UUA2512009 Sindragata

Árið 2026, miðvikudaginn 11. mars, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor, Halldóra Vífilsdóttir arkitekt, Karólína Finnbjörnsdóttir lögmaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur. Arnór Snæbjörnsson formaður tók þátt í gegnum fjarfundabúnað.

Fyrir var tekið mál nr. UUA2512009, kæra á þeirri ákvörðun byggingarfulltrúa Ísafjarðar­bæjar frá 11. desember 2025 að samþykkja byggingaráform á lóð nr. 4a við Sindra­götu á Ísafirði.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

1. Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 15. desember 2025, er barst nefndinni sama dag, kæra íbúar og fasteigna­eigendur að Sindragötu 4a og Aðalstræti 8 og 10 á Ísafirði, þá ákvörðun byggingarfulltrúa Ísafjarðarbæjar frá 11. desember 2025 að samþykkja byggingaráform á lóð nr. 4a við Sindra­götu vegna nýs fjöleignarhúss. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

2. Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Ísafjarðarbæ 6. janúar 2026.

Málavextir

3. Sindragata er á Eyrinni á Ísafirði. Þar er í gildi deiliskipulag frá árinu 1998, með síðari breytingum. Með breytingu á deiliskipulaginu árið 1999 fékk ein lóð á svæðinu númerið 4 og með breytingu árið 2018 var þeirri lóð skipt í tvær lóðir, nr. 4 og 4a. Á síðarnefndri lóð var gert ráð fyrir tveimur íbúðar­byggingum með samtals 20–23 íbúðum og nýtingarhlutfall aukið úr 0,5 í 1,0 til samræmis við markmið um þéttingu byggðar í Aðalskipulagi Ísafjarðarbæjar 2008–2020. Árið 2019 var byggt fjölbýlishús á lóðinni með 13 íbúðum á þremur hæðum. Með umsókn 3. október 2023 var sótt um byggingarleyfi vegna byggingaráforma á sömu lóð, sem fólust í því að til viðbótar við það þriggja hæða hús sem fyrir væri á lóðinni kæmi þrílyft íbúðarhús með níu íbúðum.

4. Mál vegna byggingar­áforma á umræddri lóð hafa áður komið til kasta úrskurðarnefndarinnar. Þannig vakti úrskurðarnefndin á því athygli í niðurstöðu sinni í máli nr. 61/2024 að tilefni hefði verið til sérstakrar umfjöllunar um það við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar hvort tryggt hefði verið að byggingaráformin samrýmdust stefnumótun aðalskipulags. Niðurstaða málsins réðst þó af því að byggingaráformin voru ekki talin samræmast gildandi deiliskipulagi svæðisins, eins og því hafði verið breytt 2018, þar sem þau fóru yfir heimilað nýtingarhlutfall á lóðinni. Í úrskurði nefndarinnar í máli nr. 139/2025 var hin kærða ákvörðun felld úr gildi þar sem rannsókn og undirbúningi hennar var áfátt. Var í niðurstöðu úrskurðarins sérstaklega rakið að ekki hefði verið leitað álits skipulagsfulltrúa skv. 2. mgr. 10. gr. laga um mannvirki nr. 160/2010 og 5. mgr. gr. 2.4.2. í byggingarreglugerð nr. 112/2012. Nú liggur fyrir umsögn skipulagsfulltrúa, dags. nóvember 2025, um samræmi við skipulag á svæðinu.

5. Hinn 30. október 2025 var á ný sótt um byggingarheimild eða -leyfi vegna lóðar nr. 4a við Sindragötu. Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa sama dag var málinu vísað til umsagnar skipulagsfulltrúa bæjarins. Í umsögn hans, dags. 11. nóvember s.á., var komist að þeirri niður­stöðu að byggingaráformin væru í samræmi við gildandi aðal- og deiliskipulag. Samþykkti byggingarfulltrúi umsóknina á afgreiðslufundi sínum 11. desember 2025 og færði til bókar að til viðbótar við áður framlögð gögn væri nú einnig lögð fram umsögn skipulagsfulltrúa. Samkvæmt aðaluppdráttum, árituðum af byggingarfulltrúa sama dag, fela áformin í sér að reist verði íbúðarhús á þremur hæðum með níu íbúðum. Af hálfu bæjaryfirvalda hefur verið upplýst að til aðgreiningar við það hús sem fyrir er á lóðinni sé vísað til þessara byggingar­áforma sem nr. 4b við Sindragötu.

Málsrök kærenda

6. Af hálfu kærenda í máli þessu er byggt á því að byggingaráformin brjóti gegn ákvæðum um hverfisvernd í Aðal­skipulagi Ísafjarðarbæjar 2008–2020 og að vegna hæðar og umfangs áformanna geti deiliskipulag svæðisins ekki verið lögmætur grundvöllur þeirra. Áformin rýri varðveislugildi verndarsvæðis Eyrarinnar og brjóti þar með gegn 6. gr. laga nr. 87/2015 um verndarsvæði í byggð, en í október 2023 hafi Neðstikaupstaður og Skutulsfjarðareyri verið gerð að slíku svæði. Varðveislugildi verndarsvæðis í byggð rýrni með tilkomu áformaðrar „þriggja hæða kassablokkar“ við jaðar þess. Breyti þar engu þótt lóðin sé utan svæðisins þar sem grenndar­áhrif séu eðli málsins samkvæmt ekki bundin við mörk lóða. Það væri and­stætt eðli nábýlis- og grenndarréttar að viðurkenna ekki að framkvæmdir við jaðar svæðisins geti haft áhrif innan þess og beri úrskurðarnefndinni að hafa þau sjónarmið í huga við túlkun á lögunum.

7. Kærendur séu hvorki að reyna að fá deiliskipulagið ógilt né halda því fram að það sé markleysa (d. nullitet). Kærendur og þá sérstaklega þeir sem búi við Aðalstræti hafi ítrekað reynt að hafa áhrif á byggingu mannvirkis á þeim hluta lóðar nr. 4a við Sindragötu sem hér um ræði, þeir hafi komið að athugasemdum við auglýsta deiliskipulagstillögu, kært ákvarðanir til úrskurðar­nefndar umhverfis- og auðlindamála ásamt því að leggja fram beiðni til bæjarins um að deili­skipulagi verði breytt. Sé réttur kærenda til að bera því við að verulegir annmarkar séu á deiliskipulagsbreytingu frá árinu 2018 því ekki niðurfallinn vegna tómlætis.

8. Þrátt fyrir að kærufrestur vegna deiliskipulagsins sé liðinn sé úrskurðarnefndinni skylt að kanna hvort það geti verið grundvöllur fyrir byggingaráformunum og sé um það vísað til álits umboðsmanns Alþingis í máli nr. 9116/2016 og eftirfarandi endurupptöku úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála á kærumáli nr. 105/2016. Með því liggi fyrir stjórnsýslu­fram­kvæmd um að nefndin kanni hvort slíkir annmarkar séu á deiliskipulagi að það girði fyrir útgáfu byggingarleyfis, þ.e. hvort til sé að dreifa verulegum ann­mörkum sem hafi það í för með sér að leyfi styðjist ekki við lögbundinn grundvöll, sbr. ummæli umboðsmanns í álitinu. Með því sé ekki verið að segja að nefndin framkvæmi lögmætisathugun á deiliskipulagi í hvert skipti sem byggingarleyfi sé gefið út á slíkum grunni, heldur að nefndin kanni hvort til sé að dreifa veru­legum annmörkum sem hafi það í för með sér að leyfi styðjist ekki við lögbundinn grundvöll.

9. Í kafla 7.4 gildandi aðalskipulags sé fjallað um stefnu um byggð í þéttbýli og sé stefnan bindandi við gerð deiliskipulags sem og við útgáfu byggingar- og framkvæmdaleyfa, sbr. 6. mgr. 32. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Í greindum kafla skipulagsins sé kveðið á um að við gerð skipulags í tengslum við ný­byggingar skuli taka mið af stærðum og hlutföllum húsa í um­hverfinu og að við staðsetningu skuli taka mið af sögulegum arfi. Augljóst sé að í því felist að skylt sé að takmarka nýbyggingar í deiliskipulagi ef á næstu lóðum sé að finna lítil eldri hús. Sveitarfélagið hafi virt þessa skyldu að vettugi með breytingu á deiliskipulagi Eyrarinnar árið 2018, en með þeirri breytingu hafi orðið ljóst að heimilt yrði að reisa allt að 3,5 hæða hús á vestanverðri lóð nr. 4a við Sindragötu, steinsnar frá lágreistum og smágerðum húsum við Aðal­stræti 8 og 10. Við auglýsingu deiliskipulagstillögu árið 2017, vegna svæðisins hafi nokkrir kærenda komið að athugasemdum og farið fram á að hæð þess mannvirkis sem yrði næst Aðalstræti yrði í mesta lagi tvær hæðir. Athugasemdum þeirra hafi verið svarað með bréfi skipulags- og byggingar­fulltrúa þar sem fram hafi komið að skilmálum skipu­lagsins yrði breytt og að í stað heimildar til að byggja 2,5 til 3,5 hæðir yrði heimilað að byggja 2,0 til 3,5 hæðir. Tekið hefði verið fram að með þeirri breytingu yrði hægt að byggja á tveimur hæðum og þar með lágmarka grenndaráhrif við Aðalstræti 8 og 10, hins vegar yrði ekki skilyrt að hús nær Aðalstræti þyrfti að vera tvær hæðir. Kærendur álíti að með breytingu á skilmálunum hafi bæjaryfirvöld í raun tekið undir athugasemdir þeirra og fallist á að takmarka þyrfti stærð þess mannvirkis sem næst yrði hinum smágerðu húsum við Aðalstræti, ellegar hefði ekki verið ástæða til breytingar. Breytingin hafi þó ekki nægt til að uppfylla skilmála aðalskipulagsins þar sem ekki hafi verið sett bindandi skilyrði um t.d. tveggja hæða hús. Um sýndarsamráð hafi verið að ræða enda leitist byggingarréttarhafar við að fullnýta þær byggingarheimildir sem þeir telji sig njóta.

10. Skipulagsstofnun hafi lagst gegn því að auglýsing um samþykki deili­skipulagsbreytingarinnar yrði birt í B-deild Stjórnartíðinda. Í bréfi stofnunarinnar til bæjaryfirvalda, dags. 18. október 2017, hafi verið tekið fram að koma þyrfti fram „með hvaða hætti ákvæðum aðal­skipulagsins er mætt í skilmálum um hönnun og útfærslu sbr. stefnu í aðalskipulaginu um að nýbyggingar skuli taka mið af stærðum og hlutföllum eldri húsa í umhverfinu.“ Var og í bréfinu einnig bent á leiðir til slíkrar útfærslu. Af þessu tilefni árétti kærendur að í athugun Skipulags­stofnunar á samþykktri deiliskipulagstillögu felist m.a. að kanna hvort form- eða efnisgallar séu á deili­skipulaginu, sbr. m.a. 1. mgr. 42. gr. skipulagslaga. Framangreindar athugasemdir stofnunar­innar hafi lotið að efni þess, þ.e. að það væri í ósamræmi við aðalskipulag. Vegna stigskiptingar skipulagsáætlana þýði það ólögmæti. Af sjálfstjórn og skipulagsvaldi sveitarfélaga leiði aftur á móti að Skipulagsstofnun geti ekki staðið því í vegi að deiliskipulagið taki gildi. Fallist sveitarstjórn ekki á athugasemdir ­stofnunarinnar um efni deiliskipulags þurfi hún einungis að rökstyðja þá afstöðu sína og séu engar kröfur gerðar til gæða þess rökstuðnings, sbr. 5. málsl. 1. mgr. 42. gr. laga nr. 123/2010.

11. Með svarbréfi skipulags- og byggingarfulltrúa, dags. 5. janúar 2018, hafi verið fullyrt að fyrirhugaðar byggingar samræmdust þeirri stefnu aðalskipulags að nýbyggingar skyldu taka mið af stærðum og hlutföllum eldri húsa. Rökstuðningurinn hafi þó verið haldinn verulegum annmarka þar sem í engu hafi verið fjallað um húsin við Aðalstræti 8 og 10, þrátt fyrir að í bréfi Skipulagsstofnunar hefði verið vísað til þeirra. Telji kærendur ámælisvert með hvaða hætti skipulags- og byggingarfulltrúi lýsi lóð nr. 4a við Sindragötu, en í bréfi hans til Skipulags­stofnunar hafi verið greint frá því að hún væri umkringd stórum 2ja til 3ja hæða húsum á þrjá vegu. Bréfinu hafi jafnframt fylgt myndir af húsum við Sindragötu 4, 5 og 6 ásamt raðhúsum við Skipagötu, sem séu öll fjær og sem hið fyrirhugaða fjölbýlishús hafi minni áhrif á. Með bréfi, dags. 5. febrúar 2018, hafi Skipulagsstofnun ekki gert athugasemd við birtingu aug­lýsingar um gildistöku breytingar á deiliskipulagi, enda hefði hún ekki annað getað gert. Standi því óhaggað mat sérfræðistofnunar á skipulagssviði um að efnislega sé deiliskipulag lóðar nr. 4a við Sindragötu í ósamræmi við aðalskipulag.

12. Komið hafi fram í bréfi Minjastofnunar Íslands, dags. 24. apríl 2024, að „samkvæmt gildandi deiliskipulagi fyrir Sindragötu 4 er þegar fyrirséð um rof í stíl og kvarða byggðar á svæðinu“. Álíti kærendur merkingu þessa svo gott sem vera þá sömu og að ekki hafi verið tekið mið af stærðum eldri húsa í umhverfinu og að því liggi í málinu fyrir álit tveggja sérfræðistofnana um að deiliskipulagið samræmist ekki títtnefndri stefnu aðalskipulags um það atriði.

13. Ljóst sé að verulegur annmarki sé á deiliskipulagi lóðar nr. 4a við Sindragötu sem geti ekki verið lögbundinn grundvöllur fyrir 1.100 m² kassalaga fjölbýlishúsi á þremur hæðum við mörk lóða nr. 8 og 10 við Aðalstræti. Leggi kærendur áherslu á að leyfileg stærð mannvirkja sé lykilatriði skipulagsáætlana og að því hafi hvorki verið um léttvægan né óverulegan annmarka að ræða. Þá skipti ekki máli þótt byggingaráformin séu í samræmi við þá stefnu aðalskipulags að þétta byggð, en sú stefna sé ekki rétthærri stefnu um byggð í þéttbýli auk þess sem vel sé unnt að þétta byggð og taka mið af stærðum húsa í umhverfinu.

14. Kærendur telji hin samþykktu byggingaráform fela í sér brot á hverfisvernd aðal­skipulags sem fjallað sé um í kafla 7.4.4. þess. Þar segi að hverfisvernd sé m.a. ætlað að „vernda íbúa og hagsmunaaðila fyrir hugsanlegum óæskilegum breytingum á svæðinu og ásýnd þess.“ Þá sé í kaflanum að finna hverfisverndarákvæði sem séu bindandi og gangi þar með framar byggingar­heimildum í deiliskipulagi. Í umfjöllun um hverfisvernd komi m.a. fram um svæði H8, Skutulsfjarðareyri, að við allar breytingar og nýbyggingar skuli m.a. taka mið af yfirbragði byggðar, staðsetningar á lóð, byggingarmagns á svæðinu, hlutfalla, hæðar, þak­forma, lína, rytma, efnisnotkunar og annars útlits, s.s. glugga, girðinga og annarra mann­virkja á lóð. Að mati kærenda geti það ekki samrýmst þessum bindandi skilmála að byggja það mannvirki sem áformað sé, með tilheyrandi breytingum á ásýnd frá höfninni og götumynd Aðalstrætis, sem og skuggavarpi, nokkra metra frá lágreistum og bárujárnsklæddum timburhúsum sem séu friðuð, friðlýst, vernduð af hverfisvernd og ákvörðun ráðherra um verndarsvæði í byggð. Þrátt fyrir að við Sindragötu séu mörg stór hús sem séu þrjár hæðir leiði staðsetning áformanna á lóðinni til þess að fyrst og fremst skuli taka mið af Aðalstræti 8 og 10.

15. Umsögn skipulagsfulltrúa frá 11. nóvember 2025 sé haldin verulegum annmörkum hvað varði umfjöllun um hverfisvernd. Í umfjölluninni komi fram vangaveltur um að breyta þurfi afmörkun hverfisverndarsvæðisins, sem ekki hafi þýðingu fyrir álitaefni um samræmi við skipulagsáætlanir. Hverfisverndarsvæðið H8 sé víðfeðmt og nái til svo gott sem allrar íbúabyggðar á Eyrinni. Í umsögn skipulagsfulltrúa sé til samanburðar bent á samræmi byggingaráformanna við hús við Þvergötu/Smiðjugötu og Tangagötu, sem séu í verulegri fjarlægð frá lóðinni sem um ræði. Þá sé samanburðurinn aðallega gerður í þeim tilgangi að sýna fram á að útlit og form hússins samræmist öðrum húsum á Eyrinni. Andstaða kærenda lúti á hinn bóginn fyrst og fremst að stærð hússins, þ.e. hæð og umfangi. Þá sé í umfjölluninni endurtekin hugsanavilla sem hafi einkennt málið frá upphafi, þ.e. að tekið sé mið af húsum sem séu lengra í burtu frekar en þeim sem næst séu. Vafasamt sé að bera saman „þriggja hæða, kassalaga 1.100 m² fjölbýlishús“ við þriggja hæða hús á borð við Aðalstræti 12 þar sem efri hæðir séu allar undir súð. Í umsögninni sé vísað til þess að hæð hússins sé sambærileg við önnur hús innan hverfisverndar­svæðisins og um það t.d. vísað til bygginga við Silfurtorg og Landsbankahússins, en hið síðar­nefnda sé í meira en 400 m fjarlægð. Eðlis-, sanngirnis- og grenndarrök hnígi að því að veita eldri byggingum sem næst standi nýbyggingu meira vægi við mat á því hvort áformin samræmist hverfisverndarskilmálum.

16. Kærendur hafi réttmætar væntingar til þess að mannvirki á þeim hluta lóðarinnar sem hér um ræði verði ekki hærra en tvær hæðir, en lágmarkshæð á lóðinni hafi verið lækkuð vegna athuga­semda þeirra. Væntingarnar hafi styrkst þegar byggingaráform vegna þess mannvirkis sem fyrir sé á lóðinni hafi verið samþykkt, en á aðaluppdráttum sem samþykktir hefðu verið vegna þeirra hafi verið tilgreint að hitt mannvirkið á lóðinni yrði tvær hæðir, ásamt kjallara. Væntingar kærenda leiði til þess að þeir verði fyrir tjóni verði byggt þriggja hæða hús. Ekki aðeins muni það gnæfa yfir hús hluta kærenda við Aðalstræti heldur muni það einnig takmarka útsýni úr íbúðum þeirra kærenda sem búi í því húsi sem fyrir sé á lóðinni, umfram það sem orðið hefði af tveggja hæða húsi. Sé um það vísað til markmiðsákvæðis c.-liðar 1. gr. skipulagslaga um það markmið laganna að tryggja réttaröryggi í meðferð skipulagsmála þannig að réttur einstaklinga og lögaðila verði ekki fyrir borð borinn þótt hagur heildarinnar sé hafður að leiðarljósi.

Málsrök Ísafjarðarbæjar

17. Af hálfu bæjaryfirvalda er byggt á því að hin kærða ákvörðun sé lögmæt, málefnaleg og studd fullnægjandi gögnum. Ákvörðunin hafi verið tekin í framhaldi af úrskurði úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. 139/2025 þar sem felld hefði verið úr gildi ákvörðun um samþykki sömu byggingaráforma. Í niðurstöðu nefndarinnar hafi aðallega verið litið til þess að umsögn skipulagsfulltrúa samkvæmt 2. mgr. 10. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 hefði ekki legið fyrir. Úr þeim annmarka hafi nú verið bætt með umsögn skipulagsfulltrúa frá 11. nóvember 2025. Ákvörðunin hafi verið byggð á gildandi deili­skipulagi Eyrarinnar, en samkvæmt 37. gr. skipulagslaga sé deiliskipulag bindandi fyrir stjórn­völd við afgreiðslu leyfa og sé byggingar­leyfi veitt á grundvelli gildandi deiliskipulags, sbr. 43. gr. sömu laga. Deiliskipulagið hafi verið auglýst, tekið til afgreiðslu með lögmætum hætti, sætt umsögn Skipulagsstofnunar og tekið gildi án þess að vera kært innan kærufrests. Hin um­deildu byggingaráform séu að öllu leyti í samræmi við þá skilmála sem deiliskipulagið mæli fyrir um, t.a.m. um hæð, nýtingarhlutfall, byggingarmagn og staðsetningu innan skilgreinds byggingarreits. Með vísan til framangreinds megi telja að kæran feli í reynd í sér tilraun til að fá skipulagsákvörðun, þ.e. breytingu á deili­skipulagi, frá árinu 2018, endurmetna á „stigi byggingarleyfis“ þrátt fyrir að hún hafi tekið gildi með bindandi réttaráhrifum og ekki sætt kæru. Úrskurðarnefndin hafi hvorki það hlutverk, né heimild, til að endurskrifa gildandi deiliskipulag, setja ný skipulagsviðmið eða ganga í stað sveitarstjórnar við efnislegt skipulagsmat þegar byggingar­leyfi sé gefið út í samræmi við gildandi skipulag, enda væri slíkt í andstöðu við grundvallar­reglur skipulagsréttar um stig­skiptingu skipulagsáætlana, réttaröryggi og fyrirsjáanleika í stjórnsýslu.

18. Samkvæmt Aðalskipulagi Ísafjarðarbæjar 2008–2020 sé lóðin á hverfisverndarsvæði, H8, sem taki til Eyrarinnar í heild. Eyrin einkennist af fjölbreyttri byggð sem mótast hafi á mismunandi tímabilum, m.a. af funkishúsum í Fjarðarstræti, eldri timburhúsum í Tangagötu og þvergötum sem og blandaðri mannvirkjagerð á svæðum á borð við Wardstún og Sindragötu. Hverfisvernd samkvæmt aðalskipulagi sé stefnumarkandi og matskennd og miði að því að varðveita heildar­yfirbragð byggðar, sbr. skipulagsreglugerð nr. 90/2013, en feli hvorki í sér fortakslaust bann við nýbyggingum né skyldu til að endurtaka einstök hús, form eða byggingarstíl. Hverfis­vernd byggist á heildarmati á svæði og rýmismyndun en ekki rörsýn, sem miði við eitt hús eða eina götu. Einhliða áhersla á ásýnd einstakra húsa við Aðalstræti taki ekki mið af þessari skipulags­heild og sé í andstöðu við bæði aðalskipulag og faglega stjórnsýslutúlkun sveitar­félagsins.

19. Gögn sem varði ferli við breytingu á deiliskipulagi frá árunum 2017–2018 hafi ekki sjálfstætt vægi í máli þessu og geti ekki stutt kröfu um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar. Skipulags­ferlinu hafi verið lokið með lögmætum hætti, athugasemdum hafi verið svarað formlega af hálfu Ísafjarðarbæjar og Skipulagsstofnun ekki gert athugasemd við endanlega útgáfu deili­skipulagsins, sbr. bréf stofnunarinnar, dags. 5. febrúar 2018.

20. Hvorki lög um menningarminjar nr. 80/2012 né skipulagslög geri ráð fyrir umsagnarskyldu Minjastofnunar Íslands vegna nýbygginga sem séu í samræmi við deiliskipulag, nema ef um sé að ræða breytingar á friðuðum mannvirkjum, sem ekki eigi við í máli þessu. Bréf Minja­stofnunar, dags. 24. apríl 2024 hafi verið sent utan lögboðins umsagnarferlis, án formlegrar beiðni leyfisveitanda og sé hvorki hluti af skipulags- né byggingarleyfisferli, samkvæmt skipulagslögum eða lögum um mannvirki nr. 160/2010. Við þær aðstæður geti bréfið ekkert vægi haft.

21. Samkvæmt 2. gr. laga nr. 87/2015 um verndarsvæði í byggð gildi þau einungis um byggð sem gerð hafi verið að slíku svæði með formlegri ákvörðun ráðherra samkvæmt 4. gr. laganna, sem birt hafi verið í Stjórnartíðindum. Lóðin sem hér um ræði sé utan slíks verndarsvæðis og ekki liggi fyrir ákvörðun ráðherra sem taki til hennar. Af þeim sökum eigi takmarkanir 6. gr. laganna, þar á meðal um bann við rýrnun varðveislugildis, ekki við í málinu. Sú staðreynd að lóðin sé í nágrenni verndarsvæðis leiði ekki til þess að lögunum verði beitt utan afmarkaðs gildissviðs þeirra, enda geri lögin hvorki ráð fyrir vernd í nálægð né á óbeinum áhrifasvæðum.

22. Uppbygging annars fjölbýlishúss á lóðinni hafi verið fyrirsjáanleg. Samkvæmt þinglýstum eignaskiptasamningi sé kveðið á um byggingarreit fyrir mhl. 02, þar sem gert sé ráð fyrir fjölbýlishúsi sambærilegu að stærð við það hús sem fyrir sé á lóðinni, mhl. 01, auk jafnrar hlutdeildar í lóðinni. Þessi þinglýsta kvöð útiloki allan vafa um að byggingarréttur fyrir mhl. 02 hafi verið til staðar og hafi verið eða mátt vera kærendum ljós við fasteignakaup og búsetu. Samkvæmt dómaframkvæmd Hæstaréttar njóti væntingar aðeins verndar þegar þær eigi sér stoð í skýrum og lögmætum stjórnvaldsákvörðunum, sem ekki eigi við í máli þessu. Geti kærendur ekki byggt á væntingum um að byggingarréttur verði ekki nýttur og sé því hafnað að afstöðumynd aðaluppdráttar vegna byggingarleyfisumsóknar þess mannvirkis sem fyrir sé á lóðinni geti haft sjálfstætt vægi við mat á lögmæti hinnar kærðu ákvörðunar. Slík afstöðumynd sé ekki skipulagsákvörðun, hún stafi frá þriðja aðila og hafi ekki bindandi áhrif á framtíðar­upp­byggingu lóðar. Breytingar á byggingaráformum innan ramma gildandi deiliskipulags séu eðlilegur og lögmætur hluti byggingarleyfisferlis.

Viðbótarathugasemdir kærenda

23. Af hálfu kærenda er til viðbótar bent á að standi vilji bæjaryfirvalda til þess að leyfa hús af þeirri stærð sem um sé deilt í máli þessu, á þeim hluta lóðar nr. 4a við Sindragötu sem hér um ræði, þurfi að breyta Aðalskipulagi Ísafjarðarbæjar 2008–2020 og fella út bæði stefnu þess um nýbyggingar og tiltekin ákvæði hverfisverndar. Þá er af hálfu kærenda ítrekað álit þeirra að úrskurðarnefndinni sé skylt að kanna hvort deiliskipulag svæðisins geti verið grundvöllur fyrir byggingaráformunum.

24. Leyfishafa var gefinn kostur á að koma á framfæri sjónarmiðum sínum í málinu en hann hefur ekki tjáð sig um kærumál þetta. 

Niðurstaða

25. Í máli þessu er deilt um byggingaráform á lóð nr. 4a við Sindragötu á Ísafirði sem fela í sér að á lóðinni verði byggt fjöleignarhús á þremur hæðum með níu íbúðum, en fyrir er á lóðinni fjöleignarhús á þremur hæðum með 13 íbúðum. Kæruheimild er í 59. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki, sbr. 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, og barst kæra innan kærufrests.

26. Af hálfu kærenda er á því einkum byggt að greind byggingaráform brjóti gegn ákvæðum um hverfisvernd í Aðalskipulagi Ísafjarðarbæjar 2008–2020 og að vegna hæðar og umfangs áformaðs mannvirkis geti deiliskipulag svæðisins ekki verið lögmætur grundvöllur þeirra. Hafa þeir fært fram ítarleg rök máli sínu til stuðnings og verður hér á eftir tekin afstaða til þeirra.

27. Við samþykki byggingaráforma er það forsenda að þau samrýmist skipulagsáætlunum, sbr. 11. gr. og 1. tl. 1. mgr. 13. gr. laga um mannvirki. Í 6. mgr. 32. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 kemur fram í samræmi við þetta að stefna aðalskipulags sé bindandi við gerð deiliskipulags og útgáfu byggingar­- og framkvæmdaleyfa. Ráð er fyrir því gert að skipulagsáætlanir séu í innbyrðis samræmi þar sem aðalskipulag sé rétthærra en deiliskipulag, sbr. 7. mgr. 12. gr. sömu laga, en deiliskipulag byggist á aðalskipulagi og kveður nánar á um útfærslu þess, sbr. 8. tölul. 2. gr. laganna. Í 5. mgr. 37. gr. laga nr. 123/2010 er kveðið á um að við gerð deiliskipulags í þegar byggðu hverfi skuli framkvæma húsakönnun til að meta varðveislugildi einstakra húsa og svipmót byggðar. Á ákvæðið við hvort heldur um er að ræða nýtt deiliskipulag eða breytingu á eldra skipulagi, sé slík húsakönnun ekki til staðar. Samkvæmt 12. tl. 1. mgr. 2. gr. laganna er hverfisvernd ákvæði í svæðis-, aðal- eða deiliskipulagi um verndun sérkenna eldri byggðar, annarra menningar­sögulegra minja eða náttúruminja. Ef talin er þörf á slíkri hverfisvernd skal setja ákvæði um hana í viðkomandi skipulagsáætlanir, sbr. 6. mgr. 12. gr. sömu laga.

28. Samkvæmt Aðalskipulagi Ísafjarðarbæjar 2008–2020, sem tók gildi með birtingu í B-deild Stjórnartíðinda 20. apríl 2010, er lóð nr. 4a við Sindragötu á miðsvæði, M4, sem tekur til Eyrarinnar í kringum Hafnarstræti, Aðalstræti, Silfurtorg og að Neðstakaupstað. Lóðin heyrir einnig til hverfisverndarsvæðisins H8, Skutulsfjarðareyri, sem er 25 ha og nær frá Túngötu að Sundstræti og suður að Mjósundi.

29. Í kafla 7.4.1 í greinargerð sem fylgdi aðalskipulaginu, um yfirbragð byggðar í þéttbýli, kemur fram sú stefna að mikilvægt sé að allar breytingar á eldri byggð falli vel að umhverfi sínu og heildarmynd byggðarinnar. Unnið verði markvisst að því að yfirbragð miðsvæða verði sem líkast því sem það var á fyrsta hluta 20. aldar, en nýrri hverfi fái að þróast í takt við tíðaranda síðari tíma. Áhersla verði lögð á að ná samfelldum bæjarhlutum í þetta horf til að ná sem mestum heildaráhrifum. Í því sjónarmiði verði öll hús, með verndargildi samkvæmt húsakönnun, vernduð og gerð upp að utan, en jafnframt verði áhersla lögð á það að endurheimta falleg hús sem séu horfin. Þá kemur fram að skipulag í tengslum við nýbyggingar og uppbyggingu eldri húsa skuli taka mið af stærðum og hlutföllum eldri húsa í umhverfinu og að við staðsetningu skuli taka mið af sögulegum arfi.

30. Í greindum kafla greinargerðarinnar var boðað að rammahluti aðalskipulags yrði unninn fyrir hvert hverfisverndar­svæði gömlu bæjanna, þar sem stefna aðalskipulagsins yrði nánar útfærð og fjallað í smáatriðum um framkvæmd uppbyggingar gömlu húsanna. Því er þó ekki enn til að dreifa.

31. Í kafla 7.4.3 í greinargerðinni, um miðsvæði, kemur fram sú stefna að áhersla verði lögð á það að gera svæðin aðlaðandi með verndun gamalla húsa og annarra einkenna, sem og snyrtilegu umhverfi. Um svæði M4 segir í töflu 7.10, í greinargerðinni, að það sé líflegt og með mjög fjölbreyttri starfsemi, m.a. verslun, þjónustu, stofnunum og íbúðum og að hluti svæðisins sé innan hverfisverndar, enda sé þetta hluti af elstu húsaþyrpingu bæjarins. Í töflunni eru almenn ákvæði fyrir miðsvæði og segir þar að gert sé ráð fyrir því að upp byggist þéttur og líflegur og aðlaðandi kjarni með fjölbreyttri verslun og þjónustu og íbúðum. Áhersla verði lögð á það að gera svæðin aðlaðandi með verndun gamalla húsa og annarra einkenna sem og snyrtilegu umhverfi, í samræmi við ákvæði hverfisverndar.

32. Í kafla 7.4.4 í greinargerðinni, um hverfisvernd í þéttbýli, kemur fram sú stefna að markmið hverfisverndarinnar sé að skapa umhverfi sem styrki efnahagslegan og samfélagslegan grunn Ísafjarðarbæjar og að styrkja jákvæða þróun sveitarfélagsins. Er mælt fyrir um að ákvæðin taki m.a. til nýbyggingar húsa og að hverfisverndinni sé „ætlað að vernda íbúa og hagsmunaaðila fyrir hugsanlegum óæskilegum breytingum á svæðinu og ásýnd þess.“ Hvað teljist til óæskilegra breytinga er ekki nánar afmarkað á sama stað. Tekið er fram að almennt skuli staðsetning og mótun nýrra bygginga á hverfisvernduðu svæði falla að hefðum og arkitektúr þess tíma sem miðað er við í uppbyggingu hverfisins. Hugað skuli sérstaklega að gæðum í efnisvali og handverki, sýnilegir hlutar skuli ekki vera falskir, s.s. lausir gluggapóstar eða eftirlíkingar af timburklæðningum. Við allar breytingar og nýbyggingar húsa skuli vernda heilleika bygginga og taka mið af yfirbragði byggðar, staðsetningu á lóð, byggingarmagni á svæðinu, hlutfalli, hæð, þakformum, línu, rytma, efnisnotkun og öðru útliti, s.s. gluggum, girðingum og öðrum mannvirkjum á lóð. Í nánari umfjöllun um Eyrina kemur fram að svæðið sé 25 ha að stærð og sé elsti hluti byggðarinnar á Ísafirði og að innan svæðisins sé íbúðarsvæði, miðsvæði, svæði fyrir þjónustustofnanir og opið svæði til sérstakra nota.

33. Deiliskipulag fyrir Eyrina á Ísafirði tók gildi með auglýsingu nr. 160, sem birt var í B-deild Stjórnartíðinda 9. mars 1998. Í greinargerð með deiliskipulaginu var vísað til húsakönnunar sem unnin hafi verið fyrir skipulagssvæðið á árunum 1992–1993 og væri forsenda fyrir deiliskipulags­gerð í eldri hverfum. Í skipulaginu eru sett fram fimm markmið, þeirra á meðal er að ná fram samstæðri byggð og aðlaðandi heildarsvip og að fjölga byggingarlóðum fyrir íbúðir. Sérstök áhersla er lögð á varðveislu elsta þéttbýliskjarnans, t.d. smágerðustu húsanna. Nýbyggingar, s.s. á uppfyllingu norðan megin, væru felldar eins og kostur væri að byggðinni sem fyrir væri. Gert væri ráð fyrir þéttingu byggðar, nýbyggingum sem væru 2–3 hæðir og 4–5 hæðir á afmörkuðum svæðum, s.s. neðst við Fjarðarstræti. Þaklínur héldu sama fjölbreytileika og verið hefði. Nýbyggingar og allar framkvæmdir miði að því að bæta umhverfið og leiði af sér endurbætur í næsta nágrenni. Um allar nýbyggingar á svæðinu yrðu gerðar miklar kröfur, bæði um notagildi og byggingarlist. Skipulagið gerði ráð fyrir um 210 litlum og meðalstórum íbúðum á nýbyggingarsvæðum, sem væri rúmlega 50% fjölgun íbúða frá því sem fyrir væri. Helstu möguleikar til fjölgunar íbúða væru á reit 36 og uppfyllingum á reitum 3, 12 og 15. Gert væri ráð fyrir um 40 íbúðum á reit 36. Í skipulagsskilmálum kom m.a. fram að huga þyrfti að upprunalegri fyrirmynd við endurnýjun glugga og hurða og að á eldri svæðum væri gert ráð fyrir að hús væru klædd að utan með timbri, bárujárni eða múrklæðningu.

34. Samkvæmt deiliskipulaginu frá árinu 1998 tilheyrir svæðið sem hér um ræðir svæði H, hluta Miðkaupstaðar og ný byggð á Wardstúni. Svæði H er skipt í þrjá reiti og er sá hluti þess sem hér um ræðir á reit 36, atvinnu- og íbúðarsvæði á Wardstúni. Um svæði H segir að það sé falleg heild gamalla timburhúsa og mörg þeirra séu friðuð og vert væri að varðveita götumyndina sem blasi við frá Bátahafnarsvæðinu annars vegar og Silfurtorgi hins vegar. Þá kemur fram að á Wardstúni sé gert ráð fyrir litlum og meðalstórum íbúðum í mann­virkjum sem verði 2,5–3,5 hæðir og að skilmálar séu rúmir fyrir nýbyggingar á Wardstúni en að huga beri að samspili þeirra við Miðkaupstaðarhúsin og ásýnd frá höfninni. Deiliskipulagi svæðisins hefur verið breytt tvisvar, síðast árið 2018 þegar lóð nr. 4 við Sindragötu var skipt í tvær lóðir, nr. 4 og 4a, og nýtingarhlutfall lóðar nr. 4a hækkað í 1,0 til samræmis við markmið aðalskipulags um þéttingu byggðar. Í greinargerð með deiliskipulagsbreytingunni var kveðið skýrar á um af­mörkun byggingarreitsins og kom m.a. fram að hann væri 3 m frá lóðar­mörkum sem snúi að lóðum nr. 8 og 10 við Aðalstræti og að gert væri ráð fyrir tveimur íbúðar­byggingum á lóð nr. 4a með samtals 20–23 íbúðum. Skilmálar um hæð húsa tóku þeim breytingum að þær skyldu vera á bilinu 2–3,5 hæðir.

35. Af hálfu kærenda er því haldið fram að ekki sé unnt að byggja hin umdeildu byggingaráform á deiliskipulagi svæðisins vegna efnisannmarka á þeirri skipulagsbreytingu sem birt var í B-deild Stjórnartíðinda 15. febrúar 2018, með auglýsingu nr. 175. Hafa kærendur þessu til stuðnings vísað til úrskurðar úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 105/2016, þar sem álitið var við endurupptöku máls er varðaði byggingarleyfi, að galli hafi verið á auglýsingu deili­skipulags í B-deild Stjórnar­tíðinda þannig að á því yrði ekki byggður réttur. Hefur af þessu tilefni m.a. verið vísað til samskipta Ísafjarðarbæjar við Skipulagsstofnun við vinnslu deiliskipulagsins, þar sem gerð var athuga­semd við að skilmálar skipulagsins mættu vera greinarbetri með hliðsjón af hverfisvernd o.fl. Er þó reyndin sú að í bréfi stofnunarinnar til bæjarins, dags. 5. febrúar 2018, var ekki gerð athugasemd við að auglýsing um samþykkt deiliskipulags­breytingarinnar, eins og tillögunni hafði þá verið breytt, yrði birt í B-deild. Var deiliskipulagið auglýst 15. febrúar 2018 og tók því gildi með lögformlega réttri birtingu. Mögulegt er að kæra ákvörðun um deiliskipulag til úrskurðar­nefndarinnar, sbr. 51. gr. laga nr. 123/2010, en frestur til slíks málskots vegna téðrar skipulagsbreytingar er löngu út­runninn. Með vísan til þessa brestur úrskurðarnefndina vald til að skera úr um lögmæti þeirrar breytingar sem gerð var á deiliskipulaginu 2018.

36. Vegna tilvísunar kærenda til umsagnar Minjastofnunar, dags. 24. apríl 2024, verður þess getið að úrskurðarnefndin hefur kynnt sér það bréf og haft til hliðsjónar við úrlausn þessa máls, líkt og önnur gögn málsins.

37. Í máli þessu liggur fyrir umsögn skipulagsfulltrúa um samræmi hinna kærðu byggingaráforma við skipulagsáætlanir svæðisins. Er þar komist að þeirri niðurstöðu að uppbygging fjölbýlis­húss á Wardstúni samræmist markmiðum aðalskipulags um íbúaþróun, um fjölbreyttar tiltækar íbúðarlóðir og að fjölbýlishús verði á miðsvæðum. Þá samræmist uppbyggingin einnig mark­miðum um þéttingu byggðar og á miðsvæðinu byggist upp þéttur, líflegur og aðlaðandi kjarni með fjölbreyttri verslun og þjónustu og íbúðum. Með tilkomu fyrirhugaðs húss yrði byggðin á Wardstúni og Aðalstræti mjög þétt sem væri í samræmi við byggð á Eyrinni, sérstaklega innan verndarsvæðis í byggð. Þéttleikinn væri eitt sérkenna svæðisins og félli uppbyggingin því að núverandi byggð. Yfirbragð hússins svipi til margra gamalla húsa innan svæðisins, s.s. í ofanverðu Sundstræti, Tangagötu, Þvergötu, Smiðjugötu, Austurvegi, Pólgötu og Hrannargötu. Dæmi um það væri að gluggar væru háir og mjóir, sem væri algengt á húsum á Eyrinni. Þakform væru mjög breytileg innan hverfisverndarsvæðisins og væri þakhalli fyrirhugaðs húss álíkur fjölda húsa á svæðinu. Þá væri hæð hússins sambærileg við fjölda húsa innan hverfisverndarsvæðisins, s.s. við Aðalstræti og Hafnarstræti. Efnisval væri mjög fjölbreytt á Eyrinni en bárujárnsklæðningar væru algengar eins og víða í eldri byggðum sem þessari. Tæki uppbyggingin á lóðinni mið af stærðum og hlutföllum eldri húsa á hverfisverndarsvæðinu og ætti það m.a. við um stað­setningu, hlutföll, hæð, þakform, gluggasetningu og efnisnotkun. Þá samræmist uppbygging á lóðinni yfirbragði byggðar á miðsvæðinu, m.a. hvað varði þéttleika byggðar sem mótast hefði af takmörkuðu landrými. Með uppbyggingu á Wardstúni, sem væri illa nýtt, væri sköpuð meiri samfella í byggð á Eyrinni, í samræmi við markmið aðalskipulags. Var tekið fram að á svæðum aðliggjandi mið­svæði, M4, þ.e. athafnasvæði og hafnarsvæði, væri lögð áhersla á að huga sérstaklega að nálægð við íbúðarbyggð. Uppbygging á Wardstúni væri í jaðri eldri byggðar og nýrri atvinnu­byggðar, en á athafna- og hafnarsvæðinu væru byggingar sem ekki féllu að eldri byggð innan hverfisverndarsvæðisins eða ákvæðum hverfisverndar. Vönduð uppbygging á Wards­túni væri vel til þess fallin að brúa það bil sem væri á yfirbragði þessara hverfa og draga úr nei­kvæðum áhrifum iðnaðarbygginga á hið hverfisverndaða svæði, þá sérstaklega verndarsvæði í byggð. Var m.a. með vísan til þessa álitið að byggingaráformin samræmdust gildandi aðal- og deiliskipulagi.

38. Að áliti úrskurðarnefndarinnar er ljóst af þessu að hin kærða ákvörðun var studd efnisrökum um það með hvaða hætti byggingaráformin væru í samræmi við skipulagsáætlanir, þar með talið almenn ákvæði aðalskipulags um hverfisvernd. Telur úrskurðarnefndin ekki tilefni til að hnekkja því mati. Ákvæði aðalskipulagsins um hverfisvernd eru almennt orðuð og hefur hún ekki verið útfærð nánar í rammahluta aðalskipulags. Hið áformaða mannvirki verður sam­kvæmt byggingarlýsingu klætt bárujárni sem er í samræmi við ákvæði hverfisverndar um efnis­val. Þá verður ekki talið að hverfisverndin sé svo þröngt skilgreind að hún útiloki mannvirki sambærilegt að stærð því sem hér um ræðir, enda eru fyrir á svæðinu, sem og í næsta nágrenni, mannvirki að viðlíka hæð og umfangi. Verður einnig að hafna því að kærendur geti talist eiga réttmætar væntingar til þess að skipulagsheimildir samkvæmt deiliskipulagi verði ekki nýttar til fulls. Loks verður bent á að gert er ráð fyrir því í aðalskipulaginu að í skipulags­gerð í tengslum við nýbyggingar verði tekið tillit til hverfisverndarmarkmiða.

39. Í máli þessu er einnig deilt um þýðingu þess að Aðalstræti sé á verndarsvæði í byggð samkvæmt lögum nr. 87/2015, sbr. auglýsingu nr. 1173 sem birt var í B-deild Stjórnartíðinda 9. nóvember 2023. Í greindri auglýsingu kemur fram að Neðstikaupstaður og Skutulsfjarðareyri á Ísafirði hafi verið gerð að sérstöku verndarsvæði innan sveitarfélagsins samkvæmt ákvæðum laganna og kom afmörkun svæðisins fram í auglýsingunni. Má af þeirri lýsingu ráða að lóð nr. 4a við Sindragötu á mörk að svæðinu, en lóðir nr. 8 og 10 við Aðalstræti eru innan þess. Vegna þessa er það mat úrskurðarnefndarinnar að tilvitnuð lög hafi ekki þýðingu fyrir úrlausn þessa máls.

40. Með vísan til þess sem að framan er rakið verður hin kærða ákvörðun ekki álitin haldin neinum þeim form- eða efnisannmörkum sem varðað geta gildi hennar og verður kröfu kærenda um ógildingu hennar því hafnað.

Úrskurðarorð

Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu þeirrar ákvörðunar byggingarfulltrúa Ísafjarðarbæjar frá 11. desember 2025 að samþykkja byggingaráform á lóð nr. 4a við Sindragötu.