Skip to main content
Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála
ágú 19
Love0

21/2020 Sjómannaskólareitur

Með

Árið 2020, föstudaginn 14. ágúst, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 21/2020, kæra á ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 13. febrúar 2020 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Sjómannaskólareits, staðgreinireits 1.254.2.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 13. mars 2020, er barst nefndinni sama dag, kæra húsfélögin Nóatúni 3l, Vatnsholti 2, Vatnsholti 4 og Vatnsholti 6 ásamt íbúa, Laugarnestanga 70, Reykjavík, þá ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 13. febrúar 2020 að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Sjómannaskólareits, staðgreinireits 1.254.2. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 15. maí 2020.

Málavextir: Á fundi umhverfis- og skipulagsráðs Reykjavíkurborgar 18. febrúar 2020 var tekin fyrir tillaga umhverfis- og skipulagssviðs að breytingu á deiliskipulagi Sjómannaskólareits, staðgreinireits 1.254.2. Deiliskipulagsvæðið markast af Háteigsvegi til suðurs, Vatnsholti til austurs, Skipholti til norðurs, Nóatúni og lóð Háteigskirkju til suðurs og vesturs. Fól tillagan í sér uppbyggingu á lóð Sjómannaskólans fyrir allt að 150 nýjar hagkvæmar íbúðir fyrir eldri borgara, námsmenn og félagsbústaði. Auk þess yrði bætt við byggingarheimildum fyrir Biskupsstofu á lóð Háteigskirkju. Samhliða auglýsingu tillögunnar að deiliskipulagsbreytingu var auglýst tillaga að breytingu á Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030 sem gerir ráð fyrir breyttri landnotkun á Sjómannaskólareit, úr samfélagsþjónustu í opið svæði og íbúðarbyggð fyrir um 150 íbúðir. Deiliskipulagstillagan var auglýst til kynningar frá 30. ágúst 2019 til og með 11. október s.á. og bárust athugasemdir á kynningartíma tillögunnar, m.a. frá kærendum.

Að lokinni kynningu breytingartillögunnar var hún tekin fyrir á fundi umhverfis- og skipulagsráðs 5. febrúar 2020 þar sem fyrir lá umsögn skipulagsfulltrúa, dags. 31. janúar 2020, með tillögu að svörum við framkomnum athugasemdum. Var skipulagstillagan ásamt svörunum samþykkt og málinu vísað til borgarráðs sem staðfesti afgreiðslu umhverfis- og skipulagsráðs á fundi sínum 13. febrúar 2020 ásamt áðurgreindri tillögu um breytingu á aðalskipulagi. Skipulagsstofnun tilkynnti með bréfi, dags. 19. mars s.á., að hún gerði ekki athugasemd við birtingu auglýsingar um samþykkt deiliskipulagsbreytingarinnar. Með bréfi, dags. 16. apríl s.á., tilkynnti stofnunin um staðfestingu hennar á aðalskipulagsbreytingunni. Tók aðalskipulags-breytingin gildi með auglýsingu þar um í B-deild Stjórnartíðinda 17. apríl 2020, en auglýsing um samþykkt deiliskipulagsbreytingarinnar var birt í B-deildinni 27. s.m.

Málsrök kærenda: Kærendur telja hina kærðu ákvörðun fela í sér verulega skerðingu á stjórnarskrárvörðum eignarétti þeirra og að fyrirhuguð uppbygging muni skerða lífsgæði þeirra með þeim hætti að fari gegn lögvörðum hagsmunum þeirra.

Í kjölfar uppbyggingar á svæðinu megi vænta skuggavarps á eignir kærenda í allt að níu mánuði á ári, m.a. yfir sumartímann. Samkvæmt hinni kærðu ákvörðun sé ráðgert að reisa á reit Þ32 þriggja til fjögurra hæða hús suðaustan af Nóatúni 31 og þriggja hæða hús suður af Nóatúni. Í ljósi nálægðar húsanna við lóðir kærenda, hæðar þeirra, en ekki síður því að landið halli á þessum stað töluvert til vesturs og norðurs, sé skuggavarp óhjákvæmilegt og megi telja víst að það muni leiða til verulegrar verðrýrnunar þeirra fasteigna sem verði fyrir því.

Af svörum við athugasemdum þeim sem borist hafi við kynningu breytingartillögunnar megi ráða að skipulagsyfirvöld Reykjavíkurborgar telji sig hafa komið til móts við athugasemdir málsaðila og telji jafnframt að hin samþykkta deiliskipulagsbreyting sé málefnaleg og lögmæt. Rannsóknarregla 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 geri þá kröfu til stjórnvalda að rannsaka mál með fullnægjandi hætti áður en ákvörðun sé tekin. Viðbragðsleysi Reykjavíkurborgar gagnvart athugasemdum íbúa svæðisins sé til marks um að þeirri rannsóknarreglu hafi ekki verið fullnægt.

Litið hafi verið fram hjá athugasemdum kærenda um skuggavarp og því haldið fram að væntanlegt skuggavarp sé ekki meira en telja megi eðlilegt. Á kynningarfundi vegna deili-skipulagsins 14. maí 2019 hafi fundargestir lýst áhyggjum sínum af skuggavarpi vegna breytinganna. Skipulagsfulltrúi hafi þá fullyrt að skipulagsyfirvöld væru meðvituð um að skuggavarp væri eitt helsta áhyggjuefni íbúa og tekið hefði verið fullt tillit til þess við vinnuna að breytingu deiliskipulagsins. Eðli máls samkvæmt feli skuggavarp, í svo ríkum mæli sem raun beri vitni, í sér allverulega skerðingu á lífsgæðum íbúa og geri það að verkum að þeir geti ekki notið heimilis síns á eðlilegan hátt. Nokkrir félagsmenn kærenda bendi á að útsýni muni skerðast svo verulega að úr íbúðum þeirra muni ekki lengur reynast hægt að njóta útsýnis yfir m.a. Háteigsveg, Hallgrímskirkju og Sjómannaskólann. Fyrirsjáanlegt sé að skuggavarpið muni leiða til mikillar kólnunar fasteignar kærenda og þrengja að því mikilvæga leiksvæði sem börn hafi hingað til haft í garði fasteignarinnar.

Uppi séu áhyggjur af mögulegu tjóni sem kunni að verða við sprengingar fyrir grunnum húsa þegar haft sé í huga að reitur Þ32 sé að miklu leyti klöpp og hart undirlag. Við þetta bætist almennt ónæði á meðan á framkvæmdum standi. Svör við þessum athugasemdum séu á engan hátt fullnægjandi og illmögulegt sé að gera sér grein fyrir því á hverju sú afstaða sé byggð að rask verði með minna móti þótt neðsta hæð kjallara við Háteigskirkju sé að hluta niðurgrafin vegna halla í landi. Fyrirsjáanleg áhrif á umferð verði meiri en af er látið í svörum við athuga-semdum og aukning allnokkur, en margir íbúar svæðisins telji núverandi umferð þegar of þunga.

Málsmeðferð hinnar kærðu ákvörðunar sé andstæð skipulagslögum nr. 123/2010, stjórnsýslu-lögum og öðrum reglum stjórnsýsluréttarins auk þess sem hún feli í sér brot gegn réttmætum væntingum kærenda. Af Aðalskipulag Reykjavíkur 2010-2030 megi glöggt ráða að umdeild deiliskipulagsákvörðun muni leiða til breytinga langt umfram það sem kærendur máttu hafa réttmætar væntingar um. Áréttað sé að undantekningarsjónarmið þau, sem skipulagslögin geri ráð fyrir um breytingu á aðalskipulagi fyrir 12 ára tímamark, sbr. 3. mgr. 28. gr. laganna, geti ekki átt við um hina kærðu ákvörðun. Ekki komi 35. gr. laganna til álita enda hafi lengri tími en 12 mánuðir liðið frá borgarstjórnarkosningum þegar ákvörðun borgarráðs hafi legið fyrir. Orðalagið „að jafnaði“, sbr. niðurlag ákvæðisins, beri í þessu samhengi að túlka á þann hátt að lengri tímafrestur komi aðeins til greina ef sérstakar ástæður eigi við. Ekki hafi verið sýnt fram á að slíkar ástæður séu fyrir hendi. Heimild 1. mgr. 36. gr. skipulagslaga um breytingu á aðalskipulagi sé vissulega rúm en ákvæðið beri þó að túlka til samræmis við markmið laganna, sbr. 1. gr. og jafnframt til samræmis við önnur ákvæði þeirra. Sé þar fyrst og fremst átt við 28. gr., sbr. einkum 4. mgr. ákvæðisins, og 30. gr. laganna. Að öðrum kosti sé vandséð hvernig sá 12 ára lágmarkstími sem mælt sé fyrir um í 4. mgr. 28. gr. laganna hafi raunverulega þýðingu. Breytingin á bæði aðalskipulagi og deiliskipulagi hafi verið í andstöðu við skipulagslög. Þótt breytingar á aðalskipulagi séu sem slíkar ekki kæranlegar til úrskurðarnefndarinnar beri að ljá framangreindum atriðum vægi í máli þessu vegna þess að málsmeðferð aðalskipulagsins og deiliskipulagsins hafi í raun verið samofin frá upphafi. Þessi sjónarmið séu því rakin til þess að varpa skýrara ljósi á þá annmarka sem málsmeðferð deiliskipulagsbreytingarinnar sé haldin.

Auglýsingin að tillögu að breyttu aðalskipulagi hafi farið fram á sama tíma og auglýsing að  tillögu að breyttu deiliskipulagi. Allt frá upphafi hafi málsmeðferð tillögu að breyttu deiliskipulags eingöngu verið formlegs eðlis og hafi málsaðilar aldrei átt möguleika á því að hafa raunveruleg áhrif. Slík vinnubrögð séu ekki aðeins ámælisverð heldur ólögmæt og í engu samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti. Málsmeðferðin hafi að þessu leyti verið svo alvarlegum og augljósum annmörkum háð að hin kærða ákvörðun geti ekki talist reist á fullnægjandi grunni.

Verulegur skortur sé á fullnægjandi rannsókn og rökstuðningi Reykjavíkurborgar í mati hennar á rástöfunum til varnar listaverkinu „Saltfiskstöflun“ sem steypt sé upp við Sjómannaskólann. Sé hér einkum vísað til sjónarmiða um rannsóknar- og meðalhófsreglu stjórnsýsluréttar, ákvæða skipulagslaga og skipulagsreglugerðar nr. 90/2013.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu borgaryfirvalda er því hafnað að brotið hafi verið á stjórnarskrárvörðum eignarétti kærenda, m.a. vegna skuggavarps sem muni hljótast af fyrirhugaðri uppbyggingu. Skuggavarp sé sýnt á uppdráttum kl. 9, 13 og 17 við sumarsólstöður og jafndægur. Skuggavarp við sumarsólstöður sýni að engir skuggar falli á aðliggjandi hús eða lóðir. Þeir skuggar sem falli við jafndægur séu sambærilegir við þá sem nú þegar falla á milli húsa á reitnum. Eitt af þeim atriðum sem hafi verið lagt til grundvallar skipulagstillögunni sé að skuggar myndu ekki hafa neikvæð áhrif á hagnýtingu aðliggjandi lóða, veranda og svala yfir sumartímann. Erfitt sé að þétta byggð án þess að skuggavarp aukist eitthvað en hér séu áhrifin ekki meiri en eðlilegt geti talist og ekki meiri en vegna annarra húsa á reitnum. Eins og sjá megi á skuggavarpsuppdráttum kasti Nóatún 31 löngum skugga yfir á Nóatún 29, sem lengist þegar sól lækki á lofti.

Í tilefni af málsástæðu kærenda um verðrýrnun fasteigna þeirra sé bent á ákvæði 51. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 þar sem fram komi að ef gildistaka skipulags valdi því að verðmæti fasteignar lækki, nýtingarmöguleikar hennar skerðist frá því sem áður hafi verið heimilt eða að hún muni rýrna svo að hún nýtist ekki til sömu nota og áður, á þá sá sem sýnt geti fram á að hann verði fyrir tjóni af þessum sökum rétt á bótum úr borgarsjóði eða að hann leysi fasteignina til sín. Þótt ekki hafi verið komið til móts við allar athugasemdir sem hafi borist við kynningu skipulagstillögunnar, feli það ekki í sér brot á rannsóknarreglu stjórnsýsluréttar. Komið hafi verið til móts við ýmsar athugasemdir við meðferð málsins s.s. að fella niður byggingarreit H1 (námsmannaíbúðir) á austursvæði og draga úr byggingarmagni (fótspori bygginga) á hluta vestursvæðis og stækka græn svæði fyrir almenning. Íbúðum fækkaði þannig um 24 frá auglýstri tillögu. Skipulagsvaldið liggi hjá sveitarfélögum og bent skuli á að það sé ekki hlutverk lögbundins samráðs né í samræmi við hugmyndir um íbúalýðræði að tryggja það að farið verði eftir öllum hugmyndum eða skoðunum sem íbúar hafi. Ákvörðun sveitarfélagsins hafi verið tekin á faglegum og málefnalegum sjónarmiðum og byggt hafi verið á fyrirliggjandi gögnum. Íbúar í þéttri borgarbyggð geti ekki haft væntingar til þess að nánasta umhverfi þeirra haldist óbreytt um aldur og ævi. Geti þeir alltaf átt von á því að breytingar verði gerðar í nánasta umhverfi sem geti mögulega snert hagsmuni þeirra með einhverjum hætti, s.s. vegna skugga-varps, útsýnisskerðingar eða umferðaraukningar.

Umferð sem fari eftir Háteigsvegi sé sambærileg mörgum safngötum innan Reykjavíkur. Miðað við nýjustu mælingar sé umferð eftir Háteigsvegi  3.500-4.300 ökutæki á sólarhring. Miðað við áætlaða umferðaraukningu- og dreifingu, verði umferð eftir Háteigsvegi frá 4.100-4.700 ökutæki á sólarhring. Til viðmiðunar þá séu aðrar safngötur sem hafi mælst með sólarhrings umferð á bilinu 4.000-5.000 og því sé ekki fallist á að umferðaraukning verði meiri en eðlilegt geti talist.

Ljóst sé að umrædd breyting á deiliskipulagi sé í samræmi við ákvæði Aðalskipulags Reykjavíkur 2010-2030 og að meðferð tillögunnar hafi að öllu leyti verið í samræmi við ákvæði skipulagslaga og annara laga og reglna, s.s. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Ákvæði í lóðar-vilyrðum varðandi kaup og sölu eigna geti ekki valdið ógildi deiliskipulagsins og sé því alfarið vísað á bug að um eitthvað sýndarspil borgarinnar hafi verið að ræða eins og haldið sé fram í kæru. Í 36. gr. skipulagslaga sé skýr heimild til breytinga á aðalskipulagi. Þrátt fyrir að kveðið sé á um að aðalskipulag skuli gilda að lágmarki í 12 ár þá sé ekki hægt að sjá fyrir allar þær breytingar sem geti orðið í þjóðfélaginu á þeim tíma. Það sé því ekki annað en raunhæft að gefa sveitarstjórnum heimildir í skipulagslögum til að geta brugðist við breyttum forsendum og ófyrirséðri þróun. Taka megi þó undir að mikilvægt sé að sveitarstjórnir sýni einnig stefnufestu og ráðist ekki í stakar breytingar sem stríði gegn lykilatriðum aðalskipulagsins. Tillagan snúi ekki að breytingu á megin markmiðum skipulagsins heldur sé tilgangur hennar að styðja betur við nokkur lykil markmið í húsnæðismálum um þéttingu byggðar, breyttar ferðavenjur og í loftslagsmálum. Áformuð uppbygging samkvæmt deiliskipulagsbreytingunni sé í samræmi við meginmarkmið og leiðarljós aðalskipulagsins. Stefna aðalskipulagsins sé óvenju nákvæm þegar komi að ákvæðum um íbúðarbyggð og fjölda íbúðareininga á einstökum reitum. Það skýri að nokkru leyti tíðar breytingar á aðalskipulaginu en undirstriki einnig mikilvægi þess að geta auglýst samhliða deili- og aðalskipulagsbreytingar þegar verið sé að skilgreina og endurmeta byggingarmagn á einstökum reitum.

Allt rask vegna nýrra bygginga verði með minna móti en fallið hafi verið frá gerð kjallara í byggingum E1 og E2. Engir kjallarar verði á svæðinu nema við I3 (Háteigskirkja) en þar sé neðsta hæð að hluta niðurgrafin vegna halla í landi. Ekki verði því mikið um sprengingar. Bætt hafi verið inn á deiliskipulag að ekki sé heimilt að aka yfir og raska grænum svæðum vegna framkvæmda. Framkvæmdaraðilar beri ábyrgð á því tjóni sem þeir kunni að valda samkvæmt almennum reglum skaðabótaréttar.

Tekið sé undir það að mikið rask í nánasta umhverfi geti haft neikvæð áhrif á listaverkið „Saltfiskstöflun“ sé það óvarið og að nauðsynlegt sé að gera ráðstafanir til að fyrirbyggja slíkt. Sérfræðingar Listasafns Reykjavíkur séu til ráðgjafar og hafi séð um að verja og eða fjarlægja tímabundið listaverk á framkvæmdasvæðum innan borgarinnar. Þegar til framkvæmda komi verði verkið varið og styrkt eða fjarlægt tímabundið af svæðinu ef framkvæmdir ógni öryggi þess. Breytt aðal- og deiliskipulag geri ráð fyrir því að verkið verði staðsett á sama stað og nú sé og verði áfram glæsilegt kennileiti fyrir hverfið og áminning um þá starfsemi og það fólk sem áður starfaði á svæðinu.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti breytingar á deiliskipulagi Sjómannaskólareits, sem felur m.a. í sér heimild til að byggja 119 nýjar íbúðir. Kærendur eru annars vegar félagsmenn húsfélaga nærliggjandi húsa og hins vegar handhafi höfundar- og sæmdarréttar að verkinu „Saltfiskstöflun“ sem stendur við innkeyrslu að Sjómannaskólanum.

Samkvæmt 3. mgr. 3. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 er vald til að skipuleggja land innan marka sveitarfélags í höndum sveitarstjórnar sem annast og ber ábyrgð á gerð aðal- og deiliskipulags í sínu umdæmi, sbr. 29. og 38. gr. laganna. Í aðalskipulagi er sett fram stefna sveitarstjórnar um þróun sveitarfélagsins, m.a. varðandi landnotkun, sbr. 1. mgr. 28. gr. nefndra laga. Þá ber við gerð deiliskipulags að byggja á stefnu aðalskipulags, sbr. 2. mgr. 37. gr., en í 7. mgr. 12. gr. laganna er gerð krafa um að gildandi deiliskipulag rúmist innan heimilda aðal­skipulags. Við beitingu skipulagsvalds ber ennfremur að fylgja markmiðum skipulagslaga sem tíunduð eru í 1. gr. þeirra, þ. á m. að haga málsmeðferð þannig að réttur einstaklinga og lögaðila verði ekki fyrir borð borinn þó svo að hagur heildarinnar sé hafður að leiðarljósi, sbr. c-lið 1. mgr. ákvæðisins. Sveitarstjórn er einnig bundin af lögmætisreglu stjórnsýslu­réttarins er felur m.a. í sér að með ákvörðun sé stefnt að lögmætum markmiðum. Að gættum þessum grundvallarreglum og markmiðum hefur sveitarstjórn mat um það hvernig deili­skipulagi skuli háttað.

Samkvæmt Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030 er umrætt deiliskipulagssvæði á  þróunar-svæði merktu Þ32 þar sem gert er ráð fyrir blöndu stofnana, þjónustu og íbúðarhúsnæðis fyrir eldri borgara, námsmenn og félagsbústaði með mögulegri aukningu byggingarmagns, einkum á lóð Sjómannaskólans. Með breytingu á aðalskipulaginu sem tók gildi með birtingu auglýsingar þess efnis í B-deild Stjórnartíðinda 17. apríl 2020, er gert ráð fyrir breyttri landnotkun á lóð Sjómannaskólans og verður hluti hennar íbúðarbyggð og opið svæði. Svæði fyrir íbúðarbyggð er um 1,4 ha en opnu svæðin um 0,7 ha. Svæði samfélagsþjónustu rýrnar að sama skapi og verður um 1 ha. Gert er ráð fyrir byggingu um 150 íbúða í 3-5 hæða húsum. Nefnd aðalskipulagsbreyting var gerð samhliða hinni kærðu deiliskipulagsbreytingu svo sem heimilt er samkvæmt 2. mgr. 41. gr. skipulaglaga en ágreiningur um form og efni aðalskipulagsbreytingarinnar verður ekki borinn undir úrskurðarnefndina, sbr. 52. gr. laganna.

Með hinni kærðu deiliskipulagsbreytingu er gert ráð fyrir heimild til byggingar íbúða á þremur nýjum lóðum innan deiliskipulagsvæðisins sem verða til vegna skiptingar lóðar  Sjómannaskólans. Á lóð Háteigskirkju er fyrirhugað að byggja skrifstofubyggingu. Eftir auglýsingu tillögunnar voru breytingar gerðar á uppdrættinum vegna athugasemda íbúa og annarra hagsmunaaðila. Áætluðum fjölda íbúða var breytt og verða þær samtals 119. Samhliða fækkun íbúða fækkar bílastæðum. Í skipulagsbreytingunni er lögð áhersla á lágreista byggð, rýra ekki ásýnd og sjónása frá Háteigsvegi að Sjómannaskólanum og menningarminjar verði verndaðar og betur afmarkaðar. Verður ekki annað séð en að hin kærða deiliskipulagsbreyting sé í samræmi við markmið og stefnu aðalskipulagsins og ákvæði þess um landnotkun, þéttleika byggðar og hæðir húsa svo sem mælt er fyrir um í 3. mgr. 37. gr. Skipulagslaga. Þar að leiðir er skilyrði 7. mgr. 12. gr. laganna um innbyrðis samræmi skipulagsáætlana uppfyllt.

Deiliskipulagstillagan var auglýst til kynningar í samræmi við 1. mgr. 43. gr. skipulagslaga og áttu kærendur kost á að koma á framfæri athugasemdum sínum vegna hennar, sem þeir og gerðu. Samþykkt tillaga ásamt samantekt um málsmeðferð, athugasemdir og svör við þeim var send Skipulagsstofnun til lögboðinnar afgreiðslu í samræmi við 1. mgr. 42. gr. skipulagslaga. Stofnunin gerði ekki athugasemdir við deiliskipulagsbreytinguna og tók hún gildi með birtingu auglýsingar þar um í B-deild Stjórnartíðinda. Var málsmeðferð deiliskipulagsbreytingarinnar því í samræmi við ákvæði skipulagslaga.

Af fyrirliggjandi gögnum um skuggavarp þeirra bygginga sem fyrirhugaðar eru verður ráðið að það verði ekki umfram það sem gerist og gengur á svæðinu enda er hæð bygginganna sambærileg þeirri byggð sem fyrir er á svæðinu og aukin umferð bifreiða á Háteigsvegi vegna uppbyggingarinnar verður ekki talin veruleg. Rétt þykir þó að benda á að þeir sem geta sýnt fram á tjón vegna breytinga á deiliskipulagi geta eftir atvikum átt rétt á bótum af þeim sökum, sbr. 51. gr. skipulagslaga.

Með vísan til alls framangreinds verður ekki talið að þeir efnis- eða formannmarkar hafi verið á hinni kærðu deiliskipulagsákvörðun að varði ógildingu hennar.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunar borgarráðs Reykjavíkur frá 13. febrúar 2020 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Sjómannaskólareits.

ágú 11
Love0

60/2020 Skeifan – Fenin

Með

Árið 2020, mánudaginn 10. ágúst, tók Ómar Stefánsson, varaformaður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, fyrir mál nr. 60/2020 með heimild í 3. mgr. 3. gr., sbr. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 130/2011.

Í málinu er nú kveðinn upp til bráðabirgða svofelldur

úrskurður

um kröfu kæranda um stöðvun framkvæmda:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 13. júlí 2020, er barst nefndinni sama dag, kærir Vesturgarður ehf., lóðarhafi Skeifunnar 15 og Faxafens 8, Reykjavík, þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 16. júní 2020 að samþykkja leyfi til að byggja fimm hæða fjölbýlishús með 50 íbúðum, tveimur stigahúsum og geymslu- og bílakjallara á lóð nr. 1 við Grensásveg. Gerir kærandi þá kröfu að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að framkvæmdir samkvæmt hinu kærða leyfi verði stöðvaðar á meðan málið er til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni. Verður nú tekin afstaða til kröfu kæranda um stöðvun framkvæmda.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 29. júlí 2020.

Málsatvik og rök: Á svæði því sem lóðin Grensásvegur 1 tilheyrir er í gildi deiliskipulag „Skeifan-Fenin“ sem samþykkt var 6. nóvember 2001. Hinn 12. mars 2020 samþykkti borgarráð breytingu á nefndu deiliskipulagi vegna lóðarinnar Grensásvegar 1. Í breytingunni fólst aukning á byggingarmagni vegna uppbyggingar meðfram Skeifunni og breyting notkunar efri hæða fyrir íbúðir. Kærandi í máli þessu hefur kært þá deiliskipulagsbreytingu til úrskurðarnefndarinnar með kröfu um ógildingu hennar.

Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúans í Reykjavík 16. júní 2020 var tekin fyrir umsókn um leyfi til að byggja fimm hæða fjölbýlishús með 50 íbúðum, tveimur stigahúsum og geymslu- og bílakjallara á lóðinni Grensásvegi 1. Var um að ræða fyrstu af fjórum fyrirhuguðum nýbyggingum á lóðinni. Var umsóknin samþykkt og hefur kærandi skotið þeirri ákvörðun til úrskurðarnefndarinnar eins og að framan greinir.

Kærandi bendir á að hann eigi og reki fasteignir í Skeifunni og eigi hann ríka hagsmuni tengda þeim breytingum sem gerðar séu á heimildum til uppbyggingar á lóðinni Grensásvegi 1 með hinum kærðu ákvörðunum. Sé með þeim horfið frá áformum um byggingu hótels á lóðinni og þess í stað heimilað að reisa þar 204 íbúðir. Slík breyting muni hafa veruleg áhrif á næsta nágrenni, m. a. vegna aukinnar bílaumferðar og bílastæðanotkunar á svæðinu. Þá sé með breytingunum horfið frá þeirri stefnu sem mörkuð hafi verið í rammaskipulagi svæðisins frá 2017 þar sem ekki hafi verið gert ráð fyrir íbúðum á umræddri lóð. Með því sé raskað grundvelli þeirrar skiptingar á möguleikum til uppbyggingar sem settur hafi verið í rammaskipulag og varði hagsmuni kæranda og annarra lóðarhafa á svæðinu. Krafa um stöðvun framkvæmda sé á því byggð að verulegur líkur séu á því að skipulagsákvörðun sú sem hið kærða byggingarleyfi hvíli á verði felld úr gildi. Beri því nauðsyn til að afstýra því að reist verði mannvirki í skjóli hins kærða leyfis sem kostnaðarsamt yrði að fjarlægja enda sé hætta á því að tilvist slíkra mannvirkja geti haft áhrif á það hvernig á málum verði haldið í framhaldinu og geti það haft í för með sér verulega röskun á hagsmunum kæranda.

Af hálfu leyfishafa er kröfu kæranda um stöðvun framkvæmda mótmælt. Fyrir liggi að byggingarfulltrúi hafi samþykkt að veita leyfi fyrir fyrirhugaðri uppbyggingu á lóðinni sem um ræði og hafi kærandi í engu leitast við að sýna fram á að ekki hafi verið gætt lögmætra og málefnalegra sjónarmiða við þá ákvörðun. Bent sé á að í óbreyttu deiliskipulagi fyrir umrædda lóð séu heimildir fyrir þeirri uppbyggingu sem þar sé fyrirhuguð.

Niðurstaða: Í 1. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er tekið fram að kæra til úrskurðarnefndarinnar fresti ekki réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar en jafnframt er kæranda þar heimilað að krefjast stöðvunar framkvæmda til bráðabirgða séu þær hafnar eða yfirvofandi. Með sama hætti er kveðið á um það í 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að kæra til æðra stjórnvalds fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar, en þó sé heimilt að fresta réttaráhrifum til bráðabirgða meðan málið er til meðferðar hjá kærustjórnvaldi þar sem ástæður mæli með því. Tilvitnuð lagaákvæði bera með sér að meginreglan sé sú að kæra til æðra stjórnvalds fresti ekki réttaráhrifum kærðar ákvörðunar og eru heimildarákvæði fyrir stöðvun framkvæmda eða frestun réttaráhrifa kærðar ákvörðunar undantekning frá nefndri meginreglu sem skýra ber þröngt. Verða því að vera ríkar ástæður eða veigamikil rök fyrir slíkum ákvörðunum.

Í máli þessu er deilt um veitingu byggingarleyfis sem heimilar byggingu fimm hæða fjölbýlishúss á lóð nr. 1 við Grensásveg. Kærandi er lóðarhafi lóðanna Skeifunnar 15 og Faxafens 8 sem tilheyra sama deiliskipulagssvæði og lóðin Grensásvegur 1 en lóðir kæranda eru í talsverðri fjarlægð frá lóð leyfishafa. Verður því ekki séð að mögulegir grenndarhagsmunir kæranda knýi á um stöðvun umdeildra framkvæmda. Hvað sem líður gildi umdeildrar deiliskipulagsbreytingar ætti heimilað byggingarmagn samkvæmt hinu kærða byggingarleyfi stoð í eldra deiliskipulagi.

Með hliðsjón af framangreindu þykir ekki tilefni til að fallast á kröfu kæranda um stöðvun framkvæmda samkvæmt hinu kærða byggingarleyfi en frekari framkvæmdir eru á áhættu leyfishafa um úrslit málsins.

 Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um stöðvun framkvæmda samkvæmt hinu kærða byggingarleyfi.

júl 22
Love0

43/2020 Garðavegur

Með

Árið 2020, föstudaginn 10. júlí, tók Nanna Magnadóttir, forstöðumaður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, með heimild í 3. mgr. 3. gr. laga nr. 130/2011, fyrir:

Mál nr. 43/2020, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúa Hafnarfjarðarbæjar frá 26. júní 2020 um álagningu dagsekta á lóðarhafa Garðavegar 18 frá og með 10. júlí 2020.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 19. maí 2020, er barst nefndinni 29. s.m., kærir eigandi, Garðavegi 18, Hafnarfirði, ákvörðun byggingarfulltrúa Hafnarfjarðarbæjar frá 26. júní 2020 um álagningu dagsekta á kæranda. Í kæru er þess krafist að „krafa Hafnarfjarðarbæjar um niðurrif neyðarstiga við Garðaveg 18 verði felld úr gildi“. Með hliðsjón af framangreindu verður kæran skilin á þann hátt að gerð sé krafa um að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Hafnarfjarðarbæ 2. júlí 2020.

Málavextir: Mál þetta hefur áður komið til kasta úrskurðarnefndarinnar og er forsögu þess lýst í úrskurði nefndarinnar í kærumáli nr. 109/2019. Með bréfi, dags. 10. október 2019, barst kæranda tilkynning frá Hafnarfjarðarbæ þar sem farið var fram á að umdeildur stigi utan við vesturhlið húss kæranda yrði fjarlægður, en byggingarleyfisumsókn kæranda hafði áður verið synjað svo sem rakið er í áðurnefndum úrskurði. Veittur var fjögurra vikna frestur til að bregðast við nefndu bréfi bæjarins, annars yrðu lagðar á dagsektir frá 12. nóvember 2019 í samræmi við 56. gr. laga um mannvirki nr. 160/2010. Kærandi kærði ákvörðun byggingarfulltrúa til úrskurðarnefndarinnar með kröfu um ógildingu hennar. Með nefndum úrskurði úrskurðarnefndarinnar í kærumáli nr. 109/2019, uppkveðnum 20. mars 2020, var komist að þeirri niðurstöðu byggingarfulltrúa hefði verið heimilt að gera kröfu um að umræddur stigi yrði fjarlægður , eða eftir atvikum að aflað yrði byggingarleyfis fyrir honum, svo m.a. væri tryggt að öryggiskröfum væri fullnægt. Tilmælum byggingarfulltrúa hefði hins vegar ekki verið fylgt eftir með ákvörðun um beitingu dagsekta og fjárhæð þeirra frá nefndri dagsetningu og hefði því ekki legið fyrir lokaákvörðun í málinu í skilningi 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Var málinu því vísað frá úrskurðarnefndinni.

Með bréfi, dags. 30. mars 2020, barst kæranda tilkynning frá Hafnarfjarðarbæ þar sem vísað var til áðurgreindrar niðurstöðu úrskurðarnefndarinnar og farið fram á að umdeildur stigi yrði fjarlægður. Veittur var fjögurra vikna frestur eða til og með 29. apríl 2020. Ef ekki yrði brugðist við yrði dagsektum beitt, en dagsetning þeirra var tiltekinn 30. apríl s.á. Mál kæranda var svo aftur tekið fyrir á afgreiðslufundi skipulags- og byggingarfulltrúa 24. júní 2020. Á fundinum var eftirfarandi bókað: „Eigandi hefur reist stiga í óleyfi. Send hafa verið bréf til eiganda þess efnis og ekki hefur verið brugðist við. Afgreiðslufundur skipulags- og byggingarfulltrúa samþykkir að leggja dagsektir á eiganda Garðavegs 18 í samræmi við 56.gr. laga um mannvirki nr. 160/2010. Dagsektir verða lagðar á frá og með 10. júli 2020.“  Kæranda var send tilkynning um afgreiðslu byggingarfulltrúa með bréfi, dags. 2. júlí 2020. Er þessi ákvörðun byggingarfulltrúa sú ákvörðun sem kærð er.

Málsrök kæranda: Kærandi tekur meðal annars fram að komi til eldsvoða sé óforsvaranlegt að hafa ekki örugga og augljósa útgönguleið frá risi hússins sem sé klætt að innan með panel. Það sé vandséður annar tilgangur með ráðstjórn þessari en að valda íbúum og eiganda áhyggjum og tjóni.

Málsrök Hafnarfjarðarbæjar: Bæjaryfirvöld benda á að kærandi hafi reist ósamþykktan stiga á hlið hússins að Garðavegi 18. Hafi verið farið ítarlega yfir stöðu málsins og honum gerð grein fyrir eðli þess. Í öllum samskiptum liggi skýrt fyrir að byggingarfulltrúi geti ekki heimilað þær breytingar sem gerðar hafi verið á húsinu. Hafi því borið að synja umsókn kæranda um byggingarleyfi og hafi byggingarfulltrúi lögum samkvæmt gert kröfu um að umræddur stigi yrði fjarlægður, sbr. heimild í 2. mgr. 55. gr. laga um mannvirki nr. 160/2010.

Niðurstaða: Byggingarfulltrúa er heimilt samkvæmt 56. gr. laga um mannvirki nr. 160/2010 að beita dagsektum allt að 500.000 kr. til að knýja menn til þeirra verka sem þau skulu hlutast til um samkvæmt lögunum og reglugerðum, eða láta af ólögmætu atferli. Hin kærða ákvörðun felur í sér að lagðar eru á kæranda dagsektir til að knýja hann til athafna samkvæmt greindu ákvæði, en um íþyngjandi þvingunarúrræði er að ræða. Í málinu liggur fyrir ákvörðun um beitingu dagsekta frá 10. júlí 2020 en hvergi er getið til um fjárhæð þeirra. Úrskurðarnefndin hefur leitað til byggingarfulltrúa eftir skýringum og fengið þær upplýsingar það megi vera að farist hafi fyrir að bóka um fjárhæðina, en að dagsektir séu 20.000 kr. Það er grundvallarregla í stjórnsýslurétti, að stjórnvaldsákvörðun verði að vera bæði ákveðin og skýr, svo að málsaðili geti skilið hana og metið réttarstöðu sína. Á þetta sér í lagi við um íþyngjandi ákvörðun, svo sem þá sem hér um ræðir. Án þess að fyrir liggi ákvörðun um tiltekna fjárhæð dagsekta sem kæranda er kynnt hefur hann ekki möguleika á að meta stöðu sína, enda geta sektirnar að lögum verið ýmist hverfandi eða allt að 500.000 kr. á dag. Er því ljóst að á grundvelli þeirrar ákvörðunar einnar og sér sem hér er kærð verða dagsektir ekki lagðar á kæranda. Þar sem svo verður ekki gert liggur ekki fyrir lokaákvörðun í málinu í skilningi 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 sem borin verður undir úrskurðarnefndina.

Með vísan til framangreinds er óhjákvæmilegt að vísa máli þessu frá úrskurðarnefndinni.

Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

 

júl 20
Love0

13/2020 Bústaðavegur

Með

Árið 2020, þriðjudaginn 14. júlí, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 13/2020, kæra á ákvörðun skipulagsfulltrúa frá 7. febrúar 2020  um að veita framkvæmdaleyfi til breikkunar og færslu Bústaðavegar.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 20. febrúar 2020, er barst nefndinni sama dag, kæra eigendur hússins við Birkihlíð 36, Reykjavík, þá ákvörðun skipulags- og samgönguráðs Reykjavíkur frá 29. janúar 2020 að veita framkvæmdaleyfi til breikkunar og færslu Bústaðavegar. Gera kærendur aðallega þá kröfu að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi, hljóðmön verði færð til fyrra horfs, en hækkuð umtalsvert, auk þess að bættur verði með gróðursetningu sá gróður sem hafi verið skemmdur eða fjarlægður. Til vara gera kærendur þá kröfu að rými fyrir afrein verði skapað með því að hliðra stofnæðinni til norðurs og hljóðvarnir endurbættar í heild sinni frá Suðurhlíð að Kringlumýrarbraut. Til þrautavara fara kærendur fram á að ráðist verði í nánar tilgreindar mótvægisaðgerðir auk annarra þeirra aðgerða sem eðlilegar kunni að þykja miðað við umferðarálag á þessum stað og nálægð við byggð.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 31. mars 2020.

Málavextir: Á afgreiðslufundi skipulagsfulltrúa Reykjavíkurborgar 16. ágúst 2019 var umsókn Vegagerðarinnar um framkvæmdaleyfi samþykkt. Í leyfinu var heimiluð gerð afreinar, u.þ.b. 200 m á lengd og 3,5 m breið, á Bústaðavegi í akstursstefnu til austurs og breikkun fráreinar til suðurs á Kringlumýrarbraut ásamt breytingu á akstursleið inn á hana frá norðurakbraut Bústaðavegar og uppsetning nýrra umferðarljósa. Samkvæmt uppdráttum verða hljóðmanir, sem fyrir eru á svæðinu á u.þ.b. 60 m kafla, færðar til og hækkaðar lítillega. Framkvæmdaleyfið var gefið út 22. s.m.. Framangreint framkvæmdaleyfi var kært til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, sem felldi leyfið úr gildi með úrskurði 22. október 2019 í máli nr. 101/2019, þar sem láðst hafði að grenndarkynna hinar umdeildu framkvæmdir.

Í kjölfar úrskurðarins var gerð hljóðvistarskýrsla fyrir svæðið, dags. 24. október 2019, og hljóðkort eftir breytingar, dags. 25. s.m. Samkvæmt ákvörðun skipulagsfulltrúa var umsókn Vegagerðarinnar um framkvæmdaleyfi grenndarkynnt frá 4. nóvember 2019 til og með 2. desember s.á. og bárust athugasemdir, m.a. frá kærendum. Kynningarfundur um framkvæmdina var haldinn með íbúum 27. nóvember 2019 og gerð var skýrsla um umferðarhermun og greiningu, dags. 30. s.m. Skipulagsfulltrúi veitti umsögn um málið 10. janúar 2020. Skipulags- og samgönguráð samþykkti umsögn skipulagsfulltrúa 29. s.m., en í henni var farið yfir athuga­semdir sem borist höfðu við grenndarkynningu og þeim svarað. Skipulagsfulltrúi samþykkti að gefa út framkvæmdaleyfi 7. febrúar 2020 og var leyfið gefið út 10. s.m.

Málsrök kærenda: Af hálfu kærenda er vísað til úrskurðar úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála nr. 101/2019 um lögvarða hagsmuni. Verði framkvæmdin leyfð verði einn umferðarþyngsti stofnvegur höfuðborgarsvæðisins breikkaður verulega og færður fjórum metrum nær húsi kærenda, með tilheyrandi neikvæðum áhrifum á umhverfisþætti og líklegum verulegum neikvæðum áhrifum á verðmæti fasteignarinnar.

Aðrir möguleikar, sem ekki væru jafn íþyngjandi fyrir hagsmuni íbúa, hafi ekki verið skoðaðir. Umhverfisþættir málsins hafi heldur ekki verið metnir eða skoðaðir á fullnægjandi hátt eða að öðru leyti hlustað eða tekið tillit til þeirra sjónarmiða sem fram hafi komið í tengslum við grenndarkynningu málsins. Markmið framkvæmdarinnar hafi verið að finna sem ódýrastan kost við að auka umferðar­rýmd og -flæði án þess að líta til lögvarinna hagsmuna fasteignaeigenda. Ekki hafi verið athugað með aðra möguleika á legu stofnvegarins sem væru minna íþyngjandi gagnvart hagsmunum íbúa. Gagnaöflun, greiningar og rökstuðningur á umhverfisþáttum sem varði nálægð við stofnæðina og áhættuna af færslu hennar nær íbúðabyggð virðist ófull­nægjandi í veigamiklum atriðum. Ekki hafi verið hugað að mögulegum mótvægisaðgerðum og skilyrðum fyrir framkvæmdinni í ljósi þess hversu íþyngjandi og umfangsmikla breytingu sé um að ræða. Þá sé málsmeðferðin gölluð vegna vanhæfis, þar sem sömu aðilar og áður hafi verið uppvísir af því að fara ekki að skipulagslögum, hafi síðar stýrt grenndarkynningu, úrvinnslu framkominna athugasemda og hafi að lokum aftur veitt framkvæmdaleyfi fyrir óbreyttri framkvæmd þar sem ekkert marktækt tillit hafi verið tekið til sjónarmiða íbúa. Í bókunum kjörinna fulltrúa, þ.m.t. meirihluta, virðist ekki vafi í þeirra huga að framkvæmdin hafi íþyngjandi áhrif á hagsmuni íbúa og vísað sé til þess að nóg sé komið, en framkvæmdaleyfi hafi samt sem áður verið veitt.

Kantsteinum hafi ekki verið viðhaldið þannig að jarðvegur af umferðareyju og meðfram stofnveginum fari inn á götuna og bætist við malbik og ryk sem þar verði til. Engar sérstakar ráðstafanir hafi verið gerðar til að hreinsa og rykbinda Bústaðaveg á þessu svæði eða á annan hátt reynt að draga úr neikvæðum áhrifum aukinnar umferðar.

Í rökstuðningi fulltrúa Reykjavíkurborgar sé ítrekað vísað til þess að hljóðvist batni jafnvel lítillega við framkvæmdina. Af málatilbúnaðinum megi glögglega sjá að ef að hljóðvistin breytist þá hafi það ekkert með framkvæmdina að gera heldur því að viðhaldi, sem ætti að vera eðlilegur þáttur í rekstri vegarins, væri þá loks sinnt og hljóðmönin hækkuð í upphaflega hæð. Í greinargerð tilgreindrar verkfræðistofu, dags. 17. janúar 2020, komi fram að Evrópureglur geri ráð fyrir að hljóðvist sé mæld í fjögurra metra hæð við húsvegg. Kærendur hafi bent á í umsögn við grenndarkynningu að hljóðútreikningar í tveggja metra hæð séu marklausir sé það raunverulegur vilji að meta áhrif hljóðmengunar á íbúðabyggð á svæðinu. Öll hús sunnan Bústaðavegs séu á tveimur til þremur hæðum. Því sé mótmælt að miðað sé við lægsta mögulega samnefnara. Þá sé því mótmælt að miðað sé við reiknaða hljóðvist en ekki mælda og að grunnforsenda útreikninganna miðist einungis við jarðhæðir eignanna. Það sé viðurkennt og komi fram í gögnum málsins að hljóðmönin verndi aðeins neðri hæðir húsanna en fulltrúar Reykjavíkurborgar skýli sér að baki ákvæðum í reglugerð um hljóðvist í tveggja metra hæð í stað þess að setja eðlilegri og nútímalegri viðmið sem raunverulega taki til þeirra hagsmuna sem um ræði. Mikilvægt sé að úr því verði skorið hvort vegi þyngra, efni máls að þessu leyti og Evrópuréttur eða skjólið sem sótt sé í augljóslega úrelta reglugerð.

Ámælisvert sé að heimila framkvæmdina en vísa á sama tíma til þess að íbúar geti óskað eftir aðstoð heilbrigðiseftirlitsins til hljóðmælinga eftir að framkvæmdinni ljúki. Kærendur velti fyrir sér hvort það sé eðlilegt að framkvæma fyrst og mæla svo. Þá sé óeðlilegt að leggja ábyrgð á íbúa fremur en á þá sem hafa skipulags- og framkvæmdavald á hendi sér.

Það sé ekki boðlegt að engin tilraun hafi verið gerð til að meta rykmengun frá Bústaðavegi á þessu svæði, án tillits til þess hvort stofnæðin sé breikkuð eða ekki. Það sé síðan vítavert að leggja til breikkun án þess að reyna að meta þennan umhverfisþátt. Í andsvörum við ábendingum um þetta efni sé einungis vísað til þess að erfitt sé að meta þennan þátt. Í þessu sambandi vilji kærendur benda á bókun í skipulags- og samgönguráði, dags. 15. janúar 2020. Svarið við fyrirspurninni gefi til kynna að stjórnendur Reykjavíkurborgar hafi vanrækt að kynna sér og hafa stefnu í mótvægisaðgerðum við rykmengun á umferðarþungum vegum í borginni. Ef stefnan væri skýr og mótvægisaðgerðir og viðmið um þrif og rykbindingu til staðar hefði ekki þurft að vísa málinu til frekari skoðunar. Svifryksmengun hafi ítrekað farið yfir heilsuverndarmörk á mælistöðum í borginni undanfarin ár og ógni heilsu fólks. Þetta sé sérstaklega dregið fram þar sem hús kærenda sé nú í 28 metra fjarlægð frá stofnæð sem vanrækt sé að hreinsa og rykbinda og einungis í 24 metra fjarlægð verði stofnæðin breikkuð. Auk þess hafi gróður sem áður hafi tekið við hluta af rykinu nú verið felldur.

Í umsögn skipulags- og umhverfissviðs frá 10. janúar 2020 komi fram: „Ef ofangreind framkvæmd veldur því að verðmæti fasteignar skerðist verulega, umfram það sem við á um sambærilegar eignir í næsta nágrenni, á sá er getur sýnt fram á tjón farið fram á að fá bætur skv. 51. gr. skipulagslaga með þeim skilyrðum sem taldar eru upp í þeirri grein.“ Þegar öll fylgigögn málsins séu skoðuð virðist sem fulltrúar borgarinnar átti sig á að hagsmunir íbúa séu fyrir borð bornir. Samt sem áður sé haldið áfram og framkomnum athugasemdum svarað með leið­beiningum um hvernig íbúar geti mögulega sótt rétt sinn með ósk til heilbrigðiseftirlitsins um hávaðamælingar, með ósk til borgarinnar um gróðursetningu og með atbeina dómstóla. Eðlilegra sé að þeim sem veiti framkvæmdaleyfi beri að sýna fram á að farið sé fram af varfærni og nærgætni, fremur en að það sé íbúa að sanna vankanta á framkvæmdinni og tjón. Allt málið sé keyrt áfram á forsendum umferðarflæðis og hvergi í greiningu á breikkunarkostum sé horft til umhverfisþátta og íbúðabyggðar.

—–

Kærendur vísa jafnframt til umsagnar sinnar sem gerð var í tilefni grenndarkynningar hins kærða framkvæmdaleyfis. Ekki er tilefni til að rekja þær athugasemdir sem fram koma þar nánar en þær hafa verið hafðar í huga við gerð úrskurðarins.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu borgaryfirvalda er bent á að íbúar í þéttbýli geti ávallt vænst þess að endurbætur séu gerðar á götum og vegum til að bæta umferð og öryggi almennings. Með umræddri framkvæmd sé verið að auka umferðarrýmd og flæði fyrir almenning. Í því felist minni umferðartafir sem varði hagsmuni íbúa á svæðinu, sem og allra vegfarenda þar sem hægagangur og hraðabreytingar bifreiða auki útblástur og lengi ferðatíma.

Framkvæmdasvæði takmarkist af brú við Kringlumýrarbraut, undirgöngum undir rampa og undirgöngum við Veðurstofu vestan svæðisins. Ef hliðra ætti Bústaðavegi væri það umtalsvert stærri framkvæmd sem þó myndi ekki skila mikið betri niðurstöðum varðandi mengun eða hávaða. Slík framkvæmd sé að auki ekki í samgönguáætlun.

Ekki sé reiknað með aukningu umferðar á svæðinu. Flæði umferðar hafi verið greint og það ætti að verða jafnara með minni umferðartöfum og þar af leiðandi ætti mengun jafnvel að minnka. Niðurstöður úr umferðarhermun varðandi svifryk og loftmengun bendi til þessa og framkvæmdin og tengdar framkvæmdir á Bústaðavegi muni minnka heildartafir umferðar á Bústaðavegi um 47%, flæði umferðar muni verða betra og því megi reikna með að útblástur frá ökutækjum muni minnka. Loftmengun sé erfitt að mæla þar sem margt spili inn í samanburð mælinga, t.d. veðurfar, nagladekk o.fl., þannig að útreikningar á umferðartöfum og umferðar­flæði gefa bestu vísbendingu um breytt áhrif framkvæmdarinnar á loftgæði.

Varðandi mótvægisaðgerðir þá verði mön hækkuð þar sem þurfi til að ná 2 m hæð. Þannig haldist hljóðstig óbreytt eða betra í þeim húsum, bæði á 1. og 2. hæð, sem útsett séu fyrir hávaða frá Bústaðavegi. Framkvæmdaleyfisumsókninni hafi fylgt teikningar frá verkfræðistofu, dags. 10. júlí 2019, unnar fyrir Vegagerðina, sem sýnt hafi þversnið götunnar eins og það breyttist með framkvæmd. Í þeim gögnum hafi landhæð hljóðmana alls staðar hækkað lítillega, eða a.m.k. ekki lækkað, og með það í huga að umferðarmagn götunnar myndi ekki aukast þá hafi ekki verið talin ástæða til að óttast aukið hljóðstig götunnar umfram núverandi hljóðstig. Í minnisblaði verkfræðistofunnar, dags. 19. desember 2019, komi fram í útreikningum á hljóð­stigi að hæsta hljóðstig m.v. gefnar forsendur séu tæplega 52 dB, sem sé um 3 dB lægra en gerð sé krafa um í reglugerð um hávaða. Því þurfi ekki að auka hljóðvarnir á svæðinu. Samkvæmt uppdráttum verði manir hækkaðar lítillega og séu hvergi lægri en þær hafi verið. Þessi aðgerð ein og sér eigi að skila því að hljóðvist verði ekki verri, heldur betri ef eitthvað sé þrátt fyrir að umferð færist einni akrein nær. Mönin verði brattari fyrir vikið og því nær sem umferðin sé möninni því meira taki hún af hljóðinu sem ella myndi berast yfir hana. Ekki sé heldur verið að auka umferð við götuna þótt fráreinin breikki.

Því sé enn fremur hafnað að þeir aðilar sem hafi komið að ákvarðanatöku hafi verið vanhæfir til meðferðar málsins, enda sú krafa kærenda bæði óskýr og órökstudd með öllu og ekki ljóst við hvaða aðila málsins nákvæmlega sé átt við. Hafi kærendur ekki sýnt fram á með hvaða hætti vanhæfisreglur stjórnsýslulaga og sveitarstjórnarlaga hafi verið brotnar í málinu. Verði ekki heldur séð að þeir kjörnu fulltrúar sem komið hafi að ákvörðunartöku í málinu hafi átt neinna hagsmuna að gæta af ákvarðanatökunni.

Kröfur kærenda verði ekki skildar öðruvísi en svo að kærendur fari fram á að úrskurðarnefndin kveði á um skyldu kærða eða leyfishafa til tiltekinna aðgerða í úrskurði. Úrskurðarnefndin sé ekki bær til að kveða á um slíkar aðgerðir og beri því að vísa þeim kröfum frá nefndinni.

Athugasemdir leyfishafa: Af hálfu Vegagerðarinnar er vísað til og tekið undir greinargerð Reykjavíkurborgar.

Niðurstaða: Í samræmi við heimild 2. mgr. 6. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 hefur borgarstjórn framselt vald sitt til að veita framkvæmdaleyfi skv. 13. gr. laganna og falið skipulagsfulltrúa að afgreiða mál sem varða meðferð og útgáfu framkvæmdaleyfa, sbr. b-lið 2. gr. viðauka 2.3. við samþykkt nr. 1020/2019 um stjórn Reykjavíkurborgar og fundarsköp borgarstjórnar, sbr. einnig 1. og 2. mgr. 59. gr. samþykktarinnar. Verður því að líta svo á sem hin kærða ákvörðun sé ákvörðun skipulagsfulltrúa frá 7. febrúar 2020 um að samþykkja framkvæmdaleyfi. Í máli þessu er gerð krafa um að leyfið verði felld úr gildi. Auk þeirrar kröfu krefjast kærendur þess að hljóðmön verði hækkuð, ráðist verði í gróðursetningu, Bústaðavegiverði hliðrað til norðurs, hljóðvarnir verði endurbættar í heild sinni frá Suðurhlíð að Kringlumýrarbraut og að ráðist verði í tilteknar mótvægisaðgerðir. Valdheimildir úrskurðarnefndarinnar einskorðast við endurskoðun á lögmæti þeirra ákvarðana sem undir hana eru bornar, en það fellur utan valdheimilda hennar að taka nýja ákvörðun eða að skylda sveitar­félög til tiltekinna aðgerða, líkt og kærendur hafa krafist. Verður samkvæmt framansögðu aðeins tekin afstaða til þess hvort að fella beri hina kærðu ákvörðun úr gildi.

Samkvæmt 1. mgr. 20. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011 gilda ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um hæfi sveitarstjórnarmanna, nefndarfulltrúa og starfsmanna sveitarfélaga nema öðruvísi sé ákveðið í sveitarstjórnarlögum. Ljóst er að hvorki sérreglur 20. gr. sveitarstjórnarlaga né 1.-5. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga eiga við í máli þessu. Samkvæmt 6. tölul. 1. mgr. 3. gr. laganna er starfsmaður eða nefndarmaður vanhæfur til meðferðar máls ef að öðru leyti eru fyrir hendi þær aðstæður sem eru fallnar til þess að draga óhlutdrægni hans í efa með réttu. Í stjórnsýslurétti er meginreglan sú að starfsmaður verður ekki vanhæfur til að fara með mál af þeirri ástæðu einni að hann hafi áður tekið stjórnvaldsákvörðun í málinu, sem síðar hefur verið felld úr gildi af æðra stjórnvaldi. Eitthvað annað og meira þarf að koma til, svo sem sérstök óvild í garð málsaðila. Ekkert hefur komið fram í máli þessu um að slík staða sé uppi. Verður því ekki fallist á að skipulagsfulltrúi eða aðrir sem komu að undirbúningi fyrra framkvæmdaleyfis sem fellt var úr gildi í úrskurði nefndarinnar í máli nr. 101/2019 hafi verið vanhæfir til að taka þátt í afgreiðslu þess leyfis sem nú er kært.

Kærendur hafa bent á að í bókunum kjörinna fulltrúa sé vísað til þess að nóg sé komið af framkvæmdum sem þessum en framkvæmdaleyfi hafi engu að síður verið veitt. Samkvæmt 2. mgr. 26. gr. sveitarstjórnarlaga eiga þeir sem hafa rétt til að taka þátt í umræðum í sveitarstjórn rétt til að fá bókaðar í fundargerð stuttar athugasemdir um afstöðu til þeirra mála sem til umræðu eru. Sama regla á við um fundi nefnda sveitarfélags skv. lokamálslið 46. gr. laganna. Ljóst er að þótt um ýmis málefni sveitarfélaga geti verið skiptar skoðanir meðal þeirra sem að þeim koma þá ræður afl atkvæða úrslitum mála skv. 2. mgr. 17. gr., sbr. 46. gr. sveitarstjórnarlaga, og var umsókn Vegagerðarinnar um framkvæmdaleyfi samþykkt á þeim fundi sem kærendur vísa til. Breytir það ekki þeirri niðurstöðu hvað bókað var í aðdraganda þeirrar samþykktar. Þá var afgreiðsla skipulags- og samgönguráðs þáttur í undirbúningi endanlegrar ákvörðunar skipulags­fulltrúa um veitingu leyfisins.

Við veitingu framkvæmdaleyfis er leyfisveitandi bundinn af meðalhófsreglu stjórnsýslu­réttarins, sbr. 12. gr. stjórnsýslulaga, en þar segir að stjórnvald skuli því aðeins taka íþyngjandi ákvörðun þegar lögmæltu markmiði, sem að er stefnt, verður ekki náð með öðru og vægara móti. Skal þess þá gætt að ekki sé farið strangar í sakirnar en nauðsyn ber til. Þá er leyfisveitandi bundinn af lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins, er felur m.a. í sér að með ákvörðun sé stefnt að lögmætum markmiðum. Að gættum þessum reglum, sem og málsmeðferðarreglum skipulags­laga og reglugerðar nr. 772/2012 um framkvæmdaleyfi, hefur leyfisveitandi svigrúm til að meta hvað heimilað verður með framkvæmdaleyfi.

Samkvæmt 1. mgr. 28. gr. skipulagslaga skal í aðalskipulagi sett fram stefna sveitarstjórnar um þróun sveitarfélagsins varðandi landnotkun, byggðaþróun, byggðamynstur, samgöngu- og þjónustukerfi og umhverfismál. Í Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030 er fjallað um samgöngumannvirki á fjölmörgum stöðum, oft og tíðum með mótsagnakenndum hætti. Þannig segir t.a.m. í kaflanum Umhverfis- og auðlindastefna að ein af helstu áherslum málaflokksins Skipulag sé að „[d]regið verði úr umfangi samgöngu­mannvirkja og helgunarsvæða þeirra.“ Þá segir í kaflanum Vistvænni samgöngur að „[h]orfið [sé] frá hefðbundnum viðhorfum um að skilvirkni bílsamgangna verði fyrst og fremst bætt með aukinni umferðarrýmd í gatnakerfinu.“ Í sama kafla segir hins vegar einnig að „[m]arkmiðið [sé] að stuðla að eins skilvirkum og öruggum samgöngum og kostur [sé] án umfangsmikilla gatnaframkvæmda.“ Sambærileg ummæli og þau sem vísað er til í kaflanum Vistvænni samgöngur er að finna í kaflanum Aðalgatnakerfi. Segir enn fremur í kaflanum Vistvænni samgöngur að „[v]ið almenna ákvarðanatöku, hönnun samgöngumannvirkja, gerð fram­kvæmda­áætlana og hverfis- og deiliskipulags verði þessi stefnumið höfð að leiðarljósi: […] Beitt verði fjölbreyttum lausnum við stýringu samgöngukerfa og umferðarálags til að greiða úr umferðartöfum og nýta til fullnustu afkastagetu núverandi mannvirkja.“ Þá kemur fram í kaflanum Aðalgatnakerfi: „Fjölbreyttum lausnum verði beitt til bæta [sic] umferðarflæði í aðalgatnakerfinu (miðlun rauntímaupplýsinga um umferðarástand og bílastæði, ljósastýring, beygjubönn, nýjar beygjureinar, markviss bílastæðastefna o.s.frv. – e. transportation system management.“

Athugun á þeim gögnum sem lögð voru til grundvallar hins kærða framkvæmdaleyfis sýnir að framkvæmdirnar stefna fremur að því markmiði að bæta umferðarflæði, m.a. með ljósastýringu og nýjum beygjureinum, en að draga úr umfangi samgöngumannvirkja. Er sérstaklega vikið að því í aðalskipulagi að ljósastýringu og nýjum beygjureinum verði beitt til að bæta umferðarflæði í aðalgatnakerfinu. Þegar litið er til framangreinds og þess að nefnd markmið aðalskipulags eru almennt orðuð verður að veita leyfisveitanda nokkuð svigrúm til að ákveða hvaða markmiðum skuli stefnt að hverju sinni. Verður því að telja að leyfisveitandi hafi stefnt að lögmætu mark­miði við útgáfu framkvæmdaleyfisins.

Við undirbúning framkvæmdaleyfisins var unnin ítarleg umferðarhermun og greining. Niður­staða greiningarinnar var að sú leið sem hentugast væri að fara til að ná markmiðinu um bætt umferðarflæði, með hliðsjón af kostnaði, væri að gera miðlungslanga aukaakrein frá Bústaða­vegi með frárein niður á Kringlumýrarbraut með ljósastýringu. Er það í samræmi við þá fram­kvæmd sem hið kærða framkvæmdaleyfi tekur til. Samkvæmt a-lið 4. mgr. 10. gr. reglugerðar nr. 772/2012 getur leyfisveitandi bundið framkvæmdaleyfi skilyrðum, m.a. um nauðsynlegar mótvægisaðgerðir. Í 5. mgr. sömu greinar kemur fram að í skilyrðum er varði vöktun fram­kvæmda þurfi að gera grein fyrir framfylgd vöktunarinnar sem og öðrum mótvægis­aðgerðum eins og umgengni á framkvæmdatíma. Hið kærða framkvæmdaleyfi er m.a. háð þeim skilyrðum að gæta skuli varúðar við framkvæmdina og virða allar reglur og leiðbeiningar um vinnu­tíma, merkingar, hávaða og rask við svæðið þannig að framkvæmdin valdi sem minnstu raski. Ekki sé heimilt að safna upp stórum haugum af efni til losunar, þannig að það geti valdið jarðvegsfoki eða annarri truflun fyrir lóðarhafa og notendur á svæðinu. Jafnframt sé farið fram á að gengið verði snyrtilega frá svæðinu að framkvæmdum loknum, sem og ef framkvæmdir stöðvist í langan tíma. Þá skuli Vegagerðin, í samvinnu við Reykjavíkurborg, hafa  samráð við íbúa og skrifstofu samgöngu­deildar á umhverfis- og skipulagssviði varðandi hljóðmælingar sem lagt sé til að verði gerðar á staðnum eftir lok framkvæmdar, auk þess að aðstoða íbúa við að gróðursetja í hljóðmanirnar, hjá þeim aðilum sem þess óski og þá í samvinnu við skrifstofu umhverfisgæða á umhverfis- og skipulagssviði. Samkvæmt framansögðu hefur leyfisveitandi reynt eins og kostur er að takmarka íþyngjandi áhrif hins kærða framkvæmdaleyfis, með hliðsjón af því markmiði sem stefnt var að með veitingu þess. Skilyrði leyfisins bera einnig með sér að tekið var mið af athugasemdum sem fram komu við grenndarkynningu þess. Í ljósi þessa verður ekki fallist á að brotið hafi verið gegn meðalhófsreglu stjórnsýsluréttarins, sbr. 12. gr. stjórnsýslulaga.

Í 4. gr. reglugerðar nr. 724/2008 um hávaða kemur fram að í viðauka, töflum I-III, séu tilgreind viðmiðunarmörk fyrir leyfilegan hávaða frá umferð ökutækja, flugumferð og hvers konar atvinnustarfsemi. Þar sem dvalarsvæði á lóð sé skilgreint skuli þess jafnframt gætt að hljóðstig sé undir,  LAeq, 55 dB. Samkvæmt 2. mgr. 5. gr. sömu reglugerðar er kveðið á um að við hönnun samgöngumannvirkja skuli miðað við að hljóðstig verði undir mörkum í töflum I og II í viðauka reglugerðarinnar. Við breytingu á umferðaræð í byggð sem fyrir sé, sem leitt geti til aukins hávaða, skuli grípa til mótvægisaðgerða til þess að koma í veg fyrir að hljóðstig hækki. Í 3. mgr. viðauka nefndrar reglugerðar kemur fram að mörk utan við húsvegg gildi fyrir utan opnanlegan glugga. Viðmiðunarhæð þar sem annað sé ekki tekið fram sé 2 m. Í töflu I segir að mörk vegna umferðar ökutækja við íbúðarhúsnæði á íbúðarsvæðum, LAeq24, séu 55 dB(A). Samkvæmt samanburði á reiknuðum umferðarhávaða fyrir og eftir framkvæmdir var hljóðstig við 32 mismunandi íbúðarhús við framkvæmdasvæðið á bilinu 42,8–52,4 dB(A) fyrir framkvæmdir en 42,6–52,4 dB(A) eftir framkvæmdir. Útreikningar þessir voru gerðir í sam­ræmi við kröfur reglugerðar um hávaða. Samkvæmt útreikningunum munu fram­kvæmdirnar ásamt mótvægisaðgerðum fremur leiða til þess að hljóðvist verði óbreytt eða batni. Þá er eðli máls samkvæmt ekki mögulegt að mæla mun á umferðarhávaða fyrir og eftir framkvæmdir fyrr en að þeim afstöðnum. Verður því að telja að með útreikningum á umferðarhávaða hafi málið að því leyti verið nægjanlega upplýst áður en hið kærða framkvæmdaleyfi var samþykkt, sbr. rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga.

Loks er hvorki í reglugerð um framkvæmdaleyfi né öðrum lögum og reglum gerð krafa um að svifryk sé mælt fyrir og eftir framkvæmdir. Þó skal bent á að skv. 1. mgr. 9. gr. reglugerðar nr. 920/2016 um brennisteins­díoxíð, köfnunarefnisdíoxíð og köfnunarefnisoxíð, bensen, kolsýring, svifryk og blý í and­rúmsloftinu, styrk ósons við yfirborð jarðar og um upplýsingar til almennings skal Umhverfis­stofnun sjá um að mælistöðvar sem veiti nauðsynlegar upplýsingar séu settar upp svo fara megi að ákvæðum reglugerðarinnar og skal stofnunin jafnframt sjá um framkvæmd vöktunar.

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið er hið kærða framkvæmdarleyfi ekki háð form- eða efnisannmörkum og verður kröfu kærenda um ógildingu þess því hafnað.

Rétt þykir að benda á að leiði hin kærða framkvæmd til aukins hávaða eða loftmengunar geta kærendur snúið sér til heilbrigðiseftirlits til að það verði mælt og krafist úrbóta, t.a.m. í samræmi við reglugerð nr. 787/1999 um loftgæði eða reglugerð nr. 724/2008. Auk framangreinds geta kærendur eftir atvikum farið fram á bætur í samræmi við 51. gr. skipulagslaga.

 Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar skipulagsfulltrúa Reykjavíkurborgar frá 7. febrúar 2020 um að veita framkvæmdaleyfi til breikkunar og færslu Bústaðavegar.

júl 20
Love0

24/2020 Brekkustígur

Með

Árið 2020, þriðjudaginn 14. júlí, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 24/2020, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 3. mars 2020 um að samþykkja umsókn um leyfi til að byggja hæð og ris á hús á lóð nr. 6B við Brekkustíg og setja nýjar svalir og útistiga á bakhlið þess.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 24. mars 2020, er barst nefndinni 31. s.m., kæra tilgreindir íbúar að Brekkustíg 6A og Brekkustíg 8, Reykjavík, þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 3. mars 2020 að samþykkja umsókn um leyfi til að byggja hæð og ris á hús á lóð nr. 6B við Brekkustíg og setja nýjar svalir og útistiga á bakhlið þess. Eftir breytingarnar verða þrjár íbúðir í húsinu. Gerð er krafa um að ákvörðunin verði felld úr gildi. Til vara er þess krafist að aðalinngangi hússins verði breytt þannig að hann verði ekki á bakhlið þess í sameiginlegum bakgarði íbúa við Brekkustíg, Framnesveg og Öldugötu.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 7. apríl 2020.

Málavextir: Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúans í Reykjavík 9. apríl 2019 var tekin fyrir umsókn, dags. 29. mars s.á., um leyfi til að byggja hæð og ris auk svala og útistiga á bakhlið einbýlishúss á lóð nr. 6B við Brekkustíg. Var erindinu vísað til skipulagsfulltrúa sem ákvað á fundi sínum 12. apríl 2019 að umsóknin skyldi grenndarkynnt fyrir hagsmunaaðilum. Var svo gert og bárust athugasemdir á kynningartíma umsóknarinnar frá kærendum. Umhverfis- og skipulagsráð afgreiddi hina grenndarkynntu umsókn 3. júlí 2019 með vísan til fyrirliggjandi umsagnar skipulagsfulltrúa, dags. 25. júní s.á., þar sem athugasemdum var svarað. Á afgreiðslu­fundi byggingarfulltrúa 3. mars 2020 var byggingarleyfisumsóknin samþykkt og staðfesti borgarráð þá afgreiðslu 12. s.m.

Málsrök kærenda: Kærendur benda á að í efnislegum athugasemdum íbúa vorið 2019 hafi verið lögð rík áhersla á að með því að gera ráð fyrir aðalinngangi hússins á bakhlið þess félli það ekki að anda hverfisins og bakgarðaskipulagi. Einnig hafi verið bent á að umfangsmikill stigi utan á bakhlið hússins gæti valdið miklu ónæði fyrir nágranna og byrgt útsýni úr gluggum á neðri hæðum hússins að Brekkustíg 8. Í þeirri tillögu að nýbyggingu sem hafi verið samþykkt hafi ekkert tillit verið tekið til athugasemda kærenda við grenndarkynningu umsóknarinnar.

Í samþykktri teikningu að nýbyggingu hafi alls ekki tekist að leysa á ásættanlegan hátt þau vandamál sem umræddur stigi í bakgarðinum hafi í för með sér vegna nálægðar við aðliggjandi hús. Bakgarðar liggi saman frá húsum sem standi við Öldugötu, Brekkustíg og Framnesveg. Aðalinngangur hússins sé því alls ekki í takti við rótgróið umhverfi. Ástæða sé til að vekja athygli á því að í engu húsanna í nágrenni við Brekkustíg 6B sé aðalinngangur frá garðinum. Það sé mikilvægt að hafa í huga þar sem svefnherbergi í íbúðunum í næsta nágrenni við Brekkustíg 6B snúi að garðinum. Megi fastlega gera ráð fyrir margvíslegu ónæði vegna eðlilegs umgangs um aðalinngang hússins á öllum tímum sólarhringsins. Sé ljóst að þessi aðalinngangur hússins muni hafa í för með sér margvísleg vandræði fyrir nágranna og líklega fela í sér rýrnun á markaðsverði íbúðanna. Þetta eigi sérstaklega við um Brekkustíg 8 bæði vegna þess ónæðis sem nálægðin skapi auk þess sem stigagangurinn skyggi á glugga og takmarki þannig útsýni.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Borgaryfirvöld benda á að breidd stigans á uppdráttum sem sendir hefðu verið í grenndarkynningu hafi verið 2,8 m, þ.e. 1,2 m + 1,2 m með 0,4 m milli trappa. Breidd trappanna, þ.e. 1,2 m, sé mæld milli handriða/handlista. Í endanlegri útfærslu hafi stiginn mjókkað í heild úr 2,8 m í 2,7 m. Þyki ljóst að vart sé hægt að komast af með minni stiga. Enn fremur sé útfærslan bæði létt og gagnsæ til að létta ásýndina, en handrið séu úr gleri. Þrepin séu steinsteypt þannig að hávaði sé sem minnstur og þ.a.l. tiltölulega lítið ónæði af notkun stigans. Samþykktir uppdrættir taki ágætlega mið af nærliggjandi byggð, en samskonar hús standi við Brekkustíg 4A. Hafi kærendur ekki sýnt fram á að ónæði af notkun stigans verði meira en gangi og gerist í þéttri miðborgarbyggð, en bent sé á að fasteignaeigendur geti ávallt vænst þess að einhverjar breytingar verði gerðar í næsta nágrenni sem kunni að hafa einhver áhrif á hagsmuni þeirra.

Hvað varði varakröfu kærenda, þá verði hún ekki skilin öðruvísi en svo að kærendur séu að fara fram á að úrskurðarnefndin kveði á um skyldu til tiltekinna aðgerða með úrskurði. Slíkt sé úrskurðarnefndin ekki bær til að kveða á um og beri því að vísa varakröfunni frá nefndinni.

Athugasemdir leyfishafa: Leyfishafi bendir meðal annars á að umgangur um bakinnganga sé almenn við Brekkustíg og fylgi því skipulagi sem hafi verið frá upphafi. Staðreyndin sé sú að nærliggjandi hús sem liggi að Brekkustíg hafi innganga frá lóðum baka til og því sé reynt að villa um með röngum fullyrðingum. Samkvæmt samþykktri teikningu snúi meirihluti svefn­herbergja Brekkustígs nr. 8 út að Öldugötu og Brekkustíg, en ekki inn í bakgarðinn. Mála­tilbúningur kærenda um ónæði, byggi að mestu á tilfinningum og fullyrðingum sem slegið sé fram svo sem um að væntanlegur svefntími þess fólks sem muni búa að Brekkustíg 6B verði óeðlilegur og með öðrum hætti en almennt gerist meðal annarra íbúa í Reykjavík.

Byggingaráformin við Brekkustíg 6B séu hófleg og í samræmi við stefnu borgarinnar um þéttingu byggðar. Áformin falli vel að götumynd Brekkustígs.

Vettvangsskoðun: Úrskurðarnefndin kynnti sér aðstæður á vettvangi 9. júlí 2020.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti byggingarleyfis fyrir hæð og risi ásamt nýjum svölum og útistiga á bakhlið hússins á lóð nr. 6B við Brekkustíg. Eftir breytingarnar verða þrjár íbúðir í húsinu. Ekki er í gildi deiliskipulag er tekur til lóðarinnar Brekkustígs 6B.

Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er það hlutverk nefndarinnar að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og í ágreinings­málum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála, eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Í samræmi við þetta tekur úrskurðarnefndin lögmæti kærðrar ákvörðunar til endurskoðunar en tekur ekki nýja ákvörðun í málinu. Verður því ekki tekin afstaða til kröfu kærenda um að aðalinngangi hússins að Brekkustíg 6B verði breytt þannig að hann verði ekki á bakhlið þess frá sameiginlegum bakgarði íbúa við Brekkustíg, Framnesveg og Öldugötu.

Í 2. mgr. 37. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 kemur fram sú meginregla að gera skuli deili­skipulag fyrir svæði eða reiti þar sem framkvæmdir eru fyrirhugaðar. Undanþágu frá þeirri skyldu er að finna í ákvæði 1. mgr. 44. gr. laganna. Þar er kveðið á um að þegar sótt sé um byggingar- eða framkvæmdaleyfi fyrir framkvæmd sem sé í samræmi við aðalskipulag hvað varði landnotkun, byggðamynstur og þéttleika byggðar í þegar byggðu hverfi og deiliskipulag liggi ekki fyrir þá geti sveitarstjórn, eða sá aðili sem heimild hefur til fullnaðarafgreiðslu máls, sbr. 6. gr. laganna, ákveðið að veita megi leyfi án deiliskipulagsgerðar. Skal skipulagsnefnd þá láta fara fram grenndarkynningu. Umsókn um greint byggingarleyfi var grenndarkynnt með lögmæltum fjögurra vikna athugasemdarfresti skv. 2. mgr. 44. gr. skipulagslaga og komu kærendur að athugasemdum sínum við grenndarkynninguna. Í kjölfar þess var umsóknin tekin til umfjöllunar í umhverfis- og skipulagsráði og hún samþykkt auk þess sem afstaða var tekin til framkominna athugasemda. Byggingarfulltrúi samþykkti síðan byggingarleyfis­umsóknina í kjölfar ákvörðunar umhverfis- og skipulagsráðs og var sú ákvörðun staðfest í borgarráði 12. mars 2020.

Samkvæmt Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030 tilheyrir lóðin að Brekkustíg 6B fastmótaðri byggð, á svæði merktu ÍB-1, Gamli Vesturbærinn. Um svæðið segir að þar sé gróið íbúðahverfi sem hafi verið fullbyggt að mestu fyrir 1950. Byggðin sé heilsteypt sem njóti verndar að hluta vegna byggðamynsturs. Samkvæmt aðalskipulaginu má í fastmótaðri byggð gera ráð fyrir breytingum á núverandi húsnæði, viðbyggingum og öðrum endurbótum, svo og nýbyggingum eftir því sem ákveðið er í hverfis- og/eða deiliskipulagi. Er fyrirhuguð uppbygging á lóðinni í samræmi við þau almennu markmið aðalskipulagsins að skapa heildstæðari og þéttari borgar­byggð. Í ljósi þessa verður ekki annað séð en að umrætt leyfi sé í samræmi við aðalskipulag, markmið þess og landnotkun.

Birt stærð hússins á lóðinni Brekkustíg 6B er 49,7 m² og brúttóflatarmál þess er 109,2 m²   samkvæmt upplýsingum úr fasteignaskrá Þjóðskrár Íslands. Á samþykktum aðaluppdráttum er gert ráð fyrir að brúttóflatarmál byggingarinnar verði 245,2 m². Um töluverða stækkun er að ræða og verður nýtingarhlutfall lóðarinnar eftir stækkun 1,66. Á svæðinu ríkir nokkuð ósamræmi hvað varðar nýtingarhlutfall einstakra lóða. Þannig má nefna til samanburðar að nýtingarhlutfall lóðarinnar Brekkustígs 8 er 3,32 og Brekkustígs 6 er 1,26. Þá er nýtingarhlutfall lóðarinnar Brekkustígs 4A um 1,5 og Brekkustígs 6A er 1,19. Er því ekki hægt að líta svo á að fyrirhuguð framkvæmd sé ekki samræmi við þéttleika byggðar, sé litið til nýtingarhlutfalls nágrannalóða. Til þess er að líta að á upphaflegum teikningum fyrir húsnæðið að Brekkustíg 6B frá 1926 var þá þegar gert ráð fyrir aðalinngangi í húsið baka til. Þá er innganga að finna á bakhlið nærliggjandi húsa við Brekkustíg. Með hliðsjón af þessu verður ekki talið að byggðamynstur eða yfirbragð byggðar breytist með fyrirhuguðum breytingum á húsnæði Brekkustígs 6B.

Samkvæmt framangreindu liggur ekki annað fyrir en að málsmeðferð byggingarleyfis-umsóknarinnar hafi verið lögum samkvæmt, enda er hin leyfða byggingarframkvæmd í sam­ræmi við aðalskipulag hvað varðar landnotkun, byggðamynstur og þéttleika byggðar. Voru því skilyrði 1. mgr. 44. gr. skipulagslaga uppfyllt og heimilt að grenndarkynna hina umþrættu um­sókn. Þá var málsmeðferð að öðru leyti í samræmi við ákvæði laganna, sbr. og viðauka 1.1. og 2.3. við samþykkt nr. 1020/2019 um stjórn Reykjavíkurborgar og fundarsköp borgarstjórnar.

Kærendur halda því fram að með hinu kærða byggingarleyfi sé með ólögmætum hætti gengið gegn grenndarhagsmunum þeirra, meðal annars með því að útistigi verði reistur á bakhlið hússins að Brekkustíg 6B. Umgangur um hann muni valda miklu ónæði fyrir nágranna og muni stiginn byrgja útsýni frá gluggum á neðri hæðum hússins að Brekkustíg 8. Samkvæmt fyrirliggjandi uppdráttum mun umræddur stigi ná upp að gólfi annarrar hæðar hússins, en á milli annarrar og þriðju hæðar verður stigi innanhúss. Á nærliggjandi húsum má finna svipað fyrirkomulag. Útistiginn verður úr steinsteypu en vísað hefur verið til þess að reynt verði að milda ásýnd hans, útfærslan verði létt og gagnsæ, enda verði handrið úr gleri. Þá var komið til móts við kærendur og umfang stigans minnkað eins og hægt var að teknu tilliti til krafna byggingarreglugerðar nr. 112/2012. Þótt ljóst sé að umferð gangandi fólks og innsýn í einhver rými í húsi kærenda muni aukast með fyrirhuguðum breytingum, verður með hliðsjón af framangreindu ekki séð að heimilaðar breytingar raski grenndarhagsmunum kærenda að því marki að ógildingu varði eða knýja hefði þurft á um deiliskipulagsgerð. Eru enda hinar leyfðu framkvæmdir ekki umfram það sem almennt má búast við í þéttbýli.

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið verður kröfu kærenda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar hafnað.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunar byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 3. mars 2020 um að samþykkja umsókn um leyfi til að byggja hæð og ris á hús á lóð nr. 6B við Brekkustíg og setja nýjar svalir og útistiga á bakhlið þess.

júl 14
Love0

30/2020 Storm orka ehf.

Með

Árið 2020, fimmtudaginn 9. júlí, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 30/2020, kæra vegna óhæfilegs dráttar á afgreiðslu tillögu að matsáætlun vegna 80-130 MW vindorkugarðs í landi Hróðnýjarstaða, Dalabyggð.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til umhverfis- og auðlindaráðuneytisins, dags. 22. apríl 2020, er framsent var 24. s.m. til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, kærir Storm orka ehf. óhæfilegan drátt á afgreiðslu tillögu að matsáætlun vegna 80-130 MW vindorkugarðs í landi Hróðnýjar­staða, Dalabyggð. Gerir kærandi þá kröfu að afgreiðslu málsins verði lokið án frekari tafa.

Gögn málsins bárust frá Skipulagsstofnun 27. maí 2020.

Málsatvik: Tillaga að matsáætlun fyrir Storm I vindorkuverkefni vegna 80-130 MW vind­orkuvers að Hróðnýjarstöðum, Dalabyggð, var auglýst á heimasíðu Skipulagsstofnunar 23. apríl 2019 í kjölfar nokkurra samskipta kæranda við stofnunina. Kom fram í auglýsingunni að frestur til athugasemda væri til 2. maí 2019. Sama dag og auglýsingin var birt var einnig sent bréf til kæranda og honum tilkynnt að umsagna hefði verið leitað og frestur til að skila inn umsögnum væri sömuleiðis til 2. maí 2019. Þá kom fram að ákvörðunar Skipulagsstofnunar væri að vænta 9. þess mánaðar. Hinn 31. maí 2019 barst tölvupóstur frá kæranda til Skipulags­stofnunar með drögum að svörum kæranda við athugasemdum umsagnaraðila. Í framhaldi af því sendi starfsmaður Skipulagsstofnunar tölvupóst til kæranda 4. júní s.á. þar sem m.a. kom fram að eftir að farið hefði verið yfir drög að svörum við umsögnum og athugasemdum sem kærandi hefði sent væri ljóst að leita þyrfti aftur umsagnar Náttúrufræðistofnunar Íslands. Hinn 7. s.m. sendi Skipulagsstofnun tölvupóst til Náttúrufræðistofnunar og óskaði frekari umsagnar við svörum kæranda. Skipulagsstofnun ítrekaði beiðnina 30. júlí 2019 og sendi Náttúrufræði­stofnun Íslands athugasemdir daginn eftir eða 31. s.m. Hinn 1. ágúst 2019 sendi Skipulagsstofnun athugasemdirnar til kæranda og bauð honum að bregðast við. Kærandi skilaði athugasemdum sínum 26. ágúst s.á. þar sem fram kom að frekari umsögn Náttúrufræðistofnunar bætti engu við fyrri umsögn varðandi það hvaða rannsóknir væru nauðsynlegar á svæðinu.

Hinn 18. september 2019 sendi kærandi fyrirspurn um stöðu mála og óskaði eftir áætlun um hvenær ákvörðun myndi liggja fyrir. Tók hann fram að málsmeðferðartími væri kominn langt umfram það sem eðlilegt mætti teljast, allar umsagnir lægju fyrir, sem og svör framkvæmdar­aðila. Eftir ítrekanir kæranda var erindinu svarað 1. október 2019, þar sem fram kom að Skipulagsstofnun væri meðvituð um að dráttur hefði orðið á afgreiðslu verkefnisins sem mætti rekja til nokkurra atriða, m.a. fjölda mála hjá stofnuninni og þess að beðið hefði verið eftir frekari umsögn Náttúrufræðistofnunar. Því miður væri ekki hægt að segja hvenær ákvörðun lægi fyrir, en stofnunin myndi reyna að hraða vinnu við hana eins og unnt væri. Hinn 3. desember 2019 sendi kærandi aftur póst og spurði hvort búast mætti við svari frá Skipulags­stofnun í vikunni. Í svari stofnunarinnar sama dag kom fram að málið næði ekki inn á afgreiðslufund í þeirri viku en að það væri efst á baugi hjá stofnuninni. Kærandi sendi ítrekunarpóst 17. s.m. Erindinu var svarað sama dag og tekið fram að drög að ákvörðun um matsáætlun lægi fyrir hjá Skipulagsstofnun, en fyrirhugað væri að funda með Náttúrufræði­stofnun vegna fuglaumfjöllunarinnar. Ólíklegt væri að af ákvörðun yrði fyrir áramót og var það síðar staðfest með tölvupósti 20. desember 2019. Hinn 21. janúar 2020 sendi Náttúrufræði­stofnun Skipulagsstofnun athugasemdir og ábendingar vegna matsins.

Kærandi sendi Skipulagsstofnun að nýju tölvupóst 30. janúar 2020 þar sem hann lýsti áhyggjum sínum yfir hversu langan tíma afgreiðsla tillögu að matsáætlun tæki. Stofnunin mun hafa viðurkennt óhóflegan drátt á málsmeðferð með tölvupósti 1. febrúar 2020, en vísað til anna, skorts á mannskap, málafjölda og umfangs verkefna ásamt því að taka fram að stefnt yrði að ákvörðun innan tveggja vikna. Kæra í máli þessu barst 24. apríl 2020, eins og áður greinir.

Málsrök kæranda: Að mati kæranda hefur Skipulagsstofnun með málsmeðferð sinni, þ.e. að virða að vettugi eðlilegan tímaramma, tilgreina ekki hvenær vænta hafi mátt ákvörðunar og standa ekki við gefin vilyrði um hvenær vænta mætti ákvörðunar, í raun stöðvað verkefnið og komið í veg fyrir stjórnarskrárvarinn rétt eigenda félagsins til að stunda þá atvinnu í eigin landi sem þeir kjósi, sbr. 75. gr. stjórnarskrárinnar. Með aðgerðar­leysi sínu virðist stofnunin hafa tekið sér vald til að setja kæranda skorður um framgang verkefnisins.

Hinn 21. mars 2020 hafi ríkisstjórn Íslands kynnt mótvægisaðgerðir vegna Covid-19 þar sem hún hafi lofað um 230 milljörðum í ýmsar aðgerðir, m.a. fjárfestingar tengdar atvinnulífinu með það að markmiði að auka og styrkja atvinnu í grænni orku. Það skjóti skökku við að lofa milljörðum úr sjóðum ríkisins til að styrkja og efla atvinnusköpun á sama tíma og Skipulags­stofnun haldi stóru atvinnuskapandi verkefni í gíslingu og stöðvi framgang þess. Með tilkomu vindlundar kæranda muni fjárfesting í orkumálum aukast um 20 milljarða og raforkuöryggi Vestfjarða styrkjast verulega. Muni með því verða komið í veg fyrir straumrof sem íbúar þar hafi orðið fyrir í vetur.

Málsrök Skipulagsstofnunar: Af hálfu Skipulagsstofnunar er bent á að í 2. mgr. 8. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum komi fram að Skipulagsstofnun skuli taka ákvörðun um tillögu framkvæmdaraðila innan fjögurra vikna frá því að fullnægjandi tillaga berist, að fenginni umsögn leyfisveitanda og eftir atvikum annarra aðila. Af þessu sé ljóst að afgreiðslu­fresturinn miðist við að tillaga að matsáætlun sé fullnægjandi. Drög að matsáætlun sem kærandi hafi sent 2. maí 2018, svo og önnur drög sem hafi verið send eftir þann tíma, hafi ekki verið fullnægjandi í skilningi umrædds lagaákvæðis.

Afgreiðsla Skipulagsstofnunar hafi samt sem áður dregist úr hófi, en helsta ástæðan sé sú að vindorkuver af því umfangi sem kærandi áformi eigi sér ekki hliðstæðu á Íslandi. Fjölmargir aðrir aðilar hugi á sambærilega uppbyggingu og hafi Skipulagsstofnun fjögur önnur áformuð vindorkuver til meðferðar. Orkustofnun hafi tilkynnt verkefnastjórn fjórða áfanga ramma­áætlunar um nýja virkjunarkosti 30. janúar 2020, en sá listi hafi 1. apríl s.á. verið uppfærður í 34 nýja virkjunarkosti í vindorku. Telji Skipulagsstofnun mikilvægt að tryggt sé að rétt skref séu tekin frá upphafi í undirbúningi vindorkuframkvæmda. Uppi sé óvissa um þær kröfur sem gera skuli til rannsókna vegna vindorkuvera svo tryggt verði að upplýsa megi um líkleg umhverfisáhrif þeirra. Í því skyni að eyða þeirri óvissu og tryggja samræmdar kröfur til þeirra aðila sem hyggi á uppbyggingu vindorkugarða hafi Skipulagsstofnun átt samráð við Náttúrufræðistofnun Íslands varðandi almennar og sértækar lágmarkskröfur til fuglarannsókna í tengslum við uppbyggingu vindorkuvera. Enn sem komið er hafi Skipulagsstofnun ekki lokið þeirri vinnu en reynt sé að flýta henni eins og kostur sé.

Bent sé á að verkefnisstjórn fjórða áfanga rammaáætlunar eigi eftir að fjalla um áformin. Alþingi eigi enn eftir að afgreiða tillögur verkefnisstjórnar þriðja áfanga og ljóst sé að fjórða áfanga ramma­áætlunar komi ekki til með að ljúka í náinni framtíð.

Loks sé mikill fjöldi umfangsmikilla mála til meðferðar hjá Skipulagsstofnun auk þess sem stofnunin hafi búið við viðvarandi manneklu. Skipulagsstofnun harmi þær tafir sem orðið hafi á afgreiðslu málsins og að hafa ekki upplýst framkvæmdaraðila betur um ástæður þeirra.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi vísar til þess að hvorki málefnalegar né hlutlægar ástæður komi fram í umsögn Skipulagsstofnunar. Stofnunin eigi að taka ákvörðun um fullnægjandi tillögu kæranda innan fjögurra vikna, sbr. 2. mgr. 8. gr. laga nr. 106/2011 um mat á umhverfis­áhrifum. Fullnægjandi matstillaga hafi legið fyrir í apríl 2019.

Fyrir liggi álit Skipulagsstofnunar varðandi 200 MW Búrfellslund, vindorkuver í Rangárþingi ytra og Skeiða- og Gnúpverjahreppi, dags. 21. desember 2016, sem sé hliðstætt vindorkuver við það sem kærandi hyggist reisa. Það hafi tekið Skipulagsstofnun um 9 vikur að afgreiða þá tillögu að matsáætlun en það verkefni hafi þá ekki átt sér hliðstæðu. Vindorka hafi verið ofarlega á baugi virkjunarkosta í „grænni orku“ undanfarin ár. Því hafi nægur tími verið til undirbúnings til að rannsaka hvaða kröfur bæri að gera til vindorkugarða. Umfangsmiklar rannsóknir, aðferðarfræði rannsókna, matsáætlanir og mat á umhverfisáhrifum vindorkuvera liggi fyrir í Noregi, Danmörku og einkum í Skotlandi. Auk þess séu aðgengilegar rannsóknir í Hollandi, Frakklandi og Þýskalandi, þar sem niðurstöður séu byggðar á áratuga reynslu. Orkustofnun hafi einungis metið gögn um virkjunarkosti í vatnsafli og jarðhita í samræmi við leiðbeiningar sínar og túlkun þess efnis að vindorka falli ekki undir ákvæði laga nr. 48/2011 um verndar- og orkunýtingaráætlun.

Forsenda þess að verkefnisstjórn fjalli um virkjunarkost sé sú að kosturinn sé, að mati Orkustofnunar, nægilega skilgreindur. Einungis þá skuli verkefnastjórn fá hann til umfjöllunar, sbr. 2. mgr. 9. gr. laga nr. 48/2011, sbr. einnig reglugerð nr. 530/2014 um virkjunarkosti í verndar- og orkunýtingaráætlun og frumvarp til laganna. Engir virkjunarkostir í vindorku sem verkefnastjórn hafi tekið við hafi verið skilgreindir og metnir af Orkustofnun. Þegar af þessari ástæðu geti verkefnastjórnin ekki tekið umrædda vindorkukosti til skoðunar, hvað þá gert um þá tillögu til ráðherra vegna fjórðu verndar- og orkunýtingaráætlunarinnar. Það sé mikilvægt að úrskurðarnefndin taki afstöðu til þessa atriðis, þar sem Skipulagsstofnun skýli sér á bak við lög nr. 48/2011, sem sé máli þessu alls óviðkomandi.

Niðurstaða: Samkvæmt 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er meginreglan sú að ákvörðun sem ekki bindur enda á mál verður ekki kærð fyrr en málið hefur verið til lykta leitt. Samkvæmt 4. mgr. 9. gr. laganna er hins vegar unnt að kæra óhæfilegan drátt á afgreiðslu máls til þess stjórnvalds sem ákvörðun í málinu verður kærð til. Kæra í máli þessu lýtur að drætti á afgreiðslu tillögu að matsáætlun vegna 80-130 MW vindorkugarðs í landi Hróðnýjarstaða, Dalabyggð.

Um matsáætlun er fjallað í 8. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Í 1. mgr. ákvæðisins segir m.a. að sé fyrirhuguð framkvæmd háð mati á umhverfisáhrifum samkvæmt lögunum skuli framkvæmdaraðili gera tillögu að matsáætlun til Skipulagsstofnunar eins snemma á undirbúningsstigi framkvæmdar og kostur sé. Kemur nánar fram í ákvæðinu hvers efnis tillagan skuli vera og hvernig framkvæmdaraðili skuli kynna hana. Við birtingu breytinga­laga nr. 96/2019 1. júlí 2019 tók nefnd 8. gr. nokkrum breytingum. Í þágildandi 2. mgr. lagagreinarinnar var kveðið á um að Skipulagsstofnun skyldi taka ákvörðun um tillögu framkvæmdaraðila innan fjögurra vikna frá því að tillaga bærist, að fenginni umsögn leyfis­veitanda og eftir atvikum annarra aðila. Í núgildandi 2. mgr. 8. gr. segir að Skipulagsstofnun skuli taka ákvörðun um tillögu framkvæmdaraðila innan fjögurra vikna frá því að fullnægjandi tillaga berst, að fenginni umsögn leyfisveitanda og eftir atvikum annarra aðila. Er grein gerð fyrir því í athugasemdum í frumvarpi því sem varð að nefndum breytingalögum að breyting sú sem um ræðir sé tilkomin í ljósi reynslu af framkvæmd laganna og er áréttað að málsmeðferð Skipulagsstofnunar, þar sem stofnunin tekur ákvörðun um tillögu að matsáætlun, hefjist þegar fullnægjandi gögn hafi borist og að fenginni umsögn leyfisveitenda og eftir atvikum annarra aðila. Þá var með breytingalögunum skeytt við 2. mgr. 8. gr. laga nr. 106/2000 að ákvörðun um matsáætlun skuli taka mið af eðli og umfangi framkvæmdar, staðsetningu og líklegum umhverfisáhrifum hennar. Í áðurgreindu frumvarpi er rakið að lagt sé til að kveðið verði á með skýrari hætti en áður um grundvöll ákvörðunar Skipulagsstofnunar um tillögu að matsáætlun. Loks var sú breyting gerð að Skipulagsstofnun geti fallist á tillögu að matsáætlun með skilyrðum, í stað athugasemda áður, og verði þau hluti af matsáætlun. Fallist Skipulagsstofnun ekki á tillögu að matsáætlun skuli stofnunin rökstyðja ákvörðun sína, gera grein fyrir því sem hún telji ábótavant og leiðbeina framkvæmdaraðila um frekari vinnslu tillögu að matsáætlun. Í 4. mgr. 8. gr. segir að fallist Skipulagsstofnun á tillögu að matsáætlun skuli hún kynnt leyfis­veitendum og öðrum umsagnaraðilum og höfð aðgengileg á vef Skipulagsstofnunar. Í 5. mgr. ákvæðisins er síðan tekið fram að ef sérstakar ástæður mæli með geti Skipulagsstofnun á síðari stigum, sbr. 9. og 10. gr., farið fram á að framkvæmdaraðili leggi fram frekari gögn, enda rökstyðji stofnunin beiðnina sérstaklega.

Samkvæmt 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skal stjórnvald taka ákvarðanir í málum svo fljótt sem unnt er. Samkvæmt gögnum málsins var tillaga að matsáætlun auglýst á vef Skipulags­stofnunarinnar í apríl 2019 og var hún jafnframt send til umsagnaraðila. Umsagnir bárust í maí og fyrirhugaði stofnunin að taka ákvörðun um tillögu kæranda að matsáætlun í þeim mánuði, svo sem lýst er í málavöxtum. Við lagaskil þau sem áður er lýst hefði ákvörðun Skipulagsstofnunar því þegar átt að liggja fyrir í samræmi við þágildandi 2. mgr. 8. gr. laga nr. 106/2000. Þegar kæra í máli þessu barst úrskurðarnefndinni hinn 24. apríl 2020 voru því liðnir um 11 mánuðir frá því að fyrirhugað var taka þá ákvörðun. Af fyrirliggjandi gögnum verður ráðið að síðan þá hafi Skipulagsstofnun unnið að málinu og talið þörf á að kanna ákveðna þætti nánar, en um stóra og fordæmisgefandi framkvæmd er að ræða. Ber stofnunin jafnframt fyrir sig viðvarandi manneklu þótt hún viðurkenni að dráttur hafi orðið á afgreiðslu málsins.

Að áliti úrskurðarnefndarinnar er sá dráttur sem orðinn er á afgreiðslu tillögu kæranda að matsáætlun vegna vindlundar ekki ástæðulaus. Hins vegar verður ekki fram hjá því litið að komið er langt fram yfir lögboðinn frest 2. mgr. 8. gr. laga nr. 106/2000. Sjái stofnunin sér ekki fært að standa við þann frest ber henni í samræmi við 3. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga að upplýsa aðila málsins um fyrirsjáanlegar tafir, ástæður þeirra og hvenær ákvörðunar sé að vænta, en á því hefur orðið nokkur misbrestur í máli þessu, svo sem stofnunin hefur sjálf greint frá. Þá getur stofnunin eftir atvikum verið rétt að vekja á því athygli annarra aðila, sé henni illkleift að standa við lögboðna fresti. Þá leiðir það af málshraðareglunni að Skipulagsstofnun ber að sjá til þess að máli sé eðlilega framhaldið og hefur hún þann möguleika að fallast ekki á tillögu að matsáætlun eða fallast á með athugasemdum, eins og áður er rakið, sbr. og lagaskilaákvæði 18. gr. breytingarlaga nr. 96/2019. Loks getur stofnunin farið fram á frekari gögn síðar rökstyðji hún það sérstaklega.

Í ljósi þess sem fram hefur komið verður ekki annað séð en að óhæfilegur dráttur hafi orðið á afgreiðslu málsins. Verður því lagt fyrir Skipulagsstofnun að ljúka afgreiðslu þess án frekari tafa.

Úrskurðarorð:

Lagt er fyrir Skipulagsstofnun að taka fyrirliggjandi tillögu kæranda að matsáætlun vegna 80-130 MW vindorkugarðs í landi Hróðnýjarstaða, Dalabyggð, til afgreiðslu án frekari tafa.

júl 13
Love0

53/2020 Leynir 2 og 3

Með

Árið 2020, fimmtudaginn 9. júlí, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 53/2020, kæra á ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 15. maí 2020 um að fyrirhuguð uppbygging verslunar- og þjónustusvæðis í landi Leynis 2 og 3, Rangárþingi ytra, skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum.

Í málinu er nú kveðinn upp til bráðabirgða svofelldur

úrskurður

um kröfu kærenda um frestun réttaráhrifa:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 22. júní 2020, er barst nefndinni sama dag, kæra nánar tilgreindir aðilar, sem flestir munu vera eigendur eigna og í sumum tilvikum ábúendur í næsta nágrenni Leynis 2 og 3, Rangárþingi ytra, þá ákvörðun Skipulags­stofnunar frá 15. maí 2020 að fyrirhuguð uppbygging verslunar- og þjónustusvæðis í landi nefndra jarða, skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Jafnframt er gerð krafa um að réttaráhrifum ákvörðunarinnar verði frestað þar til niðurstaða úrskurðarnefndarinnar liggi fyrir. Verður nú tekin afstaða til síðargreindrar kröfu kærenda.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Skipulagsstofnun 29. júní og 7. júlí 2020.

Málavextir og rök: Hinn 17. janúar 2020 barst Skipulagsstofnun tilkynning um fyrirhugaða uppbyggingu í landi Leynis 2 og 3 til ákvörðunar um matsskyldu framkvæmdarinnar. Í greinargerð er fylgdi tilkynningunni kom fram að fyrirhugað framkvæmdasvæði tæki til um 15 ha lands. Hefði það að stærstum hluta verið ræktað og nýtt til landbúnaðar, en nyrst á svæðinu hefði verið rekið tjaldsvæði. Áformað væri að efla rekstur þess og koma jafnframt á fót gisti- og veitingarekstri. Stækka ætti m.a. núverandi þjónustuhús eða byggja nýtt og reisa allt að 800 m² móttöku- og veitingahús syðst á svæðinu. Að auki yrðu byggð allt að 45 gesta­hús og við hvert þeirra kúluhús. Stæði yrðu fyrir 85 bifreiðar og fyrir 11 rútur. Þá var tekið fram að svæðið væri innan fjarsvæðis vatnsverndar. Skipulagsstofnun leitaði umsagna Heilbrigðiseftirlits Suðurlands, Minjastofnunar Íslands, Rangár­þings ytra og Umhverfisstofnunar um fyrirhugaða framkvæmd. Stofnuninni bárust einnig frekari upp­lýsingar frá heilbrigðiseftirlitinu og framkvæmdaraðila og athugasemd frá einum kærenda máls þessa. Ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsskyldu framkvæmdarinnar lá fyrir 15. maí 2020. Var niðurstaða stofnunarinnar sú að á grundvelli fyrirliggjandi gagna væri fyrirhuguð framkvæmd ekki líkleg til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif, sbr. þau viðmið sem tilgreind væru í 2. viðauka laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum.

Kærendur byggja á því að hin kærða ákvörðun sé haldin form- og efnisannmörkum. Fyrir­huguð uppbygging sé líkleg til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif í skilningi 1. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000, einkum með tilliti til hugsanlegrar vatnsmengunar og hættu fyrir heilbrigði manna. Hafi Skipulagsstofnun ekki búið yfir full­nægjandi eða réttum upplýsingum til að leggja forsvaranlegt mat á líkleg umhverfisáhrif og umfang þeirra. Þá hafi framkvæmdaraðili ekki gert nægjanlega grein fyrir fyrirhuguðum mótvægisaðgerðum í tengslum við útfærslu fráveitukerfis vegna fyrirhugaðrar uppbyggingar. Ljóst sé að uppbyggingaráform framkvæmdaraðila í óbreyttri mynd séu haldin vanköntum og þörf sé á frekari rannsóknum á líklegum umhverfisáhrifum.

Hin kærða ákvörðun feli ekki í sér heimild til að hefja framkvæmdir heldur þurfi að koma til sérstakar stjórnvaldsákvarðanir. Umrædd ákvörðun sé hins vegar nauðsynlegur undanfari frekari framkvæmda á svæðinu, s.s. við veitingu framkvæmdaleyfis. Með tilliti til undirliggjandi almannahagsmuna skuli fresta réttaráhrifum nú þegar og þar með koma í veg fyrir að til frekari aðgerða verði gripið í tengslum við fyrirhugaða uppbyggingu. Sé vandséð að framkvæmdaraðili hafi hagsmuni af því að haga undirbúningi upp­byggingar­innar í samræmi við fyrirliggjandi áætlanir ef síðar komi í ljós að hún þurfi að sæta mati á umhverfisáhrifum eða ákvörðun Skipulagsstofnunar verði ógilt af öðrum ástæðum.

Af hálfu Skipulagsstofnunar hefur verið tilkynnt að stofnunin hyggist ekki veita umsögn um framkomna kröfu um frestun réttaráhrifa.

Athugasemdir hafa ekki borist af hálfu framkvæmdaraðila.

Niðurstaða: Á grundvelli 3. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hefur nefndin heimild til frestunar réttaráhrifa í tengslum við meðferð kæru­máls. Um er að ræða undantekningu frá meginreglu 1. mgr. 5. gr. laganna um að kæra til nefndarinnar fresti ekki réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar og ber að skýra umrædda heimild þröngt. Verða því að vera ríkar ástæður eða veigamikil rök fyrir ákvörðun um frestun réttaráhrifa.

Tekið er fram í athugasemdum með 5. gr. í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 130/2011 að ákvæði greinarinnar byggist á almennum reglum stjórnsýsluréttar um réttaráhrif kæru og heimild úrskurðaraðila til að fresta réttaráhrifum ákvörðunar, sbr. 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í athugasemdum með þeirri grein í frumvarpi til stjórnsýslulaga er tiltekið að heimild til frestunar réttaráhrifa þyki nauðsynleg þar sem kæruheimild geti ella orðið þýðingarlaus. Einnig að almennt mæli það á móti því að réttaráhrifum ákvörðunar sé frestað ef fleiri en einn aðili séu að máli og þeir eigi gagnstæðra hagsmuna að gæta eða ef til staðar séu mikilvægir almannahagsmunir, t.d. þar sem ákvörðun hefur að markmiði að koma í veg fyrir hættuástand. Það mæli hins vegar með því að fresta réttaráhrifum ákvörðunar ef aðili máls sé aðeins einn og ákvörðun er íþyngjandi fyrir hann, veldur honum t.d. tjóni. Þetta sjónarmið vegi sérstaklega þungt í þeim tilvikum þar sem erfitt yrði að ráða bót á tjóninu, enda þótt ákvörðunin yrði síðar felld úr gildi af hinu æðra stjórnvaldi.

Í máli þessu er deilt um lögmæti ákvörðunar sem lýtur eingöngu að því hvort fyrirhuguð framkvæmd skuli sæta mati á umhverfisáhrifum en ákvörðunin felur ekki í sér sjálfstæða heimild til að hefja framkvæmdir, svo sem kærendur raunar taka sjálfir fram. Komi til þess að samþykktar verði sérstakar stjórnvaldsákvarðanir til að framkvæmdir megi hefjast geta þær eftir atvikum verið kæranlegar til úrskurðarnefndarinnar og geta kærendur þá skv. 1. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011 krafist úrskurðar um stöðvun framkvæmda til bráðabirgða séu þær hafnar eða yfirvofandi. Með tilliti til þess að heimild til frestunar réttaráhrifa er undantekning og með vísan til fyrrgreindra lagaákvæða og eðlis hinnar kærðu ákvörðunar verður ekki séð að hagsmunir kærenda knýi á um að fallist verði á kröfu þeirra um frestun réttaráhrifa. Verður ekki heldur séð að neinir undirliggjandi almannahagsmunir geti leitt til annarrar niðurstöðu enda skapast t.a.m. ekki yfirvofandi hætta fyrir umhverfið þótt frekari undirbúningur fram­kvæmda fari fram á meðan tilskilin leyfi hafa ekki verið veitt. Þá ber framkvæmdaraðili áhættu af því að halda áformum sínum til streitu á meðan ekki hefur verið skorið úr þeim ágreiningi sem uppi er í kærumálinu og er það hans, en ekki kærenda, að meta hvort undir­búningi skuli fram haldið á meðan svo er.

Með vísan til þess sem að framan er rakið verður kröfu kærenda um frestun réttaráhrifa hafnað.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um frestun réttaráhrifa á ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 15. maí 2020 um að fyrirhuguð uppbygging verslunar- og þjónustusvæðis í landi Leynis 2 og 3, Rangárþingi ytra, skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum.

júl 07
Love0

36/2020 Skógarstígur

Með

Árið 2020, föstudaginn 3. júlí, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 36/2020, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Fjallabyggðar frá 12. júní 2019 um að samþykkja að hliðra byggingarreit á Skógarstíg 2 um 10 m til austurs og að veita leyfi til að hefja gröft á lóðinni.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 8. maí 2020, sem barst nefndinni sama dag, kæra lóðarhafar Skógarstígs 4, Fjallabyggð, þá ákvörðun bæjarstjórnar Fjallabyggðar frá 12. júní 2019 að samþykkja að hliðra byggingarreit á Skógarstíg 2 um 10 m til austurs og að veita leyfi til að hefja gröft á lóðinni. Gera kærendur þá kröfu að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi. Þess var jafnframt krafist að framkvæmdir yrði stöðvaðar á meðan málið væri til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni. Með úrskurði nefndarinnar uppkveðnum 19. júní 2020 var fallist á kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Fjallabyggð 10. júní 2020.

Málavextir: Hinn 11. febrúar 2019 tók skipulags- og umhverfisnefnd Fjallabyggðar fyrir byggingarleyfisumsókn, dags. 7. s.m., þar sem sótt var um leyfi fyrir byggingu frístundahúss að Skógarstíg 2. Erindið var samþykkt og bókaði nefndin að deildarstjóra tæknideildar væri falin útgáfa byggingarleyfis að uppfylltum skilyrðum gr. 2.4.4. í byggingarreglugerð nr. 112/2012. Hinn 22. maí s.á. sótti byggingarleyfishafi um leyfi til að hliðra byggingarreit á Skógarstíg 2 um 10 m til austurs samkvæmt meðfylgjandi uppdrætti. Jafnframt var óskað eftir heimild til að hefja gröft á lóðinni. Samþykkti skipulags- og umhverfisnefnd erindið með vísan til gr. 5.8.4. skipulagsreglugerðar nr. 90/2013, en ákvæðið mælir fyrir um að við útgáfu framkvæmda- og byggingarleyfa geti sveitarstjórn heimilað að vikið sé frá gr. 5.8.2. reglugerðarinnar um grenndarkynningu þegar um svo óveruleg frávik frá deiliskipulagi er að ræða að hagsmunir nágranna skerðist í engu hvað varðar landnotkun, útsýni, skuggavarp eða innsýn. Bæjarstjórn Fjallabyggðar staðfesti niðurstöðu skipulags- og umhverfisnefndar á fundi sínum 12. júní 2019.

Málsrök kærenda: Kærendur vísa til þess að fyrirhuguð bygging að Skógarstíg 2 muni skyggja alfarið á langa sjónlínu þeirra út ströndina í átt að Siglunesi í stað þess að byggingin standi samkvæmt gildandi deiliskipulagi lægra og skyggi að mestu á mun styttri sjónlínu í átt að enda flugvallar sem hafi mun minna gildi fyrir þá. Breytingin hafi verið gerð án vitundar þeirra á þeim forsendum að um hafi verið að ræða óverulegt frávik frá deiliskipulagi, sbr. gr. 5.8.4. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013. Þessu séu kærendur ósammála og telji að breytingin skerði hagsmuni þeirra hvað varði útsýni og verðmæti eignarinnar.

Kærendur hafi boðið nágranna sína velkomna á svæðið haustið 2019 þegar unnið hafi verið að jarðvinnu að Skógarstíg 2. Hafi kærendur haft orð á því að „þetta væri ofarlega eða austarlega á reitnum“. Leyfishafi hafi þá sagst vera efst á byggingarreitnum sem hafi verið hálfur sann­leikur. Hafi enda kærendur þá ekki haft vitneskju um að byggingarreiturinn hefði verið færður til um 10 m að ósk leyfishafa, væntanlega til að bæta gæði lóðar hans og ná þeirri fallegu sjónlínu norður ströndina sem kærendur verði nú sviptir. Vísa kærendur til þess að væntanlega hafi verið unnið áfram í grunninum fram á haust. Þau hafi farið lítið til Siglufjarðar í vetur en þá hafi allt verið undir snjó. Í vor þegar snjóa hafi leyst hafi þau farið að skoða málið þar sem þau hafi grunað að grunnurinn gæti ekki verið á réttum stað.

Þegar haft hafi verið samband við byggingarfulltrúa í byrjun maí 2020 hafi hann tjáð þeim að breyting hafi verið gerð á byggingarreitnum og hafi hún verið afgreidd á fundi skipulags- og umhverfisnefndar 21. maí 2019. Kærendur telji kærufrest ekki hafa hafist fyrr en byggingar­fulltrúi hafi upplýst þau um málið.

Málsrök Fjallabyggðar: Af hálfu Fjallabyggðar er þess krafist að kærunni verði vísað frá, en til vara að kröfu kærenda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar verði hafnað. Því sé hafnað að ákvörðun skipulags- og umhverfisnefndar hafi verið haldin efnisannmörkum. Ákvörðunin byggi á gr. 5.8.4. skipulagsreglugerðar nr. 90/2013, sbr. 3. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, þar sem heimilað sé að víkja frá gr. 5.8.2. reglugerðarinnar við útgáfu framkvæmda- og byggingarleyfis þegar um óverulegt frávik sé að ræða.

Fjallabyggð telji að vísa beri kærunni frá úrskurðarnefndinni þar sem kærufrestur samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hafi verið liðinn þegar kærendur beindu kæru til nefndarinnar. Skipulags- og umhverfisnefnd Fjalla­byggðar hafi tekið ákvörðun 21. maí 2019 um að samþykkja tilfærslu á byggingarreit fyrir Skógarstíg 2. Fundargerð nefndarinnar, þar sem efni hinnar kærðu ákvörðunar komi fram, þ.e. tilfærsla á byggingarreit um 10 m til austurs, hafi í kjölfarið verið birt á heimasíðu sveitar­félagsins. Í kæru komi að auki fram að kærendur hafi orðið varir við framkvæmdir á lóð Skógar­stígs 4 um haustið. Þau hafi þá þegar talið að framkvæmdin væri of austarlega á byggingar­reitnum/lóðinni. Kærendur hafi því vitað af útgáfu leyfisins og vitað um framkvæmdirnar og þegar haft athugasemdir við staðsetningu byggingarreitsins án þess að aðhafast neitt í málinu. Þess í stað hafi kærendur haldið að sér höndum og fyrst leitað eftir frekari upplýsingum frá Fjallabyggð í maí 2020.

Með lögum nr. 130/2011 sé aðilum gefinn kostur á að fá ákvarðanir stjórnvalda endurskoðaðar. Ein af grundvallarforsendum laganna sé að ákvarðanir séu bornar undir úrskurðarnefndina innan mánaðar frá því að endanleg ákvörðun hafi verið tekin í viðkomandi máli og teljist ákvörðun endanleg nema afsakanlegt sé að kæra hafi ekki borist fyrr. Með hliðsjón af atvikum málsins skuli vísa kærunni frá úrskurðarnefndinni þar sem eins mánaðar kærufrestur hafi verið liðinn, enda liggi ekki fyrir að afsakanlegt hafi verið að leita ekki þegar frekari upplýsinga eða kæra strax. Sérstaklega sé vísað til þess að hin kærða ákvörðun hafi verið birt á opinberum vettvangi 21. maí 2019. Því beri að miða upphaf kærufrests við það tímamark. Að minnsta kosti sé ljóst að kærufrestur hafi byrjað að líða við upphaf framkvæmda haustið 2019. Sá langi tími sem hafi liðið frá hinni kærðu ákvörðun geti ekki verið afsakanlegur þar sem kærendur hafi, eins og fram komi í kæru, sannarlega verið upplýstir um framkvæmdina og haft við hana athuga­semdir. Einnig verði að hafa í huga að á þessum langa tíma hafi lóðarhafi Skógarstígs 2 unnið að jarðvegsframkvæmdum og grunni fasteignarinnar og haft réttmætar væntingar til þess að halda áfram.

Verði ekki fallist á að vísa kærunni frá úrskurðarnefndinni beri að hafna kröfu kærenda. Tilfærsla byggingarreits um 10 m á lóð sem sé 2.837 m² sé óverulegt frávik frá gildandi deili­skipulagi. Engar breytingar á landnotkun hafi fylgt tilfærslunni. Algjörlega sé ósannað að færslan hafi í för með sér nokkur grenndaráhrif, þ.m.t. hvort skerðing verði meiri á útsýni eða útsýni breytist svo nokkru nemi. Fasteign kærenda standi hærra í landi en fyrirhuguð fasteign við Skógarstíg 2. Ekki verði séð af þeirri ljósmynd sem kærendur hafi lagt fram að hagsmunir þeirra skerðist við tilfærslu byggingarreitsins, eins og fullyrt sé í kæru. Það hvíli á kærendum að sýna og sanna að hagsmunir þeirra skerðist við tilfærslu byggingarreitsins. Þar sem engin gögn hafi verið lögð fram, ef frá sé talin ljósmynd, sem ekki geti talist sönnun fyrir skerðingu hagsmuna, enda liggi ekkert fyrir hvar hún sé tekin né komi fram á henni hvernig útsýnið breytist, beri að hafna kröfunni.

Athugasemdir leyfishafa: Leyfishafa var gefinn kostur á að koma að athugasemdum sínum vegna málsins, en engar slíkar komu fram í þessu máli.

Niðurstaða: Í gildi er deiliskipulag fyrir Saurbæjarás frístundabyggð, samþykkt 15. maí 2013, sem tekur m.a. til lóðanna að Skógarstíg 2 og 4. Um grannlóðir er að ræða og liggur lóð leyfis­hafa lægra í landi sunnan að mörkum lóðar kærenda að Skógarstíg 4. Er deilt í máli þessu um þá ákvörðun bæjarstjórnar Fjallabyggðar frá 12. júní 2019 að samþykkja að hliðra byggingarreit á Skógarstíg 2 um 10 m til austurs, en með sömu ákvörðun var veitt leyfi til að hefja gröft á lóðinni. Kæra í máli þessu barst tæpum 11 mánuðum síðar, eða 8. maí 2020.

Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er kærufrestur til nefndarinnar einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um þá ákvörðun sem kæra lýtur að. Sé um að ræða ákvarðanir sem sæta opinberri birtingu telst kærufrestur frá birtingu ákvörðunar. Berist kæra að liðnum kærufresti skal vísa henni frá samkvæmt 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, nema afsakanlegt verði talið að kæra hafi ekki borist fyrr eða veigamiklar ástæður mæli með því að kæra verði tekin til meðferðar. Í 2. mgr. nefndrar 28. gr. er tekið fram að kæru skuli ekki sinnt ef meira en ár er liðið frá því að ákvörðun var kynnt aðila.

Ákvörðun sú sem um ræðir sætti ekki opinberri birtingu og var ekki kynnt kærendum, en haustið 2019 urðu þeir þess varir að framkvæmdir voru hafnar á lóðinni að Skógarstíg 2. Alla jafna hefðu þær framkvæmdir átt að gefa kærendum tilefni til að kanna hvaða heimildir stæðu þeim að baki. Af kæru má hins vegar skilja að kærendur hafi fyrst orðið þess áskynja vorið 2020, þegar snjóa leysti, að grunnur fyrir sumarhúsi á lóðinni gæti ekki verið á réttum stað miðað við gildandi deiliskipulag. Við hina kærðu ákvörðun nýtti sveitarfélagið sér undantekningarheimild 3. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 til að víkja frá gildandi deiliskipulagi án grenndarkynningar. Þótt kærendur hafi orðið varir við framkvæmdir, og jafnvel talið vafa leika á því hvort þær væru rétt staðsettar miðað við gildandi deiliskipulag, verður að líta til þess að almennt mega borgarar treysta því að byggt sé í samræmi við skipulagsáætlanir. Enn fremur að verði skipulagi breytt þá verði þeim gert kunnugt um það með grenndarkynningu eða opinberri auglýsingu, sbr. ákvæði 1. og 2. mgr. 43. gr. nefndra laga. Eins og hér stendur sérstaklega á þykir því afsakanlegt að kæra í máli þessu hafi ekki borist fyrr en raun ber vitni, sbr. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga, og verður það tekið til efnismeðferðar.

Svo sem rakið er í málavaxtalýsingu var byggingarleyfi samþykkt, en síðar sóttu lóðarhafar Skógarstígs 2 um leyfi til að hliðra byggingarreit lóðarinnar um 10 m til austurs og hefja gröft á lóðinni. Erindið var samþykkt með vísan til gr. 5.8.4. skipulagsreglugerðar nr. 90/2013. Ákvæðið mælir fyrir um að við útgáfu framkvæmda- og byggingarleyfa geti sveitarstjórn heimilað að vikið sé frá gr. 5.8.2. reglugerðarinnar um grenndarkynningu þegar um svo óveruleg frávik frá deiliskipulagi er að ræða að hagsmunir nágranna skerðist í engu hvað varðar landnotkun, útsýni, skuggavarp eða innsýn. Ákvæði reglugerðarinnar er samhljóða ákvæði 3. mgr. 43. gr. skipulagslaga, sem við útgáfu byggingarleyfis heimilar sveitarstjórn að víkja frá skilmálum deiliskipulags, ef um er að ræða svo óverulegt frávik að tilgreindir hagsmunir nágranna skerðist í engu. Ljóst er að um undanþáguákvæði er að ræða sem túlka ber þröngt. Afstaða umræddra lóða að Skógarstíg er með þeim hætti að umdeild tilfærsla á byggingarreit lóðarinnar að Skógarstíg 4 til austurs hafi grenndaráhrif gagnvart kærendum að því er varðar útsýni, umfram það sem verið hefði að óbreyttu skipulagi. Þessi frávik geta ekki talist svo óveruleg að hagsmunir kærenda skerðist í engu í skilningi 3. mgr. 43. gr. skipulagslaga. Þau ströngu skilyrði að vikið sé frá skilmálum skipulags við veitingu byggingarleyfis samkvæmt 43. gr. laganna voru því ekki uppfyllt þegar hin kærða ákvörðun var tekin og verður hún óhjákvæmilega ógilt þegar af þeirri ástæðu.

Það athugist að samþykkt byggingaráforma skv. 11. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki felur í sér að aðaluppdráttur, sbr. skilgreiningu 1. tl. 3. gr. laganna, uppfylli ákvæði þeirra. Af gögnum málsins verður hins vegar ekki séð að nýir aðalupprættir, ásamt afstöðumynd, þar sem gerð var grein fyrir nýrri staðsetningu byggingarreits og breyttu meginskipulagi lóðar, hafi verið sam­þykktir áður en framkvæmdir hófust í kjölfar hliðrunar á byggingarreit að Skógarstíg 2.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun bæjarstjórnar Fjallabyggðar frá 12. júní 2019 um að samþykkja að hliðra byggingarreit á Skógarstíg 2 um 10 m til austurs og að veita leyfi til að hefja gröft á lóðinni.

júl 07
Love0

45 og 49/2020 Norðurstígur

Með

Árið 2020, föstudaginn 3. júlí, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar-verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 45/2020, kæra á ákvörðun skipulagsfulltrúa Reykjavíkurborgar frá 29. maí 2020 um að veita framkvæmdaleyfi fyrir endurgerð á Norðurstíg milli Vestur­götu og Geirsgötu, svo og á Nýlendugötu milli Norðurstígs og Ægisgötu.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 5. júní 2020, er barst nefndinni sama dag, kæra eigendur, Norðurstíg 5, Reykjavík, þá ákvörðun skipulagsfulltrúa Reykjavíkurborgar um að veita framkvæmdaleyfi fyrir endurgerð á Norðurstíg milli Vesturgötu og Geirsgötu og á Nýlendugötu milli Norðurstígs og Ægisgötu. Skilja verður málskot kærenda svo að gerð sé krafa um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar. Að auki er þess krafist að hætt verði umsvifalaust við fyrirhugaðar framkvæmdir og verður að líta svo á að í því felist krafa um stöðvun framkvæmda. Reykjavíkurborg fór fram á frávísun stöðvunarkröfu kærenda með þeim rökum að framkvæmdir væru ekki hafnar og hefði leyfi ekki verið gefið út fyrir þeim. Hinn 30. júní 2020 fékk úrskurðarnefndin þær upplýsingar frá kærendum að framkvæmdir væru hafnar og var staðfest af hálfu borgarinnar að leyfi hefði verið gefið út án þess að nefndin hefði verið upplýst um þær breyttu aðstæður. Að svo komnu máli verður ekki tekin afstaða til stöðvunarkröfu kærenda en málið þykir hins vegar nægilega upplýst til að það verði tekið til endanlegs úrskurðar.

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 13. júní 2020, sem barst úrskurðarnefndinni sama dag, kæra eigendur, Nýlendugötu 6, Reykjavík, einnig fyrrgreinda ákvörðun skipulagsfulltrúa með kröfu um ógildingu hennar. Þar sem hið síðara kærumál, sem er nr. 49/2020, varðar sömu ákvörðun, kröfugerð er samhljóða og hagsmunir kærenda þykja ekki standa því í vegi, verður það sameinað máli þessu.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 12. og 16. júní og 1. júlí 2020.

Málavextir: Hinn 4. maí 2020 lagði skrifstofa framkvæmda og viðhalds hjá Reykjavíkurborg fram umsókn um framkvæmdaleyfi vegna endurgerðar á Norðurstíg milli Vesturgötu og Geirs­götu, svo og á Nýlendugötu milli Norðurstígs og Ægisgötu. Í framkvæmdalýsingu segir nánar tiltekið að skipt verði um jarðveg samkvæmt kennisniðum og lagnir veitufyrirtækja verði endurnýjaðar að töluverðu leyti. Verkið felist meðal annars í því að leggja snjóbræðsluslöngur, reisa ljósastólpa, leggja grásteinskant, leggja hellur og ganga frá gróðursvæðum. Gengið verði frá yfirborði með götugögnum og öðrum mannvirkjum í samræmi við útboðsgögn, en til götugagna teljast t.a.m. ljósastaurar, bekkir, biðskýli og ruslafötur. Nánar kemur fram í lýsingunni að samkvæmt framkvæmda­áætlun verði byrjað að framkvæma í Nýlendugötu, en þegar sú framkvæmd verði langt komin verði hægt að hefja framkvæmd efst í Norðurstíg. Verklok séu áætluð 10. október 2020. Framkvæmdirnar voru kynntar íbúum og öðrum hagsmunaaðilum með tilkynningu, dags. 6. maí 2020, og fylgdu tilkynningunni teikningar sem sýndu fyrirhugað útlit gatnanna.

Framkvæmdaleyfisumsókninni var vísað til umsagnar verkefnastjóra og var það afgreitt með umsögn skipulags­fulltrúa, dags. 29. maí 2020. Í umsögninni kemur fram að ekki sé lagst gegn því að veitt verði framkvæmda­leyfi fyrir framkvæmdinni. Hún sé í samræmi við gildandi deiliskipulag og Aðalskipulag Reykjavíkur 2010-2030 og markmið í því um borgargötur og gæði byggðar. Tekið skyldi sérstakt tillit til þess að um miðborgarsvæði væri að ræða og skyldi virða allar reglur og leiðbeiningar um vinnutíma, merkingar, hávaða og rask gagnvart íbúum við götuna og á nærliggjandi svæðum.

Á afgreiðslufundi skipulagsfulltrúa 29. maí 2020 var samþykkt að gefa út framkvæmdaleyfi með vísan til umsagnar skipulagsfulltrúa. Var leyfið gefið út 25. júní s.á.

Málsrök kærenda: Kærendur taka fram að á teikningum, sem fylgt hafi tilkynningu Reykjavíkurborgar um framkvæmdirnar, séu þær fyrirhugaðar innan lóðarmarka Norður­stígs 5. Á lóðinni sé meðal annars fyrirhuguð hellulögn, gerð göngustígs og að þar verði stað­settur bekkur og trjágróður. Þetta rask muni hafa í för með sér að allur trjágróður sem fyrir sé á lóðinni verði fjarlægður, sem og hellulögn eigenda. Framkvæmdirnar hafi verið skipulagðar og samþykktar af Reykjavíkurborg, algjörlega án samráðs og samþykkis eigenda lóðarinnar. Kærendur telji að ekki hafi verið gætt að hagsmunum þeirra við skipulagningu verkefnisins og að framkvæmdirnar muni rýra verðmæti fasteignarinnar að Norðurstíg 5.

Kærendur að Nýlendugötu 6 benda á skort á samráði og að grenndarkynning hafi ekki farið fram. Ekki sé til staðar heimild í deiliskipulagi fyrir því að búa til almenningstorg. Ekki sé tekið tillit til hagsmuna þeirra heldur sé gengið á þá að þeim forspurðum. Spurningum til borgar­yfirvalda hafi verið svarað seint, illa og aðeins að litlu leyti. Almenningstorg við húsvegg ógni friðhelgi einkalífs þar sem fjölda óviðkomandi fólks sé beint um svæðið sem sé nálægt mið­svæðum. Borgaryfirvöld hafi fallist á að fella bekki úr gildandi hönnun vegna framkominna athugasemda, en þess sé krafist að almenningsbekkir verði ekki settir upp í portinu til framtíðar. Hellulögn með vatnsleiðslum undir muni stórauka hættu á rakavandamálum í útveggjum húsa og sökklum. Kostnaður muni fylgja því að setja upp girðingar til að varna almenningi aðgengi að garði kærenda. Aðgengi iðnaðarmanna og lítilla flutningabíla meðfram trjám, ljósastaurum og pollum verði torvelt, bæði milli húsanna í portinu og á Norðurstíg, sem og gera flutninga og viðhald erfiðara og dýrara, sbr. gr. 5.3.2.2. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 sem segi að tryggja skuli aðkomu að hliðum stakstæðra mannvirkja sem standi við lóðarmörk og að baklóðum sambyggðra húsa með kvöðum eða öðrum hætti. Deiliskipulag sýni ekkert sem hefti aðgöngu að lóðinni en nú séu á útfærsluteikningum ljósastaurar, tré og göngustígar sem takmarki aðkomu að henni.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Borgaryfirvöld fallast ekki á framkomin sjónarmið kærenda og krefjast þess að kröfu þeirra um ógildingu framkvæmdaleyfis verði hafnað.

Framkvæmdin sé í samræmi við gildandi deiliskipulag Norðurstígsreits og Aðalskipulag Reykjavíkur 2010-2030, sem og markmið í aðalskipulagi um borgargötur og gæði byggðar. Ekki sé fallist á að framkvæmdirnar séu innan lóðar kærenda. Samkvæmt gildandi deili­skipulagi fyrir Norðurstígsreit, samþykktu í borgarráði 20. janúar 2004, sé heimilt að stækka lóðina að Norðurstíg 5 fyrir sunnan húsið til suðurs og að stækkunin verði tekin af borgarlandi. Sú heimild hafi þó aldrei verið nýtt af hálfu lóðarhafa, lóðin hafi aldrei verið stækkuð og séu því lóðarmörkin ennþá eins og þau hafi verið áður, þ.e. upp við húsið. Lóðarmörkin séu enn fremur ljóslega sýnd á teikningu með afsalsbréfi, dags. 15. mars 1963, og í eignaskipta­yfirlýsingu, dags. 19. júlí 1993. Enginn trjágróður verði fjarlægður af lóð kærenda og ekki sé með neinu móti hægt að líta svo á að framkvæmdirnar hafi einhver áhrif á hagsmuni kærenda. Fallið hafi verið frá þeim áformum að setja bekki við lóðarmörk.

Ekki sé hægt að fallast á að friðhelgi einkalífs sé skert með framkvæmdinni, enda sé einungis verið að breyta yfirborði svæðisins og fegra það með hellulögn. Ekki sé verið að gera almenningstorg eins og kærendur haldi fram. Gangandi vegfarendur eigi nú þegar greiða leið um svæðið og svo verði áfram. Ekki sé heldur fallist á að hitalagnir undir stéttinni muni stórauka hættu á vatnstjóni á húsi kærenda að Nýlendugötu 6. Þéttidúkur verði lagður undir og upp með hellunum að húsum sem komi í veg fyrir að vatn komist að útveggjum. Engin breyting sé á aðkomu lítilla flutningabíla og aðgengi fyrir iðnaðarmenn.

—–

Í kjölfar þess að framkvæmdir hófust bárust úrskurðarnefndinni viðbótarathugasemdir kærenda sem ekki verða raktar frekar hér en nefndin hefur haft þær hliðsjónar.

—–

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um framkvæmdaleyfi sem heimilar endurgerð Norðurstígs milli Vesturgötu og Geirsgötu og Nýlendugötu milli Norðurstígs og Ægisgötu. Nánar felst í leyfinu enduruppbygging gatna og verður heildaryfirbragð þeirra bætt, meðal annars með því að endurnýja yfirborð þeirra og bæta við grjótbeðum og trjám. Auk þess eru heimilaðar verulegar breytingar á lögnum og kerfum í götunum. Fjallað er um framkvæmdaleyfi í 13.-15. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og í reglugerð nr. 772/2012 um framkvæmdaleyfi. Geta stofn-, dreifi- og flutningskerfi fráveitu, hitaveitu, vatnsveitu, fjarskipta, rafveitna og verulegar breyt­ingar á slíkum mannvirkjum m.a. verið háðar framkvæmdaleyfi, sbr. 1. mgr. 5. gr. nefndrar reglugerðar.

Kærendur að Norðurstíg 5 bera því m.a. við að umþrættar framkvæmdir séu fyrirhugaðar innan marka lóðarinnar og vísa í því sambandi til deiliskipulags svæðisins þar sem fram kemur að lagt sé til „að lóðin fyrir sunnan gamla húsið inni á reitnum verði stækkuð til suðurs. Stækkunin er tekin af borgarlandi.“ Af hálfu borgarinnar er bent á að fyrirætlun þessi hafi ekki gengið eftir og er skráning í fasteignaskrá Þjóðskrár Íslands í samræmi við það. Í deiliskipulagi eru teknar ákvarðanir um lóðir, sbr. 1. mgr. 37. gr. skipulagslaga, en skipulagsáætlanir einar og sér ráðstafa ekki eignarréttindum. Þá styðja önnur gögn málsins ekki fullyrðingu kærenda sem ekki er í samræmi við opinbera skráningu. Verður því ekki séð að eignarréttindi þeirra hafi staðið í vegi fyrir að hið kærða framkvæmdaleyfi yrði veitt, en bent skal á að það fellur ekki innan valdsviðs úrskurðar­nefndarinnar að skera úr ágreiningi um bein eða óbein eignarréttindi, s.s. þau sem skapast geta vegna hefðar, enda á slíkur ágreiningur eftir atvikum undir dómstóla. Þar undir á einnig ágreiningur, t.a.m. um skaðabótaskyldu, vegna vandamála sem kunna að rísa í kjölfar fram­kvæmdar, s.s. rakavandamál í útveggjum og sökklum, sem kærendur að Nýlendugötu 6 telja aukna hættu á.

Í 4. mgr. 13. gr. skipulagslaga er kveðið á um að við útgáfu framkvæmdaleyfis skuli sveitar­stjórn fjalla um og taka afstöðu til þess hvort framkvæmd sé í samræmi við skipulagsáætlanir og er slíkt samræmi áskilið í 1. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 772/2012. Í 7. gr. reglugerðarinnar kemur enn fremur fram sú meginregla að framkvæmdaleyfi skuli vera gefið út á grundvelli deili­skipulags þótt heimilt sé að veita framkvæmdaleyfi á grundvelli aðalskipulags að ákveðnum skilyrðum uppfylltum. Er og kveðið á um í 5. mgr. 13. gr. skipulagslaga að þar sem fram­kvæmdir séu fyrirhugaðar og deiliskipulag liggi ekki fyrir geti sveitarstjórn að undangenginni grenndarkynningu veitt framkvæmdaleyfi sé um að ræða framkvæmd sem sé í samræmi við aðalskipulag varðandi landnotkun, byggða­mynstur og þéttleika byggðar. Er því m.a. haldið fram í málinu að grenndarkynning hafi þurft að fara fram.

Í gildi er frá 20. janúar 2004 deiliskipulag Norðurstígsreits, sem afmarkast af Norðurstíg, Vesturgötu, Ægisgötu og Tryggvagötu. Í greinargerð með deiliskipulaginu er meðal annars tekið fram að meðal megineinkenna reitsins sé áberandi skortur á m.a. frágangi útisvæða og lóða og eigi það einnig við um borgarland. Eitt meginmarkmið skipulagsins sé að styrkja stöðu reitsins sem miðborgar- og íbúðarsvæðis, auka notagildi þess almennt og stuðla að endurbótum á svæðinu í umhverfislegu tilliti. Samkvæmt Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030 eru Nýlendugata og Norðurstígur á svæði blandaðrar miðborgarbyggðar, merkt M1c og í gamla Vesturbænum, merkt ÍB1. Á svæði M1c er m.a. lögð áhersla á að vernda og styrkja íbúðarbyggð og hverfisanda og um gamla Vesturbæinn segir meðal annars að það sé gróið íbúðarhverfi sem hafi verið fullbyggt að mestu fyrir 1950. Byggðin sé heilsteypt sem njóti verndar að hluta vegna byggða­mynsturs. Í kafla aðalskipulags um veitur er fjallað um hitaveitur og rafveitur og tiltekið að á næstu árum verði gert ráð fyrir talsverðri endurnýjun flutnings- og stofnæða enda væru þær víða orðnar gamlar, bilanir nokkuð tíðar og mikilvægi lagna sé mikið. Hefðbundin endurnýjun minni dreifilagna og heimaæða færi eftir sem áður fram samhliða framkvæmdum sveitarfélaga og veitustofnana. Þá þurfi að styrkja og endurnýja núverandi rafdreifikerfi (strengi, spenni­stöðvar) í grónum hverfum borgarinnar.

Að framangreindu virtu eru heimilaðar framkvæmdir í samræmi við aðal- og deiliskipulag svæðisins og var hið kærða leyfi gefið út á þeim grundvelli. Bar því ekki nauðsyn til að grenndarkynna framkvæmdirnar skv. 5. mgr. 13. gr. skipulagslaga. Svo sem fram kemur í aðal­skipulagi er um nauðsynlega endurnýjun lagna að ræða og verður að telja aðrar heimilaðar framkvæmdir í samræmi við það markmið gildandi deiliskipulags að stuðla að endurbótum á svæðinu í umhverfislegu tilliti. Um almenningsrými er að ræða, þ.m.t. göturými, en ekki torg, sbr. gr. 5.3.2.3. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013. Verður að telja að einungis sé um nánari útfærslu að ræða á deiliskipulagi, eins og eðlilegt er að teknu tilliti til framangreinds markmiðs, sem kalli ekki á deiliskipulagsbreytingu. Fallið var frá þeim áformum að setja upp bekki þá sem kærendur mótmæltu og verður ekki annað ráðið en að öll þau gögn verið til staðar sem nauðsynleg voru og málsmeðferð vegna hins kærða framkvæmdaleyfis hafi verið lögum samkvæmt.

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið verður kröfu kærenda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar hafnað.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunar skipulagsfulltrúa Reykjavíkurborgar frá 29. maí 2020 um að veita framkvæmdaleyfi fyrir endurgerð á Norðurstíg milli Vesturgötu og Geirsgötu, svo og á Nýlendugötu á milli Norðurstígs og Ægisgötu.

júl 03
Love0

3/2020 Hvíldartími eldissvæða Arnarlax

Með

Árið 2020, miðvikudaginn 1. júlí, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Geir Oddsson auðlindafræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 3/2020, kæra á ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 11. desember 2019 um að breyting á hvíldartíma eldissvæða í Arnarfirði skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 20. janúar 2020, er barst nefndinni sama dag, kæra 3 landeigendur í Ketildölum, Arnarfirði, þá ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 11. desember 2019 þess efnis að „stytting á hvíldartíma á eldissvæðum Arnarlax um 50-63%“ skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Skipulagsstofnun 20. febrúar 2020.

Málavextir: Arnarlax ehf. leggur stund á sjókvíaeldi og hefur framleiðsla fyrirtækisins á laxi í Arnarfirði sætt mati á umhverfisáhrifum skv. lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Í starfsleyfi fyrirtækisins frá 15. febrúar 2016 fyrir 10.000 tonna ársframleiðslu á laxi í firðinum kemur fram að um kynslóðaskipt eldi í sjókvíum á þremur sjókvíaeldissvæðum sé að ræða. Eldið sé að jafnaði á tveimur sjókvíaeldissvæðum í senn en eitt svæði hvílt milli eldislota að lágmarki í sex til átta mánuði. Hinn 21. mars 2019 barst Skipulagsstofnun tilkynning frá Arnarlaxi um fyrirhugaða breytingu á hvíldartíma eldissvæða fyrirtækisins í Arnarfirði til ákvörðunar um matsskyldu skv. 6. gr. laga nr. 106/2000, sbr. tl. 1.11 og 13.02 í 1. viðauka laganna. Í meðfylgjandi greinargerð framkvæmdaraðila kom fram að ástæða fyrirhugaðrar breytingar á lágmarkshvíldartíma eldissvæða væri sú að fyrirtækið vildi geta nýtt sér þann möguleika að setja út nýja kynslóð fiska á tveggja ára fresti væru umhverfisaðstæður hagstæðar. Þannig mætti nýta betur þau eldissvæði þar sem góð eldisskilyrði væru fyrir hendi. Hvíldartími yrði að lágmarki 90 dagar en ef niðurstöður vöktunar eldissvæðis þegar lífmassi væri í hámarki gæfu vísbendingu um að umhverfisástand væri ekki gott yrði svæðið hvílt lengur. Í nefndri greinargerð framkvæmdaraðila komu einnig fram þær mótvægisaðgerðir sem hann hyggðist grípa til ef niðurstöður vöktunar samkvæmt vöktunaráætlun fyrirtækisins fyrir tímabilið 2018-2023 yrðu óásættanlegar.

Skipulagsstofnun leitaði umsagna Umhverfisstofnunar, Hafrannsóknastofnunar og Matvæla-stofnunar við meðferð málsins og bárust þær í apríl og júlí 2019.

Umhverfisstofnun áréttar í umsögn sinni, dags. 15. apríl 2019, að 90 daga hvíldarskilyrði séu til varnar fiskisjúkdómum og laxalús svo hægt sé að verjast því að sjúkdómavaldar berist á milli kynslóða. Falli það undir starfssvið Matvælastofnunar en önnur sjónarmið búi að baki hvíldartíma í starfsleyfum Umhverfisstofnunar. Í þeim geti verið nauðsynlegt að gera kröfu um lengri hvíldartíma sé talin þörf á því vegna mengunar starfseminnar þar sem gæti áhrifa, m.a. á botndýralíf undir kvíum. Stofnunin telji forsendu þess að hvíldartími verði styttur þá að lögð sé fram nákvæm áætlun um mat á svæðunum þar sem fram komi hvernig rekstraraðili eigi að bregðast við ef þurfi að hvíla svæði lengur. Mikil óvissa sé á umhverfisáhrifum styttingar á hvíldartíma og heildaráhrif eldisins séu enn ekki fram komin. Vænlegasti kosturinn sé að fá upplýsingar um áhrif eldisins með þeim hvíldartíma sem lagt hafi verið upp með í upphafi. Að fenginni þeirri reynslu sé fyrst hægt að meta hvort forsendur séu fyrir því að stytta hvíldartímann miðað við upplýsingar um ástand fjarðarins í raun. Breytingin á hvíldartíma sé líkleg til að hafa umtalsverð umhverfisáhrif og því háð mati á umhverfisáhrifum.

Í umsögn Hafrannsóknastofnunar, dags. 11. júlí 2019, er ekki tekin afstaða til þess hvort nauðsyn sé á mati á umhverfisáhrifum en stofnunin bendir á að með styttingu hvíldartíma sé líklegt að fram komi áhrif vegna uppsöfnunar lífrænna leifa á botni kvíasvæða. Vöktun framkvæmdaraðila og Hafrannsóknastofnunar bendi til þess að mismunandi eldissvæði þoli lífrænt álag misvel. Þá sé mögulegt að laxa- og fiskilúsarálag muni aukast með styttingu hvíldartíma.

Í umsögn Matvælastofnunar, dags. 12. apríl 2019, er tekið fram að hvíldartími í starfsleyfi Umhverfisstofnunar eigi við um hvíld vegna umhverfisaðstæðna. Matvælastofnun telji 90 daga hvíld nægja vegna sjúkdómavarna en óvíst sé hvort slík hvíld dugi þegar hugað sé að umhverfis-þáttum. Nauðsynlegt sé að framkvæmdaraðili geri viðbragðsáætlun sem taki til viðbragða ef tiltekið eldissvæði, sem útsetning eigi að fara fram á, hafi ekki náð ásættanlegu ástandi að lokinni hvíld. Miklu máli skipti að niðurstöður úr sýnatökum að lokinni hvíld eldissvæða liggi fyrir áður en útsetning seiða sé heimiluð af stofnuninni. Að öðru leyti taki hún ekki afstöðu til þess hvort framkvæmdin skuli háð mati á umhverfisáhrifum.

Í kjölfar framangreindra umsagna kom framkvæmdaraðili að athugasemdum og kynnti uppfærða viðbragðsáætlun í tengslum við vöktun á ástandi eldissvæða og hvernig útsetningu seiða yrði háttað á grundvelli niðurstaðna vöktunar. Tók áætlunin frekari breytingum á meðan á málsmeðferð stóð hjá Skipulagsstofnun eftir samráð við Umhverfisstofnun. Afstaða Umhverfisstofnunar til endanlegrar viðbragðsáætlunar kemur fram í tölvubréfi 21. nóvember 2019 og var á þá leið að stofnunin teldi framkvæmdaraðila hafa gert nægjanlega grein fyrir því með hvaða hætti brugðist yrði við neikvæðum áhrifum af völdum breytinga á hvíldartíma.

Í ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 11. desember 2019 er reifað í hverju fyrirhuguð breyting felist. Er tekið fram að framkvæmdaraðili stundi sjókvíaeldi á þremur sjókvíaeldissvæðum í Arnarfirði. Á svæði A séu eldissvæðin Haganes og Steinanes, á svæði B séu eldissvæðin Tjaldaneseyrar og Hlaðsbót og á svæði C séu eldissvæðin Hringsdalur og Kirkjuból. Eldi fari að jafnaði fram á tveimur sjókvíaeldissvæðum í senn og felist fyrirhuguð breyting í því að lágmarkshvíldartími sjókvíaeldissvæða verði styttur úr sex til átta mánuðum í 90 daga. Fjallað er um umhverfisáhrif breytingarinnar á ástand sjávar og botndýralíf sem og laxfiska. Í niðurstöðu sinni tekur stofnunin fram að ákvörðun hennar snúi eingöngu að því hvort stytting hvíldartíma sé líkleg til að hafa umtalsverð umhverfisáhrif í för með sér umfram þau áhrif sem vænta megi af óbreyttri framkvæmd. Kemst Skipulagsstofnun að því á grundvelli fyrirliggjandi gagna að svo sé ekki með vísan til viðmiða 1.-3. tl. í 2. viðauka laga nr. 106/2000. Því skuli framkvæmdin ekki háð mati á umhverfisáhrifum.

Málsrök kærenda: Kærendur benda á að ákvörðun Skipulagsstofnunar sé ranglega rökstudd og veigamiklir þættir séu ekki hafðir til hliðsjónar við ákvörðunina. Mat Skipulagsstofnunar sé það að einu áhrif styttri hvíldartíma séu annars vegar aukið álag á botndýralíf og ástand sjávar og hins vegar aukin hætta á fiskisjúkdómum og sníkjudýrum í villtum laxastofnum. Sé það mat stofnunarinnar að framangreind áhrif séu óveruleg og afturkræf. Einnig byggi niðurstaðan á því að treyst sé á eftirlit framkvæmdaraðila og opinberra eftirlitsstofnana ásamt viðbragðsáætlun rekstraraðila ef fram komi neikvæð áhrif framkvæmdarinnar. Gallar séu í rökstuðningi Skipulagsstofnunar og sé framkvæmdaraðila og eftirlitsstofnunum engan veginn treystandi til að sinna eftirliti starfseminnar eða bregðast ásættanlega við frávikum.

Umrædd starfsemi framkvæmdaraðila flokkist sem mengandi starfsemi. Mjög takmörkuð þekking liggi fyrir um mengun frá íslensku laxeldi og langtímaáhrifum þess á lífríki þröskuldsfjarða, svo sem Arnarfjarðar. Skipulagsstofnun bendi á að ummerki lífrænna mengunar gæti enn einu ári eftir að eldistíma við Tjaldaneseyrar hafi lokið og í Patreksfirði hafi þurft að færa til eldisstæði vegna botnmengunar. Ekki sé enn komin reynsla af áhrifum styttri hvíldartíma á botnmengun.

Samkvæmt straummælingum í Arnarfirði gæti lítilla strauma við kvíasvæði við Hringsdal eða einungis 25-50% af straumþunga annarra kvíasvæða. Því til viðbótar séu til staðar gagnvirkir straumar sem hindri fráflutning úrgangs. Í frummatsskýrslu vegna eldisins frá mars 2014 segi „við Tjaldaneseyrar var heildarfærslan (framskreiður vektor) til vest-suðvesturs um 0,04 og 0,03 m/s á 5 og 10 m dýpi á tímabilinu frá lokum nóvember 2013 og fram í byrjun janúar 2014. Við Hringsdal var mælt frá byrjun janúar og fram í seinni hluta febrúar 2014. Yfir heildartímabilið mældist framskreiður vektor ˂0,01 m/s með stefnu í vestur af norðri (NNV) á 5 m dýpi en um 0,01 m/s í stefnu nálægt suðaustri á 10 m dýpi. Á þessum mælistað verður því meiri snúningur á straumi og heildarfærslan yfir tímabilið verður því minni. Frá þessum þremur eldissvæðum er því mesta færsla í stefnu út úr firði frá Haganesi og Tjaldaneseyrum en í meira jafnvægi inn og út við Hringsdal.“ Mengunaráhætta vegna uppsöfnunar lífræns úrgangs sé því meiri við Hringsdal en við önnur kvíasvæði og af þeim sökum óásættanlegt að auka mengunarhættu frekar með styttri hvíldartíma.

Ljóst sé að forsendur sem tilgreindar hafi verið í greindri matsskýrslu frá mars 2014 um fiskidauða séu rangar. Þar segi „þeir fiskar sem drepast verða veiddir með svokölluðum dauðfiskaháf og gert er ráð fyrir að kvíar verði vaktaðar frá þrisvar sinnum í viku til daglega. Við framleiðslu á 7.000 tonnum má gera ráð fyrir að afföll vegna dauða fiska verði um 100 tonn. Við framleiðslu á 10.000 tonnum má gera ráð fyrir að afföll vegna dauða fiska verði 160 tonn.“ Reynslan hafi sýnt að þessi gildi séu nær 15-20% af lífmassa og því gætu afföll verið allt að 2.000 tonn. Mest afföll verði oft í kjölfar slæmra veðurskilyrða og þá hafi oftar en ekki gerst að losun dauðs fisks hafi ekki verið gerleg í nokkra daga vegna veðurs. Í þeim tilfellum hafi niðurbrot fisksins hafist sem hafi skilað sér í grútarslæðu á firðinum og nærliggjandi ströndum.

Eftirlit með mengun sé að mestu leyti í höndum framkvæmdaraðila eða verktaka á þeirra vegum. Í ljósi vanefnda á eftirliti og skráningu ásamt brotum á starfsleyfi er varði hvíldartíma og hámarkslífmassa sé engan veginn hægt að treysta framkvæmdaraðila fyrir auknum kröfum um eigið eftirlit og viðbragðsáætlun. Sem dæmi um ofangreint megi nefna að samkvæmt árlegum eftirlitsskýrslum Umhverfisstofnunar með eldisstöðvum framkvæmdaraðila í Arnarfirði hafi á árunum 2018 og 2019 verið frávik til staðar sem sneru að mengunarmálum. Þannig hafi á árinu 2018 ekki enn verið til staðar útreikningur/sundurliðun á losun fosfórs og köfnunarefnis eldissvæða, sem séu mælikvarðar lífrænnar mengunar. Því sé ekki hægt að meta hvort að losunarmörk hafi verið virk. Í síðustu eftirlitsskýrslu Umhverfisstofnunar, dags. 28. nóvember 2019, komi fram að enn hafi ekki verið búið að laga verkferla þannig að hægt væri að reikna út losun fosfórs og köfnunarefnis miðað við tonn framleiðslu og því enn ekki hægt að sannreyna hvort að losunarmörk væru virt.

Fleiri frávik séu tilgreind í eftirlitsskýrslu. Meðal annars komi fram að samkvæmt Grænu bókhaldi hafi engin lyf verið notuð í stöðinni á árinu 2017, en bæði Matvælastofnun og framkvæmdaraðili hafi staðfest að notuð hafi verið svæfingarlyf og lúsalyf (skordýraeitur) á þessu tímabili. Leyfilegur hámarkslífmassi í stöðinni sé 10.000 tonn. Í eftirlitsskýrslu Umhverfisstofnunar, dags. 15. október 2018, komi fram að „skv. gögnum frá rekstraraðila var lífmassi í stöðinni 10.075 tonn þann 10. des. 2018 þrátt fyrir að slátrað hafi verið um rúmum eitt þúsund tonnum fiskjar í nóvember og það sem af var desember.“ Að framangreindu virtu megi sjá að framkvæmdaraðili hafi brotið ákvæði starfsleyfis sem snúi að hámarkslífmassa sem sé einn af helstu mengunarþáttum starfseminnar. Þessu til viðbótar megi gera ráð fyrir að fiskidauði hafi að lágmarki verið 15-20%, sem auki enn umframmagnið. Síðastliðin tvö ár hafi Umhverfisstofnun bent á að vöktunaráætlun þurfi að uppfæra. Samkvæmt eftirlitsskýrslum stofnunarinnar, dags. 15. október 2018 og 28. nóvember 2019, vanti einnig viðbragðsáætlun/áhættumat vegna bráðamengunar. Metnaður framkvæmdaraðila til að uppfylla kröfur um vöktun og viðbragðsáætlun virðist því takmarkaður.

Skipulagsstofnun telji ólíklegt að stytting hvíldartíma „valdi verulega óafturkræfum umhverfisáhrifum“. Í því sambandi sé áhugavert að rifja upp tillögur framkvæmdaraðila í frummatsskýrslu frá mars 2014 vegna aukningar eldismagns í 10.000 tonn sem hafi verið grundvöllur mats á umhverfisáhrifum samþykktu af Skipulagsstofnun. Í skýrslunni segi um sjúkdómavarnir, vöktun og eftirlit að „eins og fram kemur í kafla 5.10 mun Arnalax vinna í nánu samstarfi við dýralækni fiskisjúkdóma um skipulag smitvarna. Einnig með því að hafa nægilega fjarlægð á milli eldissvæða, samræmda útsetningu seiða í firðinum, kynslóðaskipt eldi og að eldissvæði séu hvíld reglulega er dregið úr hættu á fiskisjúkdómum.“

Að tillögu matsskýrslunnar hafi verið ákveðið í starfs- og rekstrarleyfi að lágmarkshvíldartími skyldi vera sex til átta mánuðir og að lágmarksfjarlægð milli eldissvæða skyldi vera 5 km, sbr. reglugerð nr. 105/2000 um flutning og sleppingar laxfiska og varnir gegn fisksjúkdómum og blöndun laxastofna og reglugerð nr. 401/2012 um fiskeldi. Fljótlega hafi komið í ljós að fjarlægð milli eldissvæða hafi verið undir 4 km og í júní 2018 hafi framkvæmdaraðili brotið ákvæði um hvíldartíma með útsetningu seiða eftir þrjá mánuði.

Hvað varði rökstuðning Skipulagsstofnunar fyrir takmörkuðum áhrifum styttri hvíldartíma á villta laxastofna sé talað um að helsta áhætta liggi í álagi á gönguseiði laxafiska. Stofnunin minnist hins vegar ekkert á sérstaka áhættu lúsamengunar fyrir villta sjóbirtingsstofna sem gangi í litlar ár í Ketildölum og Arnarfirði. Óumdeilt sé að lúsamengun hafi verulega neikvæðar afleiðingar á sjóbirtingsstofna, enda lifi sjóbirtingsseiði og fullvaxta fiskur í grunnsævi/innfjörðum og oftar en ekki í mikilli nálægð við eldiskvíar. Sýnt hafi verið fram á hnignun/hrun sjóbirtingsstofna í nálægð við laxeldi í Noregi, Skotlandi og Írlandi. Þrátt fyrir að ekki sé um að ræða stóra stofna í umræddum ám, þ.e. Bakkadalsá, Fífustaðadalsá og Selá, þá hafi þeir verið nýttir af landeigendum og eigi sér tilverurétt samkvæmt 1. og 2. gr. náttúruverndarlaga nr. 60/2013 með síðari breytingum og samningi Sameinuðu þjóðanna um líffræðilega fjölbreytni sem leggi áherslu á að vernda lífríki á öllum skipulagsstigum þess, þar með talið þær erfðaauðlindir sem lífríkið búi yfir. Nú þegar hafi sést merki um lúsasár á sjóbirtingi og mat heimamanna sé að stofnarnir eigi undir högg að sækja.

Í umfjöllun Skipulagsstofnunar sé ekki minnst á áhættu styttri hvíldartíma fyrir villt fuglalíf og æðavarp. Margoft hafi verið bent á að í nokkur hundruð metra fjarlægð frá kvíastæði í Hringsdal sé eitt stærsta æðavarp á Vestfjörðum, um 1.200 hreiður, sem sé afkomugrundvöllur eins kærenda sem sé einn af síðustu bændunum í Ketildölum. Ljóst sé að stytting hvíldartíma muni bæði fela í sér áhættu á aukinni botnmengun með ófyrirséðum afleiðingum á fæðuframboð æðarfugls og annarra sjófugla. Enn verra sé að styttri hvíldartími muni minnka líkur á að eldissvæðið hreinsi sig af laxalús og því aukist líkur á enn meiri notkun lúsalyfja. Umrædd lyf sé í grunninn skordýraeitur sem leysi upp skel rækju- og krabbadýra. Engar rannsóknir séu til staðar sem sýni möguleg áhrif síendurtekinna lúsaeitrana á æðavarp, en ætla megi að það hafi verulega neikvæð áhrif, þar sem ein aðalfæða æðarfugls og æðarunga sé marfló. Í Noregi hafi rannsóknir sýnt fram á neikvæð áhrif lúsaeitrunar á nálæga rækjustofna. Í umsögn Hafrannsóknastofnunar komi fram áhyggjur af að notkun lúsaeiturs kunni að hafa skaðleg áhrif á annað líf í Arnarfirði, svo sem rækju- og krabbategundir. Komi til neikvæðra áhrifa á æðarvarp gætu þau áhrif verið óafturkræf og/eða valdið verulegu fjárhagstjóni.

Aðgerðir eftirlitsaðila hafi verið afar veikburða og ekki sé hægt að treysta ábyrgð þeirra og viðbrögðum við aukið mengunarstig. Sem dæmi megi nefna að í júní 2018 hafi framkvæmdaraðili sett út seiði við Hringsdal eftir þriggja mánaða hvíldartíma og þar með brotið í bága við skilyrði starfsleyfis um sex til átta mánaða lágmarks hvíldartíma. Hinn 16. júlí s.á. hafi Umhverfisstofnun sent framkvæmdaraðila bréf þar sem félaginu hafi verið tilkynnt um áform um áminningu vegna brotsins. Hinn 31. s.m. hafi framkvæmdaraðili sent Umhverfisráðuneytinu undanþágubeiðni vegna umrædds brots á hvíldartíma. Engar lagalegar forsendur eða heimildir hafi verið fyrir veitingu slíkrar undanþágu, en engu að síður hafi Umhverfisstofnun notað þetta sem afsökun fyrir aðgerðaleysi þar til 24. maí 2019 þegar Umhverfisráðuneytið hafi hafnað undanþágubeiðninni. Áður, eða 11. september 2018, hafi stofnunin lýst yfir að hún myndi leggjast gegn undanþágubeiðninni. Hinn 7. maí 2019 hafi Umhverfisstofnun sent framkvæmdaraðila aðra tilkynningu um áform um áminningu. Hinn 19. júní s.á. hafi stofnunin samþykkt úrbótaáætlun framkvæmdaraðila en þar segi að samþykktur hafi verið þriggja mánaða hvíldartími gegn því að eldissvæðið verði hvílt í að lágmarki átta mánuði í kjölfarið á núverandi eldislotu og mengunarmælingar verði framkvæmdar.

Framkvæmdaraðili hafi verið með viðvarandi frávik og brot á ákvæðum um upplýsingagjöf um mengun og aðgerðir þar að lútandi. Þannig hafi ekki verið til staðar tilskildar upplýsingar um losun fosfórs og köfnunarefnis og því hafi ekki verið hægt að ákvarða hvort starfsemin uppfyllti starfsskilyrði. Þrátt fyrir þetta veigamikla brot hafi engum viðurlögum verið beitt til að knýja fram betra verklag. Umhverfisstofnun bendi á í eftirlitsskýrslu 2018 að ljóst sé að framkvæmdaraðili hafi brotið ákvæði starfsleyfis um hámarkslífmassa, en engum viðurlögum hafi veri beitt við þessu alvarlega broti. Matvælastofnun hafi eftirlit með notkun lúsaeiturs í laxeldi. Á árunum 2017 og 2018 hafi stofnunin birt á heimasíðu sinni fréttatilkynningu um umrædda notkun. Á árinu 2019 hafi hún hætt að birta upplýsingar og séu þær nú eingöngu aðgengilegar í fundagerðum fisksjúkdómanefndar. Upplýsingagjöf Matvælastofnunar til hagsmunaaðila og almennings sé því verulega ábótavant og oft og tíðum virðist stofnunin sinna frekar hagsmunum eldisfyrirtækja en almennings.

Í frummatsskýrslu frá mars 2014 sé fjallað um ásýnd, þ.e. sjónræna mengun frá starfseminni. Þar megi finna eftirfarandi lýsingu „fyrirhugað eldissvæði kennt við Hringsdal er staðsett á móts við Hólstanga undan strönd Ketildala. Frá kumlstæði í átt að fyrirhuguðu eldissvæði við Hringsdal eru 2,5 km. Gera má ráð fyrir að sjá megi móta fyrir eldiskvíum frá kumlstæði, sjá Mynd 8.32, en kvíarnar verða vel sýnilegar frá Ketildalavegi á móts við Hól þar sem þær verða í um 500 m fjarlægð frá landi, sjá Mynd 8.34. Kvíar muni hins vegar ekki rísa hátt yfir yfirborði sjávar.“ Að mati kærenda sé raunveruleikinn annar í dag. Meðan á eldistíma vari sé til staðar við kvíasvæðið stór yfirbyggður fóðurprammi sem sé flóðlýstur að næturlagi. Hann sjáist í margra kílómetra fjarlægð jafnt að degi sem nóttu, auk þess sem hljóðmengun vegna ljósavéla sé veruleg og berist til nærliggjandi byggða, Hringsdals og Grænuhlíðar, í stilltu veðri. Ljósmengun sé alger forsendubrestur miðað við lýsingu í frummatsskýrslu og eyðileggi ásýnd og kyrrð fjarðarins að næturlagi. Það sé því óásættanlegt að þessa ótilgreindu og ósamþykktu mengun eigi að auka enn frekar með styttri hvíldartíma.

Málsrök Skipulagsstofnunar: Skipulagsstofnun bendir á að samkvæmt 6. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum skuli framkvæmd háð mati á umhverfisáhrifum þegar hún geti haft í för með sér „umtalsverð umhverfisáhrif“ vegna umfangs, eðlis eða staðsetningar. Skilgreiningu á umtalsverðum umhverfisáhrifum sé að finna í p-lið 3. gr. laga nr. 106/2000. Samkvæmt henni sé um að ræða veruleg óafturkræf umhverfisáhrif eða veruleg spjöll á umhverfinu sem ekki sé hægt að fyrirbyggja eða bæta úr með mótvægisaðgerðum. Af þessari skilgreiningu verði ráðið að það þurfi mikið til að koma svo að framkvæmd skuli háð umhverfismati. Líta þurfi til þess hvort og þá til hvaða mótvægisaðgerða framkvæmdaraðili grípi þegar áhrif framkvæmdar á umhverfið séu metin.

Með framangreinda skilgreiningu að leiðarljósi og að virtum gögnum málsins, sem legið hafi að baki matsskylduákvörðuninni, sem og áliti Skipulagsstofnunar frá 2. september 2015 um aukna framleiðslu framkvæmdaraðila, á laxi um 7.000 tonn, fái stofnunin ekki séð að aukin mengunaráhætta, sem kunni að vera fyrir hendi, geti leitt til þess að breyting á hvíldartíma eldissvæða Arnarlax í Arnarfirði skuli undirgangast mati á umhverfisáhrifum. Að öðru leyti vísi stofnunin til umfjöllunar í ákvörðun sinni. Eins og þar komi fram hafi stofnunin tekið mið af vöktun, mótvægisaðgerðum og viðbragðsáætlun framkvæmdaraðila þegar hún hafi komist að niðurstöðu sinni. Lögð sé áhersla á að viðbragðáætlunin hafi tekið breytingum á meðan málsmeðferð Skipulagsstofnunar stóð yfir. Í þeirri áætlun sé tilgreint hvernig brugðist verði við ef eldissvæði, sem útsetning eigi að fara fram á, hafi ekki náð ásættanlegu ástandi að lokinni hvíld.

Í kærunni sé því haldið fram að forsendur sem tilgreindar hafi verið í frummatsskýrslu um fiskidauða séu alrangar. Kærendur hafi ekki bent á áreiðanleg gögn sem renni stoðum undir þá fullyrðingu að forsendur um fiskdauða væru alrangar. Stofnuninni hafi verið vel kunnugt um að slæm veðurskilyrði gætu leitt til meiri dauða en áætlaður hefði verið. Áætlaður fiskidauði og mögulegur fiskidauði við slæmar aðstæður hafi haft takmarkað vægi við ákvörðun stofnunarinnar um matsskyldu framkvæmdarinnar þar sem ákvörðunin sneri að mögulegri styttingu hvíldartíma eldissvæða.

Við mat á því hvort framkvæmd skuli háð mati á umhverfisáhrifum beri Skipulagsstofnun að líta til viðmiða 2. viðauka laga nr. 106/2000. Mögulegar vanefndir á eftirliti og skráningu ásamt brotum á starfsleyfi er varði hvíldartíma og hámarkslífsmassa séu atriði sem falli undir starfssvið starfs- og rekstrarleyfisveitenda. Þeir hafi ákveðin úrræði til að bregðast við ef þessi atriði séu ekki í lagi, t.d. með því að afturkalla leyfi. Stofnunin taki fram í hinni kærðu ákvörðun að áhrif af breyttum hvíldartíma kunni mögulega að felast í aukinni hættu á því að fisksjúkdómar og sníkjudýr nái fótfestu í eldiskvíum með mögulegum áhrifum á villta laxfiska „í nágrenni fiskeldis“. Undir tilvitnað orðalag falli m.a. ár í Ketildölum og Arnarfirði. Sjóbirtingur teljist vera laxfiskur en möguleg áhrif á laxfiska í nágrenni eldissvæða hafi, ásamt mögulegum áhrifum á ástand sjávar og botndýralíf, verið meginumfjöllunarefni ákvörðunar stofnunarinnar. Í áliti hennar um mat á umhverfisáhrifum 7.000 tonna framleiðsluaukningu framkvæmdaraðila frá 2. september 2015 sé vikið að laxalús og sjóbleikju og sjóbirtingi. Þar komi m.a. fram sú afstaða að helstu neikvæðu áhrif fyrirhugaðs fiskeldis felist í aukinni hættu á að sjúkdómar og laxalús berist frá eldinu í villta laxfiskstofna. Þetta varði fyrst og fremst sjóbirting og sjóbleikju sem dvelji í sjó í Arnarfirði hluta úr ári. Lesa verði hina kærðu ákvörðun með hliðsjón af umræddu áliti stofnunarinnar. Norskar rannsóknir hafi leitt í ljós að sjóbleikja og sjóbirtingur drepist í meira mæli en lax af völdum laxalúsar. Jafnframt sé mikilvægt að við leyfisveitingar verði horft til þess að laxa- og fiskilús hafi komið upp í eldi Arnarlax í Arnarfirði og gripið hafi verið til lyfjanotkunar þrjú ár í röð vegna þess.

Ekki séu færð sérstök rök fyrir því að stytting hvíldartíma hafi í för með sér ófyrirséðar afleiðingar á fæðuframboð æðarfugls og annarra sjófugla. Almennt séu áhrif sjókvíaeldis á botn nokkuð staðbundin og að auki megi almennt segja að fæðuframboð fugla aukist vegna fiskeldis. Bæði sæki fiskur að eldiskvíum í ætisleit sem geti svo orðið bráð fugla og svo myndist ásætur á eldisbúnaði sem sé fæða æðarfugla. Það sé rétt að í hinni kærðu ákvörðun sé ekki berum orðum minnst á áhættu styttri hvíldartíma fyrir villt fuglalíf og æðarvarp. Hins vegar sé vikið að fuglalífi og æðarvarpi í mati á umhverfisáhrifum 7.000 tonna framleiðsluaukningar Arnalax í Arnarfirði sem hafi lokið með áliti Skipulagsstofnunar í september 2015. Hafi stofnunin ekki talið tilefni til að víkja berum orðum að þessum atriðum í hinni kærðu ákvörðun en hafi haft þau í huga áður en hún hafi verið tekin.

Eftirlitsaðili á sviði fiskeldis sé Matvælastofnun en ekki Skipulagsstofnun. Jafnframt gegni Umhverfisstofnun ákveðnu hlutverki vegna útgáfu starfsleyfis. Skipulagsstofnun hafi hins vegar eftirlit með framkvæmd laga nr. 106/2000, sbr. 2. mgr. 4. gr. þeirra.

Í áliti Skipulagsstofnunar frá september 2015 um mat á umhverfisáhrifum 7.000 tonna aukningar á framleiðslu Arnalax sé þeirri afstöðu lýst að sjónræn áhrif verði helst í námunda við eldissvæði hverju sinni, en takmörkuð á verulegum hluta Arnarfjarðar. Sjónræn áhrif verði því nokkuð neikvæð. Í frummatsskýrslu og matsskýrslu sé ekki vikið að fóðurpramma sem sé flóðlýstur að næturlagi og mögulegri hljóðmengun vegna ljósavéla. Í greinargerð/tilkynningu Arnalax vegna matsskylduákvörðunar sé ekki heldur vikið að umræddum fóðurpramma og hugsanlegri hljóðmengun sem leiði af honum. Ef það hefði verið gert telji Skipulagsstofnun samt sem áður, að virtu því hvernig skilgreiningin á umtalsverðum umhverfisáhrifum í p-lið 3. gr. laga nr. 106/2000 sé úr garði gerð, að það hefði ekki leitt til þess að hin tilkynnta framkvæmd hefði verið háð mati á umhverfisáhrifum, enda verði ekki séð að um veruleg óafturkræf umhverfisáhrif eða veruleg spjöll á umhverfinu verði að ræða. Ákvörðunin hafi einungis snúið að styttingu hvíldartíma við tilteknar aðstæður. Umfang eldis í firðinum verði eftir sem áður það sama.

 Athugasemdir framkvæmdaraðila: Framkvæmdaraðili bendir á að þetta kærumál sé ekki vettvangur til að leita eftir endurupptöku á fyrirliggjandi mati á umhverfisáhrifum laxeldis Arnarlax í Arnarfirði. Rökstuðningur í kæru snúi að stórum hluta að almennum umhverfisáhrifum fiskeldis í Arnarfirði en ekki að eiginlegum áhrifum hinnar kærðu ákvörðunar, þ.e. breytingu á hvíldatíma eldissvæða í Arnarfirði. Álitaefnið snúist hins vegar eingöngu um hvort fyrirhuguð breyting á hvíldartíma á eldissvæðum sé matsskyld framkvæmd. Að hvíldartíma undanskildum verði framkvæmdin í Arnarfirði áfram í fullu samræmi við það sem kynnt hafi verið á sínum tíma í mati á umhverfisáhrifum, þar með talið hvað varði umfang og framleiðslumagn eldisins.

Áhersla sé lögð á að leiðrétta þá mynd sem dregin sé upp í kæru um að hin kærða ákvörðun feli í sér skilyrðislausa heimild til 90 daga hvíldartíma. Í reynd sé gert ráð fyrir hvíldartíma í a.m.k. 90 daga en Matvælastofnun og Umhverfisstofnun geti þó krafist lengri hvíldartíma ef niðurstaða vöktunar kalli á viðbrögð. Fyrirhuguð breyting á hvíldartíma sé í fullu samræmi við 1. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 1170/2015 um fiskeldi. Þar segi að þegar eldi og slátrun hverrar kynslóðar ljúki skuli sjókvíaeldi vera í hvíld í a.m.k. 90 daga. Þá geti Matvælastofnun samkvæmt fyrri málslið 2. mgr. 5. gr. reglugerðarinnar gert kröfu um aukna og/eða samræmda hvíld stöðva eða svæða hjá samliggjandi sjókvíaeldisstöðvum og ákveðið að stærri svæði verði hvíld í lengri tíma ef þörf sé á slíku.

Ákvörðun Skipulagsstofnunar um að framkvæmd skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum jafngildi því ekki að framkvæmd sé talin laus við umhverfisáhrif. Ákvörðunarferlið sem hér um ræði sé grundvallað á 6. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, sbr. tl. 1.11 og 13.02 í 1. viðauka laganna. Við ákvörðun um matsskyldu beri stjórnvaldi að fara að skráðum og óskráðum reglum stjórnsýsluréttarins. Í því sambandi megi sérstaklega benda á hina lögfestu meðalhófsreglu sem birtist í 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í tengslum við þau sjónarmið sem birtist í umsögn Umhverfisstofnunar, dags. 15. apríl 2019, þar sem vikið sé að varúðarreglunni í 9. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd, verði að líta til þess að við beitingu reglunnar séu stjórnvöldum skylt að taka mið af framangreindri meðalhófsreglu stjórnsýslulaga og ekki ganga lengra en nauðsyn beri til. Með hliðsjón af þeim skilyrðum sem nú gildi um hvíldartímann, svo sem með vöktunaráætlun og heimildum Umhverfisstofnunar og Matvælastofnunar til inngripa, verði að telja að niðurstaða Skipulagsstofnunar samræmist fyllilega framangreindri varúðarreglu.

Framkvæmdaraðili sinni umhverfisvöktun í samræmi við vöktunaráætlun sem gerð sé í samráði við Umhverfisstofnun, sem sé útgefandi starfsleyfis. Slík umhverfisvöktun varpi ljósi á ástand sjávar og botndýralíf. Bendi niðurstöður vöktunar fyrirtækisins á eldissvæðum til uppsöfnunar óæskilegra efna við og undir sjókvíum verði brugðist við í samræmi við framlagða aðgerðaráætlun sem kynnt hafi verið í tengslum við fyrirspurn um matsskyldu vegna breytingar á hvíldartíma. Breyting á hvíldartíma á eldissvæðum feli ekki í sér aukningu á framleiðslu eða lífmassa. Því muni álag vegna lífrænna efna sem falli til við eldið ekki aukast.

Félagið hafi lagt stund á fiskeldi við Hringsdal frá árinu 2016. Í staðarúttekt sem gerð hafi verið árið 2016 komi fram að meginstraumur liggi í norðvestur og meðalstraumur sé 9 cm/s sem sé mjög góður straumstyrkur fyrir sjókvíaeldi. Vöktunarskýrslur vegna eldis í Hringsdal hafi leitt í ljós að umhverfisaðstæður á svæðinu henti vel til fiskeldis en svæðið hafi fengið bestu einkunn, þ.e. ástand mjög gott, í öllum botnrannsóknum sem gerðar hafi verið eftir að eldi hafi hafist á svæðinu. Reynslan síðan 2016 sé því sú að umhverfisaðstæður á eldissvæðinu við Hringsdal séu mjög heppilegar með tilliti til eldisstarfsemi. Rétt sé að geta þess að fyrirtæki það, sem gert hafi tilvitnaða staðarúttekt og vöktunarskýrslur, veiti vottaða þjónustu og vinni sýnatöku og rannsóknir eftir stöðlum. Þá sé umhverfisvöktun fyrirtækisins t.d. hagað þannig að sýnatöku úrvinnsla og skýrslugerð uppfylli kröfur sem gerðar séu til umhverfisvottunar hjá Aquaculture Stewardship Council (ASC-staðlinum).

Allur dauðfiskur sé tekinn upp úr kvíunum. Í nær öllum tilfellum sé það gert daglega og í samræmi við ákvæði 3.11, sbr. 3.9, í starfsleyfi Umhverfisstofnunar. Fyrir komi að ekki sé hægt að komast út í kvíarnar vegna veðurs en það sé þó í algjörum undantekningartilvikum. Það sé því ekki rétt sem kærendur haldi fram að mikið magn af dauðum fiski sitji lengi í netpokanum og brotni þar niður sem orsaki einhverskonar mengun. Þrátt fyrir aukin afföll upp á síðkastið hafi leyfisveitandi fyllilega náð að tæma dauðfiskháfa og hafi ekki orðið vart við mengun í nágrenni sjókvía. Hafnað sé því alfarið fullyrðingu kærenda um grútarslæðu í firðinum eða á nærliggjandi ströndum. Að því er varði fullyrðingar kærenda um skort á eftirliti árétti leyfisveitandi að fyrirtækið hafi sent uppfærða viðbragðsáætlun, vöktunaráætlun fyrir eldið í Arnarfirði ef þörf sé aðgerða vegna uppsöfnunar óæskilegra efna undir og við sjókvíar, og áhættumat vegna bráðamengunar til Umhverfisstofnunar og áætlunin bíði nú samþykkis stofnunarinnar.

Umfjöllun um fjarlægðarmörk eigi ekki erindi í kæru sem lúti að ákvörðun um breyttan hvíldartíma. Þó sé rétt að benda á að úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hafi nú þegar fjallað um fjarlægð milli eldissvæða í Arnarfirði, sbr. úrskurð hennar frá 29. október 2015 í máli nr. 73/2012 vegna kæru á ákvörðun Fiskistofu um útgáfu rekstrarleyfis til fiskeldis til handa framkvæmdaraðila.

Áhrif á fuglalíf hafi verið metin í fyrirliggjandi matsskýrslu frá 2015. Þar segi að niðurstaða mats á umhverfisáhrifum feli í sér að áhrif á fugla á athafnasvæði kvíanna og þar í kring verði „afturkræf“ og „óveruleg“ eða „nokkuð jákvæð“. Sé litið á áhrifasvæðið Arnarfjörð í heild þá hafi áhrif á fuglalíf verið talin vera „óveruleg“. Umhverfisstofnun hafi fylgst með ástandi æðarfugls í nágrenni eldisstöðvanna og þyki ekkert benda til þess að starfsemi framkvæmdar-aðila hafi nokkur áhrif á afkomu æðarvarps. Honum sé ekki kunnugt um að starfsemi félagsins hafi truflað æðarfugla eða æðarvarp.

Kærendur staðhæfi ranglega að Umhverfisstofnun hafi með skilyrtu samþykki á úrbótaáætlun leyfisveitanda samhliða samþykkt þriggja mánaða hvíldartíma. Forsaga málsins sé sú að framkvæmdaraðila hafi verið tilkynnt um áform um áminningu vegna fráviks frá starfsleyfi er varðaði ónógan hvíldartíma svæða í sjókvíum. Í kjölfarið hafi hann lagt fram sérstaka úrbótaáætlun þar sem m.a. sé gert ráð fyrir því að upplýsingagjöf til Umhverfisstofnunar um útsetningu seiða yrði bætt, þjálfun starfsmanna yrði aukin og að ráðist yrði í samningu verklagsreglna og gátlista til að nota við útsetningu seiða þar sem yrði tekið tillit til hvíldartíma o.s.frv. Með bréfi Umhverfisstofnunar, dags. 19. júní 2019, hafi úrbótaáætlun verið samþykkt með skilyrðum. Með öðrum orðum hafi Umhverfisstofnun aldrei áminnt fyrir frávik frá ákvæðum starfsleyfisins um hvíldartíma heldur hafi verið ákveðið að grípa ekki til formlegrar áminningar með hliðsjón af framlagðri úrbótaáætlun. Ekkert bendi til annars en að í þessu tilviki hafi Umhverfisstofnun gripið til viðeigandi aðgerða með tilliti til aðstæðna, valdheimilda stofnunarinnar og í samræmi við reglur stjórnsýsluréttarins um meðalhóf.

Breyttur hvíldartími muni ekki koma til með að hafa áhrif á ætlaða hljóð- eða sjónmengun framkvæmdarinnar og því eigi slíkar röksemdir ekkert erindi í kærumálið.

Viðbótarathugasemdir kærenda: Kærendur hafna því að vöktun geti talist mótvægisaðgerð í skilningi laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, enda sé með slíkri vöktun hvorki komið í veg fyrir, dregið úr né bætt fyrir neikvæð umhverfisáhrif framkvæmdar heldur sé eingöngu aflað upplýsinga um þau. Þá geti „mögulegar mótvægisaðgerðir“ sem lýst sé í hinni kærðu ákvörðun á þann veg að um sé að ræða „mögulegar úrlausnir eins og hvort hvíla beri svæði lengur, minnka eigi lífmassa/lífþyngd á viðkomandi svæði, hvort sýnatökur þurfi að verða tíðari eða fara þurfi í aðrar aðgerðir“, ekki talist fullnægjandi til að draga úr umhverfisáhrifum framkvæmdar án þess að fyrir liggi í hverju þessar aðgerðir muni felast.

Ástæða þess að hin kærða ákvörðun sé ekki grundvölluð á rökstuddu mati á fullnægjandi áformum um mótvægisaðgerðir sé sú að umhverfisáhrif þeirrar ráðstöfunar sem ákvörðunin lúti að séu óþekkt. Skýrlega sé tekið fram í umsögn Hafrannsóknastofnunar að mikil óvissa sé fyrir hendi um umhverfisáhrif ráðstöfunar sem þessarar.

—–

Aðilar hafa gert ítarlegri grein fyrir máli sínu. Þau sjónarmið verða ekki rakin nánar hér en úrskurðarnefndin hefur farið yfir öll gögn og haft þau til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun Skipulagsstofnunar að breyting á hvíldartíma eldissvæða í Arnarfirði skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Að mati kærenda ber nauðsyn til að slíkt mat fari fram þar sem stytting á þeim tíma sem hvíla ber eldissvæði auki hættu á mengun. Fram kemur í 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála að þeir einir geti kært stjórnvaldsákvarðanir til nefndarinnar sem eigi lögvarða hagsmuni tengda ákvörðun sem kæra á, nema í tilteknum undantekningartilvikum sem þar eru greind. Verður að skýra þetta ákvæði í samræmi við almennar reglur stjórnsýsluréttarins um aðild í kærumálum, þar sem áskilið er að kærandi eigi beina einstaklingsbundna hagsmuni tengda þeirri ákvörðun sem kærð er. Almennt verður þó að gæta varfærni við að vísa málum frá á þeim grunni að kærendur skorti lögvarða hagsmuni. Þannig ber að jafnaði ekki að vísa málum frá vegna þess nema augljóst sé að það hafi ekki raunhæft gildi fyrir hagsmuni kærenda að fá leyst úr þeim ágreiningi sem stendur að baki kærumálinu. Kærendur eru landeigendur í Ketildölum, Arnarfirði og skírskota þeir jafnframt til réttar síns yfir veiðiám á svæðinu. Vegna nándar við þau eldissvæði sem um ræðir er ekki hægt að útiloka að kærendur geti átt lögvarða hagsmuni af því að metin verði umhverfisáhrif breytingar á hvíldartíma svæðanna. Verður kærendum því játuð kæruaðild að máli þessu.

Lög nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum mæla fyrir um það hvenær framkvæmd skuli háð slíku mati. Tilteknir eru 13 flokkar mismunandi framkvæmda í 1. viðauka við lögin og eru framkvæmdir innan hvers flokks nánar útlistaðar í nokkrum töluliðum. Hverjum tölulið er svo skipað undir flokk A, B eða C, þar sem framkvæmdir tilgreindar í flokki A skulu ávallt háðar mati á umhverfisáhrifum, sbr. 1. mgr. 5. gr. laga nr. 106/2000, en framkvæmdir sem tilgreindar eru í flokki B og C skulu háðar slíku mati þegar þær geta haft í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif vegna umfangs, eðlis eða staðsetningar, sbr. 1. mgr. 6. gr. sömu laga. Þauleldi á fiski þar sem ársframleiðsla er 200 tonn eða meiri og fráveita er til sjávar eða þar sem ársframleiðsla er 20 tonn eða meiri og fráveita er í ferskvatn fellur undir flokk B, sbr. tl. 1.11 í 1. viðauka við lög nr. 106/2000. Einnig falla undir flokk B allar breytingar eða viðbætur við framkvæmdir í flokki B sem hafa þegar verið leyfðar, framkvæmdar eða eru í framkvæmd og kunna að hafa umtalsverð umhverfisáhrif, sbr. tl. 13.02 í nefndum viðauka. Skal framkvæmdaraðili tilkynna Skipulagsstofnun um fyrirhugaða framkvæmd í flokki B, sbr. 2. mgr. nefndrar 6. gr., og tekur stofnunin ákvörðun um hvort framkvæmdin skuli háð mati á umhverfisáhrifum í samræmi við 3. mgr. lagagreinarinnar. Mat á umhverfisáhrifum þeirrar framkvæmdar að auka eldi á laxi í sjókvíum í Arnarfirði úr 3.000 tonnum í 10.000 tonn hefur farið fram og lá álit Skipulagsstofnunar þar um fyrir 2. september 2015. Í samræmi við nefnda 2. mgr. 6. gr. tilkynnti framkvæmdaraðili Skipulagsstofnun um fyrirhugaða breytingu á hvíldartíma eldissvæða, sbr. greinda tl. 1.11 og 13.02 í 1. viðauka laganna.

Í p-lið 3. gr. laga nr. 106/2000 eru umhverfisáhrif skilgreind sem umtalsverð ef um er að ræða „veruleg óafturkræf umhverfisáhrif eða veruleg spjöll á umhverfinu sem ekki er hægt að fyrirbyggja eða bæta úr með mótvægisaðgerðum“. Í 3. mgr. nefndrar 6. gr. segir að við ákvörðun um matsskyldu skuli fara eftir viðmiðum í 2. viðauka við lögin, en þar eru þeir þættir sem líta ber til taldir upp í þremur töluliðum. Varða þeir eðli framkvæmdar, staðsetningu og gerð og eiginleika hugsanlegra áhrifa hennar, sbr. 1.-3. tl. í 2. viðauka. Undir hverjum tölulið er svo talinn upp fjöldi annarra liða sem skipta mismiklu máli vegna þeirrar framkvæmdar sem til skoðunar er hverju sinni. Eðli máls samkvæmt fer það eftir þeirri framkvæmd sem ákvörðun snýst um hver þeirra atriða sem tiltekin eru í 1.-3. tl. 2. viðauka laga nr. 106/2000 vega þyngst við mat Skipulagsstofnunar á því hvort umhverfisáhrif framkvæmdar teljist umtalsverð. Þegar það er metið getur skipt máli að mat á umhverfisáhrifum hinnar upprunalegu framkvæmdar hafi farið fram, auk þess sem miða verður við þá tilhögun framkvæmdar sem kynnt er, eftir atvikum að meðtöldum mótvægisaðgerðum.

Líkt og áður er komið fram hefur eldi framkvæmdaraðila í Arnarfirði sætt mati á umhverfisáhrifum og takmarkast sú framkvæmd sem hér um ræðir við heimild til styttingar hvíldartíma á eldissvæðum þannig að lágmarkshvíldartími verði 90 dagar í stað sex til átta mánaða, eins og kveðið er á um í gildandi starfsleyfi framkvæmdaraðila. Tók umfjöllun Skipulagsstofnunar mið af því og var í hinni kærðu ákvörðun einkum fjallað um umhverfisáhrif breytts hvíldartíma á ástand sjávar og botndýralíf, svo og á laxfiska.

Svo sem lýst er í málavöxtum leitaði Skipulagsstofnun umsagna Umhverfisstofnunar, Hafrannsóknastofnunar og Matvælastofnunar við meðferð málsins og gafst framkvæmdaraðila tækifæri til andsvara. Hafrannsóknastofnun og Matvælastofnun tóku ekki afstöðu til þess hvort framkvæmdin skyldi háð mati á umhverfisáhrifum en gerðu báðar sjúkdómavarnir að umtalsefni. Matvælastofnun taldi 90 daga hvíld nægja vegna sjúkdómavarna, en Hafrannsóknastofnun benti á að laxa- og fiskilúsarálag myndi mögulega aukast með styttingu hvíldartíma. Í frekari gögnum frá Matvælastofnun kom fram að hún teldi miðað við staðsetningar eldissvæða ekki hættu á neikvæðum áhrifum á þeim tíma þegar mest hætta væri, þ.e. þegar seiði gengju í sjó að vori, enda drægi verulega úr áhrifum með aukinni fjarlægð kvía frá útgöngustöðum seiða. Taldi Skipulagsstofnun, með hliðsjón af umsögn Matvælastofnunar og þar sem hægt væri að grípa til ráðstafana eins og að auka hvíld aftur eða draga úr umfangi eldis til að draga úr áhrifum þess á lífríki, ekki líklegt að fyrirhuguð breyting á eldinu kæmi til með hafa umtalsverð umhverfisáhrif á laxfiska. Með hliðsjón af endurtekinni notkun lyfja og mögulegra skaðlegra áhrifa þeirra taldi Skipulagsstofnun þó rétt að leyfisveitendur tryggðu að í leyfum væri skýrt kveðið á um heimildir til að bregðast við vegna mögulegra afleiðinga þess ef laxa- og fiskilús ásamt lyfjameðhöndlun yrði viðvarandi í eldi í Arnarfirði.

Í umsögn Umhverfisstofnunar kom fram að hún teldi mat á umhverfisáhrifum þurfa að fara fram vegna breytingarinnar. Mikil óvissa væri á umhverfisáhrifum styttingar á hvíldartíma og heildaráhrif eldisins væru enn ekki fram komin. Við frekari málsmeðferð lagði framkvæmdaraðili fram viðbragðsáætlun. Kom þar m.a. fram að möguleg viðbrögð félagsins ef niðurstöður úr botnasýnatöku eftir hvíld væru óásættanlegar væru að minnka lífmassa á eldissvæði, auka hvíldartíma, færa kvíar til innan eldissvæðis eða setja ekki út seiði á viðkomandi eldissvæði og eftir atvikum nota önnur eldissvæði innan sama sjókvíaeldissvæðis. Umhverfisstofnun kom að spurningum og athugasemdum við áætlunina sem var svarað af hálfu framkvæmdaraðila og var áætlunin uppfærð. Lagði stofnunin áherslu á að hvíld myndi miðast við raunástand eldissvæðis í hvert sinn og var það mat hennar að með uppfærðri áætlun hefði framkvæmdaraðili gert nægjanlega grein fyrir því með hvaða hætti brugðist yrði við ef hvíldartíma yrði breytt. Með sama hætti kom fram í ákvörðun Skipulagsstofnunar að hún teldi almennt mikilvægt að hvíld eldissvæða yrði stýrt af raunástandi botndýralífs, líkt og framkvæmdaraðili áformaði. Með hliðsjón af boðaðri verktilhögun, vöktun og viðbragðsáætlun taldi stofnunin ólíklegt að heimild til að stytta hvíldartíma myndi leiða til neikvæðari áhrifa á ástand sjávar en væru vegna núverandi starfsemi í firðinum, enda myndi ástand eldissvæða stýra útsetningu seiða.

Var það lokaniðurstaða Skipulagsstofnunar að þeir þættir sem féllu undir eðli framkvæmd-arinnar, staðsetningu og eiginleika hennar kölluðu ekki á að framkvæmdin undirgengist mat á umhverfisáhrifum. Í rökstuðningi stofnunarinnar var tiltekið að fyrirhuguð breyting á fyrirkomulagi hvíldartíma fæli hvorki í sér breytingu á stærð og umfangi framkvæmdar né nýtingu náttúruauðlinda eða aukna úrgangsmyndun. Breytingin kynni að fela í sér aukið álag á tilteknum svæðum en minna á öðrum. Áhrif af breyttum hvíldartíma kynnu fyrst og fremst að felast í auknu álagi á botndýralíf og ástand sjávar á tilteknum svæðum, sem og mögulega aukinni hættu á að fisksjúkdómar og sníkjudýr næðu fótfestu í eldiskvíum með mögulegum áhrifum á villta laxfiska í nágrenni fiskeldis. Með hliðsjón af vöktun og mögulegum mótvægisaðgerðum, þ.m.t. mögulegum viðbrögðum og inngripum framkvæmdaraðila ef tilefni væri til, þá væri breyttur hvíldartími ekki líklegur til að valda verulegum óafturkræfum umhverfisáhrifum. Tók stofnunin og fram að í starfsleyfi væru skýr ákvæði um hvernig vöktun og samráði við Umhverfisstofnun skuli háttað í aðdraganda útsetningar seiða, sem og hvaða skilyrði þurfi að vera fyrir hendi svo heimilt sé að setja seiði út í eldissvæði. Vísaði stofnunin til þess að lúsalyf hefðu verið notuð í þrjú ár í röð í eldi í Arnarfirði en lúsalyf kunni að hafa neikvæð áhrif á lífríki í nágrenni sjókvía. Það væri í höndum opinberra aðila að heimila slíka notkun en þeir gætu jafnframt gripið til annarra ráðstafana ef tilefni væri til. Ólíklegt mætti telja að lyfjanotkun yrði viðvarandi til lengri tíma vaknaði grunur um að hún hefði slæm áhrif á lífríki Arnarfjarðar.

Ljóst er að ekki er ætlast til þess að í ákvörðun um matsskyldu, vegna breytingar á framkvæmd sem undirgengist hefur mat á umhverfisáhrifum, séu metin að nýju umhverfisáhrif hinnar upprunalegu framkvæmdar, heldur einskorðast ákvörðunin við þau áhrif sem breytingin getur kallað fram. Sé talið líklegt að þau verði umtalsverð skal mat fara fram á þeim áhrifum eingöngu en ekki heildarframkvæmdarinnar. Reynsla af upprunalegu framkvæmdinni, vöktun og mótvægisaðgerðum vegna hennar kann hins vegar að gefa vísbendingu um hvaða þætti breytingin geti haft áhrif á og þá hverjar áherslur ættu að vera í tilkynningu framkvæmdaraðila til ákvörðunar um matsskyldu, málsmeðferð Skipulagsstofnunar og matsskylduákvörðun. Að þessu virtu var að áliti úrskurðarnefndarinnar lagt mat á þá þætti sem máli skiptu um það hvort umtalsverð umhverfisáhrif hlytust af framkvæmdinni, svo sem hún var kynnt, og tók Skipulagsstofnun tillit til viðeigandi viðmiða 2. viðauka nefndra laga við það mat. Stofnunin aflaði umsagna sem hluta af rannsókn málsins á grundvelli 3. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000, sbr. og 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, fékk fram frekari sjónarmið umsagnaraðila og lagði að lokum sjálfstætt mat á það hvort framkvæmdin skyldi háð mati á umhverfisáhrifum. Tók stofnunin mið af vöktun, mótvægisaðgerðum og viðbragðsáætlun framkvæmdaraðila vegna starfseminnar sem tók frekari breytingum á meðan á málsmeðferð stofnunarinnar stóð. Rannsókn málsins var því fullnægjandi og færði Skipulagsstofnun viðhlítandi rök að þeirri niðurstöðu sinni að breyting á hvíldartíma eldissvæða væri ekki líkleg til að valda svo umtalsverðum umhverfisáhrifum að mat á þeim þyrfti að fara fram.

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið, og þar sem meðferð málsins var ekki áfátt að öðru leyti, verður kröfu kærenda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar hafnað.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu á ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 11. desember 2019 um að breyting á hvíldartíma eldissvæða í Arnarfirði skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum.