77/2018 Nesjavellir

Árið 2019, fimmtudaginn 27. júní, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 77/2018, kæra á ákvörðun sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps frá 4. apríl 2018 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi frístunda­lóða við Þingvallavatn í landi Nesjavalla.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 25. maí 2018, er barst nefndinni sama dag, kæra lóðarhafi lóðarinnar Nesjavalla 6, og lóðarhafi lóðarinnar Nesjavalla 7, Grímsnes- og Grafningshreppi, þá ákvörðun sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps frá 4. apríl 2018 að samþykkja breytingu á deiliskipulagi frístundalóða við Þingvallavatn í landi Nesjavalla. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Grímsnes- og Grafningshreppi 5. júlí 2018.

Málavextir: Deiliskipulag frístundalóða við Þingvallavatn í landi Nesjavalla er frá árinu 1999 og samkvæmt greinargerð þess eru tíu leigulóðir á svæðinu og fól deiliskipulagið í sér heimild til að byggja eitt sumarhús innan byggingarreits á lóð nr. 10.

Á fundi skipulagsnefndar Grímsnes- og Grafningshrepps 10. nóvember 2016 var lögð fram tillaga um breytingu á nefndu deiliskipulagi. Fól breytingin í sér færslu á lóðamörkum og leiðréttingu á uppgefnu flatarmáli lóða. Afgreiðslu málsins var frestað en fært var til bókar að skýra þyrfti betur hvort og þá með hvaða hætti standa mætti að endurnýjun húsa á svæðinu m.t.t. fjarlægðar frá Þingvallavatni. Gerð var breyting á tillögunni 11. október 2017 þar sem bætt var við skilmálum um fráveitu og að ekki væri gert ráð fyrir nýbyggingum eða stækkun húsa á skipulagssvæðinu. Einnig var tekið fram að forsenda deiliskipulagsbreytingarinnar væri sú að stefnt væri að því að hætta nýtingu lands innan skipulagssvæðisins fyrir frístundabyggð. Endurskoðuð tillaga var samþykkt á fundi nefndarinnar 12. október 2017 og var að mati nefndarinnar um að ræða óverulega breytingu á deiliskipulagi, sbr. 2. mgr. 42. gr. skipulagslaga nr. 123/2010.

Hinn 20. s.m. var tillagan ásamt teikningum send lóðarhöfum innan deiliskipulagsvæðisins til grenndarkynningar. Að lokinni grenndarkynningu var tillagan tekin fyrir á fundi skipulags­nefndar 7. desember s.á., en afgreiðslu málsins frestað þar til viðbrögð landeiganda lægju fyrir. Í umsögn landeiganda frá 9. mars 2018 sagði m.a. að stefna hans væri að frístundabyggð viki vegna vatnsverndarhagsmuna og útivistar almennings. Tillagan var svo samþykkt á fundi skipulagsnefndar 21. s.m. og skipulagsfulltrúa falið að svara athugasemdum sem borist höfðu með vísan í umsögn landeiganda. Samþykkti sveitarstjórn þá afgreiðslu á fundi sínum 4. apríl s.á. og tók deiliskipulagsbreytingin gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 27. apríl 2018.

Málsrök kærenda: Kærendur vísa til þess að í Aðalskipulagi Grímsnes- og Grafningshrepps 2008-2020 sé skipulagssvæðið á skilgreindu svæði fyrir frístundabyggð. Þar sé hvergi vikið að því að hætta skuli nýtingu lands innan svæðisins fyrir frístundabyggð eða að frístundabyggð á svæðinu skuli víkja vegna vatnsverndarhagsmuna og útivistar almennings. Sveitarfélög séu við skipulagsgerð bundin af fyrirmælum 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 um rétthæð og innbyrðis samræmi gildandi skipulagsáætlana. Deiliskipulag skuli vera í samræmi við stefnu aðalskipulags, sbr. einnig 6. mgr. 32. gr. laganna. Forsenda deiliskipulagsbreytingarinnar finni sér engan hljómgrunn í fyrirliggjandi aðalskipulagi og sé beinlínis í ósamræmi við þá stefnu sem þar sé mörkuð varðandi frístundabyggð á Nesjavöllum. Í forsendu deiliskipulagsins felist ákvörðun um framtíðarnotkun lands á skipulagssvæðinu eða a.m.k. bindandi ráðagerð um framtíðarnotkun þess. Heimild til að skilgreina landnotkun eða takmarkanir á henni þrengra í deiliskipulagi en gert sé í aðalskipulagi feli ekki í sér heimildir til að marka stefnu um landnotkun í deiliskipulagi sem sé í ósamræmi við gildandi aðalskipulag.

Þá sé óeðlilegt og ólögmætt að deiliskipulagsbreyting sé samþykkt af sveitarstjórn á grundvelli „stefnu“ landeiganda. Framangreindir annmarkar séu efnislegir og alvarlegir og eigi með réttu að leiða til ógildingar ákvörðunarinnar nema sérstaklega sé sýnt fram á önnur atriði sem réttlæti að ógilda hana ekki. Engin slík réttlætingarsjónarmið séu fyrir hendi.

Hin umdeilda skipulagsbreyting hafi ekki verið óveruleg í skilningi 2. mgr. 43. skipulagslaga. Samkvæmt ákvæðinu skuli við mat á því hvort breyting á deiliskipulagi teljist veruleg taka mið af því að hve miklu leyti tillagan víki frá notkun, nýtingarhlutfalli, útliti og formi viðkomandi svæðis. Í gr. 5.8.2. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 sé að finna sambærilegt ákvæði en þar sé einnig tekið fram að meta skuli hvort um fordæmisgefandi breytingu sé að ræða. Í fundargerð skipulagsnefndar frá 12. október 2017 komi fram að ekki væri heimilt að fara í neinar aðrar framkvæmdir en hefðbundið viðhald á þeim húsum sem fyrir væru á lóðunum. Framangreind afstaða virðist hafa ráðið því mati nefndarinnar að breytingin teldist óveruleg. Þannig hafi skipulagsyfirvöld staðið í þeirri trú að engar nýtingarheimildir hafi verið á lóðunum. Í leigusamningi frá 1965, sem enn sé í gildi, sé m.a. mælt fyrir um að heimilt sé að byggja geymsluhús við hvert sumarhús og að endurbyggja sumarbústaði. Þá liggi fyrir að umsókn annars kærenda þessa máls um viðbyggingu við sumarhús á lóð nr. 6 hafi verið samþykkt af byggingarnefnd Árnessýslu árið 2008. Að því virtu liggi fyrir að hin umdeilda skipulags­breyting skerði nýtingarheimildir á lóðunum og því sé um fordæmisgefandi breytingu að ræða með hliðsjón af umsögn landeiganda sem sveitarfélagið hafi gert að sinni. Í umsögninni sé tekið fram að frístundabyggð skuli vera víkjandi vegna útivistar almennings og virðist þarna vera vísað til stefnu aðalskipulagsins um að tryggja verði frjálsa umferð fótgangandi á vatnsbakka. Þær röksemdir kunni að eiga við um allar frístundalóðir sem liggi að Þingvallavatni. Það sé meginregla skipulagsréttar að túlka skuli allar breytingar á skipulagsáætlunum þröngt. Af því leiði að sé vafi fyrir hendi um hvort deiliskipulagsbreyting sé óveruleg beri að líta svo á að hún sé veruleg.

Í fyrrnefndum leigusamningi sé tekið fram að heimilt sé að endurbyggja sumarbústaði. Fjárhagsleg verðmæti hafi verið falin í þeim heimildum og óeðlilegt sé að sveitarfélagið kunni að hafa bakað sér bótaskyldu í málinu vegna brota á einkaréttarlegum samningi. Það skjóti  skökku við að landeigandi sé að kalla eftir deiliskipulagsbreytingum sem séu í andstöðu við skuldbindingar samkvæmt leigusamningi. Einnig sé óeðlilegt að heimildir fasteignareigenda á svæðinu séu takmarkaðir á þeim grundvelli að frístundabyggð skuli víkja þegar fyrir liggi að leigusamningur renni út árið 2064.

Málsrök Grímsnes- og Grafningshrepps: Af hálfu sveitarfélagsins er því hafnað að í hinni kærðu deiliskipulagsbreytingu hafi falist breytt landnotkun. Samkvæmt aðalskipulagi sé skipulagssvæðið á skilgreindu svæði fyrir frístundabyggð, F2, auk þess sem hverfisverndar­svæði, H8, nái inn á skipulagssvæðið að hluta til. Með deiliskipulagsbreytingunni hafi mörk tiltekinna lóða verið færð og breyting gerð á skráðri stærð þriggja lóða. Þá hafi verið áréttað að ekki væri gert ráð fyrir nýbyggingum eða stækkun húsa á skipulagssvæðinu, en í því felist ekki breyting á gildandi deiliskipulagi enda hafi engir afmarkaðir byggingarreitir verið til staðar. Hvergi sé kveðið á um að hætta skuli nýtingu lands innan svæðisins fyrir frístundabyggð þó fram komi að stefnt sé að því síðar meir. Skipulagsbreytingin breyti því engu um landnotkun á svæðinu. Þá sé sveitarfélaginu heimilt lögum samkvæmt að skilgreina landnotkun og takmarkanir á henni þrengra í deiliskipulagi en gert sé í aðalskipulagi, t.d. með því að kveða á um mismunandi notkun og starfsemi á einstökum lóðum, lóðarhlutum eða byggingarhlutum, sbr. 2. mgr. gr. 5.3.2. og 3. mgr. gr. 6.1. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013. Landnotkun aðalskipulags gildi ekki fortakslaust á öllum lóðum innan deiliskipulagssvæðisins enda væru þá þýðingarlaus framangreind ákvæði um nánari útfærslu landnotkunar aðalskipulags við gerð deiliskipulags, sbr. úrskurð úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. 106/2016.

Hin umdeilda breyting feli einvörðungu í sér minni háttar breytingu á lóðamörkum og skráðri stærð tiltekinna lóða á svæðinu. Vandséð sé að einhver grenndaráhrif verði af umræddri breytingu. Breytingin teljist því óveruleg í skilningi skipulagslaga, enda sé með breytingunni nánast að engu marki vikið frá notkun, nýtingarhlutfalli, útliti eða formi viðkomandi svæðis. Hafi því sveitarfélaginu verið heimilt að fara með umdeilda breytingu samkvæmt málsmeðferð sbr. 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010.

Hvað varði málsástæður sem byggi á leigusamningi þá sé um einkaréttarlegan samning að ræða sem bindi ekki hendur sveitarfélagsins við skipulagsgerð, sbr. 3. mgr. 3. gr. og 1. mgr. 38. gr. skipulagslaga. Efni samningsins hafi því engin áhrif á gildi hinnar kærðu ákvörðunar. Ágreining um þann meinta rétt sem kærendur telji sig hafa eignast á grundvelli samningsins verði þeir að bera undir hina almennu dómstóla, sbr. t.d. úrskurði úrskurðarnefndar skipulags- og byggingar­mála í málum nr. 5/1998, 69/2003 og 56/2007. Á því hafi verið byggt í íslenskum rétti að almennar og bindandi ákvarðanir um landnotkun sem birtist í skipulagsáætlunum falli í flokk almennra takmarkana á eignarráðum sem fasteignareigandi, sé ekki annað ákveðið t.d. með lögum, þurfi að þola bótalaust. Skipulagslög geri beinlínis ráð fyrir því að skipulag eða breyting á skipulagi geti leitt til verulegrar skerðingar á verðmæti fasteignar, umfram það sem eigi við um eignir í næsta nágrenni, án þess að ógildingu varði, sbr. 1. mgr. 51. gr. skipulagslaga.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti ákvörðunar sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps frá 4. apríl 2018 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi frístundalóða við Þingvallavatn í landi Nesjavalla.

Samkvæmt 3. mgr. 3. gr. og 1. mgr. 38. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 annast sveitarstjórnir og bera ábyrgð á gerð aðalskipulags og deiliskipulags í sínu umdæmi. Í skipulagsvaldi sveitar­stjórna felst m.a. heimild til breytinga á gildandi deiliskipulagi, sbr. 43. gr. skipulagslaga, en þess ber þó að gæta að breytingin rúmist innan heimilda aðalskipulags, sbr. 7. mgr. 12. gr. áðurnefndra laga, og að stefnt sé að lögmætum markmiðum með breytingunni. Við gerð deiliskipulags skal auk þess byggt á stefnu aðalskipulags og hún útfærð fyrir viðkomandi svæði eða reit, sbr. 3. mgr. 37. gr. laganna.

Samkvæmt Aðalskipulagi Grímsnes- og Grafningshrepps 2008-2020 er hið umdeilda deiliskipulagssvæði að mestu leyti á skilgreindu svæði fyrir frístundabyggð, F2, en einnig á skilgreindu hverfisverndarsvæði, H8. Í skilmálum umræddrar deiliskipulagsbreytingar kemur fram að forsenda breytingarinnar sé sú að stefnt sé að því að hætta nýtingu lands innan skipulagssvæðisins fyrir frístundabyggð. Sú stefnuyfirlýsing er ekki bindandi hluti skipulags­breytingarinnar enda er þar áfram gert ráð fyrir frístundabyggð á skipulagssvæðinu. Gengur hin umdeilda deiliskipulagsbreyting því ekki gegn fyrrgreindri stefnu aðalskipulags, sbr. 3. mgr. 37. gr. skipulagslaga, og er áskilnaði 7. mgr. 12. gr. laganna um innbyrðis samræmi gildandi skipulagsáætlana því fullnægt. Af umsögn landeiganda verður ráðið að markmið breytingar­innar hafi komið til af vatnsverndarhagsmunum sem og hagsmunum almennings til útivistar á svæðinu. Verður því að telja að efnisleg og lögmæt markmið hafi búið að baki umræddri breytingu á deiliskipulagi.

Málsmeðferð hinnar umdeildu deiliskipulagsbreytingar fór eftir 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga, en þar er tekið fram að telji sveitarstjórn að gera þurfi breytingar á samþykktu deiliskipulagi sem séu það óverulegar að ekki sé talin ástæða til meðferðar skv. 1. mgr. skuli fara fram grenndar­­­kynning. Við mat á því hvort breyting á deiliskipulagi teljist óveruleg skv. 2. mgr. 43. gr. á að taka mið af því að hve miklu leyti tillagan víki frá notkun, nýtingarhlutfalli, útliti og formi viðkomandi svæðis. Sambærilegt ákvæði er að finna í gr. 5.8.2. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013, en þar er jafnframt tilgreint að meta skuli hvort um fordæmisgefandi breytingu sé að ræða eða breytingu er varði almannahagsmuni.

Kærendur telja að deiliskipulagsbreytingin feli í sér skerðingu á nýtingarheimildum auk þess sem hún sé fordæmisgefandi fyrir aðrar frístundalóðir í nágrenni Þingvallavatns með hliðsjón af umsögn landeiganda. Í hinni kærðu skipulagsbreytingu felst færsla á lóðamörkum og breyting á stærðum lóða, en jafnframt er kveðið á um að ekki sé gert ráð fyrir nýbyggingum eða stækkun húsa á skipulagssvæðinu. Ekki er tiltekið í 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga að við mat á því hvort um óverulega breytingu sé að ræða skuli taka tillit til þess hvort vikið sé frá nýtingarheimildum á svæðinu. Þá verður ekki séð að þær breytingar sem felast í hinni kærðu ákvörðun feli í sér fordæmisgefandi breytingar fyrir aðrar frístundalóðir í nágrenni Þingvalla­vatns, en umsögn landeiganda á einu skipulagssvæði getur ekki sett skipulagsvaldi sveitar­félags á öðru skipulagssvæði skorður. Einnig er ekki að sjá að breytingin víki að nokkru marki frá notkun, nýtingarhlutfalli, útliti eða formi svæðisins. Var því heimilt að grenndarkynna skipulagstillöguna í samræmi við ákvæði 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga og var málsmeðferð hennar lögum samkvæmt.

Deiliskipulag eða breyting á því felur hvorki í sér ráðstöfun beinna eða óbeinna eignarréttinda né breytir gildandi leigusamningum um sumarhúsalóðir á umræddu skipulagssvæði og verða ágreiningsefni um slík réttindi ekki til lykta leidd fyrir úrskurðarnefndinni þar sem það er utan valdsviðs hennar að skera úr slíkum ágreiningi. Rétt þykir þó að benda á að þeir sem telja sig  eiga hagsmuna að gæta, og sýnt geta fram á tjón vegna breytinga á deiliskipulagi, eiga eftir atvikum rétt á bótum af þeim sökum, sbr. 51. gr. skipulagslaga.

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið liggja ekki fyrir þeir annmarkar á hinni kærðu deiliskipulagsbreytingu sem varðað geta ógildingu hennar og verður kröfu þar um því hafnað.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

 Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunar sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafnings­hrepps frá 4. apríl 2018 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi frístundalóða við Þingvalla­vatn í landi Nesjavalla.