Skip to main content
Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála
jún 16
Love0

135/2020 Vogar vatnsból

Með

Árið 2021, mánudaginn 14. júní, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Sæmundsson jarðfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 135/2020, kæra á ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 9. nóvember 2020 um að nýtt vatnsból fyrir þéttbýlið Voga á Vatnsleysuströnd skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 14. desember 2020, er barst nefndinni sama dag, kæra Reykjaprent ehf., eigendur að fasteigninni Heiðarland Vogajarða (L206748), þá ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 9. nóvember 2020 að nýtt vatnsból fyrir þéttbýlið Voga á Vatnsleysuströnd skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Skipulagsstofnun 21. janúar 2021.

Málavextir: Hinn 17. september 2020 barst Skipulagsstofnun til ákvörðunar um matsskyldu tilkynning Sveitarfélagsins Voga um fyrirhugaða framkvæmd við nýtt vatnsból til öflunar neysluvatns fyrir þéttbýlið í Vogum skv. 6. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, sbr. lið 10.25 í 1. viðauka við lögin. Er fyrirhugað vatnsból innan jarðarinnar Heiðarlands Vogajarða sem er í sameign kærenda, framkvæmdaraðila auk fleiri aðila.

Í greinargerð sem fylgdi tilkynningunni kom m.a. fram að ástæða framkvæmdarinnar væri að núverandi vatnsbóli stafaði mengunarhætta af Reykjanesbrautinni sem sé innan grannsvæðis vatnsverndar fyrir vatnsbólið. Nýtt vatnsból verði staðsett sunnan Reykjanesbrautar, um 800 m frá mislægum gatnamótum Reykjanesbrautar og Vogabrautar. Feli framkvæmdin í sér borholur, dæluhús, þjónustuveg og lagningu stofnlagnar vatnsveitu að núverandi stofnlögn. Þá verði afmarkað brunnsvæði og grannsvæði umhverfis borholurnar í samræmi við reglugerð nr. 536/2001 um neysluvatn, sbr. og reglugerð nr. 796/1999 um varnir gegn mengun vatns. Samkvæmt Aðalskipulagi Voga 2008-2028 sé svæðið óbyggt. Hluti þess sé á náttúruminjaskrá auk þess sem það sé innan fjarsvæðis núverandi vatnsbóls sem sé við Vogavík. Þegar undirbúningur hafi hafist 2018 við virkjun hins nýja vatnsbóls hafi meðeigendur sveitarfélagsins að landinu viljað aðra staðsetningu en þá sem aðalskipulagsuppdráttur hafi gert ráð fyrir. Hafi verið ákveðið að heimila færslu vatnsbólsins um u.þ.b. 500 m frá þeim stað sem upphaflega hafi verið áætlaður. Tillaga að breytingu á aðalskipulagi sveitarfélagsins sem feli í sér breytta staðsetningu hafi verið auglýst 13. maí 2020 og tók gildi með auglýsingu þess efnis í B-deild Stjórnartíðinda 11. janúar 2021. Í deiliskipulagi sem tekið hafi gildi 2. febrúar 2021 sé ákveðin ný staðsetning vatnsbóls ásamt afmörkun brunn- og grannsvæða, svo og afmörkun byggingarreits, en innan hans verði borholur staðsettar ásamt dæluhúsi og lega stofnvatnslagnar og þjónustuvegar að brunnsvæðinu. Þá kom fram í greinargerðinni að það svæði sem vatnsból, brunnsvæði og hluti grannsvæðis nái til sé á náttúruminjaskrá. Framkvæmdir verði á Þráinsskjaldarhrauni, en það njóti verndar skv. 61. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd. Framkvæmdir muni ekki hafa áhrif á þá þætti sem ætlunin sé að vernda samkvæmt lýsingu í náttúruminjaskrá og verði því ekki fjallað um það frekar.

Skipulagsstofnun leitaði umsagna Sveitarfélagsins Voga, Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja, Minjastofnunar Íslands, Náttúrufræðistofnunar Íslands, Orkustofnunar, Umhverfisstofnunar og Vegagerðarinnar. Umbeðnar umsagnir bárust í september og október 2020.

Í umsögn Umhverfisstofnunar, dags. 9. október 2020, kom fram að 29. september s.á. hefði stofnunin veitt umsögn um frummatskýrslu vegna aukinnar framleiðslu hjá Stofnfiski við Vogavík. Þar hafi komið fram að fiskeldið myndi taka yfir þær borholur sem nú væru notaðar fyrir neysluvatn sveitarfélagsins og vegna stækkunarinnar þurfi sveitarfélagið að sækja neysluvatn annað. Þetta komi ekki fram í greinargerð framkvæmdaraðila og telji stofnunin ekki skýrt hver ástæða framkvæmdarinnar sé og hvort brýnir almannahagsmunir séu fyrir hendi, sbr. 61. gr. laga nr. 60/2013. Áhrif framkvæmdarinnar  á jarðmyndanir verði óafturkræf og talsvert neikvæð á hraun sem njóti verndar, en áhrifin ættu að vera staðbundin. Í tilkynningarskýrslu hefði átt að fjalla um valkostagreiningu sem fram hafi farið um staðsetningu borholunnar, þ.e. valkosti merktum VB-2 í gildandi aðalskipulagi Voga og valkosti merktum V2 á mynd 3 í viðauka 1 með greinargerð borið saman við valinn kost og ef til vill fleiri kosti og umhverfisáhrif þeirra. Þá telji stofnunin mikilvægt að vatnstakan hafi engin áhrif á vatnsstöðu Snorrastaðatjarna, að vatnsstaða þeirra verði könnuð áður en framkvæmdir hefjist og vöktuð reglubundið eftir að framkvæmdum ljúki svo hægt sé að bregðast við ef neikvæð áhrif komi í ljós. Þá mætti bæta umfjöllun um valkosti og skýra betur frá fyrirhuguðu samráði við stofnunina um framkvæmdir. Verði tekið mið af ábendingum stofnunarinnar, þ.m.t. tillögum um vöktun auk frágangs á röskuðu svæði, í ákvörðun um matsskyldu og leyfi framkvæmdar telji stofnunin að áformuð framkvæmd sé ekki líkleg til að hafa umtalsverð umhverfisáhrif í för með sér. Í ljósi þessa telji stofnunin framkvæmdina ekki háða mati á umhverfisáhrifum.

Í umsögn Minjastofnunar, dags. 7. október 2020, kom fram að stofnunin teldi að skoða þyrfti þann möguleika vel að breyta staðsetningu vatnslagnarinnar frá borholunum að núverandi stofnlögn þannig að hún raskaði ekki minjum. Ef ekki yrði komist hjá því að raska fornleifum þyrfti að sækja um leyfi til slíks til Minjastofnunar, sbr. 21. gr. laga nr. 80/2012 um menningarminjar. Þá teldi stofnunin framkvæmdina ekki háða mati á umhverfisáhrifum.

Framkvæmdaraðila var gefinn kostur á að koma að athugasemdum vegna umsagna, sem hann og gerði með bréfum, dags. 23. október 2020. Þar kom fram að framkvæmd Stofnfisks væri ekki ástæða þess að gera ætti nýtt vatnsból fyrir sveitarfélagið. Á sínum tíma hafi sveitarfélagið gert samning við Stofnfisk um afnot af borholum á lóð eldisstöðvarinnar til neysluvatnsvinnslu fyrir íbúa sveitarfélagsins. Vatnsbólið hafi frá upphafi verið ætlað til bráðabirgða, enda liggi Reykjanesbrautin um grannsvæði vatnsverndar þess. Í ársbyrjun 2018 hafi Stofnfiskur sagt samningnum upp og nú sé unnið að flutningi vatnsbólsins. Bendi líkanareikningar til þess að svæðið við Snorrastaðatjarnir þoli afar mikið vatnsnám. Snorrastaðatjarnir séu nokkrar litlar og grunnar tjarnir sem sitji í sigdældum sem séu í tengslum við sprungur í Þráinsskjaldarhrauni. Í tjörnunum gæti flóðs og fjöru. Auk þess hafi úrkoma nokkur áhrif. Náttúrulegar sveiflur á vatnsborði tjarnanna séu allnokkrar og talsvert meiri en sem nemi áætlaðri lækkun grunnvatnsborðs vegna vatnsvinnslunnar. Því sé ekki talin ástæða til að vakta vatnsstöðu tjarnanna.

Staðsetning vatnsbólsins á aðalskipulagsuppdrætti hafi ekki verið nákvæm, enda hafi ekki verið gerðar grunnvatnsrannsóknir á þeim tíma. Forsendur fyrir þeirri staðsetningu hafi því ekki byggt á staðreyndum. Fyrir nokkrum árum hafi verið boruð könnunarhola til að meta staðsetningu vatnsbóls fyrir Voga, en staðsetning á könnunarholu þar sem vatnsvinnsla muni fara fram sé fjær Reykjanesbraut en V2 og sé því álitin minni hætta á að vatnsbólið verði fyrir mengun frá veginum. Einnig hafi staðsetningin verið niðurstaða samráðs við eigendur landsins þar sem vatnsbólið verði. Heilnæmi neysluvatns séu grundvallarhagsmunir fyrir íbúa sveitarfélagsins og af þeim kostum sem Umhverfisstofnun nefni verði vatnsbólið staðsett sem fjærst Reykjanesbrautinni og mögulegri uppsprettu mengunar. Það sé því varla raunhæft að bera fyrirhugaða staðsetningu vatnsbólsins saman við kosti sem í raun komi ekki til greina.

Ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsskyldu framkvæmdarinnar lá fyrir 9. nóvember 2020. Kemur fram að á grundvelli fyrirliggjandi gagna sé það niðurstaða Skipulagsstofnunar að fyrirhuguð framkvæmd sé ekki líkleg til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif, sbr. þau viðmið sem tilgreind séu í 2. viðauka laga nr. 106/2000. Því skuli framkvæmdin ekki háð mati á umhverfisáhrifum.

Málsrök kærenda: Kærendur taka fram að fyrir liggi að umrædd framkvæmd sé fyrirhuguð innan landsvæðis sem sé að hluta í eigu þeirra. Þrátt fyrir það hafi Skipulagsstofnun ekki leitað eftir áliti eða umsögn þeirra áður en stofnunin hafi tekið ákvörðun um það hvort framkvæmdin skyldi háð mati á umhverfisáhrifum. Raunar sé hvergi tilgreint í ákvörðun Skipulagsstofnunar eða öðrum gögnum málsins að framkvæmdin sé innan eignarlands sem sé meðal annars í eigu kærenda. Með því að kanna ekki eignarhald á því landi sem hafi komið til skoðunar, m.a. í því skyni að leita eftir afstöðu þeirra landeigenda sem augljósra hagsmuna eigi að gæta, hafi Skipulagsstofnun brotið gegn rannsóknarreglunni og andmælareglunni, sem séu m.a. lögfestar í 10. og 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og endurspeglist einnig í ákvæðum laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Að auki sé byggt á því að með því að leita ekki umsagnar landeigenda hafi Skipulagsstofnun einnig virt að vettugi ákvæði 72. gr. stjórnarskrárinnar.

Í 3. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000 segi að við ákvörðun um matsskyldu skuli leita álits leyfisveitanda, framkvæmdaraðila og annarra eftir eðli máls hverju sinni. Í mörgum tilvikum sé framkvæmdaraðili jafnframt eigandi að öllu því landi sem viðkomandi framkvæmd taki til. Þegar svo hagi ekki til eigi í öllum tilvikum að veita þinglýstum eigendum færi á að veita umsögn um það hvort framkvæmd á landi þeirra skuli háð mati á umhverfisáhrifum. Þar að auki sé vandséð hverjir þekki betur til umrædds landsvæðis en landeigendur og ekki verði sagt að slík álitsumleitan sé íþyngjandi fyrir Skipulagsstofnun á neinn hátt.

Við meðferð málsins hjá Skipulagsstofnun hafi sveitarfélagið meðal annars lagt fram skýrslu frá Íslenskum orkurannsóknum (ÍSOR) um könnunarholu sem gerð hafi verið á svæðinu. Þar komi fram á sjöundu blaðsíðu að landeigendur hafi haft aðgang að sérfræðingum. Með þetta í huga hefði Skipulagsstofnun átt að láta sér til huga koma að landeigendur kynnu að hafa eitthvað til málanna að leggja, eða að minnsta kosti sérfræðingar á þeirra vegum. Til viðbótar verði að hafa hugfast að fyrirhuguð framkvæmd verði á svæði sem njóti verndar samkvæmt 61. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd, auk þess sem vatnsból, brunnsvæði og hluti grannsvæðis verði á svæði sem sé á náttúruminjaskrá. Því beri lögum samkvæmt að forðast að raska svæðinu nema brýna nauðsyn beri til.

Eftir að hin kærða ákvörðun hafi legið fyrir hafi forsvarsmaður eins kærenda sent erindi til Skipulagsstofnunar með tölvupósti 30. nóvember 2020 og upplýst að hinu áformaða vatnsbóli væri ætlaður staður í landi sem væri í sameign nokkurra aðila. Þá hafi verið gerð athugasemd við að landeigendum hafi ekki verið gefinn kostur á að tjá sig um málið eða taka að öðru leyti þátt í meðferð þess áður en ákvörðun var tekin um matsskyldu. Um væri að ræða verulegan annmarka á meðferð máls og hafi verið óskað eftir því að ákvörðun yrði afturkölluð eða að öðrum kosti málið endurupptekið.

Skipulagsstofnum hafi svarað erindinu með tölvupósti 11. desember 2020 og í svarinu hafi komið fram að fallist væri á að landeigendur gætu fallið undir þá hagsmunaaðila sem skylt væri að leita álits hjá samkvæmt 3. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000. Á hinn bóginn segi í svari Skipulagsstofnunar að þar sem landeigendur séu ekki nefndir sérstaklega í ákvæðinu þurfi að meta í hverju tilviki fyrir sig hvort veita eigi þeim andmælarétt á grundvelli þess. Hafi Skipulagsstofnun talið að þau gögn sem hún hefði haft undir höndum við töku ákvörðunarinnar hafi leitt í ljós að legið hafi fyrir nægilegar eða fullnægjandi upplýsingar um málið. Að auki hafi stofnunin vísað til þess að fyrir hafið legið athugasemdir landeigenda við breytingu á aðalskipulagi sveitarfélagsins Voga vegna fyrirhugaðs vatnsbóls. Þá segði í erindinu: „Umsögn Reykjaprents ehf. hefði ekki breytt niðurstöðu ákvörðunarinnar, hefði hún komið fram, í ljósi þeirra gagna sem stofnunin hafði undir höndum.“ Hefði verið „augljóslega óþarft“ að leita umsagnar landeiganda og verið vísað til niðurlags 13. gr. stjórnsýslulaga.

Ótækt sé af hálfu stofnunarinnar að halda því fram að gögn frá framkvæmdaraðila og umsagnir opinberra aðila geti komið í stað afstöðu landeigenda sem eigi augljósra hagsmuna að gæta í málinu. Þá sé beinlínis rangt að halda því fram að athugasemdir vegna aðalskipulags sveitarfélagsins geti komið í stað umsagna um matsskyldu í þessu tilviki. Athugasemdir kærenda við aðalskipulag hafi verið allt annars eðlis og ekki haft með það að gera hvort framkvæmdin skuli háð mati á umhverfisáhrifum. Sú handvömm Skipulagsstofnunar að hafa ekki leitað umsagnar landeigenda hafi falið í sér verulegan annmarka sem leiði til þess að ákvörðun um matsskyldu sé ógildanleg stjórnvaldsákvörðun. Ókleift sé að taka ákvörðun um matsskyldu fyrr en kærendum og eftir atvikum öðrum landeigendum og hagsmunaaðilum hafi verið gefinn kostur á að kynna sér öll gögn málsins og veita umsögn.

Hvað efni ákvörðunar Skipulagsstofnunar varði þá byggi kærendur meðal annars á því að mat stofnunarinnar á fyrirliggjandi valkostagreiningu hafi stuðst við ófullnægjandi rannsókn. Niðurstaða stofnunarinnar, um að ekki sé þörf á mati á umhverfisáhrifum, valdi því að sveitarfélagið geti nú haldið áfram með undirbúning framkvæmda án þess að viðhlítandi valkostagreining fari fram.

Þá sé bent á að sveitarfélagið hafi ekki lagt fram minnisblað frá ÍSOR, sem beri heitið „Fljótaskrift um vatnsvernd við ógert vatnsból fyrir Voga“, dags. 16. október 2017, við meðferð málsins. Að mati kærenda hefði Skipulagsstofnun þurft að hafa minnisblaðið til hliðsjónar þegar tekin hafi verið ákvörðun um matsskyldu.

Einnig séu gerðar athugasemdir við rangfærslur varðandi staðsetningu fyrirhugaðs vatnsbóls í tilkynningu framkvæmdaraðila til Skipulagsstofnunar 16. september 2020. Þar segi að í samráði við landeigendur hafi fyrirhuguð staðsetning vatnsbóls verið færð um 500 m frá þeim stað sem gert hafi verið ráð fyrir í aðalskipulagi sveitarfélagsins. Hér sé of mikið gert úr aðkomu landeigenda við val á staðsetningu og séu vegalengdir beinlínis rangar og í ósamræmi við tillögu að deiliskipulagi um nýtt vatnsból frá nóvember 2019. Hið rétta sé að samhliða vinnu við deiliskipulag fyrir nýtt vatnsból hafi verið gerð breyting á aðalskipulagi sem hafi meðal annars falist í því að staðsetning á fyrirhuguðu vatnsbóli hafi verið flutt um 1,5 km til suðvesturs frá þeim stað sem gert hafi verið ráð fyrir í gildandi aðalskipulagi. Með eðlilegri árvekni hefði Skipulagsstofnun átt að koma auga á þetta misræmi og rannsaka í samræmi við hlutverk sitt, meðal annars með því að óska eftir afstöðu landeigenda eins og stofnuninni hafi borið skylda til. Hvorki kærendur né aðrir landeigendur hafi gert athugasemd við fyrri staðsetningu vatnsbóls í aðalskipulagi heldur hafi HS Veitur, samkvæmt tillögu ÍSOR, óskað eftir þessum flutningi vatnsbólsins milli svæða með bréfi til sveitarfélagsins, dags. 16. október 2017. Kærendur hafi þó gert tillögu að lítilsháttar tilfærslu innan þess svæðis sem ÍSOR hafi lagt til.

Málsrök Skipulagsstofnunar: Af hálfu Skipulagsstofnunar kemur fram að framkvæmdir sem tilgreindar séu í flokki B í 1. viðauka laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum skuli háðar slíku mati þegar þær geti haft í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif vegna umfangs, eðlis eða staðsetningar, sbr. 1. mgr. 6. gr. laganna. Umtalsverð umhverfisáhrif séu skilgreind í staflið p í 1. mgr. 3. gr. laga nr. 106/2000 sem veruleg óafturkræf umhverfisáhrif eða veruleg spjöll á umhverfinu sem ekki sé hægt að fyrirbyggja eða bæta úr með mótvægisaðgerðum. Við ákvörðun um matsskyldu skuli Skipulagsstofnun fara eftir viðmiðum í 2. viðauka laganna. Upplýsingaöflun stofnunarinnar í aðdraganda ákvörðunar um matsskyldu taki mið af framangreindu. Það sé ekki útilokað að í einhverjum tilvikum geti verið þörf á því að leita upplýsinga hjá landeigendum til að tryggja að mál sé nægilega upplýst til að hægt sé að taka ákvörðun um hvort framkvæmd geti haft í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif með hliðsjón af viðmiðum í 2. viðauka laga nr. 106/2000. Í því tilviki sem hér um ræði hafi Skipulagsstofnun ekki talið þörf á því.

Ákvörðun um matsskyldu feli ekki í sér ráðstöfun á eignarréttindum. Með það í huga sé landeigendum almennt ekki gefið færi á að veita umsögn áður en stofnunin taki ákvörðun um hvort framkvæmd skuli háð mati. Þá sé í 11. gr. reglugerðar nr. 660/2015 um mat á umhverfisáhrifum ekki gerð krafa um að gögn um eignarhald á landi, sem framkvæmd snerti, skuli fylgja tilkynningu framkvæmdarinnar. Hins vegar geti það átt við, eftir eðli máls, að gefa landeigendum kost á að tjá sig áður en ákvörðun sé tekin. Um það atriði sé fjallað í tölvupósti Skipulagsstofnunar til eins kærenda 11. desember 2020. Stofnunin hafi hvorki brotið gegn rannsóknar- og andmælareglu stjórnsýsluréttarins né virt að vettugi 72. gr. stjórnarskrárinnar. Eins og fram komi í umræddum tölvupósti hafi legið fyrir nægilegar eða fullnægjandi upplýsingar um málið. Að virtu efni þeirra gagna sem vitnað sé til í póstinum hafi stofnunin ekki talið tilefni til að leita umsagnar landeigenda áður en tekin hafi verið ákvörðun í málinu. Í tölvupóstinum segi ennfremur að umsögn kærandans hefði ekki breytt niðurstöðu ákvörðunarinnar, hefði hún komið fram, í ljósi þeirra gagna sem stofnunin hefði haft undir höndum. Með þetta í huga hafi stofnuninni ekki verið skylt að gefa landeigendum kost á að tjá sig á grundvelli 3. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000 og 13. gr. stjórnsýslulaga. Skilyrðið í niðurlagi 13. gr. um að „slíkt sé augljóslega óþarft“ hafi verið uppfyllt.

Í málinu hafi legið fyrir skýrsla ÍSOR sem hafi það hlutverk að vinna að verkefnum og rannsóknum á sviði náttúrufars, orkumála og annarra auðlindamála. Með hliðsjón af þessu hlutverki verði að ætla að afstaða stofnunarinnar hafi mikið vægi. Verði ekki séð að sjónarmið landeigenda eða sérfræðinga þeirra geti vegið þyngra en álit sérfræðinga hjá ÍSOR. Þetta verði að hafa í huga við mat á því hvort veita hefði átt landeigendum umsagnarrétt eða rétt til að sjá sig áður en Skipulagsstofnun hafi tekið hina kærðu ákvörðun.

Á bls. 6 í hinni kærðu ákvörðun sé að finna skilmerkilega umfjöllun um verndargildi svæðisins sem framkvæmdin sé fyrirhuguð á. Umfjöllunin beri með skýrum hætti með sér að stofnunin hafi litið til þeirrar verndar sem sé á svæðinu. Þar komi m.a. fram að rask verði á Þráinsskjaldarhrauni sem njóti verndar skv. 61. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd. Það verði þó að mestu á svæði sem þegar hafi verið raskað og séu áhrifin staðbundin. Þá sé vikið að því að vatnsból, brunnsvæði og hluti grannsvæðis sé á svæði sem sé á náttúruminjaskrá. Þá njóti sama svæði einnig hverfisverndar í aðalskipulagi Sveitarfélagsins Voga. Skilmálar hverfisverndar séu að stefnt skuli að friðlýsingu svæðisins sem fólkvangs. Loks sé fyrirhugað framkvæmdasvæði innan fjarsvæðis núverandi vatnsbóls í Vogavík.

Athugasemdir kærenda við breytingu á aðalskipulaginu hafi ekki ráðið úrslitum eða haft verulega þýðingu heldur önnur þau gögn sem nefnd séu í áðurgreindum tölvupósti frá 11. desember 2020.

Í tilkynningu framkvæmdaraðila sé vikið að því að staðsetning vatnsbólsins og afmörkun verndarsvæða umhverfis vatnsbólið hafi verið unnin í samráði við landeigendur á svæðinu og ÍSOR og hafi fyrirhuguð staðsetning vatnsbólsins verið færð um 500 m frá þeim stað sem gert hafi verið ráð fyrir í aðalskipulagi. Telji þeir þörf á því geti kærendur og aðrir landeigendur komið sjónarmiðum sínum, sem varði umhverfisáhrif framkvæmda við vatnsbólið, á framfæri við leyfisveitendur áður en þeir veiti framkvæmda-, byggingar-, starfs- og nýtingarleyfi.

Í umsögn Umhverfisstofnunar frá 9. október 2020 sé vikið að valkostum sem lúti að lagningu vegar og stofnlagnar. Telji stofnunin að í tilkynningu hefði átt að fjalla um valkostagreiningu sem fram hafi farið um staðsetningu borholu. Framkvæmdaraðili, sem sé Sveitarfélagið Vogar, hafi svarað þessari umsögn með bréfi, dags. 23. október 2020. Þar komi fram að það hafi varla verið raunhæft að bera fyrirhugaða staðsetningu vatnsbólsins saman við kosti sem í raun komi ekki til greina. Skipulagsstofnun leggi áherslu á að í tilkynningarskylduferli, sem matsskylduákvörðun sé hluti af og mælt sé fyrir um í lögum nr. 106/2000 og reglugerð nr. 660/2015, sé ekki gerð krafa um að greining á valkostum og samanburður á áhrifum þeirra á umhverfið farið fram. Hins vegar sé slík krafa gerð þegar framkvæmd þurfi að undirgangast mat á umhverfisáhrifum, sbr. 1. mgr. 8. gr. og 3. mgr. 9. gr. laganna.

Skýrsla ÍSOR um könnunarholu á áformuðu vatnsbólasvæði og þörf á vatnsvernd hafi fylgt viðauka 1 með tilkynningu framkvæmdaraðila. Skýrslan sé frá nóvember 2017. Einn af þeim sem hafi unnið skýrsluna hafi einnig gert það minnisblað sem kærendur vísi til. Í skýrslunni sé m.a. vitnað til umrædds minnisblaðs og það talið upp í heimildaskrá með skýrslunni. Fái stofnunin því ekki séð að það sé verulegur annmarki á hinni kærðu ákvörðun þótt stofnunin hafi ekki haft umrætt minnisblað undir höndum þegar ákvörðunin hafi verið tekin. Á bls. 3-4 í hinni kærðu ákvörðun sé vikið að rannsókn ÍSOR og þeim svörum framkvæmdaraðila að samkvæmt rannsókninni bendi líkanareikningar Vatnaskila á niðurdráttaráhrifum vatnstöku á svæðinu við Snorrastaðatjarnir til þess að svæðið þoli afar mikið vatnsnám. Í kaflanum um eðli framkvæmdar lýsi Skipulagsstofnun þeirri afstöðu sinni, með hliðsjón af fyrirliggjandi rannsóknum, að litlar líkur séu á að vinnsla á 100 l/sek af neysluvatni sé líkleg til að hafa áhrif á grunnvatnsstöðu eða jafnvægi ferskvatnslinsu og jarðsjóar.

Með breytingu á aðalskipulaginu, sem staðfest hafi verið af Skipulagsstofnun 17. desember 2020, hafi staðsetning vatnsbólsins verið flutt um 1,5 km til suðvesturs frá þeim stað þar sem gert væri ráð fyrir að það yrði staðsett samkvæmt gildandi aðalskipulagi. Skipulagsstofnun fái hins vegar ekki séð hvernig rangfærsla sem varði vegalengdir eða að of mikið sé gert úr aðkomu landeigenda geti leitt til þess að matsskylduákvörðun sé haldin verulegum annmörkum. Stofnunin hafi tekið afstöðu til matsskyldu þeirrar framkvæmdar sem framkvæmdaraðili hafi lagt fram. Í ákvörðun Skipulagsstofnunar hafi komið fram að áformuð grunnvatnsvinnsla væri ekki í samræmi við þágildandi aðalskipulag. Nákvæm staðsetning samkvæmt þágildandi aðalskipulagi hefði hins vegar ekki þýðingu varðandi möguleg umhverfisáhrif tilkynntrar staðsetningar.

Athugasemdir framkvæmdaraðila: Af hálfu Sveitarfélagsins Voga sem framkvæmdaraðila er tekið undir sjónarmið Skipulagsstofnunar. Ekki hafi verið nauðsynlegt að leita umsagnar kærenda sérstaklega áður en ákvörðun um matsskyldu hafi verið tekin. Málið hafi verið að fullu upplýst þegar Skipulagsstofnun hafi tekið hina kærðu ákvörðun. Ekki hafi verið ágreiningur  um staðsetningu vatnsbólsins, hvorki við kærendur né aðra.

Sjónarmið landeigenda hafi legið skýrt fyrir í málinu, eins og fram komi í athugasemdum Skipulagsstofnunar. Í fylgiskjali nr. 5 með kæru komi til að mynda skýrt fram á bls. 2 að landeigendur, þ.m.t. kærendur, geri ekki athugasemd við umrædda staðsetningu vatnsbólsins: „Undirritaðir aðilar eru fylgjandi því, að vatnsbólið verði fært á þann stað, sem fyrirhugaður er. Teljum við það öruggari staðsetningu til framtíðar heldur en áður fyrirhugað vatnsból, svo að ekki sé talað um núverandi vatnsból.“ Kærendur hafi ekki lagt fram nein gögn eða gert grein fyrir viðbótar sjónarmiðum eða málsástæðum sem hafi einhverja efnislega þýðingu og hefðu getað haft áhrif á niðurstöðu Skipulagsstofnunar í málinu.

Vatnsbólið hafi að beiðni landeigenda sjálfra, þ.m.t. kærendum, verið fært á núverandi stað frá þeim stað sem aðalskipulagið hafi áður gert ráð fyrir. Af einhverjum ástæðum virðist kærendur nú halda því fram að færslan hafi verið gerð að beiðni HS veitna. Vissulega sé rétt að formleg beiðni um færslu vatnsbólsins hafi komið frá HS veitum. Ástæða þess að HS veitur hafi óskað eftir því hafi hins vegar verið beiðni landeigenda. Landeigendur hafi óskað eftir því að vatnsbólið yrði fært til að koma ekki í veg fyrir uppbyggingu á þeim stað sem aðalskipulag hafi áður gert ráð fyrir að vatnsbólið yrði. Megi m.a. vísa um þetta til umfjöllunar í tölvupósti lögmanns eigenda frá 14. ágúst 2017 þar sem segi m.a.: „Við erum samþykk því, að HS veitur fái leyfi til þess að bora rannsóknarholu á þeim stað, sem farið er fram á (borstað samkvæmt tillögu landeigenda, sbr. minnisblað ÍSOR 12. júlí 2017).“

Enginn ágreiningur hafi verið við kærendur eða aðra landeigendur um staðsetningu vatnsbólsins eða vatnstökuna sem slíka eftir að því hafi verið fundinn nýr staður. Ágreiningurinn hafi annars vegar snúið að því hvort sveitarfélagið gæti eignast landið eða hvort það yrði leigt og hins vegar um verð fyrir landið og réttindin, sbr. t.d. svarpóst lögmanns sameigenda sveitarfélagsins að því landi sem um ræði frá 17. desember 2019. Þetta sé að auki staðfest í síðustu málsgrein í III. kafla bréfs nefndra aðila, þ.m.t. kærenda, frá 4. nóvember 2020 til Atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins vegna beiðni sveitarfélagsins um heimild til eignarnáms, en þar segi: „Áherslu ber að leggja á það að eignarnámsþolar hafa ekki lagst gegn áformum eignarnema um nýtt vatnsból sem slíkum. Ágreiningur aðila helgast alfarið af því að eignarnemi telur eignarnámsþola ekki eiga rétt til sanngjarns endurgjalds fyrir nýtingu auðlindar í þeirra eigu. Engar eðlilegar samningaviðræður um endurgjald fyrir þessa auðlind hafi farið fram milli aðila, hvað þá að slíkar samningaviðræður hafi verið fullreyndar. Þegar því er haldið fram af hálfu eignarnema er í reynd átt við það að eignarnemi telji sig ekki þurfa að eiga í neinum raunverulegum viðræðum við eignarnámsþola þar sem farið sé bil beggja.“

Þá hafi Skipulagsstofnun ekki virt að vettugi réttindi kærenda sem varin séu af eignarréttarákvæði stjórnarskrárinnar enda felist ekki í ákvörðun stofnunarinnar nein skerðing á réttindum kærenda, eða eftir atvikum annarra landeigenda. Engin takmörkun á rétti til nýtingar eða afsal á eignarréttindum felist í hinni kærðu ákvörðun. Þá felist ekki í henni nein heimild til framkvæmda og/eða nýtingar en slíkar ákvarðanir krefjist sérstakra stjórnvaldsákvarðana sem séu eftir atvikum kæranlegar. Í ákvörðuninni felist eingöngu að ekki þurfi að fara í sérstakt mat á umhverfisáhrifum vegna framkvæmdarinnar. Ákvörðunin lúti því að almannahagsmunum m.t.t. sjónarmiða um vernd umhverfisins, en ekki að einstaklingshagsmunum kærenda. Engu breyti því fyrir lögmæti ákvörðunarinnar hvort leitað hafi verið eftir sjónarmiðum landeigenda enda varði ákvörðunin ekki lögvarða hagsmuna kærenda beint.

Í 4. kafla ákvörðunar Skipulagsstofnunar sé gerð grein fyrir athugasemdum einstakra umsagnaraðila, m.a. Umhverfisstofnunar vegna staðsetningar á borholum. Eins og gerð sé grein fyrir í hinni kærðu ákvörðun hafi verið leitað eftir frekari upplýsingum frá sveitarfélaginu um tilgang framkvæmdarinnar og upplýsinga um staðsetningarkosti. Þegar staðsetning vatnsbólsins á aðalskipulagsuppdrætti hafi verið valin hafi ekki legið fyrir rannsóknir á grunnvatni til grundvallar staðsetningunni. Ákveðið hafi verið að færa vatnsbólið að teknu tilliti til beiðni sameigenda landsins, þ.m.t. kærenda. Ný staðsetning hafi að auki verið talin ákjósanlegri en fyrri staðsetning þar sem hún hafi verið fjær Reykjanesbraut og eðli máls fylgi því minni hætta á mengun. Þá liggi fyrir að núverandi staðsetning hafi síður í för með sér röskun á ósnortnu hrauni, enda sé hún á svæði sem hafi þegar verið raskað. Fyrri staðsetning hafi hins vegar verið á svæði sem lítt eða ekkert hafi verið raskað. Ný staðsetning hafi því dregið úr áhrifum á óraskað hraun.

Við mat Skipulagsstofnunar hafi verið vísað til þess að þrátt fyrir að svæðið njóti verndar 61. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd muni rask sem fylgi framkvæmdinni vera að mestu á svæði sem þegar hafi verið raskað og áhrifin verði staðbundin. Þá hafi sérstaklega verið tekið fram að vegna mikilvægis Snorrastaðatjarna sem viðkomustaðar farfugla væri mikilvægt að framkvæmdir færu fram utan þess tíma sem farfuglar héldu til á svæðinu og að ákvæði þess efnis yrðu sett í framkvæmdaleyfi. Þá vilji sveitarfélagið benda á að sjónarmiða um vernd hrauns o.fl. hafi verið aflað í málinu með umsögnum þar til bærra aðila, s.s. Náttúrufræðistofnunar og Umhverfisstofnunar, auk þess sem Skipulagsstofnun hafi gætt að því sjálfstætt. Málið hafi því verið að fullu upplýst að þessu leyti þegar hin kærða ákvörðun hafi verið tekin.

Engu máli skipti að vinnuskjal sem aflað hafi verið frá ÍSOR á fyrri stigum málsins hafi ekki legið fyrir, enda hafi verið um að ræða vinnugagn sem aflað hafi verið á fyrri stigum. Hafi kærendur ekki bent á hvaða þýðingu það hafi við málið að það hafi ekki legið fyrir. Þá hafi rangar tilvísanir til vegalengda eða fjarlægða milli hins nýja vatnsbóls og eldri staðsetningar vatnsbóls í gögnum málsins enga þýðingu varðandi hina kærðu ákvörðun.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun Skipulagsstofnunar að fyrirhugað vatnsból fyrir Sveitarfélagið Voga, sem jafnframt er framkvæmdaraðili, skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum.

Fyrirhuguð framkvæmd var tilkynnt til Skipulagsstofnunar til ákvörðunar um matsskyldu skv. flokki B, sbr. lið 10.25 í 1. viðauka laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Framkvæmdir sem tilgreindar eru í flokki B skulu háðar mati á umhverfisáhrifum þegar þær geta haft í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif vegna umfangs, eðlis eða staðsetningar, sbr. 1. mgr. 6. gr. nefndra laga. Vinnsla grunnvatns eða íveita vatns í grunnvatn með 300 l/sek meðalrennsli eða meira á ári fellur undir flokk A, sbr. lið 10.24 í 1. viðauka laganna, en vinnsla grunnvatns eða íveita vatns í grunnvatn sem ekki fellur undir flokk A er í flokki B, sbr. lið 10.25. Þegar framkvæmdaraðili hefur tilkynnt Skipulagsstofnun um fyrirhugaða framkvæmd í flokki B, sbr. 2. mgr. nefndrar 6. gr., tekur stofnunin ákvörðun um hvort framkvæmdin skuli háð mati á umhverfisáhrifum í samræmi við 3. mgr. lagagreinarinnar.

Í p-lið 3. gr. laga nr. 106/2000 eru umhverfisáhrif skilgreind sem umtalsverð ef um er að ræða „veruleg óafturkræf umhverfisáhrif eða veruleg spjöll á umhverfinu sem ekki er hægt að fyrirbyggja eða bæta úr með mótvægisaðgerðum“. Í 3. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000 segir að við ákvörðun um matsskyldu skuli fara eftir viðmiðum í 2. viðauka við lögin, en þar eru þeir þættir sem líta ber til taldir upp í þremur töluliðum. Varða þeir eðli framkvæmdar, staðsetningu og gerð og eiginleika hugsanlegra áhrifa hennar, sbr. 1.-3. tl. í 2. viðauka. Undir hverjum tölulið er svo talinn upp fjöldi annarra liða sem skipta mismiklu máli vegna þeirrar framkvæmdar sem til skoðunar er hverju sinni. Jafnframt segir í nefndri 3. mgr. 6. gr. að Skipulagsstofnun skuli rökstyðja niðurstöðu sína um matsskyldu með hliðsjón af viðmiðum í 2. viðauka og að ef stofnunin ákveði að framkvæmd sé ekki matsskyld sé henni heimilt að setja fram ábendingar um tilhögun framkvæmdarinnar. Um síðastnefnd atriði, sem skeytt var við lögin með breytingalögum nr. 96/2019, segir í frumvarpi til þeirra laga að með breytingunni sé gerð skýrari krafa um innihald ákvörðunar Skipulagsstofnunar um matsskyldu. Henni beri við rökstuðning niðurstöðu sinnar að horfa til þeirra þátta í 2. viðauka sem skipti mestu máli hvað varðar framkvæmdina. Rökstuðningur eigi bæði við um ákvörðun um að framkvæmd skuli háð mati á umhverfisáhrifum og ákvörðun um að framkvæmd skuli ekki háð slíku mati. Skipulagsstofnun skuli byggja ákvörðun sína um matsskyldu á upplýsingum frá framkvæmdaraðila, en sé einnig heimilt að byggja ákvörðun sína á öðrum gögnum. Þar undir gætu til dæmis fallið forprófanir eða mat á umhverfisáhrifum sem fram hafi farið á grundvelli annarra laga og ábendingar sem henni berist frá öðrum, til dæmis stofnunum og almenningi.

Svo sem lýst er í málavöxtum leitaði Skipulagsstofnun umsagna Umhverfisstofnunar, Orkustofnunar, Náttúrufræðistofnunar, Heilbrigðiseftirliti Suðurnesja, Vegagerðarinnar, Minjastofnunar og Sveitarfélagsins Voga við meðferð málsins og gafst framkvæmdaraðila tækifæri til andsvara. Enginn umsagnaraðila taldi framkvæmdina háða mati á umhverfisáhrifum. Í umsögn Umhverfisstofnunar kom þó fram að mikilvægt væri að frágangur svæðis yrði á þann hátt að ummerki framkvæmdar yrðu sem minnst að þeim loknum. Við uppgræðslu á svæðum eftir rask minnti stofnunin á mikilvægi þess að nýta staðargróður. Ekki hefði komið skýrt fram í greinargerð framkvæmdaraðila hvert markmið vatnstökunnar væri og að ríkir almannhagsmunir þyrftu að liggja til grundvallar ætti að raska Þráinsskjaldarhrauni sem nyti verndar samkvæmt 61. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd. Þá kom fram í umsögn Umhverfisstofnunar að vakta ætti áhrif framkvæmdar á vatnstöðu og fuglalíf Snorrastaðatjarna, auk þess sem bæta mætti umfjöllun um valkosti og skýra betur frá fyrirhuguðu samráði við stofnunina um framkvæmdir. Yrði tekið mið af ábendingum stofnunarinnar, þ.m.t. ábendingum um vöktun auk frágangs á röskuðu svæði, í ákvörðunum um matsskyldu og leyfi til framkvæmdar, teldi stofnunin áformaða framkvæmd ekki líklega til að hafa í för með sér umtalsferð umhverfisáhrif. Í frekari upplýsingum framkvæmdaraðila kom fram að tilgangurinn væri að tryggja íbúum Sveitarfélagsins Voga aðgang að heilnæmu og öruggu neysluvatni. Núverandi vatnsból hefði frá upphafi verið fyrirhugað til bráðabirgða, enda lægi Reykjanesbrautin um grannsvæði vatnsverndar fyrir núverandi vatnsból og því væri fyrir hendi hætta á að neysluvatnið mengaðist. Þá teldi framkvæmdaraðili varla raunhæft að bera fyrirhugaða staðsetningu vatnsbólsins saman við kosti sem í raun komi ekki til greina.

Hin kærða ákvörðun Skipulagsstofnunar skiptist í nokkra kafla. Fyrirhugaðri framkvæmd er lýst, þ.e. áformum framkvæmdaraðila um vatnsból um 800 m sunnan Reykjanesbrautar sem feli í sér borun tveggja borhola, byggingu dæluhúss, lagningu allt að 750 m langs þjónustuvegar og lagningu stofnæðar vatnsveitu. Fjallað er um umhverfisáhrif framkvæmdarinnar eins og þeim var lýst í framlögðum gögnum framkvæmdaraðila og umsögnum umsagnaraðila hvað varðar áhrif á jarðmyndanir og gróður, grunnvatn, ásýnd og landslag, svo og á menningarminjar. Þá er vikið að skipulagi á svæðinu og leyfum sem framkvæmdin er háð. Í niðurstöðukafla sínum fjallar stofnunin um eðli framkvæmdarinnar og staðsetningu, auk gerðar og eiginleika hugsanlegra áhrifa hennar.

Tiltekur Skipulagsstofnun að við mat á því hvort tilkynningarskyld framkvæmd skuli háð mati á umhverfisáhrifum skuli taka mið af eðli framkvæmdar, svo sem stærð og umfangi framkvæmdar og nýtingu náttúruauðlinda, sbr. 1. tl. 2. viðauka laga nr. 106/2000. Með hliðsjón af fyrirliggjandi rannsóknum taldi Skipulagsstofnun litlar líkur á að áætluð vinnsla 100 l/sek af neysluvatni væri líkleg til að hafa áhrif á grunnvatnsstöðu eða jafnvægi ferskvatnslinsu og jarðsjóar. Þær rannsóknir sem fyrir lágu helst um þetta efni eru skýrsla ÍSOR frá nóvember 2017 sem fylgdi tilkynningu framkvæmdaraðila og minnisblað verkfræðistofunnar Vatnaskila frá 2015, en til þess er jafnframt vísað í nefndri skýrslu ÍSOR. Í minnisblaðinu kemur fram að líkanareikningar hafi verið framkvæmdir vegna áhrifa mismunandi mikillar vatnstöku, þ.e. 25 l/sek, 50 l/sek og 100 l/sek á tveimur stöðum. Gáfu niðurstöður líkanareikninga til kynna að nokkuð öflugur grunnvatnsstraumur rynni um fyrirhugaða vatnstökustaði á leið til sjávar í Vogavík. Mest reiknaði niðurdráttur í öllum tilfellum væri innan við 2 cm. Voru niðurstöður líkanareikninganna sýndar á myndum sem sýndi reiknaða dreifingu mengunarefnis frá Reykjanesbraut og Snorrastaðatjörnum. Skýrsla ÍSOR lýtur að borun könnunarholu á áformuðu vatnsbólasvæði og þörf á vatnsvernd og í skýrslunni er könnunarholan merkt inn á eina af myndum Vatnaskila. Könnunarholan er nokkuð sunnan annarrar þeirra staðsetningar sem minnisblað Vatnaskila laut að, fjær Reykjanesbraut en nær Snorrastaðatjörnum. Leiddu rannsóknir ÍSOR í ljós að niðurdráttur yrði hverfandi lítill en að breyting á seltuskilum gæti orðið umtalsverð. Líklega yrði þó hægt að afla ferskvatns fyrir Voga vandræðalaust. Lagði ÍSOR til brunnsvæði yrði afmarkað rúmt auk þess sem afmarkað yrði sérstakt svæði með aukna grannsvæðisvernd þar sem Snorrastaðatjarnir og nánasta umhverfi þeirra væri viðkvæmasti hluti svæðisins gagnvart yfirborðsvatnsmengun. Eru þessar og aðrar niðurstöður ÍSOR í skýrslunni mjög í samræmi við það sem áður hafði komið fram í minnisblaði stofnunarinnar, dags. 16. október 2017. Verður ekki séð að neinu skipti að nefnt minnisblað hafi ekki legið fyrir Skipulagsstofnun, en höfundur þess er jafnframt meðhöfundur skýrslu þeirrar sem fylgdi tilkynningu framkvæmdaraðila og lá fyrir stofnuninni.

Jafnframt er tiltekið í hinni kærðu ákvörðun að taka skuli mið af staðsetningu framkvæmdar, svo sem verndarákvæðum, einkum svæða sem njóta verndar skv. lögum um náttúruvernd, vegna fornleifa eða alþjóðlegra viðmiða. Einnig beri að líta til álagsþols náttúrunnar, einkum með tilliti til votlendissvæða, sérstæðra jarðmyndana og landslagsheilda, sbr. 2. tl. 2. viðauka laganna. Fyrirhugað vatnsból er innan svæðis nr. 109 á náttúruminjaskrá, Seltjörn, Snorrastaðatjarnir og hluti Hrafnagjár, m.a. vegna gróskumikils gróðurs í Snorrastaðatjörnum, og sem mikilvægur áningastaður farfugla að vori og hausti. Svæðið fellur jafnframt undir hverfisvernd samkvæmt aðalskipulagi. Telur Skipulagsstofnun mikilvægt að framkvæmdir fari fram utan þess tíma sem farfuglar haldi til við Snorrastaðatjarnir og að í framkvæmdaleyfi verði sett ákvæði þess efnis. Þá skuli setja í deiliskipulag skilyrði um hönnun, efnis- og litarval sem tryggi að áhrifum á ásýnd verði haldið í lágmarki. Nýtti stofnunin sér þannig þann möguleika skv. 3. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000 að setja fram ábendingar um tilhögun framkvæmdarinnar.

Loks tekur Skipulagsstofnun fram í niðurstöðu sinni að skoða skuli áhrif framkvæmdarinnar í ljósi eiginleika hugsanlegra áhrifa einkum með tilliti til umfangs, eðlis, styrks og fjölbreytileika áhrifa, hverjar líkur séu á áhrifum, tímalengdar, tíðni og afturkræfni áhrifa, samlegðarráhrifa með áhrifum annarra framkvæmda og möguleika á að draga úr áhrifum, sbr. 3. tl. 2. viðauka laganna. Að mati Skipulagsstofnunar kalla þeir þættir sem falla undir eiginleika hugsanlegra áhrifa framkvæmdarinnar ekki á að hún undirgangist mat á umhverfisáhrifum. Umhverfisáhrifin felist fyrst og fremst í áhrifum á jarðminjar. Rask verði á Þráinsskjaldarhrauni sem njóti sérstakrar verndar á grundvelli 61. gr. laga um náttúruvernd. Áhrifin verði varanleg og óafturkræf, en bundin við afmarkað svæði sem þegar hafi verið raskað að hluta. Þá sé hægt að draga verulega úr neikvæðum áhrifum með vönduðum frágangi.

Löggjafinn hefur ákveðið að metið verði hverju sinni hvort vinnsla grunnvatns undir 300 l/sek sé líkleg til að valda svo umtalsverðum áhrifum að mat á umhverfisáhrifum þurfi að fara fram. Að áliti úrskurðarnefndarinnar er ákvörðun Skipulagsstofnunar studd haldbærum rökum um að svo hátti ekki til um fyrirhugaða vinnslu grunnvatns, enda er hún töluvert frá því tölulega viðmiði sem tiltekið er í tl. 10.24 í 1. viðauka við lög nr. 106/2000. Við undirbúning ákvörðunar sinnar lagði Skipulagsstofnunin viðhlítandi mat á þá þætti sem máli skiptu og vörðuðu það hvort umtalsverð umhverfisáhrif hlytust af framkvæmdinni, svo sem hún var kynnt. Við það mat var og tekið tillit til viðeigandi viðmiða 2. viðauka nefndra laga. Stofnunin aflaði umsagna sem hluta af rannsókn málsins á grundvelli 3. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000, sbr. og 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, og lagði sjálfstætt mat á það hvort framkvæmdin skyldi háð mati á umhverfisáhrifum að rannsökuðu máli.

Samkvæmt áðurnefndri 3. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000 skal Skipulagsstofnun leita álits leyfisveitanda, framkvæmdaraðila og annarra eftir eðli máls hverju sinni áður en ákvörðun um matsskyldu er tekin. Ekki er þannig gert að skilyrði að álits landeigenda sé leitað áður en ákvörðun er tekin heldur er það Skipulagsstofnunar að meta hverju sinni eftir eðli málsins hvort ástæða sé til þess. Verður í því sambandi að líta til rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga og 13. gr. sömu laga um andmælarétt aðila máls. Í máli þessu liggur fyrir að Skipulagsstofnun taldi ekki nauðsynlegt að afla álits landeigenda þar sem málið hefði verið fullrannsakað og að umsögn kærenda hefði engu breytt og þar með augljóslega verið óþarft að afla álits þeirra, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga. Stofnunin hefur að auki bent á að hin kærða ákvörðun felur ekki í sér heimild til framkvæmda, til þess þurfi að koma aðrar leyfisveitingar, t.a.m. framkvæmdaleyfi.

Meðal markmiða laga nr. 106/2000 er að draga eins og kostur er úr neikvæðum umhverfisáhrifum framkvæmdar, svo og að stuðla að samvinnu þeirra aðila sem hafa hagsmuna að gæta eða láta sig málið varða, sbr. b- og c-lið 1. gr. laganna. Almennt verður að líta svo á að landeigendur séu meðal þeirra sem best þekki staðhætti í landi sínu og láti sig varða þær framkvæmdir sem þar eru fyrirhugaðar. Ljóst er af gögnum málsins að vatnsból hefur lengi verið fyrirhugað í því landi sem kærendur eiga að hluta og hafa ýmsar viðræður átt sér stað vegna þessa, t.a.m. vegna ákvarðana í aðalskipulagi, og þeir þannig látið sig málið varða. Málsmeðferð vegna ákvörðunar um matsskyldu snýr þó fyrst og fremst að því að upplýsa hvort af framkvæmd verði svo umtalsverð umhverfisáhrif að koma þurfi til mats á umhverfisáhrifum. Eins og áður er rakið þykir upplýst að svo sé ekki og liggja því til grundvallar margvísleg gögn um staðhætti og þau áhrif sem fyrirhuguð vatnstaka er helst líkleg til að hafa. Eins og atvikum er hér sérstaklega háttað og að teknu tilliti til þess meginmarkmiðs að upplýsa um áhrif framkvæmdarinnar á umhverfið er því ekki hægt að telja það ágalla að sjónarmiða landeigenda hafi ekki verið leitað sérstaklega af hálfu Skipulagsstofnunar.

Loks er rétt að taka fram að ef framkvæmd er háð mati á umhverfisáhrifum samkvæmt fyrirmælum laga eða vegna þess að niðurstaða Skipulagsstofnunar er á þann veg ber nauðsyn til að fjalla um raunhæfa valkosti vegna þeirrar framkvæmdar. Hins vegar er ekki gerð sú krafa í lögum nr. 106/2000 eða reglugerð nr. 660/2015 um mat á umhverfisáhrifum að í tilkynningu framkvæmdaraðila eða matsskylduákvörðun sé fjallað um eða tekin afstaða til annarra valkosta en þess sem er lagður fram í tilkynningunni.

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið verður kröfu kærenda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar hafnað.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um að felld verði úr gildi ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 9. nóvember 2020 um að nýtt vatnsból fyrir þéttbýlið Voga á Vatnsleysuströnd skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum.

jún 11
Love0

14/2021 Rafmagnstannbursti

Með

Árið 2021, fimmtudaginn 10. júní, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Ásgeir Magnússon dómstjóri.

Fyrir var tekið mál nr. 14/2021, kæra á ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 12. janúar 2021 um að synja kæranda um heimild til sölu fyrirliggjandi birgða af GUM ActiVital Sonic rafmagnstannburstum.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 9. febrúar 2021, er barst nefndinni sama dag, kærir innflytjandi og söluaðili GUM ActiVital Sonic rafmagnstannbursta þá ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 12. janúar s.á. að synja kæranda um heimild til sölu fyrirliggjandi birgða af þeim rafmagnstannburstum. Gerir kærandi aðallega þá kröfu að hinni kærðu ákvörðun verði breytt í þá veru að kæranda sé heimilt að selja fyrirliggjandi birgðir af GUM ActiVital Sonic tannburstum, samtals 1.890 stykki, þ.e. 1.083 svarta tannbursta og 807 hvíta. Til vara er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Umhverfisstofnun 10. mars 2021.

Málavextir: Í eftirlitsferð Umhverfisstofnunar til kæranda 1. október 2020 var greint frávik frá kröfum um upplýsingaskyldu til kaupenda á einni vöru, GUM ActiVital Sonic tannburstum, þar sem tannburstarnir voru ekki merktir með tunnumerki. Kæranda var tilkynnt framangreind niðurstaða með bréfi, dags. 5. október 2020, þar sem honum var veittur tveggja vikna frestur til að koma upplýsingum eða sjónarmiðum á framfæri og tvær vikur til viðbótar til úrbóta vegna fráviksins. Var kærandi upplýstur um heimild Umhverfisstofnunar til að beita tilteknum þvingunarúrræðum, m.a. um heimild til álagningar dagsekta. Þá kom fram að kæranda væri velkomið að leita til stofnunarinnar til að fá nánari upplýsingar um kröfur í gildandi reglugerðum og leiðir til úrbóta.

Í kjölfarið voru Umhverfisstofnun, kærandi og framleiðandi tannburstans í nokkrum tölvupóstsamskiptum. Kom þar m.a. fram að rafhlaða sem fylgdi tannburstanum væri merkt með tunnumerkinu, sem og pakkningar tannburstans. Framleiðandinn taldi undanþáguákvæði 4. mgr. 14. gr. reglugerðar 2012/19/EB um raf- og rafeindabúnaðarúrgang eiga við í málinu en Umhverfisstofnun var ekki á sama máli og óskaði eftir því með tölvupósti 23. október 2020 að tannburstarnir yrðu teknir úr dreifingu/sölu.

Í tölvupósti Umhverfisstofnunar til framleiðanda tannburstans 12. nóvember 2020 kom fram að stofnunin sæi fyrir sér þrjá möguleika fyrir framleiðandann, þ.e. að taka við vörunni og endurmerkja hana, taka við vörunni og selja hana utan Evrópu eða að farga vörunni. Framleiðandi tannburstans staðfesti að hann myndi ekki senda fleiri tannbursta til dreifingar­aðila vörunnar á Íslandi, þ.e. kæranda, að svo stöddu. Umhverfisstofnun bað kæranda í kjölfarið um að staðfesta tillögu framleiðandans í tölvupósti 17. s.m. Kærandi staðfesti og tillöguna samdægurs, en setti þó fyrirvara um að ákvörðun Umhverfisstofnunar stæðist lagalega skoðun.

Kærandi sendi Umhverfisstofnun enn tölvupóst 27. nóvember 2020 og óskaði eftir heimild til að dreifa fyrirliggjandi birgðum tannburstans. Umhverfisstofnun svaraði þeim pósti 15. desember s.á. þar sem fram kom að ekki væri von á að fyrri niðurstaða Umhverfisstofnunar breyttist, en að lögfræðingur stofnunarinnar væri að vinna í málinu. Í bréfi Umhverfisstofnunar, dags. 18. s.m., kom fram að stofnunin teldi sölu vörunnar óheimila. Í bréfinu var jafnframt tekið fram að frestur rekstraraðila til úrbóta væri liðinn og staðfesting á úrbótum hefði ekki borist og því áformaði stofnunin að áminna kæranda skv. 2. mgr. 66. gr. laga nr. 55/2003 um meðhöndlun úrgangs. Stofnunin veitti kæranda frest til 28. desember s.á. til að koma að andmælum og staðfesta að úrbætur hefðu átt sér stað. Slík staðfesting var lögð fram af hálfu kæranda þann dag. Einnig ítrekaði kærandi beiðni sína um að fá að selja fyrirliggjandi birgðir og fylgdi henni rökstuðningur. Svar Umhverfisstofnunar barst kæranda 12. janúar 2021, þar sem fram kom að stofnunin teldi sig ekki hafa tekið formlega ákvörðun í málinu heldur hefði málið snúið að því að staðfesta að úrbætur hefðu verið gerðar og andmælarétti. Í ljósi þess að úrbætur hefðu nú verið staðfestar teldi Umhverfisstofnun ekki tilefni til að aðhafast frekar í málinu. Mat stofnunarinnar væri þó að óheimilt væri að selja vöruna fyrr en hún hefði verið merkt á fullnægjandi hátt.

Málsrök kæranda: Af hálfu kæranda kemur fram að Umhverfisstofnun hafi tekið ákvörðun sem hafi verið til þess fallin að binda endi á mál, sem hafi hafist með eftirlitsheimsókn, frávikatilgreiningu í eftirlitsskýrslu, kröfu um úrbætur og áformum um beitingu áminningar. Ákvörðunin hafi verið verulega íþyngjandi og ákvarðanir sem teknar séu á grundvelli laga nr. 55/2003 um meðhöndlun úrgangs séu kæranlegar til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála skv. 1. mgr. 67. gr. laganna.

Í 20. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 sé kveðið á um að eftir að stjórnvald hafi tekið ákvörðun skuli hún tilkynnt aðila máls nema það sé augljóslega óþarft og ákvörðun sé bindandi eftir að hún sé komin til aðila. Það sé óskráð meginregla í stjórnsýslurétti að stjórnvaldsákvörðun verði efnislega að vera bæði ákveðin og skýr svo málsaðili geti skilið hana og metið réttarstöðu sína. Auðsætt sé að niðurstaða Umhverfisstofnunar hafi legið fyrir í kjölfar eftirlitsheimsóknar, þ.e. farið hafi verið fram á úrbætur og að fengnum tillögum frá framleiðanda hafi verið fallist á þær af hálfu stofnunarinnar. Ekki hafi verið um samningaviðræður að ræða enda samningsfrelsi kæranda og framleiðandans takmarkað. Í kjölfarið hafi stofnunin vísað til þvingunarráðstafana samkvæmt ákvæðum laga nr. 55/2003 og því legið með skýrum hætti fyrir að það kynni að hafa alvarlegar afleiðingar að lúta ekki ákvörðuninni. Þrátt fyrir að Umhverfisstofnun hafi gefið til kynna í tölvupósti að engin ákvörðun hefði verið tekin liggi fyrir að niðurstaðan hafi verið einhliða, beinst sérstaklega að kæranda og bundið enda á málið.

Í samskiptum Umhverfisstofnunar og kæranda hafi stofnunin, allt frá 5. október 2020, vísað til ákvæða 4. gr. reglugerðar nr. 1061/2018 um raf- og rafeindatækjaúrgang og 66. gr. laga nr. 55/2003 sem lagagrundvöll viðbragða sinna. Í 2. mgr. 4. gr. reglugerðarinnar sé kveðið á um skyldu framleiðanda og innflytjanda til að tilgreina í upplýsingum sem ætlaðar séu til dreifingar til kaupanda hvar heimilt sé að skila raf- og rafeindatækjaúrgangi, að hægt sé að skila raf- og rafeindatækjaúrgangi án greiðslu og að ábyrgst sé að hann verði meðhöndlaður í samræmi við gildandir reglur. Í 1. málsl. 3. mgr. reglugerðarinnar sé jafnframt kveðið á um að kaupandi skuli einnig upplýstur um hlutverk sitt varðandi endurnotkun, endurvinnslu og aðrar leiðir til endurnýtingar raf- og rafeindatækjaúrgangs. Í lokamálsgrein téðrar 4. gr. sé svo kveðið á um skyldu framleiðanda og innflytjanda til að merkja raf- og rafeindatæki með tunnumerkinu skv. IV. viðauka í reglugerðinni, en einnig skuli koma fram leiðbeiningar um þýðingu merkisins, þ.e. að raf- og rafeindatækjaúrgangi skuli safnað sérstaklega. Tunnumerkið sé birt í téðum viðauka en þar sé jafnframt tekið fram að það gefi til kynna að raf- og rafeindatækjum sé safnað sérstaklega og það skuli prentað þannig að það sé sýnilegt, læsilegt og óafmáanlegt. Af orðum 21. gr. reglugerðarinnar leiði að hún sé sett með stoð í 5. mgr. 50. gr. og 53. gr. laga nr. 55/2003 til innleiðingar á tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2012/19/ESB frá 4. júlí 2012 um raf- og rafeindabúnaðarúrgang.

Í 5. mgr. 50. gr. laga nr. 55/2003 sé kveðið á um heimild ráðherra til að setja reglugerð um skráningu framleiðenda og innflytjenda. Sérstaklega sé tekið fram að í reglugerðinni skuli fjallað um skyldu framleiðenda og innflytjenda raf- og rafeindatækja til að skrá sig og skila upplýsingum um innflutning eða framleiðslu á raf- og rafeindatækjum til Umhverfisstofnunar og á hvaða hátt það skuli gert. Í 53. gr. laganna sé hins vegar að finna reglugerðarheimildir um raf- og rafeindatæki varðandi afmörkuð atriði. Í e-lið lagagreinarinnar sé tekið fram að í reglugerðinni megi kveða á um nánari ákvæði um skyldu framleiðenda, innflytjenda, sveitarfélaga og seljenda til að upplýsa kaupendur raf- og rafeindatækja, sbr. ákvæði 46., 47. og 49. gr. laganna. Í f-lið hennar sé kveðið á um að setja megi reglugerð um skyldu framleiðanda og innflytjanda til að merkja raf- og rafeindatæki. Í 46. gr. laganna sé kveðið á um skyldu framleiðanda og innflytjanda til að upplýsa í upplýsingum sem ætlaðar séu til dreifingar til kaupanda hvar sé heimilt að skila raf- og rafeindatækjaúrgangi, að hægt sé að skila raf- og rafeindatækjaúrgangi án greiðslu og að ábyrgst sé að hann verði meðhöndlaður í samræmi við gildandi reglur. Í 47. gr. laganna sé kveðið á um skyldu sömu aðila til að veita upplýsingar um rétta meðhöndlun raf- og rafeindatækjaúrgangs til þeirra sem hafi starfsleyfi til að meðhöndla raf- og rafeindatækjaúrgang. Tekið sé fram að slíkar upplýsingar skuli veittar eigi síðar en ári frá því að raf- og rafeindatæki hafi verið markaðsett.

Fjallað sé um upplýsingagjöf til notenda í 14. gr. tilskipunar 2012/19/ESB. Í a-lið 2. mgr. 14. gr. sé kveðið á um skyldu aðildarríkja EES-samningsins til að tryggja að notendur raf- og rafeindabúnaðar á heimilum fái nauðsynlegar upplýsingar um þá kröfu að raf- og rafeindabúnaðarúrgangi sé ekki fargað sem óflokkuðu heimilissorpi heldur sé honum safnað sérstaklega. Í e-lið málsgreinarinnar sé jafnframt kveðið á um skyldu aðildarríkjanna til að tryggja að notendur raf- og rafeindabúnaðar á heimilum fái nauðsynlegar upplýsingar um merkingu tunnumerkisins, sem birt sé í IX. viðauka í tilskipuninni. Í 4. mgr. 14. gr. tilskipunarinnar sé fjallað nánar um notkun táknsins á eftirfarandi hátt: „Með það fyrir augum að halda því í lágmarki að raf- og rafeindabúnaðarúrgangi sé fargað með óflokkuðu húsasorpi og til að auðvelda að honum sé safnað sérstaklega skulu aðildarríkin sjá til þess að framleiðendur merki raf- og rafeindabúnað sem settur er á markað á viðeigandi hátt með tákninu sem er sýnt í IX. viðauka, helst í samræmi við Evrópustaðalinn EN 50419. Í undantekningartilvikum, þegar það er nauðsynlegt vegna stærðar eða virkni búnaðarins, skal táknið vera prentað á umbúðir, notkunarleiðbeiningar og ábyrgðarskírteini raf- og rafeindabúnaðarins.“

Framleiðandi tannburstans telji hann falla undir framangreint undanþáguákvæði 2. málsl. 4. mgr. 14. gr. tilskipunarinnar en Umhverfisstofnun hafi ekki fallist á það. Kærandi hafi fallist á niðurstöðu Umhverfisstofnunar með fyrirvara um lögmæti hennar en hafi jafnframt óskað eftir heimild hennar til að markaðssetja fyrirliggjandi birgðir af tannburstanum, a.m.k. þar til endurbætt útgáfa hans lægi fyrir.

Kærandi telji að höfnun Umhverfisstofnunar á heimild kæranda til að markaðssetja fyrirliggjandi birgðir tannburstans hafi ekki samræmst ákvæðum 12. gr. stjórnsýslulaga um meðalhóf. Framleiðandi tannburstans hafi upplýst með ítarlegum hætti um stærð og lögun hans og þá erfiðleika sem hann stæði frammi fyrir við að koma tunnumerkinu fyrir á honum. Tunnumerkið sé sannarlega að finna bæði á umbúðum tannburstans og á rafhlöðu sem fylgi honum í sölupakkningu. Magn fyrirliggjandi birgða sé takmarkað. Umfang fyrirliggjandi birgða tannburstans sem úrgangs verði að sama skapi afar takmarkað. Þá liggi fyrir að kærandi hafi boðist sérstaklega til að ráðast í sérstaka kynningu fyrir notendum á því hvernig beri að meðhöndla tannburstann sem úrgang. Beiðni kæranda um heimild til markaðs­setningar hafi verið bundin við þann tíma þar til ný og endurbætt útgáfa tannburstans lægi fyrir í birgðum, þ.e. þar til framleiðandi hafi merkt hann með tunnumerkinu og fyrir liggi samþykki bæði framleiðanda og kæranda við því að til markaðssetningar hans komi ekki að öðru leyti fyrr en sú staða sé uppi. Telji kærandi að ákvörðun Umhverfisstofnunar uppfylli því ekki það skilyrði að markmiði hennar verði ekki náð með öðru og vægara móti og stofnunin hafi ekki gætt þess að fara ekki strangar í sakirnar en nauðsyn beri til. Kærandi hafi gert Umhverfisstofnun grein fyrir hagsmunum sínum af heimild til tímabundinnar markaðssetningar fyrirliggjandi birgða tannburstans en þeim sjónarmiðum virðist stofnunin ekki hafa veitt vægi við mat á því hvort tilvikið yrði fellt undir undanþáguákvæði 4. mgr. 14. gr. tilskipunar 2012/19/ESB. Sé grundvallarafstaða kæranda sú að í ljósi meðalhófssjónarmiða hafi Umhverfis­stofnun haft nægilegt svigrúm til að heimila honum að markaðssetja fyrirliggjandi birgðir tannburstans, enda um skýrt undantekningartilvik að ræða í ljósi framangreinds og þar sem stærð tannburstans, m.t.t. mögulegra merkinga, komi til skoðunar.

Aðgerðir Umhverfisstofnunar í málinu grundvallist á ákvæðum 66. gr. laga nr. 55/2003, en í henni sé kveðið á um þvingunarúrræði sem Umhverfisstofnun og heilbrigðiseftirlit geti beitt við eftirlit. Téða 66. gr. sé að finna í XIII. kafla laganna, sem hafi fyrirsögnina „Eftirlit, þvingunarúrræði, málsmeðferð og viðurlög“. Ákvæðin séu samhljóða ákvæðum 1.-3. mgr. 22. gr. frumvarps til þeirra laga. Í sérstökum athugasemdum við 22. gr. frumvarpsins hafi verið tekið fram að í greininni væri kveðið á um þvingunarúrræði vegna meðhöndlunar úrgangs. Meðhöndlun úrgangs sé skilgreind í 3. gr. laganna á þann hátt að undir orðalagið falli söfnun, geymsla, böggun, flokkun, flutningur, endurnotkun, endurnýting, pökkun og förgun úrgangs, þ.m.t. eftirlit með slíkri starfsemi og umsjón með förgunarstöðum eftir að þeim hafi verið lokað. Auðsætt sé að starfsemi kæranda falli ekki undir þá skilgreiningu. Ákvæði laganna um raf- og rafeindatæki hafi verið felld inn í lögin með setningu breytingarlaga nr. 65/2017, en ekki verði séð að með þeim hafi verið gerðar breytingar á efnisinntaki 66. gr. laga nr. 23/2003. Í því ljósi verði að ætla að Umhverfisstofnun hafi ekki verið heimilt að bera ákvæði 66. gr. fyrir sig í málinu, sem hún þó hafi gert. Séu þannig allar líkur á að stofnunin hafi aðhafst í málinu í valdþurrð og með því sett kæranda í þvingaða aðstöðu. Geti kærandi því m.a. ekki talist bundinn af þeim yfirlýsingum sem hann hafi gefið í málinu.

Málsrök Umhverfisstofnunar: Af hálfu Umhverfisstofnunar er bent á að samkvæmt bréfi til rekstraraðila, dags. 5. október 2020, um eftirlit sem farið hafi fram hjá kæranda 1. s.m. hafi niðurstaða eftirlitsins verið sú að eitt frávik hefði greinst, þ.e. að tunnumerki skv. 3. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 1061/2018 um raf- og rafeindatækjaúrgang hefði vantað á vöruna GUM ActiVital Sonic rafmagnstannbursta. Hafi kæranda verið veittur tveggja vikna frestur til að koma upplýsingum eða sjónarmiðum sínum á framfæri við stofnunina og fjögurra vikna frestur til úrbóta. Í kjölfarið hafi tölvupóstsamskipti hafist á milli kæranda og fulltrúa Umhverfisstofnunar um mögulegar leiðir til úrbóta. Líkt og segi í tölvupósti frá stofnuninni, 12. nóvember 2020, hafi verið lagðar til þrjár leiðir til úrbóta, þ.e. að framleiðandi tæki við tannburstum aftur og endurmerkti þá, að framleiðandi tæki við þeim aftur og seldi þá utan Evrópu eða að tannburstunum yrði fargað. Þann 17. nóvember 2020 hafi Umhverfisstofnun upplýst kæranda um að fallist væri á þá tillögu framleiðandans að fyrirtækið myndi hætta að bjóða kæranda tannburstann til sölu þar til úr merkingum hefði verið bætt og tryggja að kærandi myndi ekki setja tannburstann á markað og bjóða honum að skila fyrirliggjandi birgðum. Hafi kærandi verið beðinn um að staðfesta þess tillögu framleiðanda, en í svari kæranda hafi falist staðfesting á framangreindri tillögu með fyrirvara um að hún stæðist lagalega skoðun. Kærandi hafi jafnframt óskað eftir heimild til þess að dreifa fyrirliggjandi birgðum af tannburstum sem ekki hafi uppfyllt kröfu um tunnumerkið, a.m.k. þar til endurbætt vara lægi fyrir.

Umhverfisstofnun hafi sent kæranda bréf, dags. 18. desember 2020, um áform um áminningu þar sem sá frestur sem kæranda hafi verið veittur til úrbóta hafi verið liðinn og stofnuninni hefði ekki enn borist skýr staðfesting á úrbótum. Í bréfinu sé vísað til þess að þar sem engin undan­þágu­heimild sé fyrir hendi sé sú krafa skýr að viðkomandi tannburstar skuli vera merktir á fullnægjandi hátt skv. reglugerð nr. 1061/2018. Komi fram að stofnunin hafi áformað að veita kæranda áminningu, sbr. 2. mgr. 66. gr. laga nr. 55/2003 um meðhöndlun úrgangs. Hafi einnig verið vísað til heimildar Umhverfisstofnunar skv. 20. gr. laga nr. 134/1995 um öryggi vöru og opinbera markaðsgæslu til að fara fram á að vara verði tekin af markaði eða sala hennar bönnuð uppfylli hún ekki formleg skilyrði, s.s. um merkingar. Hafi kæranda aftur verið veittur formlegur frestur til og með 28. desember 2020 til að leggja fram staðfestingu á úrbótum eða koma sjónarmiðum sínum á framfæri. Í kjölfarið hafi Umhverfisstofnun borist bréf þar sem fram hafi komið að kærandi sætti sig við tillögur framleiðanda tannburstans, fengi ekki birgðir af tannburstanum frá framleiðanda fyrr en bætt hefði verið úr merkingum og myndi ekki dreifa honum til verslana þar til nýjar og endurbættar birgðir bærust. Í ljósi þessarar staðfestingar hafi það verið niðurstaða Umhverfisstofnunar að fullnægjandi úrbætur hefðu verið gerðar og stofnunin myndi ekki aðhafast frekar í málinu. Hafi því ekki komið til formlegrar ákvörðunar­ af hálfu stofnunarinnar um áminningu eða önnur þvingunarúrræði gagnvart kæranda. Í framangreindu bréfi hafi þó einnig verið ítrekuð beiðni kæranda um að fá heimild til að markaðssetja fyrirliggjandi birgðir af tannburstanum sem uppfylltu ekki kröfu um tunnumerkið, a.m.k. þar til endurbætt vara lægi fyrir, með vísan til þess hve íþyngjandi sú ráðstöfun væri fyrir kæranda. Hafi því einnig verið tekin fram sú afstaða stofnunarinnar í fyrrgreindum tölvupósti 12. janúar 2021 að það væri mat hennar að óheimilt væri að setja vöruna aftur á markað nema hún hefði verið merkt með fullnægjandi hætti.

Tekið sé fram að stofnunin hafi ekki svigrúm til mats í því tilviki sem um ræði. Sú krafa að vara sé merkt með tunnumerki sé skýr skv. reglugerð nr. 1061/2018, sbr. reglugerðarheimild í f-lið 53. gr. laga nr. 55/2003 um meðhöndlun úrgangs. Heimild Umhverfisstofnunar til beitingar þvingunarúrræða skv. 19. gr. reglugerðar nr. 1061/2018 til að knýja á um framkvæmd ráðstöfunar samkvæmt lögunum sé sömuleiðis skýr. Þótt ákvæði 4. mgr. 14. gr. tilskipunar 2012/19/EB um undanþágu frá framangreindri kröfu hafi ekki verið innleitt sérstaklega í íslenskan rétt hafi reglugerð nr. 1061/2018 verið túlkuð til samræmis við ákvæðið og því horft til þess við meðferð málsins. Að mati stofnunarinnar eigi undanþágur 4. mgr. 14. gr. tilskipunarinnar ekki við í umræddu tilviki. Niðurstaða stofnunarinnar hafi verið að falla frá áminningu gagnvart kæranda þar sem skýr staðfesting hefði borist á því að ómerktu tannburstarnir hefðu verið teknir úr sölu.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi bendir á að í umsögn Umhverfisstofnunar sé tekið fram að ekki hafi komið til formlegrar ákvörðunartöku um áminningu eða önnur þvingunarúrræði gagnvart kæranda. Virðist þannig gefið til kynna að engin stjórnvaldsákvörðun hafi verið tekin. Árétti kærandi að í því samhengi þurfi að horfa til þess að í 1. mgr. 67. gr. laga nr. 55/2003 sé kveðið á um stjórnvalds­ákvarðanir sem teknar séu á grundvelli laganna og stjórnvaldsfyrirmæla sem sett séu á grundvelli laganna sæti kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála. Eðlilega sé ekki nánar kveðið á um inntak slíkra ákvarðana í lögunum heldur fari um þær samkvæmt viðteknum viðmiðum stjórnsýsluréttar. Við mat á því hvort málsmeðferð stjórnvalds teljist til stjórnvalds­ákvörðunar sé m.a. litið til þess að ákvörðun sé greind frá leiðbeiningum og ráðgjöf. Hún sé tekin í ljósi stjórnsýsluvalds, sé einhliða, ekki einkaréttarlegs eðlis, hafi bindandi réttaráhrif í tilteknu máli, sé beint að málsaðila og sé ákvörðun um rétt eða skyldu manns. Í algerum vafa­tilvikum sé talið að fremur beri að álykta sem svo að um stjórnvaldsákvörðun sé að ræða.

Í máli þessu hafi sú staða verið uppi að á öllum stigum hafi því verið lýst yfir af hálfu Umhverfis­stofnunar að þvingunarráðstöfunum kynni að verða beitt. Hafi kæranda verið stillt upp við vegg og honum kynntar þrjár færar leiðir, en auðsætt hafi verið að ef ein þeirra yrði ekki valin hefði þvingunarráðstöfunum verið beitt. Því hafi kærandi verið settur í þvingaða stöðu og því ljóst að samskiptin við Umhverfisstofnun hafi verið verulega frábrugðin hefðbundnum leiðbeiningum eða ráðgjöf. Af ákvæðum laga nr. 55/2003 leiði að niðurstaða málsins hafi verið leidd fram í skjóli stjórnsýsluvalds og verið einhliða í ljósi hinnar þvinguðu aðstöðu. Ekki hafi verið um samning að ræða, málinu hafi verið beint að kæranda og varðað aðeins hann og niðurstaða málsins orðið sú að kærandi hafi talið sig nauðbeygðan til að fallast á tillögu Umhverfisstofnunar. Allur málatilbúnaður stofnunarinnar hafi borið með sér að til stjórnvaldsákvörðunar gæti komið. Þegar kærandi hafi staðfest niðurstöðu framleiðanda hafi hann talið að í raun hafi málinu verið lokið af hálfu stofnunarinnar og því farið fram á endurupptöku þess og byggt á meðalhófssjónarmiðum. Þeirri viðleitni hafi þó verið hafnað. Í ljósi framangreindra málaloka telji kærandi sýnt að endalok málsins hafi í raun verið bindandi en frá upphafi hafi legið fyrir að niðurstaða málsins myndi vera kæranda íþyngjandi. Að mati kæranda ætti því í það minnsta að líta svo á sem um algert vafatilvik væri að ræða sem líta bæri á sem stjórnvaldsákvörðun.

Í umsögn Umhverfisstofnunar komi m.a. fram að undanþága 4. gr. 14. gr. tilskipunar 2012/19/EB eigi ekki við í málinu. Vissulega sé gert ráð fyrir að því í ákvæðinu að því sé beitt í undantekningartilvikum og undantekningartilvik geti helgast af stærð og virkni búnaðar. Í þessu samhengi sé rétt að árétta að orðið „nauðsynlegt“ vísi til meðalhófs enda verði að öðrum kosti að ætla að notað hefðu verið orð á borð við „þegar það er útilokað“, „þegar það er ekki mögulegt“ o.s.frv. Mælikvarði Umhverfisstofnunar hafi hins vegar verið strangur, þ.e. bein mæling á yfirborði tannburstans og samanburður flatarmáls við áskylda stærð tunnumerkisins. Að mati kæranda hafi þannig ekki gætt svigrúms til mats sem ákvæðið geri ráð fyrir heldur þvert á móti.

Niðurstaða: Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hefur nefndin það hlutverk að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Samkvæmt 1. mgr. 67. gr. laga nr. 55/2003 um meðhöndlun úrgangs sæta stjórnvaldsákvarðanir sem teknar eru á grundvelli laganna, reglugerða settra samkvæmt þeim eða samþykkta sveitarfélaga kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála.

Reglugerð nr. 1061/2018 um raf- og rafeindatækjaúrgang hefur verið sett með stoð í 5. mgr. 50. gr. og 53. gr. laga nr. 55/2003. Í 3. mgr. 4. gr. reglugerðarinnar kemur fram að framleiðandi og innflytjandi skuli merkja raf- og rafeindatæki með merki skv. IV. viðauka. Einnig skuli koma fram leiðbeiningar um þýðingu merkisins, þ.e. að raf- og rafeindatækjaúrgangi skuli safnað sérstaklega. Óumdeilt er að umdeildir tannburstar eru ekki merktir með svokölluðu tunnumerki, sem er að finna í IV. viðauka með reglugerðinni. Fjallað er um þvingunarúrræði í 19. gr. reglugerðarinnar. Í 1. mgr. hennar er kveðið á um að til að knýja á um framkvæmd ráðstöfunar samkvæmt reglugerðinni sé Umhverfisstofnun heimilt að veita viðkomandi aðila áminningu. Jafnframt skuli veita hæfilegan frest til úrbóta sé þess þörf. Í 2. mgr. segir að ef aðili verði ekki við tilmælum um úrbætur innan tiltekins frests sé heimilt að ákveða aðila dagsektir þar til úr sé bætt. Samkvæmt 5. mgr. 19. gr. reglugerðarinnar gildir 66. gr. laga nr. 55/2003 að öðru leyti um þvingunarúrræði.

Samkvæmt 1. mgr. 66. gr. laga 55/2003, sem fjallar um þvingunarúrræði, er Umhverfisstofnun og heilbrigðisnefnd, þar sem hún fer með eftirlit, heimilt að beita úrræðum samkvæmt greininni. Kemur fram í 2. mgr. nefndrar greinar að heimilt sé að veita aðila áminningu til að knýja á um framkvæmd ráðstöfunar samkvæmt lögunum, en jafnframt skuli veita hæfilegan frest til úrbóta sé þeirra þörf. Þá kemur fram í 3. mgr. að heimilt sé að ákveða aðila dagsektir verði hann ekki við tilmælum um úrbætur innan tiltekins frests. Loks segir í 5. mgr. ákvæðisins að ef svo alvarleg hætta stafi af tiltekinni starfrækslu eða notkun að aðgerð þoli enga bið sé heimilt til bráðabirgða að stöðva starfsemi eða notkun þegar í stað.

Í máli þessu liggja fyrir tölvupóstsamskipti kæranda og Umhverfisstofnunar. Af þeim má sjá að stofnunin hefur ekki beitt framangreindum heimildum í málinu, þ.e. veitt áminningu, lagt á dagsektir eða stöðvað starfsemi vegna alvarlegrar hættu. Þrátt fyrir að orðalag í samskiptum Umhverfis­stofnunar við kæranda hefði mátt vera skýrara hvað þetta varðar verður að líta svo á að bréf stofnunarinnar feli í sér áréttingu á túlkun hennar á gildandi lögum og reglum og að frá þeim hafi verið vikið af hálfu kæranda. Ekki verður hins vegar talið að um sjálfstæða stjórnvaldsákvörðun hafi verið að ræða um beitingu þvingunarúrræða sem lagt hafi á kæranda beina skyldu í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Umhverfisstofnun veitti fresti til úrbóta, líkt og bæði 2. mgr. 66. gr. laga nr. 55/2003 og 1. mgr. 19. gr. reglugerðar nr. 1061/2018 gera ráð fyrir að sé undanfari áminningar. Stofnunin sendi kæranda einnig bréf um áform um áminningu. Slíkum áformum verður ekki jafnað við eiginlega ákvörðun um áminningu og kæruheimild vegna slíkra áforma fyrirfinnst ekki, enda eru þau einungis skref í átt að beitingu frekari úrræða, sem eftir atvikum væru kæranleg til úrskurðarnefndarinnar.

Í 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga segir að ákvörðun sem ekki bindi enda á mál verði ekki kærð fyrr en málið hafi verið til lykta leitt. Með vísan til alls framangreinds verður máli þessu vísað frá úrskurðarnefndinni, enda hefur ekki verið tekin eiginleg stjórnvaldsákvörðun í málinu.

Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

jún 10
Love0

1/2021 Hótel Holt

Með

Árið 2021, þriðjudaginn 8. júní, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson vara­formaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verk­fræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 1/2021, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 22. desember 2020 um að samþykkja reyndarteikningar fyrir áður gerðum loftstokkum upp úr þaki bakbyggingar fasteignarinnar Bergstaðastrætis 37.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, er barst nefndinni 10. janúar 2021, kærir eigandi Óðinsgötu 24a þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 22. desember 2020 að samþykkja reyndarteikningar fyrir áður gerðum loftstokkum upp úr þaki bakbyggingar fasteignarinnar Bergstaðastrætis 37. Gerir kærandi þá kröfu að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 4. mars 2021.

Málavextir: Hinn 13. júní 2018 var sótt um byggingarleyfi fyrir áður gerðum loftstokkum upp úr þaki bakbyggingar að Bergstaðastræti 37 samkvæmt reyndarteikningum. Erindinu fylgdi umsögn skipulagsfulltrúa, dags. 26. apríl s.á. Niðurstaða umsagnarinnar var að frekari afstaða til byggingarleyfisins yrði tekin þegar ítarlegri uppdrættir bærust og að teikningar yrðu grenndarkynntar.

Umsóknin var tekin fyrir á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 7. júlí 2020 þar sem samþykkt var að vísa málinu til skipulagsfulltrúa til ákvörðunar um grenndarkynningu. Á fundi skipulags­fulltrúa 10. s.m. var samþykkt að grenndarkynna umsóknina um uppsetningu loftstokkanna fyrir hagsmunaaðilum frá 18. ágúst til og með 15. september 2020 og bárust athugasemdir, m.a. frá kæranda, sem er eigandi fasteignarinnar Óðinsgötu 24a, sem liggur að lóð umsækjanda. Lutu þær að því að um væri að ræða heilsuógnandi hávaða­mengun, mikið ónæði vegna lyktar og almenna sjónmengun vegna búnaðarins. Athugasemdunum var svarað fyrir hönd skipulags­fulltrúa 2. október s.á. Skipulagsfulltrúi tók erindið fyrir að lokinni grenndarkynningu og vísaði því til samgöngu- og skipulagsráðs á fundi sínum 4. desember 2020. Erindið var síðan samþykkt á fundi skipulagsfulltrúa 16. s.m. og byggingaráform síðan samþykkt á afgreiðslufundi byggingar­­fulltrúa 22. s.m.

Málsrök kæranda: Kærandi telur að í umsögn starfsmanns á skrifstofu byggingarfulltrúa séu athugasemdir hans gerðar léttvægar við samþykkt á hinni kærðu byggingarleyfisumsókn, en sú umsögn hafi verið afgerandi við afgreiðslu málsins. Óleyfisframkvæmdir frá árinu 2007 séu gerðar leyfilegar með tilvísun í meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Hins vegar sé ekki tekið tillit til athugasemda kæranda í ljósi þeirrar reglu þó svo að hið kærða byggingarleyfi skerði rétt kæranda sem borgara og valdi mikilli röskun á lífsrými hans og annarra íbúa að Óðinsgötu 24a. Ákvæðum í byggingarreglugerð nr. 112/2012 um fjarlægð nýbygginga og grindverka við lóðamörk sé ekki fylgt, hvorki af byggingarfulltrúa né skipulagsfulltrúa, við samþykkt byggingar­leyfisins.

Tillaga kæranda að lausn hafi verið sú að Hótel Holt, sem er að Bergstaðastræti 37, hýsi loftstokka innanhúss sem sé nútímalausn, og að frásogsbúnaður og annar viftubúnaður verði staðsettur við bílastæði hótelsins. Engin starfsemi hafi verið í hótelinu undanfarna mánuði en samt hafi eldhúsvifturnar á þakinu verið keyrðar allan sólarhringinn frá 25. nóvember 2020 með tilheyrandi hávaðamengun og röskun. Samband hafi verið haft við heilbrigðiseftirlitið vegna þessa.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Borgaryfirvöld vísa til þess að í umsögn skipulagsfulltrúa, dags. 2. október 2020 sé athugasemdum kæranda svarað. Fram komi í umsögninni að í athuga­semdum kæranda hafi forsaga málsins verið rakin allt aftur til ársins 2008 þegar útblásturs­búnaði hafi verið komið fyrir á þaki viðbyggingar hótelsins 3,4 m frá lóðarmörkum Óðinsgötu 24a. Útblástursbúnaðurinn sé beint fyrir framan glugga á jarðhæð og fyrstu hæð hússins og sé að sögn kæranda mjög hávaðasamur. Í umsögn skipulagsfulltrúa sé athugasemdum kæranda svarað með ítarlegum hætti og beri umsögnin með sér að málið hafi verið rannsakað með fullnægjandi hætti. Ítarlega sé gerð grein fyrir ferli málsins, áhyggjur kæranda um skuggavarp séu ávarpaðar og afstaða tekin til þeirra á grundvelli greiningar á skuggavarpi, sbr. umsögn skipulagsfulltrúa. Skipulagsleg staða hótelsins sé skýr og gildandi skipulagsheimildir heimili starfsemina. Öll málsmeðferð hafi verið í samræmi við kröfur 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og 5.9. gr. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013. Skipulagsfulltrúi hafi lagt mat á hvaða nágrannar kynnu að verða fyrir grenndaráhrifum af framkvæmdinni, þeim aðilum hafi verið gefinn kostur á að koma að athugasemdum, sem hafi verið svarað í umsögn sem samþykkt hafi verið í skipulags- og samgönguráði Reykjavíkur sbr. 2. mgr. 44. gr. skipulagslaga.

Hvorki lög um mannvirki nr. 160/2010 né byggingarreglugerð nr. 112/2012 útiloki að umsókn um byggingarleyfisskyldar framkvæmdir skv. 2.3.1. gr., sem gerðar hafi verið í óleyfi, séu síðar samþykktar, enda uppfylli þær kröfur laga um mannvirki og byggingarreglugerðar. Tekið sé undir það sem fram komi í umsögn skipulagsfulltrúa um beitingu meðalhófs við töku hinnar kærðu ákvörðunar í samræmi við skráðar sem óskráðar meginreglur stjórnsýsluréttarins, sbr. 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Fjarlægð milli bygginga fari eftir ákvæðum í gildandi deiliskipulagi, sé því til að dreifa. Þar að auki skuli uppfylla meginreglu gr. 9.7.5. í byggingarreglugerð þar sem fram komi að bil milli bygginga skuli vera nægjanlega mikið til að ekki sé hætta á að eldur nái að breiðast út á milli þeirra. Viðmiðunarreglur greinarinnar sem tilgreini tiltekna metra milli bygginga gildi einungis ef ekki sé hægt að uppfylla framangreinda meginreglu. Að öðru leyti séu ekki frekari reglur um fjarlægð milli fasteigna. Varðandi málsástæðu um að fjarlægð grindverka sé í ósamræmi við byggingarreglugerð þá verði ekki séð að samþykktir aðaluppdrættir tilgreini girðingu. Ákvæði f-liðar í gr. 2.3.5. í byggingarreglugerð gildi um girðingar á lóðarmörkum, eftir því sem við eigi. Sé girðing á lóðarmörkum skuli afla samþykkis eiganda aðliggjandi lóðar og leiði slíkt til þess að girðing undir 1,8 m krefjist ekki byggingarleyfis skv. 2.3.1. gr. byggingarreglugerðar, sbr. 9. gr. laga um mannvirki.

Athugasemdir byggingarleyfishafa: Leyfishafi bendir á að þegar kvörtun hafi borist vegna hávaða og matarlyktar frá nágranna hótelsins árið 2018 hafi verið brugðist við með því að fá arkitekt til að teikna hvernig rör frá útblástursröri eldhúss færi upp með baklið hússins. Svar við því erindi hafi ekki borist fyrr en 22. desember 2020. Leyfishafi tekur fram að ráðist verði í framkvæmdir um vorið og að beðið sé eftir rekstrarleyfi.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi telur greinargerð byggingarfulltrúa fyrst og fremst vera tilraun til að réttlæta ákvörðun hans um að veita byggingarleyfi fyrir áratuga óleyfis­framkvæmdum. Rangt sé að málið hafi verið rannsakað með fullnægjandi hætti, svo sem að skuggavarp, hljóðvist og grenndaráhrif fyrirhugaðrar byggingar hafi verið mæld. Kærandi hafi hvorki fengið upplýsingar um né verið viðstaddur slíkar mælingar og dragi þær því í efa.

Kærandi geri athugasemd við að tekið sé fram að skipulagsleg staða hótelsins sem lögaðila sé skýr en að ekki gildi sömu réttindi um skipulagslega stöðu hússins Óðinsgötu 24a. Byggingar­fulltrúi dragi í efa gildandi lóðarmörk Óðinsgötu 24a þar sem þau séu ekki afmörkuð með girðingu og vísi til ákvæðis f-liðar gr. 2.3.5. í byggingarreglugerð nr. 112/2012. Það eigi ekki við í þessu máli þar sem Hótel Holt ætli að reisa smáhýsi of nærri lóðarmörkum, þ.e. í 2,4 m fjarlægð. Í því tilviki eigi g-liður gr. 2.3.5. í reglugerðarinni við. Ekki sé um girðingu að ræða heldur smáhýsi og fyrirtækið þurfi því skriflegt samþykki frá kæranda.

Niðurstaða: Í 1. mgr. 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 kemur fram að þegar sótt sé um byggingarleyfi fyrir framkvæmd sem sé í samræmi við aðalskipulag en deiliskipulag liggi ekki fyrir geti sveitarstjórn eða sá aðili sem heimild hafi til fullnaðarafgreiðslu mála ákveðið að veita megi leyfi án deiliskipulagsgerðar ef framkvæmdin er í samræmi við landnotkun, byggða­mynstur og þéttleika byggðar. Skal skipulagsnefnd þá láta fara fram grenndarkynningu. Samkvæmt 2. mgr. 44. gr. laganna felst grenndarkynning í því að skipulagsnefnd kynnir nágrönnum sem taldir eru geta átt hagsmuna að gæta leyfisumsókn og gefur þeim kost á að tjá sig um hana innan tilskilins frests, sem skal vera a.m.k. fjórar vikur. Að þeim fresti liðnum og þegar sveitarstjórn hefur afgreitt málið skal þeim sem tjáðu sig um það tilkynnt niðurstaða sveitarstjórnar.

Samkvæmt Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030 er Bergstaðastræti 37 á íbúðarsvæðinu ÍB10 Þingholt. Samkvæmt kafla aðalskipulagsins um landnotkun er íbúðarbyggð (ÍB) svæði fyrir íbúðarhúsnæði og nærþjónustu sem því tengist, auk minniháttar atvinnustarfsemi sem sam­rýmist búsetu, eftir því sem nánar er kveðið á um í stefnu skipulagsins. Framangreind skil­greining er samhljóða þeirri skilgreiningu sem birtist í a-lið gr. 6.2. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013. Í landnotkunarkafla aðalskipulags, sbr. einnig kaflann Gatan sem borgarrými, kemur fram um íbúðarbyggð að „[m]eðfram aðalgötum (sjá mynd 1) er heimil fjölbreyttari landnotkun, þó grunn skil­greining lóða við götuna sé íbúðarsvæði. Hér er einkum um að ræða starfsemi sem fellur undir flokkana verslun og þjónusta (VÞ, að skemmtistöðum undanskildum) og samfélagsþjónusta (S). Verslun og þjónusta á jarðhæðum getur verið heimil, svo og mögulega veitingastaðir í flokki I og II og gististaðir í flokki II-III.“ Síðan segir: „Rýmri heimildir um landnotkun gilda eingöngu um hús sem standa við viðkomandi aðalgötu og ná einkum til jarðhæða þegar um verslun, þjónustu og veitingastaði er að ræða. Ef þörf krefur eru sett nánari ákvæði um land­­notkunarheimildir við aðalgötur í hverfis- og eða deiliskipulagi.“ Með breytingu á aðal­skipulaginu, sem gerð var í mars 2018 var framangreindum heimildum breytt. Eftir breytingu hljómar seinni hluti framangreinds ákvæðis aðalskipulags um aðalgötur svo: „Rýmri heimildir um landnotkun gilda eingöngu um hús sem standa við viðkomandi aðalgötu, hér með talin hornhús sem hafa mögulega lóðanúmer við hliðargötu* og ná einkum til jarðhæða þegar um verslun, þjónustu og veitingastaði er að ræða. […] Í hverfis- eða deiliskipulagi verði sett nánari ákvæði um starfsemi við aðalgötur, m.a. mögulegar takmarkanir á starfsemi, eftir því sem þurfa þykir.“

Lóðin Bergstaðastræti 37 stendur við aðalgötu og ekki er í gildi hverfis- eða deiliskipulag fyrir svæðið. Verði því að telja að heimilt hafi verið að grenndarkynna hinar umdeildu breytingar skv. 1. mgr. 44. gr. skipulagslaga, þar sem þær snúa að veitingastarfsemi sem rúmast innan heimilda aðalskipulags.

Athugasemdir kæranda við grenndarkynningu sneru einna helst að hávaða og lyktarmengun vegna loftstokka á þaki Bergstaðastrætis 37. Loftstokkunum mun hafa verið komið fyrir á þaki hússins árið 2007, u.þ.b. 3,4 m frá lóðarmörkum kæranda. Óumdeilt er að hin umdeilda framkvæmd hafi á sínum tíma verið gerð án byggingarleyfis. Starfsmenn Heil­brigðis­eftirlits Reykjavíkur munu hafa staðfest kvartanir vegna ónæðis frá búnaðinum en ekkert aðhafst þar sem þeir hafi talið að byggingarfulltrúi hefði gert kröfu um að búnaðurinn yrði fjarlægður.

Fyrir liggur að ekki hefur farið fram rannsókn á núverandi ástandi með tilliti til hljóð- og lyktar­mengunar en að slíkt standi til. Þrátt fyrir að æskilegt hefði verið að sú rannsókn hefði farið fram áður en hið umdeilda byggingarleyfi var veitt verður að líta til þess að ekki er fyrir hendi lagaleg skylda til að framkvæma slíka rannsókn við meðferð byggingarleyfisumsóknar. Verður því ekki fallist á að skortur á slíkri rannsókn varði ógildingu byggingarleyfisins.

Af hálfu leyfishafa hefur komið fram að hann hafi fengið bráðabirgðarekstrarleyfi vegna veitingastarfsemi að Bergstaðastræti 37 og beðið sé eftir rekstrarleyfi. Samkvæmt 1. mgr. 10. gr. laga nr. 85/2007 um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald er útgáfa rekstrarleyfis háð því að kröfur á grundvelli laga um hollustuhætti og mengunarvarnir séu uppfylltar. Í 3. mgr. 11. gr. sömu laga er sérstaklega nefnt að í rekstrarleyfi skuli koma fram skilyrði sem sett séu fyrir leyfi sem snúi m.a. að hávaða. Fjallað er um mengun af völdum m.a. hávaða og ólyktar í lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir nr. 7/1998, sbr. 6. mgr. 3. gr. nefndra laga. Samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laganna skal allur atvinnu­rekstur, sbr. viðauka I, II og IV, hafa gilt starfsleyfi. Í viðauka IV er fjallað um starfsemi sem heilbrigðisnefnd gefur út starfsleyfi fyrir. Í 40. tölul. viðaukans eru tilgreindir gististaðir og í 107. tölul. veitingastaðir. Samkvæmt 2. mgr. 6. gr. laganna skal gefa starfsleyfi til tiltekins tíma. Útgefanda starfsleyfis er heimilt að endurskoða og breyta starfsleyfi áður en gildistími þess er liðinn vegna breyttra forsendna, svo sem ef mengun af völdum atvinnurekstrar er meiri en búist var við þegar leyfið var gefið út.

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið verður kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar hafnað.

Rétt þykir að benda á að skv. 47. gr. laga um hollustuhætti og mengunarvarnir ber heilbrigðisnefnd að sjá um að ákvæðum laganna og reglugerða settra samkvæmt þeim sé framfylgt. Kærandi á þess kost að leita til Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur og fá úr því skorið hvort hávaða- og lyktarmengun frá starfsemi við Bergstaðastræti 37 sé í samræmi við leyfi, lög og reglur, þ. á m. reglugerð um hávaða nr. 724/2008.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 22. desember 2020 um að samþykkja reyndarteikningar fyrir áður gerðum loftstokkum upp úr þaki bakbyggingar fasteignarinnar Bergstaðastrætis 37.

jún 10
Love0

141/2020 Athafnasvæði Heiðarvegi

Með

Árið 2021, þriðjudaginn 8. júní, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson vara­formaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 141/2020, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Vestmannaeyjabæjar frá 17. september 2020 um að samþykkja deiliskipulag fyrir athafnasvæði við Heiðarveg að því er varðar lóðina nr. 40 við Vesturveg.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 29. desember 2020, er barst nefndinni sama dag, kæra eigendur þriggja fasteigna við Heiðarveg og Norðursund, Vestmannaeyjum, þá ákvörðun bæjarstjórnar Vestmannaeyjabæjar frá 17. september 2020 að samþykkja deiliskipulag fyrir athafnasvæði við Heiðarveg. Gera kærendur þá kröfu að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi að því er varðar lóðina nr. 40 við Vesturveg, sem er tilgreind í gr. 2.2.7. í skilmálum hins kærða deiliskipulags.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Vestmannaeyjabæ 28. janúar 2021.

Málavextir: Tillaga að deiliskipulagi athafnasvæðis við Heiðarveg var auglýst til kynningar frá 17. júlí til 28. ágúst 2019 og bárust athugasemdir við tillöguna, m.a. frá kærendum. Umhverfis- og skipulagsráð hélt fund með þeim sem gerðu athugasemdir við hina auglýstu tillögu 26. september 2019. Í kjölfarið samþykkti ráðið að vinna breytta tillögu að deiliskipulagi svæðisins. Hin breytta tillaga var auglýst til kynningar 20. apríl til 19. júní 2020. Umhverfis- og skipulagsráð samþykkti síðan deiliskipulagstillöguna fyrir athafnasvæði við Heiðarveg á fundi sínum 31. ágúst 2020 og var sú ákvörðun samþykkt í bæjarstjórn 17. september s.á. Auglýsing um gildistöku skipulagsins var birt í B-deild Stjórnartíðinda 30. nóvember 2020. Svæðið hafði fram að því verið ódeiliskipulagt.

Málsrök kærenda: Af hálfu kærenda er bent á að samþykkt tillögunnar um nýtt skipulag hvað varði  lóðina Vesturveg 40 hafi m.a. þau áhrif að nýtingarmöguleikar og eignarréttindi kærenda skerðist til muna. Skipulag nefndrar lóðar  sé í fullkominni andstöðu við þær lögmætu væntingar sem kærendur hafi með réttu mátt hafa um framtíðarskipulag svæðisins og nýtingu sinna eigna með vísan til þess hvernig þær hafi verið nýttar um áratugaskeið. Skipulagsfulltrúi Vestmannaeyjabæjar hafi t.a.m. haft frumkvæði að því að kynna lóðarhafa við Heiðarveg 6 þann möguleika að nýta efri hæð hússins fyrir íbúðir fyrir nokkrum árum. Fleiri slíkar tillögur hafi komið frá Vestmannaeyjabæ og megi nefna að í gr. 2.2.5. í samþykktri deiliskipulagstillögu sé gert ráð fyrir að heimilt verði að nýta efri hæð hússins við Heiðarveg 6 undir íbúðir. Þá sé enn fremur tekið fram í skipulaginu að aðkoma að baklóð hússins verði um hið sameiginlega sund sem liggi á milli aðliggjandi lóða, þ.e. sundið á milli Heiðarvegar og Græðisbrautar, sbr. gr. 2.1.10 í greinargerð deiliskipulagsins.

Megintilgangur skipulagsins sé að setja skilmála um umhverfisfrágang innan svæðisins, styrkja atvinnustarfsemi í bænum og setja inn nýja byggingarreiti. Í aðalskipulagi séu svæðin sem skipulagið taki til skilgreind sem athafnasvæði (AT-1) og miðsvæði (M-1). Þá komi þar fram um landnotkun á athafnasvæði (AT-1) að við Norðursund séu heimilaðar íbúðir á efri hæðum húsanna sem þar standi, þ.e. á lóðunum nr. 1-11. Þessi heimild hafi verið staðfest í deiliskipulagi sem taki til fasteigna kærenda við Norðursund 7 og 11 og hún hafi þegar verið nýtt með útgáfu sérstaks leyfis þar að lútandi varðandi fasteignina Norðursund 7.

Í gr. 2.1.7. í greinargerð deiliskipulagsins komi fram að heimildir fyrir íbúðir á svæðinu fari eftir ákvæðum í aðalskipulagi og að þær séu eingöngu heimilar á miðsvæði (M1). Þetta orðalag í greinargerðinni sé villandi þar sem deiliskipulagssvæðið afmarkist af Norðursundi (norðan­megin) og aðliggjandi deiliskipulagsmörkum til norðurs. Það þýði að afmörkun þess sé meðfram fasteignunum nr. 1-11, sem standi við Norðursund en þau hús séu á skipulagssvæði AT-1 í aðalskipulagi.

Augljóst sé að bygging nýrrar efri hæðar og viðbyggingar á lóðinni Vesturvegi 40 muni hafa veruleg áhrif á skuggavarp, útsýni, innsýn og sólarhæð gagnvart þegar samþykktum íbúðum og iðnaðarhúsnæði á svæðinu. Þá muni aðkoma að eignunum, einkum að efri hæðum húsanna við Norðursund og Heiðarveg 6, sem sé í dag um það sund sem liggi á milli Græðisbrautar og Heiðarvegar, taki miklum breytingum samkvæmt hinu umþrætta skipulagi, sem muni gera alla aðkomu að þessum eignum nánast ómögulega. Komi heimildir skipulagsins til fram­kvæmda muni sundið að vestanverðu, þar sem ekið sé inn í sundið, verða um 4,3 m að breidd mælt frá lóðarmörkum Vesturvegar 40, en nú sé breidd sundsins 5,10 m. Enn fremur sé ljóst að sú atvinnustarfsemi sem sé til staðar í húsnæðinu við Vesturveg 40, sem m.a. taki til yfirferðar, skoðunar og viðgerða á björgunarbátum, leiði til mikillar viðbótarumferðar gegnum sundið frá því sem nú sé. Sú viðbótarumferð verði fyrst og fremst umferð stórra kranabifreiða þar sem einungis slíkar bifreiðar geti flutt og híft þá báta sem þurfi að yfirfara og skoða í húsnæðinu.

Í gildi sé umferðarkvöð fyrir umrætt sund milli Græðisbrautar og Heiðarvegar. Í gr. 2.1.10 í greinargerð skipulagsins komi fram að kvöðin kveði á um sameiginlega aðkomu allra vegfarenda. Af hennar sökum sé ekki heimilt að hamla för akandi, gangandi og/eða hjólandi vegfarenda um sundið með nokkrum hætti, t.a.m. með lagningu farartækja, vinnutækja, gáma eða öðru sambærilegu sem hamlað geti för um sundið. Þá sé enn fremur lagt bann við því að reistir séu stoðveggir, girðingar eða skilti í sundinu sem hamli för vegfarenda. Í ljósi efnis kvaðarinnar verði ekki séð að ætlun bæjaryfirvalda um að heimila innakstur inn á lóðina við Vesturveg 40 frá sundinu milli Heiðarvegar og Græðisbrautar fái samræmst gildandi umferðarkvöð.

Aðkoma að húsunum við Norðursund, þ.e. að efri hæðum þeirra, hafi um áratugaskeið verið í gegnum fyrrnefnt sund og inn á plön sem standi við húsin, eða allt frá því að húsin hafi verið reist í kringum árið 1930. Af þeim sökum sé ríkur og langvinnur réttur fasteignaeigenda til staðar hvað varði umferðarrétt um sundið. Sé óhætt að fullyrða að með átölulausri og óumdeildri nýtingu á sundinu á þennan hátt um áratugaskeið af hálfu bæjaryfirvalda, hafi lóðarhafar við Norðursund í reynd hefðað afnotarétt eða umferðarrétt gegnum sundið að plönum fyrir framan eignir sínar í samræmi við 2. og 7. gr. laga um hefð nr. 46/1905.

Í gr. 5.3.2.1 í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 komi fram að við gerð deiliskipulags skuli taka sérstakt tillit til sólarhæðar, skuggavarps og útsýnis þegar byggingarreitir séu staðsettir og settir skilmálar um stærð bygginga og hæðarfjölda ofan jarðar og neðan, um þakform, mænishæð, mænisstefnu, o.fl. eftir atvikum. Þá komi enn fremur fram í 3. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 að við útgáfu framkvæmda- og byggingarleyfa skuli tryggt að hagsmunir nágranna skerðist í engu hvað varði landnotkun, útsýni, skuggavarp eða innsýni.

Hið nýja deiliskipulag geri ráð fyrir því að núverandi bygging við Vesturveg 40 verði hækkuð um tvær hæðir. Hvor hæð ofan á núverandi byggingu megi að hámarki vera 350 m2 eða samtals 700 m2 samkvæmt því. Þá sé gert ráð fyrir að viðbygging verði byggð á nýjum byggingarreit á lóðinni, að hámarki 180 m2 á einni hæð, sem liggi norður/suður við Græðisbraut út frá núverandi húsi við Vesturveg 40. Núverandi bygging á þeirri lóð sé samtals 350 m2 að stærð. Heildarbyggingarmagn á lóðinni verði að hámarki 1.230 m2. Það sé því gert ráð fyrir að mögulegt byggingarmagn á lóðinni verði ríflega þrefaldað frá því sem áður hafi verið og verði. Nýtingarhlutfall lóðarinnar verði um 1,77 í stað rúmlega 0,5. Slíkt byggingarmagn sé nánast óþekkt í skipulagi sambærilegra svæða í Vestmannaeyjum líkt og öðrum sveitarfélögum. Til samanburðar sé viðmiðunin annarsstaðar oft að hámarki u.þ.b. 0,5-1,0, svo sem þegar skipulags­yfirvöld veiti auknar byggingarheimildir í blandaðri byggð, eins og t.a.m. á Grandanum í Reykjavík, sem þó sé einvörðungu skilgreint sem atvinnusvæði. Í deiliskipulaginu komi fram að núverandi bygging, með hækkun um tvær hæðir, megi að hámarki vera 9,7 m að hæð, mælt frá núverandi gólfkóta. Gólfkóti viðbyggingar skuli vera sá sami og í núverandi byggingu við Vesturveg. Mænishæð viðbyggingar á baklóð megi að hámarki vera 9,7 m og vegghæð að hámarki 8,2 m, mælt frá gólfkóta. Þetta þýði, miðað við hæð gólfkóta núverandi húss við Vesturveg, sem sé u.þ.b. 50 cm ofar en núverandi yfirborð eða hæðarkóti þess sunds sem liggi frá Græðisbraut til Heiðarvegar, að viðbyggingin muni rísa 10,2 m beint upp í loft frá yfirborði sundsins, eins og það sé í dag. Í því samhengi verði einnig að horfa til þess að sundið sjálft, sem umferðin muni fara í gegnum inn á lóðina við Vesturveg 40, verði aðeins 4,3 m að breidd, eftir að viðbygging hafi verið reist. Bilið á milli hinnar nýju viðbyggingar og þess húss sem nú standi við Norðursund 11, frá útvegg að útvegg, verði því aðeins u.þ.b. 10,5 m. Því verði að telja afar sérstakt að ekkert liggi fyrir um hvaða áhrif þessar fyrirhuguðu byggingarframkvæmdir muni hafa á skuggavarp, sólarljós og útsýni að því er varði áhrif á aðrar fasteignir við Norðursund og Heiðarveg, þ.m.t. fasteignir kærenda. Í 3. mgr. 43. gr. skipulagslaga sé tilgreint að taka skuli tillit til skuggavarps, útsýnis og innsýnis þegar komi að framkvæmdum og veitingu byggingar­leyfa, auk þess sem í 5. kafla skipulagsreglugerðar nr. 90/2013 sé tekið sérstaklega fram að sérstakt mat skuli fara fram á áhrifum nýframkvæmda á þessa þætti áður en endanlegt deili­skipulag sé samþykkt.

Ekki hafi verið lagt sjálfstætt mat á áhrif skuggavarps, útsýni og innsýni, auk fleiri þátta, áður en endanleg tillaga, dags. 20. apríl 2020, hafi verið lögð fram. Ástæða þess sé m.a. sú að í fyrirliggjandi minnisblaði frá ráðgjafafyrirtækinu Alta, dags. 22. nóvember 2019, sem hafi verið tekið saman og lagt fram í kjölfar þess að deiliskipulagstillaga, dags. 8. júlí 2019, hafði verið kynnt og auglýst og athugasemdir komið fram frá hagsmunaaðilum, segi í kafla um „Deiliskipulagsgögn“ að „[Í] greinargerð þarf að bæta skuggavarpsmyndum við, sem sýna áhrif viðbyggingar á nærumhverfi, sbr. innsendar athugasemdir og samtal við þá á fundi með íbúum.“ Slík gögn hafi ekki legið fyrir. Kærendur hafi af þessum sökum látið taka saman upplýsingar um mögulegt skuggavarp vegna heimilaðra framkvæmda við Vesturveg 40, sem miði við sólarhæð dagana 15. apríl, 15. júní og 15. júlí. Gögnin beri glöggt vitni um hversu gríðarmikil áhrif fyrirhugaðar framkvæmdir á lóðinni muni koma til með að hafa á skuggavarp á aðrar eignir á svæðinu með tilheyrandi áhrifum á mögulega nýtingu og virði fasteigna kærenda til langrar framtíðar.

Í gildandi aðalskipulagi fyrir svæðið sem deiliskipulagstillagan taki til komi fram að markmiðið með aðalskipulaginu sé að stuðla að aðlaðandi ásýnd svæðisins og viðhalda því byggingar­mynstri sem sé innan þess með því að virða byggingarstíl eldri húsa og tryggja að nýbyggingar og breytingar á eldri húsum falli vel að umhverfinu og stuðli að bættri götumynd. Húsin við Norðursund, sem oftast sé nefnt Skvísusund, hafi flest verið byggð í kringum 1930 og skipi merkan sess í atvinnu- og byggðasögu Vestmannaeyja. Ekki verði séð að þetta markmið hafi verið rannsakað eða haft í huga við undirbúning deiliskipulagsins. Það eitt út af fyrir sig kunni að vera nægilegt til að ógilda skipulagið skv. meginreglum stjórnsýslulaga um málsmeðferð og enn fremur ákvæði skipulagslaga um svokallaða hverfisvernd, sem skilgreind sé nánar í 10. tölul. 2. gr. skipulagslaga.

Augljóst sé að hin kærða deiliskipulagsbreyting muni hafa mikil áhrif á virði eigna kærenda. Ákvæði 1. mgr. 51. gr. skipulagslaga sé ætlað að bæta fyrir þær fjárhagslegu skerðingar og tjón sem verði á verðmætum einstakra fasteigna vegna mögulegra áhrifa skipulagsbreytinga sveitarfélaga á viðkomandi eignir, enda séu eignarréttindi og þá um leið virði fasteigna varið af 72. gr. stjórnarskrárinnar og mannréttinda­sáttmála Evrópu.

Kærendur bendi jafnframt á dóm héraðsdóms Suðurlands frá 26. mars 2018 í máli nr. E-251/2016. Í þeim dómi sé viðurkenndur sjálfstæður réttur lóðarhafa við Vesturvegar 40 úr hendi Vestmannaeyja til greiðslu bóta sökum þess að bærinn hafi tvíselt sömu leigulóðar­réttindin, þ.e. selt þau annars vegar til lóðarhafa Vesturvegar 40 og hins vegar til lóðarhafa Heiðarvegar 6, sem sá síðarnefndi eigi með réttu enda hafi þau fyrst verið seld honum. Þetta hafi verið staðfest m.a. með þeim dómi sem vísað sé til. Engar upplýsingar liggi fyrir um hvort Vestmannaeyjabær hafi þegar efnt þá skuldbindingu um bótaskyldu gagnvart lóðarhafa við Vesturveg 40 sem dómurinn kveði á um. Rétt sé að úrskurðarnefndin sé upplýst um hvort og hvernig bætur þessar hafi verið greiddar. Hið mikla byggingarmagn í hinni samþykktu deiliskipulags­tillögu væri hægt að líta á sem greiðsla umræddra bóta. Vestmannaeyjabæ, sem stjórnvaldi, sé vitaskuld ætlað að lögum að framfylgja vönduðum stjórn­sýsluháttum í störfum sínum og ákvörðunartökum, sbr. til hliðsjónar ákvæði 14. gr. laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins nr. 70/1996, þar sem fram komi að opinberir starfsmenn skuli rækja starf sitt af alúð og samviskusemi í hvívetna og forðast að hafast nokkuð það að í störfum sínum að leiði til vanvirðu eða álitshnekkis þannig að varpað geti rýrð á það starf sem unnið sé.

Málsrök Vestmannaeyjabæjar: Af hálfu bæjaryfirvalda er því hafnað að hið kærða deili­skipulag muni skerða aðkomu eða umferðarrétt kærenda að fasteignum þeirra. Umrætt sund breytist ekkert og aðkoma kærenda að fasteignum sínum verði óbreytt úr vestri og austri. Við Vesturveg 40 sé rekin þjónusta fyrir slökkvitæki og björgunarbáta. Um sé að ræða tiltölulega lítið fyrirtæki með fáum starfsmönnum. Umferð um sund það sem hér um ræði sé almennt mjög lítil, en aðeins eigendur fasteigna við sundið eigi erindi um það þó svo að sundið sé opið öllum. Eigi að síður, þar sem sundið sé ekki breitt, þá sé í gildi umferðarkvöð um sundið, sbr. tölul. 2.1.10 í greinargerð deiliskipulagsins. Sú kvöð kveði á um sameiginlega aðkomu allra vegfarenda um sundið. Þá sé óheimilt að hamla för akandi, gangandi eða hjólandi vegfarenda um sundið, t.a.m. með farartækjum, vinnutækjum, gámum eða öðru sambærilegu. Ekki sé heimilt að reisa stoðveggi, girðingar eða skilti í sundinu sem hamli för vegfarenda. Umferðarkvöð þessi taki til allra vegfarenda, þ.m.t. kærenda og fasteignaeiganda Vesturvegar 40 og með henni sé tryggð aðkoma og nýting eigenda fasteigna við sundið, þ.m.t. kærenda. Því standi engin rök til þess að réttur kærenda til aðkomu og nýtingar á fasteignum sínum skerðist við samþykkt deiliskipulag.

Unnin hafi verið gögn um sólarhæð og skuggavarp vegna deiliskipulagsins. Umhverfis- og skipulagsráð hafi lagt sjálfstætt mat á áhrif deiliskipulagstillögunnar á sólarhæð, útsýni og skuggavarp. Þá hafi þessi gögn legið fyrir á samráðsfundum hagsmunaaðila sem Vestmannaeyjabær hafi staðið fyrir. Þessi gögn hafi hins vegar ekki fylgt greinargerð deiliskipulagstillögunnar, enda slíkt ekki skylt að lögum skv. gr. 5.5.2. og 5.5.4. í skipulags­reglugerð, en þar komi fram að heimilt sé að nota skýringaruppdrætti, s.s. um skuggavarps­teikningar. Þessi gögn hafi verið unnin af skipulagshönnuði og hafi bæjaryfirvöld haft þær til hliðsjónar við vinnslu og ákvörðun um deiliskipulagið.

Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum séu áhrif á skuggavarp og útsýni nokkur. Hins vegar séu fasteignir kærenda að Norðursundi 7 og 11 á landnotkunarsvæði AT-1 og fasteignin Heiðarvegur 6 sé á landnotkunarsvæði M-1 og við jaðar AT-1. Þá liggi fyrir að fasteignin Vesturvegur 40 sé á landnotkunarsvæði AT-1. Því sé um að ræða atvinnusvæði og miðbæjar­svæði þó svo að heimild sé til þess í aðalskipulagi að hafa íbúðir á efri hæð Norðursunds 1-11 og efri hæð Heiðarvegs 6. Varðandi fasteignirnar Norðursund 7 og 11 þá fylgi þeim eignum engin lóð til suðurs. Þar sé því ekkert útisvæði, pallur eða svalir og ekki heimild til slíkra bygginga. Á efri hæð Norðursunds 11 reki kærandi trésmíðaverkstæði og á efri hæð Norðursunds 7 sé íbúð með glugga til norðurs en bílskúrsdyr til suðurs. Neðri hæðir Norðursunds 7 og 11 séu niðurgrafnar til suðurs. Vestmannaeyjabær telji því áhrif skuggavarps og skertrar sólarhæðar hverfandi fyrir þessar eignir. Fasteignin Heiðarvegur 6 sé byggð af núverandi eiganda og sé skráð verslunarhús. Á jarðhæð sé verslun og hárgreiðslustofa sem og verkstæði og lager vegna reksturs lagnafyrirtækis. Efri hæðin sé ekki nýtt eða fullbúin. Á svæði M-1 sé heimilt að hafa íbúðir á efri hæð en ekki hafi verið sótt um þá breytingu á notkun varðandi Heiðarveg 6. Þegar húsið hafi verið byggt hafi landnotkunarsvæði lóðarinnar verið skilgreint sem iðnaðarsvæði, eða allt til ársins 2002 en þá hafi landnotkunarsvæðið breyst í miðbæjarsvæði. Fasteignirnar Vesturvegur 40 og Norðursund 7 og 11 hafi verið á sama svæði, iðnaðarsvæði allt til ársins 2002 þegar svæðið hafi verið skilgreint sem athafnasvæði AT-1, eins og það sé í dag.

Þó svo að áhrif á sólarsýn og skuggavarp séu nokkur hvað varði Heiðarveg 6 verði að líta til þess að Heiðarvegur 6 sé á miðbæjarsvæði þar sem þétt byggð sé almenn og réttur til útsýnis og sólarvistar takmarkaður. Þá sé til þess að líta að Heiðarvegur 6 hafi verið á athafnasvæði þegar húsið hafi verið byggt og standi nú við jaðar slíks svæðis og því hafi væntingar eigenda fasteignarinnar ekki getað verið þær að njóta óskerts útsýnis eða sólarvistar út frá ástandi fyrir samþykkt umdeilds deiliskipulags. Í því sambandi sé t.d. bent á að áfast til suðurs við Heiðarveg 6 sé fasteignin Vesturvegur 38, sem sé þriggja hæða hús. Sú fasteign hafi verið byggð árið 1960. Með samþykkt deiliskipulagsins hafi réttindi kærenda hvað varði framangreind atriði því ekki verið skert.

Í bréfi Vestmannaeyjabæjar, dags. 31. ágúst 2020, sem m.a. hafi verið sent til kærenda, komi fram að umhverfis- og skipulagsráð hafi skoðað byggingarstíl húsa. Í bréfinu, sem skipulags- og umhverfisfulltrúi hafi ritað fyrir hönd skipulagsráðs, komi fram að byggingarstíll sé mjög mismunandi á því svæði sem tilheyri nýju deiliskipulagi, bæði hvað varði útlit og hæð. Þá komi fram að við ákvörðun um hæð nýbyggingar á Vesturvegi 40 hafi verið litið til þess að húsið væri í línu við hús sem standið við listaskólann að Vesturvegi 38. Bæjaryfirvöld hafi því lagt mat á þennan þátt málsins eins og aðra og talið þá þætti sem kærendur telji upp í þessum lið málsins ekki hafa staðið í vegi fyrir samþykkt skipulagsins. Bent sé á að nýtingarhlutfall á Vesturvegi 38, sem áfastur sé Heiðarvegi 6 og Vesturvegi 40, sé 2,31. Nýtingarhlutfall Heiðar­vegs 6 eftir samþykkt deiliskipulagsins verði 1,4. Þá sé nýtingarhlutfall Flata 19 t.a.m. 1,22.

Varðandi þær hugleiðingar kærenda að Vestmanneyjabær sé með deiliskipulagi þessu að greiða eigendum Vesturvegs 40 skaðabætur í kjölfar framangreinds héraðsdóms þá hafi Vest­manna­eyjabær greitt fullnaðarbætur vegna málsins árið 2018.

Viðbótarathugasemdir kærenda: Bent er á að í minnisblaði Alta ráðgjafa, dags. 28. október 2019, komi fram að verði ákveðið að hafa innkeyrslu að lóðinni að norðanverðu um sundið muni það skapa veruleg vandamál. Þau vandamál raungerist, að mati lóðarhafa, þegar aka þurfi inn og út af lóðinni með gúmmíbáta á kerrum í eftirdragi. Lóðarhafi staðfesti því með skrifum sínum að sú tilhögun að aka inn á lóðina að norðanverðu um sundið, eins og tillagan geri ráð fyrir, muni hafa veruleg vandamál í för með sér fyrir hann. Þetta fyrirkomulag muni síðan hafa enn meiri vandkvæði í för með sér fyrir aðra hagsmunaaðila. Til að mynda muni þessi umferð koma í veg fyrir að eigandi Heiðarvegar 6 geti áfram nýtt án truflana umferðarrétt sinn gegnum sundið að vestan við afgreiðsludyr vegna verslunar og verkstæðis sem sé í húsinu. Svipuð vandkvæði verði með aðkomu að húsunum við Norðursund. Verði að líta svo á að ákvörðun bæjarins um að innkeyrsla verði inn á lóðina að norðanverðu sé verulega íþyngjandi fyrir kærendur, auk þess að vera óafturkræf. Megi í þessu samhengi nefna að með því að halda innkeyrslu inn á lóðina að Vesturvegi 40 óbreyttri frá því sem nú sé hefði það ekki haft þessi miklu áhrif á hagsmuni annarra aðila á svæðinu. Af þessum sökum verði ekki séð að þessi þáttur deiliskipulagsins, þ.e. að heimila nýja og breytta umferð um sundið og færa innkeyrsluramp inn á lóðina Vesturveg 40, geti samrýmst meginreglum stjórnsýsluréttarins um meðalhóf og rannsóknarskyldu, sbr. 10. og 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þá verði heldur ekki séð að þessi ákvörðun geti samrýmst þeim meginmarkmiðum sem fram komi í c-, d- og e- liðum 1. gr. skipulagsreglugerðar nr. 90/2013.

Fyrir liggi að rannsóknarniðurstöður sem komi fram og fylgt hafi greinargerð bæjarins til úrskurðarnefndarinnar um skuggavarp o.fl. hafi aldrei verið kynntar aðilum undir rekstri málsins. Af þeim sökum t.a.m. verði ekki séð að bæjarstjórn Vestmannaeyja hafi haft þessi gögn undir höndum áður en hún staðfesti hið umþrætta skipulag, en ekki verði útilokað að afgreiðsla skipulagsins hefði þá fallið á annan veg en raunin hafi orðið þar sem málið hafi verið afar umdeilt. Fjórir bæjarfulltrúar hafi stutt samþykkt skipulagsins en þrír verið á móti. Fullyrðingar í greinargerðinni um að þessi gögn hafi legið fyrir séu því einfaldlega rangar. Þau vinnubrögð bæjarins að kynna hagsmunaaðilum ekki öll framkomin gögn séu ámælisverð. Þau ættu ein og sér að nægja til þess að hin umþrætta ákvörðun verði ógilt, enda verði slík vinnubrögð ekki samræmd gildandi lögum, t.a.m. reglu stjórnsýsluréttarins um jafnræði, sbr. 11. gr. stjórnsýslulaganna og reglunni um andmæla- og upplýsingarétt, sbr. 13. og 15. gr. þeirra, auk ýmissa annarra ákvæða laga og reglna, sbr. t.a.m. ákvæði gr. 5.2.1. og b-liðar gr. 5.3.2.1. í skipulagsreglugerð auk meginreglna laga um upplýsingarétt nr. 140/2012. Í andmælarétti felist að málsaðili skuli eiga þess kost að gæta réttar síns og hagsmuna með því að fá að kynna sér öll gögn málsins, tjá sig um efni þeirra auk framkominna upplýsinga áður en stjórnvöld taki ákvörðun. Það sé því ótækt að leggja þýðingarmiklar upplýsingar ekki fram til kynningar og gefa hagsmunaaðilum kost á því að kynna sér þær og tjá sig áður en ákvörðun sé tekin.

Ekki skipti máli á hvaða landnotkunarreit viðkomandi fasteign standi varðandi það að byggingar á lóðinni leiði af sér verulegt skuggavarp á aðrar eignir sem kunni að standa á öðrum landnotkunarreit. Í gildandi aðalskipulagi hafi þegar verið heimilað að byggja íbúðir á efri hæðum allra húsa kærenda, þ.e. bæði við Norðursund og Heiðarveg 6. Því verði ekki séð að þessi röksemdarfærsla í greinargerð bæjarins verði samræmd því markmiði gildandi aðal­skipulags að íbúðir skuli byggðar í umræddum húsum og megi leiða sterkum líkum að því að samþykkt deiliskipulagsins fari gegn markmiði aðalskipulags, sem sé andstætt skipulagslögum. Ekki sé heldur hægt að fallast á það sjónarmið bæjarins að við mat á áhrifum skuggavarps og annarra þátta á aðrar fasteignir hagsmunaaðila skuli alfarið taka mið af því að fasteignin að Vesturvegi 40 og eignirnar við Norðursund séu á atvinnusvæði AT-1 og það ráði niðurstöðu varðandi vægi skuggavarps þegar fyrir liggi að aðalskipulag bæjarins heimili byggingu íbúða á efri hæðum allra húsanna. Benda megi á að þegar hafi verið byggðar tvær íbúðir á efri hæðum í húsunum við Norðursund.

Hagsmunaaðilar við Norðursund hafi fyrir margt löngu hefðað afnota- og umferðarréttindi við og á lóðunum sunnan við húsin, með óslitinni nýtingu á þeim í áratugi, sbr. t.a.m. ákvæði 7. gr., sbr. 2. gr. laga um hefð nr. 46/1905. Megi enn fremur nefna að skipulagsyfirvöld hafi heimilað byggingu inngangsstiga á suðurhlið húsanna í samræmi við áunnin réttindi fasteignaeigenda. Þá sé einnig til þess að líta að plan hafi verið steypt sunnan við húsið að Norðursundi 11 fyrir meira en hálfri öld án þess að nokkru sinni hafi verið gerð athugasemd við þá framkvæmd eða nýtingu þess allan þennan tíma af hálfu bæjarins. Varðandi fasteign kæranda að Heiðarvegi 6 gildi hið sama hvað áunnin réttindi varði og þau sem standi við Norðursund. Sú fasteign sé staðsett á landnotkunarsvæði M-1 en ekki á landnotkunarsvæðinu AT-1, líkt og aðrar eignir sem við sögu komi. Þar hafi einnig verið heimilað að íbúðir verði á efri hæðum hússins. Að sama skapi hafi aðkoma að húsinu verið í gegnum sundið, þar sem vöruafgreiðsla vegna verslunar og verkstæðis sé, í gegnum dyr sem snúi út í sundið. Verði hin umþrætta ákvörðun ekki felld úr gildi muni þessa aðkoma að húsinu komast í mikið uppnám.

Ákvörðun bæjarins um að heimila hið mikla byggingarmagn á lóðinni Vesturvegi 40 sé matskennd ákvörðun og því verði að athuga hvort stjórnvald hafi gætt meðalhófs, sbr. 12. gr. stjórnsýslulaga. Málefnaleg sjónarmið verði alltaf að liggja matskenndri stjórnvaldsákvörðun til grundvallar svo hún teljist lögmæt, þrátt fyrir að stjórnvaldinu sé gefið ákveðið svigrúm til mats við ákvörðun sína. Í greinargerð Vestmannaeyjabæjar sé ákvörðunin um að leyfa hið óhóflega byggingarmagn á lóðinni við Vesturveg 40 réttlætt á þann hátt að verið sé að mæta þörfum atvinnulífsins. Þær þarfir séu skilgreindar í greinargerð með þeim hætti að lóðarhafa sé nauðsyn að stækka núverandi fasteign með viðbyggingum sakir atvinnu sinnar, en hann stundi í dag skoðun á björgunarbátum. Sé einkum vísað til þess í greinargerðinni að þeir björgunar­bátar sem taka þurfi til skoðunar, þ.m.t. björgunarbátar ferjunnar Herjólfs, hafi stækkað svo mikið á undanförnum árum að lóðarhafi þurfi stærra húsnæði en það sem hann hafi yfir að ráða í dag. Þegar horft sé til meðalhófsreglunnar sé ljóst að ákvörðunin uppfylli ekki skilyrði hennar. Það sé vitaskuld ekki hægt að réttlæta svo íþyngjandi, óafturkræfa og alvarlega ákvörðun stjórnvalds gagnvart öðrum fasteignaeigendum með því að til framtíðar muni fyrirtæki lóðarhafa ná samningum við rekstraraðila Herjólfs, eða eftir atvikum aðrar útgerðir sem þurfi að láta skoða björgunarbáta. Ákvörðunin verði ekki rökstudd með svo skilyrtum hætti. Raunverulegt markmið bæjarins hafi aldrei verið að komast að skynsamlegri og hófsamri niðurstöðu varðandi ákvörðun um nýtingarhlutfall lóðarinnar heldur hafi mark­miðið alfarið verið bundið við það að finna lausn á óskum lóðarhafans varðandi byggingar­magn, án þess að nokkuð tillit væri tekið til þess hvernig sú lausn kæmi við hagsmuni annarra fasteignaeigenda.

Eftir að kæra í máli þessu hafi verið lögð fram hafi lögmanni kærenda borist minnisblað Alta ráðgjafa, dags. 28. okt. 2019, sem hafi unnið deiliskipulagstillöguna í umboði bæjarins. Bærinn hafi ekki lagt þetta minnisblað fram sem fylgiskjal með greinargerð sinni til úrskurðar­nefndarinnar, þrátt fyrir að minnisblaðið hafi verið hluti af málsmeðferð bæjarins. Í minnis­blaðinu séu rakin samskipti Alta við lóðarhafa og ráðgjafa hans meðan á vinnslu endanlegrar deiliskipulagstillögu hafi staðið. Í minnisblaðinu sé að finna nokkuð nákvæma greiningu Alta á framkomnum óskum lóðarhafa varðandi þær breytingar sem hann hafi viljað fá fram á skipulagi lóðarinnar við Vesturveg 40. Þar komi fram að lóðarhafa hafi til að mynda verið gefinn kostur á að senda Alta snið og grunnmyndir að mögulegum viðbyggingum eins og hann vildi sjá þær, í nokkrum útgáfum, sem eftir atvikum mætti koma fyrir á annan hátt en lagt hafi verið til í fyrri deiliskipulagstillögu. Hafi lóðarhafi lagt til fjórar tillögur varðandi það hvernig óskum hans og þörfum yrði best fullnægt. Í framhaldi af þessari samantekt hafi svo verið lögð fram ný tillaga, sem Alta hafi unnið fyrir bæinn, að deiliskipulagi lóðarinnar við Vesturveg í fullkomnu samræmi við óskir lóðarhafa. Þrátt fyrir vitneskju Alta um afstöðu annarra hagsmunaaðila til hugmynda bæjarins um deiliskipulag lóðarinnar við Vesturveg 40, verði ekki séð að við gerð nýrrar deiliskipulagstillögu fyrir lóðina hafi í nokkru verið haft samráð við aðra hagsmunaaðila eða tekið tillit til þeirra sjónarmiða. Þess í stað virðist sem Alta hafi unnið tillögu fyrir hönd Vestmannaeyjabæjar með það eitt að markmiði að koma til móts við allar óskir lóðarhafa við Vesturveg 40. Ekkert samráð hafi verið haft við aðra hagsmunaaðila en lóðarhafa við gerð endanlegrar tillögu að deiliskipulagi fyrir umrædda lóð, þrátt fyrir að alvarlegar athugasemdir hafi þá þegar verið komnar fram frá öðrum hagsmunaaðilum varðandi hugmyndir bæjarins. Beri sú málsmeðferð vitni um vinnubrögð sem feli í sér mismunun og verði að átelja.

Í þeim gögnum sem lóðarhafi sendi Alta komi fram sú tillaga hans í samskiptum sínum við Alta að gegn því að hann fengi fram breytingar á deiliskipulagi á lóðinni við Vesturveg 40 í samræmi við tillögu nr. 4 í minnisblaðinu, bjóðist hann til að endurgreiða bænum þær skaðabætur sem hann hafi fengið greiddar vegna framangreindra mistaka. Megi í þessu sambandi vísa til þess að í 109. gr. almennra hegningarlaga nr. 19/1940 komi fram að „Hver sá sem gefur, lofar eða býður opinberum starfsmanni, [alþingismanni eða gerðarmanni] gjöf eða annan ávinning, sem hann á ekki tilkall til, í þágu hans eða annarra, til að fá hann til að gera eitthvað eða láta eitthvað ógert sem tengist opinberum skyldum hans skal sæta fangelsi allt að [5 árum] eða sektum ef málsbætur eru fyrir hendi“. Ekki sé fullyrt að um slíkt boð sé að ræða, en það sé hins vegar langt frá því að vera í samræmi við það sem telja megi góða og gilda stjórnsýsluhætti.

——

Aðilar hafa gert ítarlegri grein fyrir sjónarmiðum sínum í máli þessu sem ekki verða ekki rakin nánar hér en úrskurðarnefndin hefur haft allan þann rökstuðning  til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um skipulag lóðarinnar nr. 40 við Vesturveg í Vestmanna­eyja­bæ, skv. gr. 2.2.7. í skilmálum nýs deiliskipulags fyrir athafnasvæði við Heiðarveg, en svæðið var áður ódeiliskipulagt. Skipulagssvæðið afmarkast af Heiðarvegi til austurs, Norðursundi og aðliggjandi deiliskipulagsmörkum til norðurs, Flötum og lóðamörkum Heiðarvegar 14 og Faxastígs 36 til vesturs og Faxastíg til suðurs.

Samkvæmt 3. mgr. 3. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 er vald til að skipuleggja land innan marka sveitarfélags í höndum sveitarstjórnar, sem annast og ber ábyrgð á gerð deiliskipulags í sínu umdæmi, sbr. 38. gr. laganna. Í aðalskipulagi er sett fram stefna sveitarstjórnar um þróun sveitarfélags, m.a. varðandi landnotkun, sbr. 1. mgr. 28. gr. nefndra laga. Ber við gerð deiliskipulags að byggja á stefnu aðalskipulags, sbr. 2. mgr. 37. gr. skipulagslaga, en í 7. mgr. 12. gr. laganna er gerð krafa um að gildandi deiliskipulag rúmist innan heimilda aðalskipulags. Við beitingu skipulagsvalds ber enn fremur að fylgja markmiðum skipulagslaga sem tíunduð eru í 1. gr. þeirra. Að gættum þessum grundvallarreglum, ásamt meginreglum stjórn­sýslu­réttarins og málsmeðferðarreglum skipulagslaga, hefur sveitarstjórn mat um það hvernig deili­skipulagi skuli háttað.

Umrætt deiliskipulag var auglýst til kynningar í samræmi við 1. mgr. 41. gr. skipulagslaga og áttu kærendur kost á að koma á framfæri athugasemdum sínum, sem þeir og gerðu. Umhverfis- og skipulagsráð Vestmannaeyjabæjar tók athugasemdirnar til umfjöllunar á fundi sínum 31. ágúst 2020 og tók afstöðu til þeirra skv. 3. mgr. 41. gr. og skipulagsfulltrúi svaraði þeim 1. september s.á. Bæjarstjórn staðfesti þá afgreiðslu hinn 17. s.m. Auglýsing um hið umdeilda deiliskipulag birtist í B-deild Stjórnartíðinda 30. nóvember 2020. Að framangreindu virtu liggur ekki annað fyrir en að formleg málsmeðferð skipulagsins hafi verið í samræmi við ákvæði skipulagslaga.

Hið umdeilda deiliskipulag tekur til svæðis sem að hluta er innan miðsvæðis M-1 en að mestu innan athafnasvæðis AT-1 í Aðalskipulagi Vestmannaeyja 2015-2030. Lóðin Vesturvegur 40 er innan athafnasvæðis AT-1. Fjallað er um athafnasvæði í kafla 3.3 í aðalskipulaginu. Í skipulagsákvæðum fyrir athafnasvæðið AT-1, athafnasvæði við höfnina, segir: „Athafnasvæði fyrir blandaða atvinnustarfsemi: léttan iðnað, hreinleg verkstæði, umboðs- og heildverslanir, skrifstofur, vörugeymslur, rannsóknarhús, veitustarfsemi og aðra starfsemi þar sem lítil hætta er á mengun. […] Við Strandveg og Norðursund eru heimildir fyrir íbúðum á efri hæðum sem staðfest hefur verið í deiliskipulagi. […] Ekki er heimilt að breyta eldra atvinnuhúsnæði í íbúðir.“

Í gr. 2.1.7 í hinu umdeilda deiliskipulagi er fjallað um heimilaða starfsemi innan svæðisins. Þar segir: „Heimildir fyrir íbúðir á svæðinu fara eftir ákvæðum í aðalskipulagi og eru eingöngu heimilar á miðsvæði (M-1). Heimilt er að hafa íbúðir við Heiðarveg 10 og 12 og á efri hæðum húsanna við Heiðarveg 6 og Vesturveg 38. Aðalskipulagið heimilar einnig íbúðir á lóðum Heiðarvegar 14 og Faxastígs 36 ef byggingar standa upp við Heiðarveg. Deiliskipulagið gerir ekki ráð fyrir að íbúðir verði á lóðinni við Heiðarveg 14 en á byggingarreit á lóðinni við Faxastíg 36, næst Heiðarvegi er mögulegt að byggja íbúðir.“ Ekki verður séð að hér sé um misræmi milli aðal- og deiliskipulags að ræða, þar sem öll þau hús sem talin eru upp í deiliskipulaginu eru á miðsvæði M-1. Þá verður hvorki séð að tilgreindur hæðarkóti og breidd sundsins á milli Græðisbrautar og Heiðar­vegar né aukið byggingarmagn á lóðinni Vesturvegi 40 fari í bága við aðalskipulag.

Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er hlutverk nefndarinnar að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Hins vegar fellur það ekki undir valdsvið úrskurðarnefndarinnar að taka afstöðu til þess hvort kærendur hafi öðlast afnota- eða umferðarrétt í sundinu milli Heiðarvegar og Græðisbrautar fyrir hefð.

Kærendur hafa vísað til 3. mgr. 43. gr. skipulagslaga og gr. 5.3.2.1. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 í umfjöllun sinni um sólarhæð, skuggavarp, innsýn, vind og útsýni. Í 3. mgr. 43. gr. skipulagslaga er fjallað um heimild til að víkja frá kröfum um breytingu á deiliskipulagi og um grenndarkynningu við útgáfu framkvæmda- eða byggingarleyfis. Í máli þessu er hvorki verið að gefa út framkvæmdaleyfi né byggingarleyfi eða verið að breyta deiliskipulagi heldur lýtur mál þetta að nýju deili­skipulag. Á tilvitnuð 3. mgr. 43. gr. því ekki við í málinu. Í 1. mgr. b-liðar gr. 5.3.2.1. í skipulagsreglugerð kemur fram að taka skuli tillit til sólarhæðar og skugga­varps, vindstrengja o.fl. eftir því hver notkun bygginganna sé. Ákvæðið er matskennt og veitir sveitarstjórn visst svigrúm til að meta framangreinda þætti við skipulagsgerð. Ekki kemur fram í hinu kærða deiliskipulagi hvaða þættir voru hafðir í huga við mat á sólarhæð og skuggavarpi en á fundi umhverfis- og skipulagsráðs 31. ágúst 2020 var athugasemdum kærenda hvað þetta varðar svarað á þann veg að um athafnasvæði væri að ræða og því væri engin leið að tryggja útsýni frá öllum fasteignum.

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið verður kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar hafnað.

Rétt þykir að benda á að skv. 1. mgr. 51. gr. skipulagslaga getur sá sem sýnir fram á tjón vegna skipulags, þannig að verðmæti fasteignar skerðist verulega umfram það sem við eigi um sambærilegar eignir í næsta nágrenni, átt rétt á bótum frá viðkomandi sveitarfélagi. Slík bótaákvörðun á hins vegar ekki undir úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu á ákvörðun bæjarstjórnar Vestmannaeyjabæjar frá 17. september 2020 um að samþykkja deiliskipulag fyrir athafnasvæði við Heiðarveg að því er varðar lóðina nr. 40 við Vesturveg, sem er tilgreind í gr. 2.2.7. í skilmálum hins kærða deili­skipulags.

jún 10
Love0

63/2021 Hringtún

Með

Árið 2021, þriðjudaginn 8. júní, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 63/2021, kæra vegna ákvarðana umhverfisráðs Dalvíkurbyggðar frá 7. maí 2021 um að samþykkja byggingarleyfi fyrir lóðirnar Hringtún 17 og 19 í Dalvíkur­byggð.

Í málinu er nú kveðinn upp til bráðabirgða svofelldur

úrskurður

um kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 13. maí 2021, er barst nefndinni sama dag, kæra eigendur, Hringtún 21, Dalvík, þær ákvarðanir umhverfisráðs Dalvíkurbyggðar frá 7. maí 2021 að samþykkja byggingarleyfi fyrir lóðirnar Hringtún 17 og 19. Skilja verður málatilbúnað kærenda svo að krafist sé ógildingar hinna kærðu ákvarðana. Gera kærendur jafnframt þá kröfu að framkvæmdir samkvæmt hinum kærðu byggingarleyfum verði stöðvaðar til bráðabirgða á meðan málið er til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni.

Með bréfum til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 2. og 3. júní 2021, er bárust nefndinni samdægurs, kæra eigendur Hringtúns 25 og Miðtúns 3 sömu ákvarðanir umhverfisráðs Dalvíkurbyggðar. Skilja verður málatilbúnað kærenda svo að krafist sé ógildingar hinna kærðu ákvarðana. Verða þau kærumál, sem eru nr. 73 og 75/2021, sameinuð máli þessu þar sem sömu ákvarðanir er kærðar í öllum málunum og hagsmunir kærenda þykja ekki standa því í vegi. Gerir kærandi í máli nr. 75/2021 jafnframt kröfu um stöðvun framkvæmda á meðan málið er til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni.

Verður nú tekin afstaða til kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Dalvíkurbyggð 26. maí 2021.

Málavextir: Gildandi deiliskipulag fyrir Hóla- og Túnahverfi var samþykkt í sveitarstjórn Dalvíkurbyggðar 20. febrúar 2018 og afmarkast skipulagssvæðið af Böggvisbraut í austri og opnu grasi grónu landsvæði í suðri, vestri og norðri. Samkvæmt Aðalskipulagi Dalvíkurbyggðar 2008-2020 er svæðið skilgreint sem íbúðarbyggð. Hinn 31. október 2019 samþykkti sveitarstjórn að auglýsa tillögu að breytingu á nefndu skipulagi. Í tillögunni fólust m.a. áform um þéttingu byggðar með því að breyta tilteknum einbýlishúsalóðum í parhúsa- og raðhúsalóðir. Tillagan var kynnt á tímabilinu frá 11. desember 2019 til 31. janúar 2020. Athugasemdir bárust á kynningartíma, þ. á m. frá kærendum. Að kynningu lokinni var málið tekið fyrir á fundi sveitarstjórnar Dalvíkur­byggðar 18. febrúar s.á., þar sem fyrir lá umsögn umhverfisráðs með tillögu að svörum við framkomnum athugasemdum, og samþykkti sveitarstjórn deiliskipulagsbreytinguna. Hin samþykkta skipulagsbreyting var send Skipulagsstofnun 9. júní 2020 til lögboðinnar yfirferðar og tilkynnti stofnunin í bréfi, dags. 23. s.m., að hún gerði ekki athugasemd við að birt yrði auglýsing um samþykkt deiliskipulagsbreytingarinnar. Tók breytt skipulag síðan gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 7. júlí 2020. Nefnd deiliskipulagsákvörðun var kærð til úrskurðar-nefndarinnar með bréfi, dags. 3. ágúst 2020, af sömu kærendum og í þessu máli. Með úrskurði uppkveðnum 15. október s.á. í máli nr. 71/2020 hafnaði úrskurðarnefndin kröfu um ógildingu deiliskipulags­breytingarinnar.

Með bréfi, dags. 12. janúar 2021, kærðu sömu kærendur og í máli nr. 53/2021 ákvörðun byggingarfulltrúa Dalvíkur­byggðar um að samþykkja graftrarleyfi fyrir lóðirnar Hringtún 17 og 19. Með úrskurði uppkveðnum 30. mars s.á., í máli nr. 10/2021, vísaði úrskurðarnefndin málinu frá þar sem graftrarleyfi, þ.e. leyfi til könnunar jarðvegs, væri almennt ekki til þess fallið að hafa áhrif á einstaklega lögvarða hagsmuni eigenda nágrannaeigna. Hafa kærendur nú skotið fyrrgreindum ákvörðunum umhverfisráðs frá 7. maí 2021 um byggingarleyfi vegna umræddra lóða til úrskurðar­nefndarinnar, eins og að framan greinir.

Málsrök kærenda: Kærendur taka fram að þeir telji að áformaðar byggingar samkvæmt hinum kærðu ákvörðunum rúmist ekki innan byggingarreita. Hámarksbyggingarmagn sé 260 m2 en þakflötur húsanna samkvæmt aðaluppdráttum sé um 304 m2. Þá vanti inn á teikningar staðsetningar annarra jarðfastra mannvirkja, svo sem skjólveggja, en samkvæmt greinargerð gildandi deiliskipulags eigi öll jarðföst mannvirki að vera innan byggingarreits.

Þá sé útveggur húss á lóðinni Hringtún 19 aðeins 3,15 m frá lóðarmörkum, en samkvæmt gr. 5.9.4. í byggingarreglugerð megi ekki byggja timburhús nær lóðarmörkum en 4 m. Samkvæmt sam­þykktum teikningum sé miðað við að hæðarkóti grunnplötu á lóðinni Hringtún 17 sé 24,55 og 24,70 á lóðinni nr. 19, en samkvæmt mæliblaði eigi þeir að vera um 50 cm lægri.

Málsrök Dalvíkurbyggðar: Bæjaryfirvöld vísa til þess að um leið og upplýsingar um kæruna hafi borist og eftir að byggingarfulltrúi hafi gengið úr skugga um að hæðarkóti Hringtúns 19 væri um 50 cm hærri en útgefið mæliblað kveði á um hafi framkvæmdir verið stöðvaðar. Farið hafi verið yfir málið og komið í ljós að misskilnings hafi gætt um við hvaða hæðarkóta hefði átt að miða. Eftir nánari mælingar á götu og húsum í nágrenninu hafi byggingarfulltrúi ákveðið að heimila allt að 25 cm hækkun á fyrirskrifuðum hæðarkóta húsanna, eins og hann standi í fyrrgreindum mæliblöðum. Þessi ákvörðun byggingarfulltrúa sé reist á heimild þess efnis í 3. gr. almennra byggingarskilmála fyrir lóðir sem Dalvíkurbyggð úthluti, þar sem segi orðrétt: „Á mæliblöðum eru lóðir og byggingar­reitir málsettir svo og bindandi byggingarlínur eftir því sem við á. sérstakar kvaðir ef einhverjar eru. Leyfa má allt að 25 cm frávik frá leiðsögukótum fyrir gólfplötu.“

Af framangreindu megi ráða að Dalvíkurbyggð hafi strax brugðist við og gripið til viðeigandi úrræða í því skyni að tryggja að framkvæmdaraðili héldi sig innan fyrirskrifaðs hæðarkóta og veitt honum að því búnu heimild til þess að hefja framkvæmdir á nýjan leik. Aðrar athugasemdir kærenda standist ekki skoðun og eigi fjarri því að leiða til þess að fallist verði á stöðvunarkröfu þeirra. Það sé beinlínis rangt að byggingarnar rúmist ekki innan byggingarreits en í greinargerð deiliskipulags sé sú krafa gerð og framkvæmdirnar því að öllu leyti í samræmi við skilmála. Þá sé bil milli bygginga í samræmi við byggingarreglugerð.

Kærendur hafi ekki lögvarða hagsmuni af því að framkvæmdir verði stöðvaðar. Þær séu að öllu leyti í samræmi við þær reglur sem um slíkar framkvæmdir gildi, eins og gögn málsins sýni. Búið sé að leiðrétta hæðarkóta og því engar forsendur fyrir stöðvun framkvæmda.

Athugasemdir leyfishafa: Af hálfu leyfishafa er tekið fram að í þeim skipulagsuppdráttum sem kærendur vitni í sé byggingarreiturinn minni en á þeim blöðum sem síðar hafi tekið gildi eftir breytingar á aðalskipulagi. Hönnuðir leyfishafa hafi unnið eftir þeim gögnum sem hafi komið frá sveitarfélaginu. Á mæliblaði og grunnlóðauppdrætti sjáist hversu stór byggingarreiturinn sé og ekki sé farið út fyrir hann. Í kæru sé vitnað til ákvæðis í byggingarreglugerð nr. 112/2012, sem sé ekki lengur í reglugerðinni, þ.e. gr. 5.9.4. Hins vegar gildi lög og reglur um fjarlægðir milli bygginga og í hvaða flokki veggir skuli vera. Slökkviliðsstjóri Dalvíkurbyggðar hafi yfirfarið teikningarnar og samþykkt þær. Þá sé það ekki rétt að undirstöður hússins að Hringtúni 19 standi 3,15 m frá lóðarmörkum. Byggingarfulltrúi hafi staðfest við leyfishafa að fjarlægð sé í lagi og kærendur hafi verið viðstaddir þá mælingu. Grindverk og skjólveggir séu ekki talin til jarðfastra mannvirkja. Varðandi efni þeirra skjólgirðinga sem verði við húsin þá verði þau klædd áli á grind sem sé að mestu úr stáli.

Niðurstaða: Í 1. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er tekið fram að kæra til úrskurðarnefndarinnar fresti ekki réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar en jafnframt er kæranda þar heimilað að krefjast stöðvunar framkvæmda til bráðabirgða séu þær hafnar eða yfirvofandi. Með sama hætti er kveðið á um það í 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að kæra til æðra stjórnvalds fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar en þó sé heimilt að fresta réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar til bráðabirgða meðan málið sé til meðferðar hjá kærustjórnvaldi þar sem ástæður mæli með því. Tilvitnuð lagaákvæði bera með sér að meginreglan sé sú að kæra til æðra stjórnvalds fresti ekki réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar og séu heimildar­ákvæði fyrir frestun framkvæmda kærðar ákvörðunar undantekning frá nefndri meginreglu sem skýra beri þröngt. Verða því að vera ríkar ástæður eða veigamikil rök fyrir ákvörðun um stöðvun framkvæmda.

Tekið er fram í athugasemdum með 5. gr. í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 130/2011 að ákvæði greinarinnar byggist á almennum reglum stjórnsýsluréttar um réttaráhrif kæru og heimild úrskurðaraðila til að fresta réttaráhrifum ákvörðunar, sbr. 29. gr. stjórnsýslulaga. Í athugasemdum með þeirri grein í frumvarpi til stjórnsýslulaga er tiltekið að heimild til frestunar réttaráhrifa þyki nauðsynleg þar sem kæruheimild geti ella orðið þýðingarlaus. Þar kemur einnig fram að almennt mæli það á móti því að réttaráhrifum ákvörðunar sé frestað ef fleiri en einn aðili sé að máli og þeir eigi gagnstæðra hagsmuna að gæta. Það mæli hins vegar með því að fresta réttaráhrifum ákvörðunar ef aðili máls sé aðeins einn og ákvörðun sé íþyngjandi fyrir hann, valdi honum t.d. tjóni. Þetta sjónarmið vegi sérstaklega þungt í þeim tilvikum þar sem erfitt yrði að ráða bót á tjóninu enda þótt ákvörðunin yrði síðar felld úr gildi af æðra stjórnvaldi.

Aðilar þessa máls eru fleiri en einn og hafa þeir andstæðra hagsmuna að gæta. Gerð er krafa um ógildingu á þeim ákvörðunum umhverfisráðs Dalvíkurbyggðar frá 7. maí 2021 að samþykkja byggingarleyfi fyrir parhúsum á lóðunum nr. 17 og 19 við Hringtún. Af þeim gögnum sem liggja fyrir úrskurðarnefndinni verður ráðið að álitamál séu uppi varðandi lögmæti hinna kærðu ákvarðana sem áhrif gætu haft á gildi þeirra og nefndin þarf tóm til að kynna sér nánar. Leikur meðal annars vafi á um það hvort heildarbyggingarmagn og lóðarmörk séu í samræmi við skilmála deiliskipulags. Þá hefur sveitarfélagið upplýst nefndina um að lóðarhöfum hafi verið tilkynnt um að þeim væri heimilt að hefja framkvæmdir að nýju með því skilyrði að hæðarkótar grunnplatna húsanna yrðu aðrir en tilgreindir væru á samþykktum aðaluppdráttum.

Með vísan til þessa og í ljósi greindra atvika þykir rétt að fallast á kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda á meðan mál þetta er til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni, en beðið er frekari skýringa sem boðaðar hafa verið af hálfu sveitarfélagsins. Athygli skal vakin á því að málið hlýtur flýtimeðferð að kröfu leyfishafa verði þess óskað, sbr. 2. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011.

Úrskurðarorð

Stöðvaðar eru framkvæmdir sem hafnar eru samkvæmt hinum kærðu byggingarleyfum á lóðunum Hringtúni 17 og 19, Dalvíkurbyggð, á meðan mál þetta er til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni.

maí 28
Love0

47/2021 Vatnsleysustrandarvegur

Með

Árið 2021, föstudaginn 28. maí, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 47/2021, kæra á ákvörðun skipulags- og byggingarfulltrúa Sveitarfélagsins Voga frá 19. mars 2021 um að hafna stöðvun framkvæmda við lagningu vatnslagna meðfram Vatnsleysustrandarvegi.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 15. apríl 2021, er barst nefndinni sama dag, kæra Reykjaprent ehf. og A, tveir af níu eigendum Heiðarlands Vogajarða, þá ákvörðun skipulags- og byggingarfulltrúa Sveitarfélagsins Voga frá 19. mars 2021 að hafna stöðvun framkvæmda við lagningu vatnslagna meðfram Vatnsleysustrandarvegi. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi og að framkvæmdir verði stöðvaðar á meðan málið er til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni.

Þá er kært til vara athafnaleysi Sveitarfélagsins Voga sem felist í því að ráðast í framkvæmd sem háð sé skipulagsskyldu skv. 12. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og framkvæmdaleyfi skv. 13. gr. sömu laga án þess að marka áður stefnu um hana í skipulagsáætlun og án þess að sækja um og veita framkvæmdaleyfi til hennar. Er þess krafist að staðfest verði brot sveitarfélagsins gegn þátttökurétti almennings samkvæmt skipulagslögum og/eða lögum nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana og að framkvæmdir verði stöðvaðar á meðan málið sé til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni.

Þykir málið nægilega upplýst til að það verði tekið til endanlegs úrskurðar og verður því ekki tekin afstaða til kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Sveitarfélaginu Vogum 23. apríl 2021.

Málavextir: Í mars 2021 óskaði Sveitarfélagið Vogar eftir heimild Vegagerðarinnar til að leggja vatnslögn meðfram Vatnsleysustrandarvegi að gatnamótum að Grænuborgarhverfi. Með ódagsettu bréfi veitti Vegagerðin umbeðna heimild með tilgreindum skilyrðum. Í kjölfarið réðst HS Veitur hf. í gerð lagnaskurðar á umræddu svæði. Með bréfi kærenda til skipulags- og byggingarfulltrúa sveitarfélagsins, dags. 12. mars 2021, var óskað eftir öllum fyrirliggjandi gögnum um framkvæmdirnar, þ.m.t. leyfum ef við ætti. Kom jafnframt fram í bréfinu að þess væri vænst að framkvæmdir yrðu stöðvaðar ef athugun skipulags- og byggingarfulltrúa gæfi tilefni til að ætla að undirbúningi umræddra framkvæmda kynni að vera áfátt þannig að lögvarinna hagsmuna kærenda hefði ekki verið gætt eða ekki hefði að öðru leyti verið farið réttilega að reglum um undirbúning framkvæmda. Í svari skipulags- og byggingarfulltrúa, dags. 19. s.m., við bréfi kærenda var vísað til þess að umræddar veitulagnir færu um veghelgunarsvæði Vatnsleysustrandarvegar með samþykki Vegagerðarinnar. Væri því ekki talið tilefni til að stöðva framkvæmdirnar. Með tölvupósti 9. apríl 2021 til skipulags- og byggingarfulltrúa og bæjarstjóra sveitarfélagsins bentu kærendur á að þeir hefðu hvorki verið spurðir um né hafi þeir veitt leyfi til framkvæmda á landi þeirra. Óskuðu þeir því eftir að framkvæmdirnar yrðu stöðvaðar. Í svari bæjarstjóra 12. s.m. var vísað til fyrra svars skipulags- og byggingarfulltrúa um að framkvæmdirnar væru allar innan veghelgunarsvæðis. Gæti sveitarfélagið því ekki fallist á þau sjónarmið að verið væri að fara inn á land kærenda.

Málsrök kærenda: Kærendur benda á að hin umdeilda vatnslögn sé lögð meðfram Vatnsleysustrandarvegi og liggi því um jörð þeirra. Lögnin sé staðsett í minnst 8 m fjarlægð frá vegkanti og þar með utan vegsvæðis. Lögnin og hinar umdeildu framkvæmdir fari því alfarið fram á eignarlandi kærenda. Hvorki hafi verið óskað eftir leyfi þeirra fyrir fram­kvæmdunum né hafi þeim verið gefinn kostur á að tjá sig um þær. Óháð undirbúningi og leyfisveitingum til framkvæmdanna hafi málsmeðferð sveitarfélagsins við ákvarðanatöku framkvæmdanna af þeim sökum verið í andstöðu við 10., 13. og 20. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þá séu framkvæmdirnar ekki í samræmi við gildandi skipulagsáætlanir. Vatnslögn, sem sýnd sé á yfirlitsuppdrætti framkvæmdanna, sé ekki að finna á deiliskipulagi svæðisins. Framkvæmdirnar séu af þeim sökum andstæðar 1. mgr. 12. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Þar að auki hafi þær ekki sætt málsmeðferð samkvæmt sömu lögum og eftir atvikum lögum nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana, en með því hafi verið brotið gegn þátttökurétti almennings. Um sé að ræða framkvæmdir sem háðar séu framkvæmdaleyfi skv. 13. gr. skipulagslaga en ekkert slíkt leyfi hafi verið gefið út. Leyfi Vegagerðarinnar á grundvelli vegalaga nr. 80/2007 feli ekki í sér slíkt framkvæmdaleyfi. Því hafi skipulags- og byggingarfulltrúa verið skylt, í samræmi við 1. mgr. 53. gr. skipulagslaga, að stöðva framkvæmdirnar tafarlaust.

Málsrök Sveitarfélagsins Voga: Af hálfu sveitarfélagsins er bent á að HS veitur hf. hafi ráðist í framkvæmdir við gerð lagnaskurðar. Innan Heiðarlands Vogajarða liggi skurðurinn innan veghelgunarsvæðis Vatnsleysustrandarvegar á kafla sem sé um 150 m langur, frá gatnamótum Stapavegar og Vatnsleysustrandarvegar að vegi sem liggi inn að svokölluðu Grænuborgar­svæði. Umræddur skurður sé fyrir helstu lagnir að hinu nýja íbúðarhverfi sem skipulagt hafi verið í þéttbýli sveitarfélagsins. Framkvæmdir við gerð skurðarins séu langt komnar þó enn eigi eftir að leggja í hann þær lagnir sem eigi að fara ofan í skurðinn og ganga endanlega frá þeim. Öllu raski á yfirborði sé lokið. Þar sem skurðurinn sé innan veghelgunarsvæðis hafi verið aflað samþykkis Vegagerðarinnar vegna framkvæmdarinnar.

Framkvæmdin sé ekki skipulagsskyld samkvæmt ákvæðum skipulagslaga nr. 123/2010. Ekki sé um að ræða framkvæmd sem hafi áhrif á umhverfi og breyti ásýnd þess skv. 12. gr. laganna. Um sé að ræða lagnaframkvæmd í þéttbýli sem almennt sé ekki gerð grein fyrir á skipulagi, þ.e. hvorki deiliskipulagi né aðalskipulagi. Engin skylda hvíli því á sveitarfélaginu til að tilkynna slíka framkvæmd eða hafa samráð um hana við almenning. Þá sé umrædd framkvæmd ekki framkvæmdaleyfisskyld skv. 13. gr. skipulagslaga. Hvorki sé um að ræða meiriháttar framkvæmd sem hafi áhrif á umhverfið og breyti ásýnd þess né framkvæmd sem falli undir lög um mat á umhverfisáhrifum. Framkvæmdin sé minniháttar og hafi engin áhrif á umhverfi sitt. Ekki sé heldur um byggingarleyfisskylda framkvæmd að ræða en skv. 9. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki séu fráveitumannvirki og dreifi- og flutningskerfi hitaveitna, vatnsveitna, rafveitna og fjarskipta og breytingar á slíkum mannvirkjum undanþegin byggingarleyfi.

Þar sem engin leyfi hafi verið gefin út vegna framkvæmdanna hafi engin kæranleg ákvörðun verið tekin. Þegar af þeirri ástæðu beri að vísa málinu frá nefndinni. Verði ekki á það fallist sé vísað til sömu lagaraka um að hafna beri kröfu kærenda um ógildingu synjunar um stöðvun framkvæmda enda hafi engin lög verið brotin með framkvæmdinni. Sveitarfélaginu hafi því ekki borið skyldu til að stöðva framkvæmdirnar. Samþykki Vegagerðarinnar liggi fyrir en  hún fari með forræði svæðisins samkvæmt ákvæðum vegalaga nr. 80/2007. Framkvæmdum sé að mestu lokið en eftir sé að ljúka við að fleyga hluta leiðarinnar, setja lagnir niður og moka yfir. Landinu hafi því þegar verið raskað. Að auki sé um að ræða afturkræfar framkvæmdir.

Niðurstaða: Um kæruaðild í þeim málum sem undir úrskurðarnefndina heyra er fjallað í 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Þar er kveðið á um að þeir einir sem eigi lögvarða hagsmuni tengda kæranlegri stjórnvaldsákvörðun geti kært ákvörðunina eða ætlað brot á þátttökurétti almennings til úrskurðarnefndarinnar. Verður að skýra þetta ákvæði í samræmi við almennar reglur stjórnsýsluréttarins um aðild að kærumálum þar sem áskilið er að kærandi eigi einstaklingsbundinna hagsmuna að gæta af úrlausn máls umfram aðra og jafnframt að þeir hagsmunir séu verulegir.

Um hagsmuni sína vísa kærendur til þess að til standi að vatnslagnir verði lagðar í jörðu á landi þeirra. Hin umþrætta framkvæmd felur í sér gerð lagnaskurðar samhliða tæplega 350 m löngum kafla Vatnsleysustrandarvegar, en sá vegur fellur í flokk þjóðvega. Mun framkvæmdin að mestu fara fram í u.þ.b. 8 m fjarlægð frá vegkanti. Samkvæmt 8. tölul. 3. gr. vegalaga nr. 80/2007 er vegur skilgreindur sem akbraut og öll önnur mannvirki og vegsvæði sem að staðaldri eru nauðsynleg til þess að vegur sé varanlegur, unnt sé að halda honum við og hafa af honum sem fyllstu not. Af 5. og 6. tölul. sama ákvæðis verður ráðið að veghaldari hefur forræði yfir vegsvæði en veghaldari Vatnsleysustrandarvegar er Vegagerðin, sbr. 13. gr. vegalaga. Liggur ekkert fyrir um það í málinu, þrátt fyrir eignarhald kærenda að jörðinni Heiðarlandi Vogajarða, að þeir hafi þann rétt til umrædds framkvæmdasvæðis að veitt geti þeim kæruaðild í máli þessu, sbr. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011. Verður kærumáli þessu af þeim sökum vísað frá úrskurðarnefndinni.

Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

maí 28
Love0

12/2021 Skógarstígur

Með

Árið 2021, föstudaginn 28. maí, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar-verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 12/2021, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Fjallabyggðar frá 15. janúar 2021 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi frístundabyggðarinnar Saurbæjaráss.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 1. febrúar 2021, er barst nefndinni sama dag, kæra eigendur Skógarstígs 4, Fjallabyggð, þá ákvörðun bæjarstjórnar Fjallabyggðar frá 15. janúar 2021 að samþykkja breytingu á deiliskipulagi frístunda­byggðarinnar Saurbæjaráss. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi og að Fjallabyggð verði gert skylt að hlutast til um að sökkull sem byggður hafi verið á lóðinni Skógarstíg 2 verði fjarlægður. Þess var jafnframt krafist að framkvæmdir á nefndri lóð yrðu stöðvaðar til bráðabirgða á meðan málið væri til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni. Þeirri kröfu var hafnað með úrskurði nefndarinnar uppkveðnum 12. janúar 2021.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Fjallabyggð 1. mars 2021.

Málavextir: Á fundi skipulags- og umhverfisnefndar Fjallabyggðar 26. ágúst 2020 var samþykkt að fela skipulagsfulltrúa að grenndarkynna óverulega breytingu á deiliskipulagi frístundabyggðar að Saurbæjarási í Fjallabyggð. Í breytingunni fólst hliðrun byggingarreits á lóð Skógarstígs 2 um 10 metra til austurs, þ.e. í átt að lóðarmörkum við Skógarstíg. Með bréfi, dags. 1. september 2020, var hagsmunaaðilum gefið færi á að gera athugasemdir við hina fyrirhuguðu breytingu.

Athugasemdir bárust á kynningartíma tillögunnar, m.a. frá kærendum, og voru athugasemdir á þá leið að hin fyrirhugaða breyting hefði áhrif á útsýni og verðmæti nærliggjandi fasteigna. Athugasemdum var svarað með bréfi, dags. 11. janúar 2021, auk þess sem gerð var grein fyrir því  að skipulags- og umhverfisnefnd hefði samþykkt breytingu á deiliskipulaginu með fyrirvara um samþykki bæjarstjórnar Fjallabyggðar. Bæjarstjórn samþykkti hina kærðu deiliskipulags­breytingu á fundi sínum 15. janúar 2021 og tók hún gildi með auglýsingu þar um í B-deild Stjórnartíðinda 11. febrúar s.á.

Málsrök kærenda: Kærendur benda á að samkvæmt fundargerð bæjarstjórnar frá 15. janúar 2021 hafi  bæjarstjórn þá staðfest afgreiðslu 263. fundar skipulags- og umhverfisnefndar. Ekki sé að sjá að bæjarstjórn hafi samþykkt umdeilda deiliskipulagsbreytingu með skýrum hætti. Þá sé gerð athugasemd við það hvernig staðið hafi verið að tilkynningu um niðurstöðu sveitarstjórnar. Í 2. mgr. 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 segi að þegar frestur nágranna til að tjá sig um skipulagstillögu sé liðinn og sveitarstjórn hafi afgreitt málið skuli þeim sem tjáðu sig um það tilkynnt niðurstaða sveitarstjórnar. Fjallabyggð hafi ekki gætt að þessu. Með bréfi skipulags­fulltrúa, dags. 7. janúar 2021, hafi kærendum verið kynnt niðurstaða skipulags- og umhverfis­nefndar frá 6. s.m. um að nefndin legði til við bæjarstjórn að skipulagstillagan skyldi samþykkt og auglýst skv. 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga. Afgreiðslan væri með fyrirvara um staðfestingu bæjarstjórnar og kærendum yrði gert viðvart ef afgreiðsla bæjarstjórnar yrði á annan veg. Í leiðréttu bréfi skipulagsfulltrúa, dags. 11. s.m., hafi svo verið bætt inn málsgrein um að heimilt væri að vísa ákvörðun sveitarstjórnar til úrskurðarnefndarinnar, sbr. 52. gr. skipulagslaga, og að kæra þyrfti að berast innan mánaðar frá gildistöku deiliskipulagsins. Sveitarstjórn hafi ekki verið búin að samþykkja deiliskipulagið þegar þetta bréf hafi verið ritað. Á 196. fundi bæjarstjórnar 15. janúar 2021 hafi svo „afgreiðsla 263. fundar skipulags- og umhverfisnefndar staðfest á 196. fundi bæjarstjórnar með 7 atkvæðum.“ Kærendum hafi aldrei verið tilkynnt um þessa staðfestingu bæjarstjórnar.

Deiliskipulagsbreytingin og færsla byggingarreitsins að Skógarstíg 2 brjóti verulega gegn rétti kærenda enda skerðist útsýni þeirra til norðurs út Siglufjörð og muni það rýra mjög gildi staðsetningar þeirra húss. Hinn nýi byggingarreitur sé svo að segja beint norðan við hús kærenda. Þá muni þeir missa útsýni til Sigluness, sem sé beint norðan við nýja byggingarreitinn. Þá muni ströndin austan fjarðarins ekki sjást lengur frá Skógarstíg 4. Upphaflegi byggingar­reiturinn sé 10 m vestar og landið þar sé um 2 m lægra. Útsýni skipti miklu máli fyrir kærendur enda hafi það verið ein helsta ástæða þess að þeir hafi valið þetta svæði og lóðina að Skógarstíg 4 þegar þeir keyptu hús sitt. Í gildandi deiliskipulagi, dags. 3. janúar 2013, og einnig í hinu breytta skipulagi, dags. 5. ágúst 2020, komi fram að lögð verði áhersla á að útsýni frá lóðunum sé sem mest. Þessi fyrirhugaða breyting sé í algeru ósamræmi við markmið deiliskipulagsins.

Ekki sé með nokkru móti hægt að fallast á að hin kærða deiliskipulagsbreyting sé óveruleg. Þessi breytta afstaða hafi veruleg áhrif á útsýni frá húsi kærenda og annarra húsa á svæðinu. Í 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 segi að við mat á því hvort breyting teljist óveruleg skuli taka mið af því að hve miklu leyti tillagan víki frá notkun, nýtingarhlutfalli, útliti og formi viðkomandi svæðis. Hvergi í gögnum frá Fjallabyggð sé að finna slíkt mat. Í athugasemdum með frumvarpi því er orðið hafi að skipulagslögum séu talin upp tilvik sem teljist óverulegar breytingar og þar segi: „Sem dæmi um óverulegar breytingar af þessu tagi er þegar iðnaðarhúsi er breytt í íbúðarhúsnæði, glerjun útisvala, skyggni yfir útidyr, dúkkuhús sem eru sett í garð o.s.frv.“ Ekki verði séð að hægt sé að jafna þessum dæmum við færslu byggingarreits, sem feli í sér breytta afstöðu milli húsa og hafi áhrif á útsýni frá öðrum húsum. Þá liggi ekki fyrir hver áhrif breytingarinnar verði hvað varði skuggavarp og vindafar.

Í málinu liggi fyrir úrskurður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála frá 3. júlí 2020 í máli nr. 36/2020, þar sem kærendur hafi þurft að fara þá leið að kæra ákvörðun bæjarstjórnar Fjallabyggðar frá 12. júní 2019 um að samþykkja að hliðra byggingarreitnum að Skógarstíg 2 um 10 m til austurs og veita leyfi til að hefja gröft á lóðinni. Sú ákvörðun hafi verið tekin án þess að kærendur eða aðrir sem hafi haft lögvarinna hagsmuna að gæta hafi vitað af henni. Ákvörðunin hafi verið felld úr gildi. Með hinni kærðu deiliskipulagsbreytingu sé ætlun Fjallabyggðar að breyta því ástandi að sökkullinn standi þarna í óleyfi og gera þannig Fjallabyggð kleift að heimila eigendum Skógarstígs 2 að byggja á sökklinum. Það eigi m.ö.o. að skjóta rótum undir hina ólögmætu ákvörðun Fjallabyggðar frá 12. júní 2019 og gera ólögmætt ástand lögmætt.

Kærendur hafi aldrei fengið neinn rökstuðning fyrir því hvers vegna þurft hafi að færa byggingar­­reitinn að Skógarstíg 2. Í deiliskipulagstillögunni sé þess fyrst getið að þetta sé gert vegna þess að þá verði byggingarskilyrðin betri á lóð Skógarstígs 2. Það sé hins vegar hvergi rökstutt hvers vegna byggingarskilyrði á nefndri lóð séu betri 10 m austan upphaflegs byggingarreits. Einnig verði að gera athugasemdir við þann rökstuðning sem fram komi í svari byggingarfulltrúa og rakinn sé í bréfum hans, dags. 7. og 11. janúar 2021, en þar segi að útsýni geti alltaf skerst vegna þess að reistir séu skjólveggir eða ræktaður gróður á nærliggjandi lóðum og  að hagsmunaaðilar eigi ekki kröfu til óbreytts útsýnis frá fasteignum sínum til framtíðar. Í fyrsta lagi beri hér að taka fram að skjólveggir og ræktun gróðurs verði ekki jafnað til svo viðamikillar breytingar sem færsla byggingarreits sé. Þetta séu einfaldlega ósambærileg atriði. Heimilt sé að reisa skjólveggi innan byggingareits allt að 1,8 m á hæð miðað við gólfhæð viðkomandi húss, sbr. skilmála deiliskipulagsins, en húsin megi vera ein til ein og hálf hæð og 4,5 m frá gólfkóta upp á mæni.

Gildandi deiliskipulag sé mjög nýlegt, eða frá 2013, og almennt eigi að vera hægt að treysta því að deiliskipulag standi til frambúðar, nema veigamikil rök leiði til breytinga á þeim. Í svari byggingarfulltrúa sé sérstaklega tekið fram í niðurlagi bréfa hans, dags. 7. og 11. janúar 2021, að grenndaráhrif breytingarinnar séu ekki svo veruleg að réttur fasteignareigenda verði fyrir borð borinn í skilningi c-liðar 1. mgr. 1. gr. skipulagslaga. Hér sé rétt að hafa í huga að samkvæmt því ákvæði sé það markmið skipulagslaga að tryggja réttaröryggi í meðferð skipulagsmála þannig að réttur einstaklinga verði ekki fyrir borð borinn þótt hagur heildarinnar sé hafður að leiðarljósi. Afar erfitt sé að sjá hvernig hagur heildarinnar sé hafður að leiðarljósi í þessari deiliskipulagsbreytingu Fjallabyggðar.

Málsrök Fjallabyggðar: Af hálfu bæjaryfirvalda er byggt á því að samkvæmt lögum fari sveitarfélagið með skipulagsvald innan marka þess. Í því felist m.a. vald til þess að taka ákvörðun um breytingar á deiliskipulagi, enda séu breytingarnar innan þess ramma sem aðal­skipulag marki. Þrátt fyrir að deiliskipulag hafi tekið gildi fyrir tiltekið svæði sé ekki loku fyrir það skotið að breytingar verði gerðar á því síðar. Þvert á móti geri skipulagslög nr. 123/2010 og skipulagsreglugerð nr. 90/2013 ráð fyrir að deiliskipulag geti tekið breytingum. Gildi einu hvenær gildandi deiliskipulag hafi tekið gildi.

Hvergi sé að finna lagastoð fyrir því að aðeins skuli gera breytingu á deiliskipulagi í undantekningartilvikum. Ýmsar ástæður geti leitt til þess að þörf sé á slíkum breytingum, m.a. ef síðar, t.d. við nánari hönnun mannvirkja, komi í ljós einhverjir annmarkar á skipulagi, s.s. eins og í því tilviki sem hér um ræði. Mikill landhalli sé á umræddum byggingarreit og jarðvegsbleyta kalli á að gerðar séu breytingar á deiliskipulagi. Til þess að bregðast við slíkum breytingum geri skipulagslög áskilnað um tiltekna málsmeðferð sem fylgja skuli. Byggt sé á því að hin kærða ákvörðun feli í sér óverulega breytingu á gildandi deiliskipulagi enda sé einungis um að ræða hliðrun á byggingarreit í átt að Skógarstíg í þeim tilgangi að bregðast við miklum landhalla og jarðvegsbleytu á byggingarreit lóðarinnar. Ekki séu gerðar aðrar breytingar, s.s. hvað varði byggingarmagn, nýtingarhlutfall eða útlit. Þá sé ekki vikið frá þeim skilmálum sem kveðið sé á um í gildandi deiliskipulagi. Hafi það því verið mat Fjallabyggðar að um óverulega breytingu væri að ræða og því rétt og heimilt að grenndarkynna hana í samræmi við gr. 5.8.2. í skipulagsreglugerð. Hafi hagsmunaaðilum verið tilkynnt um hina fyrirhuguðu breytingu, auk þess sem gerð hafi verið grein fyrir því í hverju hún fælist, sbr. gr. 5.8.5.1. Að mati Fjallabyggðar uppfylli uppdráttur og greinargerð með deiliskipulags­breytingunni þær kröfur sem gerðar séu í gr. 5.7.5.1. til 5.8.5.3. í nefndri reglugerð.

Þá sé á því byggt að hin meinta skerðing á ætluðum réttindum kærenda sé óveruleg, ef einhver, og geti ekki leitt til ógildingar umdeildrar breytingar. Skerðingin sé ekki meiri en íbúar í þéttbýli og á sumarhúsasvæðum þurfi almennt að þola. Kærendur byggi fyrst og fremst á því að áhrif breytingarinnar felist í skerðingu á útsýni en ekki skuggavarpi. Óumdeilt sé að Skógarstígur 4 liggi að þeirri lóð sem deiliskipulagsbreytingin taki til. Hins vegar sé Skógarstígur 4 í um það bil 50 m fjarlægð frá byggingarreit Skógarstígs 2. Að mati Fjallabyggðar geti kærendur ekki byggt meinta hagsmuni sína á óhindruðu útsýni til náttúruvætta eins og Sigluness sem séu í um það bil 7 km fjarlægð frá lóð kærenda. Þessu til stuðnings sé m.a. vísað til þess að samkvæmt upphaflegu deiliskipulagi sé eigendum fasteigna heimilt að reisa skjólveggi við fasteignir sínar sem geti verið allt að 1,8 m á hæð auk þess sem þeim sé heimilt að gróðursetja tré á lóðum sínum sem geti haft áhrif á útsýni. Engar reglur gildi um hámarkshæð gróðurs ef frá sé talinn gróður á lóðarmörkum. Með vísan til framangreinds bendi Fjallabyggð á að kærendur eigi ekki rétt til óhindraðs útsýnis um ókomna tíð eins og byggt sé á í kæru. Með hliðsjón af framangreindu verði að telja að þrátt fyrir að deiliskipulagsbreytingin kunni að hafa í för með sér grenndaráhrif, s.s. skert eða breytt útsýni, verði grenndaráhrif breytingarinnar ekki svo veruleg að réttur eigenda fasteigna verði fyrir borð borinn og leitt geti til ógildingar hennar.

Athugasemdir leyfishafa: Leyfihafi bendir á að á upphaflegum byggingarreit hafi verið mikill hæðar­­munur. Sé hann mestur um sex metrar og komi bleyta undan kantinum. Vegna þessa hafi verið sótt um færslu á reitnum um 10 metra til að komast upp á kantinn, upp úr bleytunni og losna við hallan á byggingareitnum. Kærendur hafi vitað um þessa færslu áður en gröftur hafi hafist því leyfishafi hitti einn þeirra þegar verið var að staðsetja húsið og sagt honum frá færslunni og af hverju sótt hefði verið um hana. Hafi kærandi þá sagst vel skilja það. Hafi kærandinn verið búinn að hafa framkvæmdina fyrir augunum frá upphafi en ákveðið meira en hálfu ári síðar að kæra færsluna.

Viðbótarathugasemdir kærenda: Kærendur vísa til þess að í greinargerð Fjallabyggðar sé sagt að í deiliskipulagsbreytingunni felist hliðrun byggingarreits á lóð Skógarstígs 2 um 10 m til austurs, þ.e. í átt að lóðarmörkum að Skógarstíg, þar sem fyrri tillaga gerði ráð fyrir miklum hæðarmun á byggingarreit, nánar tiltekið 5-6 m. Af þessu sé ljóst að hækkunin sé mun meiri en kærendur hafi gert sér grein fyrir í upphafi. Augljóst sé að 5-6 m hækkun á byggingarreit og færsla á honum sé mjög mikil breyting. Þá hafi aldrei áður og hvergi í gögnum máls komið fram að landhalli og jarðvegsbleyta kallaði á færslu byggingarreitsins á lóð Skógarstígs 2 og ekki sé að sjá að ákvarðanir Fjallabyggðar hafi verið byggðar á þeim. Engin gögn liggi heldur fyrir sem styðji þessar fullyrðingar. Þetta séu eftiráskýringar og verið sé að reyna að nota þær til rökstuðnings fyrir ákvörðun sem þegar hafi verið tekin.

Ekki sé hægt að jafna færslu byggingarreits til ræktunar trjágróðurs, sem muni hugsanlega eiga sér stað einhvern tímann í framtíðinni og byrgja  útsýni. Færi svo að eigendur Skógarstígs 2 myndu rækta tré, sem með tíð og tíma yrðu svo há að þau færu að skyggja á útsýni frá lóð kærenda, gætu kærendur vísað til markmiða deiliskipulagsins um að útsýni skuli vera sem mest frá húsum á svæðinu og ólögfestra grenndarreglna um að ekki megi valda nágrönnum og eigendum aðliggjandi lóða meiri ama en nauðsyn beri til.

Niðurstaða: Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlinda­mála er það hlutverk nefndarinnar að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og í ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Í samræmi við þetta tekur úrskurðarnefndin lögmæti kærðrar ákvörðunar til endurskoðunar en tekur ekki nýja ákvörðun í málinu eða breytir efni ákvörðunar. Verður því einvörðungu tekin afstaða til þeirrar kröfu kærenda að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.

Í 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 kemur fram að telji sveitarstjórn að gera þurfi breytingar á samþykktu deiliskipulagi sem séu það óverulegar að ekki sé talin ástæða til meðferðar skv. 1. mgr. skuli fara fram grenndarkynning. Við mat á því hvort breyting á deiliskipulagi teljist óveruleg skuli taka mið af því að hve miklu leyti tillagan víki frá notkun, nýtingarhlutfalli, útliti og formi viðkomandi svæðis. Hin kærða deiliskipulagsbreyting felur það eitt í sér að byggingarreit Skógarstígs 2 er hliðrað til austurs um 10 m, en skilmálar eldra deili­skipulags um landnotkun, nýtingarhlutfall, útlit og form bygginga haldast óbreyttir. Með hliðsjón af því verður að telja umdeilda breytingu það óverulega að heimilt hafi verið að grenndarkynna hana skv. 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga.

Sveitarstjórn fer með skipulagsvald innan marka sveitarfélags, eins og fram kemur í 3. mgr. 3. gr. skipulagslaga. Í því felst tæki sveitarstjórnar til að hafa áhrif á og þróa byggð og umhverfi með bindandi hætti. Ber sveitarstjórn ábyrgð á og annast gerð deiliskipulags skv. 1. mgr. 38. gr. tilvitnaðra laga og gildir hið sama um breytingar á slíku skipulagi, sbr. 43. gr. laganna. Þó ber við töku skipulagsákvarðana m.a. að hafa í huga það markmið c-liðar 1. mgr. 1. gr. laganna að tryggt sé að réttur einstaklinga og lögaðila verði ekki fyrir borð borinn þótt hagur heildar­innar sé hafður að leiðarljósi. Af hálfu bæjaryfirvalda hefur verið bent á að færsla byggingarreits hafi verið gerð með tilliti til þess að á upphaflegum stað væri mikill landhalli og jarðvegsbleyta. Þá kemur fram í deiliskipulagsbreytingunni að hún sé gerð að beiðni lóðarhafa til að bæta byggingar­skilyrði á lóðinni. Þrátt fyrir að umdeild hliðrun byggingarreits hafi vissulega áhrif á útsýni frá fasteign kærenda verður að telja að efnisrök hafi legið að baki hinni umdeildu skipulagsbreytingu. Með hliðsjón af framangreindu og því að ekki liggja fyrir neinir form- eða efnisannmarkar sem leitt geta til ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar verður kröfu kærenda þar um því hafnað.

Rétt þykir þó að benda á að geti kærendur sýnt fram á tjón vegna hinnar kærðu deiliskipulagsbreytingar geta þeir eftir atvikum átt rétt á bótum af þeim sökum, sbr. 51. gr. skipulagslaga. Það álitaefni á hins vegar ekki undir úrskurðarnefndina heldur dómstóla.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu um ógildingu ákvörðunar bæjarstjórnar Fjallabyggðar frá 15. janúar 2021 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi frístundabyggðarinnar Saurbæjaráss.

maí 26
Love0

35/2021 Hofakur

Með

Árið 2021, þriðjudaginn 25. maí, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Þátt tóku Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Ásgeir Magnússon dómstjóri.

Fyrir var tekið mál nr. 35/2021, kæra vegna álagningar gjalds fyrir árið 2021 á fasteignina Hofakur samkvæmt gjaldskrá fyrir söfnun og eyðingu dýraleifa í Dalabyggð.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 10. mars 2021, er barst nefndinni 19. s.m., kærir eigandi, Hofakri, Dalabyggð, álagningu gjalds á fasteignina Hofakur skv. 3. gr. gjaldskrár nr. 1595/2020 fyrir söfnun og eyðingu dýraleifa í Dalabyggð. Krefst hann þess að álagning á fasteignina fari fram skv. 2. gr. gjaldskrárinnar. Skilja verður málatilbúnað kæranda svo að gerð sé krafa um að hin kærða álagning verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Dalabyggð 15. apríl 2021.

Málavextir: Gjaldskrá fyrir árið 2021 fyrir söfnun og eyðingu dýraleifa í Dalabyggð var samþykkt af sveitarstjórn á fundi hennar 10. desember 2020 og birt í B-deild Stjórnartíðinda 29. mars 2021. Álagningarseðill vegna fasteignagjalda 2021, dags. 3. febrúar 2021, var sendur til kæranda en í gjaldskránni kemur fram að gjöld lögð á samkvæmt henni verði innheimt með fasteignagjöldum. Með bréfi til sveitarstjórnar Dalabyggðar, dags. 17. febrúar 2021, lýsti kærandi óánægju sinni með gjaldskrána og taldi að með henni væri búfjáreigendum í Dalabyggð mismunað. Óásættanlegt væri að búfjáreigendur með tiltölulega fátt búfé greiddu sama gjald og þeir sem ættu fjölda búfjár. Hlyti að vera einfalt að reikna gjaldið eftir búfjáreign hvers og eins, enda notaði sveitarfélagið tölur um fjölda búfjár frá Matvælastofnun til að skipa í gjaldflokka. Sveitastjórn Dalabyggðar fjallaði um erindi kæranda á  fundi sínum 1. mars 2021 og bókaði eftirfarandi: „Fyrirliggjandi gjaldskrá verður ekki breytt á þessu ári. Horft verður til athugasemdanna við gerð gjaldskrár vegna fjárhagsáætlunar 2022. Við vinnslu gjaldskrár vegna ársins í ár leitaðist Dalabyggð við að mæta ábendingum sem málsaðili lagði fram á síðasta ári.“

Á fundi sínum 15. apríl 2021 bókaði sveitastjórn Dalabyggðar um að láðst hefði að auglýsa gjaldskrána í B-deild Stjórnartíðinda og að úr því hefði verið bætt. Var gjaldskráin birt í B-deild Stjórnartíðinda 29. mars 2021.

Málsrök kæranda: Kærandi telur 3. gr. gjaldskrár nr. 1595/2020 fyrir söfnun og eyðingu dýraleifa í Dalabyggð íþyngjandi fyrir búfjáreigendur með fáa gripi, þar sem aðeins þurfi að eiga ígildi 80 kinda til að lenda í hæsta gjaldflokki. Ákvæði 3. gr. gjaldskrárinnar stangist á við 2. gr. hennar. Fyrirkomulag 3. gr. um skiptingu skráðs bústofns í gjaldflokka mismuni búfjáreigendum. Fara eigi eftir 2. gr. gjaldskrárinnar sem segi að förgunargjaldið byggi á fjölda búfjár á lögbýlum í sveitarfélaginu miðað við búfjárskýrslur Matvælastofnunar. Eðlilegt sé að gjaldskránni verði breytt á þann veg að hver og einn búfjáreigandi greiði í samræmi við búfjáreign sína.

Málsrök Dalabyggðar: Af hálfu sveitarfélagsins er þess krafist að kröfum kæranda verði hafnað. Hin kærða álagning hafi farið fram á grundvelli gjaldskrár fyrir söfnun og eyðingu dýraleifa, sem samþykkt hafi verið á fundi sveitastjórnar Dalabyggðar 10. desember 2020. Gjaldskráin hafi birst í B-deild Stjórnartíðinda 29. mars 2021. Hin kærða álagning eigi að standa óröskuð enda hafi formlega verið rétt að henni staðið. Því sé hafnað að um misræmi sé að ræða á milli 2. og 3. gr. gjaldskrárinnar. Í 2. gr. hennar sé því í stórum dráttum lýst hvernig gjaldið skuli ákveðið en í 3. gr. séu settir fram fjórir gjaldflokkar sem byggist á þeirri reglu um ákvörðun gjaldsins sem sett sé fram í 2. gr. Sú framsetning rúmist innan þeirra heimilda sem stjórnvöld hafi við ákvörðun þjónustugjalda, enda leiði af eðli máls að slík gjöld byggi á meðaltali kostnaðar af mismunandi umfangi veittrar þjónustu sem reiknaður sé út eftir málefnalegum mælikvarða. Gjaldskráin falli í flokk svonefndra stjórnvaldsfyrirmæla, sem ekki sæti kæru og geti því ekki komið til endurskoðunar í málinu. Af því leiði að ekki komi til skoðunar í máli þessu annað en það hvort hin kærða álagning sé í lögmætu horfi og í samræmi við umrædda gjaldskrá.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi bendir á að gjaldskráin hafi ekki verið auglýst í B-deild Stjórnartíðinda við álagningu og því umdeilanlegt hvort hún hafi tekið gildi. Jafnframt hafi gjaldskráin ekki verið staðfest endanlega af sveitarstjórn fyrr en 15. apríl 2021. Í 2. gr. gjaldskrárinnar komi skýrt fram að miða skuli við fjölda búfjár samkvæmt tölum Matvælastofnunar. Kærandi mótmæli því að gjaldflokkar skv. 3. gr. byggi á málefnalegum mælikvarða. Ljóst sé að gjaldskráin mismuni búfjáreigendum gróflega, þ.e. þeir minni greiði fyrir þá stóru. Kærandi velti fyrir sér hæfi sveitastjórnarmanna í Dalabyggð við ákvörðun gjaldskrár þar sem þeir annað hvort reki stór bú eða eigi ættingja sem reki stór bú og því sé hagur þeirra sá að hæsti gjaldflokkur sé sem lægstur.

Niðurstaða: Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindmála er kærufrestur einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um ákvörðunina. Hið kærða gjald fyrir söfnun og eyðingu dýraleifa var lagt á kæranda með álagningarseðli vegna fasteignagjalda 2021, sem sendur var kæranda rafrænt 3. febrúar 2021. Þegar kæra, dags. 10. mars s.á., barst úrskurðarnefndinni 19. s.m. var  kærufrestur því liðinn. Er enda ekki hægt að líta svo á að erindi kæranda til sveitastjórnar Dalabyggðar, dags. 17. febrúar 2021, þar sem hann lýsti óánægju sinni með fyrrgreinda gjaldskrá hafi haft áhrif á upphaf kærufrests eða rofið hann, sbr. 3. og 4. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Berist kæra að liðnum kærufresti skal vísa henni frá samkvæmt fyrirmælum 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga nema afsakanlegt verði talið að kæra hafi ekki borist fyrr eða veigamiklar ástæður mæli með því að kæra verði tekin til meðferðar. Kærandi hefur áður kært til úrskurðarnefndarinnar álagningu Dalabyggðar vegna hirðingar dýrahræja, en þá á grundvelli 3. gr. þágildandi gjaldskrár nr. 1372/2019 fyrir hirðingu, móttöku og eyðingu sorps í Dalabyggð. Með úrskurði uppkveðnum 20. nóvember 2020, í kærumáli nr. 64/2020, var þeirri kæru vísað frá á grundvelli 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga þar sem hún  barst að liðnum kærufresti. Voru kæranda því kunnar þær almennu reglur sem um kærufresti gilda, auk þess sem á álagningarseðlinum er að finna kæruleiðbeiningar í samræmi við 2. tl. 2. mgr. 20. gr. nefndra laga. Verður því ekki talið afsakanlegt að kæra hafi borist svo seint sem raun ber vitni.

Kemur þá til skoðunar hvort veigamiklar ástæður mæli með því að málið verði tekið til meðferðar. Í athugasemdum með 28. gr. í frumvarpi því sem varð að stjórnsýslulögum er tiltekið að við mat á því hvort skilyrði séu til að taka mál til meðferðar að loknum kærufresti þurfi að líta til þess hvort aðilar að málinu séu fleiri en einn og með andstæða hagsmuni. Sé svo sé rétt að taka mál einungis til kærumeðferðar að liðnum kærufresti í algjörum undantekningartilvikum, en sé einn aðili yrði mál frekar tekið til meðferðar. Ástæður kærufresta eru m.a. þær að hæfilegri festu verði viðhaldið í stjórnsýsluframkvæmd. Við mat á því hvort veigamiklar ástæður séu fyrir hendi ber því að líta til þeirra sjónarmiða, en einnig til málsatvika allra og eðlis málsins hverju sinni, t.a.m. þess hvort málið geti talist fordæmisgefandi.

Í máli þessu er einungis einn aðili, kærandi, sem borið hefur undir úrskurðarnefndina álitamál um álagningu gjalds af hálfu Dalabyggðar. Svo sem áður er rakið liggur fyrir að sveitarstjórn láðist að birta þá gjaldskrá sem hin kærða álagning byggir á, en skv. 5. mgr. 59. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir skal láta birta í B-deild Stjórnartíðinda gjaldskrár vegna gjalds fyrir veitta þjónustu, s.s. förgunargjald. Var umrædd gjaldskrá nr. 1595/2020 fyrir söfnun og eyðingu dýraleifa í Dalabyggð ekki birt í B-deild Stjórnartíðinda fyrr en 29. mars 2021 og hafði því ekki tekið gildi þegar hið kærða gjald var lagt á 3. febrúar s.á. Nefnd 5. mgr. 59. gr. laga nr. 7/1998 endurspeglar þá fortakslausu reglu að álagning gjalda skuli eiga sér stoð í gildum réttarheimildum sem birtar hafi verið. Að teknu tilliti til þeirra réttaröryggissjónarmiða sem liggja að baki kæruheimildum þykja því veigamiklar ástæður vera fyrir hendi sem leiða til þess að kæra þessi verður tekin til efnislegrar meðferðar. Af sömu sökum, þ.e. þar sem gjaldskrá sú sem hin kærða álagning studdist við hafði ekki tekið gildi með lögformlega réttum hætti í samræmi við áðurnefnda lagagrein þegar álagning átti sér stað, verður álagningin óhjákvæmilega felld úr gildi.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi álagning gjalds fyrir árið 2021 á fasteignina Hofakur fyrir söfnun og eyðingu dýraleifa vegna lögbýlisins að Hofakri, Dalabyggð.

maí 26
Love0

32/2021 Arnarnesvegur

Með

Árið 2021, þriðjudaginn 25. maí, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Þátt tóku Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Ásgeir Magnússon dómstjóri.

Fyrir var tekið mál nr. 32/2021, kæra á ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 16. febrúar 2021 um að breyting á útfærslu gatnamóta við Arnarnesveg og Breiðholtsbraut skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 17. mars 2021, er barst nefndinni sama dag, kæra samtökin Vinir Vatnsendahvarfs þá ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 16. febrúar 2021 að breyting á útfærslu gatnamóta við Arnarnesveg og Breiðholtsbraut skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Er þess krafist að nýtt mat á umhverfisáhrifum fari fram vegna 3. kafla Arnarnesvegar.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Skipulagsstofnun 26. apríl 2021.

Málavextir: Með úrskurði um mat á umhverfisáhrifum frá árinu 2003 féllst Skipulagsstofnun á lagningu Arnarnesvegar milli Reykjanesbrautar og Breiðholtsbrautar. Taldi stofnunin að framkvæmdin hefði ekki í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif samkvæmt lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Var ákvörðunin kærð til umhverfisráðherra, sem staðfesti hana með úrskurði uppkveðnum 11. desember 2003. Lagning vegarins hefur farið fram í áföngum en þriðji áfangi, milli Rjúpnavegar í Kópavogi að Breiðholtsbraut í Reykjavík, hefur ekki verið lagður. Með bréfi, dags. 26. október 2020, óskaði Vegagerðin eftir áliti Skipulagsstofnunar um hvort ný útfærsla á vegamótum Arnarnesvegar og Breiðholtsbrautar væri háð mati á umhverfisáhrifum. Fæli útfærslan í sér brú yfir Breiðholtsbraut og ljósastýrð vegamót og kom fram í matsskyldufyrirspurn Vegagerðarinnar að um væri að ræða sameiginlega niðurstöðu Vegagerðarinnar, Reykjavíkurborgar og Kópavogsbæjar. Við meðferð málsins óskaði Skipulagsstofnun eftir umsögnum Reykjavíkurborgar, Kópavogsbæjar, Fiskistofu, Hafrannsóknastofnunar, Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur, Heilbrigðiseftirlits Hafnarfjarðar- og Kópavogssvæðis, Landverndar, Minjastofnunar Íslands, Samgöngustofu, Umhverfisstofnunar og Vina Vatnsendahvarfs vegna matsskyldufyrirspurnarinnar. Hinn 16. febrúar 2021 komst Skipulagsstofnun að þeirri niðurstöðu að fyrirhuguð breyting væri ekki líkleg til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif og því skyldi framkvæmdin ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Í ákvörðun sinni vísaði stofnunin m.a. til þess að framkvæmdin fælist í breytingu á útfærslu gatnamóta frá fyrri áformum, sem kæmi ekki til með að auka umferðarónæði eða mengun í íbúðarbyggð eða á útivistarsvæðum og sem jafnframt fæli í sér minna inngrip í ásýnd svæðanna.

Málsrök kæranda: Kærandi telur að þar sem 18 ár séu liðin frá mati á umhverfisáhrifum hafi forsendur breyst verulega frá því Skipulagsstofnun hafi komist að þeirri niðurstöðu að framkvæmd Arnarnesvegar milli Reykjanesbrautar og Breiðholtsbrautar væri ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Landnotkun, löggjöf um umhverfismál og alþjóðlegar skuldbindingar hafi tekið breytingum. Sé þess því krafist að nýtt mat verði gert fyrir þriðja áfanga Arnarnesvegar. Framkvæmdin muni hafa verulega neikvæð áhrif á umhverfi, útivist og hljóðvist. Þá muni framkvæmdin breyta ásýnd svæðisins og notagildi til frambúðar á neikvæðan hátt. Eins og vegurinn sé skipulagður í dag sé hann ekkert annað en stórfelld og óafturkræf skipulagsmistök. Mikil þörf sé á endurgerð matsins, sem sé nær tveggja áratuga gamalt, svo og á algjörri endurskoðun á veglagningunni með heildarmyndina í huga. Mikið hafi breyst varðandi áherslur í umhverfis- og samgöngumálum sem nauðsynlegt sé að líta til.

Málsrök Skipulagsstofnunar: Af hálfu Skipulagsstofnunar er bent á að það falli ekki undir valdsvið úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, eins og lög nr. 130/2011 um hana séu úr garði gerð, að taka afstöðu til kröfu kæranda. Að mati stofnunarinnar verði að leggja þann skilning í kæruna að þess sé krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi. Kærandi hafi ekki heimild til að krefjast þess að mat á umhverfisáhrifum Arnarnesvegar frá árinu 2003 verði endurskoðað. Samkvæmt 1. mgr. 12. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum sé það viðkomandi leyfisveitandi sem beri að óska ákvörðunar Skipulagsstofnunar um hvort endurskoða þurfi að hluta eða í heild matsskýrslu framkvæmdaraðila áður en leyfi til framkvæmda sé veitt. Stofnunin hafi ekki sjálfstæða heimild til að taka ákvörðun um endurskoðun umhverfismats, sbr. úrskurð úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 77/2017.

Skilyrði fyrir því að framkvæmd skuli undirgangast mat á umhverfisáhrifum sé að framkvæmdin hafi í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif. Skilgreiningu á slíkum áhrifum sé að finna í p-lið 3. gr. laga nr. 106/2000, en þar séu umtalsverð umhverfisáhrif skilgreind þannig að um sé að ræða verulega óafturkræf umhverfisáhrif eða veruleg spjöll á umhverfinu sem ekki sé hægt að fyrirbyggja eða bæta úr með mótvægisaðgerðum. Skipulagsstofnunin fái ekki séð að hin tilkynnta framkvæmd hafi þau áhrif sem lýst sé í framangreindri skilgreiningu.

Athugasemdir Vegagerðarinnar: Af hálfu Vegagerðarinnar er aðallega gerð krafa um að máli þessu verði vísað frá úrskurðarnefndinni, en til vara að öllum kröfum kæranda verði hafnað. Byggist frávísunarkrafan á því að kærandi uppfylli ekki skilyrði kæruaðildar skv. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Samkvæmt ákvæðinu geti umhverfisverndarsamtök með minnst 30 félaga talist eiga lögvarinna hagsmuna að gæta í tilteknum tilvikum sem talin séu upp í stafliðum a-d. Sjálfstætt viðbótarskilyrði sé að umhverfisverndarsamtökin hafi umhverfisvernd að meginmarkmiði, séu opin fyrir almennri aðild, gefi út ársskýrslur um starfsemi sína og hafi endurskoðað bókhald. Annars konar umhverfisverndarsamtök geti ekki átt aðild að kærumáli. Á heimasíðu kæranda komi fram að Vinir Vatnsendahvarfs séu óformleg samtök fólks sem þyki vænt um Vatnsendahvarfið og vilji stuðla að vernd svæðisins. Frekari upplýsingar sé ekki að finna, hvorki um stjórn, félagsaðild, samþykktir, ársskýrslur eða annað sem geti staðfest að skilyrði laganna séu uppfyllt. Samkvæmt fyrirtækjaskrá Skattsins virðist samtökin ekki heldur hafa kennitölu. Því sé óhjákvæmilegt að vísa málinu frá enda sé engin heimild við þessar aðstæður til að taka málið til efnislegrar meðferðar. Breyti engu í því sambandi þótt Skipulagsstofnun hafi óskað eftir umsögn kæranda vegna matsskyldufyrirspurnarinnar, en sú staða veiti ekki sjálfstæða kæruaðild.

Hin kærða ákvörðun sé vel rökstudd og í samræmi við gildandi lög og framlögð gögn. Málsmeðferð hafi verið vönduð og engin ný gögn eða upplýsingar hafi verið lagðar fram af hálfu kæranda sem breytt geti efnislegri niðurstöðu málsins.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi ítrekar málsrök sín um að þörf sé á endurgerð mats á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar. Samtökin Vinir Vatnsendahvarfs telji nær 400 meðlimi á Facebook-síðu hópsins og séu flestir þeirra íbúar sem búi í návígi við fyrirhugaðan veg. Á síðu Skipulagsstofnunar komi fram að nágrannar sem búi í návígi við framkvæmdina eigi rétt á að kæra og gera athugasemdir við ákvarðanir stofnunarinnar.

—–

Aðilar hafa gert ítarlegri grein fyrir máli sínu en þau sjónarmið verða ekki rakin nánar hér í ljósi niðurstöðu máls þessa.

Niðurstaða: Í 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála kemur fram að þeir einir geti kært stjórnvaldsákvarðanir til nefndarinnar sem eiga lögvarinna hagsmuni að gæta tengda ákvörðun sem kæra á. Umhverfisverndar-, útivistar- og hagsmunasamtök með minnst 30 félaga geta kært nánar tilgreindar ákvarðanir án þess að sýna fram á lögvarða hagsmuni, enda samrýmist tilgangi samtakanna að gæta þeirra hagsmuna sem kæran lýtur að. Samkvæmt 4. mgr. 4. gr. teljast umhverfisverndarsamtök samtök sem hafa umhverfisvernd að meginmarkmiði. Útivistarsamtök teljast samtök sem hafa útivist og umhverfisvernd að markmiði. Samtök skv. 1. og 2. málsl. skulu vera opin fyrir almennri aðild, gefa út ársskýrslur um starfsemi sína og hafa endurskoðað bókhald. Meðal þeirra ákvarðana sem framangreind samtök geta kært eru ákvarðanir Skipulagsstofnunar um matsskyldu framkvæmda samkvæmt 6. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, sbr. a-lið 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011.

Undir rekstri máls þessa óskaði úrskurðarnefndin eftir upplýsingum um kæranda m.t.t. þeirra skilyrða sem umhverfisverndar- og útivistarsamtök þurfa að uppfylla skv. 3. og 4. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 til að teljast eiga lögvarinna hagsmuna að gæta vegna kærðrar ákvörðunar. Í svari frá kæranda kom fram að um væri að ræða óformleg samtök íbúa Breiðholts og Kópavogs. Yfir 340 meðlimir séu á Facebook-síðu hópsins, en þar sem samtökin séu ekki formlega stofnuð samtök séu ekki til staðar umbeðin gögn sem sýni fram á skilyrði kæruaðildar. Með hliðsjón af því verður ekki talið að kærandi uppfylli þau skilyrði sem sett eru fyrir aðild skv. 3. og 4. mgr. 3. gr. laga nr. 130/2011. Þá skapar það ekki kæruaðild þótt samtökin hafi komið að athugasemdum við meðferð málsins hjá Skipulagsstofnun. Þar sem kærandi telst ekki uppfylla skilyrði til aðildar í málinu verður kæru hans vísað frá úrskurðarnefndinni.

Í ljósi viðbótarathugasemda kæranda telur úrskurðarnefndin rétt að benda á að enginn tiltekinn íbúi hefur í eigin nafni komið að kæru í þessu máli og vísað til grenndarhagsmuna um aðild sína.

Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

maí 26
Love0

18/2021 Fjárborg

Með

Árið 2021, þriðjudaginn 25. maí, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Þátt tóku Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Ásgeir Magnússon dómstjóri.

Fyrir var tekið mál nr. 18/2021, kæra á álagningu stöðuleyfisgjalds vegna tveggja gáma við gripahús á lóðinni Fjárborg 10d, Snæfellsbæ.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 15. febrúar 2021, er barst nefndinni sama dag, kærir eigandi lóðarinnar Fjárborgar 10d, Snæfellsbæ, álagningu stöðuleyfisgjalds að fjárhæð kr. 146.000. Verður að skilja málskot kæranda svo að þess sé krafist að hin kærða álagning verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Snæfellsbæ 5. mars 2021.

Málavextir: Hinn 2. júní 2020 sótti kærandi um stöðuleyfi fyrir tvo gáma á lóðinni Fjárborg 10d í Snæfellsbæ. Á fundi umhverfis- og skipulagsnefndar Snæfellsbæjar 12. s.m. var umsókn kæranda um stöðuleyfi samþykkt tímabundið fram að áramótum og var kæranda gert að greiða kr. 72.000 vegna leyfisins. Í janúar 2021 sótti kærandi að nýju um stöðuleyfi vegna gámanna og var umsókn hans samþykkt á fundi umhverfis- og skipulagsnefndar 21. s.m. Hinn 5. febrúar s.á. var lagt á kæranda stöðuleyfisgjald að fjárhæð kr. 146.000.

Málsrök kæranda: Kærandi bendir á að um hátt gjald sé að ræða vegna einungis tveggja gáma. Ekki komi fram í stöðuleyfinu hve lengi hann megi hafa gámana á lóðinni. Samkvæmt fasteignaskrá Þjóðskrár Íslands sé lóðin Fjárborg 10d ekki skráð sem hesthúsalóð heldur iðnaðar- og athafnalóð.

Málsrök Snæfellsbæjar: Snæfellsbær vísar til þess að fram komi á umsóknareyðublaði um stöðuleyfi að slíkt leyfi sé mest veitt til 12 mánaða nema skipulagsákvæði mæli fyrir um annað. Sveitarfélagið vinni samkvæmt gr. 2.6.1. í byggingarreglugerð nr. 112/2012 við útgáfu stöðuleyfa. Samkvæmt 51. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki sé sveitarstjórn heimilt að setja gjaldskrá fyrir veitta þjónustu og verkefni byggingarfulltrúa, þ.m.t. vegna útgáfu stöðuleyfa. Ár hvert sé gjaldskráin yfirfarin og endurbætt eftir aðstæðum hverju sinni. Bent sé á að í nágrannasveitarfélögum sé gjald vegna stöðuleyfa kr. 91.985 í Stykkishólmi og kr. 74.304 í Grundarfirði.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi telur það ekki koma málinu við hvað önnur sveitarfélög innheimti fyrir stöðuleyfi gáma. Gámarnir séu á lóð í eigu kæranda.

Viðbótarathugasemdir Snæfellsbæjar: Í tilefni af fyrirspurn úrskurðarnefndarinnar er af hálfu Snæfellsbæjar bent á að meðferð stöðuleyfa taki samtals um 230 mínútur. Kostnaður vegna útseldrar vinnu starfsmanns tæknideildar á klukkustund sé kr. 17.750, án virðisaukaskatts. Nemi kostnaður við vinnu stöðuleyfis því alls kr. 68.402, án virðisaukaskatts, eða kr. 84.372, með virðisaukaskatti. Mikill tími fari í utanumhald vegna stöðuleyfa hjá tæknideild. Síðustu ár hafi eftirlit með stöðuleyfum aukist, farið hafi verið í fjölda eftirlitsferða og fjöldi bréfa verið send og fólk hvatt til að sækja um stöðuleyfi. Hjá tæknideildinni starfi þrír einstaklingar sem eyði töluverðum tíma í eftirlit og utanumhald stöðuleyfa. Árið 2017 hafi bæjarráð beint því til umhverfis- og skipulagsnefndar að takmarka leyfisveitingar fyrir gáma eins og hægt væri. Eingöngu ætti að veita tímabundin leyfi fyrir gáma í kringum nýbyggingar eða stórframkvæmdir. Mikill kraftur hafi verið settur í að skrá lausafjármuni undanfarin ár. Kostnaður vegna stöðuleyfa sé því töluvert hærri en tekjurnar sem komi inn til sveitarfélagsins vegna lausafjármuna.

Samkvæmt Aðalskipulagi Snæfellsbæjar 2015-2031 sé lóðin Fjárborg 10d á skipulögðu landbúnaðarsvæði þar sem gert sé ráð fyrir tómstundarbúskap, en þar sé hestamennskan í fyrirrúmi. Í samþykktu deiliskipulagi svæðisins sé gert ráð fyrir að sveitarfélagið geti sett samþykkt um hreinsun og umgengni sem geti verið strangari en reglugerð. Strangt litaval sé á húsum, þar sem lögð sé áhersla á jarðliti, en bláir og rauðir gámar falli ekki undir það. Gámahald sé í engum takti við skipulag svæðisins. Kærandi hafi fengið ítrekunarbréf vegna gáma í leyfisleysi sem geri feril vegna máls hans dýrari en gangi og gerist. Samkvæmt loftmyndum hafi gámarnir staðið a.m.k. frá árinu 2017 án leyfis og greiðslu stöðuleyfisgjalda. Aðeins hafi verið greitt fyrir stöðuleyfi fyrir árið 2020, en umsókn um stöðuleyfi og greiðsla hafi borist eftir bréfaskriftir tæknideildar til kæranda.

Niðurstaða: Ágreiningur máls þessa snýst um álagningu stöðuleyfisgjalds að fjárhæð kr. 73.000 vegna hvors gáms kæranda fyrir sig á lóðinni Fjárborg 10d, eða samtals kr. 146.000.

Að meginstefnu til er fjár vegna lögbundinna verkefna ríkis og sveitarfélaga aflað með skattheimtu. Samkvæmt 1. mgr. 2. gr. laga nr. 4/1995 um tekjustofna sveitarfélaga hafa sveitarfélög þó einnig m.a. tekjur af leyfisgjöldum eftir því sem lög og reglugerðir mæla fyrir um, sbr. og 2. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar. Er mælt fyrir um í 51. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki að sveitarstjórnum sé heimilt að setja gjaldskrá fyrir veitta þjónustu og verkefni byggingarfulltrúa, m.a. fyrir undirbúning, svo sem vegna nauðsynlegrar aðkeyptrar sérfræðiþjónustu og útvistunar eftirlits, útgáfu byggingarleyfis byggingarfulltrúa, útgáfu stöðuleyfa, útmælingu, eftirlit, úttektir, yfirferð hönnunargagna og vottorð sem byggingarfulltrúi lætur í té. Upphæð gjalds skuli taka mið af kostnaði við þjónustu og einstök verkefni og byggð á rekstraráætlun þar sem rökstudd séu þau atriði sem ákvörðun gjalds byggist á. Gjaldið megi ekki vera hærra en sá kostnaður. Gjaldskrá skuli birta í B-deild Stjórnartíðinda.

Hinn 10. desember 2020 samþykkti bæjarstjórn Snæfellsbæjar gjaldskrá nr. 1594/2020 fyrir byggingarleyfis-, þjónustu- og framkvæmdaleyfisgjöld og tók hún gildi við birtingu í B-deild Stjórnartíðinda 17. mars 2021. Með samþykkt gjaldskrárinnar féll úr gildi samnefnd gjaldskrá nr. 1184/2015, er birt var í B-deild Stjórnartíðinda 23. desember 2015. Í 3. gr. gjaldskrár nr. 1594/2020 kemur fram að gjald fyrir stöðuleyfi án byggingarleyfis vegna 20 feta gáma, báta o.fl. sé kr. 73.000 en í gjaldskrá nr. 1184/2015 var upphæð sama þjónustugjalds í 3. gr. þeirrar gjaldskrár kr. 48.000.

Um svokallað þjónustugjald er að ræða en um ákvörðun slíkra gjalda gilda ýmis sjónarmið. Það er m.a. skilyrði að beint samhengi sé á milli fjárhæðar gjaldsins og þess kostnaðar sem til fellur við það að veita þjónustuna. Sá sem greiðir þjónustugjöld getur hins vegar almennt ekki krafist þess að sá kostnaður sé reiknaður nákvæmlega út heldur er heimilt að haga gjaldtöku svo að um sé að ræða jafnaðargjald. Fjárhæð þjónustugjalds verður að byggjast á traustum útreikningi, en þó hefur verið litið svo á að sé ekki hægt að sérgreina nákvæmlega ákveðna kostnaðarliði sé heimilt að byggja þá á skynsamlegri áætlun. Undir rekstri máls þessa aflaði úrskurðarnefndin frekari skýringa á útreikningi þess gjalds sem lagt var á kæranda. Kom fram í svörum sveitarfélagsins að meðferð stöðuleyfa fari fram í níu mismunandi liðum og taki í heildina um 230 mínútur. Tímafrekasti liðurinn felist í því að taka erindið fyrir á fundi umhverfis- og skipulagsnefndar, eða 90 mínútur, en einnig kom fram í svarinu að 20 mínútur fari að jafnaði í vinnu vegna lausafjármuna án leyfis, s.s. að senda áskorun á eiganda lausafjármuna um að sækja um stöðuleyfi og að fjarlægja lausafjármuni.

Svo sem fyrr greinir segir í 51. gr. laga nr. 160/2010 að upphæð gjalds skuli taka mið af kostnaði við þjónustu og einstök verkefni og byggð á rekstraráætlun þar sem rökstudd séu þau atriði sem ákvörðun gjalds byggist á. Telja verður að í gjaldtökuheimildinni felist ekki heimild til að innheimta gjald vegna kostnaðar sem leiðir af fundi umhverfis- og skipulagsnefndar, enda um að ræða lögbundið verkefni sveitarfélags sem inna skal af hendi endurgjaldslaust. Þá verður heldur ekki talið að í ákvæðinu felist heimild til að innheimta gjald vegna kostnaðar við að beita þvingunarúrræðum þótt þau kunni að leiða til umsóknar um stöðuleyfi.

Að framansögðu virtu verður ekki talið að hið álagða gjald uppfylli skilyrði 51. gr. mannvirkjalaga, þess efnis að upphæð gjalds skuli taka mið af kostnaði við þá þjónustu sem um ræði, enda voru kostnaðarliðir að baki gjaldinu ranglega lagðir því til grundvallar. Þá verður gjaldtökuheimild nefndrar lagagreinar ekki túlkuð á þann veg að fjárhæð gjalds vegna útgáfu stöðuleyfis og tilheyrandi eftirlits ráðist fortakslaust af stærð eða fjölda lausafjármuna sem leyfið tekur til. Liggja ekki fyrir í málinu nein þau rök eða gögn sem rennt geta stoðum undir nauðsyn þess að leggja á tvöfalt stöðuleyfisgjald þótt um tvo gáma hafi verið að ræða. Loks voru hin kærðu gjöld lögð á kæranda 5. febrúar 2021 á grundvelli gjaldskrár nr. 1594/2020, en sú gjaldskrá öðlaðist ekki lögformlegt gildi fyrr en 17. mars s.á. Með hliðsjón af öllu framangreindu verður hin kærða ákvörðun um álagningu stöðuleyfisgjalds felld úr gildi.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi kærð álagning stöðuleyfisgjalds að fjárhæð kr. 146.000 vegna tveggja gáma kæranda við gripahús á lóðinni Fjárborg 10d, Snæfellsbæ.