Skip to main content
Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála
nóv 21
Love0

59/2018 Urðunarsvæði á Bakkafirði

Með

Árið 2019, fimmtudaginn 21. nóvember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Ásgeir Magnússon dómstjóri.

Fyrir var tekið mál nr. 59/2018, kæra á ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 21. mars 2018 um að veita starfsleyfi fyrir urðunarstað í Slökkum, norðaustan við Bakkafjörð, Langanesbyggð.  

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 24. apríl 2018, er barst nefndinni sama dag, kæra Halldór fiskvinnsla ehf., Hafnargötu 8, eigandi, Kötlunesvegi 1, og eigandi, Vík, Bakkafirði, þá ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 21. mars 2018 að veita starfsleyfi fyrir urðunarstað við Bakkafjörð í Langanesbyggð. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Jafnframt var þess krafist að „starfsemi urðunarstaðarins yrði stöðvuð til bráðabirgða“ á meðan málið væri til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni en því var hafnað með úrskurði nefndarinnar uppkveðnum 15. maí 2018.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Umhverfisstofnun 5. júní 2018 og í ágúst, september og nóvember 2019.

Málavextir: Sorpurðunarsvæði hefur verið við Bakkafjörð til fjölda ára. Starfsleyfi var fyrst gefið út fyrir urðunarsvæðið 5. september 2002. Það starfsleyfi gilti fyrir meðhöndlun á „allt að 200 tonnum á ári á neyslu- og rekstrarúrgangi á urðunarstað Skeggjastaðahrepps við Bakkafjörð“. Gilti leyfið eingöngu fyrir meðhöndlun á úrgangi frá Skeggjastaðahreppi og nánasta umhverfi. Þórshafnarhreppur og Skeggjastaðahreppur sameinuðust árið 2006 í sveitarfélagið Langanesbyggð og eftir það var urðunarsvæðið nýtt fyrir það sveitarfélag í heild sinni. Starfsleyfið rann út 5. september 2012 og mun áframhaldandi starfsleyfi ekki hafa fengist samþykkt vegna stöðu skipulagsmála fyrir urðunarsvæðið. Mun staðnum því hafa verið lokað og öllu sorpi frá Langanesbyggð ekið á Vopnafjörð til urðunar.

Hinn 30. janúar 2013 lá fyrir ákvörðun Skipulagsstofnunar þess efnis að urðunarsvæði við Bakkafjörð væri ekki líklegt til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif og skyldi því ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Var ákvörðun stofnunarinnar kærð til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála sem með úrskurði sínum, uppkveðnum 29. janúar 2016 í máli nr. 20/2013, hafnaði kröfu um ógildingu hennar. Aðalskipulag Langanesbyggðar 2007-2027 öðlaðist gildi 1. ágúst 2013 og deiliskipulag urðunarsvæðis við Bakkafjörð tæplega tveimur árum síðar, eða 21. júlí 2015. Samkvæmt deiliskipulaginu er um að ræða 3,75 ha svæði sem staðsett er í um 550 m fjarlægð norðaustan þéttbýlisins á Bakkafirði. Heimilt verður að urða allt að 200 tonn árlega af almennum úrgangi.

Hinn 18. nóvember 2015 barst Umhverfisstofnun umsókn Langanesbyggðar um starfsleyfi til reksturs urðunarstaðar við Bakkafjörð. Í umsókninni kom m.a. fram að sótt væri um leyfi til að urða allt að 200 tonn af almennum úrgangi á ári og að áætluð heildarmóttökugeta urðunarstaðarins væri a.m.k. 3.200 tonn. Með tölvupósti Umhverfisstofnunar til Langanesbyggðar 26. janúar 2016 kom stofnunin að athugasemdum og óskaði frekari upplýsinga, m.a. um mannvirki sem staðsett væru í um 200 m fjarlægð frá urðunarstaðnum. Frekari samskipti áttu sér stað milli Umhverfisstofnunar og Langanesbyggðar og með tölvupósti stofnunarinnar til sveitarfélagsins 6. júní 2016 var bent á nánar tilgreinda þætti sem liggja þyrftu fyrir til að umsóknin gæti hlotið samþykki. Í framhaldi þessa fór Langanesbyggð fram á það við Umhverfisstofnun að sveitarfélagið yrði talið falla undir skilgreininguna „afskekkt byggð“, sbr. 3. gr. reglugerðar nr. 738/2003 um urðun úrgangs, og að veittar yrðu undanþágur frá kröfum um jarðfræðilega tálma og botnþéttingu, gassöfnun, söfnun sigvatns og viðveru starfsmanna.

Við vinnslu umsóknarinnar mun hafa komið í ljós að þurrkhjallar, þar sem fram færi framleiðsla á matvælum, væru staðsettir innan við 500 m frá urðunarstaðnum. Í kjölfar bréfa Umhverfisstofnunar til Langanesbyggðar, þar sem bent var á að slíkt samræmdist ekki 12. gr. reglugerðar nr. 738/2003, fór sveitarfélagið þess á leit við stofnunina með bréfi, dags. 14. júlí 2017, að hún veitti undanþágu frá tilvitnaðri 12. gr. reglugerðarinnar. Í erindi Langanesbyggðar kom fram að urðunarsvæði Vopnafjarðar væri hætt að taka við sorpi frá sveitarfélaginu og stæði vilji til þess að „opna tímabundið aftur gamla urðunarsvæðið við Bakkafjörð“. Féllst Umhverfisstofnun á framkomna beiðni að fenginni jákvæðri umsögn Heilbrigðiseftirlits Norðurlands eystra. Hinn 12. október 2017 leitaði Umhverfisstofnun umsagnar heilbrigðiseftirlitsins að nýju með vísan til þágildandi 8. gr. reglugerðar nr. 785/1999 um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun. Með tölvupósti 7. nóvember s.á. sendi stofnunin eftirlitinu tillögu að starfsleyfi. Barst stofnuninni svar 23. nóvember s.á. og voru engar athugasemdir gerðar við fyrirhugað starfsleyfi.

Tillaga að nýju starfsleyfi fyrir urðunarstað við Bakkafjörð ásamt umsagnargögnum og greinargerð um áhrif hugsanlegrar mengunar var auglýst til kynningar á tímabilinu 7. nóvember til 7. desember 2017. Veittur var frestur til að skila inn skriflegum athugasemdum til sama tíma og bárust nokkrar athugasemdir á kynningartíma. Lutu þær m.a. að nálægð urðunarstaðarins við byggðina á Bakkafirði.

Með tölvubréfi Umhverfisstofnunar til Skipulagsstofnunar 19. janúar 2018 kom fram að við vinnslu starfsleyfisins hefði komið í ljós að urðunarstaðurinn við Bakkafjörð væri í tæplega 500 m fjarlægð frá þéttbýlinu við Bakkafjörð, en ekki í 550 m fjarlægð, líkt og fram hefði komið í tilkynningu. Var þess óskað að upplýst yrði hvort Skipulagsstofnun teldi þörf á því að endurskoða ákvörðun sína um matsskyldu framkvæmdarinnar í ljósi þessara upplýsinga. Taldi stofnunin í svarbréfi sínu 26. febrúar s.á. að ekki væri ástæða til að endurskoða ákvörðunina. Benti Skipulagsstofnun á að í starfsleyfi væri hægt að setja ákvæði sem tryggðu að áhrif yrðu ekki neikvæðari en gert hefði verið ráð fyrir, þrátt fyrir að staðurinn væri nær.

Hinn 21. mars 2018 gaf Umhverfisstofnun út starfsleyfi til Langanesbyggðar fyrir urðun úrgangs á urðunarstað í Slökkum, norðaustan við Bakkafjörð, og var starfsleyfið birt á vefsvæði stofnunarinnar 28. s.m. Gildir leyfið til 21. mars 2034, eða til 16 ára. Með leyfinu er heimilað að taka á móti og urða allt að 200 tonn af úrgangi á ári. Var lögmanni kærenda máls þessa tilkynnt um lyktir málsins með tölvubréfi 28. mars 2018 og einnig öðrum er komið höfðu að athugasemdum.

Málsrök kærenda: Kærendur byggja á því að meðferð málsins hafi verið háð ágöllum og ekki hafi verið efnisleg skilyrði til útgáfu hins kærða starfsleyfis. Jafnframt sé leyfið í ósamræmi við réttarheimildir og ákvarðanir sem Umhverfisstofnun sé bundin af. Þá hafi stofnunin ekki fjallað um innsendar athugasemdir eins kærenda máls þessa, en það sé ekki í samræmi við 7. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir.

Forsendur hafi ekki verið til útgáfu starfsleyfis þar sem ágallar hafi verið á málsmeðferð vegna matsskylduákvörðunar auk þess sem forsendur hennar hafi breyst. Forsendur um fjarlægð frá íbúðarbyggð hafi verið rangar, en gengið hafi verið út frá því að urðunarstaðurinn væri fjær íbúðarbyggð en 500 m. Hluti af svæði því sem skipulagt hafi verið fyrir urðun sé hins vegar nær íbúðarbyggð, auk þess sem taka verði  tillit til íbúðarhúsalóða og annarra svæða sem fólk dveljist reglubundið á. Við meðferð málsins hafi þess ekki verið gætt að tvö til þrjú þurrkhjallasvæði væru innan við 500 m frá urðunarstaðnum og hafi fiskhjöllum eins kærenda verið lokað vegna þessa. Staðsetning framkvæmdar sé veigamikið atriði sem líta skuli til þegar tekin sé ákvörðun um matsskyldu hennar. Jafnframt hafi lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum verið breytt síðan og lagagrundvöllur um mögulega matsskyldu því annar. Þá sé bent á 12. gr. laga nr. 106/2000 varðandi endurskoðun á matsskýrslu, m.a. vegna breyttra forsendra. Telji kærendur augljóst að málsmeðferð hefði átt að endurtaka varðandi matsskyldu og endurskoða ákvörðun Skipulagsstofnunar þar um frá 30. janúar 2013.

Staðsetning urðunarstaðarins sé ekki í samræmi við reglugerðir sem um málið gildi og sé í því sambandi vísað til 2. mgr. 19. gr. reglugerðar nr. 737/2003 um meðhöndlun úrgangs. Urðunarstaðurinn liggi við íbúðarbyggðina á Bakkafirði og sé í um 500 m fjarlægð frá grunnskóla Bakkafjarðar, en nær einstökum húsum, þ.m.t. húsum eins kæranda. Hús annars kæranda liggi rétt um 500 m frá urðunarsvæðinu. Þriðji kærandinn sé eigandi fiskhjalla sem verði ónothæfir þar sem þeir séu í um 350 m fjarlægð frá mörkum urðunarsvæðisins. Staðsetning fyrirhugaðs urðunarstaðar sé á svæði sem almennt sé notað til útivistar og sé staðsetning hans afar óheppileg fyrir íbúa Bakkafjarðar, sérstaklega í ljósi þeirrar margföldunar á urðun sem gert sé ráð fyrir. Muni urðunarstaðurinn hafa veruleg áhrif á umhverfi og samfélag á Bakkafirði og með því raska öryggi, lífsgæðum og fjárhagslegum hagsmunum með ýmsum hætti.

Ekki sé forsenda til að ákvarða gildistíma starfsleyfisins til ársins 2034. Í fyrrnefndri ákvörðun Skipulagsstofnunar sé gert ráð fyrir því að hægt sé að nýta svæðið til ársins 2028. Sé stefnu deiliskipulagsins fylgt gæti gildistími leyfisins verið til ársins 2022. Þá samræmist samþykkt leyfisins ekki aðalskipulagi Langanesbyggðar, en í greinargerð þess komi beinlínis fram að það sé ekki stefna sveitarfélagsins að urðunarstaður verði rekinn við Bakkafjörð. Aðalskipulagið hafi gert ráð fyrir því að staðnum yrði lokað. Hann hafi verið lokaður í nokkur misseri og ekki hafi verið gert ráð fyrir því í aðalskipulagi að staðurinn yrði opnaður aftur. Í ljósi þessa séu engar forsendur til að gefa út stafsleyfi til 16 ára.

Vísað sé til 17. gr. laga nr. 55/2003 um meðhöndlun úrgangs en þar komi fram að í starfsleyfi skuli vera ákvæði sem tryggi að meðhöndlun úrgangs samræmist viðeigandi áætlunum. Hið kærða starfsleyfi sé ekki í samræmi við úrgangsáætlun Langanesbyggðar og því sé óheimilt að veita leyfið. Í áætluninni komi skýrlega fram að byggja eigi upp nýjan urðunarstað í sveitarfélaginu. Fram komi að heildarmagn úrgangs í sveitarfélaginu sé á milli 18-1900 tonn, þar af sé almennur úrgangur samtals 220 tonn og annar óflokkaður úrgangur 390 tonn. Áætlunin sé bindandi fyrir sveitarstjórn Langanesbyggðar, sem og fyrir Umhverfisstofnun þegar komi að afgreiðslu starfsleyfisumsóknar. Gangi hún framar skipulagsáætlunum enda mun sértækari en almenn ákvæði aðalskipulags. Tilvísun í starfsleyfinu til fyrrnefndrar 17. gr. breyti því ekki að starfsleyfið samræmist ekki viðkomandi áætlun. Ljóst sé að innan sveitarfélagsins falli til mun meira magn af úrgangi en urðunarstaðurinn ráði við. Ef horft sé til nýlegra áætlana um meðhöndlun úrgangs megi gera ráð fyrir að meðaltal heimilisúrgangs á hvern einstakling sé um 350 kg. Það þýði að í 500 manna sveitarfélagi falli þá til 175 tonn af heimilisúrgangi á ári en líklegt sé að það magn sé meira vegna fjarlægða og aukins magns umbúða vegna hvers kyns nauðsynjavara. Jafnframt sé urðunarstaðurinn ætlaður fyrir úrgang vegna veiða og fiskvinnslu, auk annars konar rekstrarúrgangs, og geti sá úrgangur numið nokkur hundruð tonnum á ári.

Skilyrði um fullnægjandi starfsleyfistryggingu sé ekki til staðar. Draga verði í efa að bókun sveitarstjórnar geti verið grundvöllur innheimtu starfsleyfistryggingar og/eða annarrar tryggingar. Samræmist bókunin ekki 69. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011 um ábyrgðir sveitarfélaga, sbr. einkum 3. mgr. ákvæðisins. Í bókuninni sé ekki gerð grein fyrir þeirri fjárhæð sem ábyrgðin varði. Þá hafi verið áréttað í bókun hluta sveitarstjórnar varðandi starfsleyfisumsókn að urðunarstaðurinn á Bakkafirði tæki einungis við hluta af þeim úrgangi sem félli til í Langanesbyggð.

Málsrök Umhverfisstofnunar: Af hálfu Umhverfisstofnunar er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði staðfest. Verði ekki séð að einn kærenda, fiskvinnslufyrirtæki, eigi lögvarða hagsmuni af ákvörðun Umhverfisstofnunar enda hafi önnur stjórnvöld tekið ákvörðun um starfsemi umræddra fiskhjalla.

Fyrir liggi að úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hafi staðfest ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 30. janúar 2013 um að umrædd framkvæmd þyrfti ekki að sæta mati á umhverfisáhrifum. Hafi Skipulagsstofnun talið að ekki væri ástæða til að endurskoða greinda ákvörðun stofnunarinnar. Í greinargerð starfsleyfisins sé m.a. gerð grein fyrir heimild Umhverfisstofnunar til að víkja frá 12. gr. reglugerðar nr. 738/2003 um urðun úrgangs og þeim rökstuðningi sem liggi því að baki að vikið hafi verið að litlu leyti frá fjarlægðarmörkum. Það að heimildin hafi verið nýtt hafi ekki í för með sér breytingu á umhverfisáhrifum urðunarstaðarins eða á fyrrnefndri matsskylduákvörðun.

Í greinargerð starfsleyfisins sé einnig fjallað um tengsl við skipulag og aðrar áætlanir. Samkvæmt reglugerð nr. 738/2003 skuli fylgja umsókn um starfsleyfi upplýsingar um stöðu skipulags á svæðinu. Í reglugerð nr. 785/1999 um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun komi m.a. fram að starfsemin þurfi að samræmast gildandi deiliskipulagi. Fyrir liggi deiliskipulag urðunarsvæðisins frá árinu 2015 og sé áskilnaði ofangreindra reglugerða því fullnægt. Í greinargerð aðalskipulags sveitarfélagsins komi fram að stefnt sé að því að urðunarstaðnum verði lokað þegar nýtt svæði taki við, en þarna komi fram stefna sem ekki hafi raungerst í skipulagsmálum í sveitarfélaginu. Þá segi í greinargerð deiliskipulagsins að stefnt sé að lokun svæðisins þegar aðrar lausnir liggi fyrir en Umhverfisstofnun telji að þær lausnir liggi ekki fyrir. Enn fremur sæki sveitarfélagið um hefðbundið starfsleyfi til 16 ára eins og skýrt sé tekið fram í greinargerð deiliskipulagsins að gert verði. Verði því ekki annað séð en að starfsemin sé í samræmi við skipulag. Magn úrgangs sem heimilt sé að urða byggi á því sem fram komi í umsókn Langanesbyggðar og falli til meiri úrgangur þá fari málið í annan farveg. Þá meti Umhverfisstofnun það svo að ábyrgðaryfirlýsing sem lögð hafi verið fram sé fullnægjandi.

Athugasemdir Langanesbyggðar: Af hálfu sveitarfélagsins er öllum málsástæðum kærenda hafnað. Öll skilyrði laga og reglna fyrir útgáfu umrædds starfsleyfis séu uppfyllt, líkt og útgefið leyfi beri með sér. Eina ástæða þess að sveitarfélagið hafi ekki fengið starfsleyfið framlengt í september 2012 hafi verið sú að á þeim tíma hafi hvorki verið í gildi aðal- né deiliskipulag fyrir urðunarsvæðið, en úr því hafi verið bætt. Á meðan vinna Umhverfisstofnunar við gerð starfsleyfisins hafi staðið yfir hafi sveitarfélagið í tvígang óskað eftir og fengið tímabundna undanþágu frá starfsleyfi á grundvelli 2. málsl. 1. mgr. 14. gr. laga nr. 55/2003 um meðhöndlun úrgangs. Hafi urðunarstaðurinn því verið í notkun undanfarin ár þótt varanlegt starfsleyfi hafi ekki legið fyrir allan tímann.

Staðhæfingum um að ágallar hafi verið á málsmeðferð hinnar matsskyldu ákvörðunar sé hafnað. Heilbrigðisnefnd Norðurlands eystra hafi samþykkt fyrir sitt leyti beiðni um að veitt yrði undanþága frá fjarlægðarmörkum sem tilgreind séu í 12. gr. reglugerðar nr. 738/2003 um urðun úrgangs. Líkt og fram komi í starfsleyfinu og fylgiskjali með því liggi fyrir að urðun sorps muni ávallt fara fram í a.m.k. 500 m fjarlægð frá íbúðarbyggð. Í starfsleyfinu séu einnig ákvæði um mótvægisaðgerðir til að koma í veg fyrir ónæði af nálægð urðunarstaðarins við íbúðarbyggð. Um sé að ræða enduropnun á urðunarstað sem starfræktur hafi verið á grundvelli starfsleyfis til fjölda ára án nokkurra athugasemda. Hafi ekkert breyst í nærumhverfi urðunarstaðarins á síðustu árum nema að grunnskóli sé ekki lengur starfræktur á Bakkafirði. Bygging sú sem áður hafi hýst grunnskólann sé nú nýtt undir ferðaþjónustu. Að auki sé hún í vel yfir 500 m fjarlægð frá urðunarsvæðinu.

Starfsleyfi Umhverfisstofnunar séu tímabundin lögum samkvæmt og séu að jafnaði gefin út til 16 ára. Heimilt sé að endurskoða starfsleyfi skv. 2. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Þá sé því hafnað að starfsleyfið sé ekki í samræmi við aðalskipulag Langanesbyggðar eða áætlanir sveitarfélagsins.

Sveitarfélagið hafi ekki farið í grafgötur með það að vonir hafi staðið til þess að á næstu árum verði nýr urðunarstaður opnaður, fari svo að hentugt svæði finnist. Þegar og ef slíkt svæði finnist liggi fyrir að það muni taka langan tíma að útbúa svæðið fyrir urðun þannig að það uppfylli öll skilyrði laga og reglna til veitingar starfsleyfis. Um sé að ræða afar tíma- og kostnaðarfrekt verkefni sem þurfi að vanda vel. Þrátt fyrir að sveitarfélagið áætli til framtíðar að finna annan urðunarstað sé ekkert í hendi í þeim efnum, auk þess sem sveitarfélagið hafi hvorki skuldbundið sig til þess að finna nýjan urðunarstað né að hefja urðun á sorpi á nýjum stað innan tiltekins tíma.

 

Þeirri staðhæfingu að mun meira af úrgangi muni falla til en urðunarstaðurinn ráði við sé hafnað, enda sé hún órökstudd með öllu. Heimild sú sem veitt sé í nýja starfsleyfinu sé sú sama og veitt hafi verið í síðasta starfsleyfi. Ekki sé ætlunin að urða meira á svæðinu en starfsleyfið heimili. Þá sé bent á að frá því að umrætt urðunarsvæði hafi verið opnað á ný á árinu 2017 hafi engin formleg kvörtun borist sveitarfélaginu sem tengist því.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti þeirrar ákvörðunar Umhverfisstofnunar að veita starfsleyfi fyrir urðun úrgangs á urðunarstaðnum í Slökkum, norðaustan við Bakkafjörð, Langanesbyggð. Veitir leyfið heimild til að taka á móti og urða allt að 200 tonn af úrgangi á ári, líkt og heimilt var samkvæmt eldra starfsleyfi, útgefnu 5. september 2002. Umhverfisstofnun hefur dregið í efa kæruaðild eins kæranda sem hefur staðið að meðhöndlun fisks á fiskhjöllum í grennd við urðunarstaðinn. Sú starfsemi fer ekki lengur þar fram í hjöllunum og eru möguleikar á notkun hjallanna takmarkaðir vegna þeirrar starfsemi sem hið kærða leyfi heimilar. Hjallarnir munu vera í eigu kæranda þótt þeir séu staðsettir á landi sveitarfélagsins. Hefur kærandi því lögvarða hagsmuni af úrlausn kærumáls þessa og aðild að því.

Samkvæmt 6. gr. laga nr. 7/1998  um hollustuhætti og mengunarvarnir skal allur atvinnurekstur, sbr. viðauka I-V, hafa gilt starfsleyfi. Í ákvæðinu er tekið fram að starfsleyfi skuli veitt starfsemi uppfylli hún þær kröfur sem til hennar eru gerðar samkvæmt lögunum og reglugerðum settum samkvæmt þeim að teknu tilliti til annarrar löggjafar. Á þeim tíma þegar hin kærða ákvörðun var tekin var í gildi reglugerð nr. 785/1999 um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun. Auk framangreinds eru sérákvæði um urðunarstaði í lögum nr. 55/2003 um meðhöndlun úrgangs. Samkvæmt 1. gr. laganna er markmið þeirra m.a. að tryggja að úrgangsstjórnun og meðhöndlun úrgangs fari þannig fram að ekki skapist hætta fyrir heilbrigði manna og dýra, umhverfið verði ekki fyrir skaða og að ekki skapist óþægindi vegna hávaða eða ólyktar. Í reglugerð nr. 738/2003 um urðun úrgangs er að finna nánar útfærðar reglur um urðun, s.s. um umsókn og útgáfu starfsleyfis, staðarval urðunarstaða og starfsleyfistryggingu.

Mat á umhverfisáhrifum urðunarsvæðisins við Bakkafjörð hefur ekki farið fram og liggur fyrir ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 30. janúar 2013 þess efnis að urðunarsvæðið skuli ekki háð slíku mati. Svo sem greinir í málavaxtalýsingu var þeirri ákvörðun skotið til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála sem hafnaði því að ógilda greinda ákvörðun. Verður ekki séð að kærendur hafi beint því til Skipulagsstofnunar að taka ákvörðun sína til endurskoðunar en  Umhverfisstofnun beindi fyrirspurn til hennar þess efnis af því tilefni að fjarlægð urðunarstaðarins frá þéttbýlinu á Bakkafirði hefði reynst minni en talið hefði verið í matsskyldukvörðuninni. Taldi Skipulagsstofnun ekki ástæðu til að endurskoða ákvörðun sína vegna þessa. Hvað varðar tilvísun kærenda til 12. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum þá er til þess að líta að ákvæðið tekur aðeins til endurskoðunar matsskýrslu en hún liggur eðli málsins samkvæmt ekki fyrir þar sem ekki hefur farið fram mat á umhverfisáhrifum. Loks hefur ákvörðun Skipulagsstofnunar um að umrædd framkvæmd skuli ekki sæta mati á umhverfisáhrifum ekki verið hnekkt af dómstólum. Stendur sú ákvörðun því óhögguð og kemur ekki til frekari skoðunar hjá úrskurðarnefndinni.

Athugasemdir kærenda í máli þessu beinast einkum að því að umræddur urðunarstaðar sé of nálægt byggðinni á Bakkafirði og á svæði sem notað sé til útivistar. Þá séu engar forsendur til að gefa út starfsleyfi til 16 ára en áætlanir sveitarfélagsins geri ráð fyrir að staðnum verði lokað. Fram kemur í gögnum málsins að Umhverfisstofnun telji að núverandi urðunarreinar séu vel rúmlega 500 m frá næsta íbúðarhúsi, en húsið sé rétt innan við 500 m frá mörkum urðunarstaðarins samkvæmt deiliskipulagi.

Með skilyrðum í hinu kærða starfsleyfi er með ýmsum hætti leitast við að koma til móts við athugasemdir er bárust við starfsleyfistillöguna á kynningartíma og lutu m.a. að nálægð urðunarstaðarins við íbúðarbyggð. Þannig er t.a.m. áskilið í gr. 3.11 að gott skipulag skuli vera á urðunarstaðnum og halda skuli stærð vinnuflatar í lágmarki hverju sinni. Einungis sé heimilt að urða í reinar sem séu í a.m.k. 500 m fjarlægð frá íbúðarbyggð. Úrgangur sem lagður hafi verið í urðunarhólf skuli birgður samdægurs með þekjuefni og skv. gr. 3.12 skuli urðunarhólf hulin jarðvegslagi, eða lagi úr sambærilegu efni, eftir fyllingu. Samkvæmt gr. 2.1 skuli farið með allan úrgang við meðhöndlun á þann hátt að tryggt sé að hann valdi sem minnstum óþrifnaði eða ónæði, svo sem foki úrgangsefna, ryki, ólykt eða hávaða. Fjallað er sérstaklega um varnir gegn mengun ytra umhverfis í 3. kafla starfsleyfisins. Í gr. 3.4 eru sett skilyrði um varnir gegn lyktarmengun og í gr. 3.5 um varnir gegn foki úrgangsefna. Fram kemur í gr. 3.6 að rekstraraðili skuli leitast við að lágmarka hávaða frá starfseminni og uppfylla ákvæði reglugerðar nr. 724/2008 um hávaða. Þá er tiltekið í gr. 1.7 í starfsleyfinu að það skuli endurskoða að jafnaði á fjögurra ára fresti, sbr. 20. gr. reglugerðar nr. 785/1999. Einnig er skylt að endurskoða starfsleyfið ef forsendur rekstrarins breytast, t.d. ef mengun af völdum rekstrarins er meiri en búast mátti við þegar starfsleyfið var gefið út. Að framangreindu virtu er ljóst að starfsleyfið er bundið ákveðnum skilyrðum sem miða að því að vega á móti þeim umhverfisáhrifum sem af starfseminni getur stafað og er efni þess hvað þetta varðar ítarlegra en í eldra starfsleyfi.

Svo sem mælt er fyrir um í 7. gr. laga nr. 7/1998 auglýsti Umhverfisstofnun tillögu sína að starfsleyfi og veitti lögboðinn frest til að gera við hana athugasemdir. Í greinargerð Umhverfisstofnunar með starfsleyfinu kemur fram að á auglýsingartíma hafi borist þrjár athugasemdir. Er greint frá þeim aðilum sem komu á framfæri athugasemdum, þær reifaðar og þeim svarað af hálfu stofnunarinnar. Ekki er hins vegar vikið að því að einn kærandi máls þessa, hafi sent stofnuninni athugasemdir og er athugasemdum hans því ekki svarað sérstaklega. Heimild til að koma að athugasemdum áður en ákvörðun er tekin er nátengd rétti til andmæla, sem og skyldu stjórnvalda til að tryggja að mál hafi verið nægilega rannsakað áður en ákvörðun er tekin í því, sbr. 10. og 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þegar litið er til þeirra svara er fram koma í greinargerðinni er þó ljóst að fyrir liggja svör stofnunarinnar við þeim athugasemdum sem kærandi setti fram, enda voru þær samhljóða athugasemdum annarra kærenda. Verður því ekki séð að kærandi hafi orðið fyrir réttarspjöllum eða rannsókn málsins verið áfátt vegna þessa.

Aðalskipulag Langanesbyggðar 2007-2027 gerir ráð fyrir sorpurðunarsvæði við Bakkafjörð og tók deiliskipulag urðunarsvæðis við Bakkafjörð gildi á árinu 2015. Samkvæmt greinargerð deiliskipulagsins er um að ræða 3,75 ha skipulagssvæði, staðsett í um 550 m fjarlægð norðaustan þéttbýlisins á Bakkafirði. Heimilt verði að urða allt að 200 tonn árlega af almennum úrgangi og með hámarksnotkun urðunarsvæðisins samkvæmt starfsleyfi muni það duga a.m.k. til ársins 2029. Í greinargerðinni er lögð áhersla á að þrátt fyrir að deiliskipulagið sé ótímabundið og að sótt verði um hefðbundið starfsleyfi fyrir urðunarstaðinn til 16 ára þá sé það skýr sameiginleg stefna sveitarfélagsins og íbúa á Bakkafirði að urðunarsvæðinu við Bakkafjörð verði lokað um leið og aðrar leiðir til meðhöndlunar og/eða urðunar sorps verði færar, en stefnt sé að því að það verði innan 7-10 ára. Í svörum sveitarfélagsins við athugasemdum er bárust við tillögu að aðalskipulagi Langanesbyggðar er og tekið fram að hafin sé vinna við að finna framtíðarurðunarstað fyrir sveitarfélagið og muni svæðinu verða lokað og frá því gengið þegar nýtt svæði taki við.

Samkvæmt 6. gr. laga nr. 55/2003 skal sveitarstjórn semja og staðfesta svæðisáætlun um meðhöndlun úrgangs sem gildi fyrir viðkomandi svæði til tólf ára í senn og skal sú áætlun fylgja stefnu um meðhöndlun úrgangs og stefnu um úrgangsforvarnir. Í svæðisáætlun Langanesbyggðar um meðhöndlun úrgangs 2005-2020 kemur fram að það sé stefna yfirvalda í Langanesbyggð að einungis einn urðunarstaður verði í sveitarfélaginu og sé miðað við að útbúa nýjan stað í landi Skeggjastaða í Bakkafirði. Við gerð aðalskipulags, sem nú sé verið að vinna, sé miðað við þessa staðsetningu og í framhaldi verði farið í mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar, auk nauðsynlegrar sýnatöku, og fengin nauðsynleg leyfi frá Umhverfisstofnun. Er og lögð fram sú tillaga að unnið verði að skipulagningu og uppbyggingu á nýjum urðunarstað í Langanesbyggð.

Almennt er Umhverfisstofnun við útgáfu starfsleyfis bundin af þeim stefnum og skilmálum er fram koma í skipulagsáætlunum sveitarfélaga, sbr. ákvæði þar um í 14. og 16. gr. þágildandi  reglugerðar nr. 785/1999 og núgildandi 1. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998, eins og henni var breytt með lögum nr. 88/2018. Líkt og fram hefur komið gildir hið umdeilda starfsleyfi í 16 ár, eða til ársins 2034, en í 2. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998 segir að starfsleyfi skuli gefið út til tiltekins tíma og skv. 15. gr. sömu laga skal útgefandi þess endurskoða það reglulega, a.m.k. á 16 ára fresti. Það hvílir þó engin skylda á Umhverfisstofnun til þess að gefa leyfi út til 16 ára og hefði stofnunin, með vísan til þeirrar stefnu sveitarfélagsins að urðunarstaðnum skuli lokað, getað takmarkað gildistíma leyfisins. Það verður hins vegar ekki fram hjá því litið að í greindum áætlunum er eingöngu að finna ráðagerð um að urðunarstaðnum verði lokað án þess að sérstök tímamörk séu tilgreind öðruvísi en til viðmiðunar. Þá hefur Umhverfisstofnun heimildir til að endurskoða hið umdeilda starfsleyfi breytist forsendur fyrir útgáfu þess, sbr. 2. mgr. 5. gr. a. í lögum nr. 7/1998, sbr. og 21. gr. þágildandi reglugerðar nr. 785/1999, og er það skilyrði sett í starfsleyfinu að rekstraraðili skuli haga starfsemi í samræmi við gildandi deiliskipulag. Loks leiðir 16 ára gildistími starfsleyfisins, sem mælir fyrir um að urða megi allt að 200 tonn árlega til þess að leyfilegt heildarmagn til urðunar verður ekki meira en 3.200 tonn. Er það í samræmi við niðurstöðu matsskylduákvörðunar Skipulagsstofnunar, þar sem tekið er fram að með hámarksnotkun urðunarsvæðisins sé gert ráð fyrir að svæðið dugi a.m.k. til ársins 2028, en áætlað heildarmagn urðaðs úrgangs geti þá orðið allt að 3.200 tonn. Af tilvitnuðu orðalagi er ljóst að fyrst og fremst er miðað við getu svæðisins og ráðist notkunartími þess af henni.

Það er enn fremur skilyrði starfsleyfisins að starfsemin skuli samræmast viðeigandi áætlunum og viðmiðunum, sbr. 17. gr. laga nr. 55/2003, en skv. i-lið ákvæðisins skal vera í starfsleyfi ákvæði sem tryggja að meðhöndlun úrgangs samræmist viðeigandi áætlunum og viðmiðum um móttöku og meðhöndlun úrgangs, sem kveðið sé á um í lögunum og reglum sem settar séu samkvæmt þeim. Í fyrrnefndri svæðisáætlun Langanesbyggðar eru upplýsingar um heildarmagn úrgangs sem til fellur á svæðinu en tölur eru birtar með fyrirvara. Samkvæmt svæðisáætluninni er samanlagt magn af almennum úrgangi, annars vegar í Skeggjastaðahreppi og hins vegar í Þórshafnarhreppi, 220 tonn. Mun úrgangur þaðan vera færður til urðunar á stað þeim sem hið kærða starfsleyfi tekur til en það heimilar einungis urðun á 200 tonnum af úrgangi á ári. Ákveðið misræmi er því á milli heimilda til urðunar samkvæmt starfsleyfinu og þess sem fram kemur í svæðisáætlun, en mögulegt umframmagn úrgangs sem farga þarf í sameiginlegu sveitarfélagi Langanesbyggðar kemur ekki til álita í máli því sem hér um ræðir, enda er ljóst að leyfið tekur þrátt fyrir misræmið eingöngu til 200 tonna af úrgangi.

Í IV. kafla reglugerðar nr. 738/2003 er fjallað um starfsleyfi fyrir urðunarstaði. Er í 12. gr. mælt fyrir um staðarval urðunarstaða, en þar segir að til að vernda heilsu fólks skuli urðunarstaðir ekki vera nær íbúðarhverfum, skólum, matvælaframleiðslu- og sölustöðum, heilbrigðisstofnunum og öðrum dvalarstöðum fólks en sem nemi 500 metrum. Jafnframt skuli við staðsetningu urðunarstaða taka mið af þeim kröfum sem fram komi í 1. viðauka. Synja skuli um starfsleyfi bendi staðsetning og einkenni urðunarstaðar, sbr. lið 1.1. í 1. viðauka, til þess að urðunarstaðurinn skapi alvarlega hættu fyrir umhverfið þrátt fyrir fyrirhugaðar mótvægisaðgerðir. Heimilt er að víkja frá meginreglu 12. gr. að ákveðnum skilyrðum uppfylltum, en skv. 2. ml. 2. mgr. 12. gr. getur Umhverfisstofnun í starfsleyfi þegar ríkar ástæður mæla með og að fenginni umsögn viðkomandi heilbrigðisnefndar vikið frá þessum mörkum með hliðsjón af jarðfræði, landslagi og veðurfari á urðunarstað, magni úrgangs, tegundum, fyrirhuguðum mótvægisaðgerðum, flokki urðunarstaðar og frágangi á urðunarstað.

Í umsögn Heilbrigðiseftirlits Norðurlands eystra frá ágúst 2017 kemur fram að eftirlitið samþykki fyrir sitt leyti undanþágubeiðni fyrir Langanesbyggð vegna urðunar úrgangs við Bakkafjörð enda muni að teknu tilliti til þess að ekki verði urðað innan 500 m frá íbúðarbyggð ekki til þess koma að heilsu fólks verði stefnt í hættu. Var eftirfarandi bókað í fundargerð heilbrigðisnefndar Norðurlandssvæðis eystra 7. september 2017 undir liðnum umsagnir: „[…] heilbrigðisfulltrúi kynnti umsögn um helstu áhersluatriði HNE.“ Mun skammstöfunin HNE vísa til Heilbrigðiseftirlits Norðurlands eystra. Samþykkti Umhverfisstofnun í kjölfarið að veita undanþágu frá fyrrnefndum fjarlægðarmörkum.

Í XII. kafla laga nr. 7/1998 er fjallað um stjórn, skipan og starfsmenn. Kemur þar m.a. fram að ekkert sveitarfélag skuli vera án heilbrigðiseftirlits, sbr. 44. gr., og að landið skiptist í nánar tilgreind eftirlitssvæði þar sem starfi heilbrigðisnefnd, kosin eftir hverjar sveitarstjórnarkosningar, sbr. 45. gr. Samkvæmt 47. gr. laganna er það hlutverk heilbrigðisnefnda að sjá um að framfylgt sé ákvæðum laganna, reglugerða settra samkvæmt þeim, samþykktum sveitarfélaga og ákvæðum í sérstökum lögum eða reglum sem nefndinni er eða kann að vera falið að annast um framkvæmd á. Samkvæmt 1. mgr. 49. gr. ráða heilbrigðisnefndir á hverju eftirlitssvæði heilbrigðisfulltrúa, sem starfa í umboði nefndarinnar, til að annast eftirlit sveitarfélaganna með þeim viðfangsefnum sem undir lögin falla. Skal framkvæmdastjóri heilbrigðiseftirlits, eða heilbrigðisfulltrúi í umboði hans, sitja fundi heilbrigðisnefndar með málfrelsi og tillögurétti og getur hann krafist þess að fundir verði haldnir og að tekin verði þar fyrir tiltekin mál, sbr. 48. gr. Er þannig gerður greinarmunur á hlutverki og stöðu heilbrigðisnefnda og heilbrigðiseftirlits að lögum. Verður því ekki talið að heilbrigðiseftirlit geti veitt umsögn skv. 12. gr. reglugerðar nr. 738/2003, sbr. og 42. gr. laga nr. 7/1998, í skjóli þess að eftirlitið starfi í umboði heilbrigðisnefndar, enda er nefndinni einni ætlað það hlutverk. Rangt stjórnvald veitti því umsögn um undanþágu frá fjarlægðarmörkum og var sú umsögn ekki samþykkt af þar til bæru stjórnvaldi síðar heldur eingöngu kynnt því.

Óumdeilt er í málinu að samkvæmt skipulagsáætlunum er sorpurðunarstaður sá sem um ræðir að hluta til í minni fjarlægð frá þéttbýlinu í Bakkafirði en krafa er gerð um. Urðunarstaðurinn hefur verið í notkun í meira en 20 ár á grundvelli eldri starfsleyfa og undanþága frá starfsleyfisskyldu. Á þeim tíma hefur ávallt verið kveðið á um 500 m lágmarksfjarlægð móttökustöðva fyrir úrgang, s.s. urðunarstaða, frá íbúðarhverfum, sbr. gr. 16.2 í reglugerð um úrgang nr. 805/1999 og gr. 45.2 í heilbrigðisreglugerð nr. 149/1990. Þá mun ekki hafa verið urðað í þeim hluta sem næstur er byggð. Í viðauka með starfsleyfinu er að finna uppdrátt af svæðinu þar sem urðunarreinar eru afmarkaðar og er vísað til þess í gr. 3.11. í starfsleyfinu þar sem tekið er fram að einungis sé heimilt að urða í reinar sem séu í a.m.k. 500 m fjarlægð frá íbúðarbyggð, sbr. kort í viðauka 2. Samkvæmt 12. gr. reglugerðar nr. 738/2003 er tilgangur fjarlægðarmarkanna sá að vernda heilsu fólks. Að framangreindum atvikum virtum verður ekki talið að skort hafi á rannsókn málsins um þetta atriði. Hefur þá verið tekið tillit til sérfræðihlutverks Umhverfisstofnunar, sem og þess að umsagnar staðbundins stjórnvalds var þó leitað með vitneskju þess stjórnvalds sem með réttu hefði átt að gefa umsögnina. Verður sá ágalli á málsmeðferð því ekki látinn raska gildi hinnar kærðu ákvörðunar.

Í 42. gr. laga nr. 7/1998 segir að m.a. ríkisstofnanir skuli leita álits heilbrigðisnefndar um hvers konar ráðstafanir vegna framkvæmda sem lögin taka til. Þá var nánar tiltekið í gr. 8.2 í reglugerð nr. 785/1999 að áður en starfsleyfi væri veitt skyldi leita umsagnar hlutaðeigandi heilbrigðisnefndar. Með vísan til nefnds reglugerðarákvæðis bauð Umhverfisstofnun Heilbrigðiseftirliti Norðurlands eystra með tölvupósti 12. október 2017 að koma að ábendingum eða koma að gerð starfsleyfis með öðrum hætti og með tölvupósti 7. nóvember s.á. sendi stofnunin eftirlitinu tillögu að starfsleyfi. Tók heilbrigðiseftirlitið fram í tölvupósti sínum 23. s.m. að það hefði kynnt sér tillögu að starfsleyfi, um væri að ræða urðunarstað sem áður hefði haft starfsleyfi og að eftirlitið gerði engar athugasemdir. Svo sem áður segir eru hlutverk heilbrigðisnefnda og heilbrigðiseftirlits um margt ólík skv. lögum nr. 7/1998 og þegar tekið er fram í lögum og reglum að leita beri umsagnar heilbrigðisnefndar verður að gera ráð fyrir því að hún sé það stjórnvald sem beri að veita umsögnina. Álitsumleitan er þáttur í rannsókn máls og er jafnan mikilvægt að fá fram afstöðu staðbundinna stjórnvalda til framkvæmda í nærumhverfi þeirra, en á því er hnykkt í athugasemdum með 8. gr. í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 7/1998 að leita skuli álits heilbrigðisnefndar um hvers konar ráðstafanir um framkvæmdir sem lögin taki til á þeirra starfssvæði. Líkt og áður hefur verið reifað eru atvik þessa máls um margt sérstök og þrátt fyrir að umsögn heilbrigðisnefndar liggi ekki fyrir má ljóst vera að nefndin hefur á ýmsum stigum málsins verið upplýst og hún fjallað um urðunarsvæðið. Eins og atvikum máls er hér sérstaklega háttað þykir því sá annmarki að umsagnar nefndarinnar hafi ekki verið leitað ekki þess eðlis að leiða skuli til ógildingar.

Kærandi telur loks að ekki hafi verið staðið með réttum hætti að ábyrgð sveitarfélagsins sem rekstraraðila komi til þess að urðunarstaðnum verði lokað. Annars vegar sé ekki fullnægt skilyrðum laga nr. 7/1998 um fullnægjandi tryggingu og hins vegar samræmist bókun sveitarstjórnar um ábyrgð hennar ekki ákvæði 69. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011 um ábyrgðir sveitarfélaga, sbr. einkum 3. mgr. ákvæðisins.

Meðal skilyrða starfsleyfis fyrir urðunarstað skv. 59. gr. laga nr. 55/2003 er að rekstraraðili hafi lagt fram fullnægjandi fjárhagslega tryggingu eða ábyrgð fyrir því að uppfylltar verði þær skyldur sem starfsleyfinu fylgja, þar á meðal um lokunar- og eftirlitsaðgerðir í kjölfar lokunar urðunarstaðarins. Starfsleyfistrygging skal gilda í 30 ár eftir að urðunarstað er lokað og fjárhæð tryggingar skal tiltekin í starfsleyfi. Fjárhæð tryggingar skal samræmast kostnaði við lokun urðunarstaðarins og þá tíðni vöktunar og sýnatöku sem Umhverfisstofnun telur fullnægjandi og miðast við 30 ára vöktunartímabil. Nánar er vikið að starfsleyfistryggingu í 17. gr. reglugerðar nr. 738/2003, en þar kemur fram að fjárhagsleg trygging eða ábyrgð sem samþykkt skal af Umhverfisstofnun geti verið ábyrgðaryfirlýsing viðkomandi sveitarfélags eða sveitarfélaga eða stofnana þeirra eftir því sem við eigi, sbr. d-lið, og önnur, sambærileg trygging skv. mati Umhverfisstofnunar, sbr. e-lið. Er áréttað í reglugerðarákvæðinu að fjárhæð tryggingar eða ábyrgðar skuli tiltekin í starfsleyfi.

Í máli þessu hefur rekstraraðili lagt fram tryggingu í formi ábyrgðaryfirlýsingar sem sveitarstjórn Langanesbyggðar samþykkti á fundi sínum 30. júní 2016 með svofelldri bókun: „Sveitarstjórn Langanesbyggðar ábyrgist að staðið verði við þær skyldur sem settar eru fram varðandi frágang og vöktun urðunarstaðar sveitarfélagsins á Bakkafirði, sbr. 59. gr. laga nr. 55/2003 um meðhöndlun úrgangs. Af hálfu Langanesbyggðar er litið svo á að bókun þessi jafngildi starfsleyfistryggingu sbr. 43. gr. laga nr. 55/2003 og 17. gr. reglugerðar um urðun úrgangs. Ábyrgð gildi í 30 ár eftir lokun urðunarstaðar.“ Er vísað til þessa í ákvæði 2.9 í starfsleyfinu um tryggingar án þess að fjárhæð ábyrgðarinnar sé tiltekin.

Samkvæmt sveitarstjórnarlögum nr. 138/2011 eru sveitarfélög lögaðilar og ráða þau sjálf málefnum sínum á eigin ábyrgð, sbr. 1. og 4. mgr. 1. gr. laganna. Er þeim og skylt að annast þau verkefni sem þeim eru falin í lögum, sbr. 1. mgr. 7. gr. Kveðið er á um eitt þeirra verkefna í 8. gr. laga nr. 55/2003 þar sem tiltekið er að sveitarstjórn ákveði fyrirkomulag söfnunar á heimilis- og rekstrarúrgangi í sveitarfélaginu og sjái um að starfræktar séu móttöku- og söfnunarstöðvar fyrir úrgang sem falli til í sveitarfélaginu. Samkvæmt skilgreiningum 3. gr. laganna falla m.a. urðunarstaðir undir skilgreininguna förgunarstaðir sem aftur falla undir skilgreininguna á móttökustöð. Starfsleyfi það er um ræðir er gefið út til handa sveitarfélaginu Langanesbyggð, sem er lögaðili, á kennitölu sveitarfélagsins og ábyrgist sveitarstjórn Langanesbyggðar að staðið verði við þær skyldur sem settar eru fram varðandi frágang og vöktun urðunarstaðar sveitarfélagsins á Bakkafirði.

Í 69. gr. sveitarstjórnarlaga segir að sveitarfélag geti veitt einfalda ábyrgð til tryggingar á lánum stofnana og fyrirtækja sem það eigi að öllu leyti, enda sinni þær verkefnum sem teljist til lögákveðinna verkefna sveitarfélaga, sbr. 1. mgr., sem og einfalda ábyrgð til tryggingar á lánum stofnana og fyrirtækja sem það eigi og reki í samvinnu við önnur sveitarfélög eða aðra opinbera aðila, en sú trygging sé bundin við lántöku vegna lögákveðins verkefnis sveitarfélaga, sbr. 2. mgr. Samkvæmt 3. mgr. lagagreinarinnar má sveitarfélag ekki ganga í ábyrgðir vegna annarra skuldbindinga en greinir í 1. og 2. mgr. Í frumvarpi til gildandi sveitarstjórnarlaga segir um 69. gr. að lagt sé til að sveitarfélögum verði almennt óheimilt að gangast í ábyrgðir fyrir aðra starfsemi en þá sem sveitarfélagið gæti sjálft haft á sinni könnu samkvæmt fyrirmælum eða heimild í lögum. Ljóst er af orðalagi lagagreinarinnar og skýringum með henni að stefnt er að því að takmarka heimildir sveitarfélaga til að gangast í ábyrgð við ákveðin tilfelli, svo sem að framan greinir. Sveitarfélag sem sinnir lögboðnum verkefnum sínum í eigin nafni getur hins vegar eðli máls samkvæmt vart haft minni heimildir til að ábyrgjast þau verk sín en greinir í 69. gr. sveitarstjórnarlaga, enda ber það samkvæmt almennum reglum ábyrgð á þeirri starfrækslu og því sem henni kann að fylgja. Þykir nefnt ákvæði því ekki standa því í vegi að sveitarstjórn ábyrgist þá lögboðnu starfsemi, og eftir atvikum eftirmála hennar, með þeim hætti sem gert var í því tilviki sem hér um ræðir.

Þrátt fyrir að gert sé ráð fyrir því í lögum og reglugerðum að fjárhæð ábyrgðar sé tilgreind í starfsleyfi verður ekki fram hjá því litið að Umhverfisstofnun er eftirlátið ákveðið mat um það hvað teljist fullnægjandi fjárhagsleg trygging, sbr. t.d. ráðagerð þar um í e-lið 17. gr. reglugerðar nr. 738/2003, sem áður er vísað til. Er og tekið fram í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 55/2003, í athugasemdum við 15. gr., sem nú er 59. gr., að Umhverfisstofnun skuli meta hvort viðkomandi trygging teljist fullnægjandi. Í máli því sem hér um ræðir mat Umhverfisstofnun framlagða ábyrgðaryfirlýsingu fullnægjandi. Með hliðsjón af framangreindu, sem og því að samkvæmt lokamálslið 1. mgr. 68. gr. sveitarstjórnarlaga standa heildareignir sveitarfélags til tryggingar skuldbindingum þess og að skv. 71. gr. laganna verða sveitarfélög ekki tekin til gjaldþrotaskipta, telur úrskurðarnefndin ekki tilefni til að hrófla við því mati stofnunarinnar.

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið verður kröfu kærenda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar hafnað.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu á ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 21. mars 2018 um að veita starfsleyfi fyrir urðunarstað í Slökkum, norðaustan við Bakkafjörð, Langanesbyggð.

nóv 21
Love0

146/2018 Togarinn Orlik

Með

Árið 2019, fimmtudaginn 21. nóvember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Ásgeir Magnússon dómstjóri.

Fyrir var tekið mál nr. 146/2018, kæra á ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 23. nóvember 2018 um að vísa frá umsókn um starfsleyfi vegna niðurrifs togarans Orlik í Helguvíkurhöfn.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 21. desember 2018, er barst nefndinni sama dag, kærir Hringrás hf. þá ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 23. nóvember 2018 að vísa frá umsókn félagsins um starfsleyfi vegna niðurrifs togarans Orlik í Helguvíkurhöfn. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Einnig að úrskurðarnefndin leggi fyrir Umhverfisstofnun að taka umsókn kæranda til efnislegrar meðferðar og taki eftir atvikum formlega afstöðu til þess hvort að skilyrðum 3. mgr. 2. gr. laga nr. 33/2004 um varnir gegn mengun hafs og stranda sé fullnægt.

Gögn málsins bárust frá Umhverfisstofnun 7. febrúar og 23. október 2019.

Málavextir: Með bréfi til Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja, dags. 8. desember 2017, sótti kærandi um starfsleyfi til niðurrifs á skipinu Orlik í Helguvíkurhöfn, enda væri um starfsleyfisskylda starfsemi að ræða, sbr. ákvæði laga nr. 55/2003 um meðhöndlun úrgangs, með síðari breytingum. Í greinargerð með umsókn kæranda kom fram að togarinn Orlik hafi staðið í Njarðvíkurhöfn frá haustinu 2014. Til hefði staðið að skipið yrði flutt til niðurrifs erlendis en ekki orðið af því sökum töluverðra skemmda á skipinu og líkur verið taldar á því að það myndi sökkva yrði það dregið um langan veg. Kærandi falaðist því eftir leyfi til þess að rífa togarann niður hér á landi, nánar tiltekið á hafnarsvæði í Helguvík í Reykjanesbæ. Vegna lagabreytinga, þar sem verkum var skipt milli heilbrigðisnefnda og Umhverfisstofnunar hvað varðaði niðurrif skipa, mun ekki hafa orðið af frekari meðferð umsóknarinnar en kæranda var leiðbeint um í hvað farveg henni skyldi beint.

Með tilkynningu, dags. 4. apríl 2018, óskaði kærandi eftir ákvörðun um matsskyldu hjá Skipulagsstofnun skv. 6. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, sbr. lið 11.15 í 1. viðauka laganna. Hinn 4. október s.á. lá fyrir ákvörðun Skipulagsstofnunar um að fyrirhuguð framkvæmd væri ekki líkleg til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif með tilliti til eðlis framkvæmdarinnar, staðsetningar hennar og eiginleika hugsanlegra áhrifa hennar, sbr. þau viðmið sem tilgreind eru í 2. viðauka laga nr. 106/2000. Niðurrif togarans Orlik skyldi því ekki háð mati á umhverfisáhrifum.

Hinn 11. október 2018 sótti kærandi um starfsleyfi til Umhverfisstofnunar til að rífa niður togarann Orlik í Helguvíkurhöfn á grundvelli 64. gr. a. í lögum nr. 55/2003. Með umsókninni fylgdi m.a. ástandsskýrsla löggilts matsmanns, dags. 31. júlí 2018, þar sem fram kom að töluverð hætta væri á því að skipið myndi sökkva kæmi að því leki.

Með bréfi Umhverfisstofnunar, dags. 23. nóvember 2018, vísaði stofnunin frá umsókn kæranda um starfsleyfi þar sem stofnunin taldi sér ekki heimilt að veita starfsleyfi fyrir niðurrifi skips á ströndu heldur einungis að gefa út starfsleyfi fyrir starfsstöðvar sem uppfylltu skilyrði til að taka á móti og rífa niður skip. Er það hin kærða ákvörðun í þessu máli.

Málsrök kæranda: Kærandi bendir á að lagaheimild sé fyrir því að veita honum starfsleyfi til niðurrifs skipsins í Helguvík, sbr. 64. gr. a. í lögum nr. 55/2003 um meðhöndlun úrgangs. Með lögum nr. 65/2017 sem breyttu lögum nr. 55/2003 hafi veiting starfsleyfa vegna endurvinnslu skipa yfir 500 brúttótonnum verið flutt til Umhverfisstofnunar. Um hafi verið að ræða innleiðingu á reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins nr. 1257/2013 um endurvinnslu skipa, þar sem gert sé ráð fyrir að viðeigandi endurvinnslustöðvar séu til staðar í aðildarríkjum Evrópusambandsins. Tilvitnað ákvæði 64. gr. a. geri hins vegar engar kröfur til aðstöðu þar sem endurvinnsla skipa yfir 500 brúttótonnum fari fram. Fyrir slíku eigi væntanlega að gera grein í reglugerð sem ráðherra sé gert að setja, sbr. 65. gr. a. í sömu lögum, en slík reglugerð hafi ekki verið sett.

Eftir standi að Umhverfisstofnun veiti samkvæmt fyrrnefndu lagaákvæði starfsleyfi fyrir starfsemi þar sem fram fari endurvinnsla skipa yfir 500 brúttótonnum. Skuli starfsleyfið vera til fimm ára í senn, en að öðru leyti gildi ákvæði 14.-17. gr. laganna um útgáfu starfsleyfa, eftir því sem við eigi. Þar komi ekkert fram sem girði fyrir að starfsleyfi sé veitt í samræmi við umsókn kæranda. Meint heimildarleysi, sem fram komi í ákvörðun Umhverfisstofnunar, sé því ekki til staðar. Þá geti Umhverfisstofnun ekki byggt á ákvæðum og skilyrðum sem tilgreind séu í reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins nr. 1257/2013 að því marki sem þau hafi ekki verið innleidd í íslenskan rétt. Ekki verði fallist á rökstuðning Umhverfisstofnunar þess efnis að framangreind reglugerð sé innleidd með lögum nr. 65/2017. Umhverfisstofnun geti ekki byggt ákvörðun sína á ummælum í greinargerð með frumvarpi ef viðhlítandi reglugerð hafi ekki að fullu verið innleidd eða á reglugerðum sem ráðherra sé ætlað að setja en hafi ekki verið settar.

Ekki verði séð að Umhverfisstofnun hafi með nokkrum hætti reynt að rökstyðja ákvörðun sína um frávísun umsóknarinnar með vísan til gildrar lagastoðar. Umhverfisstofnun virðist einfaldlega telja að eftir gildistöku 64. gr. a. í lögum nr. 55/2003 sé stofnuninni óheimilt að veita starfsleyfi til niðurrifs skips á því iðnaðarsvæði sem umsókn kæranda miði við. Á þá lögskýringu og túlkun Umhverfisstofnunar fallist kærandi ekki. Þá sé kæranda í hinni kærðu ákvörðun bent á að hafa samband við Samgöngustofu vegna málsins, án þess að tilgreint sé nánar í hverju afstaða eða eftir atvikum liðsinni þeirrar stofnunar geti falist. Liggi enda fyrir að skipið sé ekki með haffærisskírteini og sé ekki haffært að mati löggilts úttektaraðila skipa. Þá hafi skipið verið tekið í slipp og inntökum lokað o.s.frv., eins og Umhverfisstofnun sé kunnugt um. Þegar af þessum ástæðum beri að fella ákvörðun stofnunarinnar um frávísun úr gildi og leggja fyrir hana að taka umsókn kæranda um starfsleyfi til efnislegrar meðferðar.

Tilgangur breytingarlaga nr. 65/2017 hafi m.a. verið sá að innleiða reglugerð nr. 1257/2013 en í henni sé gert ráð fyrir að viðeigandi endurvinnslustöðvar séu til staðar í aðildarríkjum Evrópusambandsins og að til þeirra séu gerðar lágmarkskröfur. Slíkum stöðvum sé hins vegar ekki til að dreifa á Íslandi. Ekki verði lagt á kæranda að skikka aðila, sem tæknilega gætu sótt um starfsleyfi til reksturs endurvinnslustöðvar, til að gera slíkt, enda hugnist þeim aðilum ekki að taka skipið til niðurrifs. Það liggi fyrir og sé óumdeilt. Af þeim sökum sé ómögulegt að færa skipið til endurvinnslustöðvar í samræmi við viðeigandi ákvæði laga nr. 65/2017. Að mati kæranda sé yfirvofandi hætta á því að skipið sökkvi þá og þegar, þar sem ástand þess hafi versnað töluvert frá því að ástandsskýrsla hafi verið útbúin. Þannig hafi losnað stög úr mastri þess, vírar sem haldi því stöðugu og tryggu við höfnina slitnað o.fl. Kærandi telji að sýnt hafi verið fram á að ómögulegt sé að færa skipið til niðurrifs í útlöndum þar sem það sé ekki tækt til flutnings yfir úthaf, þrátt fyrir órökstudda ályktun Umhverfisstofnunar um annað.

Á fundi með fulltrúum Umhverfisstofnunar og hafnaryfirvöldum í Reykjanesbæ hafi hafnarleiðsögumaður Njarðvíkurhafnar lýst því yfir að hætta sé á mannlegum skaða verði reynt að tryggja öryggi skipsins meira en þegar hefur verið reynt. Það sé augljóst að töluverð hætta sé á því að skipið sökkvi, með tilheyrandi mengun sjávar verði ekki gefið leyfi fyrir því að færa skipið í fjöruna í Helguvík. Rík hefð sé fyrir því að skip séu rifin í brotajárn í fjörunni og nægi að nefna að gamla varðskipið Þór hafi verið rifið í brotajárn á þeim stað. Fyrir liggi ítarleg áætlun um það hvernig staðið verði að vörnum gegn allri mengun sem af niðurrifinu geti hlotist, svo sem fram komi í umsókn kæranda, þeim gögnum er henni hafi fylgt og kæru þeirri sem nú sé til meðferðar.

Í 2. gr. laga nr. 55/2003 komi fram að um meðhöndlun úrgangs á sjó gildi lög nr. 33/2004 um varnir gegn mengun hafs og stranda. Þar sem skipið liggi við bryggju í Njarðvík og bíði niðurrifs falli það undir framangreind lög. Umhverfisstofnun fari með eftirlit með lögum nr. 33/2004. Markmið þeirra laga sé að vernda hafið og strendur landsins gegn mengun og athöfnum sem stofnað geti heilbrigði manna í hættu, skaðað lifandi auðlindir hafsins og raskað lífríki þess, spillt umhverfinu eða hindrað lögmæti nýtingu hafs og stranda. Í 2. gr. laganna sé fjallað um undanþegnar aðgerðir, þ.e. aðgerðir sem kunni að vera nauðsynlegar vegna óviðráðanlegra ytri atvika. Eftir að hafa aflað úttektar löggiltra úttektaraðila telji kærandi að eina raunhæfa leiðin til þess að forða umhverfisspjöllum sé að rífa skipið niður í Helguvík. Þannig sé tryggt að skipið sökkvi ekki í íslenskri mengunarlögsögu. Sú aðgerð sé nauðsynleg í ljósi óviðráðanlegra ytri atvika, sbr. 3. mgr. 2. gr. laga nr. 33/2004. Engin endurvinnslustöð sé til staðar á Íslandi sem geti tekið verkið að sér og telji kærandi sig hafa sýnt fram á að skipið verði ekki fært til útlanda. Þá sé aðgerðin nauðsynleg til þess að tryggja öryggi hafnarinnar, sem og lífríkis hafsins. Samkvæmt 7. gr. laga nr. 33/2004 beri hver sá sem valdi mengun í mengunarlögsögu Íslands ábyrgð samkvæmt almennum skaðabótareglum á því tjóni sem rakið verði til mengunarinnar. Verði kæranda veittur enginn annar kostur en að færa skipið frá höfn í Njarðvík um lengri leið til niðurrifs, og sökkvi skipið á þeirri leið, verði ekki hægt að líta svo á að kærandi beri á því skaðabótaábyrgð, enda hafi þá kærandi verið neyddur samkvæmt yfirvaldsboði til að færa skipið á sjó. Hafi Umhverfisstofnun þá með umsögn sinni vegna matsskyldufyrirspurnar til Skipulagsstofnunar og með ákvörðun sinni skirrast við að leita farsælla og raunhæfra lausna á málinu.

Umhverfisstofnun sé stjórnvald og heyri því undir stjórnsýslulög nr. 37/1993. Samkvæmt 7. gr. þeirra skuli stofnunin gæta að lögmæltri leiðbeiningarskyldu. Í umsögn Umhverfisstofnunar til Skipulagsstofnunar, dags. 10. september 2018, komi fram að stofnunin telji að niðurrif skipsins í Helguvíkurfjöru „kunni að hafa umtalsverð umhverfisáhrif í för með sér.“ Leggi Umhverfisstofnun því til í umsögn sinni að skipið verði frekar „flutt“ úr landi til viðurkenndra aðila, sem hafi leyfi og aðstöðu til slíkrar starfsemi, eða einfaldlega að þess verði beðið að reist verði aðstaða sem hafi leyfi til endurvinnslu skipa af þessari stærðargráðu. Framangreindar tillögur stofnunarinnar séu óraunhæfar og standist ekki skoðun. Skipið sé ekki hæft til flutnings og það sé ekki undir kæranda komið hvort og þá hvenær endurvinnslustöð fyrir skip af þessari stærð verði starfrækt. Afgreiðsla Umhverfisstofnunar á erindinu og umsögn hennar til Skipulagsstofnunar séu byggðar á óskhyggju. Umhverfisstofnun hafi ekki fullnægt leiðbeiningarskyldu sinni í samræmi við góða stjórnsýsluhætti. Stofnuninni beri einnig skylda til að ganga úr skugga um að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun sé tekin í því, sbr. rannsóknarreglu stjórnsýsluréttar, sbr. og 10. gr. stjórnsýslulaga. Stofnunin hafi vitneskju um að eftir að skipið hafi verið sjósett, eftir að hafa verið tekið í slipp á árinu 2017, hafi gat komið á skrokk þess og leki komið að því. Hafi stofnunin ekki getað litið framhjá þeirri staðreynd við afgreiðslu umsóknar kæranda. Fulltrúar Umhverfisstofnunar hafi ekki skoðað eða rannsakað skipið, en það sé grunnforsenda fyrir því að unnt sé að leggja mat á ástand þess og taka ákvörðun um starfsleyfi eða beita undanþáguheimild 3. mgr. 2. gr. laga nr. 33/2004. Færi stofnunin í umsögn sinni, dags. 10. september 2018, og í ákvörðun sinni, dags. 23. nóvember s.á., engin viðhlítandi rök fyrir því að ástandsskýrslu löggilts matsmanns um haffærni skipsins skuli virða að vettugi.

Ákvæði 3. mgr. 2. gr. laga nr. 33/2004 eigi við sem neyðarsjónarmið í málinu, enda megi leiða að því líkur að sökkvi skipið í höfninni sé næsta víst að það muni hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif. Á meðan Umhverfisstofnun þverskallist í afstöðu sinni til haffærni skipsins, þrátt fyrir skýrslu matsmanns um að skipið sé ekki haffært, aukist líkurnar með degi hverjum á því að skipið sökkvi. Nauðsynlegt sé að bregðast við til þess að tryggja megi öryggi lifandi auðlinda hafsins, lífríki þess og til þess að koma megi í veg fyrir alvarleg umhverfisspjöll.

Verði ekki fallist á að Umhverfisstofnun sé heimilt að gefa út starfsleyfi eða sé beinlínis skylt að taka frumkvæði að lausn málsins megi færa fyrir því rök að uppi sé stjórnsýsluleg pattstaða við úrlausn málsins. Komi til þess að skipið sökkvi verði stofnuninni skylt samkvæmt 3. mgr. 15. gr. laga nr. 33/2004 að aðhafast í málinu ásamt því að Landhelgisgæslu Íslands sé heimilt að grípa inn í skv. 15. gr. laganna, enda auðsýnt að um bráðamengun verði að ræða. Komi til þess að skipið byrji að sökkva gildi ákvæði 14. gr. laga nr. 33/2004. Í því felist að hafnarstjóri beri ábyrgð á að gripið verði til viðeigandi bráðaaðgerðar til að hefta útbreiðslu og koma í veg fyrir frekara tjón vegna mengunarinnar. Hafi hafnarstjóri lýst því yfir á fundi með fulltrúum Umhverfisstofnunar að komi til þess að skipið byrji að sökkva verði það dregið í fjöruna við Helguvík eða á sama stað og kærandi óski eftir að fá starfsleyfi til niðurrifs. Kærandi geti ekki fallist á að forsenda fyrir því að færa skipið sé háð því að skipið byrji að sökkva. Hafi Umhverfisstofnun með ákvörðun sinni um að krefjast ákvörðunar um matsskyldu á umhverfisáhrifum vegna framkvæmdarinnar tafið málið úr öllu hófi.

Hefði afstaða Umhverfisstofnunar verið frá upphafi sú að hún myndi undir engum kringumstæðum geta gefið út starfsleyfi fyrir niðurrifinu vegna meintrar takmörkunar sinnar skv. 64. gr. a. í lögum  nr. 55/2003 hefði henni verið í lófa lagið að koma fram með þau sjónarmið strax. Hefði það verið réttara en að fara fram á ákvörðun um matsskyldu á umhverfisáhrifum vegna framkvæmdarinnar, en líkt og að framan greini hafi Skipulagsstofnun ekki talið framkvæmdina háða mati á umhverfisáhrifum. Vænlegasta leiðin til skaðlausrar endurvinnslu skipsins Orlik sé að rífa það niður á öruggan hátt í fjörunni við Helguvík. Sú framkvæmd skapi minnstu mögulegu umhverfisáhættu og verði framkvæmd með bestu tækni sem sé í boði hérlendis.

Málsrök Umhverfisstofnunar: Af hálfu Umhverfisstofnunar er á það bent að málið geti einungis varðað kröfu um ógildingu ákvörðunar um að vísa frá umsókn um starfsleyfi. Það sé sú ákvörðun sem stofnunin hafi tekið á grundvelli laga nr. 55/2003 um meðhöndlun úrgangs, sbr. lög nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Stofnunin líti svo á að ekki hafi verið tekin ákvörðun á grundvelli laga nr. 33/2004 um varnir gegn mengun hafs og stranda. Þeim hluta málsins, eða kröfum sem varði skilyrði þeirra laga, beri því að vísa frá.

Í umsögn Umhverfisstofnunar vegna matsskyldufyrirspurnar til Skipulagsstofnunar hafi Umhverfisstofnun bent á að skv. 64. gr. a. í lögum nr. 55/2003 væri niðurrif skipa stærri en 500 brúttótonn að þyngd starfsleyfisskyld starfsemi. Hafi stofnunin vísað til álits síns frá 26. september 2016 sem hafi verið sent var til Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja þess efnis að stofnunin teldi að slík starfsleyfi yrðu að jafnaði að vera gefin út fyrir tiltekna aðstöðu þar sem starfsemin færi fram, en dæmi væru um að starfsleyfi hefðu verið gefin út af heilbrigðisnefndum fyrir niðurrifi tiltekinna skipa í fjöru. Það hafi gerst þegar heilbrigðisnefndir gáfu út viðkomandi starfsleyfi, en Umhverfisstofnun hafi ekki gefið út slík leyfi eftir að útgáfa þessara starfsleyfa hafi verið færð til stofnunarinnar vegna endurvinnslu skipa yfir 500 brúttótonnum. Segi í nefndri umsögn til Skipulagsstofnunar að „þar sem aðstæður til niðurrifs skipa, í formi skipaendurvinnslustöðvar, er ekki til staðar í Helguvíkurhöfn, er það mat Umhverfisstofnunar að ofangreind framkvæmd geti valdið umtalsverðum umhverfisáhrifum og sé því háð mati á umhverfisáhrifum. Þá telji Umhverfisstofnun að starfsleyfisútgáfa fyrir niðurrifi/endurvinnslu skipa eigi við um aðstöðu til slíkrar starfsemi en eigi að jafnaði ekki við um starfsleyfi fyrir niðurrifi einstakra skipa nema um sé að ræða sérstök neyðarsjónarmið.“

Í hinni kærðu ákvörðun um að vísa umsókn um starfsleyfi frá komi fram að Umhverfisstofnun hafi ítrekað bent á að hún hafi ekki heimildir til að gefa út starfsleyfi til niðurrifs á skipi á ströndu heldur einungis til að gefa út starfsleyfi fyrir starfsstöðvar sem uppfylli skilyrði til að taka á móti og rífa niður skip. Í ákvörðun stofnunarinnar komi fram: „Í 64. gr. a. og 64. gr. b. í lögum um meðhöndlun úrgangs, en greinarnar tóku gildi þann 1. júlí 2017, segir að Umhverfisstofnun skuli gefa út starfsleyfi fyrir starfsemi þar sem fram fer endurvinnsla skipa yfir 500 brúttótonnum. Jafnframt skal eigandi skips útbúa endurvinnsluáætlun fyrir hvert skip áður en endurvinnsla þess hefst. Í greinargerð með lögunum segir að með þessu ákvæði sé verið að innleiða reglugerð (ESB) nr. 1257/2013 þar sem settar eru kröfur sem gerðar eru til endurvinnsluáætlunar fyrir skip og kröfur til að koma í veg fyrri mengun jarðvegs og sjávar sem gerðar eru til endurvinnslustöðvar fyrir skip.“ Hafi það verið niðurstaða stofnunarinnar að ekki hefði verið sýnt fram á forsendur til að fallast á að ómöguleiki væri fyrir kæranda að fara með framangreint skip í löglega endurvinnslustöð.

Stofnunin hafi því leiðbeint kæranda og bent honum á að hafa samband við Samgöngustofu og athuga hvort hægt væri að gera skipið hæft til flutnings og meðhöndlunar í viðurkenndri endurvinnslustöð. Jafnframt hafi stofnunin minnt á reglur sem gildi um flutning úrgangs á milli landa. Loks hafi verið ítrekað að stofnuninni væri ekki heimilt að veita starfsleyfi fyrir niðurrifi skips í fjörunni í Helguvík og væri því umsókn um starfsleyfi vísað frá. Afstaða Umhverfisstofnunar hafi verið skýr frá upphafi og falið í sér að stofnunin geti ekki gefið út starfsleyfi fyrir niðurrifi einstaks skips í fjöru þrátt fyrir að stofnunin geti gefið út starfsleyfi fyrir aðstöðu sem uppfylli skilyrði þess að vera skipaendurvinnslustöð.

Umhverfisstofnun fái ekki séð að heimild sé til þess að gefa út starfsleyfi fyrir niðurrifi skips sem sé stærra en 500 brúttótonn í fjöru. Væri það í andstöðu við lög um meðhöndlun úrgangs og reglugerð (ESB) nr. 1257/2013. Þótt umhverfis- og auðlindamálaráðherra hafi ekki sett reglugerð skv. heimild í 64. gr. b. í lögum nr. 55/2003 þá komi skýrt fram í 1. mgr. 3. gr. laganna að endurvinnsla skipa sé starfsemi í skipaendurvinnslustöð sem miði að sundurhlutun skipa, algerri eða að hluta til, til að endurheimta efnisþætti og efni til uppvinnslu, til undirbúnings fyrir endurnotkun eða til endurnotkunar, um leið og séð sé til þess að haldið sé utan um efni, bæði hættuleg og önnur, og feli jafnframt í sér ýmsa tengda starfsemi, svo sem geymslu og meðhöndlun efnisþátta og efna á staðnum, en ekki frekari vinnslu þeirra eða förgun í aðskilinni aðstöðu. Þannig sé ljóst að um sé að ræða aðstöðu sem uppfylli skilyrði þess að vera skipaendurvinnslustöð og geti stofnunin því ekki gefið út starfsleyfi fyrir niðurrifi í fjöru.

Í XIV. kafla laga nr. 55/2003, sem hafi yfirskriftina „Innleiðing og gildistaka“ segi í 10. tl. 1. mgr. 69. gr.: „Reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 1257/2013 um endurvinnslu skipa og um breytingu á reglugerð (EB) nr. 1013/2006 og tilskipun 2009/16/EB.“ Stofnunin geti því gert kröfur sem byggi á texta reglugerðar (ESB) nr. 1257/2013 auk ákvæða laganna. Umhverfisstofnun telji að aðstaða sú sem ætlunin sé að nota í fjöru við Helguvík uppfylli ekki þær kröfur sem gerðar séu skv. lögum nr. 55/2003 og reglugerð (ESB) nr. 1257/2013 til aðstöðu niðurrifs eða endurvinnslu skipa. Stofnunin sjái því ekki möguleika á að geta gefið út starfsleyfi fyrir framkvæmdinni með þessum hætti.

Kærandi haldi því fram að stjórnvöld eigi að hafa frumkvæði að úrlausn mála vegna skipsins. Að mati Umhverfisstofnunar sé ótvírætt að togarinn Orlik teljist vera úrgangur í skilningi 3. gr. laga nr. 55/2003, enda liggi fyrir að umráðaaðili skipsins hafi ákveðið að losa sig við það. Því hvíli sú skylda á honum, sem handhafa úrgangs, að færa það til viðeigandi meðhöndlunar, sbr. 1. mgr. 9. gr. sömu laga. Viðeigandi meðhöndlun teljist endurnýting eða förgun hjá aðila sem hafi starfsleyfi til að taka á móti og meðhöndla viðkomandi úrgang. Athygli sé vakin á því að handhafa úrgangs beri að gæta þess að ekki hljótist af mengun eða annar skaði fyrir umhverfi við flutning og geymslu hans, sbr. 4. mgr. 9. gr. sömu laga. Beri hann ábyrgð á kostnaði sem að hljótist við förgun úrgangsins. Kærandi sé með starfsleyfi fyrir meðhöndlun á úrgangi og ætti því að vera sérfróður um reglur sem gildi um meðhöndlun hans og flutning á milli landa.

Stofnunin hafi sinnt leiðbeiningarskyldu sinni með því að benda kæranda á hvernig hann skyldi standa að flutningi skipsins úr landi með lögmætum hætti. Kærandi hafi hins vegar einblínt á að fá starfsleyfi fyrir niðurrifi skipsins í fjöru í Helguvík. Ekki hafi verið sýnt fram á að ómögulegt væri að flytja skipið í lögmæta endurvinnslustöð. Gera verði greinarmun á máli er tengist synjun á útgáfu starfsleyfis og hins vegar máli er varði flutning úrgangs úr landi, en það sé einmitt í þeim farvegi sem Umhverfisstofnun telji að málefni skipsins eigi að vera.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi áréttar að rökstuðningur Umhverfisstofnunar byggi ekki á fullnægjandi lagastoð. Frá gildistöku laga nr. 65/2017 um breytingu á lögum nr. 55/2003 um meðhöndlun úrgangs o.fl. virðist stofnunin hafa starfað eftir þeim eins og reglugerð ESB nr. 1257/2013 um endurvinnslu skipa hafi verið innleidd í íslenskan rétt. Til þess að reglugerð ESB öðlist fullt lagagildi á Íslandi þurfi sameiginlega EES-nefndin að fjalla um og taka ákvörðun um innleiðingu hennar. Fyrr verði gerðin ekki hluti af EES-samningnum. Þegar gerðin verði tekin upp í EES-samninginn verði hún hluti hans. EFTA-ríkjunum beri þá að taka hana upp í landsrétt sinn eftir efni og aðlögun að EES-samningnum, ef við eigi. Hinn 5. desember 2018, með ákvörðun nr. 257/2018, hafi sameiginlega EES-nefndin ákveðið að taka reglugerð ESB nr. 1257/2013 inn í EES-samninginn. Í ákvörðuninni hafi falist að reglugerðinni yrði bætt inn í XX. viðauka við samninginn. Ákvörðunin hafi tekið gildi 6. desember 2018, að því tilskildu að allar tilkynningar skv. 1. mgr. 103. gr. EES-samningsins, sbr. lög nr. 2/1993 um Evrópska efnahagssvæðið, hafi farið fram. Frumvarp sem hafi orðið að lögum nr. 65/2017 kveði á um að Umhverfisstofnun skuli veita starfsleyfi fyrir endurvinnslu skipa yfir 500 brúttótonnum. Lögin hafi ekki verið útfærð nánar, en gert hafi verið ráð fyrir því að ráðherra myndi setja reglugerð til fyllingar lögunum. Það hafi ekki verið gert og hafi þetta mál verið í öngstræti allt frá því að það hafi komið upp. Fyrst vegna matsskyldufyrirspurnar að undirlagi Umhverfisstofnunar og áliti hennar um að framkvæmdin væri háð mati á umhverfisáhrifum og á síðari stigum sökum þess að stofnunin hafi metið það svo að reglugerð ESB nr. 1257/2013 gilti fullum fetum í íslenskum rétti.

Umhverfisstofnun hafi hins vegar ekki verið heimilt að byggja á umræddri reglugerð við afgreiðslu mála hjá stofnuninni, enda hafi ákvæði hennar ekki verið innleidd í íslenskan rétt á þeim tíma er hin kærða ákvörðun hafi verið tekin. Þar sem einungis hafi verið um að ræða undirbúning lagasetningar fyrir innleiðingu áðurnefndrar reglugerðar hafi ráðherra ekki verið heimilt að setja reglugerð um frekari útfærslu á 64. gr. a. og b. í lögum nr. 55/2003 þar til sameiginlega EES-nefndin hefði tekið ákvörðun um innleiðingu hennar. Af þessu leiði að ekki hafi verið unnt með lögmætum hætti að byggja ákvarðanir stjórnvalds á þessum lagagreinum allt þar til 6. desember 2018, en samkvæmt ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar, dags. 5. desember 2018, skyldi reglugerðin taka gildi þann dag, þá sem hluti af XX. viðauka við EES-samninginn. Skýrlega komi fram í greinargerð með frumvarpi sem orðið hafi að lögum nr. 65/2017 að einungis sé um að ræða undirbúningslagasetningu sem miði að því að reglugerð ESB verði innleidd „fljótlega“. Hafi lagasetningunni ekki verið ætlaður sá tilgangur að innleiða reglugerð ESB nr. 1257/2013 og lagasetningin sem slík ekki verið til þess fallin.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 23. nóvember 2018 að vísa frá umsókn um starfsleyfi vegna niðurrifs togarans Orlik í Helguvíkurhöfn. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi, úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála leggi fyrir Umhverfisstofnun að taka umsókn kæranda til efnislegrar meðferðar og að nefndin taki eftir atvikum formlega afstöðu til þess hvort að skilyrðum 3. mgr. 2. gr. laga nr. 33/2004 um varnir gegn mengun hafs og stranda sé fullnægt. Í 28. gr. þeirra laga segir að rísi ágreiningur um framkvæmd laganna og reglugerða settra samkvæmt þeim sé heimilt að vísa honum til ráðherra umhverfis- og auðlindamála og einnig ef ágreiningur rísi um það hvort um bráðamengun samkvæmt lögunum sé að ræða. Ágreiningur vegna framkvæmdar laga nr. 33/2004 heyrir því ekki undir úrskurðarnefndina og verður ekki frekar um hann fjallað.

Aðstæður í kærumáli þessu hafa breyst nokkuð frá því að kæra í máli þessu barst úrskurðarnefndinni. Hinn 19. júlí 2019 veitti umhverfis- og auðlindamálaráðuneytið Skipasmíðastöð Njarðvíkur tímabundna undanþágu frá kröfu um starfsleyfi vegna niðurrifs á togaranum Orlik skv. 6. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Vegna breyttrar staðsetningar framkvæmdarinnar var sótt um breytingu á undanþágunni og var ný undanþága sem tók tillit til breyttrar staðsetningar veitt af ráðuneytinu 31. október 2019 og eldri undanþága felld úr gildi frá sama tíma. Gildir ný undanþága þar til starfsleyfi hefur verið gefið út skipasmíðastöðinni til handa, en þó eigi lengur en til 1. júlí 2020. Í ljósi þess að möguleikar eru nú fyrir hendi á niðurrifi skipsins leitaði úrskurðarnefndin eftir afstöðu kæranda á því hvort hann teldi forsendur fyrir kæru sinni enn vera fyrir hendi. Tók kærandi fram í svörum sínum að ófyrirséð væri hvernig niðurrifi togarans Orlik yrði lokið þrátt fyrir undanþágu ráðuneytisins. Sú undanþága væri mjög frábrugðin beiðni þeirri sem Umhverfisstofnun hefði vísað frá, en vegna þeirrar meðhöndlunar sem málið hefði fengið hefði kærandi orðið fyrir tjóni sem enn væri að koma fram. Þrátt fyrir að nú liggi fyrir að annar aðili hafi fengið undanþágu frá kröfu um starfsleyfi vegna niðurrifs togarans telur úrskurðarnefndin að atvik málsins útiloki ekki að kærandi hafi lögvarða hagsmuni af því að fá skorið úr um gildi hinnar kærðu ákvörðunar, t.a.m. vegna þess tjóns sem hann kann að hafa orðið fyrir.

Endurvinnsla skipa var áður háð starfsleyfi heilbrigðisnefnda sveitarfélaga skv. lið 9.14 í fylgiskjali 2 við þágildandi reglugerð nr. 785/1999 um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun. Sú reglugerð var sett með stoð í lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Með lögum nr. 65/2017 var lögum nr. 55/2003 um meðhöndlun úrgangs breytt. Er nú í nýjum XII. kafla laga nr. 55/2003 fjallað um endurvinnslu skipa og kveðið á um það í 1. mgr. 64. gr. a. að starfsemi þar sem fram fari endurvinnsla skipa skuli hafa gilt starfsleyfi. Er tiltekið í 2. mgr. lagagreinarinnar að Umhverfisstofnun veiti starfsleyfi fyrir starfsemi þar sem fram fari endurvinnsla skipa yfir 500 brúttótonnum. Skuli starfsleyfið vera til fimm ára í senn, en að öðru leyti gildi ákvæði 14.-17. gr. laganna um útgáfu starfsleyfa eftir því sem við eigi. Í 64. gr. b. í sömu lögum segir að ráðherra skuli, að fengnum tillögum Umhverfisstofnunar, setja reglugerð um endurvinnslu skipa og veitingu starfsleyfis. Í reglugerðinni skuli m.a. fjallað um til hvaða skipa reglur um endurvinnslu nái, kröfur til eigenda þeirra skipa, endurvinnsluáætlanir skipa, skipaendurvinnslustöðvar og aðrar kröfur og skilyrði sem útgefandi telji nauðsynlegar og samrýmast markmiðum reglugerðarinnar, svo sem kröfur um bestu aðgengilegu tækni. Hefur slík reglugerð ekki verið sett.

Með breytingalögum nr. 65/2017 var jafnframt bætt við skilgreiningu á endurvinnslu skipa og er hún nú skilgreind í 1. mgr. 3. gr. laga nr. 55/2003 sem starfsemi í skipaendurvinnslustöð sem miði að sundurhlutun skipa, algerri eða að hluta til, til að endurheimta efnisþætti og efni til uppvinnslu, til undirbúnings fyrir endurnotkun eða til endurnotkunar, um leið og séð sé til þess að haldið sé utan um efni, bæði hættuleg og önnur, og feli jafnframt í sér ýmsa tengda starfsemi, svo sem geymslu og meðhöndlun efnisþátta og efna á staðnum, en ekki frekari vinnslu þeirra eða förgun í aðskilinni aðstöðu.

Af umsókn kæranda til Umhverfisstofnunar um starfsleyfi og framkvæmdarlýsingu sem henni fylgdi, ásamt uppdráttum og myndum, verður ráðið að niðurrif skipsins var fyrirhugað á hafnarsvæðinu í Helguvík, nánar tiltekið í fjörunni þar sem togarinn yrði landsettur og rifinn niður. Er tekið fram að svæði þetta sé skilgreint iðnaðarsvæði samkvæmt Aðalskipulagi Reykjanesbæjar 2015-2030. Við það var miðað að lagður yrði jarðvegsdúkur á tiltekið svæði í fjörunni, þ.e. þéttur dúkur með litlu gegndræpi, og yfir hann yrði settur sandur og möl. Togarinn yrði síðan dreginn upp á jarðvegsdúkinn og grjótgarður hlaðinn fyrir aftan hann. Verður af umsókn og fylgigögnum ráðið að á svæðinu er ekki uppbyggð aðstaða til niðurrifs skipa.

Í umsókn kæranda um starfsleyfi er vísað til 64. gr. a. í lögum nr. 55/2003. Er sérstaklega bent á það í umsókninni að túlka megi orðalag lagagreinarinnar þannig að einungis sé um að ræða varanlega aðstöðu í skipaendurvinnslustöð. Er svo áréttað að sótt sé um tímabundið leyfi fyrir starfsemi þar sem fram fari endurvinnsla skipa, aðstaðan sé tímabundin og ekki hugsuð sem framtíðaraðstaða til niðurrifs skipa. Í 16. gr. laga nr. 55/2003 segi að starfsleyfi skuli gefið út til tiltekins tíma og í þessu tilfelli þurfi sá tími eingöngu að nægja til að rífa eitt skip. Við umsókn var kæranda kunnugt um þá afstöðu Umhverfisstofnunar að hún teldi sér ekki heimilt að lögum að gefa út starfsleyfi til niðurrifs skips í fjöru, svo sem um var sótt. Allt að einu fór kærandi fram á starfsleyfi og færði að því rök að unnt væri að veita það að teknu tilliti til gildandi laga. Var því ekki svarað frekar af hálfu Umhverfisstofnunar í hinni kærðu ákvörðun heldur látið við það sitja að ítreka að hún teldi sig ekki hafa heimildir til að gefa út starfsleyfi til niðurrifs á skipi á ströndu og væri umsókninni því vísað frá.

Í 4. gr. laga nr. 55/2003 er tekið fram að ráðherra fari með yfirstjórn mála samkvæmt lögunum, sbr. 1. mgr. Í 2. mgr. er tiltekið að heilbrigðisnefndir annist eftirlit með meðhöndlun á úrgangi, sbr. 9. gr., og eftirlit með atvinnurekstri sem heilbrigðisnefndir gefi út starfsleyfi fyrir, sbr. 2. mgr. 14. gr., en Umhverfisstofnun annist eftirlit með atvinnurekstri sem stofnunin gefi út starfsleyfi fyrir, sbr. 2. mgr. 14. gr. Í 2. mgr. 4. gr. er enn fremur tekið fram að Umhverfisstofnun fari með eftirlit með framkvæmd laganna að öðru leyti. Stjórnvaldi er almennt ekki tækt að vísa máli frá nema ótvírætt liggi fyrir að það sé ekki til þess bært að taka ákvörðun í málinu. Ekki er hægt að fallast á að svo hátti til hér, enda liggur ljóst fyrir að lögum samkvæmt verða ákvarðanir um útgáfu starfsleyfis til endurvinnslu skipa yfir 500 brúttótonnum ekki teknar af öðru stjórnvaldi en Umhverfisstofnun og að skv. 1. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998 skal starfsleyfi veitt starfsemi uppfylli hún þær kröfur sem til hennar eru gerðar samkvæmt lögunum og reglugerðum settum samkvæmt þeim. Að því virtu, sem og því að umsókn kæranda bar með sér að hann hefði vitneskju um þá almenna afstöðu Umhverfisstofnunar að hún teldi sig ekki valdbæra í málinu en væri þeirri afstöðu ósammála, verður að telja að stofnuninni hafi verið skylt að fjalla sérstaklega um þetta efni og komast að efnislegri niðurstöðu, hvort sem hún leiddi til samþykktar eða synjunar umsóknarinnar.

Með hliðsjón af framangreindu verður að telja hina kærðu ákvörðun Umhverfisstofnunar um frávísun slíkum annmörkum háða að ógildingu varði.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 23. nóvember 2018 um að vísa frá umsókn Hringrásar hf. um starfsleyfi vegna niðurrifs togarans Orlik í Helguvíkurhöfn.

nóv 15
Love0

104,105,106,108 og 110/2019 Skólavörðustígur

Með

Árið 2019, fimmtudaginn 14. nóvember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 104/2019, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 10. september 2019 um að samþykkja umsókn um leyfi fyrir biljarðstofu með vínveitingaleyfi að Skólavörðustíg 8.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 9. október 2019, er barst nefndinni sama dag, kærir eigandi íbúðar að Skólavörðustíg 8, Reykjavík, þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 10. september 2019 að samþykkja umsókn um leyfi fyrir biljarðstofu með vínveitingaleyfi að Skólavörðustíg 8. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Með fjórum bréfum, dags. 9., 13. og 25. október 2019, er bárust nefndinni 10., 13., 23. og 25. s.m., kæra fimm aðrir eigendur fasteigna að Skólavörðustíg 8 og 10, Reykjavík, sömu ákvörðun byggingarfulltrúa með kröfu um ógildingu hennar. Verða nefnd kærumál, sem eru nr. 105, 106, 108 og 110/2019, sameinuð kærumáli þessu þar sem sama ákvörðun er kærð í málunum, kröfugerð er samhljóða og hagsmunir kærenda þykja ekki standa því í vegi.

Með bréfi, dags. 31. október 2019, fór kærandi í kærumáli nr. 105/2019 fram á að fram­kvæmdir við fyrirhugaða biljarðstofu yrðu stöðvaðar á meðan málið væri til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni. Þykir málið nægilega upplýst til að það verði tekið til endanlegs úrskurðar og verður því ekki tekin afstaða til stöðvunarkröfu kærandans.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 4. nóvember 2019.

Málavextir: Hinn 23. júlí 2019 var sótt um leyfi fyrir biljarðstofu með vínveitingaleyfi á annarri hæð hússins að Skólavörðustíg 8 í rými þar sem starfrækt hefði verið hárgreiðslustofa. Í umsókninni kom fram að gert væri þar ráð fyrir fjórum biljarðborðum og spilakössum. Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 20. ágúst s.á. var málinu vísað til umsagnar skipulags­fulltrúa og skilaði han umsögn 30. s.m. Í umsögninni kom fram að ekki væri gerð skipulagsleg athugasemd við veitingastað í flokki II í fasteigninni þar sem það samræmdist landnotkun samkvæmt aðalskipulagi og að enginn götuhliðakvóti væri fyrir efri hæðir húsa við Skólavörðustíg. Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 10. september s.á. var umsóknin tekin fyrir og hún samþykkt. Var veitt leyfi fyrir biljarðstofu með vínveitingaleyfi fyrir 30 manns, veitingastað í flokki II, tegund F, í rými 03-0201 að Skólavörðustíg 8.

Málsrök kærenda: Kærendur telja ljóst að hið kærða byggingarleyfi, sem feli í sér verulega breytingu á hagnýtingu umrædds húsrýmis, fari gegn gildandi skipulagi. Samkvæmt 1. mgr. 37. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 sé deiliskipulag skipulagsáætlun fyrir afmarkað svæði eða reit innan sveitarfélags. Í deiliskipulagi séu teknar ákvarðanir um lóðir, lóðanotkun, byggingarreiti, byggðamynstur, þ.m.t. nýtingarhlutfall, útlit mannvirkja og form, eftir því sem við eigi, og aðrar skipulags­forsendur sem þurfi að liggja fyrir vegna byggingar- og framkvæmdaleyfa.

Áætluð starfsemi samkvæmt fundargerð skipulagsfulltrúa sé veitingastaður í flokki II, þ.e. umfangslítill áfengisveitingastaður þar sem starfsemin sé ekki til þess fallin að valda ónæði í nágrenninu, svo sem með háværri tónlist, og kalli ekki á mikið eftirlit og/eða löggæslu. Það liggi hins vegar í augum uppi að staður með vínveitingaleyfi, sem m.a. bjóði upp á aðgang að spilakössum, sé til þess fallinn að valda miklu ónæði í næsta nágrenni og kalli jafnframt á mikið eftirlit og löggæslu. Inngangur að biljarðstofunni sé baka til, þ.e. ekki frá Skólavörðustíg, og sé beint fyrir neðan svalir íbúða í húsinu. Ljóst sé að starfseminni muni fylgja mikið ónæði og óþrifnaður, þ. á m. vegna reykinga, og neyðarútgangur úr billjarðstofunni sé inn á stigagang þar sem hluti kærenda eigi fasteignir. Eigendur næstu fasteigna hafi ekki fengið kynningu á umsókninni, en hvorki hafi farið fram grenndarkynning né annað skipulagsferli. Þó sé það víðtekin venja að hagsmunaaðilum sé kynnt breytt notkun á húsnæði, ekki síst þegar um veitinga- og kaffihús sé að ræða. Auk þess komi fram í aðalskipulagi Reykjavíkur að ekki sé heimilt að reka spilasal og vínveitingastarfsemi í sama rými. Því beri að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu borgaryfirvalda er vísað til þess að heimiluð starfsemi samrýmist gildandi Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030. Þar sé Skólavörðustígur á svæði þar sem í gildi séu takmarkaðar vínveitingaheimildir. Þar megi almennt hafa opið til kl. 23:00 um helgar en lengst til kl. 01:00. Einnig megi heimila þar veitingstaði, kaffihús og krár í flokki I-II. Í gildi sé deiliskipulag fyrir reitinn, en þar sé landnotkun lóðarinnar ekki skilgreind sérstaklega og fari hún því eftir ákvæðum aðalskipulags.

Samkvæmt fasteignaskrá Þjóðskrár Íslands sé öll jarðhæðin að Skólavörðustíg 8 skráð sem verslunarhúsnæði en hárgreiðslustofa sé skráð á hluta 2. hæðar, í rými 03-0201. Aðkoma að rýminu sé á bakhlið hússins en gengið sé upp hálfa hæð innan rýmisins og snúi sá hluti á 2. hæð hússins að götu. Umsóknin feli því ekki í sér breytingu á landnotkun á jarðhæð hússins. Samþykkt byggingarfulltrúa feli heldur ekki í sér heimild til að vera með fleiri spilakassa en fjóra í rýminu, en samkvæmt aðalskipulagi sé spilasalur rými þar sem reknir séu fleiri en fjórir spilakassar og rekstur spilakassa sé aðalstarfsemin sem þar fari fram.

Kærendur hafi ekki sýnt fram á að þeir verði fyrir raski eða óþægindum umfram það sem gangi og gerist í þéttri miðborgarbyggð, en það sé að öðru leyti í verkahring Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur og eftir atvikum lögregluyfirvalda að sinna eftirliti með veitingastöðum, m.a. vegna hljóðvistar.

Athugasemdir leyfishafa: Leyfishafi bendir á að Skólavörðustígur 8 sé á svæði M1a í aðalskipulagi þar sem heimiluð sé veitingastarfsemi sem hið kærða leyfi feli í sér. Aðeins sé veitt heimild fyrir fjórum spilakössum og sé starfsemi spilakassa því ekki aðalstarfsemi í húsnæðinu. Gangi starfsemin því ekki gegn aðalskipulagi Reykjavíkur. Þá sé bent á að í gildandi deiliskipulagi fyrir skipulagsreitinn sé starfsemi á lóðinni ekki skilgreind sérstaklega og því skuli landnotkun vera í samræmi við gildandi aðalskipulag. Umrædd lóð sé í fasteignaskrá skráð sem viðskipta- og þjónustulóð. Fyrirhuguð starfsemi sé innan þeirrar skilgreiningar, en í rými undir starfsemina á annarri hæð húsnæðisins hafi áður verið starfrækt hárgreiðslustofu með aðkomu frá bakhlið hússins. Leyfið feli ekki í sér breytingu á landnotkun jarðhæðar hússins og sé það því í fullu samræmi við heimilaða notkun á lóðinni. Í ljósi framangreinds, sem og venjubundinnar framkvæmdar í sambærilegum málum, hafi ekki verið þörf á sérstakri kynningu til nágranna.

Niðurstaða: Í gildi er deiliskipulag staðgreinireits 1.171.2 frá árinu 2002, sem tekur til lóðarinnar Skólavörðustígs 8, en þar er ekki að finna sérstaka skilmála er taka til lóðarinnar. Fer landnotkun hennar því eftir ákvæðum gildandi aðalskipulags.

Samkvæmt aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030 er Skólavörðustígur 8 í skilgreindum miðborgarkjarna M1a. Í kaflanum Landnotkun – skilgreiningar (bindandi stefna) kemur fram að veitingastaðir í flokki I, II og III séu almennt heimilir í miðborg og miðsvæði (M) en að takmarkanir varðandi veitingastaði og gististaði séu tilgreindar í skilgreiningum fyrir einstök svæði. Þá er miðborgarsvæði M1a m.a. lýst á eftirfarandi hátt: „Sérstök áhersla er á smásölu­verslun auk veitingastarfsemi og afþreyingu sem og þjónustu lykilstofnana stjórnsýslu, menningar og mennta. Á jarðhæðum eru verslunar-, veitinga- og menningar-, félags- og þjónustustarfsemi opin almenningi í forgangi, en á efri hæðum skrifstofu- og íbúðarhúsnæði auk gistiþjónustu.“ Í sérstökum ákvæðum um spilasali er kveðið á um að ekki megi heimila rekstur spilasalar og vínveitingastarfsemi í sama rými, en spilasalur er skilgreindur sem rými þar sem reknir séu fleiri en fjórir spilakassar og rekstur spilakassa sé aðalstarfsemin sem þar fari fram. Þá kemur fram í sérstökum ákvæðum um vínveitingahús að takmarkaðar mið­borgarheimildir gildi á umræddu svæði. Á svæðum með takmörkuðum miðborgarheimildum megi almennt heimila veitingastaði, kaffihús og krár í flokki I-II og að opnunartími sé almennt til kl. 23:00 um helgar eða frídaga, en lengst til kl. 01:00.

Hið kærða byggingarleyfi heimilar rekstur biljarðstofu með vínveitingaleyfi á 2. hæð hússins að Skólavörðustíg 8. Fellur sú notkun undir veitingastað í flokki II, tegund F, skv. 17. og 18. gr. reglugerðar nr. 1277/2016 um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald. Fer notkunin ekki bága við framangreinda bindandi stefnu Aðalskipulags Reykjavíkur 2010-2030 fyrir svæðið og var því ekki þörf á grenndarkynningu byggingarleyfisins. Þá felur leyfið einnig í sér heimild til að reka spilakassa en þar sem einungis er veitt heimild til reksturs fjögurra spilakassa geta sérstök ákvæði aðalskipulagsins um spilasali ekki átt þar við. Loks verður opnunartími biljarðstofunnar samkvæmt byggingarleyfinu til kl. 23:00 á virkum dögum og til kl. 01:00 um helgar, sem er í samræmi við sérstök ákvæði aðalskipulagsins um opnunartíma vínveitingahúsa á svæðinu.

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið verður kröfu kærenda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar hafnað.

 Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunar byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 10. september 2019 um að samþykkja umsókn um leyfi fyrir biljarðstofu með vínveitingaleyfi að Skólavörðustíg 8.

nóv 15
Love0

49/2019 Svínabú að Torfum

Með

Árið 2019, fimmtudaginn 14. nóvember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 49/2019, kæra á ákvörðun Skipulags­­stofnunar frá 12. mars 2019, um að framkvæmdir vegna svínabús að Torfum, Eyjafjarðarsveit, skuli ekki háðar mati á umhverfisáhrifum, og á afgreiðslu sveitarstjórnar Eyjafjarðarsveitar frá 28. s.m. á deiliskipulagstillögu vegna svínabúsins.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 24. júní 2019, er móttekið var hjá nefndinni sama dag, kæra landeigendur að jörðunum Grund I og Grund IIa Finnastöðum, Eyjafjarðarsveit, ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 12. mars 2019, um að framkvæmdir vegna svínabús að Torfum, Eyjafjarðarsveit, skuli ekki háðar mati á umhverfisáhrifum, og „ákvörðun Eyjafjarðarsveitar um deiliskipulag svínabús að Torfum í Eyjafjarðarsveit, birt 22. maí 2019“. Skilja verður kröfugerð kærenda svo að gerð sé krafa um ógildingu hinna kærðu ákvarðana. Jafnframt var farið fram á stöðvun framkvæmda til bráðabirgða samkvæmt heimild í 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Þeirri kröfu var hafnað með úrskurði nefndar­innar uppkveðnum 10. júlí 2019.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Skipulagsstofnun 12. júlí 2019 og frá Eyjafjarðar­sveit 26. s.m.

Málavextir: Jörðin Torfur er í ábúð og er staðsett sunnan við kirkjujörðina Grund í Eyjafjarðar­sveit. Tilgreint fyrirtæki festi kaup á 18,8 ha spildu úr landi Torfa og hefur haft uppi áform um að byggja þar svínabú. Skipulags- og matslýsing vegna vinnu við deiliskipulag fyrir búið var samþykkt til kynningar á fundi sveitarstjórnar Eyjafjarðarsveitar 1. október 2018 og hún auglýst á tímabilinu 2.-16. október 2018. Í kjölfarið yfirfór Skipulagsstofnun lýsingu deiliskipulags­tillögunnar samkvæmt lögum um umhverfismat áætlana, sbr. bréf stofnunarinnar þar um, dags. 24. s.m. Skipulagsnefnd sveitarfélagsins tók umsagnir og athugasemdir vegna þessa fyrir á fundi sínum 5. nóvember 2018 og vísaði þeim áfram til áframhaldandi vinnu við deiliskipulag.

Á fundi sínum 29. nóvember 2018 samþykkti sveitarstjórn Eyjafjarðarsveitar tillögu skipulags­nefndar um að auglýsa tillögu að deiliskipulagi fyrir svínabú í landi Torfa. Í tillögunni fólst að byggt yrði upp svínabú fyrir 2.400 grísi (30 kg og stærri) og 400 gyltur. Afmörkuð yrði 5,45 ha lóð fyrir fyrirhugaðar byggingar, sem yrðu 2.600 m² eldishús, 3.100 m² gyltu- og fráfæru­grísahús, 300 m² starfsmanna- og gestahús, allt að átta síló, samtals 80 m² að grunnflatarmáli, og 1-2 haugtankar, samtals um 6.000 m³. Tillagan var kynnt á tímabilinu 27. desember 2018 til 14. febrúar 2019. Athugasemdir bárust á kynningartíma, þ. á m. frá kærendum.

Á 302. fundi skipulagsnefndar 14. mars 2019 var fjallað um innkomnar athugasemdir og m.a. bókað að nefndin legði til við sveitarstjórn að auglýst skipulagstillaga yrði samþykkt skv. 3. mgr. 41. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 með þeim breytingum sem tilgreindar væru í afgreiðslu nefndarinnar á athugasemdum 3 c), 3 e), 6 c), 7 f) og 8 a). Einnig var bókað um afgreiðslu einnar athugasemdarinnar og bent á að því erindi væri beint til sveitarstjórnar, en að skipulags­nefnd hefði afgreitt þá þætti sem að henni sneru. Á fundi sveitarstjórnar 28. s.m. var málið tekið fyrir og bókað að fundargerð 302. fundar skipulagsnefndar væri tekin til afgreiðslu eins og einstakir liðir bæru með sér. Undir lið 1.1 var fjallað um umsókn um uppbyggingu svínahúss í landi Torfa og tekið fram að sveitarstjórn teldi skipulagsnefnd hafa svarað málefnalega öllum liðum þeirrar athugasemdar sem beint hefði verið að sveitarstjórn. Þá var eftirfarandi bókað: „Sveitarstjórn samþykkir tillögur skipulagsnefndar um afgreiðslu þeirra erinda sem bárust á auglýsingartímabili deiliskipulagstillögu svínabús á Torfum. Athugasemdafrestur var til 14. febrúar 2019.“ Með erindi, dags. 10. apríl s.á., sendi Eyjafjarðarsveit Skipulagsstofnun deiliskipulags­­­­­tillöguna til lögboðinnar yfirferðar. Með bréfi, dags. 3. maí s.á., tilkynnti Skipulags­­stofnun að hún gerði ekki athugasemdir við að sveitarstjórn birti auglýsingu um samþykkt deiliskipulagsins í B-deild Stjórnartíðinda og fór birting slíkrar auglýsingar fram 22. maí 2019.

Samhliða meðferð deiliskipulagsins var framkvæmdin tilkynnt til Skipulagsstofnunar sem framkvæmd í flokki B samkvæmt lögum nr. 106/2006 um mat á umhverfisáhrifum. Ákvörðun Skipulagsstofnunar lá fyrir 12. mars 2019. Var þar tekið fram að fyrirhuguð framkvæmd vegna svínabús að Torfum væri tilkynningarskyld til ákvörðunar um matsskyldu samkvæmt 6. gr. og lið 1.10 í 1. viðauka í lögum nr. 106/2000. Væri framkvæmdin ekki líkleg til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif, sbr. þau viðmið sem tilgreind væru í 2. viðauka laganna, og skyldi hún því ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Ákvörðunin var birt á vef Skipulagsstofnunar 13. s.m. og hún auglýst í Fréttablaðinu 14. s.m. Kom þar fram að samkvæmt 14. gr. laga nr. 106/2000 mætti kæra ákvörðunina til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála og væri kærufrestur til 15. apríl 2019.

Málsrök kærenda: Kærendur taka fram að kærufrestur á ákvörðun Skipulagsstofnunar, um að framkvæmd vegna svínabúsins að Torfum skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum, hafi ekki runnið út 15. apríl 2019, enda sé ákvörðunin hugsanlega ekki ákvörðun sem sæti opinberri birtingu í skilningi síðasta málsliðar 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Í lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum og í skipulags­lögum nr. 123/2010 virðist vera gerður greinarmunur á ákvörðun um matsskyldu annars vegar og áliti Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum hins vegar. Kærendur fái ekki séð að til staðar séu ákvæði í framangreindum lögum sem beinlínis tilgreini að ákvörðun Skipulags­stofnunar um matsskyldu sé ákvörðun sem skuli birt opinberlega. Kærendur telji það ótæka niðurstöðu að mismunandi kærufrestir gildi gagnvart almenningi vegna einu og sömu framkvæmdarinnar, þ.e. vegna uppbyggingar og deiliskipulags svínabúsins. Þá vísi kærendur til 1. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sem kveði á um þriggja mánaða almennan kærufrest. Þriggja mánaða kærufresturinn myndi að jafnaði lágmarksrétt og öll lögbundin frávik frá frestinum, líkt og um ræði í málinu, beri að túlka þröngt.

Við málsmeðferð deiliskipulagsins hafi Eyjafjarðarsveit borist mikill fjöldi umsagna bæði frá stjórnvöldum og almenningi. Í athugasemdunum hafi komið nánast undantekningarlaust fram sömu eða sambærilegar athugasemdir á þá leið að svínabúið fæli í sér umhverfisraskanir sem hefðu neikvæð áhrif á nánasta umhverfi. Í athugasemdunum hefðu nágrannar sérstaklega lýst áhyggjum yfir mengun vegna úrgangs og lyktar sem kynni að dreifast yfir svæðið. Auk þess hefðu fjölmargir lýst yfir áhyggjum yfir framtíðarnýtingu fasteigna á svæðinu, en fyrirséð væri að svo stórt svínabú gæti haft varanleg neikvæð áhrif á uppbyggingu ferðaþjónustu og frístundabyggðar. Athugasemdir nágranna og almennings hafi hins vegar haft afar takmörkuð áhrif. Athugasemdirnar hafi verið afgreiddar af sveitarfélaginu sem smávægilegar eða minni háttar. Þá hafi áhrif deiliskipulagsins ekki verið talin verulega neikvæð heldur fremur hlutlaus og að jákvæð áhrif framkvæmdanna kynnu að vega þyngra en neikvæð áhrif.

Að mati kærenda virðist sem að nær öll rannsókn málsins og eftirfarandi niðurstöður hafi byggst á huglægu mati eða ágiskunum stjórnvaldsins. Kærendur hafi óskað eftir gögnum málsins frá sveitarfélaginu og hvergi í þeim gögnum hafi verið að finna skýrslur eða mat sérfræðinga á aðstæðum eða forsendum sem hafi legið til grundvallar við gerð umhverfisskýrslu deiliskipulagsins, sbr. lög nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana. Sem dæmi megi nefna umsögn Umhverfisstofnunar til Skipulagsstofnunar, þar sem mögulegri lyktarmengun hafi verið lýst, en engin frekari rannsókn eða formlegt mat virðist hafa átt sér stað. Kærendur efist um að úrgangur úr rúmlega 4.200 svínum nemi einungis 9.000 m³ á ári. Þetta þyrfti að rannsaka og sannreyna en engar slíka aðgerðir virðist hafa verið framkvæmdar í deiliskipulags­ferlinu.

Kærendur hafni því að hægt sé að bera hefðbundinn landbúnað saman við stórtæka verksmiðju­framleiðslu kjöts. Fremur mætti fella slíka framleiðslu undir þungaiðnað. Áhrif framkvæmd­anna verði veruleg. Sé ljóst að þau muni koma til með að valda kærendum tjóni í formi verðlækkunar á landareignum. og kunni skaðabætur vegna þess að vera sóttar á öðrum vettvangi. Gera verði miklar kröfur til rannsókna af hálfu stjórnvaldsins við undirbúning deiliskipulags, t.d. með því að kalla eftir mati sérfræðinga og fagaðila á viðkomandi sviðum. Það virðist ekki hafa verið gert miðað við þau gögn sem kærendur hafi fengið frá sveitarfélaginu.

Þá telji kærendur að andmælaréttur þeirra hafi ekki verið virtur vegna skorts á samstarfi sveitarfélagsins við Skipulagsstofnun þegar mat á matsskyldu framkvæmdanna hafi átt sér stað. Að mati kærenda hefðu átt að berast skýrar leiðbeiningar til allra þeirra nágranna sem gert hefðu athugasemdir við skipulagsgerð um að málið væri til úrvinnslu hjá Skipulagsstofnun vegna matsskylduákvörðunar og að frestur væri gefinn til athugasemda, ásamt því að leiðbeint væri um að kærufrestur væri til staðar vegna þeirrar ákvörðunar. Þetta hafi ekki verið gert, sem kærendur telji brjóta gegn IV. kafla stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Við mat á framangreindu sé óhjákvæmilegt að líta til 14. gr. skipulagslaga um tengsl ákvarðana Skipulagsstofnunar um matsskyldu og deiliskipulags sveitarfélags í tilvikum matsskyldra framkvæmda. Því beri að ógilda skipulagið og vísa því aftur til meðferðar hjá sveitarfélaginu Eyjafjarðarsveit.

Kærendur vísi til þess að við málsmeðferð deiliskipulagsins hjá Eyjafjarðarsveit hafi ekki legið fyrir loftmynd sem sýni áhrifasvæði í 500 m radíus frá svína­búinu. Slík loftmynd hafi hins vegar legið fyrir vegna valkosts í umhverfisskýrslu sveitar­félagsins vegna mögulegrar staðsetningar að Melgerðismelum. Skýringar hafi ekki verið gefnar á því af hverju engin loftmynd með umræddum áhrifaradíus hafi legið fyrir vegna áætlaðrar staðsetningar fyrirhugaðs svínabús. Slík loftmynd myndi sýna fram á hversu langt áhrifin nái inn á jarðir kærenda. Sá kærandi sem eigi jarðirnar að Grund I og Grund IIa telji að svæðið geti numið tugum hekta á landi hans. Það sé mat kærenda að slíkur uppdráttur hefði átt að liggja fyrir frá upphafi deiliskipulagsins og vera til staðar við ákvörðun um matsskyldu hjá Skipulagsstofnun. Þá hefði slíkur uppdráttur átt að vera í tilkynningu og gögnum sem borist hefðu frá Eyjafjarðar­sveit til Skipulagsstofnunar áður en slík ákvörðun hefði verið tekin. Slíkur uppdráttur hefði einnig átt að tilgreina landamerki nærliggjandi fasteigna. Kærendur telji að framangreint sé enn einn gallinn á málsmeðferð deiliskipulagsins og ákvörðunar Skipulags­stofnunar um mats­skyldu.

Málsrök Eyjafjarðarsveitar: Sveitarfélagið krefst þess að kærunni verði vísað frá eða kröfum kærenda verði hafnað. Meðferð deiliskipulagsins og atvika sem því tengist hafi verið til fyrirmyndar í málinu öllu. Á öllum stigum málsins hafi sveitarfélagið gætt að því að málsmeðferð væri í samræmi við lög, fjallað ítarlega um málið og ráðið því til lykta með ítrustu eftirfylgni við lög og reglur sem um það giltu.

Athugasemdir kærenda um varanlega neikvæð áhrif á uppbyggingu ferðaþjónustu og frístundabyggðar á svæðinu séu ekki tæk sjónarmið. Áhrifasvæðið sé landbúnaðarland, þar með talið það land sem sé í eigu kærenda, en kærendur stundi sjálfir umfangsmikinn landbúnað. Landnotkun á svæðinu hafi ekki verið breytt við heildarendurskoðun aðalskipulags Eyjafjarðar­sveitar og engar óskir hafi komið um það frá kærendum eða öðrum. Mótmælt sé staðlausum fullyrðingum um að athugasemdir í skipulagsferlinu hafi verið afgreiddar af sveitarfélaginu sem „smávægilegar eða minni háttar“. Séu þetta ómaklegar aðdróttanir í garð starfsfólks og kjörinna fulltrúa Eyjafjarðarsveitar um huglægt mat eða ágiskanir stjórnvalds. Fyrirliggjandi gögn séu ítarleg, þar með taldar ítarlegar umsagnir sérfróðs stjórnvalds um umhverfisáhrif af framkvæmdinni. Óvenjulega ítarleg vinna hafi átt sér stað af hálfu stjórnvaldsins í málinu.

Rétt sé að sú breyting sem hafi verið samþykkt með deiliskipulaginu hafi falið í sér verulega breytingu á landnýtingu. Fyrir vikið hafi verið ráðist í deiliskipulagsbreytingu og farið ítarlega eftir þeim reglum sem um það gildi á öllum stigum. Rangt sé hins vegar að fyrirhuguð áform um svínabú skuli fella undir þungaiðnað. Sé slík fullyrðing kærenda gildishlaðin og ekki stutt lögmætum sjónarmiðum. Hið rétta sé að áformað svínabú sé landbúnaðarstarfsemi á landi sem í aðalskipulagi sé skilgreint sem landbúnaðarland. Augljóst sé að ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsskyldu, sem og deiliskipulag, sé undanfari veitingar starfsleyfis, sbr. ákv. 6. gr. reglugerðar nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunar­varnareftirlit. Þar segi að ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsskyldu skuli liggja fyrir og að ný atvinnustarfsemi skuli vera í samræmi við gildandi deiliskipulag. Sé þetta breytt laga- og regluumhverfi frá því sem áður hafi verið þegar örðugara hafi verið að sjá fyrir hver áhrif yrðu af áformum um uppbyggingu svínabúa.

Fullyrðingum um að samþykkt skipulagsins og framkvæmd muni valda kærendum sem landeigendum tjóni sé mótmælt sem órökstuddum og ósönnuðum. Landsvæði kærenda sé landbúnaðarland og skipulagt sem slíkt. Fyrirhuguð landnýting sé skynsamleg og eðlileg fyrir þá starfsemi sem fyrirhuguð sé. Óvíða sé orðið hægt að finna svæði, jafnvel á landbúnaðar­svæðum, þar sem hægt sé að setja niður starfsemi sem þessa og uppfylla um leið reglur um fjarlægðarmörk, svo sem gert sé í tilviki umsækjenda. Ekki sé vitað um hentugt svæði þar sem hægt sé að uppfylla fjarlægðarkröfurnar annars staðar innan Eyjarfjarðarsveitar. Andmælaréttur kærenda hafi verið virtur, en fyrir liggi að þeir hafi á fyrri stigum málsins komið að sjónarmiðum sínum og haft jöfn tækifæri á við aðra um það. Af fram kominni kæru kærenda verði ekki séð að í henni sé að finna upplýsingar eða ábendingar um atvik sem væru til þess fallin að varpa nýju ljósi á málið eða breyta þeim sjónarmiðum sem afgreiðsla sveitarfélagsins hafi grundvallast á. Gildi þar rannsóknarreglan um að mál skuli rannsakað að því marki sem nauðsynlegt sé til að taka megi efnislega rétta ákvörðun í máli.

Málsrök Skipulagsstofnunar: Skipulagsstofnun bendir á að samkvæmt niðurlagi 3. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum skuli stofnunin gera hlutaðeigandi grein fyrir niðurstöðu sinni og kynna hana almenningi. Í 5. mgr. 12. gr. reglugerðar nr. 660/2015 um mat á umhverfisáhrifum segi að Skipulagsstofnun kynni almenningi niðurstöðu sína með auglýsingu í dagblaði sem gefið sé út á landsvísu innan viku frá því að ákvörðun um matsskyldu liggi fyrir. Niðurstaða stofnunarinnar skuli vera aðgengileg á vef hennar. Samkvæmt þessu sé ljóst að matsskylduákvörðun stofnunarinnar sæti opinberri birtingu. Með það í huga eigi síðasti málsliður 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála við, en þar segi að kærufrestur teljist frá birtingu ákvörðunar sé um að ræða ákvarðanir sem sæti opinberri birtingu. Skipulagsstofnun bendi á að í samræmi við ákvæði 5. mgr. 12. gr. reglugerðar um mat á umhverfisáhrifum hafi hin kærða ákvörðun verið auglýst í Fréttablaðinu 14. mars 2019. Í auglýsingunni hafi kærufrestur verið tilgreindur. Með hliðsjón af ofangreindu sé ljóst að upphaf kærufrestsins miðist við þá dagsetningu, sbr. síðasta málslið 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011, og samkvæmt hinni kærðu ákvörðun hafi lok frestsins verið 15. apríl s.á. og hafi það verið tilgreint í auglýsingunni. Skýrt sé því að kærufresturinn hafi verið liðinn þegar kæra hafi borist úrskurðarnefndinni. Nefndinni beri að vísa kærunni frá og taka þar með ekki afstöðu til efnis kærunnar, enda sé það ekki lögmæt afsökunarástæða að kærendur hafi ekki lesið Fréttablaðið tilgreindan dag og því ekki séð auglýsinguna.

Skipulagsstofnun árétti að kærufrestur samkvæmt síðasta málslið 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 eigi við í málinu. Þetta sé sérstakur kærufrestur en kæru­fresturinn í 27. gr. stjórnsýslu­laga nr. 37/1993 sé almennur. Sérákvæði um kærufrest gangi framar ákvæði um almennan kærufrest. Í því sambandi sé bent á að í 1. mgr. 27. gr. segi að kæra skuli borin fram innan þriggja mánaða frá því að aðila máls hafi verið tilkynnt um stjórnvaldsákvörðun „nema lög mæli á annan veg“. Hið tilvitnaða orðalag feli í sér að í sérlögum geti verið ákvæði um lengri eða styttri kærufrest.

Athugasemdir leyfishafa: Af hálfu leyfishafa er þess krafist að öllum kröfum kærenda verði hafnað að öllu leyti. Leyfishafi vísi til þess að hann reki svínabú að Teigi í Eyjafjarðarsveit. Hann hafi um hríð undirbúið að reisa stærra svínabú að Torfum, sem hann hyggist  reka samhliða búinu að Teigum. Þetta hafi hann ákveðið vegna harðnandi samkeppni og aukinnar hagræðingar­kröfu í búskap, auk sífellt metnaðarfyllri krafna um betri aðbúnað dýra og tækni. Það gefi auga leið að framkvæmd sem þessi sé dýr og kostnaðarsöm. Sé það því augljóst að miklir fjárhagslegir hagsmunir séu undir.

Eins og gögn málsins beri með sér sé ekki neitt athugavert við deiliskipulagsferlið hjá Eyjafjarðarsveit. Öllum athugasemdum hafi verið svarað málefnalega á grundvelli gildandi laga og reglna. Til þess verði að líta að hin fyrirhugaða framkvæmd sé á skipulögðu landbúnaðar­svæði. Jörðin Torfur og aðliggjandi jarðir, þ. á m. jarðir kærenda, séu skipulagt landbúnaðar­svæði. Það sé ekki óeðlilegt að þar þurfi nágrannar að þola að stundaður sé landbúnaður og að honum fylgi lykt af húsdýrum og úrgangi af þeim. Þá verði að líta til þess að svínahúsin séu langt utan fjarlægðarmarka samkvæmt reglugerð nr. 520/2015 um eldishús alifugla, loðdýra og svína. Í 6. gr. reglugerðarinnar segi að fjarlægð eldishúsa svína með yfir 2.000 alisvín skuli vera að lágmarki 500 m frá íbúðarhúsum á skipulögðu landbúnaðarsvæði, en á öðrum svæðum í að lágmarki 600 m fjarlægð. Hús kærenda séu í 900 til 1.100 m fjarlægð og því séu svínahúsin langt utan fjarlægðarmarka, eins og tilgreint sé í ákvörðun Skipulags­stofnunar og umsögn Umhverfisstofnunar.

—–

Aðilar hafa gert ítarlegri grein fyrir máli sínu og áréttað sjónarmið sín í frekari athugasemdum til úrskurðarnefndarinnar.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um ákvörðun Skipulags­­stofnunar frá 12. mars 2019 um að framkvæmdir vegna svínabús að Torfum, Eyjafjarðarsveit, skuli ekki háðar mati á umhverfis­áhrifum og um afgreiðslu sveitarstjórnar Eyjafjarðarsveitar frá 28. s.m. á deiliskipulagstillögu vegna svínabúsins.

Samkvæmt 14. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfis­áhrifum sæta ákvarðanir um matsskyldu framkvæmdar kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, en um kærufrest fer samkvæmt lögum nr. 130/2011 um úrskurðarnefndina. Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. þeirra laga er kærufrestur til nefndarinnar einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um þá ákvörðun sem kæra lýtur að. Sé um að ræða ákvörðun sem sætir opinberri birtingu telst kærufrestur frá birtingu ákvörðunar. Hvorki er nánar skýrt í lögunum né í stjórnsýslulögum nr. 37/1993 hvað teljist opinber birting. Í athugasemdum með frumvörpum þeim sem urðu að nefndum lögum er ekki heldur að finna slíkar skýringar. Er nærtækast að líta til orðanna hljóðan, en samkvæmt íslenskri nútímamálsorðabók þýðir „opinber“ eitthvað það sem almenningur hefur aðgang að. Í 3. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000 kemur m.a. fram að vegna framkvæmdar í flokki B í 1. viðauka laganna skuli Skipulagsstofnun innan fjögurra vikna frá því að fullnægjandi gögn um framkvæmdina berast taka ákvörðun um hvort framkvæmdin skuli háð mati á umhverfisáhrifum. Samkvæmt ákvæðinu, eins og það var þá orðað, skyldi stofnunin gera hlutaðeigandi grein fyrir niðurstöðu sinni og kynna hana almenningi. Samkvæmt 2. mgr. 6. gr. laganna setur ráðherra í reglugerð ákvæði um þá málsmeðferð sem viðhöfð skal við ákvörðun um matsskyldu framkvæmda. Er slík ákvæði að finna í reglugerð nr. 660/2015 um mat á umhverfisáhrifum, en í 6. mgr. 12. gr. hennar kemur fram að Skipulags­stofnun kynni almenningi niðurstöðu sína um matsskyldu framkvæmda í flokki B með auglýsingu í dagblaði sem gefið sé út á landsvísu innan viku frá því að ákvörðun um matsskyldu liggi fyrir. Þá skuli niðurstaða stofnunarinnar vera aðgengileg á vef hennar. Verður með hliðsjón af orðalagi framangreindra laga- og reglugerðarákvæða að telja ákvarðanir stofnunarinnar um matsskyldu sæta opinberri birtingu í skilningi 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011.

Svo sem fram kemur í málavaxtalýsingu var hin kærða ákvörðun auglýst á vef Skipulags­stofnunar 13. mars 2019 og í Fréttablaðinu 14. s.m. og var kærufrestur þar tilgreindur til 15. apríl s.á. Mátti kærendum frá þeim degi vera kunnugt um hina kærðu ákvörðun. Kæra vegna ákvörðunar Skipulagsstofnunar barst hins vegar ekki fyrr en rúmlega tveimur mánuðum eftir að kærufrestur var liðinn, eða 24. júní 2019. Í 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er fjallað um áhrif þess að kæra berist að liðnum kærufresti. Ber þá samkvæmt 1. mgr. ákvæðisins að vísa kæru frá nema afsakanlegt verði talið að kæran hafi ekki borist fyrr eða veigamiklar ástæður mæli með því að kæran verði tekin til efnismeðferðar, sbr. 1. og 2. tl. Leiðbeint var um kæru­heimild og kærufrest í hinni kærðu matsskylduákvörðun og hefur löggjafinn tekið afstöðu til þess hvernig birtingu hennar skuli háttað, sem og að birta skuli auglýsingu um samþykkt deiliskipulag í B-deild Stjórnartíðinda, sbr. 42. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Löggjafinn hefur einnig kveðið á um að hvort tveggja, matsskylduákvörðun og deiliskipulag, sæti kæru til úrskurðar­nefndarinnar og gildi sami kærufrestur þótt upphaf hans miðist ekki við sama tímamark. Að öllu þessu virtu verður ekki hjá því komist að vísa frá kæru á ákvörðun Skipulagsstofnunar í samræmi við fyrirmæli 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga.

Sveitarstjórnir fara með skipulagsvald innan marka síns sveitarfélags, enda annast þær gerð svæðis-, aðal- og deiliskipulagsáætlana skv. 3. mgr. 3. gr. skipulagslaga. Er nánar tiltekið í 1. mgr. 38. gr. laganna að sveitarstjórn beri ábyrgð á og annist gerð deiliskipulags. Þá skal skv. 1. mgr. 42. gr. sömu laga skal senda Skipulagsstofnun deiliskipulag sem samþykkt hefur verið af sveitarstjórn og samantekt um málsmeðferð ásamt athugasemdum og umsögnum um þær. Í 1. mgr. 41. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011 segir að innihaldi fundargerðir nefnda ályktanir eða tillögur sem þarfnist staðfestingar byggðarráðs eða sveitarstjórnar beri að taka viðkomandi ályktanir og tillögur fyrir sem sérstök mál og afgreiða þau með formlegum hætti. Samkvæmt 2. mgr. 19. gr. laganna setur ráðherra með auglýsingu leiðbeiningar um ritun fundargerða sveitar­stjórna, m.a. um hvað þar sé skylt að bóka. Segir í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að greindum lögum að fundargerðir séu mikilvægt sönnunargagn um það sem fram hafi farið á fundi og verði þær að innihalda mikilvægustu upplýsingar, m.a. um niðurstöður mála, en borið hafi á að jafnvel þessar grundvallarupplýsingar séu ekki færðar til fundargerðar með réttum hætti. Auglýsing nr. 22/2013 um leiðbeiningar um ritun fundargerða sveitarstjórna er sett með stoð í greindu ákvæði og er fjallað um skráningu dagskrármála í 7. gr. auglýsingarinnar. Segir þar að skrá skuli í fundargerð við dagskrármálið sjálft hvaða afgreiðslu það hafi hlotið, ályktanir og niðurstöðu, s.s. hvort mál hafi verið samþykkt, því synjað, frestað, vísað til umsagnar nefndar eða starfsmanns, vísað til fullnaðarafgreiðslu nefndar eða starfsmanns eða hvort máli hafi verið vísað frá. Í samræmi við framangreint er í 2. mgr. 28. gr. samþykktar nr. 861/2013 um stjórn Eyjafjarðarsveitar tekið fram að fundargerðir nefnda, ráða og stjórna skuli lagðar fyrir sveitarstjórn til kynningar eða afgreiðslu og staðfestingar. Þær ályktanir eða tillögur í fundar­gerðum sem þarfnist staðfestingar sveitarstjórnar séu lagðar fyrir sem sérstök mál og séu afgreiddar með formlegum hætti.

Svo sem fram kemur í málavaxtalýsingu var á 302. fundi skipulagsnefndar 14. mars 2019 bókað að nefndin legði til við sveitarstjórn að auglýst skipulagstillaga yrði samþykkt skv. 3. mgr. 41. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, með nánar tilgreindum breytingum. Var málið tekið fyrir á fundi sveitarstjórnar 28. s.m. og afgreitt með svohljóðandi bókun: „Sveitarstjórn samþykkir tillögur skipulagsnefndar um afgreiðslu þeirra erinda sem bárust á auglýsingartímabili deiliskipulags­tillögu svínabús á Torfum. Athugasemdafrestur var til 14. febrúar 2019.“ Var það því tillaga skipulagsnefndar að auglýst skipulagstillaga yrði samþykkt með ákveðnum breytingum og að athugasemdir vegna hennar yrðu afgreiddar með ákveðnum hætti. Sá annmarki var hins vegar á málsmeðferð sveitarstjórnar að ekki kemur með skýrum hætti fram í bókun hennar hvort deiliskipulags­tillagan sé samþykkt heldur eingöngu að samþykktar séu tillögur skipulags­nefndar um afgreiðslu á þeim athugasemdum sem borist hafi. Þar sem ekki verður talið að afgreiðsla sveitarstjórnar uppfylli þau lágmarksskilyrði sem gera verður til skýrleika ákvarðana hennar, í skjóli valds þess sem sveitarstjórn er falið samkvæmt skipulagslögum og sveitar­stjórnarlögum, verður umrædd afgreiðsla ekki talin fela í sér ákvörðun er bindi enda á meðferð máls. Var því ranglega tilgreint í auglýsingu um gildistöku hins kærða deiliskipulags í B-deild Stjórnar­tíðinda að sveitarstjórn Eyjafjarðarsveitar hefði samþykkt á fundi sínum 28. mars 2019 deiliskipulag fyrir svínabú í landi Torfa skv. 3. mgr. 41. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Þar sem meðferð deiliskipulagstillögu vegna svínabúsins er ekki lokið ber skv. 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga einnig að vísa þessum hluta málsins frá úrskurðarnefndinni.

Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

nóv 15
Love0

137/2018 Sólvallagata

Með

Árið 2019, þriðjudaginn 12. nóvember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 137/2018, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 14. nóvember 2018, sem staðfest var í borgarráði 29. s.m., er lýtur að afmörkun lóðanna Sólvallagötu 68 og Framnesvegar 31B.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 25. nóvember 2018, er barst nefndinni 26. s.m., kærir eigandi, Sólvallagötu 68, Reykjavík, þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 14. nóvember 2018 er lýtur að afmörkun lóðanna Sólvallagötu 68 og Framnesvegar 31B. Skilja verður málskot kæranda svo að gerð sé krafa um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 22. janúar 2019.

Málavextir: Í gildi er deiliskipulag Vesturvallareits, staðgreinireits nr. 1.134.5, sem samþykkt var í apríl árið 2012. Tekur skipulagið til svæðis sem afmarkast af Framnesvegi, Sólvallagötu, Holtsgötu og Vesturvallagötu, og eru lóðirnar Sólvallagata 68 og Framnesvegur 31B markaðar á skipulagsuppdrætti svæðisins. Tekið er fram í skipulagi að vegna skiptingar lóða sé gerður fyrirvari um nákvæma lóðarstærð sem muni ákvarðast á mæliblaði.

Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúans í Reykjavík 13. nóvember 2018 var lögð fram tillaga landupplýsinga­­deildar Reykjavíkurborgar um afmörkun lóðarinnar Framnes­vegar 31B. Í tillögunni sagði svo: „Lóðin Sólvallagata 68 (staðgr. 1.134.510, L100394) er talin 1242,8 m². Lóðin reynist 1319 m². Teknir 428 m² af lóðinni Sólvallagötu 68 og bætt við lóðina Framnesveg 31B (staðgr. 1.134.517, L226399). Lóðin Sólvallagata 68 (staðgr. 1.134.510, L100394) verður 891 m². Ný lóð Framnesvegur 31B (staðgr. 1.134.517, L226399). Bætt 428 m² við lóðina frá Sólvallagötu 68 (staðgr. 1.134.510, L100394). Lóðin Framnesvegur 31B (staðgr. 1.1.3.4.517, L226399) verður 428 m².“

Byggingarfulltrúi samþykkti tillöguna 14. nóvember 2018 og var sú afgreiðsla staðfest á fundi borgarráðs 29. s.m.

Málsrök kæranda: Kærandi vísar til þess að lóðin Sólvallagata 68 sé sameiginleg fyrir Sólvallagötu 68a og 68 og hafi eigendur  ekki heimilað eða beðið um að henni yrði skipt.

Árið 1983 hafi verið óskað eftir því að lóðinni Sólvallgötu 68 yrði skipt en því erindi hafi verið hafnað. Líkt og fram komi í eignaskiptayfirlýsingu fyrir Sólvallagötu 68 frá desember 1998 hafi lóðin verið tilgreind sem íbúðarhúsalóð, 1.242,8 m² að stærð, „öll í óskiptri eign“, og hafi eigendur hennar ætíð gengið út frá þessu. Þetta megi t.d. sjá í afsali á eignarhluta í einbýlishúsinu nr. 31 við Framnesveg frá janúar 1990 þar sem fram komi að eignin sé tilgreind sem hluti af Sólvallagötu 68. Einnig megi vísa til afsals á sama eignarhluta frá 5. maí 1992 þar sem skýrt komi fram að umrædd eign tilheyri Sólvallagötu 68. Öll skjölin sýni að húsið að Framnesvegi 31B sé á lóð sem tilheyri Sólvallagötu 68.

Nýtt deiliskipulag geti ekki haft áhrif á eignarhald á lóðinni, eins og Reykjavíkurborg haldi fram. Það sem breytist þegar nýtt deiliskipulag taki gildi sé einungis það að komin sé heimild til að skipta lóðinni. Slíka heimild sé hins vegar aðeins hægt að nýta í fullu samráði og með samþykki hinna réttmætu eigenda lóðarinnar. Þrátt fyrir að umrædd lóðarmarkabreyting hafi verið í samræmi við gildandi deiliskipulag breyti það engu um þá staðreynd að engin samþykkt hafi legið fyrir frá réttmætum eigendum lóðarinnar. Breytingin sé því heldur ekki í samræmi við þinglýsta eigendaskráningu lóðarinnar andstætt því sem fram komi í greinargerð Reykjavíkurborgar.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Borgaryfirvöld vísa til þess að kærandi hafi ekki getað sýnt fram á neinar eignarheimildir sem styðji málatilbúnað hans. Í samþykktu deiliskipulagi sé lóðin Sólvallagata 68 tilgreind sem 840,4 m² og Framnesvegur 31B tilgreind sem 402,4 m² að stærð. Í deiliskipulaginu komi fram að ónákvæmni gæti í landupplýsingargrunni um lóðarmörk og séu þau lagfærð með deiliskipulagi en rétt lóðarstærð muni koma fram á mæli- og/eða lóðablöðum.

Með skiptingu umræddrar lóðar í samþykktu deiliskipulag sé ekki tekin afstaða til þeirra eignarheimilda sem búi henni að baki heldur sé byggt á deiliskipulagi sem sé allsherjarréttarlegs eðlis. Deiliskipulag hafi hliðstæða stöðu og reglugerð sem hvorki geti myndað eða fellt niður einkaréttarleg lóðarréttindi. Einkaréttarleg lóðarréttindi byggist á einkaréttarlegum samningum, ýmist um kaup á eignarlandi eða um leigu lóðarréttinda. Þinglýstar heimildir um lóðarréttindin, hvort sem um eignarland eða leigulóð sé að ræða, séu stofnskjöl slíkra réttinda. Lóðarskipting samkvæmt þinglýstum heimildum bindi ekki hendur landupplýsingadeildar Reykjavíkurborgar til að útbúa lóðaruppdrátt í samræmi við lóðaskiptingu sem sé tilgreind og ákveðin í gildandi deiliskipulagi. Þá sé lóðaskiptingin jafnframt í samræmi við þinglýsta eigendaskráningu lóðanna Framnesvegs 31B og Sólvallagötu 68.

Lóðin að Framnesvegi 31B hafi verið svo til óbreytt að stærð frá árinu 1928 þegar hún hafi verið sameinuð úr fjórum lóðarhlutum. Vegna eigendasögu hennar og lóðarinnar Sólvalla­götu 68 hafi stærð lóðarinnar verið rangt tilgreind í Þjóðskrá. Lóðirnar tvær hafi ekki verið formlega sameinaðar. Lóðin Framnesvegur 31B hafi verið seld ásamt húsinu sem á henni standi í júní árið 1983 til þriðja aðila með vísan til samþykktrar lóðarafmörkunar frá mars 1927 og afsals frá ágúst 1928. Með því afsali hafi það hús á lóðinni verið skilið frá lóðinni að Sólvallagötu 68. Þinglýst gögn um lóðirnar staðfesti að lóðirnar tvær séu sjálfstæðar lóðir, tvö sjálfstæð þinglýsingarandlög, og sé kærð lóðaafmörkun einnig í samræmi við eignarheimildir um lóðirnar.

Niðurstaða: Lóðirnar Sólvallagata 68 og Framnesvegur 31B eru afmarkaðar á deiliskipulags­uppdrætti. Í sérskilmálum deiliskipulagsins kemur fram að „lagt er til að skipta lóðinni Sólvallgötu 68/Framnesvegi 31 í lóðirnar Sólvallagötu 68 og Framnesveg 31B.“ Einnig er þar tilgreint að lóðarmörk Framnesvegar 31A skuli lagfærð þannig að húsið standi alfarið innan lóðarmarka, en vegna skiptingar lóðarinnar sé gerður fyrirvari um nákvæma lóðarstærð sem muni ákvarðast á mæliblaði. Verður að skilja hina kærðu ákvörðun á þann veg að með henni hafi byggingarfulltrúi verið að fylgja eftir fyrrgreindum ákvæðum deiliskipulags um gerð mæliblaðs fyrir lóðir á reitnum. Átti hin kærða ákvörðun sér því stoð í gildandi deiliskipulagi.

Úrskurðarnefndin er ekki til þess bær að lögum að skera úr um eignaréttarlegan ágreining enda einskorðast valdheimildir hennar við endurskoðun á lögmæti þeirra ákvarðana sem undir hana verða bornar samkvæmt lögum nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Ágreining um bein eða óbein eignaréttindi verður eftir atvikum að leiða til lykta fyrir dómstólum, en rétt þykir að geta þess að deiliskipulags­ákvarðanir geta ekki falið í sér ráðstöfun eignarréttinda.

Með vísan til þess sem að framan er rakið liggja ekki fyrir þeir annmarkar á hinni kærðu ákvörðun sem leitt geta til ógildingar hennar og kröfu þar um því hafnað.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

 Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 14. nóvember 2018, sem staðfest var í borgarráði 29. s.m., er lýtur að afmörkun lóðanna Sólvallagötu 68 og Framnesvegar 31B.

nóv 15
Love0

34/2019 Gljúfurárholt

Með

Árið 2019, þriðjudaginn 12. nóvember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 34/2019, kæra á ákvörðun skipulags-, byggingar- og umhverfis-nefndar Sveitarfélagsins Ölfuss frá 17. apríl 2019 um að hafna umsókn kæranda um breytingu á deiliskipulagi vegna Gljúfurárholts.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 16. maí 2019, er barst nefndinni 17. s.m., kærir eigandi Klettagljúfurs 21, Ölfusi, þá ákvörðun skipulags-, byggingar- og umhverfisnefndar Sveitarfélagsins Ölfuss frá 17. apríl 2019 að hafna umsókn kæranda um breytingu á deiliskipulagi vegna Gljúfurárholts.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Sveitarfélaginu Ölfusi 14. júní 2019.

Málavextir: Kærandi leitaði eftir heimild skipulags- og byggingarfulltrúa Ölfuss til að fjölga íbúðum í húsinu Klettagljúfri 21, Ölfusi. Eignin hafði verið tvíbýli en kærandi óskaði eftir leyfi fyrir fimm íbúðum. Skipulags-, byggingar- og umhverfisnefnd Ölfuss tók málið fyrir 14. mars 2017 og komst að þeirri niðurstöðu að nauðsynlegt væri að endurskoða deiliskipulag svæðisins. Kærandi hóf í kjölfarið undirbúningsvinnu vegna deiliskipulagsbreytingarinnar, kynnti áform sín fyrir nágrönnum og lagði að lokum fram ósk um breytingu á deiliskipulagi 13. nóvember 2017. Skipulags-, byggingar- og umhverfisnefnd tók jákvætt í erindið á fundi sínum 16. s.m. með þeim fyrirvara að vinna þyrfti tillöguna frekar. Þó var samþykkt að tillagan yrði auglýst til kynningar og bárust athugasemdir á kynningartíma hennar. Málið var ekki tekið fyrir með formlegum hætti fyrr en 17. apríl 2019, en þá hafnaði nefndin tillögunni með vísan til framkominna athugasemda og þess að hún samræmdist ekki aðalskipulagi. Umtalsverð samskipti voru á milli kæranda og sveitarfélagsins frá upphafi málsins til loka.

Málsrök kæranda: Kærandi telur að brotið hafi verið gegn meginreglu stjórnsýsluréttarins um málshraða og skilvirknisskyldu stjórnvalda. Kærandi hafi leitað fyrst með mál sitt til byggingarfulltrúa Ölfuss fyrir tæplega tveimur og hálfu ári. Ekkert við forsendur hinnar kærðu ákvörðunar beri með sér að tilefni hafi verið til að draga málið svo lengi, sem sé brot gegn málshraðareglu stjórnsýsluréttarins, sbr. 1. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Kæranda hafi ekki heldur verið skýrt frá því að fyrirsjáanlegt væri að málið myndi tefjast, sem sé brot gegn 3. mgr. sömu greinar. Leiðbeiningum sem hann hafi fengið hafi verið ábótavant og þar af leiðandi í andstöðu við 7. gr. stjórnsýslulaga. Þá hafi kærandi ekki fengið að bera fram andmæli áður en endanleg ákvörðun hafi verið tekin, sem sé brot gegn 13. gr. stjórnsýslulaga. Loks hafi sveitarfélagið ekki tilkynnt kæranda um ákvörðun sína og sé það brot á 20. gr. sömu laga.

Bent sé á að deiliskipulagstillaga kæranda sé ekki í andstöðu við Aðalskipulag Sveitarfélagsins Ölfuss 2010-2022. Gatan Klettagljúfur sé á svæði Í10. Svæðið sé tilgreint sem 13 ha að stærð og fjöldi íbúða sé 22, en ekki 20 eins og á sé byggt í hinni kærðu ákvörðun. Ekki komi fram að um hámarksfjölda íbúða að ræða heldur sú um að ræða yfirlit um íbúðarsvæði í Ölfusi. Forsendur hinnar kærðu ákvörðun hafi því verið rangar. Hin forsenda höfnunar skipulagstillögunnar sé að tillagan hafi mætt andstöðu nokkurra hagsmunaaðila á svæðinu. Margar af þeim athugasemdum hafi byggst á misskilningi og því séu þær ekki málefnaleg ástæða fyrir höfnun erindisins.

Málsrök Sveitarfélagsins Ölfuss: Af hálfu sveitarfélagsins er á því byggt að kærandi hefði verið upplýstur um að deiliskipulagstillagan væri í andstöðu við aðalskipulag og hefði hann fengið leiðbeiningar um að hann gæti komið sjónarmiðum sínum að við breytingu á aðalskipulaginu. Þá sé því hafnað að uppgefinn íbúðafjöldi í aðalskipulagi vísi ekki til hámarksfjölda íbúða, enda fæli önnur skýring í sér að enginn ákvæði þar um væru í gildi.

Niðurstaða: Samkvæmt 1. mgr. 38. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 ber sveitarstjórn ábyrgð á og annast gerð deiliskipulags. Í 2. mgr. sömu greinar kemur fram að landeigandi eða framkvæmdaraðili geti óskað eftir því við sveitarstjórn að gerð sé tillaga að deiliskipulagi eða breytingu á deiliskipulagi á sinn kostnað. Það er því sveitarstjórn sem ber ábyrgð á gerð og breytingu deiliskipulags, hvort sem það er að eigin frumkvæði eða að frumkvæði landeiganda eða framkvæmdaraðila.

Í 1. mgr. 42. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011 er kveðið á um að í því skyni að stuðla að hagræðingu, skilvirkni og hraðari málsmeðferð geti sveitarstjórn ákveðið í samþykkt um stjórn sveitarfélagsins að fela fastanefnd fullnaðarafgreiðslu einstakra mála sem ekki varða verulega fjárhag sveitarfélagsins, nema lög eða eðli máls mæli sérstaklega gegn því. Samkvæmt 1. mgr. 6. gr. skipulagslaga skal skipulagsnefnd, sem kjörin er af sveitarstjórn, starfa í hverju sveitarfélagi og er hún því fastanefnd innan stjórnsýslu sveitarfélags. Framsal sveitarstjórnar á valdi til fullnaðarafgreiðslu mála þarf að koma fram í samþykkt um stjórn sveitarfélagsins skv. 1. mgr. 42. gr. sveitarstjórnarlaga. Að sama skapi kemur fram í 2. málsl. 2. mgr. 6. gr. skipulagslaga að sveitarstjórn sé heimilt í samþykkt sveitarfélagsins að fela skipulagsnefnd eða öðrum aðilum innan stjórnsýslu sveitarfélagsins heimild til fullnaðarafgreiðslu mála, svo sem afgreiðslu deiliskipulagsáætlana og útgáfu framkvæmdaleyfa.

Í 36. gr. samþykktar um stjórn Sveitarfélagsins Ölfuss nr. 876/2013, sem í gildi var þegar hin kærða ákvörðun var tekin, kemur fram að bæjarstjórn staðfesti erindisbréf fyrir nefndir, ráð og stjórnir þar sem kveðið sé á um hlutverk, valdsvið og starfshætti þeirra í samræmi við lög, reglugerðir og almennar samþykktir bæjarstjórnar. Samkvæmt 37. gr. samþykktarinnar er ráðum þeim sem talin eru upp í 47. gr. hennar heimilt að afgreiða á grundvelli erindisbréfs skv. 36. gr., án staðfestingar bæjarstjórnar, mál á verksviði þeirra ef lög eða eðli máls mæla ekki sérstaklega gegn því, þau varði ekki fjárhag sveitarfélagsins umfram það sem kveðið er á um í fjárhagsáætlun og þau víki ekki frá stefnu bæjarstjórnar í veigamiklum málum. Aðrar heimildir til fullnaðarafgreiðslu nefnda bæjarins er þar ekki að finna.

Samkvæmt 1. mgr. 9. gr. sveitarstjórnarlaga skal samþykkt um stjórn sveitarfélags send ráðuneytinu til staðfestingar og skv. 1. tölul. 1. mgr. 18. gr. sömu laga skal sveitarstjórn ræða samþykktir og aðrar reglur sem samkvæmt lögum eiga að hljóta staðfestingu ráðherra við tvær umræður. Samþykktir sem staðfestar eru af ráðherra skulu vera birtar í B-deild Stjórnartíðinda skv. 1. mgr. 3. gr. laga um Stjórnartíðindi og Lögbirtingablað nr. 15/2005. Af því leiðir að erindisbréf sem ekki hefur hlotið framangreinda málsmeðferð getur ekki verið viðhlítandi heimild fyrir framsali á valdi til fullnaðarafgreiðslu mála. Valdheimildir skipulags-, byggingar- og umhverfisnefndar Ölfuss voru því bundnar við þær heimildir sem fram koma í lögum og þágildandi samþykkt sveitarfélagsins, enda hafði sveitarstjórn Sveitarfélagsins Ölfuss ekki framselt það vald skv. 2. málsl. 2. mgr. 6. gr. skipulagslaga, sbr. 1. mgr. 42. gr. sveitarstjórnarlaga. Í samþykktinni er það eitt sagt um nefndina að hún fari m.a. með málefni sem varði skipulagsmál skv. skipulagslögum, skipulagsreglugerð nr. 90/2013 og byggingar-reglugerð nr. 112/2012, sbr. B-lið 47. gr. samþykktarinnar. Samkvæmt 2. mgr. 40. gr. sveitarstjórnarlaga teljast ályktanir nefnda sveitarfélags tillögur til sveitarstjórnar hafi nefnd ekki verið falin fullnaðarafgreiðsla máls samkvæmt lögum eða í samþykkt um stjórn sveitarfélagsins. Umdeild ákvörðun skipulags-, byggingar- og umhverfisnefndar telst samkvæmt framangreindu tillaga til sveitarstjórnar Sveitarfélagsins Ölfuss um afgreiðslu máls.

Með vísan til þess sem að framan er rakið liggur ekki fyrir ákvörðun sem bindur enda á mál í skilningi 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og verður slík ákvörðun ekki borin undir  úrskurðarnefndina fyrr en málið hefur verið til lykta leitt af þar til bæru stjórnvaldi. Verður kærumáli þessu af þeim sökum vísað frá nefndinni.

Í ljósi þess að umsókn kæranda um breytingu á deiliskipulagi hefur ekki fengið lögboðna lokaafgreiðslu hjá sveitarfélaginu þykir rétt að vekja athygli á 4. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga. Þar kemur fram að heimilt sé að kæra óhæfilegan drátt á afgreiðslu máls til þess stjórnvalds sem ákvörðun í málinu verður kærð til, en samkvæmt 52. gr. skipulagslaga sæta stjórnvalds-ákvarðanir sem teknar eru á grundvelli laganna kæru til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

nóv 05
Love0

14/2019 Leirutangi

Með

Árið 2019, fimmtudaginn 31. október, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 14/2019, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúa Mosfellsbæjar frá 1. febrúar 2019 um að samþykkja byggingarleyfi fyrir stækkun húss að Leirutanga 10.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 26. febrúar 2019, er barst nefndinni sama dag, kæra eigendur einbýlishúsanna nr. 2, 4, 6, 8, 12, 14 og 16 við Leirutanga í Mosfellsbæ þá ákvörðun byggingarfulltrúa Mosfellsbæjar frá 1. febrúar 2019 að samþykkja byggingarleyfi fyrir stækkun húss að Leirutanga 10. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Mosfellsbæ 28. júní 2019.

Málavextir: Á fundi skipulagsnefndar Mosfellsbæjar 5. janúar 2018 var tekin fyrir umsókn um byggingarleyfi, dags. 7. desember 2017. Sótt var um leyfi til að hækka rishæð hússins nr. 10 við Leirutanga og innrétta íbúðarrými og geymslu í samræmi við framlögð gögn. Húsið skyldi hækkað í 7,40 m og stækkað úr 158,4 m² í 303,3 m². Erindið var grenndarkynnt í samræmi við 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 frá 12. mars til 10. apríl 2018 og bárust athugasemdir, þar á meðal frá kærendum. Á fundi skipulagsnefndar 22. maí s.á. var með hliðsjón af framkomnum athugasemdum ekki fallist á umbeðna hækkun hússins. Í ljósi fyrirliggjandi skipulags­skilmála fyrir svæðið sem samþykktir höfðu verið á árinu 1981, þar sem hæð húsa var heimiluð 6,60 m, var samþykkt að grenndar­­kynna erindið að nýju með hliðsjón af þeim skilmálum.

Umsókn um byggingarleyfi var grenndarkynnt að nýju á tímabilinu frá 25. júní til 27. júlí 2018. Athugasemdir bárust, þ. á m. frá kærendum. Á fundi skipulagsnefndar 17. ágúst 2018 var skipulagsfulltrúa og lögmanni bæjarins falið að yfirfara gögn málsins og skila álitsgerð. Á fundi skipulagsnefndar 26. október 2018 var m.a. bókað að samþykkt yrði að fela byggingar­fulltrúa að gefa út byggingarleyfi þegar fullnægjandi gögn hefðu borist. Var vísað til minnis­blaðs lögmanns sveitarfélagsins, dags. 24. s.m., þar sem komist var að þeirri niðurstöðu að stefnt skyldi að útgáfu byggingarleyfis til handa umsækjanda. Á afgreiðslufundi byggingar­fulltrúa 1. febrúar 2019 var samþykkt byggingarleyfi fyrir stækkun hússins að Leirutanga 10 þannig að brúttóflatarmál húss færi úr 158,4 m² í 303,3 m² og hámarkshæð þess yrði 6,60 m.

Málsrök kærenda: Kærendur byggja á því að ákvörðun byggingarfulltrúa sé ólögmæt, málsmeðferðin klúður frá upphafi og að ekki hafi verið tekið tillit til ítarlegra og rökstuddra athugasemda þeirra. Kröfur kærenda séu reistar bæði á efnislegum og formlegum grunni. Málsmeðferðin hjá skipulagsyfirvöldum, báðar grenndarkynningarnar og viðbrögð við athuga­semdum hafi ekki verið lögum samkvæmt. Rökstudd andmæli og réttmætar ábendingar hafi verið virtar að vettugi og að engu hafðar eða skautað fram hjá þeim, bæði af skipulagsnefnd og embættismönnum.

Tekið sé undir sjónarmið bæjarlögmanns í minnisblaði, dags. 14. október 2018, þar sem fram komi að „ástæða getur verið til að afla frekari upplýsinga um meðferð eldri byggingarleyfis­umsókna í hverfinu og útbúa teikningar sem sýni hæð húsa í hverfinu og gerir grein fyrir skuggavarpi.“ Þetta lúti að grundvallaratriðum sem kærendur hafi margendurtekið hamrað á að skorti, en án viðbragða og árangurs. Fullnægjandi gögn og upplýsingar hefðu átt að liggja fyrir strax í upphafi við báðar grenndarkynningarnar og vitaskuld í allra síðasta lagi þegar ákvörðunin hafi verið tekin. Að því leyti sé ákvörðunin augljóslega byggð á ófullnægjandi forsendum og fullnægi ekki forskrift laga.

Málsrök Mosfellsbæjar: Bæjaryfirvöld vísa til þess að byggingarleyfi það sem kæran lúti að feli eingöngu í sér hækkun mænis. Mænir á þeim hluta þaks sem liggi í austur-vestur hækki um 171 cm og verði hæð hans frá gólfplötu fyrstu hæðar eftir breytingar 658 cm. Mænir á þeim hluta þaks sem liggi í suður-norður hækki um 148 cm og verði hæð hans frá gólfplötu fyrstu hæðar eftir breytingar 593 cm. Ekki hafi verið veitt heimild til hækkunar mænis á skúr sem sé á lóðinni. Þá verði þvermál og ummál þaks hið sama fyrir og eftir breytingar og verði aukinni hæð mænis því mætt með auknum halla.

Umrædd fasteign sé á ódeiliskipulögðu svæði. Samkvæmt 1. mgr. 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 geti sveitarstjórn, að undangenginni grenndarkynningu, veitt byggingarleyfi í slíkum tilvikum án deiliskipulagsgerðar sé framkvæmdin í samræmi við landnotkun, byggðamynstur og þéttleika byggðar. Umdeild framkvæmd rúmist innan þess sem fram komi í skipulags- og byggingarskilmálum frá 19. maí 1981 um stærð og gerð einbýlishúsa í hverfinu. Telji bæjaryfirvöld að skilmálarnir  hafi grundvallarþýðingu við mat á því hvers íbúar megi vænta, enda megi almennt gera ráð fyrir að landnotkun, byggðamynstur og þéttleiki byggðar verði í samræmi við slíka samþykkta skilmála.

Með tilvísun til minnisblaðs lögmanns bæjarins til „fullnægjandi gagna“ sé fyrst og fremst átt við þau atriði sem tiltekin séu í 13. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki, en óheimilt sé að gefa út byggingarleyfi fyrr en þau liggi fyrir. Framkvæmd hafi verið könnun á afgreiðslu eldri byggingarleyfisumsókna í hverfinu og hafi ekki fundist dæmi um að sambærilegum beiðnum hafi verið hafnað. Eðli máls samkvæmt hafi sú könnun takmarkast við gögn sem aðgengileg væru á tölvutæku formi. Telji kærendur sig hafa upplýsingar um eldri dæmi sé skorað á þá að tiltaka um hvaða hús ræði. Varðandi könnun á skuggavarpi þá hafi við nánari athugun ekki þótt vera nauðsyn á að aflað yrði slíkra gagna af hálfu bæjaryfirvalda enda hafi framkvæmdin öll verið í samræmi við fyrrgreinda skipulags- og byggingarskilmála. Erfitt sé að sjá að framkvæmdin geti falið í sér breytingu á landnotkun, byggðamynstri eða þéttleika byggðar enda þótt skuggavarp aukist alltaf eitthvað þegar mænir húss sé hækkaður.

Bæjaryfirvöldum hafi borist teikning sem kærendur hafi lagt fyrir úrskurðarnefndina sem sýna eigi skuggavarp vegna fyrirhugaðra framkvæmda. Engar forsendur sé þar að finna sem sýni í raun þá hækkun á mæni hússins að Leirutanga 10 sem sé fyrirhuguð. Þá sé ekki gerð grein fyrir trjám, gróðri, skjólveggjum o.fl. sem hafi augljós áhrif á skuggavarp. Hvað sem líði áreiðanleika teikninganna og þeim áhrifum sem þeim sé ætlað að sýna sé ítrekað vægi þess að ekki sé hróflað við landnotkun, byggðamynstri eða þéttleika byggðar.

Niðurstaða: Í 2. mgr. 37. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 kemur fram sú meginregla að gera skuli deiliskipulag fyrir svæði eða reiti þar sem framkvæmdir séu fyrirhugaðar. Undanþágu frá þeirri skyldu er að finna í 1. mgr. 44. gr. laganna. Þar er kveðið á um að þegar sótt sé um byggingar- eða framkvæmdaleyfi fyrir framkvæmd sem sé í samræmi við aðalskipulag hvað varði landnotkun, byggðamynstur og þéttleika byggðar í þegar byggðu hverfi og deiliskipulag liggi ekki fyrir þá geti skipulagsnefnd ákveðið að veita megi leyfi án deiliskipulagsgerðar enda fari áður fram grenndarkynning. Umsókn um greint byggingarleyfi var grenndarkynnt með lögmæltum fjögurra vikna athugasemdarfresti skv. 2. mgr. 44. gr. skipulagslaga og komu kærendur að athugasemdum sínum við grenndarkynninguna. Í kjölfar þess var umsóknin tekin til umfjöllunar í skipulagsnefnd og hún samþykkt, auk þess sem afstaða var tekin til fram­kominna athugasemda. Umsögn bæjarins um athugasemdir kærenda ásamt niðurstöðu var send kærendum með bréfi, dags. 5. nóvember 2018. Byggingarfulltrúi samþykkti síðan byggingar­leyfis­umsóknina á afgreiðslufundi 1. febrúar 2019.

Eins og rakið er í áður greindu ákvæði 1. mgr. 44. gr. skipulagslaga er unnt að veita byggingar­leyfi á ódeiliskipulögðu svæði án deiliskipulagsgerðar sé framkvæmdin í samræmi við landnotkun, byggðamynstur og þéttleika byggðar. Húsið á lóðinni Leirutanga 10 er 158,4 m² að stærð samkvæmt upplýsingum úr fasteignaskrá Þjóðskrár Íslands en með bílskúr sem stendur á lóðinni er heildarflatarmál húsa á lóðinni 197,6 m². Með hinu kærða byggingarleyfi er gert ráð fyrir stækkun íbúðarhússins í 303,3 m² og að meðtöldum bílskúr fer heildarflatarmál bygginga á lóðinni því í 342,5 m². Umrædd lóð er 789 m² að flatarmáli og fer nýtingarhlutfall hennar því úr 0,25 í 0,43. Til samanburðar má nefna að nýtingarhlutfall lóðanna að Leirutanga 2-16 er samkvæmt upplýsingum úr fasteignaskrá Þjóðskrár Íslands að jafnaði á bilinu 0,18-0,30, að tveimur lóðum undanskildum sem hafa nýtingarhlutfallið 0,33 og 0,42. Nýtingar­hlutfall grannlóða er því almennt töluvert lægra en nýtingarhlutfall lóðar byggingarleyfishafa yrði eftir umdeilda breytingu. Svo sem vísað hefur verið til af hálfu bæjar­yfirvalda voru samþykktir skipulags- og byggingarskilmálar fyrir svæðið í maí 1981, þar sem m.a. er tekið fram að nýtingarhlutfall lóða, að meðtöldum bílskúrum, mætti ekki vera meira en 0,3.

Telja verður að með umþrættu byggingarleyfi sé vikið svo frá nýtingarhlutfalli því sem almennt gerist á grannlóðum á svæðinu að óheimilt hafi verið að grenndarkynna umsóknina, enda verður að telja að umdeild hækkun nýtingarhlutfalls hafi óhjákvæmilega talsverð áhrif á þéttleika byggðar og byggðamynstur. Verður af þeim sökum að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun byggingarfulltrúa Mosfellsbæjar frá 1. febrúar 2019 um að samþykkja byggingarleyfi fyrir stækkun húss að Leirutanga 10.

okt 25
Love0

101/2019 Bústaðavegur

Með

Árið 2019, þriðjudaginn 22. október, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 101/2019, kæra á ákvörðun skipulagsfulltrúa Reykjavíkurborgar frá 22. ágúst 2019 um að veita framkvæmdaleyfi til gerðar „fráreinar í akstursstefnu til austurs og breikkun rampa til suðurs á Kringlumýrarbraut ásamt breytingu á akstursleið inn á rampann frá norðurakbraut Bústaðavegar og setja ný umferðarljós á rampann“.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 26. september 2019, er barst nefndinni 29. s.m., kæra eigendur Birkihlíðar 42, 44 og 48, Reykjavík, þá ákvörðun skipulags­fulltrúa Reykjavíkurborgar frá 22. ágúst 2019 að veita framkvæmdaleyfi til gerðar „fráreinar í akstursstefnu til austurs og breikkun rampa til suðurs á Kringlumýrarbraut ásamt breytingu á akstursleið inn á rampann frá norðurakbraut Bústaðavegar og setja ný umferðarljós á rampann“. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi og að framkvæmdir samkvæmt hinu kærða leyfi verði stöðvaðar til bráðabirgða á meðan málið er til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni. Þykir málið nægilega upplýst til að það verði tekið til endanlegs úrskurðar og verður ekki tekin afstaða til stöðvunarkröfu kærenda, enda var ljóst við vettvangsskoðun að framkvæmdir voru langt komnar.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 7. október 2019.

Málavextir: Á afgreiðslufundi skipulagsfulltrúa Reykjavíkurborgar 16. ágúst 2019 var umsókn Vegagerðarinnar um framkvæmdaleyfi samþykkt. Í leyfinu var heimiluð gerð afreinar, u.þ.b. 200 m á lengd og 3,5 m breið, á Bústaðavegi í akstursstefnu til austurs og breikkun fráreinar til suðurs á Kringlumýrar­braut ásamt breytingu á akstursleið inn á hana frá norðurakbraut Bústaðavegar og uppsetning nýrra umferðarljósa. Samkvæmt uppdráttum verða hljóðmanir, sem fyrir eru á svæðinu, á u.þ.b. 60 m kafla færðar til og hækkaðar lítillega. Framkvæmdaleyfið var gefið út 22. ágúst 2019.

Málsrök kærenda: Kærendur benda á að með framkvæmdinni flytjist umferð á Bústaðavegi nær íbúðahverfinu með neikvæðum áhrifum á hljóðvist, loftgæði og önnur lífsgæði íbúa í hverfinu. Ekki sé í gildi deiliskipulag fyrir þennan hluta Bústaðavegar og óljóst sé hvort framkvæmdin nái inn á svæði sem deiliskipulag Suðurhlíða frá 28. nóvember 1989 taki til. Þá sé óljóst hvort fjallað hafi verið um framkvæmdina í aðalskipulagi. Skipulagsstofnun hafi kallað eftir upplýsingum um það á hvaða grundvelli framkvæmdaleyfið hafi verið veitt í ljósi þess að um gamalt deiliskipulag væri að ræða og deiliskipulagsmörkin ekki teiknuð á uppdráttinn.

Ekki hafi farið fram grenndarkynning á fyrirhugaðri framkvæmd fyrir útgáfu framkvæmda­leyfisins líkt og áskilið sé skv. 43. og 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Ekki fáist séð að fyrir hendi sé deiliskipulag sem geri ráð fyrir framkvæmdunum og því hafi borið að grenndarkynna framkvæmdirnar. Þá hafi borið að kanna möguleg áhrif breytinganna á loftgæði, hljóðvist og önnur lífsgæði þeirra íbúa sem framkvæmdirnar hafi mest áhrif á.

Kærendum hafi ekki verið kunnugt um að til stæði að breikka götuna og það var fyrst hinn 7. september 2019 sem íbúar hafi áttað sig á því um hvers konar framkvæmd hafi verið að ræða og hafi þeir þá hafist handa við að afla upplýsinga. Kærendum barst svar frá Vegagerðinni 9. september s.á. og hafi hitt eftirlitsmann verkkaupa dagana 12. og 13. s.m. til að ræða framkvæmdirnar.

Almennar vangaveltur Vegagerðarinnar um að áhrif hljóðmanarinnar til hljóðdempunar aukist þegar umferð færist nær henni sé að mati kærenda engan veginn fullnægjandi þar sem hljóð-útreikningar hafi ekki verið gerðir í aðdraganda framkvæmdanna.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Reykjavíkurborg bendir á að þótt framkvæmdin sé ekki tilgreind sérstaklega í aðalskipulagi eða nákvæmlega skilgreind skuli á það bent að ekki sé venjan að tilgreina framkvæmdir sem þessar nákvæmlega í aðalskipulagi. Það sé eitt af markmiðum aðalskipulagsins að stuðla að skilvirkum og öruggum samgöngum án þess að ráðist sé í umfangsmiklar gatnaframkvæmdir og að fjölbreyttum lausnum verði beitt til að bæta umferðarflæði í aðalgatnakerfinu, s.s. nýjar beygjureinar. Bent sé á að lega stofnvegarins sé sýnd á aðalskipulagsuppdrætti og í raun einnig á deiliskipulagsuppdrætti þótt mörk deili­skipulagsins séu óljós eða umdeilanleg, þar sem skilmálar þess fjalli nánast eingöngu um lóðirnar innan reitsins en ekki jaðarinn. Aðalatriðið sé að gatan sé skilgreind í aðalskipulaginu sem umferðaræð, þjóðvegur í þéttbýli á forræði Vegagerðarinnar og því unnt að gefa framkvæmdaleyfi á grundvelli þess.

Um sé að ræða stofnveg í þéttbýli. Stofnvegir séu hluti af grunnkerfi samgangna og umferðar­mestu vegirnir innan höfuðborgarsvæðisins sem tengja saman sveitarfélögin. Lega þjóðvega og stofnvega sé ákveðin í skipulagi og í þessu tilfelli í gildandi svæðisskipulagi höfuðborgar-svæðisins og Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030. Framkvæmdin muni bæta umferðaröryggi og umferðar­flæði um svæðið en þar sé umferð mikil, sérstaklega á háannatímum. Jafnframt samræmist það markmiðum í aðalskipulagi um bættar aðstæður í tengslum við stofnvegi. Auk þess megi nefna að Bústaðavegurinn sé strætóleið og því hætta á að strætisvagnar sem keyri þar um verði fyrir töfum en ný afrein í átt að Kringlumýrarbraut bæti þar úr. Um minniháttar breytingar sé að ræða og því hafi ekki verið þörf sérstakrar deiliskipulagsgerðar eða grenndarkynningar vegna framkvæmdarinnar, en íbúar í þéttbýli geti ávallt vænst þess að endurbætur verði gerðar á götum og vegum til að bæta umferð og öryggi almennings. Auk þess hefði ekki þurft að grenndarkynna framkvæmdina þar sem augljóst sé að hún hafi engin áhrif á hagsmuni kærenda, en skv. 3. mgr. 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 sé heimilt að falla frá grenndarkynningu ef sýnt sé fram á að breyting á deiliskipulagi eða leyfisskyld framkvæmd varði ekki hagsmuni annarra en sveitarfélagsins og/eða umsækjanda.

Framkvæmdaleyfisumsókninni hafi fylgt teikningar frá verkfræðistofu, dags. 10. júlí 2019, sem sýni þversnið götunnar eins og það breytist með framkvæmdinni. Í þeim gögnum hafi landhæð hljóðmana alls staðar hækkað lítillega en hvergi lækkað. Þegar það sé haft í huga og að umferð um götuna aukist ekki, hafi ekki verið talin ástæða til að óttast aukið hljóðstig umfram það sem nú sé. Mönin verði brattari og því nær sem umferðin sé henni þeim mun meira taki hún af hljóðinu sem ella myndi berast yfir hana. Ekki sé heldur verið að auka umferð um götuna þótt fráreinin sé gerð breiðari. Því sé ekkert sem bendi til þess að framkvæmdin hafi neikvæðari áhrif á hljóðvist en nú sé. Vegagerðin hafi gefið út að hljóðvist verði könnuð nánar að fram-kvæmd lokinni og þá hvort sé þörf á frekari aðgerðum.

Í kærunni sé vísað til þess að búið sé að grafa hljóðmönina við Birkihlíð í burtu og framkvæmdir komnar inn í garð íbúa. Það sé ekki í samræmi við framkvæmdaleyfið né útboðsgögn. Samkvæmt fyrirliggjandi upplýsingum sé þar um að ræða framkvæmdir við lögn undir möninni á vegum ON og falli ekki undir framkvæmdaleyfið sem deilt sé um í máli þessu. Mönin verði löguð eftir að framkvæmdum ljúki.

Athugasemdir leyfishafa: Af hálfu Vegagerðarinnar er vísað til þess að ekki komi fram með hvaða hætti kærendur eigi lögvarða hagsmuni af úrlausn málsins. Ekki sé nægilegt að um íbúa í Suðurhlíðum Reykjavíkur sé að ræða. Komi ekki fram frekari skýringar á því á hverju aðild kærenda byggist verði ekki hjá því komist að gera þá kröfu að kærunni verði vísað frá úrskurðarnefndinni skv. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála.

Framkvæmdasvæði samkvæmt hinu kærða leyfi sé utan lóðarmarka húseigna við Birkihlíð og hafi framkvæmdir við gerð fráreinar því ekki í för með sér rask inn fyrir lóðarmörk viðkomandi eigna. Áformað sé að hækka hljóðmanir á kaflanum meðfram fráreininni þannig að hún verði sem næst tveimur metrum á hæð á öllum kaflanum. Færsla hljóðmana felist í lítilsháttar hliðrun götu megin þar sem þess sé þörf vegna gerðar nýrrar fráreinar. Hönnun verksins geri ekki ráð fyrir færslu hljóðmana til suðurs og nær íbúðarhúsum í Birkihlíð þar sem fyrirliggjandi hljóðmanir séu nú þegar staðsettar. Veitur ohf. hafi hins vegar ákveðið að ráðast í viðgerð á stofnæð á framkvæmdasvæðinu og kunna þær framkvæmdir að hafa leitt til rasks út fyrir framkvæmda­svæði samkvæmt framkvæmdaleyfi.

Lenging fráreinar, breyting á akbraut og uppsetning umferðarljósa séu aðgerðir sem fram fari innan veghelgunarsvæðis þjóðvegar og varði því hagsmuni veghaldara þjóðvega af því að geta sinnt því hlutverki sínu að tryggja greiða og örugga umferð skv. 13. gr. vegalaga nr. 80/2007. Sé litið til hagsmuna íbúa og eigenda eigna í nærliggjandi hverfi og þá fyrst og fremst í Birkihlíð liggi ekki fyrir að framkvæmdin hafi neikvæð sjónræn áhrif, skuggamyndun, skerðingu á útsýni eða annars konar neikvæð áhrif í för með sér. Framkvæmdirnar geti jafnvel haft jákvæð áhrif á hagsmuni íbúanna. Þær bæti hljóðvist að nokkru auk þess sem dregið sé úr óþægindum vegna loftmengunar frá kyrrstæðum ökutækjum í gangi á álagstímum. Markmið framkvæmdarinnar sé að bæta umferðarflæði til þess að draga úr umferðarteppu á kaflanum. Það sé gert annars vegar með því að lengja fráreinina til suðurs af Bústaðavegi á Kringlumýrarbraut og hins vegar breyta gatnamótunum og setja upp ljósastýringu. Þannig náist að draga úr uppsöfnun bíla á Bústaðaveginum á álagstímum með bættri stýringu og aukinni umferðarrýmd. Það ástand sem skapist á álagstímum geti valdið íbúum nærliggjandi húsa óþægindum s.s. vegna loftmengunar. Ætla megi að greiðara flæði umferðar sé að því leyti til hagsbóta fyrir íbúa. Hins vegar liggi fyrir að framkvæmdin sé ekki til þess fallin að hafa áhrif á fjölda bíla sem fari um veginn frekar en aðrar sambærilegar framkvæmdir. Með því að lengja frárein færist umferð nær hljóðmönum á kafla vegarins sem nemi lengingu fráreinarinnar. Fyrir liggi að það auki áhrif til hljóð­dempunar sem komi í veg fyrir að umferðarhávaði aukist í nærliggjandi húsum. Áhrifin séu í raun svipuð áhrifum af hækkun hljóðvarna. Umferðarniður sem hingað til hafi borist yfir mönina muni í einhverjum mæli endurkastast af hljóðmöninni frá húsunum. Heildaráhrif framkvæmdarinnar séu því talin frekar jákvæð með tilliti til hljóðvistar við hús sem standi við Birkihlíð en ekki liggi fyrir útreikningar þar að lútandi. Kærendur gagnrýni að ekki liggi fyrir önnur gögn en álit framkvæmdaraðila og leyfisveitanda og er fullt tillit tekið til þeirrar gagnrýni. Það skuli tekið fram að Reykjavíkurborg vinni nú hljóðvistarreikninga sem muni sýna reiknaðan mun á hljóðvist fyrir og eftir framkvæmdir og verði með því komið til móts við ábendingar kærenda.

Um sé að ræða framkvæmd innan veghelgunarsvæðis þjóðvegar. Bústaðavegur sé stofnvegur og tilheyri þjóðvegakerfinu á þessum kafla. Gert sé ráð fyrir umferðarmannvirkinu á gildandi aðalskipulagi Reykjavíkur en þar sé að finna heimild til að ráðast í aðgerðir til að greiða fyrir umferð á stofnvegum eins og þeim sem hér um ræði. Framkvæmdaleyfið sé því í samræmi við skipulag og byggt á aðalskipulagi Reykjavíkur. Almenna reglan varðandi stofnvegi á höfuðborgarsvæðinu sé að ekki liggi fyrir sérstakt deiliskipulag vegna þeirra. Minniháttar breytingar á gatnamótum, umferðarljósum og þess háttar eins og hér um ræði hafi verið leyfðar og farið fram án þess að gert hafi verið deiliskipulag vegna þeirra. Heimilt sé að veita leyfi fyrir framkvæmdum án þess að deiliskipulag liggi fyrir í þegar byggðum hverfum í þéttbýli, sbr. 5. mgr. 13. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og 1. mgr. 8. gr. reglugerðar um framkvæmdaleyfi nr. 772/2012. Ekki liggi fyrir að sérstök þörf hafi verið á að deiliskipuleggja umræddar breytingar á Bústaðavegi og gatnamótum við Kringlumýrarbraut og krafa um slíkt hefði farið þvert gegn venjubundinni framkvæmd til þessa varðandi sambærilegar framkvæmdir.

Kærendur bendi réttilega á að ekki hafi farið fram grenndarkynning í aðdraganda útgáfu framkvæmdaleyfisins. Grenndarkynning hefði verið til þess fallin að miðla upplýsingum um áformaðar framkvæmdir og því ekki óeðlilegt að slík ábending komi fram. Lagaskylda til að láta fara fram grenndarkynningu sé hins vegar ekki fyrir hendi í þessu tilviki. Undanþáguákvæði 3. mgr. 44. gr. skipulagslaga eigi hér við en þar sé heimilað að falla frá grenndarkynningu ef sýnt sé fram á að breyting á deiliskipulagi eða leyfisskyld framkvæmd varði ekki hagsmuni annarra en sveitarfélagsins og/eða umsækjanda. Hagsmunir annarra kalli ekki á grenndar­kynningu í þessu tilviki. Við mat á því hvort framkvæmdaleyfi varði hagsmuni annarra megi til hliðsjónar horfa til 3. mgr. 43. gr. skipulagslaga sem innihaldi heimild til að falla frá grenndarkynningu vegna óverulegra breytinga á deiliskipulagi ef hagsmunir nágranna skerðist í engu hvað varði landnotkun, útsýni, skuggavarp eða innsýn. Framkvæmdaleyfið hafi ekki nein áhrif með tilliti til þess háttar hagsmuna eins og áður komi fram. Vegagerðin byggi á því að umræddar framkvæmdir varði hagsmuni veghaldara af framkvæmd veghalds. Eins og að framan greini sé það mat Vegagerðarinnar að framkvæmdirnar hafi ekki teljandi áhrif eða mögulega jákvæð áhrif á hagsmuni íbúa og eigenda nærliggjandi íbúðarhúsa við Birkihlíð.

Athugasemdir kærenda við umsagnir leyfisveitanda og leyfishafa: Kærendur benda á að þeir séu allir íbúar við Birkihlíð og búi allir við þann hluta Bústaðavegar þar sem rask og áhrif vegna framkvæmdanna sé hvað mest. Þeir eigi því lögvarinna hagsmuna að gæta vegna úrlausnar málsins. Ekki hafi fengist upplýsingar um að til stæði að hækka hljóðmanir við framkvæmdasvæðið. Raunar hafi þeim verið sagt á fundi með eftirlits­manni á vegum verkkaupa að það stæði ekki til. Þessar misvísandi upplýsingar séu með öllu ólíðandi. Það sé staðreynd að verið sé að færa umferð nær kærendum, sem sé til þess fallið að hafa umtalsverð áhrif á íbúa, m.a. með tilliti til loftgæða og hljóðmengunar. Mögulegt sé að endanleg áhrif framkvæmdanna verði jákvæð en slík áhrif hafi ekki verið könnuð til hlítar og séu því ósannaðar og órökstuddar.

Alvarlegar athugasemdir séu gerðar við þann þátt málsins sem snúi að Veitum ohf. Hljóðmanir hafi verið grafnar niður og fjölmörg tré felld. Tré þessi hafi gengt mikilvægu hlutverki fyrir kærendur en þau höfðu bæði praktískt og fagurfræðilegt gildi. Vegagerðin vísi til þess að gera hafi þurft við stofnæð sem liggi undir hljóðmöninni á hinum umþrætta kafla en verkið sé óviðkomandi framkvæmdaleyfi Vegagerðarinnar. Kærendur telja Vegagerðina ekki geta vísað ábyrgð þessara framkvæmda frá sér, sérstaklega þegar fyrir liggi að verktaki þeirra hafi tekið að sér þessa framkvæmd. Þessi þáttur framkvæmdanna hafi verið keyrður í gegn algjörlega án kynningar eða upplýsinga til kærenda.

Kærendur telja þá framkvæmd sem verklýsing feli í sér, þ.e. stórlétting á umferð, breikkun Bústaðavegar með lengingu fráreinar og breikkun afreinar á um 200 m kafla, breytingum á umferðareyju, uppsetningu nýrra umferðarljósa og hækkun hljóðmanar ekki geta undir neinum kringumstæðum falið í sér minniháttar breytingu eða endurbætur sem kærendur megi almennt búast við og þurfi að þola athugasemdalaust.

Vettvangsskoðun: Úrskurðarnefndin kynnti sér aðstæður á vettvangi hinn 11. október 2019.

Niðurstaða: Þeir einir sem eiga lögvarinna hagsmuna að gæta geta kært stjórnvaldsákvarðanir til úrskurðarnefndarinnar skv. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Í upphaflegri kæru kom ekki fram hvar kærendur búa eða hverjir hagsmunir þeirra af úrlausn málsins gætu verið. Nú liggur fyrir að kærendur eru eigendur fasteignanna Birkihlíðar 42, 44 og 48. Lóðir kærenda liggja að hljóðmön og handan hennar er hin nýja afrein á Bústaðavegi sem heimiluð er í hinu kærða framkvæmdaleyfi. Framkvæmdirnar geta því haft áhrif á lögvarða hagsmuni kærenda, svo sem hvað hljóðvist varðar, og eiga þeir því kæruaðild í máli þessu í skilningi fyrrgreindrar 3. mgr. 4. gr.

Samkvæmt 1. mgr. 13. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 skal afla framkvæmdaleyfis sveitar-stjórnar vegna meiri háttar framkvæmda sem áhrif hafa á umhverfið og breyta ásýnd þess, svo sem breytingar lands með jarðvegi eða efnistöku og annarra framkvæmda sem falla undir lög um mat á umhverfisáhrifum. Þó þarf ekki að afla slíks leyfis vegna framkvæmda sem háðar eru byggingarleyfi samkvæmt lögum um mannvirki. Hinar umdeildu framkvæmdir falla ekki undir lög um mat á umhverfisáhrifum og eru þær því framkvæmdaleyfisskyldar ef þær teljast meiri háttar, hafa áhrif á umhverfið og breyta ásýnd þess. Samkvæmt 8. mgr. 13. gr., 1. og 10. mgr. 45. gr. skipulagslaga skal kveða nánar á um útgáfu og efni framkvæmdaleyfa í reglugerð. Við mat á því hvort framkvæmd teljist meiriháttar skal hafa til hliðsjónar stærð svæðis og umfang framkvæmdar, varanleika og áhrif á landslag og ásýnd umhverfisins og önnur umhverfisáhrif skv. 3. mgr. 4. gr. reglugerðar um framkvæmdaleyfi nr. 772/2012. Framkvæmdir sem teljast óverulegar eru ekki háðar framkvæmdaleyfi en geta þó verið skipulagsskyldar skv. 2. mgr. 5. gr. reglugerðarinnar. Með óverulegri framkvæmd er átt við framkvæmd sem óveruleg áhrif hefur á umhverfið og ásýnd þess. Í lokamálslið 3. mgr. 4. gr. reglugerðarinnar kemur fram að það sé leyfisveitandi sem meti hvort framkvæmd sé leyfisskyld. Borgaryfirvöld hafa metið það svo að hin umdeilda framkvæmd sé framkvæmdaleyfisskyld og verður því í máli þessu tekin afstaða til þess hvort málsmeðferð hins kærða framkvæmdaleyfis hafi verið lögum samkvæmt.

Samkvæmt 1. mgr. 12. gr. skipulagslaga skulu framkvæmdir sem hafa áhrif á umhverfið og breyta ásýnd þess vera í samræmi við skipulagsáætlanir. Í 1. mgr. 37. gr. sömu laga er kveðið á um að í deiliskipulagi séu teknar ákvarðanir um skipulagsforsendur sem þurfa að liggja fyrir vegna byggingar- og framkvæmdaleyfa. Í 5. mgr. 13. gr. skipulagslaga segir að þar sem framkvæmdir séu fyrirhugaðar og deiliskipulag liggi ekki fyrir geti sveitatstjórn veitt framkvæmdaleyfi að undangenginni grenndarkynningu sé um að ræða framkvæmd sem sé í samræmi við aðalskipulag og landnotkun, byggðamynstur og þéttleika byggðar á viðkomandi svæði. Að auki skal sveitarstjórn leita umsagna viðeigandi umsagnaraðila áður en tekin er afstaða til útgáfu framkvæmdaleyfis. Heimilt er að falla frá grenndarkynningu ef gerð er grein fyrir framkvæmdinni og fjallað ítarlega um hana í aðalskipulagi. Að sama skapi er í 1. mgr. 7. gr. reglugerðar um framkvæmdaleyfi kveðið á um að í aðalskipulagi þurfi að vera fjallað á ítarlegan hátt um umfang, frágang, áhrif framkvæmdar á umhverfið og annað sem við eigi. Þá er í 1. mgr. 44. gr. skipulagslaga heimild til útgáfu framkvæmdaleyfis án deiliskipulagsgerðar ef framkvæmd er í samræmi við aðalskipulag, landnotkun, byggðamynstur og þéttleika byggðar. Skal skipulagsnefnd þá láta fara fram grenndarkynningu. Samkvæmt 3. mgr. 44. gr. laganna er heimilt að falla frá grenndarkynningu ef sýnt er fram á að breyting á deiliskipulagi eða leyfisskyld framkvæmd varði ekki hagsmuni annarra en sveitarfélagsins og/eða umsækjanda.

Meginreglan er því sú að deiliskipulag þurfi að liggja fyrir áður en framkvæmdaleyfi er gefið út, en undantekningar frá þeirri meginreglu má finna í 5. mgr. 13. gr. og 3. mgr. 44. gr. skipulagslaga, þar sem heimilt er að grenndarkynna framkvæmdir sem ekki er fjallað um í deiliskipulagi. Bæði í 5. mgr. 13. gr. og 3. mgr. 44. gr. er svo að finna tilvik þar sem heimilað er að falla frá grenndarkynningu eins og áður er rakið. Í samræmi við almenn lögskýringar-sjónarmið ber að túlka undantekningar þessar þröngt.

Í máli þessu liggur fyrir að ekki er fjallað um framkvæmdasvæðið í deiliskipulagi og að grenndarkynning fór ekki fram. Verður því að taka afstöðu til þess hvort heimilt hafi verið að samþykkja umdeilt framkvæmdaleyfi án undanfarandi grenndarkynningar samkvæmt skv. 4. málsl. 5. mgr. 13. gr. eða 3. mgr. 44. gr. skipulagslaga.

Ekki er í Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030 sérstaklega fjallað um hinar umdeildu framkvæmdir, en veglína Bústaðavegar er sýnd á uppdráttum skipulagsins. Hvorki er gerð grein fyrir hljóðmönum á framkvæmdasvæðinu, í aðalskipulagi né deiliskipulagi. Hvergi er fjallað um umfang, frágang, áhrif framkvæmdar á umhverfið eða annað í aðalskipulagi, sbr. 1. mgr. 7. gr. reglugerðar um framkvæmdaleyfi. Undanþáguákvæði 4. málsl. 5. mgr. 13. gr. skipulagslaga á því ekki við í máli þessu, enda er ekki unnt að fallast á að almenn markmið aðalskipulags um umferðaröryggi feli í sér ítarlega umfjöllun um framkvæmdirnar í aðalskipulagi.

Samkvæmt 2. málsl. 3. mgr. 44. gr. skipulagslaga er heimilt að falla frá grenndarkynningu ef sýnt er fram á að leyfisskyld framkvæmd varði ekki hagsmuni annarra en sveitarfélagsins og/eða umsækjanda. Fasteignir kærenda liggja að hljóðmönum við Bústaðaveg sem til stendur að hækka og færa að hluta samkvæmt hinu kærða framkvæmdaleyfi. Handan við hljóðmanirnar er hin umdeilda frárein. Hækkun hljóðmana getur haft áhrif á útsýni kærenda. Þá liggja ekki fyrir útreikningar á hljóðvist vegna framkvæmdanna. Samkvæmt framansögðu og með vísan til þess að túlka ber undantekningarákvæði þröngt þykir ekki hafa verið sýnt fram á að framkvæmdin varði aðeins hagsmuni Reykjavíkurborgar og leyfishafa. Undantekningarákvæði 2. málsl. 3. mgr. 44. gr. skipulagslaga á því heldur ekki við í máli þessu. Samkvæmt því bar að grenndarkynna hinar umdeildu framkvæmdir. Í ljósi þess að það var ekki gert verður ekki hjá því komist að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi.

Framkvæmdir á vegum Veitna ohf. eru ekki til umfjöllunar í máli þessu og verður því ekki tekin afstaða til málsástæðna sem tengjast þeim framkvæmdum.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun skipulags­fulltrúa Reykjavíkurborgar frá 22. ágúst 2019 að veita framkvæmdaleyfi til gerðar „fráreinar í akstursstefnu til austurs og breikkun rampa til suðurs á Kringlumýrarbraut ásamt breytingu á akstursleið inn á rampann frá norðurakbraut Bústaðavegar og setja ný umferðarljós á rampann“.

okt 25
Love0

9/2019 Kaldá og Ásdalsá í Jökulsárhlíð

Með

Árið 2019, þriðjudaginn 22. október, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Ásgeir Magnússon dómstjóri.

Fyrir var tekið mál nr. 9/2019, kæra á ákvörðun Orkustofnunar frá 4. janúar 2019 um að veita rannsóknarleyfi vegna áætlana um að virkja Kaldá og Ásdalsá í Jökulsárhlíð.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með ódagsettu bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, er barst nefndinni 30. janúar 2019, kæra eigendur jarðarinnar Surtsstaða í Jökulsárhlíð ákvörðun Orkustofnunar frá 4. janúar 2019 um að veita Orkusölunni ehf. rannsóknarleyfi vegna áætlana um að virkja Kaldá og Ásdalsá í Jökulsárhlíð. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust frá Orkustofnun 31. janúar 2019.

Málavextir: Hinn 26. október 2018 sótti Orkusalan ehf. um rannsóknarleyfi til Orkustofnunar vegna áætlana um virkjun fallvatns Kaldár og Ásdalsár í Jökulsárhlíð. Í rannsóknaráætlun sem fylgdi umsókninni kom fram að tilgangur rannsóknarinnar væri að kanna hagkvæmni þess að nýta fallvatn Kaldár og Ásdalsár til virkjunar og afla þekkingar á aðstæðum á svæðinu, m.a. með jarðfræðirannsóknum sem fælu í sér gerð könnunargryfja.

Með bréfum, dags. 14. nóvember 2018, óskaði Orkustofnun eftir umsögnum frá Umhverfisstofnun og Náttúrufræðistofnun Íslands í samræmi við 4. mgr. 5. gr. laga nr. 57/1998 um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu.

Í umsögn Umhverfisstofnunar, dags. 23. nóvember 2018, eru  ekki gerðar athugasemdir við þær rannsóknir sem hafi ekki rask í för með sér, s.s. rennslis- eða landmælingar. Varðandi jarðvegsrannsóknir taldi stofnunin að leggja ætti áherslu á vandaðan frágang rannsóknargryfja með það í huga að skilja við landið í sem bestu ástandi ef ekki verði af virkjanaframkvæmdum. Gera ætti grein fyrir því hvort leit að nýtanlegum jarðefnum til mannvirkjagerðar kynni að ná út fyrir skilgreint rannsóknarsvæði. Í umsögn Náttúrufræðistofnunar, dags. 13. desember 2018, kom fram að stofnunin gerði ekki athugasemdir við að leyfi yrði veitt til rannsókna sem ekki hefðu í för með sér rask á landi. Þótt um væri að ræða litla virkjun taldi stofnunin að líta ætti til sömu viðmiða hvað varðaði leyfisveitingar vegna orkurannsókna fyrir minni virkjanir og finna mætti í 3. mgr. 5. gr. laga nr. 48/2011 um verndar- og orkunýtingaráætlun, þ.e. að rannsóknirnar væru ekki leyfisskyldar og framkvæmdir vegna þeirra ekki matsskyldar samkvæmt lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum eða hugsanlega háðar mati á umhverfisáhrifum. Einnig að rannsóknir færu ekki í bága við lög nr. 60/2013 um náttúruvernd, s.s. ákvæði um akstur utan vega. Þá benti stofnunin á að land það sem um væri að ræða virtist að mestu ósnortið og því væri eðlilegt að fyrst yrðu heimilaðar rannsóknir sem engu raski yllu, s.s. rennslismælingar, sem gæfu m.a. til kynna hvort um væri að ræða hagkvæman kost eða ekki, og bíða með rannsóknir sem valda myndu raski.

Í samræmi við III. kafla laga nr. 57/1998, sbr. 40. gr. raforkulaga nr. 65/2003, veitti Orkustofnun umsótt leyfi 4. janúar 2019 og kom fram í því að það að gilti til 3. janúar 2026. Var tekið fram í fylgibréfi með leyfinu að þar sem viðkomandi landeigendum væri kunnugt um umsóknina hefði ekki verið leitað umsagna þeirra, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Málsrök kærenda: Kærendur halda því fram að skortur hafi verið á samráði við þá af hálfu leyfishafa, verkfræðistofu hans og Orkustofnunar, sem ekki hafi leitað umsagnar kærenda áður en rannsóknarleyfi til virkjunar Kaldár og Ásdalsár var veitt.

Útibússtjóri verkfræðistofunnar hafi komið að máli við kærendur í nóvember 2018 og greint frá áhuga Orkusölunnar ehf. á að kanna möguleika á virkjun Kaldár. Í kjölfarið hafi verið settur upp rennslismælir í ánni í landi kærenda. Hafi kærendur verið tilbúnir til áframhaldandi viðræðna og staðið í þeirri trú, eftir samtal við útibússtjórann, að samráð yrði haft við þá um framhaldið. Ekkert hafi þó heyrst frá honum eða talsmönnum Orkusölunnar. Kærendur hafi frétt frá utanaðkomandi aðilum hinn 7. janúar 2019 að Orkustofnun hefði veitt rannsóknarleyfi á svæðinu til sjö ára.

Fyrirhuguð virkjun, eins og henni sé lýst í rannsóknarleyfinu, sé alls ekki í samræmi við þær hugmyndir sem útibússtjóri verkfræðistofunnar hafi rætt um við kærendur í upphafi verkefnisins. Kærendur bendi á að uppistöðulón muni færa í kaf stálbitabrú yfir Ásdalsá sem byggð hafi verið fyrir u.þ.b. 50 árum. Girðingarhólf og fjárrétt, sem notuð séu af bændum a.m.k. fimm jarða á hverju hausti við smalamennsku í Kaldártungum, muni einnig þurfa að víkja. Ármót Kaldár og Ásdalsár sem eru í 30-40 m djúpu og þröngu gili sé einn fallegasti staðurinn í Kaldártungum. Af hálfu kærenda hafi það aldrei verið inni í myndinni að leyfa slíkar framkvæmdir á þessum stað.

Málsrök Orkustofnunar: Orkustofnun bendir á að hlutverk hennar sé m.a. að standa fyrir rannsóknum á orkulindum landsins þannig að unnt sé að meta þær og veita stjórnvöldum ráðgjöf um skynsamlega og hagkvæma nýtungu þeirra og safna gögnum um m.a. orkulindir og miðla upplýsingum til stjórnvalda og almennings, sbr. 1. og 2. tl. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 87/2003 um Orkustofnun.

Stofnuninni sé heimilt, sbr. 1. mgr. 4. gr. laga nr. 57/1998 um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu, að hafa frumkvæði að og/eða láta rannsaka og leita að auðlindum í jörðu hvar sem sé á landinu. Skipti þá ekki máli þótt landeigandi hafi sjálfur hafið slíka rannsókn eða leit, eða heimilað það öðrum, nema viðkomandi aðili hafi gilt rannsóknarleyfi samkvæmt lögum nr. 57/1998, en svo hafi ekki verið í þessu máli. Með sama hætti geti Orkustofnun heimilað öðrum rannsóknir og leit og skuli þá gefa út rannsóknarleyfi til viðkomandi. Ákvæðið sé í samræmi við það hlutverk stofnunarinnar. Rannsóknarleyfi skuli veita einum aðila á hverju svæði, sbr. 2. mgr. 5. gr. nefndra laga.

Landeigendur séu ekki lögbundnir umsagnaraðilar um rannsóknarleyfisumsóknir, sbr. 4. mgr. 5. gr. laga nr. 57/1998. Með vísan til 14. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 hafi Orkustofnun kynnt landeigendum slíkar umsóknir um rannsóknarleyfi og gefið þeim kost á að tjá sig um þær, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga, enda liggi ekki fyrir í gögnum málsins afstaða þeirra og rök eða slíkt sé augljóslega óþarft, sbr. 13. gr. laganna. Að mati Orkustofnunar hafi legið fyrir að kærendur þekktu til og hafi átt viðræður við fulltrúa leyfishafa, m.a. um staðsetningu rennslismæla. Með vísan til nefndra ákvæða 4. gr. laga nr. 57/1998 og 2. gr. laga nr. 87/2003 hefði afstaða kærenda líklega ekki haft áhrif á niðurstöðu Orkustofnunar, m.a. að teknu tilliti til umsóknar leyfishafa og sambærilegrar málsmeðferðar vegna annarra rannsóknarleyfisveitinga. Umsagnir og athugasemdir landeigenda, ef þær skipti máli, hafi almennt einkum áhrif á skilyrði leyfa sem varði hagsmuni landeigenda sérstaklega, s.s. vegna nýtingar á landsvæði og/eða vegna hlunninda jarða, t.d. ræktunar, æðavarps, veiðitímabils eða annarra slíkra atriða sem ástæða sé að taka tillit til. Engum slíkum hagmunum sé hér til að dreifa.

Kærendur virðist leggja áherslu á að rannsóknarleyfið varði heimild til framkvæmda, og eftir atvikum virkjun árinnar í þeirra landi, gegn þeirra hagsmunum, og að ekki hafi verið gætt andmælaréttar þeirra vegna þessa. Þetta sé misskilningur kærenda. Stefnt sé að því að rannsaka hagkvæmni þess að nýta fallvatn Kaldár og Ásdalsár í landi kærenda, en slíkur virkjunarkostur þurfi að uppfylla m.a. skilyrði skipulagslaga nr. 123/2010 og eftir atvikum þurfi mat á umhverfisáhrifum framkvæmda að koma til áður en virkjunarleyfis verði óskað. Þá þurfi samningar við landeigendur, kærendur, að liggja fyrir um nýtingu vatnsréttinda komi til virkjunar. Rannsóknarleyfið feli ekki í sér heimild til nýtingar á auðlind eða fyrirheit um forgang að nýtingarleyfi eða virkjunarleyfi komi til mögulegrar nýtingar á auðlindinni. Orkustofnun ítreki það sem segi í 2. mgr. 1. gr. leyfisins að leyfið veiti ekki heimild til nýtingar á jarðrænum auðlindum eða virkjunarleyfi.

Bendi Orkustofnun á mikilvægi samráðs við landeigendur á gildistíma leyfis og við rannsóknir. Einnig að tekið sé tillit til umhverfissjónarmiða eftir fremsta megni þannig að sjónrænum áhrifum af rannsóknum verði haldið í lágmarki. Enn fremur ítreki stofnunin að leyfishafi gæti ákvæða 5., 7. og 8. gr. leyfisins við framkvæmd þess. Sótt hafi verið um rannsóknarleyfi til sjö ára. Á þau tímamörk hafi verið fallist að virtri rannsóknaráætlun leyfishafa, einkum fyrirhugaðra rennslismælinga yfir lengri tíma eða sjö ár.

Athugasemdir leyfishafa: Leyfishafi tekur fram að með rannsóknarleyfi, útgefnu 4. janúar 2019, hafi Orkustofnun veitt honum heimild til að framkvæma mælingar og rannsóknir á tilteknu svæði í samræmi við fyrirliggjandi rannsóknaráætlun vegna virkjunar fallvatns Kaldár og Ásdalsár. Rannsóknarleyfið sé veitt á grundvelli 4. gr. laga nr. 57/1998 um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu, sbr. og 40. gr. raforkulaga nr. 65/2003.

Rannsóknarsvæði það sem leyfið taki til nái m.a. yfir jörð kærenda og við hvers konar rannsóknir, sem kunni að vera gerðar innan jarðarinnar, muni leyfishafi í hvívetna fara að skilmálum rannsóknarleyfisins og virða eignarrétt kærenda.

Ráða megi af athugasemdum kærenda að áhyggjur þeirra snúi einkum að því raski sem virkjun kunni að hafa á jörð þeirra. Afar mikilvægt sé að sjónarmið landeigenda komi fram og vilji leyfishafi gjarnan eiga samtal við landeigendur til að fá fram sjónarmið um fýsileika virkjunar. Hins vegar beri að hafa í huga að útgáfa rannsóknarleyfis sé einungis þáttur í því ferli að kanna möguleika og fýsileika virkjunarframkvæmda. Í því felist ekki leyfi til að ráðast í virkjun með því raski sem landeigendur lýsi. Forsenda þess að ráðist verði í virkjun, að því gefnu að slíkt yrði metið fýsilegt, sé m.a. útgáfa nýtingarleyfis samkvæmt IV. kafla laga nr. 57/1998, sbr. og 40. gr. laga nr. 65/2003. Forsenda nýtingarleyfis sé m.a. að nýtingarleyfishafi njóti réttar til þeirrar auðlindar sem um ræði, sbr. 7. gr. laga nr. 57/1998.

Með hliðsjón af framangreindu telji leyfishafi ekki ástæðu til að gera frekari athugasemdir vegna þeirra sjónarmiða sem fram komi í kæru.

Viðbótarathugasemdir kærenda: Kærendur benda á að í hinni kærðu leyfisákvörðun komi fram að landeiganda eða umráðamanni lands sé skylt að veita leyfishafa óhindraðan aðgang að eignarlandi því sem um ræði og beri landeiganda eða umráðamanni að hlíta hvers konar afnotum af landi, takmörkun á umráðarétti og óþægindum sem nauðsynleg séu vegna rannsóknar í samræmi við leyfið. Leyfisákvörðun teljist vera stjórnvaldsákvörðun og þurfi ekki frekari sönnunar við að ákvörðunin hafi áhrif á lögvarða hagsmuni kærenda. Því hafi bæði verið skylt og brýnt að gæta andmælaréttar þeirra og gefa þeim þannig kost á að gæta hagsmuna sinna við ákvörðunina, sbr. 13. gr.-15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Kærendur hefðu ekki verið látnir vita af því að beiðni um rannsóknarleyfi væri til skoðunar.

Í athugasemdum Orkustofnunar komi fram að landeigendur séu ekki lögbundnir umsagnaraðilar, en með vísan til 14. gr. stjórnsýslulaga hafi stofnunin kynnt landeigendum slíkar umsóknir um rannsóknarleyfi og gefið þeim kost á að tjá sig um þær. Í þessu tilviki hafi verið vikið frá þessari stjórnsýsluframkvæmd án þess að nokkur rök hafi verið fyrir því. Þá sé í athugasemdum Orkustofnunar bætt við „að mati Orkustofnunar, lá fyrir að kærendur þekktu til eða höfðu átt í viðræðum við fulltrúa leyfishafa, m.a. um staðsetningu rennslismæla.“ Ekki verði annað séð en að þetta mat Orkustofnunar sé úr lausu lofti gripið. Ekkert í umsókn leyfishafa gefi stofnuninni tilefni til að álykta á þennan veg og hafi hún ekki haft fyrir því að kanna afstöðu kærenda sem hafi verið alls ókunnugt um rannsóknarleyfisbeiðnina. Hafi leyfishafi heldur ekki átt neinar viðræður við kærendur um slíkt rannsóknarleyfi. Þá hafi kærendur ekki átt í neinum samskiptum við leyfishafa um rennslismæli í Kaldá. Tilgreind verkfræðistofa hafi haft samband við kærendur og óskað eftir að fá að koma þar fyrir rennslismæli. Hafi kærendur samþykkt það og ákveðið staðsetningu mælisins með fulltrúum stofunnar. Frekari samskipti hafi þó ekki verið á milli aðila og fráleitt sé að sú staðreynd að kærendur hafi samþykkt að verkfræðistofa kæmi fyrir rennslismæli leiði til þess að ekki þurfi að gæta hagsmuna þeirra við meðferð leyfisumsóknar, en leyfisumsóknin hafi ekki borist í tal þegar rennslismælinum hafi verið komið fyrir.

Orkustofnun haldi því fram að ólíklegt sé að afstaða kærenda hefði haft áhrif á niðurstöðu hennar. Þessu séu kærendur ósammála. Reglur stjórnsýslulaga um andmælarétt og um rannsókn á grundvelli rannsóknarreglu séu meginreglur í stjórnsýslurétti. Brot gegn þeim teljist vera meiriháttar annmarki á meðferð máls og leiði til ógildingar á viðkomandi stjórnvaldsákvörðun. Kærendur bendi á eftirfarandi atriði sem Orkustofnun hefði þurft að taka alvarlega áður en leyfið væri veitt. Í fyrsta lagi sé bent á mögulega staðsetningu virkjunar. Sá virkjunarkostur sem komi til greina í landi Surtsstaða sé að mati kærenda u.þ.b. 1,5 til 2 km neðar í Kaldá en sá sem lýst sé í rannsóknarleyfinu, en virkjun á þeim stað myndi ekki valda skaða á landi og mannvirkjum kærenda. Ekki sé fjallað um þetta í framkomnum athugasemdum Orkustofnunar eða leyfishafa. Í öðru lagi sé einungis einum aðila veitt rannsóknarleyfi samkvæmt 2. mgr. 5. gr. laga nr. 57/1998 og þar með aðrir útilokaðir frá því að fá leyfi á svæðinu. Gildistími leyfisins sé sjö ár og sé það óvenjulega langur tími en í athugasemdum Orkustofnunar segi um gildistímann að hann sé svo langur aðallega vegna þarfa á að kanna rennsli í ánum á löngum tíma. Af þessu tilefni bendi kærendur á að ef það hefði verið þörfin þá hefðu kærendur samþykkt að rennslismæli yrði komið fyrir. Formlegt rannsóknarleyfi hefði ekki þurft til þess.

Kærendur hefðu viljað koma öllum sínum sjónarmiðum skýrt á framfæri við Orkustofnun þannig að stjórnvaldið hefði getað myndað sér sjálfstæða afstöðu með tilliti til allra sjónarmiða sem máli skiptu. Það sé ekki hlutverk úrskurðarnefndar að taka efnislega afstöðu til atriða sem lægra setta stjórnvaldið hafi ekki metið enda væri þá nefndin að taka sér það hlutverk sem Orkustofnun sé ætlað lögum samkvæmt.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun Orkustofnunar frá 4. janúar 2019 að veita rannsóknarleyfi vegna áætlana um að virkja Kaldá og Ásdalsá í Jökulsárhlíð, en rannsóknarsvæðið nær m.a. til hluta jarðar kærenda.

Samkvæmt 1. mgr. 4. gr. laga nr. 57/1998 um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu gefur Orkustofnun út rannsóknarleyfi til rannsóknar og leitar að auðlindum í jörðu, en um veitingu leyfis, efni þess og afturköllun fer nánar eftir VIII. kafla laganna, sbr. og 1. mgr. 5. gr. þeirra. Landeiganda eða umráðamanni lands er skylt að veita rannsóknarleyfishöfum óhindraðan aðgang að eignarlandi því sem í hlut á, sbr. 1. mgr. 26. gr. nefndra laga, og skv. 2. mgr. ákvæðisins ber landeiganda eða umráðamanni skv. 1. mgr. að hlíta hvers konar afnotum af landi, takmörkun á umráðarétti og óþægindum sem nauðsynleg eru vegna rannsóknar í samræmi við viðkomandi leyfi. Loks getur landeigandi krafist bóta vegna tjóns sem hann verður sannanlega fyrir vegna veitingar leyfis til leitar og rannsóknar á auðlind innan eignarlands vegna röskunar eða skemmda á landi og mannvirkjum og náist ekki samkomulag um bætur skal ákveða þær með eignarnámsmati, sbr. 28. gr. laganna.

Af framangreindum lagaákvæðum er ljóst að þegar rannsókn og leit að auðlindum í jörðu fer fram verða landeigendur að þola ákveðnar takmarkanir á eignarrétti sínum hvað varðar umráð og afnot eigna sinna. Svo sem áður segir er í lögum nr. 57/1998 fjallað um veitingu leyfis, efni þess og afturköllun, en að öðru leyti verður Orkustofnun við málsmeðferð sína, rétt eins og önnur stjórnvöld, að fara að stjórnsýslulögum nr. 37/1993 og viðhafa vandaða stjórnsýsluhætti. Felst í því m.a. að veita skal landeigendum tækifæri til að koma að athugasemdum sínum í samræmi við 13. gr. stjórnsýslulaga.

Hið kærða leyfi felur samkvæmt 5. gr. laga nr. 57/1998 í sér heimild til handa leyfishafa til að framkvæma mælingar og rannsóknir á viðkomandi svæði á leyfistímanum og ber að haga þeim í samræmi við rannsóknaráætlun, svo sem fram kemur í 3. gr. leyfisins. Er tekið fram í 1. gr. leyfisins að það feli hvorki í sér heimild til nýtingar eða virkjunar á vatnasviði rannsóknarsvæðisins né forgang til slíkrar nýtingar eða fyrirheit um virkjunarleyfi. Einnig kemur fram í leyfinu að komi til nýtingar þurfi leyfishafi að sækja um sérstakt virkjunarleyfi og ná samkomulagi við umráðahafa vatnsréttinda á svæðinu um endurgjald fyrir auðlindina eða afla sér eignarnámsheimildar. Í rannsóknaráætlun þeirri sem lögð er til grundvallar umsókn leyfishafa, dags. 26. október 2018, kemur m.a. fram að á svæðum þar sem fyrirhuguð séu mannvirki, þ.e. í stíflustæði, á pípuleið og við stöðvarhús, sé gert ráð fyrir því að gera skuli könnunargryfjur til að meta dýpi niður á fast og eiginleika bergs. Fjöldi og staðsetning gryfja ráðist af athugun á jarðfræði yfirborðs. Ekki sé gert ráð fyrir lengri tíma en tveimur dögum í gryfjugröft en eitt ár sé áætlað til að ganga frá rannsóknum og setja þær í samhengi við aðrar rannsóknir. Þá segir að fyllt verði upp í gryfjur sem gerðar verði og gengið frá landinu í sem næst upprunalegt horf strax að rannsóknum loknum. Í fylgibréfi með rannsóknarleyfinu, dags. 4. janúar 2019, kemur m.a. fram að Orkustofnun leggi áherslu á mikilvægi samráðs við landeigendur og eftir atvikum Umhverfisstofnun vegna svæða þar sem rannsóknir feli í sér umtalsvert jarðrask. Liggur þannig fyrir að hið umdeilda rannsóknarleyfi heimilar ekki eingöngu yfirborðsrannsóknir heldur einnig framkvæmdir sem geta haft í för með sér slíkt rask.

Andmælaregla 13. gr. stjórnsýslulaga kveður á um að stjórnvald skuli að jafnaði gefa aðilum máls kost á að tjá sig um efni þess áður en ákvörðun er tekin. Í þessu felst að málsaðilar geti komið á framfæri athugasemdum sínum eða sjónarmiðum varðandi það sem máli skiptir svo mál sé að fullu upplýst. Svo sem fram kemur í fylgibréfi með hinu kærða leyfi taldi Orkustofnun að landeigendum, þ.m.t. kærendum, væri kunnugt um umsókn leyfishafa. Vegna þessa var ekki leitað umsagna þeirra og af því tilefni var vísað til 13. gr. stjórnsýslulaga. Orkustofnun hefur og í skýringum sínum til úrskurðarnefndarinnar bent á að afstaða kærenda hefði líklega ekki haft áhrif á niðurstöðu málsins. Þrátt fyrir ótvíræð ákvæði laga nr. 57/1998 um þær takmarkanir sem landeigendur verða að þola og áður er gerð grein fyrir ljóst að ákvæði 13. gr. stjórnsýslulaga leiða ekki til þess að almennt sé óþarft að veita þeim rétt til andmæla við útgáfu rannsóknarleyfa. Hið kærða leyfi heimilar jarðfræðirannsóknir sem felast m.a. í gerð könnunargryfja sem geta haft í för með sér verulegt jarðrask í landi kærenda, svo sem áður greinir. Hefði því átt að gæta meginreglna stjórnsýslulaga um andmælarétt, tilkynna kærendum um að umsókn væri til meðferðar og veita þeim færi á að tjá sig um hana, en ekki er útilokað að athugasemdir þeirra hefðu getað haft áhrif á mat Orkustofnunar um það hvort eða með hvaða skilyrðum veita ætti leyfi. Þá er rétt að benda á að í rannsóknaráætlun þeirri sem fylgdi umsókn um rannsóknarleyfi voru tilteknar upplýsingar um landeigendur á rannsóknarsvæðinu, m.a. kærendur, og var tekið fram að umsóknin væri gerð með vitund þeirra. Hins vegar gat möguleg vitneskja kærenda ekki leitt til þess að Orkustofnun væri rétt að virða að vettugi andmælarétt þeirra.

Með vísan til þess sem að framan er rakið var andmælaréttur kærenda ekki virtur við meðferð og útgáfu hins kærða rannsóknarleyfis og leiðir sá annmarki til ógildingar. Með hliðsjón af meðalhófsreglu stjórnsýsluréttarins verður leyfið þó eingöngu fellt úr gildi hvað varðar þær rannsóknir sem fela í sér jarðrask á jörðinni Surtsstöðum í Jökulsárhlíð.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun Orkustofnunar frá 4. janúar 2019 um að veita rannsóknarleyfi vegna áætlana um að virkja Kaldá og Ásdalsá í Jökulsárhlíð að því marki sem það felur í sér heimild til rannsókna sem fela í sér jarðrask innan jarðarinnar Surtsstaða í Jökulsárhlíð.

okt 25
Love0

90/2018 Svarfhólsskógur

Með

Vinsamlegast athugið að mál þetta var endurupptekið og úrskurður kveðinn upp að nýju 10. nóvember 2021, sjá hér.

Árið 2019, þriðjudaginn 22. október, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ómar Stefánsson varaformaður og Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor.

Fyrir var tekið mál nr. 90/2018, kæra á gjaldtöku „fyrir sorp- og rotþróahreinsun í frístundabyggðinni Svarfhólsskógur […] í Hvalfjarðarsveit“.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 21. júní 2018, er barst nefndinni sama dag, kærir Svarfhólfsskógur, félag eigenda eignarlóða undir frístundahús í Svarfhólsskógi, gjaldtöku „fyrir sorp- og rotþróahreinsun í frístundabyggðinni Svarfhólsskógur“. Er þess krafist að allir sem greitt hafi fern árgjöld fyrir eina hreinsun sinnar rotþróar fái næsta árgjald niðurfellt eða fjórða árgjaldið endurgreitt með vöxtum.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Hvalfjarðarsveit 3. ágúst 2018.

Málavextir: Hinn 15. mars 2017 sendi formaður kæranda sveitarstjóra Hvalfjarðarsveitar tölvupóst þar sem bent var á að rotþrær í Svarfhólsskógi, sem síðast hefðu verið hreinsaðar árið 2013, hefðu ekki verið hreinsaðar árið 2016. Því myndu líða fjögur ár á milli hreinsana þrátt fyrir að í 15. gr. Samþykktar nr. 583/2008 um fráveitur í Hvalfjarðarsveit væri kveðið á um að rotþrær skuli eigi hreinsa sjaldnar en á þriggja ára fresti. Í bréfinu kom einnig fram að margir sumarhúsaeigendur hefðu látið í ljós óánægju sína með hækkun á hreinsunargjaldi fyrir rotþró, en með gjaldskrá nr. 1145/2016 fyrir hreinsun rotþróa í Hvalfjarðarsveit hækkaði hreinsunargjald á rotþró við hvert íbúðarhús og sumarhús úr kr. 8.440 í kr. 11.650. Kom formaður kæranda þeim tilmælum á framfæri við sveitarstjórn að hún freistaði þess að ná hagstæðari samningi um hreinsun rotþróa. Svaraði sveitarstjóri samdægurs og þakkaði ábendingarnar, benti á að farið yrði yfir málin heildstætt og að þjónustugjöld skuli standa undir kostnaði við veitta þjónustu.

Frekari tölvupóstsamskipti áttu sér stað í desember 2017 og 4. janúar 2018 sendi formaður kæranda bréf til sveitarstjóra þar sem óskað var eftir því að upplýsingar um sundurliðaðan og rökstuddan kostnað við síðustu hreinsun rotþróa í Svarhólfsskógi. Bent var á að sumarhúsaeigendur hefðu verið búnir að greiða árlegt rotþróargjald í fjögur ár þegar loksins hefði verið hreinsað hjá þeim sumarið 2017. Í kjölfar frekari samskipta barst kæranda 11. apríl 2018 bréf frá skipulagsfulltrúa sveitarfélagsins þar sem útskýrt var skipulag sveitarfélagsins á hreinsun rotþróa og að árið 2013 hefðu verið gerðar breytingar á fyrirkomulaginu. Bent var á að sveitarfélagið hefði gert samning um hreinsun rotþróa árið 2014 sem gilti til ársins 2019 og væri hann ekki uppsegjanlegur á samningstímanum. Einnig kom fram að undanfarin ár hefði rotþróarhreinsun verið rekin með halla og nauðsynlegt hefði reynst að hækka gjöldin árið 2016 til að mæta raunkostnaði við rotþróahreinsunina.

Hinn 21. apríl 2018 var á aðalfundi kæranda skorað á sveitarstjóra að svara erindi formanns félagsins er varðaði forsendur gjaldtöku fyrir sorp- og rotþróahreinsun og hvernig sveitarfélagið hygðist leiðrétta ofgreiðslu sumarhúsaeigenda fyrir rotþróahreinsun. Á fundi sveitarstjórnar 8. maí s.á. var samþykkt að hafna kröfu um endurgreiðslu álagðs hreinsunargjalds rotþróa.

Málsrök kæranda: Kærandi vísar til þess að meintur kostnaður Hvalfjarðarsveitar vegna sorphreinsunar hafi verið innheimtur með fasteignagjöldum á hverju ári fyrir hvert almanaksár. Þá hafi meintur kostnaður sveitarfélagsins vegna hreinsunar rotþróa einnig verið innheimtur með fasteignargjöldum, en skipt niður á þrjú ár fyrir hverja hreinsun. Árið 2016 hefði samkvæmt greiðslufyrirkomulagi og reglum sveitarfélagsins átt að hreinsa rotþrær í Svarfhólfsskógi en það hafi ekki verið gert. Hvorki hafi verið haft samráð við sumarhúsaeigendur né þeim verið tilkynnt um breytingu á tíðni hreinsunar. Þegar í ljós hafi komið að árlegt rotþróargjald fyrir árið 2017 hefði verið hækkað um 35% frá fyrra ári hafi mörgum verið misboðið. Fyrirheit um rökstuddar og sundurliðaðar upplýsingar um gjaldtöku vegna sorp- og rotþróahreinsunar hafi verið svikin ítrekað.

Á aðalfundi kæranda 21. apríl 2018 hafi verið skorað á sveitarstjóra að svara erindi formanns félagsins. Áskorunin hafi verið afgreidd með bókun á sveitarstjórnarfundi 8. maí s.á., en þar hafi ranglega verið sagt að gerð hafi verið krafa um endurgreiðslu álagðs hreinsunargjalds rotþróa. Aðeins hafi verið spurt um hvernig sveitarfélagið hygðist leiðrétta ofgreiðslu sumarhúsaeigenda á gjaldinu. Þá sé þeirri staðhæfingu í bókuninni mótmælt að aðilar í Svarfhólsskógi hafi ekki ofgreitt umrætt gjald.

Rotþrær hafi verið hreinsaðar árið 2013 en fyrir hverja hreinsun séu þrjár árlegar greiðslur innheimtar. Sumarhúsaeigendur hafi gert ráð fyrir að næsta hreinsun færi fram árið 2016, sbr. 15. gr. samþykktar um fráveitur í Hvalfjarðarsveit nr. 583/2008, þar sem kveðið sé á um að rotþrær skuli eigi hreinsa sjaldnar en á þriggja ára fresti. Vegna misskilnings milli forsvarsmanna sveitarfélagsins og verktakans hafi rotþrær í Svarhólfsskógi ekki verið hreinsaðar fyrr en árið 2017. Eigi að síður hafi eigendum verið gert að greiða 33,33% meira en öðrum í sveitarfélaginu og þar með verið beittir mikilli mismunun.

Málsrök Hvalfjarðarsveitar: Af hálfu sveitarfélagsins er bent á að í kæru komi ekki fram hvaða stjórnvaldsákvörðun sveitarfélagsins verið sé að kæra, sbr. áskilnað þar um í 1. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Ekki sé vísað til neinnar einnar ákvörðunar sveitarfélagsins sem kveði einhliða á um rétt eða skyldu tiltekins aðila í ákveðnu máli. Ekki liggi fyrir nein kæranleg stjórnvaldsákvörðun í málinu. Athugasemdir kæranda snúi ýmist að ákvörðunum sveitarfélagsins sem varði fleiri en einn aðila sem teljist vera stjórnvaldsfyrirmæli og heyri því ekki undir úrskurðarvald úrskurðarnefndarinnar, að tiltekinni ákvörðun stjórnvalds einkaréttarlegs eðlis, þ.e. samningi við verktaka um hreinsun rotþróa eða að framsetningu upplýsinga. Ákvörðun um breytingu á fyrirkomulagi á hreinsun rotþróa í sveitarfélaginu, sem gengið hafi í gildi árið 2014, sé ekki stjórnvaldsákvörðun. Fyrirkomulaginu hafi verið breytt með hliðsjón af rekstrarlegum forsendum en augljóst sé að slík ákvörðun varði ekki bara kæranda í afmörkuðu máli heldur alla eigendur fasteigna í sveitarfélaginu sem séu með rotþró.

Þá sé bent á að ekki liggi neitt fyrir í málinu neitt um tilvist kæranda, um aðildarhæfi hans að stjórnsýslumáli eða um hvort að ákvörðun um að leita til úrskurðarnefndarinnar hafi verið tekin í samræmi við samþykktir félagsins. Þá hafi í kærunni ekki verið leiddar líkur að því af hálfu kæranda hvaða einstaklegu og verulegu lögvörðu hagsmuni kærandi hafi af því að fá mál sitt tekið fyrir hjá nefndinni. Liggi því hvorki ljóst fyrir hvort umrætt félag geti, eða sé til þess fallið, að eiga aðild að máli fyrir úrskurðarnefndina, sbr. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011, né hvort að skilyrði lagagreinarinnar um lögvarða hagsmuni séu uppfyllt.

——-

Aðilar hafa gert ítarlegri grein fyrir máli sínu. Þau sjónarmið verða ekki rakin nánar hér en úrskurðarnefndin hefur haft þau til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Niðurstaða: Samkvæmt 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála geta þeir einir átt aðild að kærumáli fyrir nefndinni sem eiga lögvarða hagsmuni tengda þeirri ákvörðun sem kæra á. Í samræmi við aðildarhugtak stjórnsýsluréttarins hefur þetta skilyrði verið túlkað svo að þeir einir teljist eiga lögvarða hagsmuni sem eiga einstaklegra hagsmuna að gæta af úrlausn máls umfram aðra og jafnframt að þeir hagsmunir séu verulegir.

Ágreiningur máls þessa lýtur að gjaldtöku vegna rotþróahreinsunar í Hvalfjarðarsveit en kærandi telur gjaldið of hátt. Auk þess hefur hann gert athugasemdir við fjárhæð sorphreinsunargjalds, sem kærandi telur hafa hækkað of mikið. Er ljóst að kærandi er almennt ósáttur við þau svör sem hann hefur fengið af hálfu sveitarfélagsins vegna gjaldtöku þess. Hefur kærandi og fundið að afgreiðslu sveitarstjórnar frá 8. maí 2018 þar sem félagið hafi ekki gert kröfu um endurgreiðslu álagðs gjalds vegna hreinsunar rotþróa heldur spurt hvernig sveitarfélagið hygðist leiðrétta ofgreiðslu sumarhúsaeigenda á gjaldinu.

Álagning gjalda, s.s. vegna hreinsunar rotþróa, sorphirðu og sorpeyðingar, er almennt kæranleg til úrskurðarnefndarinnar. Í kærumáli vegna slíkrar álagningar getur eftir atvikum komið til skoðunar hvort fjárhæð þjónustugjalds sem innheimt er á grundvelli gjaldskrár er innan þess ramma sem slíkum gjöldum er settur. Gjaldskrár sem slíkar eru hins vegar stjórnvaldsfyrirmæli sem beinast að hópi manna og hafa þeir ekki hagsmuna að gæta af þeim umfram aðra fyrr en álagning fer fram.

Kærandi er félag eigenda eignarlóða undir frístundahús í Svarfhólfsskógi og samkvæmt samþykktum félagsins er hlutverk þess m.a. að gæta hagsmuna félagsmanna og koma fram fyrir þeirra hönd sameiginlega. Á félagið sjálft hafa hins vegar ekki verið lögð þau gjöld sem ágreiningsmál þetta snýst um og hafa einstakir félagsmenn kæranda sem á kunna að hafa verið lögð gjöld ekki lagt fram kæru. Kæra í máli þessu er lögð fram fyrir hönd félagsins og umboð stjórnarmanna þess til handa formanni til að bera fram kæru lúta að þeim málarekstri. Þá lúta málsrök kæranda að gæslu hagsmuna sem telja verður almenna og bera samskipti félagsins við sveitarfélagið þess einnig vitni. Verður því ekki séð að kærandi hafi einstaklegra hagsmuna að gæta af hinni kærðu ákvörðun. Þá verður kæruaðild ekki heldur byggð á þeim forsendum að félagið hafi stundað almenna hagsmunagæslu fyrir sína félagsmenn gagnvart sveitarfélaginu. Hafa ekki komið fram aðrar ástæður sem leitt geta til kæruaðildar samkvæmt 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011. Verður máli þessu því vísað frá sökum aðildarskorts.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.