95/2018 Frakkastígur

Árið 2019, föstudaginn 19. júlí, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 95/2018, kæra á ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 7. júní 2018 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi fyrir hluta Skúlagötusvæðis.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 10. júlí 2018, er barst nefndinni 11. júlí s.á., kærir húsfélagið Skúlagötu 20, Reykjavík, þá ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 7. júní 2018 að samþykkja breytingu á deiliskipulagi fyrir hluta Skúlagötu-svæðis. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 31. ágúst 2018.

Málavextir: Á fundi borgarráðs Reykjavíkur 19. október 2017 var samþykkt að auglýsa tillögu að breytingu á deiliskipulagi fyrir hluta Skúlagötusvæðis. Var um að ræða tæplega eins hektara svæði sem nær yfir óbyggða lóð á horni Skúlagötu og Frakkastígs og óbyggt borgarland á milli Skúlagötu og Sæbrautar. Á lóðinni á horni Skúlagötu og Frakkastígs var gert ráð fyrir að byggja átta hæða hús og gerðar yrðu þrjár lóðir norðanvert við Skúlagötu milli lóðanna Skúlagötu 9 og 13. Tillagan var auglýst til kynningar frá 1. nóvember 2017 til og með 13. desember s.á. Bárust athugasemdir á kynningartíma, þ. á m. var undirskriftarlisti frá íbúum Skúlagötu 20 og athuga-semdir frá lögmanni sem kom fram fyrir hönd kæranda.

Hinni auglýstu tillögu var breytt lítillega í kjölfar athugasemda. Lagt var til að vindáhrif yrðu skoðuð frekar við hönnun nýbyggingar við Frakkastíg 1 og að útfærsla grenndarstöðvar á ræmunni milli Sæbrautar og Skúlagötu yrði þannig að aðgengi fyrir gangandi að henni yrði norðanmegin. Uppdrættir voru uppfærðir í samræmi við framangreinda niðurstöðu 15. febrúar 2018. Var tillagan svo breytt samþykkt í borgarráði 20. mars 2018.

Skipulagsstofnun gerði athugasemd við birtingu auglýsingar í B-deild Stjórnartíðinda með bréfi, dags. 16. apríl 2018. Gerði stofnunin athugasemd við að í Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030 kæmi fram að innan Hringbrautar væri ekki gert ráð fyrir húsum hærri en fimm hæðir nema á skilgreindum þróunarsvæðum. Umræddur götureitur sé hins vegar ekki skilgreindur sem þróunarreitur. Þá komi fram á fleiri en einum stað í aðalskipulaginu að Esjan sé eitt helsta kennileiti borgarinnar og að mikilvægt sé að rjúfa ekki sjónása að henni frá fjölförnum stöðum við frekari þróun og uppbyggingu borgarinnar. Stofnunin benti einnig á að í grónum hverfum verði nýbyggingar aðeins heimilaðar þegar sýnt sé fram á að það sé til bóta fyrir heildarsvip byggðarinnar.

Í athugasemdum Skipulagsstofnunar var einnig bent á að Lindargata 51, sem liggur á aðliggjandi lóð, sé friðlýst og leita ætti umsagnar Minjastofnunar um skipulagsáformin. Að lokum var á það bent að svör Reykjavíkurborgar vegna athugasemda um heildarsvip byggðar væru ekki trúverðug og að hvorki útsýnisskerðing né vindáhrif hafi verið metin með full-nægjandi hætti auk þess sem ekki hafi verið fjallað sérstaklega um sjónásinn niður Frakkastíg í deiliskipulagsbreytingartillögunni.

Skipulagsfulltrúi Reykjavíkurborgar svaraði athugasemdum Skipulagsstofnunar með bréfi, dags. 25. maí 2018. Brugðist var við athugasemdum stofnunarinnar með því að leggja til að fyrirhuguð bygging að Frakkastíg 1 yrði lækkuð um eina hæð og yrði þ.a.l. sjö hæðir. Töflu sem tiltekur áhrif umhverfisþátta var bætt við á skipulagsuppdrátt til að skerpa á umhverfismati tillögunnar. Umhverfis- og skipulagsráð samþykkti svarbréf skipulagsfulltrúa á fundi sínum 6. júní s.á. og borgarráð staðfesti þá afgreiðslu 7. júní 2018. Auglýsing um gildistöku deiliskipulagsbreytingarinnar birtist í B-deild Stjórnartíðinda 15. s.m.

Málsrök kæranda: Kærandi bendir á að hið breytta deiliskipulag gangi freklega á hagsmuni eigenda Skúlagötu 20. Muni tillagan hafa stórfelld áhrif á búsetuskilyrði íbúa ásamt hættu á skemmdum á húsinu á meðan framkvæmdum standi yfir. Eigendur Skúlagötu 20 verði fyrir tjóni vegna áhrifa framkvæmda, fyrirhugaðra breytinga á gatnakerfi, byggingaráforma, hæð og legu fyrirhugaðrar byggingar, skuggavarps, skerðingar útsýnis, aukinnar bílaumferðar og bílastæðaskorts.

Útsýni til norðurs og vesturs sé einstakt með sýn út á Faxaflóa og yfir á Snæfellsnes með kvöldsól og miðnætursól að sumri. Útsýni þetta gefi umræddum íbúðum einstaka og verðmæta eiginleika. Mestu skipti þetta fyrir íbúðir sem snúa til vesturs. Markmiðum aðalskipulags um að „vernda og styrkja íbúðarbyggð og hverfisanda á svæðinu en um leið að efla verslunar-, atvinnu- og þjónustustarfsemi sem fellur að íbúðarbyggð“ mætti ná með einnar eða tveggja hæða byggingu með verslun og þjónustu. Þess er krafist að áform um fjögurra til sjö hæða byggingu verð felld út úr deiliskipulaginu.

Í Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030 sé gert ráð fyrir að tekið sé tillit til þess að Esjan sé eitt helsta kennileiti borgarinnar og að ekki skuli rjúfa sjónás hennar við skoðun á þróun og uppbyggingu borgarinnar. Einnig séu ekki veittar heimildir fyrir nýbyggingum í grónum hverfum nema sýnt sé fram á að það sé til bóta fyrir heildarsvip byggðarinnar.

Lítið sem ekkert mat hafi farið fram á útsýnisskerðingu fyrir þær íbúðir sem verði fyrir áhrifum af byggingum samkvæmt nýju deiliskipulagi. Útsýni frá Skúlagötu til Akrafjalls og Skarðsheiðar muni glatast verði byggingin að veruleika. Svör umhverfis- og skipulagssviðs Reykjavíkurborgar við athugasemdum hvað þetta varði séu á þá leið að íbúar í Reykjavík geti ávallt átt von á því að útsýni þeirra skerðist við breytingar á skipulagi, að áhrifin verði óveruleg og að réttur til útsýnis sé ekki bundinn í lög. Undanfarin ár hafi þó dómar fallið í Hæstarétti þar sem viðurkennt sé að skerðing á útsýni vegna deiliskipulags geti haft umtalsverða verðmæta-rýrnun á fasteignaverði í för með sér, samanber t.d. dómar Hæstaréttar í málum nr. 311/2017 og 544/2015.

Í samþykktri tillögu að breyttu deiliskipulagi sé byggðamynstri svæðisins lýst sem nokkuð sundurleitri byggð með húsum af mismunandi gerð og stærð. Kærandi telur þessa greiningu umdeilda og jafnvel ranga þar sem byggingar á hverjum byggðareit meðfram Skúlagötu myndi þvert á móti heildstæðar en ólíkar þyrpingar sem hver um sig hafi sín sérkenni. Ekkert tilefni sé til að setja nýja byggingu sem bæði sé framandi í formi og efnisvali inn á milli núverandi þyrpinga. Með sjö hæða byggingu sem fyrirhuguð sé að verði sléttpússuð og hvít að lit verði aukið á sundurleitni.

Sérstök athygli sé vakin á að Skipulagsstofnun hafi bent á að greiningar umhverfis- og skipulagssviðs vegna hins breytta deiliskipulags séu ekki trúverðugar og taki kærandi undir þá skoðun. Þannig hafi ekki farið fram nægjanlegt mat á útsýnisskerðingu og skuggavarpsmyndir er fylgdu deiliskipulagstillögunni hafi einungis tekið tillit til skuggavarps á jörð en ekki á veggi og svalir Skúlagötu 20. Eins hafi ekki verið sýnt fram á með fullnægjandi hætti hvernig hin fyrirhugaða bygging samræmist núverandi byggðamynstri. Þá sé ekki fjallað um vindáhrif í umhverfismati deiliskipulagsbreytingarinnar. Af þessu sé ljóst að ekki hefur verið fjallað um það með fullnægjandi hætti hvernig nýtt deiliskipulag hafi áhrif á umhverfi sitt, samanber gr. 5.4. í skipulagsreglugerð.

Ekki hafi verið gerð grein fyrir auknum umferðarþunga í greinargerð með deiliskipulags-tillögunni en leiða má líkum að því að umferð bifreiða þyngist umtalsvert á svæðinu með breyttu deiliskipulagi. Þrátt fyrir áskoranir hafi borgaryfirvöld ekki lagt fram fullnægjandi útreikninga um aukna umferð vegna verkefnisins „heilbrigð sál í hraustum líkama“, grenndar-stöð að Skúlagötu 11a og verslunar, þjónustu og íbúða að Frakkastíg 1.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu borgaryfirvalda er vísað til þess að fyrirhuguð nýbygging á Frakkastíg 1 sé um 15 m frá Skúlagötu 20. Lóðin sé á skilgreindu miðsvæði, M1c, samkvæmt aðalskipulagi. Á slíku svæði sé gert ráð fyrir blandaðri miðborgarbyggð, íbúðar-byggð þar sem lögð sé áhersla á að vernda og styrkja íbúðarbyggð og hverfisanda en um leið að efla verslunar-, atvinnu- og þjónustustarfsemi sem falli að íbúðarbyggð. Ef deiliskipulag tilgreini ákvæði um íbúðir, þá skuli þær ávallt vera á efri hæðum.

Miðborgin sé eitt af lykilsvæðum í þróun og uppbyggingu í Reykjavík á næstu áratugum og á skipulagstímabili Aðalskipulags Reykjavíkur 2010-2030 sé gert ráð fyrir að a.m.k. 90% allra íbúða rísi innan núverandi þéttbýlismarka til að skapa heildstæðari og þéttari borgarbyggð og nýta þar með betur land og fjárfestingar í gatna- og veitukerfum og þjónustustofnanir. Með þéttari byggð dragi almennt úr vegalengdum, samgöngukostnaði og umhverfisáhrifum sam-gangna og til að hægt sé að framfylgja þessum markmiðum sé uppbygging á miðlægum svæðum í algjörum forgangi.

Íbúar í borg geti ávallt átt von á því að nánasta umhverfi þeirra taki einhverjum breytingum sem geti haft í för með sér skerðingu á útsýni, aukið skuggavarp, umferðaraukningu eða aðrar breytingar. Borgarar verði að sæta því að með almennum takmörkunum geti hagsmunir þeirra í einhverju verið skertir með slíkum breytingum. Í því samhengi megi benda á 51. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, en þar komi fram að ef gildistaka skipulags valdi því að verðmæti fasteigna lækki, nýtingarmöguleikar hennar skerðist frá því sem áður var heimilt eða að hún muni rýrna svo að hún nýtist ekki til sömu nota og áður eigi sá sem sýnt getur fram á að hann verði fyrir tjóni af þessum sökum rétt á bótum úr borgarsjóði. Málsástæða þessi valdi því þó ekki að deiliskipulagsbreyting teljist ógildanleg.

Við gerð tillögurnar hafi áhrif fyrirhugaðrar uppbyggingar á mögulega útsýnisskerðingu eftir sjónásnum upp og niður Frakkastíg verið skoðuð gaumgæfilega. Niðurstaða þess mats hafi verið að engir grundvallarsjónásar væru rofnir og tillagan væri að því leyti í fullu samræmi við ákvæði um umrædda sjónása í aðalskipulagi. Vissulega sé hægt að finna sjónarhorn þar sem útsýni minnki lítillega en almennt sé fyrirhugaðri uppbyggingu þannig háttað að þau áhrif séu óveruleg. Tekið hafi verið mið af því að ekki sé um stóra lóð að ræða í miðborginni sem nýtt skyldi á þann hátt að hún styddi við það byggðamynstur sem risið hafi á svæðinu síðustu áratugi með tilkomu íbúðarhúsa í Skuggahverfi, Skúlagötu 20 o.fl. og sé því ekki í andstöðu við það byggðamynstur sem mótast hafi meðfram Skúlagötu sl. 20 ár enda hefur það verið nokkuð umdeilanlegt og óheildstætt á vissan hátt. Ekki sé því fallist á að tillagan sé í ósamræmi við byggðamynstur á svæðinu. Hvað færslu á gatnamótum og nýja gönguleið yfir Sæbraut og Skúlagötu varði, þá séu breytingarnar til þess gerðar að auka umferðaröryggi á svæðinu. Þá sé fjöldi samnýtanlegra og gjaldskyldra bílastæða í grennd við fyrirhugaða byggingu sem muni nýtast því atvinnuhúsnæði sem fyrirhuguð sé í nýbyggingunni. Bílastæði fyrir íbúa hússins verði neðanjarðar. Almennt séu ekki sett ákvæði um vindáhrif í skipulag enda sé erfitt að meta þau áhrif fyrr en hús hafi verið hönnuð Hins vegar hafi verið gerð grein fyrir líklegum vind-áhrifum í umhverfismati tillögunnar. Samkvæmt skilmálum skuli skoða vindáhrif á nálæga byggð. Ekki er tekin afstaða til þess hvort hætta sé á skemmdum af völdum framkvæmda en framkvæmdaraðili bæri ábyrgð á því tjóni sem hann ylli samkvæmt almennum reglum skaðabótaréttar.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti breytingar á deiliskipulagi fyrir hluta Skúlagötu-svæðis sem felur m.a. í sér heimild til að byggja sjö hæða byggingu að Frakkastíg 1, þar sem gert er ráð fyrir íbúðum, verslun og þjónustu. Þá er gatnafyrirkomulagi breytt þannig að tenging frá Skúlagötu að Sæbraut verði í beinu framhaldi af Frakkastíg svo auðvelda megi aðkomu gangandi vegfarenda að Sólfarinu við Sæbraut.

Samkvæmt Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030 er Skúlagötusvæði hluti miðborgarsvæðis M1c. Á svæðinu er lögð áhersla á að vernda og styrkja íbúðarbyggð og hverfisanda en um leið að efla verslunar-, atvinnu- og þjónustustarfsemi sem fellur að íbúðarbyggð. Í kaflanum „Borgarvernd“ í aðalskipulaginu er kveðið á um að svæðið innan Hringbrautar sé sérstakt hverfisverndarsvæði. Markmið hverfisverndarinnar eru svo rakin í aðalskipulaginu. Samkvæmt mynd 3 í nefndum kafla er Frakkastígur 1 innan hverfisverndarsvæðisins. Á mynd 13 í kaflanum „Blönduð byggð við Sundin“ er fjallað um hæðir húsa á mismunandi byggingar-svæðum borgarinnar. Samkvæmt myndinni er Skúlagötusvæði á byggingarsvæði 9, sem kallast Laugavegur+. Innan svæðisins er heimilt að byggja 2-5 hæða háar byggingar. Möguleg frávik frá þeirri heimild eru  ̶1/+2 hæðir, einkum inndregnar hæðir, séu slík frávik rökstudd sérstaklega. Þó er tekið fram að frávik í miðborginni innan gömlu Hringbrautar, sbr. mynd 9 í kaflanum „Borg fyrir fólk“, séu  ̶1/+1 og þá aðeins ef um inndregna hæð er að ræða.

Framangreinda mynd 9 er að finna í undirkafla aðalskipulagsins „Hæðir húsa.“ Í markmiðum og skipulagsákvæðum kaflans er tekið fram að á svæði innan Hringbrautar sé ekki heimilt að reisa hærri byggingar en fimm hæðir, sbr. mynd 9. Á skilgreindum þróunarsvæðum, einkum meðfram samgönguásum og strandlengju í norðri, eru hærri hús heimil. Á mynd 9 er Frakkastígur 1 ekki innan þess svæðis þar sem hámarkshæð bygginga er fimm hæðir, þrátt fyrir að vera innan hverfisverndarsvæðis gömlu Hringbrautar. Frakkastígur 1 er jafnframt utan þróunarsvæðis.

Bæði Skipulagsstofnun og skipulagsfulltrúi Reykjavíkurborgar virðast þó ganga út frá því að hæðartakmarkanir hverfisverndarsvæðisins innan Hringbrautar eigi við um Frakkastíg 1. Í umsögn Skipulagsstofnunar um breytingu á deiliskipulagi Skúlagötusvæðis, dags. 16. apríl 2018, er gerð athugasemd við hæð bygginga á hinu skipulagða svæði þar sem ekki sé gert ráð fyrir hærri húsum en fimm hæða nema á skilgreindum þróunarsvæðum. Þeim athugasemdum var svarað á eftirfarandi hátt í bréfi skipulagsfulltrúa til stofnunarinnar, dags. 25. maí 2018: „Auglýst tillaga gerði ráð fyrir að á reitnum mætti koma fyrir allt að átta hæða byggingu. Heimildir fyrir þeirri hæð er ekki nægjanlega skýr í aðalskipulagi og því er gerð ívilnandi breyting á auglýstri tillögu og umrædd nýbygging lækkuð um eina hæð og uppdr. uppfærður dags. 25. maí 2018 í því ljósi. Almennar heimildir um húshæðir innan Hringbrautar í aðalskipulagi gera ráð fyrir 5 hæða byggingum +/- tvær hæðir þ.e. 3-7 hæða byggingum.“

Í ljósi þess að allar takmarkanir á hæð húsa á hverfisverndarsvæðinu vísa til myndar 9 og að Frakkastígur 1 er ekki innan hins verndaða svæðis á þeirri mynd verður að álykta að Frakka-stígur 1 lúti hverfisvernd innan Hringbrautar, að undanskildum þeim ákvæðum sem fram koma í undirkaflanum „Hæðir húsa“. Heimil hæð byggingar á Frakkastíg 1 er því 2-5 hæðir með mögulegum frávikum sem nema -1/+2 hæðum, einkum inndregnum hæðum, séu slík frávik rökstudd sérstaklega.

Upphaflega stóð til að byggja átta hæða byggingu að Frakkastíg 1 en byggingin var lækkuð í sjö hæðir vegna athugasemda Skipulagsstofnunar. Ekki verður séð að borgaryfirvöld hafi við undirbúning deiliskipulagsbreytingarinnar fjallað sérstaklega um eða rökstutt frávik frá þeim takmörkunum sem fram koma í Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030, hvorki fyrir né eftir athugasemdir Skipulagsstofnunar. Þá er hvergi í gögnum málsins að finna sérstök rök eða umfjöllun um ástæður þess að efstu tvær hæðir byggingarinnar eru ekki inndregnar, líkt og mælst er til í aðalskipulagi.

Samkvæmt 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 skulu gildandi skipulagsáætlanir vera í innbyrðis samræmi og er aðalskipulag rétthærra en deiliskipulag. Þá er stefna aðalskipulags bindandi við gerð deiliskipulags samkvæmt 6. mgr. 32. gr. sömu laga. Í ljósi þess að engin rök voru færð fyrir því að víkja frá fimm hæða hámarkshæð bygginga á svæðinu Laugavegur+ og ekki var fjallað um möguleikann á inndregnum hæðum líkt og aðalskipulag kveður á um, verður að telja hæð fyrirhugaðrar byggingar að Frakkastíg 1 sé í andstöðu við Aðalskipulag Reykjavíkur 2010-2030.

Með hliðsjón af framangreindu verður að telja hina kærðu ákvörðun slíkum annmörkum háða að varði ógildingu hennar að því er varðar fyrirhugaða byggingu að Frakkastíg 1. Með hliðsjón af meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er þó ekki tilefni til að ógilda deili-skipulagsbreytinguna í heild sinni.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun borgarráðs Reykjavíkurborgar frá 7. júní 2018 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi fyrir hluta Skúlagötusvæðis, að því er varðar fyrirhugaða byggingu að Frakkastíg 1.