UUA2602020 Heitloftsþurrkun á Laugum

Árið 2026, mánudaginn 1. júní, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mættir voru Unnþór Jónsson varaformaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur. Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor tók þátt í gegnum fjarfundabúnað.

Fyrir var tekið mál nr. UUA2602020, kæra á ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Norðurlands eystra frá 12. janúar 2026 um að gefa út starfsleyfi fyrir heitloftsþurrkun fiskafurða að Laugum í Reykjadal í Þingeyjarsveit. 

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

1. Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 11. febrúar 2026, er barst nefndinni sama dag, kæra A og B þá ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Norðurlands eystra frá 12. janúar 2026 að gefa út starfsleyfi til handa Samherja Íslandi ehf. fyrir heitlofts­þurrkun fiskafurða að Laugum í Reykjadal í Þingeyjarsveit. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

2. Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Heilbrigðiseftirliti Norðurlands eystra 16. mars 2026.

Málavextir

3. Á lóð nr. 2 við Austurhlíðarveg að Laugum í Reykjadal í Þingeyjarsveit hefur verið starfrækt heitloftsþurrkun á fiskafurðum um árabil. Fyrir liggur að Heilbrigðiseftirlit Norðurlands eystra gaf út starfsleyfi 26. september 2011 til handa Útgerðafélagi Akureyringa ehf., sem sameinaðist Samherja Íslandi ehf. á árinu 2023, fyrir þurrkun á hausum og beinum til útflutnings. Var gildistími leyfisins til 26. september 2023.

4. Hinn 13. september 2023 var á heimasíðu Heilbrigðiseftirlits Norðurlands eystra birt tillaga að starfsleyfi fyrir heitloftsþurrkun fiskafurða til handa leyfishafa. Á fundi heilbrigðisnefndar umdæmisins 20. s.m. var samþykkt að starfsleyfi yrði gefið út að umsagnarfresti liðnum, nema athugasemdir sem kynnu að berast við tillöguna gæfu tilefni til annars. Að loknum athugasemdafresti tók nefndin umsóknina fyrir að nýju á fundi 15. nóvember s.á. Í fundargerð kemur fram að athugasemdir hafi borist vegna lyktar og hávaða af völdum starfseminnar sem og vegna hreinsunar frárennslis, staðsetningar auk annarra atriða. Lagði nefndin til að í starfsleyfi yrðu gerðar auknar kröfur til mengunarvarna og vöktunar umfram það sem gert hefði verið í auglýstri tillögu. Var starfsmönnum heilbrigðiseftirlitsins falið að gefa út starfsleyfi með gildistíma í eitt ár. Sama dag gaf eftirlitið leyfið út og var gildistími þess til 15. nóvember 2024.

5. Á fundi heilbrigðisnefndar Norðurlands eystra 18. september 2024 var tekið fyrir og samþykkt erindi leyfishafa um að framlengja gildistíma leyfisins til 15. maí 2025 vegna breyttra forsendna. Hinn 9. apríl s.á. tók nefndin fyrir nýtt erindi leyfishafa um framlengingu á gildistíma. Tekið var fram að fyrir lægi úrbótaáætlun sem gerði ráð fyrir að úrbótum yrði lokið í byrjun nóvember það ár. Samþykkti nefndin að leyfið yrði framlengt til 15. nóvember s.á., en tók fram að forsenda þess að nýtt starfsleyfi yrði gefið út væri að unnið yrði samkvæmt innsendri úrbótaáætlun og að þær kröfur sem fram kæmu í starfsleyfi yrðu uppfylltar.

6. Hinn 26. nóvember 2025 var á heimasíðu Heilbrigðiseftirlits Norðurlands eystra auglýst tillaga að starfsleyfi fyrir hina umræddu starfsemi. Á fundi heilbrigðisnefndar umdæmisins sama dag var samþykkt að starfsleyfið yrði gefið út að umsagnarfresti liðnum, nema athugasemdir sem kynnu að berast gæfu tilefni til annars. Fjórar athugasemdir bárust á kynningartíma, m.a. frá kærendum. Fyrir hönd heilbrigðisnefndar gaf heilbrigðisfulltrúi heilbrigðis­eftirlitsins út starfs­leyfi fyrir heitloftsþurrkun fiskafurða 12. janúar 2026 með gildistíma til 12. janúar 2038 og segir í leyfinu að heimilt sé að taka á móti allt að 8.000 tonnum af hráefni árlega.

Málsrök kærenda

7. Af hálfu kærenda er tekið fram að þeir teljist aðilar máls hins kærða starfsleyfis. Kærandinn Haraldur sé búsettur í næsta nágrenni og eigi fasteign skammt frá, auk þess sem hann stundi atvinnurekstur á svæðinu. Þá sé æskuheimili kærandans Símonar við hlið verksmiðjunnar og þar sé hann með „varanlegt hjólhýsi“. Hann komi reglulega þangað til dvalar, en mengun frá starfseminni skerði möguleika hans til dvalar og nýtingu eignarinnar. Verði þeir báðir fyrir beinum og verulegum áhrifum af starfseminni og eigi því lögvarinna hagsmuna að gæta, sbr. almennar reglur stjórnsýsluréttar og þau sjónarmið sem komi fram í dómi Hæstaréttar í máli nr. 20/2025 um kæruaðild á grundvelli grenndarsjónarmiða.

8. Í greinargerð hins kærða starfsleyfis segi að við endur­nýjun starfsleyfis árið 2023 hafi komið í ljós að verksmiðjan að Laugum í Reykjadal uppfyllti ekki nútímakröfur um hreinsun frárennslisvatns og meðferð útblásturslofts. Það sé vægt til orða tekið, enda hafi lengi verið ljóst að verksmiðjan hafi engar kröfur uppfyllt hvað þetta varði. Í greinargerð hins kærða starfsleyfis komi fram að heilbrigðisnefndin bendi á að forsenda fyrir endurnýjun leyfisins séu úrbætur á mengunarvarnarbúnaði sem gerðar hafi verið til að mæta kröfum þar um. Það hafi verið mat nefndarinnar að synjun á útgáfu leyfisins væri ekki í samræmi við meðalhófsreglu, enda færi starfsemin fram á skilgreindu iðnaðarsvæði og væri í samræmi við gildandi skipulag. Af þessari umfjöllun sé engan veginn ljóst hvaða úrbætur hafi verið gerðar á starfseminni eða hvort þær séu fullnægjandi.

9. Starfsemi fiskþurrkunarstöðvarinnar hafi um árabil valdið verulegri, margháttaðri og óásættan­legri mengun, einkum í formi ólyktar sem fari langt fram úr því sem nærliggjandi íbúum sé skylt að þola. Mengað frárennsli renni í vatnasvæði Laxár í Aðaldal með viðkomu í Eyvindar­læk og Vestmannsvatni auk þess sem af starfseminni fylgi mikil hávaðamengun sem lýsi sér í sífelldum hvini. Íbúar á svæðinu hafi ítrekað og árum saman kvartað yfir þessum mengunarþáttum, en leyfishafi hafi þó ekkert aðhafst vegna þessa.

10. Mengun af völdum starfseminnar brjóti gegn markmiðum laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir, sem sé að tryggja landsmönnum „heilnæm lífsskilyrði“, og sé jafnframt í andstöðu við skýr ákvæði í lögum og reglugerðum. Starfsemi verksmiðjunnar sé jafnframt í andstöðu við þær grundvallarskyldur rekstraraðila samkvæmt reglugerð nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnaeftirlit að gera allar viðeigandi ráðstafanir til að koma í veg fyrir mengun og að starfsemin leiði ekki til umtalsverðrar mengunar.

Málsrök Heilbrigðiseftirlits Norðurlands eystra

11. Af hálfu heilbrigðiseftirlitsins er þess krafist að kröfu kærenda verði hafnað. Annmarkar á málsmeðferð, séu þeir fyrir hendi, séu óverulegir, enda hafi þeir ekki haft áhrif á efnislega niðurstöðu málsins og eigi ekki að leiða til ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar.

12. Umsókn um endurnýjun starfsleyfis leyfishafa hafi borist stjórnvaldinu 3. nóvember 2025 ásamt ítarlegum gögnum um starfsemina, fyrirhugaðar úrbætur og mengunarvarnir. Í samræmi við reglugerð nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnaeftirlit hafi tillaga að starfsleyfi verið auglýst á heimasíðu heilbrigðiseftirlitsins 26. nóvember 2025 og fjögurra vikna athugasemdafrestur veittur. Á kynningartíma hafi borist athugasemdir sem stjórnvaldið hafi tekið til skoðunar og haft til hliðsjónar við endanlega afgreiðslu málsins. Starfsleyfið hafi svo verið gefið út 12. janúar 2026 með hertum skilyrðum og auknum kröfum um vöktun og eftir­fylgni, auk ákvæðis um heildarendurskoðun leyfisins innan tveggja ára frá gildistöku þess.

13. Að því er varði vísun kærenda til langvarandi óþæginda vegna lyktar og hávaða sé bent á að heilbrigðiseftirlitið hafi sérstaklega tekið tillit til þess. Í starfsleyfið hafi verið sett ítarleg skilyrði um lofthreinsun útblásturslofts með ósonbúnaði og þvottaturni og kröfur gerðar um vinnslu fersks hráefnis og að komið verði í veg fyrir uppsöfnun úrgangs. Einnig hafi verið sett skilyrði um hávaðavarnir og úttekt á hávaða eftir að starfsemi hefjist á ný.

14. Sú krafa hafi verið sett í starfsleyfið að það myndi sæta heildarendurskoðun innan tveggja ára frá gildistöku þess. Það sé mun strangari krafa en almennt tíðkist, enda geri lög nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir og reglugerð nr. 550/2018 ráð fyrir að endurskoðun starfs­leyfis geti farið fram með allt að 16 ára millibili, eftir eðli starfsemi og aðstæðum.

15. Í starfsleyfinu sé jafnframt gerð krafa um reglubundna vöktun frárennslis og viðtaka, sem og skil gagna í samræmi við kerfi stjórnar vatnamála. Með þessum skilyrðum sé tryggt að heilbrigðiseftirlitið hafi raunhæf úrræði til að fylgjast með áhrifum starfseminnar og grípa til viðeigandi ráðstafana reynist þess þörf.

Athugasemdir leyfishafa

16. Leyfishafi bendir á að miklar framfarir hafi orðið í mengunarvörnum og gerðar séu strangari kröfur til fyrirtækja um mengunarvarnir en á níunda áratugnum. Vissulega fylgi lykt, hávaði og frárennslismengun starfseminni ef engum mengunarvörnum sé beitt og hafi það átt við um fjölda annarra fyrirtækja á árum áður. Í samræmi við auknar kröfur hafi verið settur upp hreinsunarbúnaður fyrir frárennsli og útblástur hjá rekstraraðila og hljóðvarnir bættar.

17. Við endurskoðun eldra starfsleyfis hafi komið í ljós að ef starfsemin ætti að halda áfram þyrfti að fjárfesta í búnaði til hreinsunar, bæði á frárennslisvatni og lofti frá vinnslunni. Þær endurbætur sem hafi þurft að ráðast í hafi verið tímafrekar og því hafi eldra starfsleyfi verið framlengt svo hægt væri að framkvæma endurbætur. Leyfishafi hafi unnið málið í samstarfi við Heilbrigðiseftirlit Norðurlands eystra. Nýtt starfsleyfi hafi verið gefið út að loknum endurbótum, en heilbrigðiseftirlitið hafi staðfest úrbæturnar í heimsókn 7. janúar 2026 og talið þær fullnægjandi.

18. Fyrir liggi nýleg hljóðmæling sem hafi sýnt að hljóð hafi í einhverjum tilvikum verið nærri settum viðmiðunarmörkum. Unnið hafi verið að því að greina uppruna hávaða og aðgerðir til að bæta hljóðvist, m.a. hafi búnaður verið endurnýjaður og settar hafi verið upp hljóðgildrur. Uppsetning búnaðar vegna mengunarvarna hafi síðan staðið yfir á meðan ekki hafi verið í gildi starfsleyfi. Það sé nauðsynlegt að hafa starfsemina í gangi til að endurtaka megi mælinguna og meta árangur aðgerða. Mælingar muni eiga sér stað þegar starfsemin verði á fullum afköstum.

Viðbótarathugasemdir kærenda

19. Kærendur benda á að í umsögn Heilbrigðiseftirlits Norðurlands eystra hafi ekkert verið minnst á umkvartanir íbúa svæðisins í yfir áratug heldur sé leyfishafa veittur frestur til að reyna úrbætur sem óvíst sé hvort einhverju muni breyta. Á meðan þurfi íbúar að búa við það að vera eins konar tilraunadýr. Enn fremur hafi ekkert verið minnst á að leyfishafi hafi ítrekað brotið gegn fyrra starfsleyfi án þess að heilbrigðiseftirlitið hafi brugðist við.

—– 

20. Aðilar máls þessa hafa fært fram ítarlegri rök fyrir máli sínu, sem ekki verða rakin hér frekar, en úrskurðarnefndin hefur haft þau öll til hliðsjónar við úrlausn málsins. 

Niðurstaða

21. Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Norðurlands eystra frá 12. janúar 2026 að gefa út starfsleyfi til handa Samherja Íslandi ehf. fyrir heitloftsþurrkun fiskafurða að Austurhlíðarvegi 2 að Laugum í Reykjadal í Þingeyjarsveit. Kæruheimild til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála er að finna í 65. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir og barst kæra innan kærufrests.

22. Samkvæmt 1. gr. laga nr. 7/1998 er markmið laganna að búa landsmönnum heilnæm lífsskilyrði og vernda þau gildi sem felast í heilnæmu og ómenguðu umhverfi, jafnframt því að koma í veg fyrir eða að draga úr losun út í andrúmsloft, vatn og jarðveg og koma í veg fyrir myndun úrgangs í því skyni að vernda umhverfið. Í 1. mgr. 6. gr. laganna er kveðið á um að allur atvinnurekstur, sbr. viðauka I., II. og IV., skuli hafa gilt starfsleyfi sem Umhverfis- og orkustofnun eða heilbrigðisnefndir gefa út. Hin umdeilda starfsemi í máli þessu er háð starfsleyfi heilbrigðisnefndar sem heitloftsþurrkun fiskafurða skv. 46. tl. viðauka IV við lög nr. 7/1998. Ákvörðun um útgáfu leyfisins var tekin af framkvæmdastjóra Heilbrigðiseftirlits Norðurlands eystra og í greinargerð þess er vísað til þess að sú ákvörðun sé í samræmi við heimild í 1. mgr. 6. gr. samstarfssamnings um skipan heilbrigðisnefndar Norðurlandssvæðis eystra og rekstur heilbrigðiseftirlits. Í þeirri grein samningsins segir að „framkvæmdastjóra, deildar- og sviðsstjórum“ sé samkvæmt heimild í 48. gr. laga nr. 7/1998 heimilt að gefa út tiltekin leyfi fyrir hönd heilbrigðisnefndar, þ. á m. starfsleyfi, þar sem skilyrðum laga og reglna er fullnægt, í samræmi við 6. og 7. gr. laganna.

23. Í 47. gr. laga nr. 7/1998 er kveðið á um að hlutverk heilbrigðisnefndar sé m.a. að sjá um að framfylgt sé ákvæðum laga þessara og reglugerða settra samkvæmt þeim, samþykktum sveitar­félaga og ákvæðum í sérstökum lögum eða reglum sem nefndinni er eða kann að vera falið að annast framkvæmd á. Samkvæmt 49. gr. laganna ráða heilbrigðisnefndir á hverju eftirlitssvæði heilbrigðisfulltrúa til að annast eftirlit sveitarfélaganna með þeim viðfangsefnum sem undir lögin falla. Í 5. mgr. 3. gr. laganna er skilgreint að heilbrigðiseftirlit taki til hollustuhátta og mengunarvarna, sem er skilgreint svo í 2. mgr. að taki til hollustuverndar, mengunarvarna­eftirlits, vöktunar, tengdra rannsókna og fræðslu um þessi mál. Af framangreindu er ljóst að heilbrigðisnefnd er það stjórnvald sem almennt er ætlast til að taki ákvarðanir samkvæmt lögunum og reglugerðum settum samkvæmt þeim, þ. á m. um útgáfu starfsleyfis skv. 6. gr. laganna, en viðfangsefni heilbrigðiseftirlits er annars eðlis en ákvörðunarvald heilbrigðis­nefndar. Hefur heilbrigðiseftirlit því ekki umboð til töku stjórnvaldsákvarðana á borð við útgáfu leyfis nema fyrir liggi gilt valdframsal.

24. Í 2. mgr. 48. gr. laga nr. 7/1998 er að finna heimild fyrir heilbrigðisnefnd til að fela framkvæmdastjóra heilbrigðiseftirlits eða tilteknum heilbrigðisfulltrúum afgreiðslu einstakra mála í tilteknum málaflokkum sem undir heilbrigðisnefnd heyra og henni er ætlað að sinna samkvæmt lögum og reglugerðum. Þá segir að heimilt sé að kveða á um slíkt framsal heilbrigðisnefndar eftir atvikum í samstarfssamningi, í samþykktum um heilbrigðiseftirlit á hverju eftirlitssvæði eða í sérstakri samþykkt sem heilbrigðisnefnd samþykkir og birt er í B-deild Stjórnartíðinda.

25. Á fundi sveitarstjórnar Þingeyjarsveitar 23. mars 2023 var tekið fyrir erindi frá Samtökum sveitarfélaga og atvinnuþróunar á Norðurlandi eystra þar sem þess var óskað að tekin yrðu til umræðu drög að samstarfssamningi vegna Heilbrigðiseftirlits Norðurlands eystra. Færði sveitarstjórn til bókar að samningurinn væri samþykktur samhljóða. Á ársþingi samtakanna 14. til 15. apríl s.á. var samstarfssamningurinn tekinn fyrir og hann samþykktur samhljóða, en í þinggerð kom fram að allar sveitarstjórnir hefðu þegar samþykkt samninginn. Þá tók Heilbrigðisnefnd Norðurlands eystra samninginn fyrir á fundi 3. maí 2023, en í fundargerð kemur fram að samningurinn hafi verið lagður fram til kynningar.

26. Þótt samstarfssamningur Heilbrigðiseftirlits Norðurlands eystra, sem útgáfa hins kærða starfs­leyfis byggðist á, hafi verið samþykktur af sveitarstjórnum allra sveitarfélaga á eftirlitssvæði Norðurlands eystra verður þó ekki séð, miðað við fyrirliggjandi fundargerðir heilbrigðisnefndar, að nefndin sjálf hafi samþykkt samninginn í samræmi við áðurgreind fyrirmæli 2. mgr. 48. gr. laga nr. 7/1998. Sama lagagrein kveður einnig á um að slíkan samning skuli birta í B-deild Stjórnartíðinda, en fyrir liggur að það hefur ekki verið gert og verður ákvæðum samningsins því ekki beitt, sbr. 1. mgr. 8. gr. laga nr. 15/2005 um Stjórnartíðindi og Lögbirtingablað. Að því virtu verður að líta svo á að gilt valdframsal hafi ekki verið til staðar þegar framkvæmdastjóri Heilbrigðiseftirlits Norðurlands eystra gaf út hið kærða starfsleyfi.

27. Samkvæmt öllu framansögðu fór Heilbrigðiseftirlit Norðurlands eystra út fyrir valdsvið sitt við töku hinnar kærðu ákvörðunar og verður að líta svo á að í afgreiðslu þess hafi falist tillaga til heilbrigðisnefndar um afgreiðslu starfsleyfisumsóknar leyfishafa. Þar sem heilbrigðisnefnd hefur ekki komið að málinu eftir afgreiðslu heilbrigðiseftirlitsins verður að líta svo á að ekki liggi fyrir lokaákvörðun í skilningi 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sem kæranleg er til úrskurðarnefndarinnar. Breytir engu í þeim efnum þótt heilbrigðisnefndin hafi á fundi 26. nóvember 2025 samþykkt að starfsleyfið yrði gefið út að umsagnarfresti liðnum, nema athugasemdir sem kynnu að berast gæfu tilefni til annars, enda hefur heilbrigðisnefndin ekki tekið afstöðu til þeirra athugasemda sem bárust á auglýsingatíma leyfistillögunnar. Verður málinu af framangreindum sökum vísað frá úrskurðarnefndinni.

Úrskurðarorð

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.