aðalskipulag Archives - Page 3 of 8 - Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála

maí 05

26/2023 Laufásvegur

Með UUA

Árið 2023, föstudaginn 5. maí, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 26/2023, kæra á ákvörðunum byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 14. mars 2023 um að samþykkja byggingarleyfisumsóknir til að innrétta búsetuúrræði í annars vegar matshlutum 02 og 03 í húsi á lóð nr. 19 við Laufásveg og hins vegar í íbúðar- og skrifstofuhúsi á lóð nr. 21–23 við sömu götu.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, er barst nefndinni 23. febrúar 2023, kærir eigandi, Laufásvegi 22, þær ákvarðanir byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 14. mars 2023 að samþykkja byggingarleyfisumsóknir til að innrétta búsetu-úrræði í annars vegar matshlutum 02 og 03 í húsi á lóð nr. 19 við Laufásveg og hins vegar í íbúðar- og skrifstofuhúsi á lóð nr. 21–23 við sömu götu. Verður að skilja málatilbúnað kæranda sem svo að þess sé krafist að hinar kærðu ákvarðanir verði felldar úr gildi.

Með tveimur kærum til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, er bárust nefndinni 26. febrúar 2023, kæra eigendur, Laufásvegi 19, sömu ákvarðanir með kröfu um ógildingu þeirra. Verða þau mál, sem eru nr. 30 og 31/2023, sameinuð kærumáli þessu þar sem um sömu ákvarðanir er að ræða og hagsmunir kærenda þykja ekki standa því í vegi.

Í kærum íbúa að Laufásvegi 19 var þess jafnframt krafist að framkvæmdir yrðu stöðvaðar til bráðabirgða á meðan málið væri til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni. Þeim kröfum var hafnað með úrskurði nefndarinnar uppkveðnum 31. mars 2023.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 31. mars 2023.

Málavextir: Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 6. desember 2022 tók byggingarfulltrúi fyrir umsókn Mannverks ehf. um leyfi til að innrétta búsetuúrræði í matshlutum 02 og 03 í húsi á lóð nr. 19 við Laufásveg. Þá tók byggingarfulltrúi á sama fundi fyrir umsókn sama félags um leyfi til að innrétta búsetuúrræði í íbúðar- og skrifstofuhúsi á lóð nr. 21–23 við Laufásveg. Vísaði byggingarfulltrúi báðum málum til skipulagsfulltrúa til ákvörðunar um grenndar-kynningu. Skipulagsfulltrúi samþykkti á fundi sínum 15. s.m. að grenndarkynna umsóknirnar fyrir hagsmunaaðilum að Laufásvegi 14, 17, 18, 18a, 19, 20, 22 og 25, Skálholtsstíg 6 og Þingholtsstræti 30 og 34. Umsóknirnar voru grenndarkynntar sameiginlega 29. desember 2022 með athugasemdafresti til 30. janúar 2023. Á fundi umhverfis- og skipulagsráðs 22. febrúar s.á. var grenndarkynningin samþykkt með vísan til umsagnar skipulagsfulltrúa frá 16. s.m. og a-liðar 1. gr. í viðauka 1.1. við samþykkt um stjórn Reykjavíkurborgar og fundarsköp borgar-stjórnar. Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 14. mars s.á. voru byggingarleyfisumsóknirnar samþykktar.

Málsrök kærenda: Kærendur benda á að íbúar hafi við grenndarkynningu byggingarleyfisumsóknanna fært ítarleg rök fyrir því að fyrirhuguð búsetuúrræði væru ekki í samræmi við Aðalskipulag Reykjavíkur 2040 þar sem skammtímagisting sé einungis heimil við aðalgötu, en Laufásvegur sé íbúðargata en ekki aðalgata. Í minnisblaði skipulagsfulltrúa, dags. 16. febrúar 2023, sé því beinlínis haldið fram að í grenndarkynntri byggingarlýsingu hafi e.t.v. verið „villandi“ að tala um „búsetuúrræði“. Trúlega sé um að ræða tilraun til að sneiða hjá skýrum ákvæðum aðalskipulagsins um að búsetuúrræði, þar sem krafist sé gæslu allan sólarhringsins og/eða umfang starfsemi sé umtalsvert, sé háð gerð deiliskipulags. Fyrir liggi að gæsla verði til staðar allan sólarhringinn fyrir búsetuúrræðið og að umfang starfseminnar verði umtalsvert, en gert sé ráð fyrir 80 íbúum í 40 svefnrýmum í samtals þremur íbúðum.

Tvær af íbúðunum séu mjög fjarri því að geta boðið upp á aðstöðu sem dugi þeim fjölda sem þar eigi að dvelja á hverjum tíma og margir íbúa muni þurfa að fara langan veg milli íbúða til að nýta aðstöðu. Vakin sé athygli á ákvæðum byggingarreglugerðar nr. 112/2012 um kröfu til rýma íbúða. Þá sé bent á að í kynningarbréfi til íbúa komi fram að fyrirhugaður rekstur verði tímabundinn til tveggja ára, en þrátt fyrir það sé ekki kveðið á um tímalengd rekstursins í samþykkt umhverfis- og skipulagsráðs eða byggingarlýsingu. Gera verði kröfu um að slíkt ákvæði sé hluti lögmætrar samþykktar.

Bent sé á að baklóð Laufásvegar 19 hafi verið seld til sendiráðs Bandaríkjanna árið 1996 án vitundar íbúðareigenda á lóðinni, en þeir hafi borgað opinber gjöld af lóðinni og fasteigninni alla tíð síðan. Við hafi tekið aldarfjórðungslöng deila við borgaryfirvöld og sendiráðið. Þegar sendiráðið hafi flutt af Laufásveginum árið 2020 hafi því verið sent bréf þar sem bent hafi verið á að við söluna á húsnæðinu ætti að koma fram að eignarhlutdeildin að baklóðinni væri umdeild, auk þess sem fasteignasalan sem séð hafi um söluna hafi fengið afrit af bréfinu. Leyfishafa eigi því að vera fullkunnugt um að ýmsum spurningum sé enn ósvarað um eignastöðu baklóðarinnar. Íbúðareigendur Laufásvegar 19 hafi hvorki samþykkt framkvæmdirnar við bílskúrana né gefið leyfi fyrir búsetu þar. Séu framkvæmdirnar því ólögmætar.

Ef af framkvæmdunum verði þá muni íbúafjöldi að Laufásvegi 19, 21 og 23 verða alltof mikill. Gríðarlegt ónæði muni fylgja auknum fjölda íbúa auk þess sem það muni skerða möguleika kærenda á að selja íbúðir sínar.

Málsrök Reykjavíkurborg: Af hálfu borgaryfirvalda er bent á að hin kærðu byggingaráform feli í sér breytta notkun, þ.e. atvinnuhúsnæði hafi verið breytt í íbúðarhúsnæði, en ekkert deiliskipulag sé í gildi á svæðinu. Um sé að ræða íbúðarhúsnæði sem verði tímabundinn dvalarstaður umsækjenda á meðan þeir bíði úrlausnar á umsóknum sínum hjá íslenskum stjórnvöldum um alþjóðlega vernd hér á landi. Byggingarleyfisumsóknin hafi verið grenndarkynnt skv. 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og hafi málsmeðferðin verið í samræmi við málsmeðferðarreglur þeirra laga og stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Laufásvegur 19 og 21–23 séu á svæði íbúðarbyggðar (ÍB) samkvæmt Aðalskipulagi Reykjavíkur 2040. Umrædd áform samræmist meginmarkmiðum aðalskipulagsins í húsnæðismálum og landnotkun svæðisins og þeim sérákvæðum sem gildi um landnotkunarflokkinn. Í markmiðum um íbúðarbyggð komi fram að leitast „verði við að tryggja fjölbreytt framboð húsagerða og búsetukosta fyrir alla félagshópa.“ Enn fremur segi að tryggt „verði að hvers konar búsetuúrræði, fyrir alla félagshópa, rúmist innan íbúðarbyggðar, miðsvæða þar sem gert er ráð fyrir íbúðarhúsnæði eða í annarri blandaðri byggð.“ Með íbúðarhúsnæði sé átt við „[í]búðir sbr. kröfur byggingarreglugerðar, námsmannaíbúðir, aukaíbúðir sbr. skilgreiningar hverfisskipulags, stúdíóíbúðir, þjónustuíbúðir, íbúðarherbergi sem leigð eru tímabundið og íbúar deila eldhúsi með öðrum, auk hvers kyns búsetuúrræða fyrir hópa með sérstakar húsnæðis og þjónustuþarfir og eru með lögheimili í viðkomandi húsnæði.“ Í skilgreiningunni segi enn fremur að innan íbúðarbyggðar megi „gera ráð fyrir fjölbreyttri atvinnustarfsemi, enda sé um að ræða þrifalega starfsemi sem ekki veldur ónæði, og almennri opinberri þjónustu (þ.m.t. búsetukjarnar).“ Skilgreining íbúðarbyggðar í Aðalskipulagi Reykjavíkur 2040 sé þannig í grunninn víð og heimili húsnæðislausnir og úrræði fyrir félagshópa, auk þess sem almenn samfélagsþjónusta sé heimil og önnur þrifaleg atvinnustarfsemi.

Húsið að Laufásvegi 19 sé byggt árið 1933 og í því séu nú sex íbúðir. Lóð hússins, sem sé eignarlóð, hafi áður verið hluti af lóðinni nr. 17–19 við Laufásveg, sem þá hafi verið samtals 1.222 m² að stærð. Að beiðni lóðarhafa hafi byggingarnefnd samþykkt skiptingu lóðarinnar 9. mars 1995 þannig að lóð nr. 19 hafi orðið 795 m². Þegar fyrstu íbúðirnar hafi verið seldar í íbúðarhúsi nr. 19 við Laufásveg hafi þær verið seldar án þess að þeim hafi fylgt hlutdeild í lóð, nema þeim hluta sem sé undir húsinu sjálfu. Þannig hafi t.d. með afsali útgefnu 1959 verið seld íbúð á 2. hæð og hafi sérstaklega verið tekið fram að undanskilin væri „[óbyggð] baklóð, lóð, sem [bílskúrar] standa á svo og lóð undir innkeyrsluplani.“ Sama orðalag sé að finna í síðari afsölum.

Bílskúrar á baklóðinni hafi verið samtals níu og hafi þeir verið samþykktir í byggingarnefnd 30. maí 1963 og byggðir á árunum 1963 og 1964. Bílskúrarnir séu í dag auðkenndir með fasteignanúmerinu F2006769, en byggingarfulltrúinn í Reykjavík og skráningardeild fasteigna hafi staðfest það með yfirlýsingu árið 1995. Með leigusamningum, fyrst frá 23. nóvember 1981, hafi sendiráð Bandaríkjanna fengið baklóðina að Laufásvegi 19 og bílskúrana á leigu. Með kaupsamningi, dags. 30. desember 1994, hafi eigendur bílskúranna selt sendiráði Bandaríkjanna baklóðina. Hinn 8. júní 1995 hafi níu bílskúrum og eignalóðarréttindum við Laufásveg 19 verið afsalað til utanríkisráðuneytis Bandaríkjanna. Umrædd skjöl séu þinglýst og megi finna í bókum þinglýsingarfulltrúa.

Í afsalinu komi fram að hin óbyggða baklóð og bílskúrar séu séreign, þ.e.a.s. ekki sameign með öðrum eigendum Laufásvegar 19. Samkvæmt afsali, dags. 13. maí 2022, sé Laufásvegur 21 ehf. núverandi eigandi bílskúranna á baklóðinni ásamt lóðarhluta. Hinum opinberu gögnum hafi ekki verið hnekkt. Ekki þurfi samþykki íbúðareigenda í Laufásvegi 19 til að breyta bílskúrum á baklóð í íbúðarhúsnæði.

Telji kærendur að þeir verði fyrir tjóni vegna umræddra breytinga sé bent á að hægt sé að hafa uppi bótakröfu, sbr. 51. gr. skipulagslaga. Hvað varði ónæði bendi borgaryfirvöld á að alltaf megi búast við fleira fólki á ferli þegar skrifstofuhúsnæði sé breytt í íbúðir. Aftur á móti verði ekki séð að mikill umgangur verði um baklóðina að Laufásvegi 19 þar sem mjög takmarkaður umgangur verði um lóðina í ljósi þess að inn- og útgangur sé í aðalbyggingu á lóð nr. 21–23 við Laufásveg. Það séu einungis flóttaleiðir sem snúi að baklóðinni.

Viðbótarathugasemdir kærenda: Kærandi að Laufásvegi 22 bendir á að í umsögn Reykjavíkurborgar hafi engin tilraun verið gerð til að skilgreina hvers kyns starfsemi veitt væri heimild fyrir eða hvernig hún samrýmist Aðalskipulagi Reykjavíkur 2040. Í aðalskipulaginu segi m.a. að búsetuúrræði þar sem krafist sé gæslu allan sólarhringinn og/eða umfang starfsemi sé umtalsverð geti einnig verið heimil, en sé háð því að gerð sé grein fyrir þeim í deiliskipulagi. Orðalagið „[geti] einnig verið heimil“ staðfesti að um sé að ræða undantekningu en ekki reglu en orðalagið „en eru háð því að gerð sé grein fyrir þeim í deiliskipulagi“ feli í sér afdráttarlaust skilyrði. Borgaryfirvöld hafi ekki hrakið að annað hvort sé um að ræða búsetuúrræði með umtalsverðu umfangi eða að krafist sé gæslu allan sólarhringinn, en annað hvort skilyrðið nægi til að skylt sé að gera deiliskipulag. Rekstur á búsetuúrræði fyrir allt að 85 manns, þar sem öll aðstaða sé meira og minna sameiginleg öllum, jafnist að umfangi á við afar stórt gistiheimili eða miðstærð af hóteli.

Reykjavíkurborg vísi til ákvæða um heimila atvinnustarfsemi á íbúðarsvæðum í gildandi aðalskipulagi. Vakin sé athygli á að þar sé áherslan öll á smárekstur sem hafi lítil áhrif á nærumhverfið auk þess sem rekstur gistiþjónustu sé óheimil óháð umfangi. Þá sé vakin athygli á drögum ríkisstjórnar að frumvarpi um tímabundnar undanþágur vegna búsetuúrræða fyrir umsækjendur um alþjóðlega vernd, þar sem stjórnvöld hafi hug á því að skapa lagalegar forsendur fyrir því að hægt sé að víkja frá ákvæðum gildandi skipulags viðkomandi sveitarfélaga og þá að hámarki til 18 mánaða. Frumvarpið hafi hvorki verið lagt fram né orðið að lögum og því séu engar forsendur til að víkja frá afdráttarlausum ákvæðum aðalskipulags og það til tveggja ára. Skortur á skýrri afmörkun tímalengdar, þrátt fyrir ákvæði í grenndarkynningu, sé einnig á meðal þeirra atriða sem ekki hafi verið vikið að í umsögn borgaryfirvalda.

Á uppdráttum sjáist hversu fjarri innra skipulag sé öllum þekktum fordæmum um búsetuúrræði, stúdentaíbúðir eða önnur búsetuform sem þekkist á skilgreindum íbúðarsvæðum. Í athugasemdum eins kæranda við grenndarkynningu hafi verið óskað eftir því að umhverfis- og skipulagssvið rýndi vandlega hvernig fyrirhugaðar íbúðir samrýmdust skilyrðum samkvæmt byggingarreglugerð, t.a.m. gr. 6.7.1. þar sem segi að öll rými íbúða skuli vera nægjanlega stór þannig að þar rúmist innréttingar af þeim gerðum sem henti stærð íbúða.

Þá sé að lokum bent á að þegar bornar væru saman endanlegar samþykktar teikningar við grenndarkynningu megi sjá að hætt sé að tala um „íbúðir“ og hugtakið „úrræði“ notað í staðinn. Með því séu öll líkindi við hefðbundnar námsmannaíbúðir eða venjulega búsetu við íbúagötur endanlega fyrir bí. Líkleg skýring á þessari breyttu hugtakanotkun sé að sjö herbergja einingin „úrræði 3“ með einu salerni og einni sturtu, bakvið sömu dyr, sé nú án eldhúss og geti því ekki talist „íbúð“ í skilningi byggingarreglugerðar þar sem hún standist ekki kröfur í grein 6.7.1. Sú fullyrðing á forsíðu teikninga að tekið sé mið af kröfum byggingarreglugerðar fyrir íbúðarhúsnæði sé því efnislega röng.

—–

Leyfishafa var tilkynnt um framkomnar kærur og honum gefinn kostur á því að koma á framfæri athugasemdum við þær, en hann hefur ekki látið málið til sín taka.

Niðurstaða: Í máli þessu er kærð ákvörðun umhverfis- og skipulagsráðs Reykjavíkur frá 22. febrúar 2023 um að samþykkja byggingarleyfisumsóknir til að innrétta búsetuúrræði í annars vegar matshlutum 02 og 03 í húsi á lóð nr. 19 við Laufásveg og hins vegar í íbúðar- og skrifstofuhúsi á lóð nr. 21–23 við sömu götu. Samkvæmt 2. mgr. 9. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki veitir byggingarfulltrúi byggingarleyfi og skv. 11. gr. sömu laga samþykkir hann byggingaráform. Verður því litið svo á að kærð sé sú ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 14. mars 2023 að samþykkja téðar umsóknir.

Byggingarleyfisumsóknir þessar voru grenndarkynntar íbúum nærliggjandi húsa, en ekki liggur fyrir deiliskipulag fyrir svæðið. Fram kom í grenndarkynningunni að óskað væri eftir tíma-bundinni breytingu á notkun húsnæðisins. Með breyttri notkun yrði húsnæðinu, sem er í heild rúmir 1.600 m², skipt í þrjár íbúðir og opnað tímabundið á milli. Tekið væri mið af kröfum byggingarreglugerðar fyrir íbúðarhúsnæði. Af gögnum málsins má ráða að húsnæðið sé ætlað sem tímabundinn dvalarstaður umsækjenda um alþjóðlega vernd hér á landi.

—–

Af hálfu kærenda hefur verið bent á að við útgáfu samþykktra teikninga hafi fallið brott eldhús í einni íbúðinni, sem merkt er „úrræði 3“, en þar séu annars sjö herbergi, eitt salerni og ein sturta. Með þessu geti úrræðið ekki talist íbúð í skilningi byggingarreglugerðar nr. 112/2012, sbr. grein 6.7.1. Í þeirri grein er kveðið á um að hvert deilihúsnæði, svo sem hér um ræðir, skuli hafa að lágmarki eitt íbúðarherbergi, eldunaraðstöðu og baðherbergi. Öll slík rými innan íbúðar skuli tengd innbyrðis og ekki skuli þurfa að fara um sameign á milli rýmanna. Auk þess skuli öll rými íbúða vera nægjanlega stór þannig að þar rúmist innréttingar af þeim gerðum sem henta stærð íbúða og er heimilt að krefjast rökstuðnings hönnuðar um að svo sé miðað við áætlaðan fjölda íbúa. Deilihúsnæði er skilgreint í 24. tölul. gr. 1.2.1. í byggingarreglugerð sem íbúðarhúsnæði með sameiginlegt eldhús eða alrými. Á samþykktum uppdráttum kemur fram að húsið verði nýtt sem þrjár íbúðir. Við skoðun teikninganna er ljóst að ekki er eldhús í rými því sem nefnist „úrræði 3“ sem upphaflega var bílgeymsla á lóð hússins á Laufásvegi 19. Mögulegt virðist hins vegar að íbúar þar geti haft aðgang að öðrum eldhúsum í húsinu. Þetta bendir til þess að annmarki sé á samþykktum teikningum, en ekki er tilefni til að fjalla nánar um það hvort svo sé í úrskurði þessum.

—–

Samkvæmt 2. mgr. 37. gr skipulagslaga nr. 123/2010 gildir sú meginregla að gera skal deiliskipulag fyrir svæði eða reiti þar sem framkvæmdir eru fyrirhugaðar. Finna má undantekningu frá þeirri meginreglu í 1. mgr. 44. gr. laganna þar sem segir að þegar sótt er um byggingar- eða framkvæmdaleyfi fyrir framkvæmd sem er í samræmi við aðalskipulag og deiliskipulag liggur ekki fyrir geti sveitarstjórn eða sá aðili sem heimild hefur til fullnaðarafgreiðslu mála, sbr. 6. gr., ákveðið að veita megi leyfi án deiliskipulagsgerðar ef framkvæmdin er í samræmi við landnotkun, byggðamynstur og þéttleika byggðar. Skal skipulagsnefnd þá láta fara fram grenndarkynningu. Í máli þessu er m.a. tekist á um það hvort útgefin byggingarleyfi samrýmist aðalskipulagi Reykjavíkur sem og hvort heimilt hafi verið að veita þau að undangenginni grenndarkynningu eða hvort þurft hefði að gera deiliskipulag fyrir umrætt svæði. Samkvæmt 11. gr. laga nr. 160/2010 verða byggingaráform aðeins samþykkt ef fyrirhuguð mannvirkjagerð er í samræmi við skipulagsáætlanir viðkomandi svæðis.

Með hinum kærðu ákvörðunum er notkun húseignarinnar að Laufásvegi 21–23 breytt úr atvinnuhúsnæði í íbúðarhúsnæði. Húsið er á svæði íbúðarbyggðar (ÍB) samkvæmt Aðalskipulagi Reykjavíkur 2040. Í aðalskipulaginu segir að leitast skuli við að tryggja fjölbreytt framboð húsagerða og búsetukosta fyrir alla félagshópa og er í dæmaskyni með íbúðum m.a. vísað til íbúðarherbergja sem leigð eru tímabundið og íbúar deila eldhúsi með öðrum auk hvers kyns búsetuúrræða fyrir hópa með sérstakar húsnæðis- og þjónustuþarfir og eru með lögheimili í viðkomandi húsnæði. Verður með hliðsjón af þessari víðu skilgreiningu ekki álitið að landnotkun samkvæmt aðalskipulagi girði fyrir útgáfu byggingarleyfis til íbúða í húsinu af þeirri gerð og í þeim tilgangi sem hér um ræðir.

Í kafla 3.4.1 í aðalskipulaginu eru sérákvæði um sérstök búsetuúrræði og kemur þar fram að slík úrræði geti verið heimil innan íbúðarbyggðar. Þá segir einnig að innan íbúðarbyggðar sé staðsetning búsetuúrræða almennt háð gerð deiliskipulags. Það gildi þó ekki ef um sé að ræða búsetukjarna fyrir fatlað fólk í húsnæði sem sé til staðar, þar sem ekki sé þörf á sérstakri öryggisgæslu og þjónusta kalli ekki á mikinn starfsmannafjölda (2–12 starfsmenn á vakt). Eru sérstök búsetuúrræði skilgreind í aðalskipulaginu sem „húsnæðislausnir fyrir félagshópa með sérstakar húsnæðis- og/eða þjónustuþarfir, til lengri eða skemmri dvalar.“ Fram kemur að slík úrræði nái til fjölbreyttra hópa og húsnæðislausnir geti falist í því að ráðist verði í nýbyggingu eða endurbætur á húsnæði sem þegar sé til staðar. Enn fremur segir í kafla um íbúðarbyggð að búsetuúrræði þar sem krafist sé „gæslu allan sólarhringinn og/eða umfang starfsemi er umtalsvert“ geti einnig verið heimil, en háð því að gerð sé grein fyrir þeim í deiliskipulagi.

Fram kom á grenndarkynntum uppdráttum að leigutaki myndi meta þörf á sólarhringsvakt. Við meðferð málsins kom fram í svörum starfsmanns skipulagsfulltrúa að samkvæmt upplýsingum frá Framkvæmdasýslunni – Ríkiseignum og Vinnumálastofnun yrðu 40 herbergi í húsinu, fyrir 75–85 umsækjendur um alþjóðlega vernd. Öryggisgæsla yrði í húsinu allan sólarhringinn og ávallt yrði öryggisvörður til staðar. Einnig yrði sett upp myndavélakerfi sem myndi „dekka“ sameiginleg rými í húsinu. Á samþykktum uppdráttum kemur fram að Vinnumálastofnun verði með starfsmann á staðnum allan sólarhringinn sem verði íbúum til taks ef eitthvað komi upp á inni í húsnæðinu. Sá starfsmaður verði einnig tengiliður íbúa við aðra starfsmenn stofnunar-innar og aðra hlutaðeigandi aðila utan húsnæðisins. Í svörum fulltrúa Reykjavíkurborgar við meðferð hinna kærðu ákvarðana kom síðar fram að með „sólarhringsvakt“ í byggingarlýsingu sé einungis átt við að húsvörður verði á staðnum og ekki sé um öryggisgæslu að ræða. Þá sé óeðlilegt að horfa á starfsemina sem búsetuúrræði en henni svipi meira til námsmannaíbúða.

Af málsgögnum hinna kærðu ákvarðana, m.a. samþykktum teikningum, virðist ljóst að gert sé ráð fyrir því að í húsunum að Laufásvegi 19 og 21–23 verði búsetuúrræði fyrir viðkvæman félagshóp. Umfang starfseminnar er verulegt með hliðsjón af staðsetningu hennar í íbúðargötu. Auk þess virðist ljóst að gert sé ráð fyrir einhverri tegund af gæslu eða eftirliti og þjónustu sem krefjist stöðugrar viðveru. Þar sem fyrirmæli aðalskipulags kveða á um að slík búsetuúrræði innan íbúðarbyggðar séu háð því að gerð sé grein fyrir þeim í deiliskipulagi verður að telja að ekki hafi verið heimilt að láta nægja að grenndarkynna byggingarleyfisumsóknirnar samkvæmt 1. mgr. 44. gr. skipulagslaga. Var undirbúningur hinna kærðu ákvarðana því haldinn verulegum annmörkum og ekki hjá því komist að fella þær úr gildi.

Úrskurðarorð:

Felldar eru úr gildi ákvarðanir byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 14. mars 2023 um að samþykkja byggingarleyfisumsóknir til að innrétta búsetuúrræði í annars vegar matshlutum 02 og 03 í húsi á lóð nr. 19 við Laufásveg og hins vegar í íbúðar- og skrifstofuhúsi á lóð nr. 21–23 við sömu götu.

apr 19

Love0

126/2022 Skólabraut

Með UUA

Árið 2023, miðvikudaginn 19. apríl, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Karólína Finnbjörnsdóttir lögmaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 126/2022, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Seltjarnarnesbæjar frá 17. ágúst 2022 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi fyrir Valhúsahæð og aðliggjandi útivistarsvæði vegna lóðarinnar nr. 10 við Skólabraut.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 7. nóvember 2022, er barst nefndinni sama dag, kæra eigandi, Skólabraut 8, Þórey Einarsdóttir og Gunnar Páll Ólafsson, Skólabraut 12, Seltjarnarnesi, þá ákvörðun bæjarstjórnar Seltjarnarnesbæjar frá 17. ágúst 2022 að samþykkja breytingu á deiliskipulagi fyrir Valhúsahæð og aðliggjandi útivistarsvæði vegna lóðarinnar nr. 10 við Skólabraut. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Seltjarnarnesbæ 30. janúar 2023.

Málavextir: Á lóðinni Skólabraut 10 á Seltjarnarnesi er þriggja hæða hús sem byggt var árið 1950. Frá árinu 1964 hefur vistheimili verið þar starfrækt. Á svæðinu er í gildi deiliskipulag fyrir Valhúsahæð og aðliggjandi útivistarsvæði frá árinu 2017. Hinn 7. apríl 2022 samþykkti skipulags- og umferðarnefnd Seltjarnarnesbæjar að auglýsa tillögu um breytingu á deiliskipulaginu vegna Skólabrautar 10 í samræmi við 1. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Í tillögunni fólst að fjölga íbúðum á lóðinni úr einni í níu og breyta bílastæðaskilmálum fyrir lóðina. Bæjarstjórn staðfesti afgreiðsluna á fundi sínum 27. apríl s.á. Deiliskipulagstillagan var auglýst með athugasemdafresti frá 12. maí 2022 til og með 23. júní s.á. Engar athugasemdir bárust á kynningartíma. Á fundi skipulags- og umferðarnefndar 12. júlí 2022 var deiliskipulagsbreytingin samþykkt. Bæjarstjórn staðfesti þá afgreiðslu 17. ágúst s.á. Breytingin tók gildi með auglýsingu þar um í B-deild Stjórnartíðinda 10. október 2022.

Málsrök kærenda: Kærendur benda á að fyrirhugaðar séu verulegar breytingar á Skólabraut 10, en auk fjölgunar íbúða verði komið fyrir lyftuhúsi og garði lóðarinnar breytt í bílastæði. Kynningu á deiliskipulagsbreytingunni hafi verið afar ábótavant. Samkvæmt upplýsingum frá bæjaryfirvöldum hafi tillagan verið auglýst í Morgunblaðinu, Fréttablaðinu og á heimasíðu bæjaryfirvalda. Því hefði ekki verið þörf á sérstakri grenndarkynningu eða frekari tilraunum til að upplýsa íbúa. Eftirgrennslan kærenda hafi leitt í ljós að enginn íbúa Skólabrautar og Kirkjubrautar eða aðrir hlutaðeigandi hagsmunaaðilar hafi orðið var við auglýsingu um fyrirhugaðar breytingar, enda hefði hún birst aðeins einu sinni í hvoru blaðinu.

Í deiliskipulagsbreytingunni sé gerð undantekning frá þeirri meginreglu að gera ráð fyrir tveimur bílastæðum fyrir hverja lóð. Níu bílastæði verði á lóð hússins, eitt fyrir hverja íbúð. Um leið megi gera ráð fyrir að öðrum bílum, sem annað hvort tilheyri íbúum eða gestum þeirra, verði lagt í götuna en þar séu ekki mörg bílastæði. Samkvæmt upplýsingum á vefsíðu bæjaryfirvalda komi fram að um ríflega 40% fjölgun íbúða í götunni sé að ræða. Fjölgun bílastæða sé því ekki í neinu samræmi við fjölgun íbúða.

Við Skólabraut standi Mýrarhúsaskóli, Valhúsaskóli og Tónlistarskóli Seltjarnarness. Á hverjum degi fari um götuna tugir barna. Þá séu íbúðir fyrir eldri borgara einnig við götuna. Sú aukna bílumferð sem eigi eftir að fylgja umræddum breytingum hafi neikvæð áhrif á umferðaröryggi skólabarna og eldri borgara. Engin tilraun virðist hafa verið gerð til að kynna fyrirhugaðar breytingar á húsinu og afleiðingar þeirra á umferðaröryggi fyrir þeim sem málið varði, þ.e. íbúum hverfisins, skólastjórnendum og foreldrafélaginu og gefa þeim kost á að bregðast við. Engin svör hafi borist frá bæjaryfirvöldum um hvort gerð hefði verið viðunandi greining á áhrifum af fjölgun íbúða og aukningu á bílaumferð í „fjölförnustu og viðkvæmustu“ götu bæjarins. Samkvæmt erindisbréfi skipulags- og umferðarnefndar sé það á ábyrgð nefndarinnar að leitast við að ná því grundvallarmarkmiði að tryggja að ákvarðanir hennar og vinna séu fyrst og fremst í þágu allra íbúa sveitarfélagsins og setja ávallt almannahagsmuni ofar sérhagsmunum.

Þá hafi ekki verið farið eftir leiðbeiningum Skipulagsstofnunar þar sem fram komi með afgerandi hætti að sveitarstjórn skuli vekja sérstaka athygli þeirra sem ætla megi að deiliskipulagsbreyting varði, t.d. með dreifibréfi eða kynningarfundi. Fordæmi séu fyrir því að halda slíka fundi.

Málsrök Seltjarnarnesbæjar: Af hálfu sveitarfélagsins er bent á að nokkuð umfangsmikil starfsemi hafi verið á Skólabraut 10, þ.e. vistheimili þar sem hafi búið allt að 18 einstaklingar auk starfsmanna og gesta. Síðustu samþykktu aðaluppdrættir hússins geri eingöngu ráð fyrir einu bílastæði á lóðinni. Húsið sé skráð 500,7 m² að stærð. Raunveruleg bílastæðaþörf hússins hafi því verið nokkuð meiri en eitt bílastæði. Til að tryggja að breytt notkun hússins og fjölgun íbúða leiði ekki af sér verulega breytingu á notkun almennra bílastæða í götunni geri deiliskipulagsbreytingin ráð fyrir því að hverri íbúð fylgi eitt bílastæði innan lóðar. Ekki sé gert ráð fyrir að fleiri en einn bíll fylgi hverri íbúð að jafnaði þar sem um litlar íbúðir sé að ræða. Því muni breytingin ekki koma til með að auka álag á almenn bílastæði í götunni. Þá hafi fjölgun íbúða í húsinu ekki þær afleiðingar að umferðaröryggi minnki við götuna þar sem umtalsverð starfsemi hafi verið í húsinu fyrir. Hafi því ekki verið talin þörf á sérstakri umferðargreiningu vegna breytingarinnar.

Auglýsingar um kynningu tillögunnar hafi verið birtar í Morgunblaðinu, Fréttablaðinu og Lögbirtingarblaðinu 12. maí 2022 líkt og lög geri ráð fyrir. Að auki hafi kynning tillögunnar verið auglýst á vefsíðu sveitarfélagsins. Auglýsing tillögunnar hafi því verið í samræmi við ákvæði skipulagslaga nr. 123/2010 og skipulagsreglugerðar nr. 90/2013. Ábendingar kærenda um að auka mætti við kynningu í tilvikum sem þessum, s.s. með sérstökum tilkynningum til þeirra sem eigi mestra hagsmuna að gæta, verði hafðar í huga við kynningu mála í framtíðinni. Sá háttur sem hafður hafi verið í því tilviki sem hér um ræði, þ.e. auglýsing skipulagstillögu, sé hugsaður til að ná til sem flestra sem mögulega eigi lögvarða hagsmuni af slíkri breytingu. Sveitarfélaginu þyki miður að kynningin hafi farið fram hjá hagsmunaaðilum.

Viðbótarathugasemdir kærenda: Kærendur benda á að árið 1995 hafi vistmenn á Skólabraut 10 verið 12 talsins og farið fækkandi síðan. Nú búi fimm vistmenn í húsinu. Síðustu 15 árin hafi aðeins einn vistmaður verið á bíl. Áður hafi tveir til þrír starfsmenn verið á vakt að staðaldri, en nú séu þeir einn til tveir. Þá séu gestakomur ekki margar. Því hafi bílastæðaþörfin ekki verið ýkja mikil. Á lóðinni sé innkeyrsla sem sé u.þ.b. 31 metri á lengd og fjórir metrar á breidd. Vel hafi verið hægt að koma bílum fyrir á lóðinni. Að staðaldri hafi eitt bílastæði verið notað í götunni af þeim eina vistmanni sem sé á bíl, en starfsfólk og gestir hafi notað bílastæðin á lóðinni. Ekki sé hægt að telja starfsemi í húsinu umfangsmikla. Engin greining hafi farið fram á bílastæðaþörf vegna deiliskipulagsbreytingarinnar. Það séu því aðeins getgátur bæjaryfirvalda að ekki sé gert ráð fyrir að fleiri en einn bíll muni fylgja hverri íbúð að jafnaði og að breytingin komi ekki til með að auka álag á almenn bílastæði í götunni. Þá hafi engin umferðargreining verið gerð og því sé að sama skapi ekki hægt að fullyrða um að umferðaröryggi skerðist ekki. Mikill umferðarþungi sé á götunni og skólayfirvöld brýni ítrekað fyrir foreldrum að haga akstri þannig að umferð teppist sem minnst og öryggi barna sé ekki ógnað.

Auglýsing um deiliskipulagsbreytinguna hefði birst aðeins einn dag, m.a. í fjölmiðlum þar sem krafist sé áskriftar. Engar athugasemdir hafi borist vegna auglýsingarinnar þar sem enginn hafi orðið hennar var en þess megi geta að allir þeir sem kærendur hefðu talað við séu á móti þessari deiliskipulagsbreytingu. Þegar bæjarbúar hafi komist að umræddri breytingu fyrir tilviljun hafi verið óskað eftir því við bæjaryfirvöld að staldra við og íhuga málið í samráði við bæjarbúa. Bæjaryfirvöld hafi hins vegar ekki orðið við þeirri ósk. Ljóst sé að bæjaryfirvöld taki hagsmuni fjárfesta, sem séu eigendur Skólabrautar 10, og hafi óskað eftir umræddri deiliskipulagsbreytingu, umfram hagsmuni íbúa, skólabarna og næstu nágranna sem þurfi að búa við verulega skertar aðstæður ef af breytingum verði.

Kærendur ítreki að sveitarfélagið hafi ekki farið eftir leiðbeiningum Skipulagsstofnunar um breytingar á deiliskipulagi en í þeim komi m.a. fram að verulega breytingu deiliskipulags skuli auglýsa í Lögbirtingablaði og með áberandi hætti, t.d. í dagblaði sem er sé dreift á landsvísu. Auk lögboðinnar kynningar sé mælt með því að sveitarstjórn veki sérstaka athygli þeirra sem ætla megi að breytingin varði, t.d. með dreifibréfi eða kynningarfundum. Setja megi spurningarmerki við auglýsingarnar sem birtar hefðu verið í smáauglýsingum Atvinnublaðs Morgunblaðsins og smáauglýsingum Fréttablaðsins en ekki sé hægt að telja að þær hafi birst með áberandi hætti. Engin kynning hafi farið fram en bæjaryfirvöld sendi annað slagið upplýsingar til bæjarbúa með skilaboðum í síma, tölvupósti og dreifibréfum sem borin séu í hús varðandi ýmislegt, t.d. hátíðahöld, og því ættu bæjaryfirvöld að geta gert slíkt hið sama þegar mikið liggi við.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti ákvörðunar bæjarstjórnar Seltjarnarness frá 17. ágúst 2022 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Valhúsahæðar og aðliggjandi útivistar-svæðis vegna lóðarinnar nr. 10 við Skólabraut.

Samkvæmt 3. mgr. 3. gr. og 1. mgr. 38. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 bera sveitarstjórnir ábyrgð á og annast gerð deiliskipulagsáætlana. Við ákvarðanir um deiliskipulag ber m.a. að haga málsmeðferð þannig að réttur einstaklinga og lögaðila verði ekki fyrir borð borinn, þó svo að hagur heildarinnar verði hafður að leiðarljósi, sbr. 1. mgr. 1. gr. skipulagslaga. Í skipulagsvaldi sveitarfélaga felst víðtæk heimild til breytinga á þegar gerðum deiliskipulagsáætlunum, sbr. 1. mgr. 43. gr. laganna. Þessu valdi eru settar skorður með kröfu um samræmi við aðalskipulagsáætlanir, sbr. 7. mgr. 12. gr. laganna og er sveitarstjórn jafnframt bundin af meginreglum stjórnsýsluréttar, þ. á m. lögmætisreglunni sem felur m.a. í sér að með ákvörðun sé stefnt að lögmætum markmiðum og sem endranær er hún bundin af ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Samkvæmt 1. mgr. 43. gr. skipulagslaga skal fara með breytingu á deiliskipulagi eins og um nýtt deiliskipulag sé að ræða með því fráviki að ekki er skylt að taka saman lýsingu skv. 1. mgr. 40. gr. laganna. Sú undantekning er gerð í 2. mgr. 43. gr. sömu laga að telji sveitarstjórn að gera þurfi breytingar á gildandi deiliskipulagi, sem séu það óverulegar að ekki sé talin ástæða til meðferðar skv. 1. mgr. ákvæðisins, skuli fara fram grenndarkynning.

Tillagan að umræddri deiliskipulagsbreytingu var auglýst til kynningar í samræmi við 1. mgr. 43. gr. skipulagslaga frá 12. maí til 23. júní 2022. Að loknum auglýsingartíma samþykkti skipulags- og umferðarnefnd deiliskipulagsbreytinguna og var hún send til Skipulagsstofnunar, sbr. 2. málsl. 3. mgr. 41. gr. laganna, sem taldi ekki ástæðu til að taka málið til athugunar, sbr. 3. málsl. 1. mgr. 42. gr. laganna. Var málsmeðferð deiliskipulagsbreytingarinnar því í samræmi við ákvæði skipulagslaga. Ekki kemur fram í ákvæðum laganna að grenndarkynna þurfi breytingu á deiliskipulagi þegar hún er auglýst með almennum hætti.

Í Aðalskipulagi Seltjarnarnesbæjar 2015-2033 kemur fram að byggð á Seltjarnarnesi sé almennt fremur lágreist og einkennist af einnar til tveggja hæða sérbýli, sérhæðum í þriggja til fjögurra hæða húsum og tiltölulega fáum fjölbýlishúsum. Um íbúðarsvæði segir að eldri hverfi Seltjarnarness séu að stærstum hluta fullmótuð og fullbyggð. Í skilmálum um íbúðarbyggð kemur fram að ekki sé gert ráð fyrir neinum breytingum á yfirbragði og byggðamynstri þeirra íbúðarsvæða sem þegar séu byggð, svo sem meginlínum í hæð húsa og þéttleika byggðar. Allar breytingar er varði viðhald húsa og lóða skuli unnar með það að leiðarljósi að bæta umhverfi og yfirbragð byggðar. Samkvæmt aðalskipulaginu er lóðin Skólabraut 10 á íbúðarsvæði ÍB-1 og byggðin fastmótuð. Þar séu hæðir, einbýlis- og raðhús. Nýtingarhlutfall lóða á íbúðarsvæðum sé allt að 0,6.

Fjallað er um lóðir íbúðarhúsa við Skólabraut í sérstökum kafla í skilmálum deiliskipulags fyrir Valhúsahæð og aðliggjandi útivistarsvæði. Með hinni kærðu ákvörðun var skilmálum þessum breytt þannig að íbúðum fjölgaði úr 19 í 27. Þá var skilmálum um bílastæði breytt vegna Skólabrautar 10 og gert ráð fyrir einu bílastæði fyrir hverja íbúð innan lóðar í stað tveggja. Samkvæmt greinargerð á deiliskipulagsuppdrætti verða gerðar breytingar á innra fyrirkomulagi og ásýnd hússins, en allar breytingar taki mið af núverandi burðarkerfi þess og þar með verði grunnflötur byggingarinnar ekki stækkaður. Þá verði gerðar svalir fyrir íbúðir á 2. hæð á norður- og suðurhlið og nýtt stigahús byggt með lyftu og inngangi á austurhlið. Einnig verði gerðar breytingar á þakformi 3. hæðar sem verði einhalla sem lækki til norðurs. Á þaki 2. hæðar verði þaksvalir. Samkvæmt framansögðu fer hin kærða deiliskipulagsbreyting ekki í bága við gildandi aðalskipulag og stefnu þess, sbr. 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga.

Samkvæmt 5. mgr. 12. gr. skipulagslaga skal við gerð skipulagsáætlana gera grein fyrir áhrifum áætlunar og einstakra stefnumiða hennar á umhverfið, m.a. með samanburði þeirra kosta sem til greina koma, og umhverfismati áætlunarinnar. Fjallað er um umhverfismat deiliskipulags í gr. 5.4.1. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013. Þar segir í 1. mgr. að við gerð deiliskipulags skuli meta líkleg áhrif af fyrirhuguðum framkvæmdum og starfsemi á aðliggjandi svæði og einstaka þætti áætlunarinnar sjálfrar svo sem á ásýnd, útsýni, hljóðvist og loftgæði eftir því sem efni skipulagsins gefi tilefni til. Áætla skal áhrif af t.d. umferð, hávaða og umfangsmiklum mannvirkjum, sbr. 2. mgr. ákvæðisins. Þá er kveðið á um í 3. mgr. að gera skuli grein fyrir matinu og niðurstöðu þess í greinargerð deiliskipulagsins. Sé um breytingu á deiliskipulagi að ræða skal gera grein fyrir áhrifum hennar á umhverfið með nýju umhverfismati ef við eigi, sbr. gr. 5.8.5.2. í reglugerðinni.

Ljóst er að andlag umhverfismats deiliskipulags er breytilegt eftir efni og umfangi skipulagsins. Við umrædda breytingu fjölgar íbúðum í götunni um átta sem er aukning um 40%. Verður að telja að tilefni hafi verið til að gera grein fyrir áhrifum breytingarinnar á umferð í greinargerð deiliskipulagsins. Ekki verður séð að slíkt mat hafi farið fram við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar. Í málsrökum sveitarfélagsins er vísað til þess að umtalsverð starfsemi hefði verið fyrir í húsinu og því ekki talið að fjölgun íbúða hefði þær afleiðingar að umferðaröryggi myndi skerðast. Aðaluppdrættir hússins gerðu ráð fyrir einu bílastæði á lóðinni og hafi sveitarfélagið talið að raunveruleg bílastæðaþörf hefði verið nokkuð meiri. Til að tryggja að breytt notkun hússins og fjölgun íbúða myndi ekki leiða af sér breytingu á notkun almennra bílastæða í götunni gerði deiliskipulagsbreytingin ráð fyrir því að hverri íbúð fylgdi eitt bílastæði innan lóðarinnar. Ekki sé gert ráð fyrir að fleiri en einn bíll fylgi hverri íbúð að jafnaði þar sem um litlar íbúðir sé að ræða. Taka verður undir sjónarmið sveitarfélagsins um að áhrif breytingar-innar á umferðaröryggi séu óveruleg.

Þrátt fyrir framangreindan ágalla á málsmeðferð deiliskipulagsbreytingarinnar verður hann ekki talinn þess eðlis að ógildingu varði.

Með hliðsjón af öllu framangreindu verður ekki talið að þeir form- eða efnisannmarkar liggi fyrir sem leiða eigi til ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar. Verður kröfu kærenda þar um því hafnað.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunar bæjarstjórnar Seltjarnarnesbæjar frá 17. ágúst 2022 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi fyrir Valhúsahæð og aðliggjandi útivistarsvæði vegna lóðarinnar nr. 10 við Skólabraut.

mar 14

Love0

147/2022 Heiðarbrún

Með UUA

Árið 2023, þriðjudaginn 14. mars 2023, tók Arnór Snæbjörnsson, formaður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, með heimild í 3. mgr. 3. gr. laga nr. 130/2011, fyrir:

Mál nr. 147/2022, kæra á stjórnsýslulegri meðferð Grímsness- og Grafningshrepps við breytingar á aðalskipulagi og deiliskipulagi vegna lóðanna Heiðarbrúnar 2–10 og Tjarnholtsmýri 1–15 á jörðinni Bjarnastöðum 1.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, 21, desember 2022, er barst nefndinni 23. s.m., kæra eigandi lóðanna Tjarnholtsmýri 5 og Heiðarbrúnar 6 og 8 og eigandi lóðarinnar Heiðarbrúnar 4, stjórnsýslulega meðferð Grímsness- og Grafningshrepps við breytingar á aðalskipulagi og deiliskipulagi vegna lóðanna Heiðarbrúnar 2–10 og Tjarnholtsmýri 1–15 á jörðinni Bjarnastöðum 1. Er þess krafist að ákvarðanirnar verði felldar úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Grímsnes- og Grafningshreppi 27. janúar 2023.

Málsatvik og rök: Samkvæmt Aðalskipulagi Grímsnes- og Grafningshrepps 2008–2020 var jörðin Bjarnastaðir 1 á skilgreindu svæði fyrir frístundabyggð. Á fundi skipulagsnefndar umhverfis- og tæknisviðs Uppsveit bs. 12. ágúst 2020 var tekin fyrir umsókn um breytingu á aðalskipulagi, en breytingin fól það í sér að lóðirnar Heiðarbrún 2–10 yrðu skilgreindar sem landbúnaðarsvæði. Mæltist skipulagsnefndin til þess að umsóknin yrði samþykkt og að málsmeðferð yrði í samræmi við 30. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Samþykkti sveitarstjórn afgreiðslu skipulagsnefndar á fundi sínum 21. ágúst 2020. Í október sama ár tók sveitarstjórn fyrir tillögu um breytt aðalskipulag og deiliskipulag vegna lóðarinnar Heiðarbrúnar 10, en í breytingunni fólst að landnotkun myndi breytast úr frístundasvæði í landbúnaðarsvæði. Gerðu kærendur í kjölfarið athugasemdir við að breytingin tæki einungis til einnar lóðar en ekki alls svæðisins eins og upphaflega hefði verið gert ráð fyrir. Á fundi sveitarstjórnar 3. febrúar 2021 var tillagan tekin fyrir að nýju og samþykkt að vísa henni til heildarendurskoðunar aðalskipulags sem stóð þá yfir. Hinn 13. desember 2022 staðfesti Skipulagsstofnun Aðalskipulag Grímsnes- og Grafningshrepps 2020–2032 og tók það gildi 29. s.m. við birtingu í B-deild Stjórnartíðinda. Í nýju aðalskipulagi er umrætt svæði merkt sem L3, landbúnaðarsvæði.

Kærendur telja að málsmeðferð sveitarfélagsins uppfylli ekki form- og efnisreglur stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og stjórnsýsluréttarins. Málsmeðferðin hafi verið ómálefnaleg vegna náinni vintengsla fyrrverandi sveitarstjóra og lóðareiganda Heiðarbrúnar 10. Reynt hafi verið að breyta aðalskipulagi fyrir þann eiganda einan en aðrir lóðareigendur, þ. á m. kærendur, hafi fengið neitun á umsókn þeirra án rökstuðnings. Kærendur hafi keypt lóðir sínar í trausti þess að aðalskipulag og deiliskipulag myndi halda og að hámark væri á byggingarmagni á lóðum. Með fyrirliggjandi breytingum sé búið að færa einum lóðareiganda aukið byggingarmagn og samþykkja breytta landnotkun, en það geti kærendur ekki sætt sig við. Áðurgildandi skipulag hafi heimilað léttan landbúnað en ekki stórbúskap. Samþykkt hafi verið tiltekin flokkun, L3, sem heimili rúmar byggingarheimildir, landbúnað og minni háttar atvinnustarfsemi, sem jafnvel sé ótengd landbúnaði. Kærendur hefðu aldrei keypt lóðir sínar ef fyrir hefði legið að hægt hefði verið að breyta landnotkun svæðisins á þann hátt sem gert hafi verið. Engin rök séu fyrir umræddum breytingum nema þau að verið sé að hygla einum lóðareiganda. Breytingarnar hefðu aldrei átt að ná fram að ganga nema með samþykki allra lóðareigenda Heiðarbrúnar 2–10. Sé þess krafist að hinar ólögmætu samþykktir á aðalskipulagi verði felldar úr gildi, en í því felist að skilgreining á flokkuninni L3 fyrir landbúnaðarsvæði falli niður.

Af hálfu Grímsnes- og Grafningshrepps er gerð krafa um frávísun málsins en til vara að kröfum kærenda verði hafnað, enda hafi málsmeðferð sveitarfélagsins að öllu leyti verið í samræmi við ákvæði skipulagslaga nr. 123/2010 og stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Heildarendurskoðun aðalskipulags Grímsnes- og Grafningshrepps, sem sé lokið og hafi tekið gildi í samræmi við fyrirmæli skipulagslaga, sé ekki kæranleg til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, sbr. 52. gr. laganna. Engar aðrar ákvarðanir er varði skipulagsmál á svæðinu hafi tekið gildi með birtingu auglýsingar í B-deild Stjórnartíðinda.

———-

Aðilar máls þessa hafa fært fram ítarlegri rök fyrir máli sínu sem ekki verða rakin hér frekar, en úrskurðarnefndin hefur haft þau til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Samkvæmt 52. gr. skipulagslaga verða ákvarðanir sem ber undir Skipulagsstofnun og ráðherra til staðfestingar ekki bornar undir úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Í 3. mgr. 29. gr. sömu laga kemur fram að aðalskipulag sé háð samþykki sveitarstjórnar og staðfestingu Skipulagsstofnunar og ráðherra í þeim tilvikum sem hann skal staðfesta aðalskipulag. Eins og fram kemur í málavöxtum var Aðalskipulag Grímsnes- og Grafningshrepps 2020–2032 staðfest af Skipulagsstofnun 13. desember 2022 og birt í B-deild Stjórnartíðinda 29. s.m. Brestur úrskurðarnefndina því vald til að taka hið kærða aðalskipulag til endurskoðunar samkvæmt skýrum fyrirmælum skipulagslaga. Þá hefur hvorki nýtt deiliskipulag verið samþykkt fyrir svæðið né breyting verið gerð á gildandi deiliskipulagi Bjarnastaða við Heiðarbrún frá árinu 2005, en fallið var frá deiliskipulagstillögu vegna lóðarinnar Heiðarbrúnar 10. Með hliðsjón af því og gögnum málsins að öðru leyti verður ekki séð að nein sú ákvörðun liggi fyrir sem kæranleg sé til úrskurðarnefndarinnar. Verður kærumáli þessu því vísað frá úrskurðarnefndinni.

Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

feb 24

Love0

17/2023 Stóri Grámelur

Með UUA

Árið 2023, fimmtudaginn 23. febrúar, tók Arnór Snæbjörnsson, formaður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, með heimild í 3. mgr. 3. gr. laga nr. 130/2011, fyrir:

Mál nr. 17/2023, kæra á ákvörðun sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps frá 15. júní 2022 að samþykkja nýtt aðalskipulag fyrir sveitarfélagið.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála er barst nefndinni 29. janúar 2023, kæra eigendur landareignarinnar Hagavíkur C, þá ákvörðun sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps frá 15. júní 2022 að samþykkja nýtt aðalskipulag fyrir sveitarfélagið. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi hvað varðar þann hluta hverfisverndar HV6 sem nær inn í land Hagavíkur.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Grímsnes- og Grafningshreppi 17. febrúar 2023.

Málsatvik og rök: Sveitarstjórn samþykkti á fundi sínum 16. febrúar 2022 að auglýsa tillögu að nýju aðalskipulagi Grímsnes- og Grafningshrepps 2020-2032. Á kynningartíma gerðu kærendur athugasemdir við hverfisvernd á Stóra-Grámel í landi Hagavíkur C. Sveitarstjórn féllst ekki á athugasemdir kærenda. Aðalskipulagið var samþykkt af sveitarstjórn 15. júní 2022, staðfest af Skipulagsstofnun 13. desember s.á. og birt í B-deild Stjórnartíðinda 29. s.m.

Af hálfu kærenda er bent á að aðalskipulagið hafi ekki verið staðfest af ráðherra og eigi því undir úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála skv. 52. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Engin þörf sé á hverfisvernd á svæðinu þar sem engin ógn stafi af svæðinu og engar framkvæmdir ráðgerðar. Þá séu lagaákvæði um hverfisvernd svo almenn og óljós að ekki ætti að vera hægt að leggja á skyldur eða kvaðir á grundvelli þeirra. Að lokum hafi rökstuðningur ákvarðana verið rýr og svör frá sveitarfélaginu borist seint.

Af hálfu Grímsnes- og Grafningshrepps er farið fram á frávísun málsins með vísan til 52. gr. laga nr. 123/2010.

Niðurstaða: Samkvæmt 52. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 verða ákvarðanir sem ber undir Skipulagsstofnun og ráðherra til staðfestingar ekki bornar undir úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Í 3. mgr. 29. gr. sömu laga kemur fram að aðalskipulag sé háð samþykki sveitarstjórnar og staðfestingu Skipulagsstofnunar og ráðherra í þeim tilvikum sem hann skal staðfesta aðalskipulag.

Kærendur hafa bent á að ráðherra hafi ekki staðfest aðalskipulagið og eigi málið því undir úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Verður að skilja 52. gr. laga nr. 123/2010 sem svo að ákvarðanir sem annaðhvort eru staðfestar af Skipulagsstofnun eða af ráðherra verði ekki bornar undir nefndina, enda eru engar ákvarðanir sem teknar eru á grundvelli laga nr. 123/2010 sem bæði Skipulagsstofnun og ráðherra þurfa að staðfesta.

Samkvæmt framangreindu brestur úrskurðarnefndina vald til að taka hina kærðu ákvörðun til endurskoðunar og verður málinu af þeim sökum vísað frá nefndinni.

Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

jan 20

Love0

92/2022 Nónsmári

Með UUA

Árið 2023, föstudaginn 20. janúar, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 92/2022, kæra á ákvörðun bæjarráðs Kópavogs frá 21. júlí 2022 um að hafna tillögu að breytingu á deiliskipulagi fyrir Nónsmára 1–7 og 9–15.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 18. ágúst 2022, er barst nefndinni sama dag, kærir Nónhæð ehf. þá ákvörðun bæjarráðs Kópavogs frá 21. júlí s.á. að hafna tillögu að breytingu á deiliskipulagi fyrir Nónsmára 1–7 og 9–15. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Kópavogsbæ 19. september 2022.

Málavextir: Árið 2018 voru samþykktar breytingar á Aðalskipulagi Kópavogs 2012–2024 þar sem landnotkun fyrir Nónhæð var breytt úr samfélagsþjónustu og opnu svæði í íbúðarbyggð og opið svæði. Samhliða var deiliskipulagi svæðisins breytt og heimilað að byggja þar allt að 140 nýjar íbúðir í þremur 2–4 hæða fjölbýlishúsum. Tók breytt deiliskipulag gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 4. maí 2018. Kærandi lagði fram fyrirspurn, dags. 10. júní 2020, um heimild fyrir auknu byggingarmagni og fjölgun íbúða á Nónhæð. Á fundi skipulagsráðs Kópavogs 7. september s.á. var bókað að ekki væri hægt að fallast á fyrirspurn kæranda að svo stöddu þar sem hún samræmdist ekki gildandi aðalskipulagi varðandi fjölda íbúða.

Nýtt aðalskipulag fyrir Kópavog tók gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 30. desember 2021. Með hinu nýja aðalskipulagi var leyfilegum heildarfjölda íbúða á Nónhæð breytt í 150. Á fundi skipulagsráðs Kópavogs 17. janúar 2022 var tekin fyrir umsókn kæranda frá 11. s.m. um breytingu á deiliskipulagi fyrir Nónsmára 1–7 og 9–15. Í breytingunni fólst að á lóðinni Nónsmára 1–7 myndi íbúðum fjölga úr 55 í 60 og á lóðinni Nónsmára 9–15 úr 45 í 50 eða samtals um 10 íbúðir. Leyfilegur fjöldi hæða húsa nr. 1 og 9 myndu aukast úr tveimur hæðum í þrjár og hæðum húsa númer 5, 7, 13 og 15 myndi fjölga úr fjórum í fimm. Byggingarmagn á lóðunum færi úr 15.600 m² í 17.300 m² og nýtingarhlutfall úr 0,5 í 0,6. Bílastæðum neðanjarðar myndi fjölga úr 82 í 104, en ofanjarðar fækka úr 125 í 122. Var afgreiðslu umsóknarinnar frestað.

Á fundi skipulagsráðs 31. janúar 2022 var umsóknin tekin fyrir að nýju og samþykkt að auglýsa tillöguna á grundvelli 1. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Var jafnframt lögð fram bókun frá einum nefndarmanni þar sem sagði: „Undirrituð samþykkir að fyrirliggjandi tillaga að breyttu deiliskipulagi verði auglýst. Í ljósi þess að ítarlegt samráð við íbúa næsta nágrennis fór fram á síðasta kjörtímabili, og lauk með málamiðlun, mun ég þó ekki samþykkja breytinguna komi fram andstaða frá þeim sem áttu hlut að máli á þeim tíma.“ Var málinu vísað til afgreiðslu bæjarstjórnar sem staðfesti á fundi sínum 8. febrúar s.á. að auglýsa tillöguna. Við afgreiðslu málsins var lögð fram bókun bæjarfulltrúa þar sem sagði: „Ítarlegt íbúasamráð átti sér stað þegar deiliskipulag við Nónhæðina var í undirbúningi. Mikilvæg forsenda í sátt á milli lóðarhafa og íbúa var að lækka húsin um eina hæð. Nú óskar lóðarhafi eftir því að hækka húsin aftur. Undirrituð telur að virða eigi íbúalýðræði og þá sátt sem gerð var á milli aðila máls.“ Tóku tveir bæjarfulltrúar til viðbótar undir bókunina. Tillagan var auglýst með athugasemdafresti til 6. apríl s.á. auk þess sem lóðarhöfum nærliggjandi lóða var send tilkynning þar sem vakin var athygli á breytingartillögunni.

Tillagan var lögð fram að nýju á fundi skipulagsráðs 2. maí 2022 ásamt innsendum athugasemdum. Var málinu vísað til umsagnar skipulagsdeildar og afgreiðslu þess frestað. Á fundi skipulagsráðs 16. s.m. var erindið lagt fram að nýju ásamt umsögn skipulagsdeildar, dags. 13. s.m., og var afgreiðslu málsins frestað. Skipulagsráð tók málið til afgreiðslu á fundi sínum 30. s.m. þar sem lögð var fram uppfærð umsögn skipulagsdeildar, dags. sama dag. Skipulagsráð hafnaði breytingartillögunni og vísaði málinu til afgreiðslu bæjarráðs og bæjarstjórnar. Létu tveir nefndarmenn bóka í fundargerð: „Sú afgreiðsla skipulagsráðs að hafna fjölgun íbúða við Nónsmára 1–7 er athyglisverð. Sýnt hefur verið fram á að hækkun húsanna norðanvert úr tveimur í þrjár hæðir (eins og er í Arnarsmára 36–40) og inndreginni fimmtu hæð að hluta veldur aðliggjandi byggð nánast engum neikvæðum áhrifum. Skipulag er ekki meitlað í stein og rétt að benda á að nýtt aðalskipulag gengur út á að þétta byggð og nýta innviði þar sem það er hagkvæmt. Því skýtur það skökku við að hafna breytingu á deiliskipulagi sem þjónar markmiðum Aðalskipulagsins. Að vísa í mótmæli og fundi með þeim sem voru andsnúnir þeirri breytingu að skilgreiningu landsins yrði breytt úr stofnanasvæði í íbúabyggð hefur í raun ekkert vægi hvað þessa ósk varðar. Ekkert samkomulag var gert við mótmælendur á sínum tíma eftir fjölda funda. Breyting sú sem kynnt var gerir húsin mun betri en áður og svokallað borgarlandslag enn betra.“ Bæjarráð staðfesti afgreiðslu skipulagsdeildar á fundi 21. júlí 2022.

Málsrök kæranda: Umsókn kæranda um breytingu á deiliskipulagi hafi verið tekin til efnislegrar meðferðar og samþykkt hafi verið að auglýsa tillöguna skv. 1. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, sbr. bókun bæjarstjórnar á fundi 8. febrúar 2022. Með því að samþykkja að auglýsa tillöguna hafi bæjaryfirvöld samþykkt hana fyrir sitt leyti. Sú niðurstaða sé augljós þegar litið sé til ákvæðis 3. mgr. 41. gr. skipulagslaga þar sem fram komi að séu engar athugasemdir gerðar við auglýsta tillögu sé ekki skylt að taka hana aftur til umræðu í sveitarstjórn heldur skuli senda hana Skipulagsstofnun. Sveitarstjórn sé bundin af auglýstri tillögu og geti ekki horfið frá henni nema fram komi athugasemdir sem gefi tilefni til að endurskoða ákvörðun sveitarstjórnar. Leiði af eðli máls að á þessu stigi verði tillögu aðeins hafnað á grundvelli athugasemda sem reistar séu á málaefnalegum grunni og sýni fram á skerðingu á lögvörðum hagsmunum sem telja verði að gangi framar hagsmunum umsækjandans.

Við meðferð málsins hafi verið vísað til málamiðlunar sem sögð er að hafi orðið milli bæjaryfirvalda og nágranna Nónhæðar þegar ákvarðanir hafi verið teknar um breytt deiliskipulag íbúðarbyggðar á svæðinu. Því hafi jafnvel verið haldið fram að um bindandi samkomulag hafi verið að ræða sem standi í vegi fyrir því að deiliskipulagi svæðisins verði breytt í framtíðinni, jafnvel þótt forsendur aðalskipulags hafi breyst. Þetta fái ekki staðist enda hafi sveitarstjórn enga heimild að lögum til að afsala sér skipulagsvaldi í hendur nágranna eða afmarkaðs hóps íbúa líkt og virðist hafa átt sér stað.

Sett sé spurningarmerki við bókun eins fulltrúa skipulagsráðs á fundi þess 31. janúar 2022 þar sem segi að í ljósi þess að ítarlegt samráð við íbúa næsta nágrennis hafi farið fram á síðasta kjörtímabili og lokið með málamiðlun, myndi fulltrúinn ekki samþykkja breytinguna kæmi fram andstaða frá þeim sem hefðu átt hlut að máli á þeim tíma. Í þessari yfirlýsingu hafi fulltrúinn tekið fyrir fram afstöðu með þeim sem kynnu að lýsa andstöðu við tillöguna, óháð því hvort þeir ættu lögvarinna hagsmuna að gæta eða hvort athugasemdir þeirra væru reistar á málefnalegum grundvelli. Þessi framgangur sé í andstöðu við þær skyldur sem hvíli á kjörnum fulltrúum um að gegna starfi sínu af alúð og samviskusemi, sbr. 2. mgr. 24. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011 og um sjálfstæði í starfi, sbr. 25. gr. sömu laga. Að fá íbúðum á afmörkuðu svæði neitunarvald eigi ekkert skylt við íbúalýðræði. Ekki sé kunnugt um að nágrönnum hafi verið fengið slíkt íhlutunarvald við þær breytingar sem hafi verið gerðar að undanförnu á skipulagi í Kópavogi, til dæmis svonefndra Traðarreita eystri og vestari, eða á Fannborgarreit og í Hamraborg.

Forsendur aðalskipulags hafi breyst og á bls. 52 í greinargerð Aðalskipulags Kópavogs 2019–2040 segi meðal annars: „Íbúðir, atvinna í Smára (Smárahverfi). Áætlað er að svæðið verði fullbyggt fyrir árið 2030. Svæðið hefur verið deiliskipulagt og uppbygging er komin vel á veg. Heildaríbúðarfjöldi í Smáranum (201 Smári og Nónhæð) er áætlaður um 700 í Smára og um 150 á Nónhæð. (Nónhæð er utan þróunarsvæðisins.).“ Augljóst sé að þetta ákvæði væri merkingarlaust ef ekki fælist í því heimild til handa lóðarhafa eða framkvæmdaraðila til þess að fjölga íbúðum á svæðinu frá því sem áður hafi verið í deiliskipulagi þess, en erindi kæranda hafi einmitt lotið að því að fá deiliskipulagi svæðisins breytt til samræmis við nýtt aðalskipulag. Í gildandi deiliskipulagi Nónhæðar sé heildarfjöldi íbúða 140 í samræmi við þágildandi viðmið aðalskipulags og hafi því við gerð deiliskipulagsins verið fallið frá því að beita heimildum aðalskipulags um vikmörk sem heimili fjölgun eða fækkun íbúða frá tilgreindu viðmiði. Þegar viðmiðið hafi verið fært upp í 150 íbúðir í nýju aðalskipulagi hafi það falið í sér nýja heimild fyrir 10 íbúðum sem þýði í raun 9–12 íbúðir miðað við vikmörk –10/+20%.

Samkvæmt ákvæði 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga skuli gildandi skipulagsáætlanir vera í innbyrðis samræmi og sé aðalskipulag rétthærra en deiliskipulag. Af því leiði að laga eigi deiliskipulag að aðalskipulagi þegar svo sé ástatt sem í máli þessu. Það leiði einnig af þessari breytingu á aðalskipulagi að ekki sé lengur hægt að líta til málamiðlunar sem kunni að hafa komist á um deiliskipulag svæðisins, enda hafi sú málamiðlun dregið dám af þágildandi aðalskipulagi svæðisins. Því séu forsendur brostnar fyrir þeirri málamiðlun sem sögð sé hafa náðst um breytt deiliskipulag Nónhæðar 2017.

Brotið hafi verið gegn andmælareglu 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, en kærandi eigi ríkra hagsmuna að gæta og því hefði borið að gefa honum kost á að koma að andmælum, einkum þegar fyrir hafi legið að meirihluti skipulagsráðs vildi hafna tillögunni. Einnig hafi verið brotið gegn meðalhófsreglu 12. gr. þar sem stjórnvaldi beri að velja vægasta úrræðið sem fyrir hendi sé til að ná því markmiði sem að sé stefnt. Í stað þess að synja erindinu hafi borið að kanna hvort sníða mætti af tillögunni þá agnúa sem bæjaryfirvöld teldu vera á henni að óbreyttu. Reglu um rökstuðning þar sem ákvarðanir skulu vera rökstuddar í samræmi við málmeðferðarreglur stjórnsýsluréttarins við meðferð þeirra hafi ekki verið fylgt. Ákvörðun bæjarráðs um að synja umsókninni hafi ekki verið studd neinum rökum og ekki sé vísað til umsagnar skipulagsdeildar sem sé að jafnaði gert þegar tekin sé afstaða til erinda um gerð deiliskipulags eða breytinga á því. Jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar hafi ekki verið gætt við meðferð málsins. Nágrönnum hafi verið fengið vald til að hafna skipulagstillögu á meðan ekki hafi verið hlustað á háværar og um margt réttmætar athugasemdir íbúa annarra svæða, sbr. t.d. nefnda Traðarreiti, Fannborgarreit og Hamraborg. Þá hafi ekki verið gætt jafnræðis gagnvart framkvæmdaraðilum þar sem gerðar hafi verið breytingar á öðrum deiliskipulögðum svæðum í nágrenni Nónhæðar til hagsbóta fyrir lóðarhafa, t.d. Hlíðarsmára 5–6, Holtasmára 1 og í deiliskipulagi Glaðheima. Bæjarráð hafi ekki tekið afstöðu til framkominna athugasemda og þar með ekki kannað réttmæti þeirra. Málið hafi því ekki verið rannsakað í samræmi við lög og því hafi rannsóknarregla stjórnsýsluréttar ekki verið uppfyllt auk þess sem meðferð þess hafi að þessu leyti ekki verið í samræmi við 3. mgr. 41. gr. skipulagslaga.

Umsögn skipulagsdeildar hafi hvorki komið til umfjöllunar í skipulagsráði né í bæjarstjórn eða bæjarráði en hún hafi verið lögð fram á fundi skipulagsráðs 16. apríl, 16. maí og 30. maí 2022. Þá hafi engin umfjöllun farið fram á fundi bæjarráðs 21. júlí s.á. þar sem afgreiðsla skipulagsráðs var staðfest og erindinu hafnað, þrátt fyrir ákvæði 3. mgr. 41. gr. skipulagslaga þar sem segi að þegar frestur til athugasemda sé liðinn skuli sveitarstjórn taka tillöguna til umræðu að undangenginni umfjöllun skipulagsnefndar. Í þeirri umfjöllun skuli taka afstöðu til athugasemda sem borist hafi og þess hvort gera skuli breytingar á tillögunni. Þessi málsmeðferð hafi ekki verið í samræmi við lög og eigi að leiða til ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar.

Því sé ranglega haldið fram í umsögn skipulagsdeildar að hækkun byggingarreits úr 4 hæðum í 5 sé ekki í samræmi við hæðir aðliggjandi íbúðarbyggðar og umhverfisþátturinn borgarlandslag sé því metinn neikvæður á hverfið í heild. Á skipulagssvæðinu sé heimiluð blönduð byggð, meðal annars allt að 12 hæða háar byggingar, auk þess sem handan Smárahvammsvegar sem liggi að byggingarsvæði kæranda að austanverðu sé röð sex hæða húsa. Þá sé fyrirhuguð 5. hæð inndregin sem dragi mjög úr áhrifum hennar á umhverfið. Þessi ábending skipulagsdeildar hafi einungis varðað 5. hæð sem sé einungis lítill hluti tillögunnar. Gæta hefði átt meðalhófs og gefa kæranda kost á að breyta tillögunni hvað varðaði mögulega 5. hæð í stað þess að hafna tillögunni í heild. Að öðru leyti hafi í niðurstöðu skipulagsdeildar verið komist að þeirri niðurstöðu að áhrif umræddrar fjölgunar íbúða væru ýmist engin eða óveruleg auk þess sem því hafi verið hafnað að samráð eða samkomulag um fyrra skipulag ætti að standa í vegi fyrir umræddum breytingum. Þá hafi því verið hafnað að tillagan væri ekki nægilega rökstudd. Hefði umsögn skipulagsdeildar átt að leiða til þess að erindi kæranda hefði verið samþykkt en hvorki skipulagsráð né bæjarráð hafi fært fram nein rök fyrir þeirri niðurstöðu að hafna erindinu. Niðurstaða skipulagsdeildar hafi verið að skerðing á hagsmunum nágranna yrði ýmist engin eða óveruleg.

Málsrök Kópavogsbæjar: Af hálfu sveitarfélagsins er bent á að með þeirri ákvörðun að auglýsa tillögu að breytingu á deiliskipulagi hafi ekki falist samþykki sveitarfélagsins á breytingunni. Ákvæði skipulagslaga nr. 123/2010 feli í sér andmælarétt þeirra sem telji sig eiga hagsmuna að gæta vegna fyrirhugaðra deiliskipulagsákvarðana. Auglýsing á tillögu að breytingu á deiliskipulagi sé jafnframt þáttur í rannsókn máls af hálfu sveitarfélagsins. Skipulagslög geri ráð fyrir því að tillaga að breytingu á deiliskipulagi sé tekin til umræðu í bæjarstjórn þegar frestur til athugasemda sé liðinn að undangenginni umfjöllun skipulagsnefndar sem taki afstöðu til athugasemda sem borist hafi og þess hvort gera skuli breytingar á tillögunni.

Á kynningartíma skipulagstillögunnar hafi borist 31 athugasemd. Framkomnar athugasemdir og sjónarmið hafi gefið tilefni til að endurskoða tillöguna og hefði það leitt til þess að skipulagsráð hafnaði breytingunni sem bæjarráð hafi svo staðfest á fundi 21. júlí 2022. Ákvörðunin hafi meðal annars byggt á niðurstöðu umsagnar skipulagsdeildar þar sem fram hafi komið mat á því hvernig breytingartillaga félli að aðliggjandi byggð og yfirbragði Nónhæðar í heild hvað varðaði stærð, hlutföll, umferð, bílastæðaþörf, útsýni og skuggamyndun. Mat skipulagsdeildar hefði verið sú að tillagan, sem hafi falið í sé hækkun byggingarreits úr 4 hæðum í 5, hafi ekki verið í samræmi við hæðir aðliggjandi byggðar sem leiða myndi til þess að umhverfisþátturinn borgarlandslag væri neikvæður varðandi hverfið í heild. Þá hafi það verið mat skipulagsdeildar að tillagan myndi leiða til þess að aukinn skuggi félli á núverandi byggð við Arnarsmára 36-40 og því væru umhverfisáhrif af breytingartillögu fyrir Nónsmára 9-15 neikvæð.

Sú fullyrðing kæranda að brotið væri gegn jafnræðisreglu stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og að nágrönnum hafi verið fengið vald til að hafna tillögunni sé rangt. Ákvörðunin hafi verið tekin í samræmi við ákvæði skipulagslaga og stjórnsýslulaga og hafi skipulagsvaldið verið í höndum bæjarstjórnar í samræmi við 3. mgr. 3. gr. og 1. mgr. 38. gr. skipulagslaga en ekki nágranna. Í skipulagsvaldinu felist meðal annars heimild til að samþykkja eða hafna breytingu á deiliskipulagi að loknu heildarmati. Ákvörðun um að hafna tillögunni byggi á ákvæðum skipulagslaga sem veiti sveitarfélaginu ákveðið svigrúm í skjóli lögbundins skipulagsvalds til að móta byggðina á Nónhæð 1–7 og 9–15. Þá sé því hafnað að meint málamiðlun við nágranna Nónhæða hafi haft áhrif á ákvörðun um að hafna tillögu kæranda sem og að íbúum á afmörkuðu svæði hafi verið fengið neitunarvald.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Af hálfu kæranda kom fram að yfirlýsingar fulltrúa í skipulagsráði um að viðkomandi myndi ekki samþykkja breytinguna kæmi fram andstaða frá þeim sem hefðu átt hlut að máli á þeim tíma þegar skipulag svæðisins hafi verið til umfjöllunar svo og sambærileg bókun fulltrúa í bæjarstjórn á fundi bæjarstjórnar 8. febrúar 2022 hafi verið ómálefnalegar og gert auglýsingu umræddrar tillögu að marklausri sýndarmennsku. Gögn málsins sýni að fullyrðingar Kópavogsbæjar um að meint málamiðlun við gerð skipulags svæðisins á fyrri stigum hafi ekki haft áhrif á niðurstöðuna standist ekki skoðun. Umrædd málamiðlun hafi ráðið úrslitum um afstöðu einstakra fulltrúa í skipulagsráði og bæjarstjórn og þannig í raun ráðið úrslitum um afgreiðslu málsins.

Í málatilbúnaði sveitarfélagsins sé þess hvergi getið að í kærunni hafi verið bent á að aðalskipulagi hafði verið breytt þar sem fjölgun íbúða hafi verið heimiluð á svæðinu. Hefðu bæjaryfirvöld þurft að færa fyrir því sérstök rök að ekki bæri að líta til breytts aðalskipulags í málinu, sérstaklega þegar þess sé gætt að aðalskipulag gangi framar deiliskipulagi, sbr. 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga, nr. 123/2010. Fullyrðingar um að niðurstaða málsins hafi byggst á niðurstöðu umsagnar skipulagsdeildar fáist ekki staðist enda hafi hvergi verið vísað til þeirrar umsagnar við afgreiðslu málsins auk þess sem umrædd umsögn hafi ekki falið í sér neina tillögu um niðurstöðu þess.

Niðurstaða: Skipulag lands innan marka sveitarfélags er í höndum sveitarstjórna skv. 3. mgr. 3. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og geta þær með því haft áhrif á og þróað byggð og umhverfi með bindandi hætti. Sveitarstjórnir annast og bera ábyrgð á gerð aðal- og deiliskipulags skv. 29. og 38. gr. sömu laga. Við beitingu þessara ákvæða ber að fylgja markmiðum skipulagslaga sem tíunduð eru í 1. gr. þeirra. Meðal þeirra markmiða er að tryggja réttaröryggi í meðferð skipulagsmála þannig að réttur einstaklinga og lögaðila verði ekki fyrir borð borinn þótt hagur heildarinnar sé hafður að leiðarljósi, sbr. c-lið. Við töku ákvarðana um skipulagsmál ber sveitarstjórn sem endranær að gæta að málsmeðferðarreglum stjórnsýsluréttarins, m.a. hvað varðar rökstuðning ákvörðunar. Þá eru sveitarstjórnir jafnframt bundnar af lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins er felur m.a. í sér að með ákvörðun sé stefnt að lögmætum markmiðum. Að gættum þessum grundvallarreglum og markmiðum hefur sveitarstjórn mat um það hvernig deiliskipulagi skuli háttað og heimild til að breyta deiliskipulagi, sbr. 43. gr. skipulagslaga.

Samkvæmt 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga skulu gildandi skipulagsáætlanir vera í innbyrðis samræmi og er aðalskipulag rétthærra en deiliskipulag. Eins og fram hefur komið var í eldra aðalskipulagi sem og gildandi deiliskipulagi Nónhæðar gert ráð fyrir uppbyggingu 140 íbúða á umræddum reit. Árið 2020 óskaði kærandi eftir að deiliskipulagi Nónhæðar yrði breytt þannig að byggingarmagni og íbúðafjölda svæðisins yrði breytt og þar yrði heimilt að byggja 150 íbúðir í stað 140, líkt og gildandi deiliskipulag kvað á um. Var erindi kæranda hafnað þar sem breytingin samræmdist ekki gildandi aðalskipulagi.

Í lok árs 2021 var Aðalskipulag Kópavogs 2019–2040 samþykkt og tók gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 30. desember s.á. Samkvæmt hinu nýja aðalskipulagi er heimilt að byggja 150 íbúðir á Nónhæð. Í greinargerð aðalskipulagsins eru reitirnir 201 Smári og Nónhæð tilteknir sem hluti af uppbyggingarsvæðum bæjarins. Á þessum tveimur reitum sé uppbygging komin vel á veg og gert sé ráð fyrir um 700 íbúðum í 201 Smára og um 150 á Nónhæð. Þá kemur fram að reiknað sé með að svæðið verði fullbyggt um eða fyrir 2030. Er þannig stefnt að því í aðalskipulagi að þær heimildir sem þar er kveðið á um varðandi byggingu íbúða verði fullnýttar fyrir árið 2030. Þá er þétting byggðar eitt af yfirlýstum meginmarkmiðum aðalskipulagsins. Sú breyting sem gerð var á aðalskipulagi hvað varðar íbúðarfjölda á hinu umdeilda svæði Nónhæðar úr 140 í 150 er því í samræmi við erindi kæranda frá 10. júní 2020.

Umsókn kæranda var tekin fyrir á fundi skipulagsráðs Kópavogsbæjar 30. maí 2022 og hafnað með fimm atkvæðum gegn tveimur. Kom engin rökstuðningur fram við ákvörðunina. Málinu var á fundinum vísað til afgreiðslu bæjarráðs og bæjarstjórnar. Á fundi bæjarráðs 21. júlí s.á. var niðurstaða skipulagsráðs staðfest með eftirfarandi bókun: „Bæjarráð staðfestir með 4 atkvæðum afgreiðslu skipulagsráðs og hafnar erindinu.“ Einn fulltrúi í bæjarráði sat hjá við atkvæðagreiðsluna. Hin kærða synjun á umsókn kæranda var ekki rökstudd að öðru leyti, en við meðferð málsins höfðu bæði nefndarmenn í skipulagsráði sem og fulltrúar í bæjarstjórn bókað í fundargerð að virða bæri málamiðlun og sátt sem gerð hefði verið við íbúa svæðisins við eldri deiliskipulagsbreytingu. Í málsrökum Kópavogsbæjar vegna kærumáls þessa er því hins vegar hafnað að meint málamiðlun við nágranna Nónhæðar hafi haft áhrif á ákvörðun um að hafna tillögu kæranda. Er þar vísað til þess að ákvörðunin hafi byggt á mati skipulagsdeildar þar sem meðal annars hefði komið fram að umhverfisáhrif af breytingartillögu fyrir Nónsmára 9–15 væru neikvæð. Í málsrökum bæjarins er þó ekki fjallað um að í umsögn skipulagsdeildar kom einnig fram að ekki væri um veruleg umhverfisáhrif að ræða á núverandi byggð af fyrirhuguðum breytingum að Nónsmára 1–7, þar sem hvorki félli skuggi á byggð né væri um útsýnisskerðingu að ræða.

Vegna sjónarmiða um meint vanhæfi eins nefndarmanns í skipulagsráði við meðferð máls þá athugast að slík störf kalla oftlega á að fulltrúar tjái sig um og taki afstöðu til margvíslegra málefna og verður að játa þeim tilhlýðilegt svigrúm til þess. Um leið verða nefndarmenn að gæta að því að ummæli þeirra séu ekki til þess falin að óhlutdrægni þeirra verði dregin í efa. Afstaða nefndarmannsins til tillögu að breyttu deiliskipulagi byggði á fyrri umfjöllun um svæðið innan skipulagsráðs, en með henni var litið hjá þeim breytingum sem síðan höfðu verið gerðar á aðalskipulagi.

Að gættum tilvitnuðum ákvæðum skipulagslaga, þeirri breytingu sem gerð hafði verið á aðalskipulagi Kópavogs fyrir Nónhæð sem og fyrirliggjandi umsögn skipulagsdeildar í tilefni af framkomnum athugasemdum við kynningu skipulagstillögunnar hefði verið rík ástæða fyrir skipulagsráð og bæjarráð að færa fram rökstuðning fyrir þeirri afstöðu að synja um skipulagsbreytinguna. Hins vegar er ekki að finna slíkan rökstuðning í bókunum skipulagsráðs eða bæjarráðs við afgreiðslu hinnar kærðu ákvörðunar.

Með vísan til þess sem að framan er rakið er rökstuðningur hinnar kærðu ákvörðunar haldinn slíkum ágöllum að fallast verður á kröfu kæranda um ógildingu hennar.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun bæjarráðs Kópavogs frá 21. júlí 2022 um að hafna tillögu að breytingu á deiliskipulagi fyrir Nónsmára 1–7 og 9–15.

jún 16

Love0

168/2021 Bergstaðastræti

Með UUA

Árið 2022, miðvikudaginn 15. júní, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Unnþór Jónsson, settur varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 168/2021, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 16. nóvember 2021 um að synja umsókn um leyfi til að byggja bílgeymslu á austurhluta lóðar nr. 81 við Bergstaðastræti.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 23. nóvember 2021, er barst nefndinni sama dag, kærir lóðarhafi lóðarinnar nr. 81 við Bergstaðastræti þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 16. nóvember 2021 að synja umsókn kæranda um leyfi til að byggja bílgeymslu á austurhluta lóðar nr. 81 við Bergstaðastræti. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 7. janúar 2022.

Málavextir: Á embættisafgreiðslufundi skipulagsfulltrúa Reykjavíkurborgar 29. janúar 2021 var lögð fram fyrirspurn kæranda, dags. 21. s.m., þar sem falast var eftir áliti skipulagsfulltrúa á hugmynd um að byggja bílgeymslu á austurhluta lóðarinnar nr. 81 við Bergstaðastræti. Fyrirspurninni var vísað til umsagnar verkefnisstjóra og lögð fram að nýju ásamt umsögn skipulagsfulltrúa, dags. 1. febrúar s.á. Í umsögninni kom fram að ekki væri fallist á erindið þar sem það samræmdist ekki markmiðum Aðalskipulags Reykjavíkur 2010-2030. Erindið var tekið fyrir af skipulagsfulltrúa 5. febrúar s.á. þar sem tekið var neikvætt í það, með vísan til umsagnar skipulagsfulltrúa.

Kærandi skaut málinu til skipulags- og samgönguráðs 12. febrúar 2021, sem tók erindið fyrir á fundi 31. mars s.á. Ekki var fallist á erindið. Í kjölfarið lagði kærandi fram breytta fyrirspurn, dags. 2. júní s.á. Erindið var tekið fyrir á embættisafgreiðslufundi skipulagsfulltrúa 11. s.m. og var því vísað til umsagnar verkefnisstjóra. Fyrirspurnin var tekin fyrir á fundi skipulagsfulltrúa 9. júlí s.á. ásamt umsögn skipulagsfulltrúa, dagsettri sama dag. Neikvætt var tekið í erindið, með vísan til umsagnarinnar. Sú afgreiðsla var kærð til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála en með úrskurði í máli nr. 121/2021, uppkveðnum 15. september 2021, var málinu vísað frá þar sem umsögn skipulagsfulltrúa væri liður í undirbúningi mögulegrar stjórnvaldsákvörðunar en ekki sjálfstæð stjórnvaldsákvörðun sem bindur enda á meðferð máls.

Í kjölfar framangreinds úrskurðar sótti kærandi um byggingarleyfi. Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 26. október 2021 var umsókn kæranda lögð fram. Málinu var frestað og sent til skipulagsfulltrúa til umsagnar og/eða grenndarkynningar. Skipulagsfulltrúi afgreiddi erindið á afgreiðslufundi sínum 15. nóvember 2021 og tók neikvætt í erindið, með vísan til umsagnar sinnar frá sama degi. Umsókn kæranda var synjað á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 16. s.m., með vísan til neikvæðrar umsagnar skipulagsfulltrúa.

Málsrök kæranda: Af hálfu kæranda er bent á að ýmsar tilvitnanir skipulagsfulltrúa í umsögn hans til aðalskipulags skjóti skökku við. Vísað sé til þess að í Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030 sé almennt leiðarstef að draga úr notkun einkabílsins og fækka bílastæðum, sérstaklega í miðborginni, og að eðlilegt megi telja að færri bílar tilheyri hverri íbúð í þéttri miðborgarbyggð en í öðrum hverfum borgarinnar. Bent sé á að á bls. 155 í aðalskipulaginu segi m.a. um bíla- og hjólastæðastefnu að á svæði 1 sé að hámarki eitt bílastæði á íbúð við endurnýjun byggðar/nýbyggingu. Umrædd lóð sé á svæði 1 og í húsinu séu og hafi alltaf verið tvær íbúðir. Samkvæmt framansögðu ættu því tvö bílastæði að fylgja lóðinni. Í umsögn skipulagsfulltrúa sé vísað í markmið um að fækka stæðum en þar segi einnig að „[n]ýr bílskúr á lóðinni krefðist þess að ný innkeyrsla yrði gerð frá götu. Almennum bílastæðum á borgarlandi (götu) myndi þar með fækka um a.m.k. eitt þar sem innkeyrslan yrði staðsett. Ekki sé æskilegt að fjölga sérafnotastæðum/innkeyrslum í miðborginni á kostnað sameiginlegra bílastæða og er almennt ekki tekið jákvætt í slíkt.“ Rökin séu mótsagnarkennd þar sem vísað sé til markmiða aðalskipulags um fækkun bílastæða í miðborginni en þar næst sé fækkun bílastæða orðin neikvæð. Þá hljómi orðin „[e]kki er æskilegt að“ og „ekki er almennt tekið jákvætt í“ eins og persónuleg skoðun en ekki skipulagslegar forsendur.

Varðandi bílgeymslur á öðrum lóðum sem kærandi hafi vísað til segi í umsögn skipulagsfulltrúa að það sé rétt að þær hafi verið samþykktar á síðustu áratugum en ekki sé um að ræða erindi sem hafi verið samþykkt eftir gildistöku Aðalskipulags Reykjavíkur 2010-2030 þegar aðrar áherslur og önnur markmið hafi verið í gildi. Þá segi að ekki hafi verið tekið jákvætt í að brjóta upp garðveggi á þessu svæði til að koma fyrir bílastæðum eða bílskúrum. Kærandi bendi á að í kaflanum Borgarvernd í Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030 sé sérstaklega fjallað um hverfisvernd innan Hringbrautar, en þar segi m.a. um markmið: „Svipmót húsa, á tilgreindum verndarsvæðum, sem verða nánar afmörkuð í hverfisskipulagi, varðandi ytra byrði, veggáferð, gluggagerðir og þak verði sem minnst raskað og endurbygging miðist sem mest við upphaflega gerð hússins – sama gildi t.a.m. um afmörkun lóða, svo sem garðveggi og girðingar.“ Líkt og fram komi í markmiðakafla aðalskipulagsins 2010-2030 um hverfisvernd þá hafi heftið Húsvernd í Reykjavík upphaflega fylgt með aðalskipulaginu 1996-2016 og svo aftur með aðalskipulagi 2001-2024. Í heftinu segi í kafla 2 um húsvernd: „Áhersla er lögð á varðveislu staðbundinna sérkenna í húsagerð og skipulagi, einkum þar sem um er að ræða hverfi, hverfishluta og götumyndir með sterkan heildarsvip. Á þeim svæðum þar sem lögð er til verndun byggðar vegna sérstöðu svæðis eða byggðamynsturs, er lögð áhersla á varðveislu heildarinnar. Grindverk og girðingar eru stór hluti af sérkennum eldri hverfa Reykjavíkur. Leitast skal við að viðhalda þeim eins og framast er unnt í upprunalegri mynd, og endurnýja í sömu eða svipaðri mynd ef nauðsyn krefur.“

Af framangreindu sé ljóst að nákvæmlega sömu ákvæði um hverfis- og húsvernd giltu nú og þegar þær bílgeymslur sem byggðir hafi verið í götunni á þessari öld og kærandi hafi vísað til í fyrirspurn sinni. Auðvelt sé að tryggja góðan frágang stoðveggjar og setja t.d. upp innkeyrsluhlið að götu í takt við vegginn til að tryggja samhengi. Bílgeymslur á lóðum nr. 77 og nr. 83 að Bergstaðastræti hafi verið samþykktir árið 2006 þegar sömu húsverndarákvæði hafi verið í gildi og í dag. Þá hafi bygging bílgeymsla ekki þótt vera í ósamræmi við markmið aðalskipulags, sem hafi verið þau sömu og nú. Út frá jafnræðisreglu stjórnarskrárinnar, sbr. 3. gr. stjórnskipunarlaga nr. 97/1995, sé óskað eftir því að niðurstaða Reykjavíkurborgar verði endurskoðuð.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu borgaryfirvalda er bent á að umsókn kæranda hafi verið synjað vegna neikvæðrar umsagnar skipulagsfulltrúa, dags. 15. nóvember 2021. Í 11. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki segi að þegar mannvirki sé háð byggingarleyfi skv. 9. gr. þá skuli byggingarfulltrúi ganga úr skugga um að fyrirhuguð mannvirkjagerð sé í samræmi við skipulagsáætlanir á viðkomandi svæði. Sambærileg skylda hvíli á byggingarfulltrúa skv. 5. mgr. gr. 2.4.2. í byggingarreglugerð nr. 112/2012, en þar komi fram að byggingarfulltrúi skuli leita umsagnar skipulagsfulltrúa ef vafi leiki á að framkvæmd samræmist skipulagsáætlunum sveitarfélagsins. Ekkert deiliskipulag sé á svæðinu sem um ræði og því hafi skipulagsfulltrúi skoðað erindið með tilliti til þess hvort mögulegt yrði að veita leyfi án deiliskipulagsgerðar, þ.e. hvort fyrirhuguð mannvirkjagerð væri í samræmi við landnotkun, byggðamynstur og þéttleika og hvort hún væri í samræmi við stefnu aðalskipulags Reykjavíkur.

Í kaflanum Borgarvernd í Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030 komi fram að Bergstaðastræti 81 tilheyri hverfisverndarsvæði. Þar komi fram þau markmið að vernda eigi og varðveita heildaryfirbragð gamla bæjarins, þ.m.t. svipmót húsa varðandi ytra byrði og þá einnig garðveggi sem svip sinn setji á svæðið. Neikvæð umsögn skipulagsfulltrúi hafi m.a. byggst á því að ný bílgeymsla, niðurgrafinn að hluta, með tilheyrandi uppbroti á garðvegg lóðarinnar við Bergstaðastræti, gæti ekki samrýmst þessum markmiðum aðalskipulagsins.

Jafnræðis skuli gætt með því að tryggja að sambærileg mál fái sambærilega afgreiðslu. Reykjavíkurborg hafni því að aðstæður sem byggingarleyfi frá árinu 2006 á lóðum Bergstaðastrætis nr. 83 og 77 séu sambærilegar þeim sem nú séu uppi. Heftið Húsvernd í Reykjavík hafi verið fylgiskjal með Aðalskipulagi Reykjavíkur 2001-2024 og stefnan sem þar hafi komið fram hafi einungis verið leiðbeinandi. Með kaflanum Borgarvernd í Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030 hafi sú stefnumörkun sem fram hafi komið í Húsvernd í Reykjavík verið færð inn í A-hluta skipulagsins, þ.e. bindandi hluta þess, og þannig gert mun hærra undir höfði en áður. Skipulagslegar aðstæður hafi því breyst frá árinu 2006. Í tilfelli lóðar nr. 77 við Bergstaðastræti hafi verið um að ræða stækkun á þegar gerðri bílgeymslu með innkeyrslu frá Bergstaðastræti sem þegar hafi verið til staðar. Varðandi lóð nr. 83 við Bergstaðastræti sé um að ræða bílgeymslu með innkeyrslu frá Barónsstíg en þegar hafi verið til staðar gat í vegg á lóðarmörkum fyrir bílastæði innan lóðar. Í hvorugum þessara tilvika hafi þurft að fækka almenningsstæðum í götu líkt og yrði tilfellið við gerð nýrrar innkeyrslu á lóð nr. 81.

Samkvæmt uppdráttum frá 14. október 2021, sem umsögn skipulagsfulltrúa byggi á, sé gert ráð fyrir útirými á þaki bílgeymslu. Líkt og fram komi í úrskurði úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. 51/2015 vegna Laufásvegs nr. 59 teljist notkun þakflatar óhefðbundin og geti eftir atvikum haft veruleg áhrif á nýtingarmöguleika nágrannalóða, svo sem vegna hljóðvistar og yfirsýnar á næstu lóðir. Í úrskurðinum komi fram að leyfi fyrir notkun þakflatar þurfi að eiga stoð í deiliskipulagi, en því sé ekki til að dreifa í máli þessu. Umþrætt erindi hafi af þessum sökum ekki verið tækt til grenndarkynningar. Það sé því álit Reykjavíkurborgar að fyrirhuguð byggingaráform kæranda samræmist ekki skipulagsáætlunum. Í ljósi þess að skilyrði fyrir samþykkt og útgáfu byggingarleyfis séu m.a. að mannvirki og notkun þess samræmist skipulagsáætlunum á svæðinu, sbr. 1. tl. 1. mgr. 13. gr. laga nr. 160/2010, hafi verið rétt að synja umsókn kæranda og að sú synjun hafi verið byggð á málefnalegum grunni.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Því sé andmælt að skipulagsforsendur hafi breyst frá árinu 2006. Heftið Húsvernd í Reykjavík hafi verið fylgirit með Aðalskipulagi Reykjavíkur 1996-2016 og síðar Aðalskipulagi Reykjavíkur 2001-2024 og megi ætla að skipulagsyfirvöld hafi fylgt því. Í Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030 sé í kaflanum Borgarvernd fjallað um hverfisvernd innan Hringbrautar. Þar komi fram að ákvæði hverfisverndar séu almenns eðlis og að nauðsynlegt sé að stefna um hverfisvernd verði nánar skýrð í hverfisskipulagi. Síðar segi svo að tillögur um verndun húsaraða og samstæða sé alfarið viðfangsefni hverfis- og deiliskipulags. Hvorki sé til hverfis- né deiliskipulag á viðkomandi svæði. Í markmiðum hverfisverndar innan Hringbrautar sé aftur minnst á að nánari skilgreiningu verði getið í hverfisskipulagi, t.d. hvað varði afmörkun lóða, garðveggi og girðingar. Í aðalskipulagi 2001-2024 hafi komið fram að heftið Húsvernd í Reykjavík skyldi vera leiðbeinandi við gerð deiliskipulags, sem ekki hafi legið fyrir þá frekar en nú. Í framhaldi hafi komið fram að áherslur heftisins, t.a.m. um verndun einstakra svæða, yrði lögð til grundvallar við mótun nánari stefnu um verndun í hverfisskipulagi svæðanna innan Hringbrautar. Það sé ljóst að sömu skilyrði og sama stefna hafi gilt árið 2006 og nú.

Eðlileg þróun borgarumhverfis rýri ekki gildi gagnvart umhverfi eða varðveislu. Bílgeymslur séu að finna um gjörvöll Þingholtin með tilheyrandi götum í steypta garðveggi. Ekki sé hægt að segja að það hafi neikvæð áhrif á fallegar götumyndir hverfisins. Að auki þurfi ávallt að búa til göt í slíka garðveggi til þess að húseigendur einfaldlega komist að húsakynnum sínum. Hvað varði hugmynd um útirými á þaki bílgeymslu, sem Reykjavíkurborg tilgreini sem neikvæða, sé sú hugmynd algjört aukaatriði í tillögu kæranda og sé hann meira en tilbúinn til þess að falla frá hugmyndum um slíka nýtingu og leggi það hér með til sem útgangspunkt. Við það muni ásýnd bílgeymslunnar lækka sem nemi hæð steyptra handriða þakgarðs í tillögunni eða um 90 cm.

Bent sé á nýlega afgreitt og samþykkt erindi úr sama hverfi, Laufásveg 73. Sú afgreiðsla sé dagsett 18. október 2021, löngu eftir synjun erindis kæranda. Sótt hafi verið um leyfi til að byggja 66 m² viðbyggingu, nánar tilgreint sem tómstundahús og gróðurhús á lóðamörkum í suðaustur, auk áhaldaskúrs og pergólu á baklóð. Í umsögn skipulagsfulltrúa Reykjavíkur segi m.a. að ekki sé í gildi deiliskipulag fyrir svæðið og að skoða þurfi erindið út frá byggðamynstri o.fl. Þar segi einnig að garðveggir séu einkennandi fyrir götumyndina og gefi hverfinu sterkan svip. Í því samhengi sé rétt að benda á að á umræddri lóð sé bílgeymsla frá fornu fari og hafi innkeyrslugat veggjar ekki neikvæð áhrif á þessa sterku götumynd, en ekki verði annað skilið en að skipulagsfulltrúi sé sammála því. Í sömu umsögn segi að ekki verði heimilt að nýta þakflöt viðbyggingar sem þakverönd, slíkt þurfi að eiga stoð í deiliskipulagi. Tillaga kæranda um að falla frá hugmynd um þakverönd sé í fullu samræmi við þessa umsögn skipulagsfulltrúa. Lega lóðar og afstaða til nágrennis sé svipuð en innkeyrsla að þegar gerðri bílgeymslu sé á vestari hluta lóðar og bílgeymsla kæranda verði mun minni en garðhúsbygging Laufásvegar 73. Á árinu 2008 hafi byggingarfulltrúi samþykkt byggingu tvöfaldrar bílgeymslu á austanverðum lóðamörkum þessarar sömu lóðar, Laufásvegar 73, sem hafi hins vegar ekki verið byggð og sé það enn eitt fordæmið í hverfinu. Að lokum sé bent á að úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hafi fellt úr gildi synjun byggingarfulltrúa Reykjavíkur um byggingarleyfi fyrir viðbyggingu við húsið að Sjafnargötu 3 með úrskurði uppkveðnum 1. febrúar 2018 í máli nr. 80/2015. Í niðurstöðu nefndarinnar hafi m.a. verið litið til jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Niðurstaða: Samkvæmt 11. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki verða byggingaráform aðeins samþykkt ef fyrirhuguð mannvirkjagerð er í samræmi við skipulagsáætlanir viðkomandi svæðis. Að sama skapi verður byggingarleyfi ekki gefið út nema mannvirki og notkun þess samræmist skipulagsáætlunum, sbr. 1. tl. 1. mgr. 13. gr. sömu laga. Ef mannvirki er háð byggingarleyfi byggingarfulltrúa skal hann skv. 2. mgr. 10. gr. laganna leita umsagnar skipulagsfulltrúa leiki vafi á að framkvæmd samræmist skipulagsáætlunum sveitarfélagsins.

Svo sem greinir í málavöxtum sótti kærandi um leyfi til að byggja bílgeymslu á austurhluta lóðar nr. 81 við Bergstaðastræti í Reykjavík, en lóðin er á ódeiliskipulögðu svæði. Í umsókn sinni vísaði kærandi til þess að fordæmi væru fyrir því á nokkrum lóðum við götuna að bílgeymslur hefðu verið samþykktar. Í umsögn skipulagsfulltrúa við umsókn kæranda var um skipulagslega stöðu vísað til þess að Bergstaðastræti 81 væri samkvæmt Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030 á skilgreindu íbúðarsvæði ÍB12, Skólavörðuholt. Svæðið innan Hringbrautar væri á sérstöku hverfisverndarsvæði þar sem markmiðið væri m.a. að varðveita og styrkja söguleg og fagurfræðileg einkenni byggðar. Steyptir garðveggir settu einnig svip sinn á margar götur og hefðu mikið umhverfisgildi. Þá vísaði skipulagsfulltrúi til þess að fyrirhuguð bílgeymsla krefðist þess að innkeyrsla yrði gerð frá götu og þar með myndu almennum bílastæðum á borgarlandi, þ.e. götu, fækka um a.m.k. eitt, en ekki væri æskilegt að fjölga sérafnotastæðum í miðborginni á kostnað sameiginlegra bílastæða. Þau dæmi sem kærandi hefði talið upp sem fordæmisgefandi í hverfinu hefðu verið samþykkt fyrir gildistöku Aðalskipulags Reykjavíkur 2010-2030 og að skipulagslegar forsendur hefðu breyst. Einnig væri ekki tekið jákvætt í að brjóta upp garðvegg á þessu svæði til að koma fyrir bílgeymslu, en dæmi væru um að heimild hefði verið veitt til að útbúa aðgengi að eldri bílgeymslum en ekki nýjum. Samræmdist byggingaráform kæranda þannig ekki markmiðum aðalskipulags borgarinnar. Í kjölfarið synjaði byggingarfulltrúi umsókn kæranda með vísan til framangreindrar umsagnar skipulagsfulltrúa.

Í máli þessu greinir kæranda og Reykjavíkurborg m.a. á um reglur um hverfisvernd sem fram koma í heftinu Húsvernd í Reykjavík og áhrif þeirra reglna á byggingarleyfisumsókn kæranda, en þó var ekki vísað til þeirra í umsögn skipulagsfulltrúa. Umrætt hefti var fylgirit með Aðalskipulagi Reykjavíkur 1996-2016 en í Aðalskipulagi Reykjavíkur 2001-2024 kom fram að heftið yrði áfram leiðbeinandi við gerð deiliskipulags. Í Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030 er í kafla um markmið hverfisverndar innan Hringbrautar vísað til þess að umrætt hefti gildi áfram og verði grundvöllur að endurskoðun á afmörkun og skilgreiningum einstakra verndarsvæða í hverfisskipulagi og deiliskipulagi innan Hringbrautar. Hin kærða ákvörðun varðar ekki gerð skipulagsáætlunar heldur synjun á byggingarleyfisumsókn á ódeiliskipulögðu svæði. Verður því ekki séð að reglur umrædds heftis hafi þýðingu við úrlausn þessa kærumáls.

Í samræmi við áðurnefnda 2. mgr. 10. gr. laga nr. 160/2010 skilaði skipulagsfulltrúi umsögn um hvort fyrirhuguð framkvæmd samræmdist skipulagsáætlunum Reykjavíkurborgar. Var það mat hans að byggingaráformin væru ekki í samræmi við markmið aðalskipulags án þess þó að skýrlega væri greint væri frá hver þau markmið væru. Af þeirri umfjöllun sem finna má í umsögninni verður þó að telja að um hafi verið að ræða það markmið aðalskipulags varðandi hverfisvernd innan Hringbrautar að varðveita og styrkja söguleg og fagurfræðileg einkenni byggðar auk þess almenna leiðarstefs aðalskipulagsins að draga úr notkun einkabílsins og fækka bílastæðum. Þó fallast megi á að skipulagsforsendur séu fyrir því að fækka ekki almennum bílastæðum á borgarlandi verður ekki séð hvernig framkvæmdin, sem fæli í sér fækkun á einu bílastæði, gangi gegn þeirri stefnu aðalskipulags að fækka bílastæðum. Var rökstuðningi hinnar kærðu ákvörðunar því áfátt hvað það varðar. Aftur á móti verða ekki talin efni til að hnekkja því mati skipulagsfulltrúa að framkvæmdin, sem fæli í sér uppbrot á steyptum garðvegg, nýrri aðkeyrslu og byggingu bílgeymslu, gangi gegn markmiðum aðalskipulags um hverfisvernd svæðisins.

Jafnræðisreglu íslensk stjórnsýsluréttar er að finna í 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 en 1. mgr. ákvæðisins kveður á um að við úrlausn mála skuli stjórnvöld gæta samræmis og jafnræðis í lagalegu tilliti. Í reglunni felst að óheimilt er að mismuna aðilum sem eins er ástatt um og að sambærileg mál ber að afgreiða á sambærilegan hátt. Svo sem fyrr greinir vísaði skipulagsfulltrúi til þess í umsögn sinni að þau dæmi sem kærandi hefði tilgreint í umsókn sinni sem fordæmisgefandi fyrir umrædda bílgeymslu hefðu verið samþykkt fyrir gildistöku Aðalskipulags Reykjavíkur 2010-2030 þegar aðrar áherslur og markmið hefðu verið í gildi, auk þess sem dæmi væru um að heimilað hefði verið að útbúa aðgengi að eldri bílgeymslum en ekki nýjum. Ekki er að öllu ljóst hvaða breyttu áherslur og markmið nýs aðalskipulags ættu að leiða til annarrar meðferðar vegna framkvæmdaáforma á borð við þá sem hér um ræðir. Þó verður ekki talið að synjun byggingarfulltrúa á byggingarleyfisumsókn kæranda hafi falið í sér brot á jafnræðisreglu þar sem að þau dæmi sem kærandi vísaði til í umsókn sinni fólu hvorki í sér brot á garðvegg til að koma fyrir nýrri aðkeyrslu og bílgeymslu né fækkun á bílastæðum fyrir almenning.

Með hliðsjón af framangreindu verður kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærður ákvörðunar hafnað.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist vegna fjölda og umfangs kærumála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 16. nóvember 2021 um að synja umsókn kæranda um leyfi til að byggja bílgeymslu á austurhluta lóðar nr. 81 við Bergstaðastræti.

des 03

Love0

157/2021 Þverun Vatnsfjarðar

Með UUA

Árið 2021, fimmtudaginn 2. desember, tók Nanna Magnadóttir, formaður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, með heimild í 3. mgr. 3. gr. laga nr. 130/2011, fyrir:

Mál nr. 157/2021, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Vesturbyggðar frá 16. september 2021 um að hafna því að gera ráð fyrir þverun Vatnsfjarðar í tillögu að aðalskipulagi sveitarfélagsins 2018-2035.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 15. október 2021, er barst nefndinni sama dag, kærir Samgöngufélagið, þá ákvörðun Vesturbyggðar frá 16. september 2021 að hafna því að gera ráð fyrir þverun Vatnsfjarðar í tillögu að aðalskipulagi sveitarfélagsins 2018-2035. Er þess krafist að lagt verði fyrir sveitarstjórn að taka ákvörðunina upp og byggja hana á frekari gögnum og upplýsingum og láta fylgja veigameiri rökstuðning en gert var. Til vara er þess krafist að lagt verði fyrir sveitarstjórn að fresta ákvörðun um legu vegar um Vatnsfjörð í aðalskipulagi þar til endanlega er ljóst hvaða veglína af þeim sem koma til greina inn fjörðinn telst heppilegust.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Vesturbyggð 26. nóvember 2021.

Málavextir: Bæjarstjórn Vesturbyggðar auglýsti hinn 12. maí 2021 tillögu að endurskoðuðu Aðalskipulagi Vesturbyggðar 2018-2035. Athugasemdafrestur var til 24. júní 2021 og bárust athugasemdir frá kæranda með bréfi dagettu sama dag. Lutu athugasemdir hans að því að það væri brýnt að gera ráð fyrir þverun Vatnsfjarðar í aðalskipulaginu.

Með bréfi Vesturbyggðar til kæranda, dags. 16. september 2021, svaraði sveitarfélagið athugasemdum kæranda. Í svarinu var ekki tekið undir athugasemdir kæranda, m.a. með þeim rökum að það væri mat sveitarfélagsins að þverun Vatnsfjarðar myndi rýra mjög gildi friðlýsingar svæðisins, enda myndi slík þverun skerða ásýnd svæðisins til muna.

Bæjarstjórn Vesturbyggðar samþykkti tillögu að Aðalskipulagi Vesturbyggðar 2018-2035 á fundi sínum 15. september 2021 og var hún send til Skipulagsstofnunar til staðfestingar.

Málsrök kæranda: Kærandi tekur fram að ákvörðun um legu nýs eða endurbætts vegar í Vatnsfirði hafi þýðingu fyrir þá umtalsvert vaxandi umferð sem allt bendi til að eigi eftir að fara um fjörðinn og hafi Vegagerðin mælt með því að fjörðurinn verði þveraður. Með þverun fáist 3,5 km stytting sem sé arðsamari kostur en endurbygging vegarins um fjörðinn. Kærandi vísi til netkönnunar sem hann hafi framkvæmt þar sem tillaga um þverun hafi fengið einkunnina 4,44 á skalanum 0-6. Þverun hafi ásættanleg eða jafnvel jákvæð áhrif á umhverfi svæðisins miðað við fyrirhugað vegstæði.

Málsrök Vesturbyggðar: Af hálfu sveitarfélagsins er bent á að hin kærða ákvörðun hafi verið byggð á matsskýrslu Vegagerðarinnar um Vestfjarðaveg um Dynjandisheiði og Bíldudalsveg frá Bíldudalsflugvelli, ásamt umsögnum Umhverfisstofnunar, Breiðafjarðarnefndar og Náttúrufræðistofnunar Íslands, sem og áliti Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum. Í því áliti, dags. 3. júlí 2020, segi að ef jákvæð áhrif styttri ferðatíma séu borin saman við neikvæð áhrif þess að þvera Vatnsfjörð telji Skipulagsstofnun ekki vera forsendur til að þvera fjörðinn. Niðurstaða sveitarfélagsins hafi verið að sú vegstytting sem mögulega hlytist af þverun fjarðarins væri það óveruleg að hún samrýmdist ekki verndarsjónarmiðum svæðisins. Einnig bæri að horfa til samlegðaráhrifa með öðrum vegaframkvæmdum á sunnanverðum Vestfjörðum.

Sveitarfélagið hafni kröfu kæranda um endurupptöku ákvörðunarinnar endi byggi upphafleg ákvörðun á upplýsingum og gögnum sem nú liggi fyrir og hafi rannsóknarskylda sveitarfélagsins í málinu því verið uppfyllt.

Niðurstaða: Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er það hlutverk nefndarinnar að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og í ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Í samræmi við þetta tekur úrskurðarnefndin lögmæti kærðrar ákvörðunar til endurskoðunar en tekur ekki nýja ákvörðun eða breytir efni ákvörðunar. Verður því að skilja kröfugerð kæranda svo að krafist sé ógildingar á samþykkt bæjarstjórnar Vesturbyggðar á tillögu að endurskoðuðu Aðalskipulagi Vesturbyggðar 2018-2035 hvað varðar veglínu um Vatnsfjörð.

Í 3. mgr. 29. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 kemur fram að aðalskipulag er háð samþykki sveitarstjórnar og staðfestingu Skipulagsstofnunar og ráðherra í þeim tilvikum sem hann skal staðfesta aðalskipulag. Breyting á aðalskipulagi er að sama skapi háð staðfestingu Skipulagsstofnunar og ráðherra, sbr. 1. mgr. 36. gr. laganna, en þó einungis staðfestingu Skipulagsstofnunar ef um óverulega breytingu er að ræða, sbr. 2. mgr. sömu greinar. Í 3. mgr. 32. skipulagslaga kemur fram að aðalskipulag taki gildi þegar það hefur verið samþykkt af sveitarstjórn, hlotið staðfestingu Skipulagsstofnunar og verið birt í B-deild Stjórnartíðinda.

Umþrætt skipulagstillaga hefur ekki hlotið staðfestingu Skipulagsstofnunar og hefur því ekki tekið gildi, en skv. 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verður ákvörðun sem ekki bindur enda á mál ekki kærð fyrr en málið hefur verið til lykta leitt. Þá er ljóst að þær ákvarðanir sem Skipulagsstofnun og ráðherra ber að skipulagslögum að staðfesta verða ekki bornar undir úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, sbr. 1. mgr. 52. gr. skipulagslaga. Þegar af þeirri ástæðu verður kærumáli þessu vísað frá úrskurðarnefndinni.

Á það skal þó bent að eftir atvikum eru framkvæmdaleyfi sem samþykkt eru á grundvelli hins kærða aðalskipulags kæranleg til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

des 03

Love0

109/2021 Innbær Höfn

Með UUA

Árið 2021, fimmtudaginn 2. desember, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Þátt tóku Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon, fyrrverandi dómstjóri, og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 109/2021, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Sveitarfélagsins Hornafjarðar frá 12. maí 2021 um að samþykkja nýtt deiliskipulag vegna þéttingar byggðar í Innbæ á Höfn í Hornafirði.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 2. júlí 2021, er barst nefndinni sama dag, kærir eigandi Hrísbrautar 1, Höfn í Hornafirði, þá ákvörðun bæjarstjórnar Sveitarfélagsins Hornarfjarðar frá 12. maí s.á. að samþykkja nýtt deiliskipulag vegna þéttingar byggðar í Innbæ á Höfn í Hornafirði, sem auglýst var í B-deild Stjórnartíðinda 3. júní 2021. Gerir kærandi þá kröfu að hið kærða deiliskipulag verði fellt úr gildi. Í greinargerð kæranda, sem barst nefndinni 9. júlí 2021, lýsa eigendur húsa í nágrenni við fyrirhugaðar byggingarlóðir, því yfir að þau standi jafnframt að fyrrgreindri kæru.

Þess var jafnframt krafist að réttaráhrifum deiliskipulagsins yrði frestað á meðan málið væri til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni en þeirri kröfu var hafnað með úrskurði nefndarinnar uppkveðnum 22. júlí 2021.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá sveitarfélaginu 6. ágúst 2021.

Málavextir: Á fundi bæjarstjórnar Sveitarfélagsins Hornafjarðar 13. júní 2019 var samþykkt að auglýsa skipulags- og matslýsingu fyrir breytingu á aðalskipulagi sveitarfélagsins skv. 30. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Helstu breytingar samkvæmt lýsingunni voru að opnum svæðum við Silfurbraut og Hvannabraut yrði breytt í íbúðarsvæði. Samhliða drögum að aðalskipulagsbreytingunni var unnið að deiliskipulagi vegna þéttingar byggðar í Innbæ á Höfn. Tók skipulagstillagan til 4,3 ha svæðis í norðurjaðri byggðar á Höfn og náði hún yfir 16 þegar byggðar lóðir og 8 nýjar. Kynningarfundir vegna skipulagsvinnunnar voru haldnir fyrir íbúa sveitarfélagsins 4. nóvember og 5. desember 2019. Samþykkt var á fundi bæjarstjórnar 12. desember s.á. að auglýsa deiliskipulagstillögu vegna þéttingar byggðar í Innbæ á Höfn samhliða tillögu að aðalskipulagi með athugasemdafrest frá 19. desember s.á. til 3. febrúar 2020. Á fundi umhverfis- og skipulagsnefndar 11. mars s.á. var málinu frestað til að gefa forsvígismönnum undirskriftarlista tækifæri á að svara þeim breytingartillögum sem sveitarfélagið lagði fram.

Umhverfis- og skipulagsnefnd tók deiliskipulagstillöguna fyrir á fundi sínum 1. apríl 2020 þar sem gerðar voru breytingar á auglýstri tillögu til að koma til móts við athugasemdir. Lagði meirihluti nefndarinnar til að tillagan yrði samþykkt skv. 42. gr. skipulagslaga. Deiliskipulagið var samþykkt á fundi bæjarstjórnar 16. apríl 2020 og var gildistaka þess auglýst í B-deild Stjórnartíðinda 11. febrúar 2021. Þar sem athugasemdafresti við deiliskipulagið lauk meira en ári áður en deiliskipulagið var birt í Stjórnartíðindum taldist skipulagið ógilt, sbr. 3. mgr. 42. gr. skipulagslaga, og fór málsmeðferð skv. 41. gr. skipulagslaga því fram að nýju. Deiliskipulagstillagan var auglýst að nýju 18. mars 2021 með fresti til að skila inn athugasemdum til 30. apríl s.á. Á fundi umhverfis- og skipulagsnefndar 5. maí s.á. samþykkti meirihluti nefndarinnar svör við þeim athugasemdum sem bárust og var málinu vísað til afgreiðslu bæjarstjórnar, sem samþykkti skipulagstillöguna 12. maí 2021. Tók deiliskipulagið gildi með auglýsingu þess efnis í B-deild Stjórnartíðinda 3. júní 2021.

Málsrök kærenda: Kærendur benda á að sveitarfélagið hafi ekki uppfyllt ákvæði 40. gr. skipulagslaga þar sem ekki hafi verið gerð skipulagslýsing og engin lýsing hafi verið auglýst eða gerð með samráði við íbúa og aðra hagsmunaaðila. Skipulagslýsing með breytingu á aðalskipulagi hefði verið mjög opin um fyrirhugaðar breytingar á aðalskipulagi en að erfitt hefði verið að ráða af henni hvaða áform væru fyrirhuguð og til dæmis hefði ekki verið fjallað um áætlaðan fjölda nýrra lóða. Ekki sé að finna bókun um hvort og þá hvenær ákvörðun hefði verið tekin um að falla frá gerð lýsingar á deiliskipulaginu. Vitað væri að jarðvegur á svæðinu væru óstöðugur og að hafa yrði í huga að nágrannalóðir og eignir gætu legið undir skemmdum við jarðvegsframkvæmdir. Vísað hafi verið til minnisblaðs frá verkfræðistofu, dags. 18. mars 2020, þar sem mælst hafi verið til þess að gerðar yrðu jarðvegskannanir á fyrirhuguðum byggingarstöðum. Ekki liggi fyrir að slíkar kannanir hafi verið framkvæmdar. Svæðið sem afmarkað sé í skipulaginu falli ekki undir skilgreiningu Skipulagsstofnunar um myndum heildstæðrar einingar, sbr. gr. 5.3.1. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013. Gatnagerð sem hið nýja skipulag hafi kallað á væri óhagkvæm þar sem ekki yrði byggt beggja vegna götunnar og hefði sveitarfélagið ekki látið gera samanburð á losun CO₂ við gerð gatna á svæðinu þar sem hægt væri að koma fyrir húsum beggja vegna götunnar. Þá beri deiliskipulagið ekki með sér að framkvæmd hefði verið húsakönnun. Byggingarreitir séu aðeins sýndir þar sem nýjar lóðir séu fyrirhugaðar og stærðir eldri lóða séu ekki gefnar upp. Skipulagið kveði ekki á um heimildir til að byggja geymsluhús sem séu undanþegin byggingarleyfi eða aðrar tilkynningarskyldar framkvæmdir. Telji kærendur að það sé í andstöðu við skipulagsreglugerð að ekki hafi verið tekin afstaða til hæðarsetninga á lóðum í skipulaginu, sbr. gr. 5.3.4.4. í skipulagsreglugerð, og að ekki hafi verið gefnir upp hæðarkótar á uppdráttum eða kveðið á um hæð lóða. Þetta leiði til þess að þeir sem eigi hagsmuna að gæta geti ekki gert sér grein fyrir hvort eða hvernig byggingar á lóðum hafi áhrif á t.d. útsýni, landnotkun og fleira. Sveitarfélagið sé að leggja nýjar kvaðir á húseigendur með því að kveða á um í deiliskipulaginu að ofanvatn verði ekki leitt í fráveitukerfi heldur leyst innan lóða. Íbúar hafi ekki verið upplýstir um hvort aukinn kostnaður fylgi þessum breytingum. Þá sé skilmálum um húsagerðir áfátt í deiliskipulaginu og hvernig uppbygging skuli verða. Aðalskipulag kveði á um að uppbygging skuli verða „á forsendum byggðarmynstursins“. Skortur á mæliblöðum og hæðarblöðum valdi því að þeir sem hagsmuna eigi að gæta geti ekki gert sér grein fyrir hvað sé leyfilegt.

Málsrök Sveitarfélagsins Hornafjarðar: Sveitarfélagið telur að vísa beri kærumáli þessu frá þar sem kæran, dags. 2. júlí 2021, hafi ekki borist innan kærufrests. Hún uppfylli ekki heldur skilyrði 1. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála þar sem hvorki hafi komið fram í henni kröfur kæranda né rök fyrir kærunni. Þá hafi ekki komið fram hverjir væru kærendur. Auglýsing um hið kærða deiliskipulag hafi verið birt í B-deild Stjórnartíðinda 3. júní 2021, en fullnægjandi upplýsingar skv. 1. mgr. 4. gr. laga um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hafi ekki borist fyrr en 9. júlí s.á. Öllum skráðum og óskráðum meginreglum hafi verið fylgt við gerð skipulagsins og engir form- eða efnisannmarkar séu til staðar sem leitt geti til ógildingar þess. Hið kærða skipulag hafi verið auglýst til kynningar í samræmi við 41. gr. skipulagslaga og kærendur hafi átt þess kost að gera athugasemdir við það. Þá hafi samhliða verið auglýst lýsing á breytingu á aðalskipulagi. Ekki hafi verið gerður samanburður á CO₂ losun við umhverfismat tillögunnar en gera megi ráð fyrir að slíkt verði gert við breytingar á deiliskipulagi í framtíðinni. Í deiliskipulaginu sé fjallað um góð tengsl nýrra lóða við núverandi byggð á svæðinu og sé þar átt við að lóðir, nýtingarhlutfall, hæðir húsa og yfirbragð séu í samræmi við núverandi byggð. Eldri lóðir séu sumar hverjar með heimild fyrir viðbyggingum eða bílskúr á lóð þar sem slíkar byggingar hafi ekki þegar verið reistar. Um íbúðarhúsalóðir sé að ræða og ekki sé gert ráð fyrir breyttri notkun enda sé slíkt skilgreint í aðalskipulagi. Ekki hafi þótt þörf á gerð húsakönnunar á svæðinu enda séu flest húsin einbýlishús á einni hæð af svipaðri stærð. Húsið við Hvannabraut 3-5 sé gistiheimili í svipuðum stíl. Nýjar byggingar verði á einni hæð og bundin byggingarlína við götu í samræmi við núverandi byggð. Gert sé ráð fyrir hæðarsetningu lóða á mæliblöðum og að tekið verði tillit til aðliggjandi byggðar við hæðarsetningu. Mæli- og hæðarblöð verði unnin út frá deiliskipulagi og séu ekki hluti af deiliskipulagsgögnum. Gerð hafi verið könnun á jarðvegsdýpt og verði niðurstöður könnunarinnar aðgengilegar á lóðablöðum. Þá hafi verið settir skilmálar um grundun húsa og muni væntanlegir lóðarhafar fá afhent minnisblað um jarðvegsaðstæður á svæðinu.

Viðbótarathugasemdir kærenda: Bent er á að verið sé að staðsetja byggingarlóðir í blautum og viðkvæmum jarðvegi og að framkvæmdir við byggingu húsa þar muni valda skemmdum á eldri húsum í kring. Þá sé verið að staðsetja hús á eina túninu sem eftir sé við strandlengju sveitarfélagsins. Bæjaryfirvöld séu með þessu að virða að vettugi vilja íbúa, sem hafi m.a. komið fram í íbúakönnun árið 2019 um að túnið sé eitt besta útivistarsvæðið á Höfn. Fráveitumál hverfisins sé komið að þolmörkum og vitað sé að mikill kostnaður fylgi því að fara í úrbætur á því. Sé ekki ábyrgt að tengja fleiri hús inn á kerfið. Einungis hafi verið haldnir tveir fundir með íbúum vegna málsins og þeir hafi verið ófullnægjandi að efni til.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun bæjarstjórnar Sveitarfélagsins Hornafjarðar frá 12. maí 2021 að samþykkja deiliskipulag vegna þéttingar byggðar í Innbæ á Höfn. Með deiliskipulaginu er íbúðarhúsalóðum á skipulagssvæðinu fjölgað úr 16 í 24. Er krafist frávísunar málsins sökum þess að kæra hafi borist að liðnum kærufresti.

Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er kærufrestur til úrskurðarnefndarinnar einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um ákvörðun þá sem kæra lýtur að. Sé um að ræða ákvörðun sem sætir opinberri birtingu telst kærufrestur frá birtingu ákvörðunar. Auglýsing um hið kærða deiliskipulag birtist í B-deild Stjórnartíðinda 3. júní 2021 en kæra í máli þessu barst úrskurðarnefndinni 2. júlí s.á. og var þá kærufrestur ekki liðinn, sbr. 8. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Af hálfu sveitarfélagsins er þess krafist að kærunni verði vísað frá þar sem hún hafi ekki uppfyllt skilyrði 1. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011, en rökstuðningur frá kærendum vegna kærunnar hafi borist 9. júlí 2021, eða eftir að kærufrestur hafi verið liðinn. Í 1. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 kemur fram að kæra til nefndarinnar skuli vera skrifleg og undirrituð. Þar skuli koma fram hver sé kærandi, hvaða ákvörðun eða ætlað brot á þátttökurétti almennings sé kært, kröfur kæranda og rök fyrir kæru. Úrskurðarnefndinni ber, líkt og öðrum stjórnvöldum, skylda til að veita leiðbeiningar í samræmi við 7. gr. stjórnsýslulaga. Við móttöku kærunnar veitti nefndin leiðbeiningar um efni nefndrar 1. mgr. 4. gr. og barst efnislegur rökstuðningur nefndinni skömmu síðar. Verður að því virtu að telja að kæra hafi borist innan kærufrests þrátt fyrir það að efnislegur rökstuðningur hafi ekki borist fyrr en að honum loknum. Í þessu sambandi er rétt að benda á að á úrskurðarnefndinni hvílir einnig sjálfstæð skylda til að sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst skv. 10. gr. stjórnsýslulaga, m.a. með því að kalla eftir frekari gögnum og sjónarmiðum.

Af framangreindum ástæðum verður kærumáli þessu ekki vísað frá úrskurðarnefndinni.

Skipulagsvald innan marka sveitarfélags er í höndum sveitarstjórnar skv. 3. mgr. 3. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Í aðalskipulagi er sett fram stefna sveitarstjórnar um þróun sveitarfélags, m.a. varðandi landnotkun, sbr. 1. mgr. 28. gr., en við gerð deiliskipulags ber að byggja á stefnu aðalskipulags auk þess sem deiliskipulag skal rúmast innan heimilda aðalskipulags, sbr. 2. mgr. 37. gr. og 7. mgr. 12. gr. nefndra laga. Við beitingu skipulagsvalds ber enn fremur að fylgja markmiðum skipulagslaga, sem tíunduð eru í 1. gr. þeirra. Sveitarstjórn er einnig bundin af lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins er felur m.a. í sér að með ákvörðun sé stefnt að lögmætum markmiðum. Að gættum þessum grundvallarreglum hefur sveitarstjórn mat um það hvernig deiliskipulagi skuli háttað. Þegar vinna við deiliskipulagstillögu hefst skal sveitarstjórn taka saman lýsingu á skipulagsverkefni, sbr. 1. mgr. 40. gr. skipulagslaga. Í greinargerð með frumvarpi því er varð að skipulagslögum segir um ákvæðið að það sé nýmæli og byggist á þeirri meginreglu að því fyrr sem athugasemdir komi fram við gerð deiliskipulags því betra. Sveitarstjórn er þó heimilt að falla frá gerð slíkrar lýsingar ef allar meginforsendur deiliskipulagsins liggja fyrir í aðalskipulagi, sbr. 3. mgr. sömu greinar.

Sveitarstjórn nýtti sér heimild 2. mgr. 41. gr. skipulagslaga og var aðalskipulagi breytt samhliða vinnu við hið kærða deiliskipulag. Tók hið breytta aðalskipulag gildi með auglýsingu þess efnis í B-deild Stjórnartíðinda 2. nóvember 2020. Breytingin sneri að þéttingu byggðar á því svæði sem hið kærða deiliskipulag tekur til en með breytingunni var um 1 ha af opnu svæði breytt í íbúðarbyggð. Í skipulags- og matslýsingu sem gerð var vegna aðalskipulagsbreytingarinnar var fjallað um áform um að þétta byggð í Innbæ með byggingu einbýlis- og raðhúsa og sett það markmið að hin nýja íbúðarbyggð yrði í samræmi við núverandi byggð hvað varðaði tegundir, stærðir, þéttleika og ásýnd byggðar.

Í 5. mgr. 37. gr. skipulagslaga er kveðið á um að við gerð deiliskipulags í þegar byggðu hverfi skuli framkvæma húsakönnun til að meta varðveislugildi einstakra húsa og svipmót byggðar. Í athugasemdum við nefnda grein í frumvarpi því er varð að skipulagslögum kemur m.a. fram að tilgangur húsakönnunar sé að tekið sé tillit til menningararfsins við gerð deiliskipulags, hvort heldur sé um að ræða einstök hús eða yfirbragð hlutaðeigandi byggðar. Með setningu ákvæðisins sé tilgangur húsakönnunar gerður skýrari þannig að húsakönnun sé lögð til grundvallar deiliskipulagsskilmálum um þau hús sem fyrir séu. Þannig sé lagður betri grundvöllur til að taka ákvarðanir um hvaða hús skuli varðveita, í hverju varðveisluhlutverkið felist og þar með taka afstöðu til þess hvaða framkvæmdir séu heimilar með hliðsjón af slíku mati.

Ákvæði 5. mgr. 37. gr. skipulagslaga um gerð húsaskönnunar gildir hvort heldur um er að ræða nýtt deiliskipulag eða breytingu á eldra skipulagi sé slík húsakönnun ekki þegar til staðar. Hið kærða deiliskipulag tekur til byggingar fimm einbýlishúsa og þriggja raðhúsa. Með skipulaginu er engin ákvörðun eða afstaða tekin til niðurrifs nærliggjandi húsa og hefur breytingin ekki teljandi áhrif á yfirbragð byggðar hverfisins. Þrátt fyrir að fyrir liggi að húsakönnun hafi ekki farið fram við málsmeðferð umdeilds deiliskipulags getur það ekki haft nein áhrif á gildi hinnar kærðu ákvörðunar.

Tilgangur deiliskipulags er að setja fram skipulagsskilmála fyrir uppbyggingu og framkvæmdir á afmörkuðu svæði. Gildistaka deiliskipulags felur ekki í sér heimildir til að hefja framkvæmdir heldur þarf til að koma sérstök stjórnvaldsákvörðun sem kæranleg er til úrskurðarnefndarinnar, s.s. veiting byggingar- eða framkvæmdaleyfis, sbr. 11. gr. og 13. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki og 13., 14. og 15. gr. skipulagslaga. Það að ekki hafi verið framkvæmd jarðvegskönnun, tekin afstaða til hæðarsetninga á lóðum eða tilgreindir hæðarkótar á uppdráttum er ekki um annmarka að ræða við deiliskipulagsgerðina. Eru hæðarblöð fyrir einstakar lóðir unnar í kjölfar gildistöku deiliskipulags og þá með stoð í skipulaginu. Þá er jarðvegskönnun að jafnaði gerð við undirbúning framkvæmda samkvæmt veittum byggingarleyfum. Geta nefnd atriði því ekki hnekkt hinni kærðu ákvörðun.

Að framangreindu virtu er ekki að finna neina þá form- eða efnisannmarka á hinni kærðu ákvörðun er raskað geta gildi hennar og verður kröfu kærenda þar um því hafnað.

Rétt þykir þó að benda á að geti kærendur sýnt fram á tjón vegna hins kærða deiliskipulags geta þeir eftir atvikum átt rétt á bótum af þeim sökum, sbr. 51. gr. skipulagslaga. Það álitaefni á hins vegar ekki undir úrskurðarnefndina heldur dómstóla.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunar bæjarstjórnar Sveitarfélagsins Hornafjarðar frá 12. maí 2021 um að samþykkja deiliskipulag vegna þéttingar byggðar í Innbæ á Höfn.

sep 16

Love0

77/2021 Lækjargata

Með UUA

Árið 2021, miðvikudaginn 15. september, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon, fyrrverandi dómstjóri, og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 77/2021, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúa Hafnarfjarðar frá 5. maí 2021 um að heimila byggingu fjölbýlishúsaklasa með 23 íbúðum og einu atvinnurými á lóðinni Lækjargötu 2, Hafnarfirði.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 3. júní 2021, er barst nefndinni 4. s.m., kæra eigendur fasteigna að Lækjargötu 4, 6, og 8 og Brekkugötu 5, 7, 9, 10, 11, 16 og 18 í Hafnarfirði þá ákvörðun byggingarfulltrúa Hafnarfjarðar frá 5. maí 2021 að heimila byggingu fjölbýlishúsaklasa með 23 íbúðum og einu atvinnurými á lóðinni Lækjargötu 2, Hafnarfirði. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Hafnarfjarðarbæ 25. júní 2021.

Málavextir: Lóðin Lækjargata 2 er á svæði þar sem í gildi er deiliskipulagið Miðbær Hafnarfjarðar. Árið 2018 var gerð breyting á deiliskipulaginu er varðaði Lækjargötu 2 og Suðurgötu 7, þar sem m.a. var gert ráð fyrir byggingu fimm hæða húss ásamt sameiginlegri bílageymslu í kjallara á lóð Lækjargötu 2. Deiliskipulagsbreytingin var kærð til úrskurðarnefndarinnar af eigendum fasteigna við Lækjargötu og Brekkugötu og með úrskurði uppkveðnum 12. desember 2019 í því kærumáli voru felldir úr gildi breyttir skilmálar fyrir lóðirnar Lækjargötu 2 og Suðurgötu 7 um að heimilt yrði að setja glugga og dyr á austurhlið hússins að Suðurgötu 7, að fengnu leyfi Minjastofnunar. Að öðru leyti stóð hin kærða ákvörðun óröskuð.

Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 5. maí 2021 var samþykkt umsókn um leyfi til að byggja fjölbýlishúsaklasa á lóðinni Lækjargötu 2. Byggingarnar yrðu ein til tvær hæðir, auk rishæðar og kjallara, með 23 íbúðum ásamt einu atvinnurými.

Málsrök kærenda: Af hálfu kærenda er bent á að teikningar þær sem liggi til grundvallar nefndu byggingarleyfi séu ekki í samræmi við aðalskipulag Hafnarfjarðar. Þær teikningar sem byggingarfulltrúi hafi samþykkt geri aðeins ráð fyrir einu atvinnurými á jarðhæð og að meginhluti jarðhæða húsanna sé íbúðarhúsnæði. Þetta sé í andstöðu við aðalskipulag bæjarins.

Málsrök Hafnarfjarðarkaupstaðar: Af hálfu bæjaryfirvalda er tekið fram að á afgreiðslufundi skipulags- og byggingarfulltrúa 5. maí 2021 hafi ekki verið samþykkt útgáfa á byggingarleyfi heldur hafi verið um að ræða samþykki byggingaráforma, sbr. 1. mgr. 11. gr. laga um mannvirki nr. 160/2010. Var vísað til meðfylgjandi fundargerðar afgreiðslufundar skipulags- og byggingarfulltrúa frá 5. maí 2021. Telja bæjaryfirvöld að í kæru sé hvorki gerð grein fyrir atvikum né málsástæðum og að ekki verði annað séð en að kæran sé sett fram í þeim eina tilgangi að þrýsta á um endurskoðun á þeim byggingaráformum sem deiliskipulag lóðarinnar heimili. Hin samþykktu byggingaráform séu að öllu leyti í samræmi við gildandi deiliskipulag lóðarinnar og formleg málsmeðferð byggingarfulltrúa lögum samkvæmt. Því beri að hafna framkominni kröfu kærenda.

Viðbótarathugasemdir kærenda: Kærendur benda á að í umsögn bæjarins sé því haldið fram að á afgreiðslufundi skipulags- og byggingarfulltrúa 5. maí 2021 hafi ekki verið samþykkt útgáfa byggingarleyfis heldur hafi verið um að ræða samþykki byggingaráforma. Þetta sé hins vegar ekki í samræmi við gögn frá bæjaryfirvöldum sem vísað hafi verið til enda komi fram í fundargerð að byggingarfulltrúi hefði samþykkt byggingarleyfi. Átt hefði að geta þess í bókuninni ef fundurinn hefði einungis fjallað um byggingaráform en ekki byggingarleyfi. Telja verði kæruna ná til hvoru tveggja samþykktar byggingaráforma og útgáfu byggingarleyfis, sem virðist hafa verið gefið út í beinu framhaldi, enda séu framkvæmdir á lóðinni hafnar. Þá sé það rangt að málsatvikum og málsástæðum sé ekki lýst í kærunni, enda sé greint frá þeirri ákvörðun sem kærð sé og rakið af hverju hún sé ólögleg með vísan til aðalskipulags og úrskurðar úrskurðarnefndarinnar um deiliskipulag á lóðinni.

Niðurstaða: Samkvæmt fundargerð afgreiðslufundar skipulags- og byggingarfulltrúa 5. maí 2021 var þar samþykkt umsókn um byggingarleyfi til að reisa fjölbýlishúsaklasa á lóðinni Lækjargötu 2 í Hafnarfirði. Í þeirri afgreiðslu fólst samþykki byggingaráforma skv. 11. gr. laga um mannvirki nr. 160/2010, sem er stjórnvaldsákvörðun sem borin verður undir úrskurðarnefndina, sbr. 59. gr laganna. Útgáfa byggingarleyfis skv. 13. gr. fer fram í skjóli samþykktra byggingaráforma og hefur, að öðrum skilyrðum uppfylltum, þau réttaráhrif að hefja má samþykktar byggingarframkvæmdir.

Samkvæmt Aðalskipulagi Hafnarfjarðar 2005-2024 er hið umdeilda svæði á miðsvæði M1. Í almennum ákvæðum aðalskipulagsins um miðsvæði kemur fram að á „miðsvæðum skal fyrst og fremst gera ráð fyrir verslunar- og þjónustustarfsemi og stjórnsýslu sem þjóna heilu landsvæði, bænum í heild sinni eða fleiri en einu bæjarhverfi, s.s. verslunum, skrifstofum, þjónustustofnunum, veitinga- og gistihúsum, menningarstofnunum og hreinlegum iðnaði. Þar sem aðstæður leyfa má gera ráð fyrir íbúðarhúsnæði, sérstaklega á efri hæðum bygginga.“ Í kafla um miðbæ Hafnarfjarðar M1 kemur fram að „[a]llt rými á jarðhæð í miðbænum verði nýtt fyrir verslun, veitingahús og þjónustu en stefnt skuli að aukinni íbúðarbyggð í miðbænum, m.a. á efri hæðum húsa við Strandgötuna.“

Í gildi er deiliskipulagið Miðbær Hafnarfjarðar sem tekur til lóðarinnar Lækjargötu 2. Deiliskipulagið tók gildi árið 2001 en deiliskipulagsbreyting fyrir nefnda lóð tók gildi 13. september 2018. Samkvæmt deiliskipulagi er heimilt að byggja á lóðinni fimm hús ásamt sameiginlegri bílageymslu í kjallara með nýtingarhlutfalli allt að 1,89. Lóðin var fyrir breytingu skilgreind sem iðnaðar- og athafnalóð en er nú skilgreind sem íbúðar- og atvinnulóð með verslun/þjónustu á jarðhæðum sem snúa að Lækjargötu. Í deiliskipulagsbreytingunni er ekki fjallað um hvernig nýtingu jarðhæða sem snúa að Suðurgötu og Brekkugötu skuli háttað en tekið er fram að skilmálar deiliskipulagsins Hafnarfjörður miðbær, sem öðlaðist gildi 19. október 2001, gildi að öðru leyti. Í deiliskipulaginu er ekki minnst á hvaða starfsemi skuli vera á jarðhæð þeirra húsa sem snúa að Suðurgötu eða Brekkugötu.

Í byggingarlýsingu sem lá til grundvallar hinu kærða byggingarleyfi segir m.a. „Um er að ræða fjölbýlishúsaklasa sem er ein til tvær hæðir auk nýtilegrar rishæðar og kjallara, með samtals 23 íbúðum, ásamt einu atvinnurými. Í kjallara eru geymslur og sameiginleg rými auk tæknirýma og bílageymslu. Innkeyrsla í bílageymslu er frá Suðurgötu en aðkoma fótgangandi og hjólandi í bíl- og hjólageymslu er frá Lækjargötu. Atvinnurými á horni Lækjargötu og Suðurgötu er ekki fullhannað en þar er möguleiki á verslun, þjónustu eða kaffihúsi. Sérafnotaflötur utanhúss fylgir atvinnurýminu. Gerðir verða sérstakir uppdrættir af innra skipulagi atvinnuhúsnæðisins sem taka mið af þeirri starfsemi sem fyrirhuguð er. Mögulegt er að innrétta íbúðir á jarðhæð við Lækjargötu sem verslunar- og þjónusturými. Merkingar fyrir starfsemi atvinnurýmis skulu staðsettar innan sérstaklega tilgreindra reita á útlitsmyndum.“ Samkvæmt þessu sem og fyrirliggjandi teikningum er ljóst að byggingarfulltrúi samþykkti með hinni kærðu ákvörðun byggingarleyfi fyrir fjölbýlishúsaklasa með íbúðum á jarðhæð.

Í 11. gr. mannvirkjalaga kemur m.a. fram að fyrirhuguð mannvirkjagerð sem sótt sé um byggingarleyfi fyrir þurfi að vera í samræmi við skipulagsáætlanir á viðkomandi svæði. Þetta má einnig sjá í 1. tl. 1. mgr. 13. gr. laganna, sem gerir það að skilyrði fyrir útgáfu byggingarleyfis að mannvirkið og notkun þess samræmist skipulagsáætlunum á svæðinu.

Samkvæmt framangreindu liggur fyrir að í aðalskipulagi Hafnarfjarðar er gerð sú krafa að allt rými á jarðhæð í miðbænum skuli nýtt fyrir verslun, veitingahús og þjónustu og fer umdeilt byggingarleyfi því í bága við gildandi skipulag svæðisins hvað landnotkun varðar.

Með vísan til þess sem að framan er rakið verður ekki hjá því komist að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun byggingarfulltrúa Hafnarfjarðar frá 5. maí 2021 um að samþykkja byggingarleyfi fyrir byggingu fjölbýlishúsaklasa á lóðinni Lækjargötu 2.

jún 25

Love0

59/2021 Fellsendi og Galtarlækur

Með UUA

Árið 2021, fimmtudaginn 24. júní, tók Nanna Magnadóttir, formaður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, með heimild í 3. mgr. 3. gr. laga nr. 130/2011, fyrir:

Mál nr. 59/2021, kæra á ákvörðunum umhverfis-, skipulags- og náttúruverndarnefndar Hvalfjarðarsveitar frá 25. mars 2021 um að synja umsóknum um að breyta landnotkun á hluta jarðarinnar Fellsenda annars vegar og hluta jarðarinnar Galtarlækjar hins vegar, en sú ákvörðun er laut að Galtarlæk var staðfest á fundi sveitarstjórnar 13. apríl s.á.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 10. maí 2021, er barst nefndinni sama dag, kæra eigandi jarðarinnar Fellsenda og eigandi jarðarinnar Galtarlækjar, þær ákvarðanir umhverfis-, skipulags- og náttúruverndarnefndar Hvalfjarðarsveitar frá 25. mars 2021 að synja umsóknum kærenda um að breyta landnotkun á hluta jarðarinnar Fellsenda annars vegar og hluta jarðarinnar Galtarlækjar hins vegar, en sú ákvörðun er laut að Galtarlæk var staðfest á fundi sveitarstjórnar s.á. Er þess krafist að hinar kærðu ákvarðanir verði felldar úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Hvalfjarðarsveit 18. júní 2021.

Málsatvik og rök: Kærendur, eigendur jarðanna Fellsenda og Galtarlækjar, sendu Hvalfjarðarsveit sitt hvort erindið 22. mars 2021 þar sem þeir vísuðu til þess að endurskoðun aðalskipulags Hvalfjarðarsveitar stæði yfir og óskuðu eftir því að við þá endurskoðun yrði land-notkun á hluta jarða þeirra breytt úr landbúnaðarsvæði í iðnaðarsvæði. Á fundi umhverfis-, skipulags- og náttúruverndarnefndar Hvalfjarðar 25. s.m. var erindi eiganda jarðarinnar Fellsenda vísað til áframhaldandi vinnslu við endurskoðun aðalskipulags Hvalfjarðarsveitar. Jafnframt var því hafnað að skilgreina svæðið sem iðnaðarsvæði, en vísað var til þess að í drögum að endurskoðun aðalskipulags yrðu lóðirnar skilgreindar sem athafnasvæði. Þá taldi nefndin sér ekki unnt að verða við erindi eiganda jarðarinnar Galtarlækjar um breytta landnotkun þar sem hún samræmdist ekki stefnumörkun sveitarfélagsins við endurskoðun Aðalskipulags Hvalfjarðarsveitar 2020-2032. Var tillaga nefndarinnar varðandi Galtarlæk samþykkt á fundi sveitarstjórnar 13. apríl s.á.

Af hálfu kærenda er bent á að þau landsvæði sem óskað hafi verið eftir að væru tekin úr landbúnaðarnotum og breytt í iðnaðarsvæði séu innan þynningarsvæða verksmiðjanna á Grundartanga. Eigendur jarðanna hafi ekki samþykkt þær kvaðir sem með því séu lagðar á jarðirnar. Þynningarsvæðið hafi verið ákveðið einhliða af Umhverfisstofnun og Hvalfjarðarsveit. Flokkun landsvæðanna sem landbúnaðarlands sé markleysa þar sem skilyrði slíkrar flokkunar sé að viðkomandi landsvæði verði nýtt til landbúnaðar. Samkvæmt 4. mgr. 6. gr. jarðalaga nr. 81/2005 skuli við flokkun lands m.a. leggja mat á staðsetningu lands, ræktunarskilyrði, ræktun sem þegar sé stunduð og hvort breyting á landnotkun hafi áhrif á aðliggjandi landbúnaðarsvæði. Í tilviki kærenda sé krafan um að ræktunarskilyrði séu fyrir hendi ekki uppfyllt vegna mengunaráhrifa frá verksmiðjunum á Grundartanga, en af þeim leiði að bönnuð sé búseta og landbúnaðarafnot innan þynningarsvæðis. Því sé ljóst að það landsvæði sem óskað sé eftir að tekið verði úr landbúnaðarnotum og breytt í iðnaðarsvæði sé ekki landbúnaðarland og sveitarfélaginu sé því óheimilt að synja kærendum um að breyta afnotunum. Þá beri að hafa í huga að sveitarfélagið hafi sjálft tekið þær ákvarðanir sem leiði til þess að landsvæðin séu ekki hæf til landbúnaðarnota.

Af hálfu Hvalfjarðarsveitar er bent á að þynningarsvæði hafi verið skilgreint í starfsleyfum fyrrgreindra fyrirtækja allt frá árinu 1997, en kærendur hafi eignast jarðirnar mun síðar. Þeim hljóti að hafa verið ljóst að heimil nýting jarðanna hafi verið takmörkuð um langa hríð og að svo yrði um fyrirsjáanlega framtíð. Skipulagsstefna sveitarfélagsins hafi verið í þá veru að uppbygging nýs iðnaðar einskorðist við Grundartangasvæðið í stað þess að vera dreifð víðar um sveitarfélagið. Þá hafi hinar kærðu ákvarðanir verið teknar í samræmi við og á grundvelli skipulagslaga nr. 123/2010 en ekki jarðalaga, en í 1. mgr. 6. gr. síðarnefndu laganna komi fram að breyting á notkun lands sem lögin gildi um, þ.e. land í landbúnaðarnotum, fari eftir ákvæðum skipulagslaga.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um afgreiðslu á erindum kærenda um breytta landnotkun jarða þeirra, Fellsenda og Galtarlækjar, að hluta úr landbúnaðarsvæði í iðnaðarsvæði. Slíkar ákvarðanir eru almennt teknar í aðalskipulagi sem sveitarstjórn ber ábyrgð á gerð og afgreiðslu skv. 29. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, en skv. 1. mgr. 28. gr., sbr. og 1. tl. 2. gr., laganna er í aðalskipulagi sett fram stefna sveitarstjórnar um þróun sveitarfélagsins m.a. varðandi landnotkun. Var og vísað til þess í erindum kærenda að breytingin ætti sér stað við yfirstandandi endurskoðun aðalskipulags Hvalfjarðarsveitar.

Svo sem greinir í málavöxtum var afgreiðsla umhverfis-, skipulags- og náttúruverndarnefndar Hvalfjarðarsveitar hvað varðaði Galtarlæk staðfest í sveitarstjórn, en sama gildir ekki um afgreiðslu nefndarinnar á þeirri beiðni sem varðaði Fellsenda. Í samræmi við 2. mgr. 40. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011 er tekið fram í 29. gr. samþykktar nr. 554/2013 um stjórn Hvalfjarðarsveitar að fastanefndum Hvalfjarðarsveitar sé ekki falið að taka fullnaðarákvörðun um mál nema lög mæli sérstaklega þar um. Ályktanir nefnda séu tillögur til sveitarstjórnar, enda þótt þær séu orðaðar sem ákvarðanir eða samþykktir nefndar og þurfi slíkar ákvarðanir staðfestingu sveitarstjórnar. Liggur fyrir að slík staðfesting hefur ekki átt sér stað, enda var beiðni um breytta landnotkun á hluta jarðarinnar Fellsenda vísað til áframhaldandi meðferðar við yfirstandandi endurskoðun aðalskipulags þótt því hafi jafnframt verið synjað að breyta landnotkun í iðnaðarsvæði. Með vísan til framangreinds liggur ekki fyrir nein ákvörðun sem bindur enda á mál í skilningi 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Stefna um landnotkun kemur fram í aðalskipulagi, eins og fyrr segir. Í 3. mgr. 29. gr. skipulagslaga kemur fram að aðalskipulag er háð samþykki sveitarstjórnar og staðfestingu Skipulagsstofnunar og ráðherra í þeim tilvikum sem hann skal staðfesta aðalskipulag. Breyting á aðalskipulagi er að sama skapi háð staðfestingu Skipulagsstofnunar og ráðherra, sbr. 1. mgr. 36. gr. laganna, en þó einungis staðfestingu Skipulagsstofnunar ef um óverulega breytingu er að ræða, sbr. 2. mgr. sömu greinar. Þær ákvarðanir sem Skipulagsstofnun og ráðherra ber að skipulagslögum að staðfesta verða ekki bornar undir úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, sbr. 1. mgr. 52. gr. skipulagslaga. Í beiðni um breytta landnotkun hluta jarðarinnar Galtarlækjar verður að telja að felist beiðni um breytingu Aðalskipulags Hvalfjarðarsveitar 2008-2020. Endurskoðun þess skipulags stendur nú yfir og var beiðni kærenda sett fram af því tilefni, en málsmeðferð vegna endurskoðunarinnar mun ljúka með staðfestingu Skipulagsstofnunar og eftir atvikum ráðherra. Brestur úrskurðarnefndina því vald til að fjalla um greint álitaefni.

Af því sem að framan er rakið er ljós að ekki er fyrir hendi nein sú ákvörðun sem borin verður undir úrskurðarnefndina. Verður málinu af þeim sökum vísað frá nefndinni.

Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

26/2023 Laufásvegur

126/2022 Skólabraut

147/2022 Heiðarbrún

17/2023 Stóri Grámelur

92/2022 Nónsmári

168/2021 Bergstaðastræti

157/2021 Þverun Vatnsfjarðar

109/2021 Innbær Höfn

77/2021 Lækjargata

59/2021 Fellsendi og Galtarlækur

Um okkur

Opnunartími