UUA2603016 Sjókvíaeldi í Seyðisfirði

Árið 2026, fimmtudaginn 21. maí, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Unnþór Jónsson varaformaður og Karólína Finnbjörnsdóttir lögmaður.

Fyrir var tekið mál nr. UUA2603016, kæra á synjun Húsnæðis-, mannvirkja- og skipulagsstofnunar frá 27. mars 2026 um að ljá eigendum sjávarjarðanna Austdals, Brimness, Dvergasteins og Selstaða aðild að stjórnsýslumáli um umsókn um byggingarleyfi fyrir mannvirkjum til sjókvíaeldis í Seyðisfirði.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með tölvubréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála 30. mars 2026 kæra félagasamtökin VÁ! og eigendur sjávarjarðanna Austdals, Brimness 1 og 2, Dvergasteins og Selstaða í Seyðisfirði, þá ákvörðun Húsnæðis-, mannvirkja- og skipulagsstofnunnar (HMS) frá 27. mars s.á. að synja þeim um aðild að stjórnsýslumáli um umsókn um byggingarleyfi fyrir mannvirkjum til sjókvíaeldis í Seyðisfirði. Skilja verður kæruna þannig að þess sé krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi en kæran lýtur um leið að synjun aðila máls um aðgang að gögnum máls skv. 2. mgr. 19. gr. stjórnsýslulaga.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá HMS 21. apríl 2026.

Málavextir

1. Félagið Kaldvík hf. hefur áform um að hefja sjókvíaeldi í Seyðisfirði. Tillögur að rekstrarleyfum fiskeldis til félagsins vegna þessa, skv. 7. gr. laga nr. 71/2008 um fiskeldi, voru auglýstar á vefsíðu Matvælastofnunar 12. desember 2024. Kom þar fram að frestur til að skila inn athugasemdum væri til 20. janúar 2025. Á sama tíma var á vefsíðu Umhverfisstofnunar auglýst tillaga að starfsleyfi skv. lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir fyrir sömu starfsemi. Til hvorugrar leyfisveitingarinnar hefur þó komið og álíta kærendur að ótilhlýðilegum töfum á málsmeðferð sé til að dreifa. Með úrskurði úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála frá 9. desember 2025 í máli nr. 146/2025 var hafnað kröfu þeirra um að úrskurðað yrði um að óhæfilegur dráttur hefði orðið á málsmeðferð umsóknar um rekstrarleyfi vegna sjókvíaeldis í Seyðisfirði.

2. Hinn 25. mars 2026 beindu kærendur erindi að HMS þar sem þess var m.a. krafist að eigendum sjávarjarða „við nýtingarsvæði í Seyðisfirði“ yrði veitt aðild að stjórnsýslumáli um byggingarleyfi vegna sjókvíaeldis. Með tölvubréfi 27. mars s.á. var þessari beiðni hafnað með vísan til þess að „af gögnum málsins, þ.m.t. aðaluppdráttum og staðsetningu mannvirkja“ yrði ráðið að þau væru utan þeirra marka sem netlög sjávarjarða næðu til. Var einnig í bréfi þessu staðhæft að áhrifasvæði veiðibanns skv. 35. gr. reglugerðar nr. 540/2020 um fiskeldi skerti ekki fiskveiðirétt eigenda jarðanna. Af þessu leiddi, sem rakið er í bréfinu, að kærendur ættu ekki rétt til aðgangs að gögnum máls sem aðilar stjórnsýslumáls en gætu óskað eftir þeim samkvæmt upplýsingalögum nr. 140/2012.

Málsrök kærenda

3. Af hálfu kærenda er rakið að 22. mars 2026 hafi í Ríkisútvarpinu verið fjallað um umsókn um byggingarleyfi vegna sjókvíaeldis í Seyðisfirði og hafi m.a. komið fram að HMS hygðist við afmörkun mannvirkja gagnvart netlögum sjávarjarða miða við dýptarreglu Jónsbókar. Með því verði ekki miðað við þá reglu sem lög nr. 88/2018 um skipulag haf- og strandsvæða hafi að geyma, þ.e. að netlög séu 115 m belti frá stórstraumsfjöruborði landareignar, sbr. 2. ml. 1. mgr. 3. gr. þeirra laga. Það sé kærendum í óhag að miða við sjávardýpi við afmörkun netlaga og ekki í samræmi við lög nr. 88/2018, sem séu bæði yngri lög og sérlög í samhengi við Jónsbók og ættu því að ganga framar. Vísað sé til gagna sem HMS hafi sent Múlaþingi til umsagnar fyrr í marsmánuði en þar sjáist að veiðibann sem gildi í 150 m frá sjókvíaeldismannvirkjum sé að hluta í netlögum sjávarjarða miðað við fjarlægðarreglu. Sé þar ekki miðað við „akkeri í hafi“ sem sé þó hluti mannvirkjanna heldur „sýnilega hluta“ þeirra. Þetta sé ekki í samræmi við skilgreiningu á mannvirkjum í lögum nr. 160/2010 um mannvirki þar sem m.a. séu talin mannvirki á eða í hafi, vötnum og ám sem „hafa fasta staðsetningu.“

4. Þá benda kærendur á að ekki hafi verið skipað svæðisráð fyrir Austurland líkt og skylt sé að loknum alþingiskosningum samkvæmt lögum nr. 88/2018. Svæðisráð geti gert breytingar á strandsvæðisskipulagi og sé við þessar aðstæður ekki hægt að ná fram slíkum breytingum, þótt ljóst sé að „heimiluð hafi verið stóriðja innan eignarlands einstaklinga í Seyðisfirði, gegn þeirra vilja.“ Þess hafi verið krafist að skipulagið yrði fellt úr gildi af þessum ástæðum, en stjórnvöld hafi ekki orðið við þeirri kröfu á nokkurn hátt. Sé þetta einnig bagalegt þar sem umboðsmaður Alþingis hafi í máli nr. 12804/2024 álitið að vanhæfur starfsmaður hafi komið að gerð strandsvæðisskipulagsins, en það hafi því miður engin áhrif haft á gildi skipulagsins né útfærslu þess. Álíta verði að mikil hætta sé á „alvarlegum skerðingum“ á stjórnarskrárvörðum eignarrétti kærenda fari fram sem horfi og því sé afar mikilvægt að úrskurðarnefndin taki málið til meðferðar eins hratt og hægt sé.

Málsrök Húsnæðis-, mannvirkja- og skipulagsstofnunar

5. Í umsögn HMS til úrskurðarnefndarinnar er greint ítarlega frá forsendum hinnar kærðu ákvörðunar. Kemur þar fram að stofnunin hafi unnið að því að afmarka staðsetningu fyrirhugaðra mannvirkja með tilliti til netlaga og strandsvæðisskipulags og í því skyni hafi Náttúrufræðistofnun mælt stórstraumsfjöruborð í Sörlastaðavík og Selstaðavík. Á grundvelli þeirra mælinga, strandsvæðisskipulagsins og aðaluppdrátta sem fylgt hafi með byggingarleyfisumsóknum hafi verið unnin samsett afstöðumynd. Á henni séu festingar áformaðra eldisstæða markaðar og séu utan netlaga hvort sem miðað sé við 115 m eða sjávardýpi. Fram komi í umsögninni að ekki sé unnt að beita einu og sama viðmiði í öllum tilvikum við afmörkun netlaga, en það fari eftir eðli þeirra réttinda sem um ræði hvort miðað skuli við fjarlægð frá stórstraumsfjöruborði eða dýptarreglu. Nánar sé greint í umsögn þessari að þótt netlög séu skilgreind með fjarlægðarreglu í lögum nr. 88/2018 um skipulag hafs- og strandsvæða hafi sú afmörkun „ekki sjálfstæða þýðingu við mat á fiskveiðirétti landeiganda, sem afmarkist af dýptarreglu Jónsbókar (6,88m dýpi)“ og sé um það vísað til dóms Hæstaréttar 1996, bls. 2518.

6. Af hálfu stjórnvaldsins er á það bent að þeir einir teljist aðilar að máli sem eigi beinna, sérstakra, verulegra og lögvarinna hagsmuna að gæta við úrlausn þess. Vegna bendingar kærenda um skerðingu réttinda vegna banns við veiði í netlögum sjávarjarða þeirra skv. 35. gr. reglugerðar nr. 540/2020 um fiskeldi kemur fram að sjá megi á greindri afstöðumynd baug frá ráðgerðum mannvirkjum sem sýni svæði þar sem bannað verði að veiða skv. 35. gr. reglugerðarinnar. Nái baugur þessi að nokkru yfir ætluð netlög jarðanna Brimness og Selstaða í Selstaðavík á norðurströnd Seyðisfjarðar. Áhrifasvæði veiðibannsins nái þó ekki, að því fram komi, til svæðis þar sem sjávardýpi sé minna en 6,88 m og verði því ekki séð að áhrifasvæði veiðibannsins skerði lögvarinn fiskveiðirétt þeirra. Tekið er fram að miða skuli fjarlægð þessa við sýnilega hluta mannvirkis en ekki akkeri sem teljist hluti stöðvar. Hafi kærendum af þessari ástæðu verið synjað um aðild að stjórnsýslumálinu.

Málsrök leyfisumsækjanda

7. Af hálfu leyfisumsækjanda er kröfum kærenda mótmælt og bent á að úrskurðarnefndin skeri eigi úr um almennan eignarrétt landeigenda í sjó eða leysi úr ágreiningi um mörk netlaga heldur þurfi að svara því hvort kærendum hafi borið aðild að stjórnsýslumáli. Slík aðild geti ekki ráðist af almennri og umdeildri lögfræðilegri sýn kærenda á mörk netlaga, heldur af sýnilegri og raunverulegri tengingu við mannvirkin sjálf og áhrif þeirra. Ágreiningur um mörk eignarréttinda eða landamerki verði almennt ekki leystur endanlega í stjórnsýslumáli af þessu tagi, heldur eftir atvikum fyrir dómstólum. Við úrlausn málsins verði því að leggja til grundvallar þau gögn og þá stjórnsýslulegu afstöðu sem hin kærða ákvörðun byggi á, nema annað hafi verið leitt í ljós með fullnægjandi hætti.

Viðbótarathugasemdir kæranda

8. Í viðbótarathugasemdum kærenda er áréttuð krafa þeirra sem landeigenda í Seyðisfirði að þeim verði veitt aðild að stjórnsýslumáli vegna útgáfu byggingarleyfis vegna sjókvíaeldis í Selstaðarvík og Sörlastaðavík. Kröfur þeirra séu ekki einungis byggðar á veiðirétti innan netlaga, enda valdi sjókvíaeldi mengun á vatnshloti, mengun á ströndum við eldið og hljóð-, ljós- og sjónmengun. Allir þessir þættir hafi veruleg áhrif á eignir þeirra. Sé krafa um aðild að stjórnsýslumálinu byggð á stjórnarskrárvörðum réttindum um friðhelgi heimilis, einkalífs og atvinnufrelsi. Fasteignir þeirra, þ.m.t. frístundahús, njóti verndar sem heimili og skipti ekki máli hvort kærendur eigi þar fasta heilsársbúsetu. Sé atvinnufrelsi þeirra beinlínis ógnað af framkvæmdinni, enda komi neikvæð umhverfisáhrif í veg fyrir áform um eðlilega nýtingu jarðanna til ferðaþjónustu eða annarrar útivistar, en ferðamannaiðnaður sé grundvallaratvinnugrein á Seyðisfirði. 

Niðurstaða

9. Í máli þessu er deilt um ákvörðun Húsnæðis-, mannvirkja og skipulagsstofnunar frá 27. mars 2026 um að synja kærendum um aðild að stjórnsýslumáli sem varðar umsókn um byggingarleyfi fyrir mannvirkjum í sjó skv. 3. mgr. 9. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki. Ákvarðanir um veitingu slíks byggingarleyfis er heimilt að kæra til úrskurðarnefndarinnar, sbr. 59. gr. sömu laga. Ákvarðanir um málsmeðferð eru almennt ekki kæranlegar fyrr en stjórnsýslumál er til lykta leitt, sbr. 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 en taka verður kæru í máli þessu til meðferðar þar sem hún er endanleg gagnvart hlutaðeigandi.

10. Þeir einir geta kært til úrskurðarnefndarinnar sem eiga lögvarða hagsmuni tengda þeirri ákvörðun sem kærð er, sbr. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Í máli úrskurðarnefndarinnar nr. 146/2025, sem varðaði málsmeðferð annarrar ríkisstofnunar en HMS við undirbúning leyfisveitingar til fiskeldis í Seyðisfirði, var í forsendum vísað til álits umboðsmanns Alþingis í máli nr. 2039/1997. Í því áliti var tekið fram, með hliðsjón af athugasemdum sem fylgdu frumvarpi því sem varð að stjórnsýslulögum, að með hugtakinu aðili máls sé ekki einvörðungu átt við þá sem eigi beinna hagsmuna að gæta, þótt það sé meginreglan, heldur geti þeir einnig fallið þar undir, sem hafi óbeinna hagsmuna að gæta, svo sem nágrannar. Við nánari afmörkun á því, hverjir talist geti aðilar máls, verði að líta til þess, hvort maður eigi sérstakra og lögvarinna hagsmuna að gæta. Einnig verði að líta til þess hversu verulegir hagsmunirnir séu og hversu náið þeir tengist úrlausnarefni málsins. Þá hafi þýðingu á hvaða sviði stjórnsýslunnar málið sé þar sem blæbrigðamunur sé á milli stjórnsýslusviða hvaða vægi framangreind sjónarmið hafi.

11. Af hálfu úrskurðarnefndarinnar er ekki gerð athugasemd við forsendur hinnar kærðu ákvörðunar að því leyti til að ljóst virðist af málsgögnum að ráðgerð kvíastæði og festingar þeirra séu utan netlaga landareigna í Seyðisfirði. Taka má þó fram að efast má um að ákvæði 2. kapítula rekabálks Jónsbókar sé enn gildur réttur, þ.e. að það séu netlög utast „er selnet stendr grunn .xx. moskva djúpt að fjoru ok koma þá flár upp ór sjó.“ (Jónsbók útg. Ó.H. Kpmh. 1904). Þá hefur verið deilt um hvernig þessi lýsing verði færð til metra þótt oft sé stuðst við Jónsbókarskýringar Páls Vídalíns lögmanns um tólf álnir og fjóra faðma eða 6,88 m líkt og HMS gerir.

12. Við meðferð þessa stjórnsýslumáls virðast kærendur hafa fært fram nokkuð ítarlegri rök en áður fyrir aðildarhagsmunum. Hafa þeir bent á ætluð grenndaráhrif við ráðgert fiskeldi og vísað til þynningaráhrifa frá ráðgerðri starfsemi, annarra umhverfisáhrifa og staðbundinna aðstæðna. Aðild að stjórnsýslumáli vegna ákvörðunar um veitingu byggingarleyfis ræðst af almennum reglum stjórnsýsluréttar um aðild. Gefa þessi sjónarmið tilefni til þess að HMS leggi heildstæðara mat á það hversu sérstaka og verulega hagsmuni einstakir kærendur í máli þessu hafi af úrlausn þess með tilliti til laga um mannvirki. Verður af þessum ástæðum talið rétt að fella úr gildi hina kærðu ákvörðun og beina því til kærenda að færa fram greinargóðan rökstuðning um aðildarhagsmuni sína sem geti leitt til töku nýrrar ákvörðunar að undangenginni nægilegri rannsókn máls, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga.

13. Umhverfisverndar-, útivistar- og hagsmunasamtök teljast eiga lögvarinna hagsmuna að gæta fyrir úrskurðarnefndinni að ákveðnum skilyrðum uppfylltum, sbr. nánar 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011. Sú lögákveðna kæruaðild veitir slíkum samtökum ekki rétt til aðildar að málum á fyrsta stjórnsýslustigi. Verður kæru félagasamtakanna VÁ! því þá þegar vísað frá úrskurðarnefndinni.

Úrskurðarorð

Felld er úr gildi synjun Húsnæðis-, mannvirkja- og skipulagsstofnunar frá 27. mars 2026 um að ljá eigendum sjávarjarðanna Austdals, Brimness, Dvergasteins og Selstaða aðild að stjórnsýslumáli um umsókn um byggingarleyfi fyrir mannvirkjum til sjókvíaeldis í Seyðisfirði.

Kæru félagasamtakanna VÁ! er vísað frá.