Árið 2020, fimmtudaginn 7. maí, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Þátt tóku Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Ásgeir Magnússon dómstjóri.

Fyrir var tekið mál nr. 133/2019, kæra á ákvörðun sveitarstjórnar Eyjafjarðarsveitar frá 21. nóvember 2019 um að samþykkja deiliskipulag vegna svínabús að Torfum, Eyjafjarðarsveit.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 27. desember 2019, er móttekið var hjá nefndinni sama dag, kæra eigendur jarðanna Grundar I, Grundar IIa og Finnastaða, Eyjafjarðarsveit, þá ákvörðun sveitarstjórnar Eyjafjarðarsveitar að samþykkja deiliskipulag fyrir svínabú í landi Torfa. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Farið var fram á það að málið yrði munnlega flutt fyrir úrskurðarnefndinni skv. 2. mgr. 30. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, en þeirri beiðni var hafnað með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 8. apríl 2020.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Eyjafjarðar­sveit 24. janúar 2020.

Málavextir: Mál þetta hefur áður komið til kasta úrskurðarnefndarinnar. Jörðin Torfur er í ábúð og er staðsett sunnan við kirkjujörðina Grund í Eyjafjarðarsveit. Tilgreint fyrirtæki festi kaup á 18,8 ha spildu úr landi Torfa og hefur haft uppi áform um að byggja þar svínabú. Skipulags- og matslýsing vegna vinnu við deiliskipulag fyrir búið var samþykkt til kynningar á fundi sveitarstjórnar Eyjafjarðarsveitar 1. október 2018 og auglýst á tímabilinu 2.-16. s.m. Í kjölfarið yfirfór Skipulagsstofnun lýsingu deiliskipulagstillögunnar samkvæmt lögum um umhverfismat áætlana nr. 105/2006, sbr. bréf stofnunarinnar þar um, dags. 24. s.m. Skipulagsnefnd sveitarfélagsins tók umsagnir og athugasemdir vegna þessa fyrir á fundi sínum 5. nóvember 2018 og vísaði þeim áfram til áframhaldandi vinnu við deiliskipulag.

Á fundi sínum 29. nóvember 2018 samþykkti sveitarstjórn Eyjafjarðarveitar tillögu skipulags­nefndar um að auglýsa tillögu að deiliskipulagi fyrir svínabú í landi Torfa. Í tillögunni fólst að byggt yrði upp svínabú fyrir 2.400 grísi (30 kg og stærri) og 400 gyltur. Afmörkuð yrði 5,45 ha lóð fyrir fyrirhugaðar byggingar, sem yrðu 2.600 m² eldishús, 3.100 m² gylltu- og fráfærugrísahús, 300 m² starfsmanna- og gestahús, allt að átta síló­, samtals 80 m² að grunnflatarmáli, og 1-2 haugtankar, samtals um 6.000 m³. Tillagan var kynnt á tímabilinu 27. desember 2018 til 14. febrúar 2019. Athugasemdir bárust á kynningartíma, þ. á m. frá kærendum.

Á 302. fundi skipulagsnefndar 14. mars 2019 var fjallað um innkomnar athugasemdir og m.a. bókað að nefndin legði til við sveitarstjórn að auglýst skipulagstillaga yrði samþykkt skv. 3. mgr. 41. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 með þeim breytingum sem tilgreindar væru í afgreiðslu nefndarinnar á tilteknum athugasemdum. Á fundi sveitarstjórnar 28. s.m. var málið tekið fyrir og bókað að fundargerð 302. fundar skipulagsnefndar væri tekin til afgreiðslu eins og einstakir liðir bæru með sér. Undir lið 1.1 var fjallað um umsókn um uppbyggingu svínahúss í landi Torfa og tekið fram að sveitarstjórn teldi skipulagsnefnd hafa svarað málefnalega öllum liðum þeirrar athugasemdar sem beint hefði verið að sveitarstjórn. Þá var eftirfarandi bókað: „Sveitarstjórn samþykkir tillögur skipulagsnefndar um afgreiðslu þeirra erinda sem bárust á auglýsingartímabili deiliskipulagstillögu svínabús á Torfum. Athugasemdafrestur var til 14. febrúar 2019.“ Með úrskurði úrskurðarnefndarinnar í kærumáli nr. 49/2019, uppkveðnum 14. nóvember 2019, var komist að þeirri niðurstöðu að afgreiðsla sveitarstjórnar uppfyllti ekki þau lágmarks­­skilyrði sem gera yrði til skýrleika ákvarðana hennar, í skjóli þess valds sem sveitar­stjórn væri falið samkvæmt skipulagslögum og sveitarstjórnarlögum nr. 138/2011. Var umrædd afgreiðsla því ekki talin fela í sér ákvörðun sem batt enda á meðferð máls, sbr. 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, og var þeim hluta málsins því vísað frá úrskurðarnefndinni er laut að deiliskipulagstillögunni.

Samhliða meðferð deiliskipulagsins var framkvæmdin tilkynnt til Skipulagsstofnunar sem framkvæmd í flokki B samkvæmt lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Ákvörðun Skipulagsstofnunar lá fyrir 12. mars 2019. Var þar tekið fram að fyrirhuguð framkvæmd vegna svínabús að Torfum væri tilkynningarskyld til ákvörðunar um matsskyldu samkvæmt 6. gr. og lið 1.10 í 1. viðauka í lögum nr. 106/2000. Væri framkvæmdin ekki líkleg til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif, sbr. þau viðmið sem tilgreind væru í 2. viðauka laganna, og skyldi hún því ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Ákvörðunin var birt á vef Skipulagsstofnunar 13. mars 2019 og einnig auglýst í Fréttablaðinu 14. s.m. Kom þar fram að samkvæmt 14. gr. laga nr. 106/2000 mætti kæra ákvörðunina til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála og væri kærufrestur til 15. apríl 2019. Kærandi kærði umrædda ákvörðun Skipulagsstofnunar, en kæran barst ekki fyrr en rúmlega tveimur mánuðum eftir að kærufrestur var liðinn, eða 24. júní 2019. Í áðurgreindum úrskurði úrskurðarnefndarinnar var lagt til grundvallar að ákvarðanir Skipulagsstofnunar um matsskyldu sættu opinberri birtingu í skilningi 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Var því kæru á ákvörðun Skipulagsstofnunar einnig vísað frá úrskurðarnefndinni í samræmi við fyrirmæli 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Með vísan til niðurstöðu úrskurðarnefndarinnar í kærumáli nr. 49/2019 tók sveitarstjórn Eyjafjarðarsveitar, á fundi sínum 21. nóvember 2019, aftur fyrir fundargerð 302. fundar skipulagsnefndar sem haldinn var 14. mars s.á. Bókaði sveitarstjórn m.a. að „fenginni tillögu skipulagsnefndar, sem liggur fyrir fundinum um afgreiðslu málsins, samþykkir sveitarstjórn deiliskipulag fyrir svínahús í landi Torfna, sbr. 3. mgr. 41. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 með þeim breytingum sem tilgreindar eru í afgreiðslu nefndarinnar á athugasemdum 3 c), 3 e), 6 c), 7 f) og 8 a)“.

Auglýsing um samþykkt deiliskipulagsins var birt í B-deild Stjórnartíðinda 25. nóvember 2019.

Málsrök kærenda: Kærendur taka fram að þótt úrskurðarnefndin hafi vísað frá fyrri kæru kærenda varðandi matsskylduákvörðun Skipulagsstofnunar vegna útrunnins kærufrests sé sú matsskylduákvörðun engu að síður lögbundinn réttargrundvöllur deiliskipulagsákvörðunar sveitarstjórnar. Úrskurðarnefndinni beri því skylda til að kanna lögmæti matsskyldu­ákvörðunarinnar við mat á lögmæti deiliskipulagsins. Í áliti umboðsmanns Alþingis í máli nr. 9116/2016 beindi umboðsmaður þeim leiðbeiningum til úrskurðarnefndarinnar að endurupptaka mál þar sem nefndin hefði ekki gefið gaum að lögmæti deiliskipulagsákvörðunar sem hefði legið til grundvallar byggingarleyfi. Hafi umboðsmaður talið það engu skipta að kærufrestur deiliskipulagsins hafi verið útrunninn þegar kæran barst.

Ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 12. mars 2019 hafi verið röng að formi. Um brot hafi verið að ræða á þátttökurétti almennings samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðar­nefnd umhverfis- og auðlindamála við töku ákvörðunar um matsskyldu hjá Skipulagsstofnun. Í 3. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum komi fram að Skipulags­stofnun eigi ekki einungis að leita álits leyfisveitanda og framkvæmdaraðila heldur einnig annarra eftir eðli máls hverju sinni. Eðli og umfang hins fyrirhugaða deiliskipulags sé slíkt að Skipulagsstofnun hafi verið skylt skv. nefndri 3. mgr. 6. gr. að hafa samband við næstu nágranna búsins áður en ákvörðun væri tekin um matsskyldu. Sé ljóst að kærendur hafi haft verulega og sérstæða hagsmuni af því að fá að tjá sig um matsskylduákvörðun stofnunar­innar áður en sú ákvörðun væri tekin.

Kærendur telji jafnframt að sú ákvörðun hafi verið röng að efni til. Að mati kærenda hafi verið um matsskyldu að ræða og hefði mat á umhverfis­áhrifum átt að fara fram. Í 1. mgr. 5. gr laga nr. 106/2000 sé tilgreint að framkvæmdir í flokki A samkvæmt 1. viðauka laganna skuli ávallt háðar mati á umhverfisáhrifum. Í 1. mgr. 6. gr. laganna sé hins vegar tilgreint að framkvæmdir sem falli undir flokk B og C í 1. viðauka skuli háðar mati á umhverfisáhrifum þegar þær geti haft í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif vegna umfangs, eðlis eða staðsetningar. Kærendur telji að um matsskylda framkvæmd í A-flokki hafi verið að ræða. Jafnframt telji kærendur að um matsskylda framkvæmd hafi verið að ræða ef B-flokkun eigi við. Það sé grundvallarröksemd að um leið og heildaráhrif framkvæmdar í B-flokki 1. viðauka verði jafnmikil eða meiri en grunnviðmið A-flokks framkvæmda hljóti slíkar B-flokks framkvæmdir nær undantekningar­laust einnig að vera matsskyldar samkvæmt 3. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000.

Við málsmeðferð deiliskipulagsins hafi Eyjafjarðarsveit borist mikill fjöldi umsagna bæði frá stjórnvöldum og almenningi. Í athugasemdunum hafi nánast undantekningarlaust komið fram sömu eða sambærilegar athugasemdir á þá leið að svínabúið fæli í sér umhverfisraskanir sem hefðu neikvæð áhrif á nánasta umhverfi. Í athugasemdunum hafi nágrannar sérstaklega lýst áhyggjum yfir mengun vegna úrgangs og lyktar sem kynni að dreifast yfir svæðið. Auk þess hafi fjölmargir lýst yfir áhyggjum yfir framtíðarnýtingu fasteigna á svæðinu, enda gæti svo stórt svínabú haft varanleg neikvæð áhrif á uppbyggingu ferðaþjónustu og frístunda­byggðar. Athugasemdir nágranna og almennings hafi hins vegar haft afar takmörkuð áhrif. Athugasemdirnar hafi verið afgreiddar af hálfu sveitarfélagsins sem smávægilegar eða minniháttar. Þá hafi áhrif deiliskipulagsins ekki verið talin verulega neikvæð heldur fremur hlutlaus og að jákvæð áhrif framkvæmdanna kynnu að vega þyngra en neikvæð áhrif.

Nær öll rannsókn málsins og eftirfarandi niðurstöður hafi byggst á huglægu mati eða ágiskunum stjórnvaldsins. Kærendur hafi óskað eftir gögnum málsins frá sveitarfélaginu og hvergi í þeim gögnum hafi verið að finna skýrslur eða mat sérfræðinga á aðstæðum eða forsendum sem hafi legið til grundvallar við gerð umhverfisskýrslu deiliskipulagsins, sbr. lög nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana. Sem dæmi megi nefna umsögn Umhverfisstofnunar til Skipulagsstofnunar þar sem mögulegri lyktarmengun hafi verið lýst, en engin frekari rannsókn eða formlegt mat virðist hafa átt sér stað. Kærendur efist um að úrgangur úr rúmlega 4.200 svínum nemi einungis 9.000 m³ á ári. Þetta þyrfti að rannsaka og sannreyna en engar slíka aðgerðir virðist hafa verið framkvæmdar í deiliskipulagsferlinu.

Ekki sé hægt að bera hefðbundinn landbúnað saman við stórtæka verksmiðjuframleiðslu kjöts. Fremur mætti fella slíka framleiðslu undir þungaiðnað. Áhrif framkvæmdanna verði veruleg. Ljóst sé að þau muni koma til með að valda kærendum tjóni í formi verðlækkunar á landareignum og kunni skaðabætur vegna þess að verða sóttar á öðrum vettvangi. Gera verði miklar kröfur til rannsókna af hálfu stjórnvaldsins við undirbúning deiliskipulags, t.d. með því að kalla eftir mati sérfræðinga og fagaðila á viðkomandi sviðum. Það virðist ekki hafa verið gert miðað við þau gögn sem kærendur hafi fengið frá sveitarfélaginu.

Kærendur telji andmælarétt þeirra ekki hafa verið virtan vegna skorts á samstarfi sveitar­félagsins við Skipulagsstofnun þegar mat á matsskyldu framkvæmdanna hafi átt sér stað. Skýrar leiðbeiningar hefðu átt að berast til allra þeirra nágranna sem gert hefðu athugasemdir við skipulagsgerð um að málið væri til úrvinnslu hjá Skipulagsstofnun vegna matsskyldu­ákvörðunar. Hefði átt að gefa frest til athugasemda, ásamt því að leiðbeina um að kærufrestur væri til staðar vegna þeirrar ákvörðunar. Þetta hafi ekki verið gert og telji kærendur það brjóta gegn IV. kafla stjórnsýslulaga. Við mat á framangreindu sé óhjákvæmilegt að líta til 14. gr. skipulagslaga um tengsl ákvarðana Skipulagsstofnunar um matsskyldu og deiliskipulags sveitarfélags í tilvikum matsskyldra framkvæmda.

Ekkert raunverulegt valkostamat hafi farið fram á hinu kærða deili­skipulagi. Um það vísist í fyrsta lagi til þess að ekkert valkostamat hafi verið til staðar í upphaflegri auglýstri deiliskipulagstillögu frá 19. september 2018. Þá hafi ekki heldur verið að finna umhverfismat í upphaflegri auglýstri deiliskipulagstillögu. Á síðari stigum skipulags­ferlisins hafi komið inn valkostamat og umhverfismat. Kærendur hafni því að um raunverulegt valkostamat hafi verið að ræða heldur hafi sú tillaga fremur verið til málamynda. Allt valkosta­mat ferlisins sé bundið við það vandamál að koma svínabúinu fyrir í Eyjafjarðarsveit með hliðsjón af 500 m radíus reglugerðar nr. 660/2015 um mat á umhverfisáhrifum og reglugerðar nr. 520/2015 um eldishús alifugla, loðdýra og svína. Svo virðist sem svæði deiliskipulagsins og nærliggjandi sveita séu orðin svo þéttbyggð að engir aðrir raunhæfir kostir hafi verið taldir fyrir hendi til stað­setningar svínabúsins.

Í dómi Hæstaréttar Íslands í máli nr. 575/2016 vegna Suðurnesjalínu 2 megi sjá mikilvægi þess að gerð sé grein fyrir raunhæfum valkostum í tillögum og matsskýrslum í deiliskipulags- og mats­ferlinu. Þá telji kærendur einnig rétt að benda á úrskurð úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 131/2012, „Ásar minkabú“.

Að lokum skori kærendur á úrskurðarnefndina að rannsaka mögulegt vanhæfi sveitarstjórnar­manna og  skipulagsnefndar vegna funda og ákvarðana sem teknar hafi verið vegna hins kærða skipulags. Oddviti sveitarstjórnar Eyjafjarðasveitar sé bróðir eiganda framkvæmdaraðila þótt af fundargerðum sveitarstjórnar verði ráðið að hann hafi vikið af fundum þegar málefni svínabúsins hafi verið tekin fyrir. Annar sveitarstjórnarfulltrúi hafi setið alla fundi sveitarstjórnar og skipulagsnefndar sem varði svínabúið frá 24. september 2018 til 11. febrúar 2019, en þá hafi hann vikið af fundi undir fundarlið sem varði svínabúið. Á næsta sveitarstjórnarfundi hinn 14. febrúar 2019 hafi sami fulltrúi lýst sig vanhæfan undir fundarlið sem varði svínabúið og áfram vegna þess á næstu fundum. Að lokum hafi formaður skipulagsnefndar setið fundi hennar sem varðað hafi svínabúið frá 24. september 2018 til 11. febrúar 2019, en þá vikið af fundi undir dagskrárlið svínabúsins. Eftir það hafi hann vikið af fundum.

Málsrök Eyjafjarðarsveitar: Sveitarfélagið krefst þess að kærunni verði vísað frá eða að kröfum kærenda verði hafnað.

Hinn 22. ágúst 2019 hafi úrskurðarnefndin komist að þeirri niðurstöðu í máli nr. 70/2019 að vísa bæri kæru kærenda frá vegna framkvæmdaleyfis framkvæmdaraðila á þeim grundvelli að íbúðarhús þeirra væru staðsett langt utan fjarlægðarmarka. Ekki verði betur séð en að sömu rök eigi við varðandi þessa kæru. Íbúðarhús kærenda séu í um eins kílómeters fjarlægð frá spildunni að Torfum þar sem hið fyrirhugaða svínabú eigi að rísa. Í 6. gr. reglugerðar nr. 520/2015 um eldishús alifugla, loðdýra og svína sé áskilið að svínabú með meira en 2000 eldisgrísi þurfi að vera í að lágmarki 600 m fjarlægð frá næstu íbúðarhúsum en mörkin séu 500 m á skipulögðum landbúnaðarsvæðum. Í ljósi þessarar fjarlægðar verði að telja að kærendur eigi ekki lögvarða hagsmuni af kærunni, sbr. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Í þessu sambandi sé einnig rétt að hafa í huga að landsvæði það sem um ræði sé skipulagt landbúnaðarsvæði samkvæmt aðalskipulagi Eyjafjarðarsveitar, sem staðfest hafi verið af Skipulagsstofnun 8. mars 2019. Það verði ekki séð að tilkoma svínabúsins skerði möguleika kærenda á að nýta jarðir sínar. Einnig muni rekstraraðili búsins þurfa leyfi frá Umhverfisstofnun og verða bundinn af reglum um bestu aðgengilegu tækni (BAT).

Líkt og í kæru kærenda frá 24. júní 2019 sé í þessari kæru fjallað í löngu máli um ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 12. mars 2019 um að framkvæmdin þurfi ekki að sæta mati á umhverfisáhrifum og færð séu ýmiskonar rök fyrir því að sú ákvörðun sé röng. Kæru kærenda vegna ákvörðunar Skipulagsstofnunar hafi verið vísað frá úrskurðarnefndinni með úrskurði nefndarinnar 14. nóvember 2019 þar sem kærufrestur hafi verið útrunninn. Því sé ljóst að ákvörðunin sé endanleg og verði henni ekki breytt. Úrskurður úrskurðarnefndarinnar feli í sér bindandi réttaráhrif varðandi ákvörðun Skipulagsstofnunar og hún verði ekki kærð öðru sinni, líkt og kærendur virðist leita eftir. Rétt sé að hafa í huga að sveitarfélagið hafi engar heimildir til að endurmeta ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsskyldu og ekki verði séð að það sé hlutverk Eyjafjarðarsveitar að hafa skoðun á ákvörðun Skipulagsstofnunar. Í deiliskipulagsferli geti sveitarfélag ekki gert annað en lagt til grundvallar ákvörðun Skipulagsstofnunar um mats­skyldu. Það myndu alltaf teljast ómálefnaleg sjónarmið af hálfu sveitarfélags að synja um samþykkt deiliskipulags á þeim forsendum að því líkaði ekki ákvörðun Skipulagsstofnunar. Ekki sé með nokkru móti hægt að sjá að unnt sé að ógilda deiliskipulagið á þeim grundvelli að ákvörðun Skipulagsstofnunar sé áfátt eða ábótavant, enda sé hún endanleg og verði ekki breytt. Eyjafjarðarsveit hafi ekki átt annarra kosta völ en að leggja hana til grundvallar í deiliskipulags­ferlinu.

Í kæru setji kærendur fram órökstudda fullyrðingu um að hið fyrirhugaða svínabú hafi í för með sér meiri röskun á umhverfisaðstæðum en sumar, raunar ótilgreindar, framkvæmdir sem falli í A-flokk. Niðurstaða málsins verði ekki grundvölluð á almennum fullyrðingum sem þessum gegn áliti bæði Umhverfisstofnunar og Skipulagsstofnunar um að framkvæmdin skuli ekki sæta mati á umhverfisáhrifum og skýrri afstöðu þessara aðila um að slíkt mat sé ekki til þess fallið að varpa fram nýjum upplýsingum um umrædda framkvæmd.

Meðferð deiliskipulagsins og atvika sem því tengist hafi verið til fyrirmyndar í málinu öllu. Á öllum stigum málsins hafi sveitarfélagið gætt að því að málsmeðferð væri í samræmi við lög, fjallað ítarlega um málið og ráðið því til lykta með ýtrustu eftirfylgni við lög og reglur sem um það giltu. Sú niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að sveitarstjórn skyldi ekki hafa tekið nægjanlega skýra ákvörðun um samþykkt deiliskipulagsins á sínum tíma hafi komið á óvart. Nú hafi hins vegar verið bætt úr því með samþykkt sveitarstjórnar 21. nóvember 2019, sbr. auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 25. s.m.

Athugasemdir kærenda um varanleg neikvæð áhrif á uppbyggingu ferðaþjónustu og frístunda­byggðar á svæðinu séu ekki tæk sjónarmið. Áhrifasvæðið sé landbúnaðarland, þar með talið það land sem sé í eigu kærenda, en kærendur stundi sjálfir umfangsmikinn landbúnað. Land­notkun á svæðinu hafi ekki verið breytt við heildarendurskoðun aðalskipulags Eyjafjarðarsveitar og engar óskir hafi komið um það frá kærendum eða öðrum. Mótmælt sé staðlausum fullyrðingum um að athugasemdir í skipulagsferlinu hafi verið afgreiddar af sveitarfélaginu sem „smávægilegar eða minni háttar“. Séu þetta ómaklegar aðdróttanir í garð starfsfólks og kjörinna fulltrúa Eyjafjarðarsveitar um huglægt mat eða ágiskanir stjórnvalds. Fyrirliggjandi gögn séu ítarleg, þar með taldar ítarlegar umsagnir sérfróðs­ stjórnvalds um umhverfisáhrif af fram­kvæmdinni. Óvenjulega ítarleg vinna hafi átt sér stað af hálfu stjórnvaldsins í málinu.

Sú breyting sem hafi verið samþykkt með deiliskipulaginu hafi falið í sér verulega breytingu á landnýtingu. Farið hafi verið ítarlega eftir þeim reglum sem um það gildi á öllum stigum. Rangt sé hins vegar að fyrirhuguð áform um svínabú skuli fella undir þungaiðnað. Slík fullyrðing kærenda sé gildishlaðin og ekki studd lögmætum sjónarmiðum. Áformað svínabú sé landbúnaðarstarfsemi á landi sem í aðal­skipulagi sé skilgreint sem landbúnaðarland. Nýleg reglugerð nr. 550/2018, um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnareftirlit, muni gilda um starfsemi svínabúsins. Þá muni rekstrar­aðili lúta eftirliti Umhverfisstofnunar og Matvælastofnunar.

Augljóst sé að ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsskyldu, sem og deiliskipulag, sé undanfari veitingar starfsleyfis, sbr. ákv. 6. gr. reglugerðar nr. 550/2018. Þar segi að ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsskyldu skuli liggja fyrir og að ný atvinnustarfsemi skuli vera í samræmi við gildandi deiliskipulag. Sé þetta breytt laga- og regluumhverfi frá því sem áður hafi verið þegar örðugra hafi verið að sjá fyrir hver áhrif yrðu af áformum um uppbyggingu svínabúa.

Fullyrðingum um að samþykkt skipulagsins og framkvæmd muni valda kærendum sem land­eigendum tjóni sé mótmælt sem órökstuddum og ósönnuðum. Landsvæði kærenda sé land­búnaðar­land og skipulagt sem slíkt. Fyrirhuguð landnýting sé skynsamleg og eðlileg fyrir þá starfsemi sem fyrirhuguð sé. Óvíða sé orðið hægt að finna svæði, jafnvel á landbúnaðar­svæðum, þar sem hægt sé að setja niður starfsemi sem þessa og uppfylla um leið reglur um fjarlægðar­mörk, svo sem gert sé í tilviki umsækjenda. Hér þurfi því, um heimild landeigenda og umsækjenda til að ráðstafa landbúnaðarlandi sínu undir atvinnustarfsemi sem fyrirhuguð sé, að líta til þess að þau áform njóti verndar eignarréttar- og atvinnufrelsisákvæða 72. og 75. gr. stjórnskipunarlaga nr. 33/1944 og verði því ekki skert nema skýr og afdráttarlaus lagaheimild standi til þess. Í nýstaðfestu og endurskoðuðu aðalskipulagi fyrir Eyjafjarðarsveit sé umþrætt landsvæði skipulagt sem landbúnaðarland, eins og áður greini. Framkvæmdin sé í samræmi við áherslur í aðalskipulagi. Engar forsendur séu til annars en að líta svo á að hið kærða skipulag sé að fullu og öllu í samræmi við lög og reglur.

Kærendur vísi í dóm Hæstaréttar Íslands frá 26. apríl 2012 í máli nr. 523/2011 til stuðnings því að þeir eigi fyrirsjáanlega rétt á skaðabótum vegna framkvæmdarinnar. Þessum skilningi sé mótmælt enda séu aðstæður ekki þær sömu og hafi reglur breyst frá því sá dómur hafi fallið. Tekið hafi gildi mjög ítarlegar reglur um landbúnaðarstarfsemi og um starfsemi svínabúa varðandi meðferð úrgangs og starfsemi þeirra að öðru leyti, svokallaðar BAT-reglur, sem framkvæmdar­aðili verði bundinn af.

Andmælaréttur kærenda hafi verið virtur, en fyrir liggi að þeir hafi á fyrri stigum málsins komið að sjónarmiðum sínum og haft jöfn tækifæri á við aðra um það. Af fram kominni kæru kærenda verði ekki séð að í henni sé að finna upplýsingar eða ábendingar um atvik sem séu til þess fallin að varpa nýju ljósi á málið eða breyta þeim sjónarmiðum sem afgreiðsla sveitarfélagsins hafi grundvallast á. Gildi þar rannsóknarreglan um að mál skuli rannsakað að því marki sem nauðsynlegt sé til að taka megi efnislega rétta ákvörðun í máli.

Rangt sé að ekkert valkostamat hafi farið fram sem byggjandi sé á. Ítarleg valkostagreining hafi farið fram við vinnslu og meðferð málsins. Í deiliskipulagstillögunni sé að finna kafla 5.7. og 5.8. þar sem bornir séu saman valkostir. Annars vegar við Melgerðismela og hins vegar núllkost. Það sé ósanngjarnt og ómaklegt af hálfu kærenda að halda því fram að valkostamat á Melgerðis­melum hafi verið sett fram til málamynda. Raunveruleg greining og vinna hafi farið fram um það mat og megi vísa til fundargerða skipulagsnefndar. Þannig hafi við meðferð deili­skipulagstillögunnar verið gerð grein fyrir valkostagreiningu og raunverulegt mat lagt á kosti þess að reisa svínabúið á Melgerðismelum. Afstaða nefndarinnar hafi verið í samræmi við áherslur í aðalskipulagi, sem þá hafi verið í vinnslu, um að landbúnaðarstarfsemi skuli vera á land­búnaðarlandi, en Melgerðismelar séu útivistarsvæði, þar sem meðal annars fari fram starfsemi hestamannafélaga og svifflugfélags, auk trjáræktar. Gerð hafi verið nokkuð skilmerkileg grein fyrir valkostamati í greinargerð deiliskipulags, sem auglýst hafi verið á milli jóla og nýárs 2018, og almenningi þannig gefinn kostur á að koma athugasemdum á framfæri.

Málatilbúnaður kærenda um að við valkostamat hafi borið að leita fanga í öðrum sveitarfélögum hvíli ekki á lögmætum grunni. Ekkert liggi fyrir um að umsækjandi hafi haft raunhæfa mögu­leika á að sækja um land í eigu annarra í öðrum sveitarfélögum og ekki verði séð að lagaheimildir séu til staðar til að unnt sé að leggja þá skyldu á hann. Þessar hugleiðingar kærenda séu því fráleitar. Sveitarfélagið sé á hinn bóginn eigandi Melgerðismela og með ráðstöfunarrétt á því landi og því hafi verið raunhæfur valkostur að kanna samanburð við þá framkvæmd að reisa svínabú á því landi. Tilvísun til máls um Suðurnesjalínu hafi ekki fordæmisgildi í máli þessu, enda um að ræða framkvæmd sem hafi verið háð reglum um mat á umhverfisáhrifum.

Í kæru sé fjallað um úrskurð úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 131/2012 sem varði minkabú að Ásum. Hvað varði það mál sé nauðsynlegt að hafa í huga þær lagabreytingar sem átt hafi sér stað síðan úrskurðurinn var kveðinn upp. Lög nr. 138/2014 hafi breytt lögum um mat á umhverfis­áhrifum og framkvæmd sem hér sé þrætt um hafi verið gerð tilkynningarskyld, sbr. 6. gr. laganna. Lögin mæli fyrir um ítarlega málsmeðferð Skipulagsstofnunar varðandi ákvarðanatöku um nauðsyn matsskyldu. Þessum reglum hafi verið fylgt í málinu. Einnig hafi farið fram ígrundað mat á raunhæfum valkostum varðandi staðsetningu búsins. Í umhverfisskýrslu framkvæmdar­aðila sé einnig að finna ítarlegt mat á valkostum, annars vegar Melgerðismelum og hins vegar Torfum. Staðsetningin að Torfum hafi þótt best henta með hliðsjón af fjarlægð frá manna­bústöðum, vindáttum, aðgengi að vatni o.s.frv. Þá hafi verið innleiddar í íslenskan rétt ítarlegur reglur um bestu aðgengilegu tækni hverju sinni (BAT). Það verði því ekki séð að úrskurður varðandi minkabúið að Ásum geti talist hafa fordæmisgildi í málinu eða feli í sér rök fyrir kröfum kærenda.

Kærendur vísi ekki til þess að hæfisreglur hafi verið brotnar heldur virðist fremur vera um að ræða tilraun til að gera málsmeðferðina tortryggilega. Oddviti sveitarstjórnar hafi ekki komið að afgreiðslu málsins á neinu stigi, en hann sé bróðir fyrirsvarsmanns framkvæmdaraðila. Umræddur sveitarstjórnarfulltrúi og annar landeigenda að Torfum séu systkinabörn og skyld að öðrum lið til hliðar. Landeigendur að Torfum hafi gert samning við framkvæmdaraðila um spilduna að Torfum þar sem búið skuli rísa. Nefndur landeigandi sé því ekki aðili að framkvæmdinni eða málinu sem sé til meðferðar og komi ekki að rekstri eða ákvarðanatöku í félaginu sem að henni standi. Um ættartengsl segi í 2. tölul. 3. gr. stjórnsýslulaga að nefndarmaður sé vanhæfur ef hann er skyldur málsaðila að öðrum lið til hliðar. Hins vegar gildi í þessu tilviki 1. mgr. 20. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011 þar sem kveðið sé á um að þeir sem skyldir séu í beinan legg, eða einum legg til hliðar, séu vanhæfir til að taka þátt í afgreiðslu máls. Skyldleiki sveitarstjórnarfulltrúans og landeigandans sé því minni en svo að vanhæfi valdi. Misskilnings virðist hafa gætt þegar fulltrúinn hafi sjálfur kosið að víkja af fundi, en skipulagsnefnd og sveitarstjórn hafi eftir sem áður verið ályktunarhæf og bær til að fjalla um og taka ákvarðanir um málið.

Þá hafi formaður skipulagsnefndar vikið af fundi þegar hann hafi sest í stjórn félags sem félag það sem að framkvæmdunum standi hafi átt í viðskiptalegum tengslum við vegna verkefnisins. Fyrir vikið hafi verið eðlilegt að formaðurinn viki af fundum meðan sú stjórnarseta varði og viðskiptahagsmunir. Hann hafi nú hætt störfum í stjórn þessa félags.

Athugasemdir leyfishafa: Af hálfu leyfishafa er þess krafist að kærunni verði vísað frá. Íbúðarhús kærenda séu staðsett langt utan fjarlægðarmarka, eða í um 950 til 1000 m fjarlægð, frá hinu fyrirhugaða svínabúi, en áskilið sé að svínabú með meira en 2000 eldisgrísi þurfi að vera í að lágmarki 600 m fjarlægð frá næstu íbúðarhúsum, sbr. 6. gr. reglugerðar nr. 520/2015 um eldishús alifugla, loðdýra og svína. Jafnframt skerði tilkoma svínabúsins ekki nýtingar­möguleika kærenda á jörðum sínum, enda sé þar skipulagt landbúnaðarsvæði samkvæmt aðalskipulagi Eyjafjarðarsveitar.

Verði kærunni ekki vísað frá sé þess krafist að kröfum kærenda verði hafnað. Í fyrri málum hafi verið færð ítarleg rök fyrir því að röksemdir og málatilbúnaður kærenda eigi ekki við rök að styðjast og honum beri að hafna.

Viðbótarathugasemdir kærenda: Kærendur hafna því eindregið að þeir eigi ekki lögvarinna hagsmuna að gæta í málinu. Á jörðum beggja kærenda haldi fjölskyldur lögheimili og þær horfi fram á að risavaxið svínabú hefji starfsemi í nánd við heimili þeirra. Þá hafi kærendur verulega fjárhagslega hagsmuni af úrlausn málsins. Í málinu gangi umræddur 500 til 600 m radíus frá hinu fyrirhugaða svínabúi að mestu leyti inn á aðrar jarðir, þ. á m. jarðir kærenda að miklu leyti. Það sé einföld staðreynd þessa máls að verði af byggingu hins fyrirhugaða svínabús muni staðsetning þeirrar byggingar skerða verulega nýtingarrétt kærenda á jörðum sínum, jafnvel að svo miklu leyti að jafna mætti við de facto eignarnám. Hljóti það að teljast til algjörra undantekninga að skipulag vegna framkvæmda einkaaðila hafi svo mikil áhrif á nágrannaeignir. Gera verði ýtrustu kröfur til framkvæmdaraðila slíkra framkvæmda að velja eða finna landsvæði undir slíkar framkvæmdir þar sem slíkur radíus nái ekki inn á landsvæði annarra jarðeigenda og takmarki með því verulega nýtingarrétt þeirra á eigin jörðum. Um framangreint séu röksemdir kærenda um fyrri fordæmi úrskurðarnefndarinnar ítrekuð. Ljóst sé að framkvæmdaraðili hefði hæglega getað fundið ótal landsvæði, lóðir eða jarðir í ná­grenni Eyjafjarðasveitar þar sem hann hefði getað byggt umrætt svínabú án þess að trufla eða íþyngja nágrönnum með lyktarmengun og skertum nýtingarrétti landa þeirra. Það standist því engin skilyrði um meðalhóf eða jafnræði að svo íþyngjandi staðsetning sé valin að óþörfu.

Frá upphafi máls þessa hafi sveitarfélagið haldið því fram að varla eða ekki sé til pláss í sveitarfélaginu fyrir staðsetningu á svínabúi aðra en þá sem valin hafi verið. Kærendur vísi til samskipta sinna við landfræðinga og aðra sérfróða aðila þar sem fram komi að það landsvæði í sveitarfélaginu sem sé um 0-100 m yfir sjávarmáli sé byggt nokkuð þétt en að byggð ofar sé mun strjálbýlli. Nokkur reynsla sé í Eyjafjarðarsveit af rekstri búskapar í meira en 100 m hæð yfir sjávarmáli. Annað svínabú sem framkvæmdaraðili málsins reki sé t.d. staðsett 100 til 150 m yfir sjávarmáli og sé búskapur stundaður í búum í sveitarfélaginu sem séu staðsett um 300 m yfir sjávarmáli. Óski kærendur þess sérstaklega að rannsakað verði hvernig staðið hafi verið að vali á valkostum og mögulegri staðsetningu hins fyrirhugaðs svínabús. Sérstaklega hvort sveitarfélagið hafi bundið valkostamat og mögulegar staðsetningar við lægstu byggðir, sem séu þéttast byggðar, og hvort að strjálbýlli byggðir í meiri hæð yfir sjávarmáli hafi verið undanskildar frá matsmeðferðinni.

—–

Aðilar hafa gert ítarlegri grein fyrir máli sínu. Þau sjónarmið verða ekki rakin nánar hér en úrskurðarnefndin hefur farið yfir öll gögn og haft þau til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um ákvörðun sveitarstjórnar Eyjafjarðarsveitar um að samþykkja deiliskipulag vegna svínabús að Torfum. Kærendur búa í nokkurri fjarlægð frá byggingarreitum svínabúsins, en íbúðarhúsið á Finnastöðum er í tæplega eins kílómetra fjarlægð frá byggingarreitum svínabúsins til norðvesturs, og íbúðarhúsin að Grund I og IIa eru í rúmlega eins kílómetra fjarlægð frá byggingarreitunum til norðausturs. Styttri fjarlægð er hins vegar frá landamerkjum jarða kærenda að lóð svínabúsins. Í ljósi eðlis þeirrar starfsemi sem hið kærða deiliskipulag gerir ráð fyrir er ekki unnt að útiloka að hún geti snert hagsmuni kærenda, t.a.m. vegna lyktarmengunar, en því var ekki að heilsa í kærumáli úrskurðarnefndarinnar milli sömu aðila nr. 70/2019, sem laut að framkvæmdaleyfi fyrir vegtengingu að lóð svínabúsins og borun eftir neysluvatni. Eiga kærendur því lögvarinna hagsmuna að gæta af úrlausn málsins og uppfylla þar með skilyrði 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála til kæruaðildar. Verður kæru þeirra því ekki vísað frá úrskurðarnefndinni, svo sem krafist hefur verið af hálfu sveitarfélagsins og leyfishafa.

Svo sem rakið er í málavöxtum var með úrskurði úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 49/2019, sem kveðinn var upp 14. nóvember 2019, komist að þeirri niðurstöðu að þar sem kærufrestur væri liðinn bæri að vísa frá kæru kærenda á ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 12. mars 2019 um að framkvæmdir vegna svínabús á Torfum skyldu ekki háðar mati á umhverfisáhrifum. Kærendur fóru fram á frekari rökstuðning vegna þeirrar niðurstöðu og var svarað með bréfum, dags. 29. nóvember og 20. desember 2019, þar sem m.a. var bent á að úrskurður nefndarinnar væri rökstuddur í samræmi við fyrirmæli 31. gr., sbr. 22. gr., stjórnsýslulaga nr. 37/1993, og að úrskurðurinn væri fullnaðarúrskurður á stjórnsýslustigi, sbr. 6. gr. laga nr. 130/2011. Í máli þessu gera kærendur nefnda matsskylduákvörðun Skipulagsstofnunar að töluverðu umtalsefni, en sú ákvörðun kemur ekki til endurskoðunar hér með vísan til nefndrar 6. gr. laga nr. 130/2011, enda hefur fyrrgreindum úrskurði úrskurðarnefndarinnar ekki verið hnekkt. Samkvæmt 1. mgr. 14. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og 1. mgr. 13. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum er óheimilt að gefa út leyfi fyrir framkvæmd fyrr en álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum liggur fyrir eða ákvörðun hennar um að framkvæmd sé ekki matsskyld. Sambærileg ákvæði er ekki að finna vegna skipulagsgerðar og sækir hið kærða deiliskipulag ekki stoð sína í fyrirliggjandi matsskylduákvörðun, þótt hún lúti að sömu framkvæmd og skipulagið tekur til. Atvik eru því ósambærileg þeim sem fjallað var um í áliti umboðsmanns Alþingis í máli nr. 9116/2016, en þau lutu að því hvort deiliskipulag sem grundvöllur byggingarleyfis hefði verði birt með fullnægjandi hætti og því talist gilt.

Samkvæmt 3. mgr. 3. gr. skipulagslaga er vald til að skipuleggja land innan marka sveitarfélags í höndum sveitarstjórnar, sem annast og ber ábyrgð á gerð aðal- og deiliskipulags í sínu umdæmi, sbr. 29. og 38. gr. laganna. Í aðalskipulagi er sett fram stefna sveitarstjórnar um þróun sveitarfélagsins, m.a. varðandi landnotkun, sbr. 1. mgr. 28. gr. nefndra laga. Þá ber við gerð deiliskipulags að byggja á stefnu aðalskipulags, sbr. 2. mgr. 37. gr. skipulagslaga, en í 7. mgr. 12. gr. laganna er gerð krafa um að gildandi deiliskipulag rúmist innan heimilda aðalskipulags. Við beitingu skipulagsvalds ber enn fremur að fylgja markmiðum skipulagslaga, sem tíunduð eru í 1. gr. þeirra, en meðal þeirra markmiða er að tryggja réttaröryggi í meðferð skipulagsmála þannig að réttur einstaklinga og lögaðila verði ekki fyrir borð borinn þótt hagur heildarinnar sé hafður að leiðarljósi. Að gættum þessum grundvallarreglum og markmiðum hefur sveitarstjórn mat um það hvernig deiliskipulagi skuli háttað, svo fremi það mat byggi á lögmætum sjónarmiðum.

Samkvæmt Aðalskipulagi Eyjafjarðarsveitar 2018-2030, sem tók gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 22. mars 2019, er skipulagssvæði hins kærða deiliskipulags 15 ha spilda á skilgreindu landbúnaðarsvæði, en á landbúnaðarsvæðum skal fyrst og fremst gera ráð fyrir byggingum og starfsemi sem tengist búrekstri á jörðinni, sbr. q-lið í grein 6.2. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013. Meðal meginmarkmiða aðalskipulagsins er að Eyjafjarðarsveit verði áfram öflugt landbúnaðarhérað og þess verði gætt að standa vörð um fjölbreyttan landbúnað sem meginatvinnuveg sveitarfélagsins. Með hinu kærða deiliskipulagi er heimilað að reisa tvö eldisgrísa- , gyltu- og fráfærugrísahús, samtals 5.700 m² að stærð, auk tilheyrandi fóðursílós, hauggeymslu og starfsmannahúss. Hið kærða deiliskipulag byggir því á stefnu aðalskipulags, sbr. 3. mgr. 37. gr. skipulagslaga, og er uppfyllt skilyrði 7. mgr. 12. gr. laganna um innbyrðis samræmi skipulagsáætlana.

Deiliskipulagið var auglýst til kynningar í samræmi við 1. mgr. 41. gr. skipulagslaga og áttu kærendur kost á að koma á framfæri athugasemdum sínum vegna þess, sem þeir og gerðu. Skipulagsnefnd sveitarfélagsins tók athugasemdirnar til umfjöllunar á fundi sínum 14. mars 2019 og tók afstöðu til þeirra skv. 3. mgr. nefndrar 41. gr. Var m.a. bent á að um landbúnaðarsvæði væri að ræða og myndi fyrirhugað svínabú ekki koma í veg fyrir byggingu landbúnaðarmannvirkja á áhrifasvæði þess. Hvað varðaði lyktarmengun var bent á að um starfsleyfisskylda starfsemi væri að ræða, sem um giltu skilmálar um notkun bestu aðgengilegu tækni (BAT) skv. reglugerð nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnaeftirlit. Í sömu reglugerð væri kveðið á um viðmiðunarmörk fyrir losun tiltekinna efna í andrúmsloftið. Teldi skipulagsnefnd og að gildandi regluverk tryggði fullnægjandi frágang hauggeymsla. Á fundi sveitarstjórnar 28. mars 2019 var málið tekið fyrir og var eftirfarandi m.a. bókað: „Sveitarstjórn samþykkir tillögur skipulagsnefndar um afgreiðslu þeirra erinda sem bárust á auglýsingartímabili deiliskipulagstillögu svínabús á Torfum.“ Athugasemdir kærenda voru því ekki virtar að vettugi þótt ekki hefði verið fallist á þær allar, enda felur skylda til samráðs það ekki í sér að svo skuli gert. Með erindi, dags. 10. apríl s.á., var Skipulagsstofnun send deili­skipulagstillagan til lögboðinnar yfirferðar. Með bréfi, dags. 3. maí s.á., tilkynnti Skipulags­stofnun að hún gerði ekki athugasemdir við að sveitarstjórn birti auglýsingu um samþykkt deiliskipulagsins í B-deild Stjórnartíðinda, sem var og gert.

Svo sem rakið er í málavaxtalýsingu var komist að þeirri niðurstöðu með úrskurði nefndarinnar í máli nr. 49/2019 að ekki hefði komið fram með skýrum hætti í bókun sveitarstjórnar frá 28. mars 2019 hvort deiliskipulagstillagan væri samþykkt heldur eingöngu að samþykktar væru tillögur skipulagsnefndar um afgreiðslu á þeim athugasemdum sem borist hefðu. Því hefði umrædd afgreiðsla ekki falið í sér ákvörðun sem bundið hefði enda á meðferð máls, sbr. 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga. Sveitarstjórn brást við þessari niðurstöðu með því að samþykkja deiliskipulagið á fundi sínum 21. nóvember 2019 með vísan til 3. mgr. 41. gr. skipulagslaga. Þá var samþykkt að auglýsa gildistöku deiliskipulagsins í B-deild Stjórnartíðinda samkvæmt 1. mgr. 42. gr. skipulagslaga og fór birting slíkrar auglýsingar fram 25. nóvember 2019.

Með vísan til þess sem að framan greinir liggur ekki annað fyrir en að málsmeðferð skipulagsins hafi verið í samræmi við ákvæði skipulagslaga. Oddviti sveitarstjórnar Eyjafjarðarsveitar vék af fundum þegar umrædd deiliskipulagstillaga var til meðferðar og afgreiðslu og það gerði formaður skipulagsnefndar einnig frá þeim tíma sem hann varð vanhæfur vegna þátilkominnar stjórnarsetu. Þá liggur fyrir að sveitarstjórnarfulltrúi sá er vék sæti þegar meðferð deiliskipulagstillögunnar var á veg komin og landeigandi að Torfum eru systkinabörn. Sá skyldleiki veldur þó ekki vanhæfi, enda fellur hann undir undantekningu 1. mgr. 20. gr. sveitarstjórnalaga nr. 138/2011 um að ákvæði stjórnsýslulaga gildi ekki í þeim tilvikum, auk þess sem nefndur landeigandi er ekki aðili málsins. Hæfisreglur voru því ekki heldur brotnar við meðferð málsins.

Samkvæmt 5. mgr. 12. gr. skipulagslaga skal við gerð skipulagsáætlana gera grein fyrir áhrifum áætlunar og einstakra stefnumiða hennar á umhverfið, m.a. með samanburði þeirra kosta sem til greina koma, og með umhverfismati áætlunar, ef við á. Var og unnin umhverfis­skýrsla í samræmi við lög nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana. Kærendur hafa vísað til þess að samanburði valkosta hafi verið áfátt og m.a. nefnt í því sambandi möguleika á uppbyggingu svínabúsins ofar í landi eða í öðrum sveitarfélögum. Tekið er fram í 1. mgr. 6. gr. laga nr. 105/2006 að umhverfisskýrsla skuli hafa að geyma þær upplýsingar sem sanngjarnt sé að krefjast að teknu tilliti til þeirrar þekkingar sem er til staðar, þekktra matsaðferða, efnis og nákvæmni áætlunarinnar og stöðu áætlunarinnar í stigskiptri áætlanagerð. Samkvæmt f-lið 2. mgr. nefndrar 6. gr. skal í umhverfisskýrslu m.a. koma fram skilgreining, lýsing og mat á líklegum verulegum umhverfisáhrifum af framkvæmd áætlunarinnar og raunhæfra valkosta við áætlunina, að teknu tilliti til markmiða með gerð áætlunarinnar og landfræðilegs umfangs hennar. Í h-lið ákvæðisins segir jafnframt að í skýrslunni skuli m.a. vera yfirlit yfir ástæður þess að kostirnir, sem um er að ræða, voru valdir.

Svo sem fram hefur komið hefur Eyjafjarðarsveit markað sér þá stefnu í aðalskipulagi að sveitarfélagið verði áfram öflugt landbúnaðarhérað. Hafi önnur landnotkun ekki verið skilgreind er sú stefna mótuð að landnotkun neðan 300 m.y.s. sé landbúnaðarsvæði, þó þannig að á þeim jörðum þar sem landbúnaður er að fullu aflagður eru þau svæði sem áður voru landbúnaðarsvæði nú skilgreind sem óbyggð svæði. Ofan 300 m.y.s. eru svæði skilgreind sem óbyggð svæði þótt svæði þar séu nýtt fyrir landbúnað sem heimahagar og afréttir fyrir búfé. Landbúnaðarsvæðið er frekar þéttbýlt en á því er að finna hátt í 200 lögbýli samkvæmt upplýsingum úr lögbýlaskrá fyrir árið 2019. Í 6. gr. reglugerðar nr. 520/2015 um eldishús alifugla, loðdýra og svína er mælt fyrir um fjarlægðir, m.a. frá svínabúum. Á skilgreindu landbúnaðarsvæði skulu vera 500 m frá eldishúsi að næsta íbúðarhúsi að lágmarki. Ljóst má vera miðað við greind fjarlægðarmörk og staðhætti í Eyjafjarðarsveit að svínabúi verður ekki komið fyrir hvar sem er. Í umhverfisskýrslu deiliskipulagsins eru borin saman áhrif af byggingu svínabúsins samkvæmt deiliskipulagi við líklega umhverfisþróun án framfylgdar deili­skipulagsins, þ.e. núllkost. Þá er sá valkostur að byggja svínabúið á Melgerðismelum metinn til samanburðar, en sú staðsetning var til skoðunar hjá framkvæmdaraðila. Þá er fjallað um hvernig deiliskipulagið falli að meginmarkmiðum gildandi aðalskipulags. Þeir umhverfisþættir sem koma nánar tiltekið til skoðunar við áhrifamatið eru landslag og sjónræn áhrif, samfélagsleg og hagræn áhrif, gróður og lífríki, heilsa og öryggi, frárennslismál og úrgangsmál. Niðurstaða umhverfis­skýrslunnar er m.a. sú að áhrif uppbyggingar á Melgerðismelum yrði hin sama og uppbygging í landi Torfa fyrir utan möguleg neikvæð samfélagsleg áhrif að Melgerðismelum þar sem núverandi hestaíþróttasvæði þyrfti að flytjast að hluta til af svæðinu. Ef ekki kæmi til framfylgdar deiliskipulagsins er talið að áhrif á alla umhverfisþætti yrðu óveruleg fyrir utan möguleg neikvæð samfélagsleg og hagræn áhrif auk neikvæðra áhrifa á gróður, lífríki og úrgang.

Þótt deiliskipulagsáætlunin einskorðist við ákveðna framkvæmd er umhverfismati áætlana ekki ætlað að vera svo nákvæmt að það geti komið í stað mats á umhverfisáhrifum framkvæmda, en slíks mats er ekki krafist vegna þeirrar framkvæmdar sem hér er deilt um. Að mati úrskurðar­nefndarinnar fullnægir umhverfisskýrsla deiliskipulagsins sem áður er lýst áskilnaði 6. gr. laga nr. 105/2006 um efnisinnihald, m.a. að teknu tilliti til efnis og nákvæmni skipulagsins, sem og stöðu þess í stigskiptri áætlanagerð, sbr. 1. mgr. ákvæðisins. Raunhæfir valkostir voru skoðaðir og mat lagt á áhrif þeirra og verður ekki fallist á með kærendum að þörf hafi verið á að rannsaka eða skilgreina frekar valkosti að teknu tilliti til markmiða með gerð skipulagsins og landfræðilegs umfangs þess, sbr. f-lið 2. mgr. nefndrar 6. gr. Þá verður ekki látið valda ógildingu hins kærða deiliskipulags að í umhverfisskýrslu hafi ekki með skýrum hætti verið að finna yfirlit yfir ástæður þess að sá kostur að reisa svínabú að Torfum var valinn, sbr. h-lið nefnds ákvæðis, enda verður af skýrslunni ráðið að sú staðsetning svínabús hafi þótt henta m.a. með vísan til fjarlægðar frá mannabústöðum og hagstæðra vindátta, sem muni draga úr lyktarmengun.

Eins og rakið er hér að framan vísa kærendur til þess að rannsókn Eyjafjarðarsveitar við málsmeðferð deiliskipulagsins hafi verið ábótavant. Meðal annars hafi hvorki farið fram rannsókn á mögulegri lyktarmengun né á því hversu mikið af úrgangi falli til af búinu á ári. Í þessu sambandi verður ekki fram hjá því litið að samhliða deiliskipulagsgerð fór fram málsmeðferð vegna mögulegrar matsskyldu framkvæmdarinnar. Var fyrirhuguð framkvæmd ekki talin líkleg til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif og var hún því ekki talin háð mati á umhverfisáhrifum, sbr. ákvörðun Skipulagsstofnunar þar um frá 12. mars 2019. Í þeirri ákvörðun er fjallað um úrgang og lykt og í umhverfisskýrslu með deiliskipulaginu er fjallað um heilsu og öryggi, þ.m.t. lyktarmengun, og um úrgang. Í greinargerð hins kærða deiliskipulags kemur fram að hagstæðar vindáttir muni draga úr áhrifum lyktarmengunar og eins og áður er rakið var athugasemdum um lyktarmengun svarað og bent á að skilmálar um notkun bestu aðgengilegu tækni (BAT) myndu gilda um starfsemina. Þá er því skilmerkilega lýst hvernig úrgangsmálum á búinu verði háttað, magni sem til muni falla, flutningi úrgangs í þar til gerða haugtanka og að samningar verði gerðir við bændur varðandi afhendingu og móttöku á úrgangi. Með hliðsjón af því sem að framan er rakið og gögnum málsins er ekkert fram komið sem bendir til annars en að málið hafi verið nægjanlega upplýst í skilningi 10. gr. stjórnsýslulaga áður en deiliskipulagið var samþykkt.

Staðsetning svínabúsins fer ekki í bága við 6. gr. reglugerðar nr. 520/2015, sem eins og áður segir kveður á um að á skilgreindu landbúnaðarsvæði skuli lágmarksfjarlægð frá eldishúsi að næsta íbúðarhúsi vera 500 m. Vegna reglna um lágmarksfjarlægðir í reglugerðinni er þó ljóst að áhrifa vegna svínabúsins mun gæta á landi kærenda þar sem uppbygging til framtíðar kann að verða takmörkunum háð vegna reglnanna. Er áhrifasvæðið sýnt miðað við 600 m radíus á mynd 2 í greinargerð með hinu kærða deiliskipulagi. Til þess er þó að líta að um skilgreint landbúnaðarsvæði er að ræða og að ræktun svína er heimil á slíku svæði, en fjölbreyttur landbúnaður sem meginatvinnuvegur í öflugu landbúnaðarhéraði er meðal stefnumiða aðalskipulags Eyjafjarðarsveitar. Með hliðsjón af því að aðrir kostir voru kannaðir og rannsókn málsins var ekki ábótavant þykir ekki hafa verið gengið lengra en góðu hófi gegnir við beitingu skipulagsvalds sveitarstjórnar til að ná nefndum markmiðum. Verður atvikum að þessu leyti ekki jafnað saman við atvik í kærumáli nr. 131/2012 sem kærendur hafa vísað til. Verða hagsmunir kærenda ekki heldur taldir hafa verið fyrir borð bornir í skilningi c-liðar 1. gr. skipulagslaga, en eðli máls samkvæmt getur aðila greint á um uppbygginu lyktarsterks landbúnaðar í svo miklu nábýli sem hér um ræðir þótt á landbúnaðarsvæði sé. Með hliðsjón af aðstæðum þykir þó rétt­ að benda á að geti kærendur sýnt fram á tjón vegna hins kærða deiliskipulags eiga þeir eftir atvikum rétt á bótum af þeim sökum, sbr. 51. gr. skipulagslaga. Það álitaefni á hins vegar ekki undir úrskurðarnefndina heldur eftir atvikum dómstóla.

Með vísan til alls framangreinds verður ekki talið að þeir efnis- eða formannmarkar hafi verið á hinni kærðu deiliskipulagsákvörðun að varði ógildingu hennar.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um að felld verði úr gildi ákvörðun sveitarstjórnar Eyjafjarðarsveitar frá 21. nóvember 2019 um að samþykkja deiliskipulag vegna svínabús að Torfum, Eyjafjarðarsveit.