlana því fullnægt. Af umsögn landeiganda verður ráðið að markmið breytingar­innar hafi komið til af vatnsverndarhagsmunum sem og hagsmunum almennings til útivistar á svæðinu. Verður því að telja að efnisleg og lögmæt markmið hafi búið að baki umræddri breytingu á deiliskipulagi.

Málsmeðferð hinnar umdeildu deiliskipulagsbreytingar fór eftir 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga, en þar er tekið fram að telji sveitarstjórn að gera þurfi breytingar á samþykktu deiliskipulagi sem séu það óverulegar að ekki sé talin ástæða til meðferðar skv. 1. mgr. skuli fara fram grenndar­­­kynning. Við mat á því hvort breyting á deiliskipulagi teljist óveruleg skv. 2. mgr. 43. gr. á að taka mið af því að hve miklu leyti tillagan víki frá notkun, nýtingarhlutfalli, útliti og formi viðkomandi svæðis. Sambærilegt ákvæði er að finna í gr. 5.8.2. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013, en þar er jafnframt tilgreint að meta skuli hvort um fordæmisgefandi breytingu sé að ræða eða breytingu er varði almannahagsmuni.

Kærendur telja að deiliskipulagsbreytingin feli í sér skerðingu á nýtingarheimildum auk þess sem hún sé fordæmisgefandi fyrir aðrar frístundalóðir í nágrenni Þingvallavatns með hliðsjón af umsögn landeiganda. Í hinni kærðu skipulagsbreytingu felst færsla á lóðamörkum og breyting á stærðum lóða, en jafnframt er kveðið á um að ekki sé gert ráð fyrir nýbyggingum eða stækkun húsa á skipulagssvæðinu. Ekki er tiltekið í 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga að við mat á því hvort um óverulega breytingu sé að ræða skuli taka tillit til þess hvort vikið sé frá nýtingarheimildum á svæðinu. Þá verður ekki séð að þær breytingar sem felast í hinni kærðu ákvörðun feli í sér fordæmisgefandi breytingar fyrir aðrar frístundalóðir í nágrenni Þingvalla­vatns, en umsögn landeiganda á einu skipulagssvæði getur ekki sett skipulagsvaldi sveitar­félags á öðru skipulagssvæði skorður. Einnig er ekki að sjá að breytingin víki að nokkru marki frá notkun, nýtingarhlutfalli, útliti eða formi svæðisins. Var því heimilt að grenndarkynna skipulagstillöguna í samræmi við ákvæði 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga og var málsmeðferð hennar lögum samkvæmt.

Deiliskipulag eða breyting á því felur hvorki í sér ráðstöfun beinna eða óbeinna eignarréttinda né breytir gildandi leigusamningum um sumarhúsalóðir á umræddu skipulagssvæði og verða ágreiningsefni um slík réttindi ekki til lykta leidd fyrir úrskurðarnefndinni þar sem það er utan valdsviðs hennar að skera úr slíkum ágreiningi. Rétt þykir þó að benda á að þeir sem telja sig  eiga hagsmuna að gæta, og sýnt geta fram á tjón vegna breytinga á deiliskipulagi, eiga eftir atvikum rétt á bótum af þeim sökum, sbr. 51. gr. skipulagslaga.

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið liggja ekki fyrir þeir annmarkar á hinni kærðu deiliskipulagsbreytingu sem varðað geta ógildingu hennar og verður kröfu þar um því hafnað.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

 Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunar sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafnings­hrepps frá 4. apríl 2018 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi frístundalóða við Þingvalla­vatn í landi Nesjavalla.