UUA2512015 Bann við hundahaldi

Árið 2026, föstudaginn 6. mars, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Karólína Finnbjörnsdóttir lögmaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. UUA2512015, kæra á ákvörðun skipulags- og umhverfisráðs Akraneskaupstaðar frá 1. desember 2025 um að banna tilteknum íbúa að halda hunda í sveitarfélaginu.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

1. Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, er barst nefndinni 30. desember 2025, kærir eigandi fjögurra hunda, ákvörðun skipulags- og umhverfisráðs Akraneskaupstaðar frá 1. desember 2025 um að banna henni að halda hunda í sveitarfélaginu. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Til vara er þess óskað að ákvörðunin verði endurskoðuð svo hún verði minna íþyngjandi fyrir kæranda, svo sem með því að hundahald verði bundið skilyrðum um að hluti hundanna verði geltir. Jafnframt var þess krafist að réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar yrði frestað á meðan málið væri til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni. Var fallist á þá kröfu með úrskurði uppkveðnum 27. janúar 2026.

2. Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Akraneskaupstað 19. febrúar 2026.

Málavextir

3. Kærandi sem búsettur er á Akranesi er eigandi fjögurra hunda, þriggja rakka og einnar tíkur. Hinn 8. ágúst 2025 sluppu hundarnir af heimilinu og flöðruðu upp á veg­faranda sem var á göngu með lítinn hund. Við þetta hlaut vegfarandinn áverka á litla fingri hægri handar. Með bréfi sveitarfélagsins, dags. 25. ágúst sá. var kæranda tilkynnt um að rannsókn væri hafin á þessu atviki. Kom fram í bréfinu að kærandi hefði ekki leyfi til hundahalds í sveitarfélaginu né þá heldur leyfi til að halda fjóra hunda á heimili sínu, sbr. 2. gr. samþykktar um hundahald á Akranesi nr. 782/2010. Í bréfinu var gerð krafa um að allir hundarnir færu í skapgerðarmat. Yrði kærandi upplýstur um áframhaldandi rannsókn málsins sem gæti lyktað í ákvörðun um banni við hundahaldi. Skapgerðarmat á tíkinni fór fram 10. september 2025 og á rökkunum þremur 6. nóvember s.á.

4. Á fundi skipulags- og umhverfisráðs Akraneskaupstaðar 1. desember 2025 var tekin ákvörðun um að kæranda væri bannað að halda hunda í sveitarfélaginu. Vísað var til þess við ákvörðunina að kærandi hafi gerst sekur um alvarleg brot gegn ákvæðum samþykktar sveitarfélagsins um hundahald, hundar hans hafi ekki verið skráðir í sveitarfélaginu, ekki hafi verið lögð fram vottorð um ormahreinsun eða staðfestingu á ábyrgðartryggingu og að hundagirðing við heimili kæranda hafi ekki verið hundheld. Var og tekið fram með vísan til niðurstöðu skapgerðarmats og atviksins 8. ágúst 2025 að fyrirsjáanlegt væri að beiðni um leyfi til hundahalds yrði hafnað, bærist hún sveitarfélaginu.

Málsrök kæranda

5. Af hálfu kæranda er lögð á það áhersla að gera verði greinarmun á upplifun þess sem varð fyrir biti og staðreyndum málsins. Hvorki sé dregið í efa að vegfarandinn hafi haft ástæðu til að óttast né sé gert lítið úr alvarleika málsins. Um leið þurfi að lýsa atvikinu sem átti sér stað af sanngirni og á grundvelli fyrirliggjandi gagna. Það liggi ekkert fyrir um að hundarnir hafi verið árásargjarnir eða að hætta hafi stafað af þeim. Í skapgerðarmötum hjá dýralækni sem gerð hafi verið að kröfu sveitarfélagsins komi hið gagnstæða fram. Þar sé sérstaklega tekið fram og lögð áhersla á að hundarnir séu ekki hættulegir. Þar að auki liggi ekkert fyrir um hvaða hundur hafi bitið. Aldrei virðist hafa verið íhugað að bitið kynni að stafa frá hundi vegfarandans.

6. Ástæða þess að hundarnir hafi ekki verið skráðir í sveitarfélaginu sé sú að hundarnir séu að jafnaði á sveitabæ utan sveitarfélagsins að degi til. Þeir hafi verið í mjög reglulegu eftirliti hjá dýralæknastofunni í Mosfellsbæ og hafi sveitarfélagið verið fyllilega meðvitað um hundahaldið án þess að gerð hafi verið athugasemd. Þá hafi kæranda aldrei verið gefinn frestur til úrbóta, líkt og mælt sé fyrir um í 19. gr. samþykktar um hundahald á Akranesi nr. 782/2010. Lítið mál hefði verið að skrá hundanna, hefði komið ábending um að úrbóta væri þar þörf. Kærandi hafi passað upp á ormahreinsun og sent sveitarfélaginu vottorð þess efnis þrátt fyrir fullyrðingar um annað. Umræddan dag hinn 8. ágúst 2025 hafi staðið yfir endurbætur á hundheldri girðingu við hús kæranda. Þær endurbætur hefðu dregist af óviðráðanlegum ástæðum, en væri nú lokið.

7. Í kjölfar atviksins hafi kærandi gripið til margvíslegra úrbóta til að mæta aðfinnslum sveitarfélagsins. Sett hafi verið upp ný og traust girðing og sérstöku og afmörkuðu hunda­svæði komið upp í bakgarði. Hundarnir beri nú þrengingarólar öllum stundum og einungis séu tveir hundar úti í garði hverju sinni. Þá hafi kærandi lýst sig reiðubúinn að láta gelda tvo af rökkunum til að bregðast við athugasemdum dýralæknis í skapgerðarmati. Að auki sé búið að taka ákvörðun um að svæfa einn rakkann í viðleitni til að hópurinn verði meðfærilegri.

8. Ákvörðun um blátt bann við hundahaldi sé strangari ákvörðun en tilefni sé til samkvæmt samþykktinni og samrýmist ekki meðalhófsreglu. Vel hefði verið hægt að krefjast úrbóta á hundagirðingu eða að hluti hundanna yrði geldur. Hægt hefði verið að krefjast þess að einungis hluti hundanna yrði fjarlægður úr sveitarfélaginu. Hver og einn hundur sé ekki hættulegur heldur sé það einungis samsetning hópsins sem valdið geti áhyggjum.

Málsrök Akraneskaupstaðar

9. Af hálfu sveitarfélagsins er rakið að með bréfi, dags. 25. ágúst 2025, hafi kæranda verið tilkynnt um að rannsókn væri hafin á því atviki sem varð kveikja að máli þessu. Veittur hafi verið frestur til athugasemda. Málið hafi verið tekið fyrir á fundi skipulags- og umhverfisráðs 6. október s.á. Var kæranda sendur tölvupóstur þar sem upplýst hafi verið um bókun fundarins og að unnt væri að óska frekari upplýsinga. Andmæli kæranda hafi borist 13. október 2025 þann sama dag og sveitarfélagið hafi sent kæranda bréf þar sem hann hafi verið upplýstur um meðferð málsins og veittur sjö daga frestur til þess að skila inn andmælum. Þar sem andmælin hafi borist örskömmu áður hafi verið veittur annar frestur og seinni andmæli borist 26. s.m. Hafi undirbúningur málsins með þessu verið í samræmi við málsmeðferðarreglur stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

10. Í bréfi sveitarfélagsins, dags. 13. október 2025 og í hinni kærðu ákvörðun frá 1. desember s.á. hafi sérstakt tillit verið tekið til skapgerðarmats hundanna við mat á alvarleika þeirra brota sem um ræði. Hafi sem dæmi verið sérstaklega litið til orða dýralæknisins um að þetta væri „mjög óheppilega samsettur hópur“. Með hliðsjón af því hafi sveitarfélagið metið sem svo að ekki yrði úr bætt með nýrri umsókn um hundahald umræddra hunda. Hafi auk þess verið bent á að sérstaka undanþágu þurfi til hundahalds fjögurra hunda. Það liggi með þessu fyrir að kærandi hafi gerst sekur um alvarleg og ítrekuð brot gegn ákvæðum samþykktar um hundahald á Akranesi nr. 782/2010. Sé einnig bent á að kæranda hafi verið kunnugt um þær reglur sem gildi um hundahald í sveitarfélaginu og sé um það vísað til umsóknar hans um leyfi til hundahalds frá 7. nóvember 2015. 

11. Af samþykkt nr. 782/2010 megi ráða að við mat á beitingu þvingunarúrræða sé heimilt að líta til vanrækslu hundaeiganda við að framfylgja ákvæðum samþykktarinnar og sé það ekki skilyrði fyrir beitingu þvingunarúrræða að aðili brjóti ítrekað gegn ákvæðum hennar. Kærandi hafi haldið fjóra hunda í fjölda ára á heimili sínu við aðstæður sem væru ekki til samræmis við kröfur. Samkvæmt 10. gr. samþykktarinnar sé þannig skylt að ormahreinsa hunda á hverju ári og skila vott­orði þess efnis fyrir 31. desember hvert ár og greiða árlega leyfis- og eftirlitsgjald fyrir hundahaldi. Hefði við þessar aðstæður verið þýðingarlaust að veita áminningu og gefa tækifæri til úrbóta, enda fyrirséð að umsókn um hundahald yrði hafnað ef hún bærist með vísan til 4. mgr. 3. gr. samþykktarinnar þar sem heimilað sé að hafna slíkri umsókn hafi umsækjandi ítrekað eða gróflega gerst brotlegur við samþykktina eða fyrri samþykktir sama efnis eða lög um dýravernd.

12. Þar sem þegar hafi verið búið að leggja mat á hvort hundarnir væru hættulegir hafi aðeins eitt úrræði staðið til boða, þ.e. að banna kæranda að halda hunda enda vægari úrræði ekki tæk. Þar sem brotin hafi bæði verið ítrekuð og alvarleg hafi ekki heldur komið til greina að vísa einungis einum eða tveimur hundanna úr sveitarfélaginu en veita að öðru leyti leyfi til að halda hund/a á heimilinu. Liggi það enda fyrir að kærandi mundi þá enn halda þrjá hunda á heimili sínu og þyrfti að sækja um undanþágu skv. 2. gr. samþykktar nr. 782/2010 til að halda fleiri en tvo hunda. Fyrirséð væri að slíkri umsókn yrði hafnað. 

13. Í þessu samhengi breyti engu þó svo að kærandi hafi nú skilað inn vottorði fyrir orma­hreinsun hundanna eða lagfært girðinguna við heimili sitt þannig að hún sé hundheld. Það liggi fyrir skýrar upplýsingar um að óheppilega samsetningu hópsins megi ekki eingöngu rekja til rakkans sem standi til að svæfa heldur hafi hinir hundarnir einnig mikil áhrif á hver annan. Jafnframt liggi fyrir að talsverð spenna sé á milli annarra hunda hópsins. Í því skyni megi sérstaklega minna á álit dýralæknis sem liggi fyrir í málinu, en þar komi fram: „Hundar í hóp bregðast öðruvísi við en ef þeir eru einir, hömluleysi verður meira ríkjandi og það bíður hættunni heim að þeir gangi of langt.“ Þá sé það enn óljóst hver hundanna hafi bitið vegfaranda hinn 8. ágúst 2025. Það sé því mat sveitarfélagsins að tillögur kæranda séu ekki til þess fallnar að bæta úr þeirri alvarlegu stöðu sem uppi er og verði að telja að hin kærða ákvörðun sé eini raunhæfi kosturinn í stöðunni. 

Niðurstaða

14. Í máli þessu er deilt um lögmæti ákvörðunar skipulags- og umhverfisráðs Akranes­kaupstaðar frá 1. desember 2025 um að banna tilteknum íbúa að halda hunda í sveitar­félaginu. Í 65. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir er kæruheimild til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála vegna stjórnvaldsákvarðana sem teknar eru á grundvelli laganna, reglugerða settra samkvæmt þeim eða heilbrigðissamþykkta sveitarfélaga og er kærufrestur einn mánuður. Kæra í máli þessu barst innan kærufrests.

15. Hlutverk úrskurðarnefndarinnar er að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og í ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á þessu sviði, sbr. 1. gr. laga um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála nr. 130/2011. Í samræmi við þetta tekur úrskurðarnefndin lögmæti kærðrar ákvörðunar til endurskoðunar en tekur ekki nýja ákvörðun í málinu. Verður því ekki tekin afstaða til kröfu kæranda um að ákvörðunin verði endurskoðuð svo hún verði minna íþyngjandi, svo sem með því að hundahald verði skilyrt við að hluti hundanna verði geltir.

16. Samþykkt um hundahald á Akranesi nr. 782/2010 var sett með stoð í gr. laga nr. 7/1998, sbr. núverandi 59. gr. laganna. Hefur samþykktin að geyma fyrirmæli um skilyrði hundahalds í sveitarfélaginu og heimildir sveitarstjórnar eða fulltrúa hennar til eftirlits og þvingunarráðstafana til að fylgja eftir ákvæðum samþykktarinnar. Í 2. gr. samþykktarinnar er tiltekið að hundahald sé heimilað að fengnu leyfi og uppfylltum þeim skilyrðum, sem sett eru í samþykktinni. Fjöldi hunda á heimili er takmarkaður við tvo en mögulegt er að sækja um undanþágu fyrir fleiri hunda til framkvæmdaráðs Akraneskaupstaðar, enda uppfylli viðkomandi nánari reglur sem settar verði í samráði við félag hundaeigenda á Akranesi.

17. Í 3. gr. samþykktar nr. 782/2010 er tilgreint að hafi umsækjandi „ítrekað eða gróflega“ gerst brotlegur við samþykktina eða fyrri samþykktir sama efnis eða lög um dýravernd, sé heimilt að hafna umsókn hans. Hvað teljist ítrekuð eða grófleg brot er því háð mati hverju sinni. Samkvæmt 8 gr. skal umsókn um leyfi til hundahalds berast sveitarfélaginu innan mánaðar frá því að hundur/hvolpur er tekinn inn á heimili. Þá skal umráðamaður hunds gæta þess vel að hundur hans valdi hvorki hættu, óþægindum eða óþrifnaði, né raski ró manna, t.d. með stöðugu eða ítrekuðu gelti eða ýlfri. Óheimilt er að láta hunda vera lausa innan marka þéttbýlis og skal hundur ávallt vera í taumi utanhúss og í umsjá þess sem hefur fullt vald yfir honum skv. 12. gr. samþykktarinnar. Í 19. gr. samþykktar­innar segir síðan að ef eigandi eða umráðamaður hunds vanrækir skyldur sínar eða brýtur ítrekað gegn ákvæðum samþykktarinnar eða öðrum reglum sem gilda um hundahald geti sveitarstjórn bannað viðkomandi að halda hund og látið fjarlægja hundinn.

18. Í framhaldi af atvikinu ágúst 2025 fór fram skapgerðarmat á hundum kæranda. Skapgerðarmat á tíkinni fór fram 10. september 2025 og á rökkunum þremur 6. nóvember s.á. Það var mat dýralæknis að hundarnir sem hópur hafi áhrif á spennu hvers annars og viðbrögð. Þegar einn hundur verði ofur æstur hafi hann áhrif á aðra hunda í kringum sig eða í hópnum. Sé það svokölluð „high social arousal“ hegðun sem smiti út frá sér og allir rjúki af stað með tilheyrandi adrenalínflæði. Þetta þurfi ekki að þýða að „aggressjón“ sé til staðar. Oftast sé um að ræða tilhneigingu til að eltast við eitthvað. Kveikjan að slíkri hegðun og framhaldið sé háð mörgum þáttum og því hvort hundarnir mæti hundi sem svari þessum ögrandi aðstæðum, hvort um veiðiham sé að ræða eða bara ofsafengin forvitni. Ekki sé að sjá merki um sterkt veiðieðli í hundunum.

19. Það sem dýralæknir telur að hafi gerst í umræddu tilviki sé að þegar vegfarandinn, sem verið hafi á göngu með smáhund hafi séð hundana koma hlaupandi hafi hann eðlilega tekið hund sinn í fangið til þess að hinir hundarnir kæmust ekki að honum. Við slík viðbrögð stoppi eltihegðun hundanna skyndilega, aðgengi að smáhundinum sé „blokkerað“ og hundahópurinn reyni að komast að smáhundinum. Þeir séu þó ekki að hoppa upp á manneskjuna til að ráðast á hana heldur til að komast að hundinum. Æsingurinn geti alveg eins stafað af forvitni, að vilja þefa af hundinum og sækja þannig upplýsingar um hann. Vegna þess að hópæsingur er til staðar geti hegðunin virkað gróf eða ofsafengin og skiljanlegt að eigandi smáhundsins taki ekki áhættuna á að láta það ganga yfir sinn hund. Afar mikilvægt sé að það komi fram að það sé óásættanlegt að hundarnir sleppi lausir og valdi þannig ótta og hættu á atvikum sem þessum. Enginn hundanna mundi teljast hættulegur sé tekið mið af hegðun þeirra í skoðun og þessu eina atviki. Það liggi fyrir að mikil vinna og ábyrgð hvíli á eiganda að þetta komi ekki fyrir aftur og að hann sé raunsær á þá vinnu sem felist í því að eiga hóp af hundum.

20. Á grundvelli skapgerðarmatsins var það afstaða bæjaryfirvalda að umræddir hundar væru ekki hættulegir og ekki væru skilyrði til að fara fram á aflífun þeirra sbr. 17. gr. téðrar samþykktar. Til þess var um leið vísað, sem fram kom í skapgerðarmati að hundarnir hafi sýnt „mjög ókurteisa félagslega hegðun sem auðveldlega geti farið úr böndunum“ og væru hundarnir fjórir „mjög óheppilega samsettur hópur“ sem og að „hundar í hópi bregðast öðruvísi við en ef þeir eru einir, hömluleysi verður meira ríkjandi og það bíður hættunni heim að þeir gangi of langt.“ Var hin kærða ákvörðun reist á þeim rökstuðningi að kærandi hafi gerst brotlegur við 2., 3., 8. og 12. gr. samþykktar um hundahald á Akranesi og væri honum því bannað að halda hunda í sveitarfélaginu, sbr. 2. mgr. 19. gr. samþykktarinnar. Var tekið fram um leið að með vísan til niðurstöðu skapgerðarmats og atviksins 8. ágúst 2025 væri fyrirsjáanlegt að beiðni um hundahald yrði hafnað, bærist hún sveitarfélaginu, sbr. 4. mgr. 3. gr. samþykktarinnar.

21. Beiting þess úrræðis sem er í 2. mgr. 19. gr. samþykktar um hundahald á Akranesi er háð mati stjórnvalds hverju sinni og þarf þá að gæta að megin­reglum stjórnsýsluréttarins, m.a. um meðalhóf sbr. 12 gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Verður ekki ráðið af málsgögnum að afskipti sveitarfélagsins af hundahaldi kæranda hafi verið önnur en þau er varði atburðinn 8. ágúst 2025. Að áliti dýralæknis var um afar óheppilegt tilvik að ræða, sem leiddi til þess að vegfarandi hlaut áverka á litla fingri annarrar handar. Var það þó sérstaklega tekið fram í skýrslu dýralæknis að ef hundur ætli sér að bíta og meiða yrðu áverkarnir umfangs­meiri. Hefur kærandi fært fram sjónarmið þess efnis að hann hafi brugðist við ábendingum dýralæknis með því að setja upp nýja og trausta girðingu sem og að koma upp afmörkuðu hundasvæði í bak­garði. Hundarnir beri nú þrengingarólar öllum stundum og einungis tveir hundar séu úti í garði hverju sinni. Þá hefur kærandi annars vegar lýst sig reiðubúinn að láta gelda tvo af rökkunum og hins vegar til að láta svæfa einn rakkann í viðleitni til að hópurinn verði meðfærilegri. Við þessar aðstæður verður að telja úr hófi að beita strangasta mögulega úrræði samþykktar nr. 782/2010 sem felur í sér að útilokað sé að kærandi geti sýnt fram á að hann uppfylli almenn skilyrði til hundahalds í sveitarfélaginu.

22. Með hliðsjón af framangreindu þykir rétt að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi.

Úrskurðarorð

Felld er úr gildi ákvörðun skipulags- og umhverfisráðs Akraneskaupstaðar frá 1. desember 2025 um að banna tilteknum íbúa að halda hunda í sveitarfélaginu.