Skip to main content
Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála
apr 19
Love0

137/2020 Byggingarstjóri

Með

Árið 2021, föstudaginn 16. apríl fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 137/2020, kæra á ákvörðun Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar frá 16. nóvember 2020 um að synja umsókn um starfsleyfi byggingarstjóra.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 16. desember 2020, er barst nefndinni 17. s.m., kærir A, þá ákvörðun Húsnæðis- og mannvirkja-stofnunar frá 16. nóvember s.á. að synja umsókn hans um starfsleyfi byggingarstjóra. Er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að stofnuninni verði gert að veita kæranda starfsleyfi.

Gögn málsins bárust frá Húsnæðis- og mannvirkjastofnun 18. janúar 2020.

Málavextir: Kærandi er húsasmíðameistari og byggingariðnfræðingur. Með umsókn 6. ágúst 2020 sótti hann um starfsleyfi til Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar sem byggingarstjóri 1 fyrir iðnmeistara og byggingariðnfræðinga samkvæmt lögum nr. 160/2010 um mannvirki. Með bréfi stofnunarinnar til kæranda, dags. 14. s.m., kom fram að gögn málsins bæru ekki með sér að hann uppfyllti skilyrði laganna til að fá útgefið starfsleyfi. Var kæranda gefinn kostur á að koma að athugasemdum og frekari gögnum en svör munu ekki hafa borist stofnuninni. Með ákvörðun Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar, dags. 16. nóvember 2020, var umsókn kæranda synjað með vísan til þess að skilyrði 28. gr. laga nr. 160/2010 teldust ekki uppfyllt. Taldi stofnunin að það væri ófrávíkjanlegt skilyrði fyrir veitingu starfsleyfis byggingarstjóra að fyrir lægi löggilding Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar eða sambærileg löggilding samkvæmt eldri löggjöf. Væru byggingariðnfræðingar ekki undanþegnir því skilyrði. Einnig hefði kærandi ekki tilskilda starfsreynslu.

Málsrök kæranda: Kærandi telur túlkun Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar á 2. mgr. 28. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki vera of þrönga og ganga þvert á þær skýringar sem fram komi í athugasemdum við ákvæðið og tilgang þess. Í athugasemdunum komi fram að þar sé kveðið á um þær menntunar- og starfsreynslukröfur sem gerðar séu til þeirra aðila sem taka megi að sér byggingarstjórn þeirra mannvirkja sem falli undir 1. tl. 4. mgr. 27. gr. laganna. Í ákvæðinu sé gert ráð fyrir því að löggiltir byggingariðnfræðingar sem hafi unnið sem slíkir í tvö ár geti öðlast réttindi sem byggingarstjórar og að þeir þurfi löggildingu Húsnæðis- og mannvirkja­stofnunar, eða forvera hennar Byggingarstofnunar. Í raun sjái hins vegar annað opinbert stjórnvald um löggildingu iðnfræðinga, þ.e. atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið, sbr. lög nr. 8/1996 um löggildingu nokkurra starfsheita sérfræðinga í tækni- og hönnunar­greinum og reglur nr. 453/2013 um mat á umsóknum um leyfi til að kalla sig iðnfræðing. Fái túlkun Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar að standa sé niðurstaðan sú að þrátt fyrir að kærandi hafi lokið háskólanámi sem veiti diplómu í byggingariðnfræði og fengið löggildingu ráðuneytis um að honum sé heimilt að kalla sig byggingariðnfræðing samkvæmt lögum nr. 8/1996 og reglum nr. 453/2013, auk þess að stunda tveggja ára vinnu sem tæknimaður og staðar­stjóri sem sé með ábyrgð á gæðakerfi og byggingareftirlit á höndum, hefði kærandi verið betur settur ef hann hefði óskað eftir því að verða löggiltur húsasmíðameistari og unnið sem slíkur í tvö ár. Jafnvel þótt nám í byggingariðnfræði sé yfirgripsmeira en nám til húsa­smíða­­meistara og kærandi uppfylli þær kröfur sem gerðar séu til löggildingar byggingar­iðnfræðings. Þá liggi fyrir undirritað skjal frá vinnuveitanda um að kærandi  hafi unnið við byggingar­eftirlit síðustu tvö ár. Ætti ekki að skipta máli hvort löggilding komi frá stjórnvaldi A eða B.

Megintilgangur 2. mgr. 28. gr. laga nr. 160/2010 sé að tryggja að þeir sem fái leyfi til að vera byggingar­stjórar og taka á sig þá ábyrgð sem starfinu fylgi skuli hafa hlotið viðhlítandi menntun og starfsreynslu. Í því tilliti sé gerð krafa um löggildingu iðnmeistara í iðngrein sem sé tengd byggingariðnaði eða sem byggingariðnfræðingur sbr. 2. mgr. 28. gr. laganna. Það sé mjög óréttlát túlkun að líta svo á að einungis þeir aðilar sem taldir séu upp í ákvæðinu þurfi að hafa hlotið löggildingu frá Húsnæðis- og mannvirkjastofnun, einkum þegar það sé ekki það stjór­nvald sem veiti löggildingu fyrir byggðingariðnfræðing.

Málsrök Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar: Af hálfu stofnunarinnar er vísað til þess að það sé ófrávíkjanlegt skilyrði fyrir veitingu starfsleyfis skv. 1., sbr. 2. gr. 28. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki að hafa löggildingu Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar eða sambærilega löggildingu samkvæmt eldri löggjöf. Samkvæmt orðalagi 2. mgr. tilvitnaðs ákvæðis séu byggingariðnfræðingar ekki undanþegnir því skilyrði. Verði því að túlka ákvæðið á þann veg að gerð sé krafa um að byggingariðnfræðingar hafi löggildingu sem viðurkennd sé af Húsnæðis- og mannvirkjastofnun og a.m.k. tveggja ára starfsreynslu af störfum við byggingar­framkvæmdir eða byggingareftirlit eftir að þeir hafi hlotið löggildingu. Byggingar­iðnfræðingar séu ekki meðal þeirra starfsstétta sem taldar séu upp í 25., 26. og 32. gr. laga nr. 160/2010 sem fjalli um löggildingar hönnuða og iðnmeistara. Megi þeir því ekki sem slíkir bera ábyrgð á verkþáttum framkvæmda eða annast hönnun mannvirkja sem löggilding sam­kvæmt lögunum veiti heimild til. Einstaklingur sem lokið hafi byggingariðnfræði geti aðeins fengið löggildingu sem iðnmeistari uppfylli hann þau skilyrði sem talin séu upp í 3. mgr. 32. gr. og eftir atvikum sem hönnuður, sbr. 25. og 26. gr. ef námi sé fram haldið. Varðandi frekari lagagrundvöll og forsendur ákvörðunarinnar sé vísað til bréfs, dags. 16. nóvember 2020.

Niðurstaða: Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlinda-mála er það hlutverk nefndarinnar að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og í ágreinings­málum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Í samræmi við þetta tekur úrskurðarnefndin lögmæti kærðrar ákvörðunar til endurskoðunar en tekur ekki nýja ákvörðun í málinu eða breytir efni ákvörðunar. Verður því einvörðungu tekin afstaða til þeirrar kröfu kæranda að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.

Synjun Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar á umsókn kæranda um starfsleyfi byggingarstjóra var á því byggð að kærandi uppfyllti ekki skilyrði þar um í 28. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki. Í 1. mgr. nefndrar lagagreinar er mælt fyrir um að byggingarstjóri skuli hafa starfsleyfi Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar. Skilyrði fyrir útgáfu þess er að umsækjandi uppfylli viðeigandi hæfniskröfur 2.-4. mgr. 28. gr. laganna, hafi sótt sérstakt námskeið sem stofnunin stendur fyrir og hafi gæðastjórnunarkerfi samkvæmt nánari fyrirmælum í byggingarreglugerð nr. 112/2012. Heimildir byggingarstjóra takmarkast af gerð mannvirkis og umfangi framkvæmda og í samræmi við 2. mgr. nefndrar 28. gr. mannvirkjalaga sótti kær­andi um starfsleyfi fyrir byggingarstjórn þeirra umfangsminnstu, þ.e. sem byggingarstjóri 1.

Samkvæmt greindri 2. mgr. 28. gr. mannvirkjalaga geta húsasmíðameistarar, múrarameistarar, pípulagningameistarar, blikksmíðameistarar, rafvirkjameistarar og byggingariðnfræðingar öðlast starfsleyfi til að hafa umsjón með framkvæmdum sem falla undir 1. tl. 4. mgr. 27. gr. laganna, þ.e. nýbyggingu einfalds atvinnuhúsnæðis, íbúðarhúsa, frístundahúsa og minni háttar mannvirkja auk breytinga, endurbyggingar eða niðurrifs á slíkum mannvirkjum. Skulu þeir samkvæmt 2. málsl. 2. mgr. 28. gr. hafa hlotið löggildingu Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar og hafa a.m.k. tveggja ára reynslu sem slíkir af störfum við byggingarframkvæmdir eða byggingareftirlit sem viðurkennt er af stofnuninni.

Fram kemur í athugasemdum við 28. gr. í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 160/2010 að í 2. mgr. sé kveðið á um þær menntunar- og starfsreynslukröfur sem gerðar séu til þeirra aðila sem taka megi að sér byggingarstjórn þeirra mannvirkja sem falli undir 1. tl. 4. mgr. 27. gr. laganna. Sé um að ræða sömu iðnmeistara og megi vera byggingarstjórar samkvæmt gildandi lögum, þ.e. skipulags- og byggingarlögum nr. 73/1997, að öðru leyti en því að blikksmíða-meisturum sé bætt við en felld út heimild til handa vélvirkjameisturum til að annast byggingarstjórn. Nýmæli sé að gerð sé sú krafa að byggingarstjórar hafi auk framangreindrar grunnmenntunar og löggildingar, reynslu af störfum við byggingarframkvæmdir. Sé gerð krafa um tveggja ára reynslu sem löggiltir iðnmeistarar eða byggingariðnfræðingar af störfum við byggingarframkvæmdir eða byggingareftirlit sem viðurkennd sé af Byggingarstofnun, nú Húsnæðis- og mannvirkjastofnun.

Ákvæði mannvirkjalaga um byggingarstjóra eiga sér ákveðna forsögu sem máli skiptir í kærumáli þessu. Fyrstu heildarlögin um byggingarmálefni voru byggingarlög nr. 54/1978, og komu þau í stað byggingarsamþykkta. Í V. kafla þeirra laga, 16.-19. gr., var fjallað um byggingarstjóra. Er tekið fram í frumvarpi því sem varð að nefndum lögum að ákvæðin séu nýmæli, en í flestum byggingarsamþykktum á skipulagsskyldum þéttbýlisstöðum veiti byggingarnefndir húsasmíðameisturum og múrarameisturum löggildingu til að hafa umsjón með og bera á byrgð á byggingarframkvæmdum. Í flestum nágrannalöndum okkar hafi verið sett hliðstæð ákvæði um byggingarstjóra, þ.e. einn aðila sem falin væri framkvæmdastjórn byggingarframkvæmdar. Hann væri ábyrgur gagnvart húsbyggjanda og byggingaryfirvöldum og yrði tengiliður allra iðnmeistara sem störfuðu að framkvæmdum. Af ákvæðum iðnlöggjafarinnar leiddi, að væri byggingarstjóri ekki sjálfur húsasmíða- eða múrarameistari, yrði hann að hafa menn með slík réttindi í þjónustu sinni auk meistara í öðrum iðngreinum. Í nefndaráliti á þingskjali 798, dags. 28. apríl 1978, um frumvarp það sem varð að byggingar-lögum nr. 54/1978 var vísað til nefndarálits á þingskjali 509, dags. 21. apríl 1977, um frumvarpið eins og það hafði verið lagt fyrir á eldra þingi. Í frumvarpinu eins og það hafði þá verið lagt fyrir þingið var gert ráð fyrir að viðurkenningu sem byggingarstjóri gætu hlotið húsasmíða- og múrarameistarar með frekari skilyrðum eða arkitektar, byggingarfræðingar, tæknifræðingar og verkfræðingar, svo og búfræðikandidatar að því er varðaði landbúnaðar-byggingar. Í tilvitnuðu nefndaráliti á þingskjali 509 kom hins vegar fram að breytt væri ákvæðum um byggingarstjóra frá framlögðum frumvarpsdrögum þannig að byggingarstjórar gætu orðið aðrir en þeir sem sérmenntaðir væru í byggingarmálefnum og var slík krafa ekki gerð í samþykktum byggingarlögum nr. 54/1978.

Skipulags- og byggingarlög nr. 73/1997 leystu m.a. byggingarlög nr. 54/1978 af hólmi. Þegar þau fyrrnefndu tóku gildi var í 51. gr. þeirra laga kveðið á um að við stjórn framkvæmda hvers mannvirkis skyldi vera byggingarstjóri og að þeir gætu annars vegar verið húsasmíða-meistarar, múrarameistarar, pípulagningarmeistarar, vélvirkjameistarar, rafvirkjameistarar og byggingariðnfræðingar sem hlotið hefðu viðurkenningu skv. 52. gr. og tilskilið starfsleyfi, sbr. 1. tl. 2. mgr. 51. gr., en hins vegar arkitektar, verkfræðingar, tæknifræðingar og byggingar-fræðingar með þriggja ára reynslu af verk- og byggingarstjórn eða byggingareftirliti, sbr. 2. tl. 2. mgr. 51. gr. Skipulags- og byggingarlögum var breytt með lögum nr. 170/2000. Í frumvarpi því sem varð að þeim lögum var gert ráð fyrir því í 15. gr. að í stað 1. og 2. tl. 2. mgr. 51. gr. laganna kæmu þrír nýir töluliðir, og yrði sá fyrsti þeirra svohljóðandi: „Húsasmíðameistarar, múrarameistarar, pípulagningarmeistarar, vélvirkjameistarar, stálvirkjameistarar, rafvirkja-meistarar, blikksmíðameistarar, málarameistarar og veggfóðrarameistarar sem hlotið hafa löggildingu samkvæmt lögum þessum og byggingariðnfræðingar.“ Í athugasemdum með frumvarpinu segir um nefnda grein að í 1. tl. sé lögð til lagfæring á 1. tl. 2. mgr. 51. gr. en af honum mætti ráða að byggingariðnfræðingar þyrftu að hafa hlotið löggildingu skv. 2. mgr. 52. gr., en svo sé ekki. Einnig að lagt sé til samkvæmt eindreginni beiðni Samtaka iðnaðarins að blikksmíðameisturum, málarameisturum, stálvirkjameisturum og veggfóðrarameisturum verði einnig heimilt að vera byggingarstjórar. Með þessari tillögu sé öllum iðnmeisturum sem hafi heimild til að bera ábyrgð á verkþáttum iðnmeistara fyrir byggingarnefnd og hlotið hafi löggildingu ráðherra heimilt að starfa sem byggingarstjórar. Í nefndaráliti meirihluta umhverfisnefndar sem fram kemur í þingskjali 505, dags. 12. desember 2000, er tekið fram að meirihlutinn leggi til að frumvarpið verði samþykkt með breytingum, m.a. verði 1. tl. 15. gr. frumvarpsins felldur á brott og bíði heildarendurskoðunar laganna sem hefjast muni á næsta ári. Var það og gert og lögð fram breytingartillaga, sbr. þingskjal 506, þar sem ekki var gert ráð fyrir breytingum á 1. tl. 2. mgr. 51. gr. laganna. Er ekki fjallað sérstaklega um það af hvaða sökum sú breyting ætti að bíða heildarendurskoðunar laganna en þó verður ráðið af framsögu við aðra umræðu þingsins að löggildingarmál hönnuða hafi verið nokkuð til umræðu og að um svo mikla breytingu væri að ræða að nauðsynlegt þætti að kanna við heildarendurskoðun laganna sem síðan var einnig vísað til vegna títtnefnds 1. tl. Má leiða að því líkur að þar hafi sömu sjónarmið ráðið för, enda var í þeim tölulið, líkt og rakið hefur verið, gert ráð fyrir að meisturum í fjórum iðngreinum væri bætt við þann hóp sem fengið gæti starfsleyfi sem byggingarstjóri.

Kærandi er byggingariðnfræðingur og löggiltur húsasmíðameistari. Var synjun Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar á umsókn hans á því reist að hún teldi það ófrávíkjanlegt skilyrði fyrir veitingu starfsleyfis skv. 1. mgr., sbr. 2. mgr., 28. gr. laga nr. 160/2010 að viðkomandi hefði löggildingu stofnunarinnar, eða sambærilega löggildingu samkvæmt eldri löggjöf. Samkvæmt orðalagi 2. mgr. væru byggingariðnfræðingar ekki undanþegnir því skilyrði. Að mati Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar yrði að túlka ákvæðið þannig að gerð væri krafa um að byggingariðnfræðingar hefðu löggildingu sem iðnmeistarar og a.m.k. tveggja ára starfsreynslu sem löggiltir iðnmeistarar af störfum við byggingarframkvæmdir eða byggingareftirlit. Einnig að kærandi uppfyllti ekki það skilyrði að hafa starfað í a.m.k. tvö ár sem löggiltur húsasmíðameistari. Það síðarnefnda er óumdeilt en kærandi hefur fyrir úrskurðarnefndinni lagt áherslu á að hann hafi leyfi sem byggingariðnfræðingur og hafi starfað sem slíkur í tilskyldan tíma.

Verkefni Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar eru tíunduð í 5. gr. mannvirkjalaga og er eitt þeirra að standa fyrir námskeiðum til réttinda fyrir hönnuði og byggingarstjóra og veita hönnuðum, iðnmeisturum og slökkviliðsmönnum löggildingu. Fjallað er um löggildingu iðnmeistara í 3. mgr. 32. gr. laga nr. 160/2010, en þar segir að þeir iðnmeistarar einir geti borið ábyrgð á einstökum verkþáttum við mannvirkjagerð sem hlotið hafi til þess löggildingu Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar. Ákvæði um löggildingu hönnuða er síðan að finna í 25. og 26. gr. laganna en meðal skilyrða fyrir löggildingu þeirra er að umsækjandi hafi hlotið heimild hlutaðeigandi ráðherra til starfsheitisins samkvæmt lögum nr. 8/1996 um löggildingu nokkurra starfsheita sérfræðinga í tækni- og hönnunargreinum. Ekkert er hins vegar vikið í mannvirkjalögum að byggingariðnfræðingum í þessu sambandi og verður ekki séð að áður hafi verið gert ráð fyrir löggildingu þeirra af hálfu annarra stjórnvalda umfram löggildingu starfsheitisins, en kærandi hefur fengið leyfi atvinnuvega- og nýsköpunarráðherra til að nota starfsheitið byggingariðnfræðingur.

Ákvæði 2. mgr. 28. gr. laga nr. 160/2010 er orðað á þann veg að nærtækt er að skilja það sem svo að þeir sem þar eru taldir upp þurfi allir að hafa hlotið aðra löggildingu Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar en þá sem felst í leyfi til að vera byggingarstjóri. Forsaga ákvæða um byggingarstjóra og lögskýringargögn þau sem áður hafa verið rakin benda hins vegar til þess að sú hafi ekki verið ætlun löggjafans. Orðalag 2. mgr. 28. gr. er að stofni til úr lögum nr. 73/1997 og var gerð tillaga til lagfæringar ákvæðisins í frumvarpi til breytingalaga nr. 170/2000 sökum þess að orðalagið byði upp á þann misskilning að byggingariðnfræðingur þyrfti löggildingu  og var einnig tekið fram í frumvarpinu að svo væri ekki. Þykir forsaga sú sem áður er rakin styðja að um óheppilega orðaröðun hafi verið að ræða enda ljóst af lögskýringargögnum að löggjafinn féll frá þeirri kröfu í upphafi að eingöngu iðnmenntaðir húsasmiðir eða múrarameistarar eða tilgreindir hönnuðir gætu orðið byggingarstjórar. Þá gera mannvirkjalög almennt ekki ráð fyrir að byggingariðnfræðingar þurfi löggildingu Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar. Segir og í lögskýringargögnum, um það nýmæli að byggingarstjórar skuli hafa reynslu af störfum við byggingarframkvæmdir eða byggingareftirlit, að gerð sé krafa um tveggja ára starfsreynslu sem löggiltir iðnmeistarar eða byggingariðnfræðingar. Er því gerður greinarmunur þar á milli, enda teljast byggingariðnfræðingar ekki til iðnmeistara. Túlkun stofnunarinnar um að önnur löggilding hennar sé ófrávíkjanlegt skilyrði fyrir veitingu starfsleyfis sem byggingarstjóri veldur því að sá hluti ákvæðis 2. mgr. 28. gr. sem gefur byggingariðnfræðingum þess kost að lögum að öðlast starfsréttindi sem byggingarstjórar við gerð tiltekinna gerða mannvirkja verður þýðingarlaus. Að mati úrskurðarnefndarinnar er sú túlkun of fortakslaus að teknu tilliti til þess sem að framan er rakið, en stofnunin færði þau rök ein fyrir niðurstöðu sinni að skilja yrði ákvæði laganna á þann hátt sem hún gerði. Með hliðsjón af öllu því sem að framan er rakið verður sá skilningur hins vegar ekki lagður í 2. mgr. 28. gr. mannvirkjalaga. Þykir skorta á að Húsnæðis- og mannvirkjastofnun hafi lagt fullnægjandi mat á hvort heimfæra mætti aðstæður kæranda til nefnds lagaákvæðis. Hefði stofnuninni því verið rétt að taka til frekari rannsóknar og taka afstöðu til þess hvort menntun hans sem byggingariðnfræðingur og störf hans sem slíkur gætu talist fullnægjandi, auk lög­gildingar sem húsasmíðameistari. Af þeim sökum þykir verða að ógilda hina kærðu ákvörðun.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar frá 16. nóvember 2020 um að synja umsókn A um starfsleyfi byggingarstjóra.

apr 19
Love0

103/2020 Reynilundur

Með

Árið 2021, föstudaginn 16. apríl, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Þátt tóku Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 103/2020, kæra á ákvörðun bæjarráðs Garðabæjar frá 22. september 2020 um að samþykkja afgreiðslu byggingarfulltrúa á tilkynntri stækkun bílskúrs að Reynilundi 11.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 15. október 2020, er barst nefndinni sama dag, kærir eigandi, Reynilundi 17, þá ákvörðun bæjarráðs Garðabæjar frá 22. september 2020 að samþykkja afgreiðslu byggingarfulltrúa á tilkynntri stækkun bílskúrs að Reynilundi 11. Er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Garðabæ 19. janúar 2021.

Málavextir: Mál þetta á sér nokkra forsögu en með umsókn, dags. 27. september 2017, sóttu eigendur Reynilundar 11 um byggingarleyfi fyrir stækkun bílskúrs þeirra auk þess að settar yrðu dyr og gluggi á suðurhlið bílskúrsins. Á fundi bæjarstjórnar Garðabæjar 17. október 2019 var umsókninni hafnað. Sú ákvörðun var kærð til úrskurðarnefndarinnar af eigendum Reynilundar 11 og með úrskurði, uppkveðnum 29. október 2020, var því máli sem er nr. 121/2020, vísað frá nefndinni sökum skorts á lögvörðum hagsmunum.

Með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 6. maí 2020 tók gildi nýtt deiliskipulag fyrir Lundahverfi í Garðabæ þar sem raðhúsið Reynilundur 11-17 stendur. Sú ákvörðun var kærð til úrskurðarnefndarinnar af eiganda Reynilundar 17 sem jafnframt er arkitekt raðhúsa­lengjunnar og kærandi þessa máls. Með úrskurði, uppkveðnum 16. október 2020 í því máli, sem er nr. 46/2020, var kröfu um ógildingu deiliskipulagsins hafnað.

Í kjölfar þess að deiliskipulagið tók gildi tilkynntu eigendur Reynilundar 11 byggingarfulltrúa Garðabæjar um fyrirhugaða framkvæmd sína við stækkun bílskúrs, sbr. gr. 2.3.6. í byggingar­reglugerð nr. 112/2012. Á fundi bæjarráðs Garðabæjar 22. september 2020 var staðfest sú afgreiðsla byggingarfulltrúa að tilkynnt framkvæmd vegna stækkunar bílskúrs að Reynilundi 11 væri undanþegin byggingarleyfi, sbr. h-lið gr. 2.3.5. í byggingarreglugerð.

Málsrök kæranda: Kærandi bendir á að framkvæmdir að Reynilundi 11 hafi hafist í gildistíð eldra deiliskipulags Lundahverfis en samkvæmt því hafi umrædd viðbygging verið utan byggingarreits og því ekki fallið undir undanþáguheimild h-liðar gr. 2.3.5. í byggingar­reglugerð nr. 112/2012, þar sem gerður sé áskilnaður um að framkvæmdir séu í samræmi við deiliskipulag. Ekki sé heimilt að undanþiggja framkvæmd byggingarleyfi með afturvirkum hætti með vísan til deiliskipulags sem samþykkt hafi verið þegar framkvæmdum hafi nánast verið lokið. Þá fari það í bága við bæði nýtt og eldra skipulag Lundahverfis að útbúa nýja íbúð í bílskúrnum að Reynilundi 11 eins og augljóslega sé nú langt komið. Engin hönnunar-gögn liggi fyrir í málinu og því geti byggingarfulltrúi og bæjarráð ekki komist að þeirri niðurstöðu að framkvæmdin samræmist skipulagi. Þá virðist ekki hafa verið leitað umsagnar skipulagsfulltrúa hvað það varði, sem þó sé skylt sbr. 5. mgr. gr. 2.4.2. í byggingarreglugerð og leiðbeiningar Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar við gr. 2.3.6. í reglugerðinni. Þá liggi fyrir að breytt notkun rýmis úr bílskúr í íbúð sé ávallt byggingarleyfisskyld skv. 1. mgr. 9. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki.

Ekki sé um óverulega breytingu að ræða og muni hún hafa áhrif á götumynd og hagsmuni nágranna. Verið sé að bæta fimmta raðhúsinu við fjögurra húsa lengju. Ef eigendur Reyni­lundar 13 og 15 fari að dæmi eigenda Reynilundar 11 verði um sjö íbúða raðhúsalengju að ræða í stað fjögurra íbúða raðhúss. Það sé um 20% aukning íbúða í götunni. Ljóst sé að framkvæmdin að Reynilundi 11 sé þess eðlis að hún geti ekki fallið undir undanþáguheimild gr. 2.3.5. í byggingarreglugerð.

Í gildi séu skýrar reglur um málsmeðferð vegna tilkynntra framkvæmda, sbr. gr. 2.3.6. í byggingarreglugerð. Þar komi m.a. fram að tilkynningum samkvæmt gr. 2.3.5. skuli fylgja greinargerð hönnuðar um að breytingin sé innan þeirra marka sem tilgreind séu í nefndri grein og rökstuðningur fyrir því að breytingin uppfylli kröfur byggingarreglugerðar og samræmist skipulagsáætlunum auk viðeigandi hönnunargagna þar sem gerð sé grein fyrir breytingunni. Með tilkynningu eigenda Reynilundar 11 hafi einungis fylgt greinargerð hönnunar sem hafi verið full af rangfærslum og heimatilbúnum lögskýringum. Engin hönnunargögn af umræddum framkvæmdum hafi fylgt með tilkynningunni þrátt fyrir skýran áskilnað þar um í b-lið 1. mgr. í gr. 2.3.6. í byggingreglugerð. Hafi tilkynningin þegar af þeirri ástæðu ekki verið tæk til afgreiðslu. Um gróft brot gegn ákvæðum byggingarreglugerðar sé að ræða og alvarlega vanrækslu á eftirlitshlutverki byggingarfulltrúa. Sé ótvírætt að slík brot valdi ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar.

Íbúðir raðhússins að Reynilundi 11-17 séu tengd á göflum þeirra og mjög hefðbundin raðhús að því leyti. Raðhús falli undir lög nr. 26/1994 um fjöleignarhús, sbr. 4. tl. 1. gr. laganna. Liggi fyrir fjölmörg álit kærunefndar húsamála og dómar sem staðfesti það, sbr. m.a. álit kærunefndar í máli nr. 8/2016 og dóm Hæstaréttar í máli nr. 519/20108. Í máli kærunefndar húsamála nr. 8/2016 höfðu verið gerðir sjálfstæðir lóðarleigusamningar um hvert húsnúmer raðhúsalengjunnar eins og gildi um raðhúsin að Reynilundi 11-17. Að mati kærunefndarinnar breytti það engu um þá almennu reglu að raðhús teldust fjöleignarhús samkvæmt ákvæðum fjöleignarhúsalaga. Ekkert í lóðarleigusamningnum styðji þá fullyrðingu í greinargerð með tilkynningu að húsið og ytra byrði þess sé séreign.

Fyrir liggi að breyting á ytra byrði hússins verði ekki gerð nema með samþykki allra eigenda raðhúsalengjunnar. Samkvæmt 1. tl. 1. mgr. 8. gr. fjöleignarhúsalaga teljist allt ytra byrði fjöleignarhúss, útveggir, þak og gaflar til sameignar þess. Þá segi í 1. mgr. 30. gr. sömu laga að sé um byggingu, endurbætur eða framkvæmdir að ræða sem ekki hafi verið gert ráð fyrir í upphafi og á samþykktri teikningu þá verði ekki í hana ráðist nema allir eigendur samþykki ef um sé að ræða verulega breytingu á sameign, þar á meðal útliti hússins. Enginn vafi leiki á því að umræddar framkvæmdir teljist verulegar breytingar á sameign enda breyti þær ytri ásýnd hússins, útliti þess og notkun. Með breytingunum sé verið að útbúa 50 m2 íbúð í bílskúrnum og útbúin sé 15 m2 geymsla. Engin bílageymsla verði þá í húsinu þrátt fyrir að slíkt sé skilyrði samkvæmt deiliskipulagi. Ekki sé gert ráð fyrir þessum breytingum á upprunalegum teikningum að húsinu. Ótvírætt sé að breyting á útliti húss með varðveislugildi, sbr. umfjöllun um það í deiliskipulagi Lundahverfis sem samþykkt hafi verið 20. febrúar 2020, sé veruleg breyting í skilningi ákvæðisins sem þurfi samþykki allra sameigenda. Samkvæmt 27. gr. fjöleignarhúsalaga séu breytingar á hagnýtingu séreignar frá því sem verið hafi eða ráð hafi verið gert fyrir í upphafi, sem hafi í för með sér verulega meira ónæði, röskun eða óþægindi fyrir aðra eigendur eða afnotahafa en áður hafi verið og gangi og gerist í sambærilegum húsum, háðar samþykki allra eigenda hússins. Skýrt sé að bílskúr í raðhúsalengjunni verði ekki breytt í sjálfstæða íbúð án samþykkis allra í lengjunni auk þess sem slík breyting fari í bága við skipulagsskilmála hverfisins.

Í álitum kærunefndar húsamála hafi sambærilegar breytingar verið taldar verulegar og verið hafnað, hafi ekki verið gert ráð fyrir þeim á upprunalegum teikningum. Þar að auki hafi úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála staðfest framangreint með úrskurði sínum í máli nr. 99/2018, uppkveðnum 13. febrúar 2020. Í því máli hafi verið deilt um byggingarleyfi fyrir bílskúr á lóð að Drápuhlíð í Reykjavík. Gert hafi verið ráð fyrir bílskúr á samþykktum teikningum frá árinu 1946, en hæð þeirrar bílskúrsteikningar sem óskað hafi verið byggingar­leyfis fyrir rúmaðist ekki innan hinna gömlu teikninga og var leyfið því fellt úr gildi.

Þá hafi kærunefnd húsamála rakið það í álitum sínum að ákvarðanir um breytingar á sameign þurfi að taka á sameiginlegum vettvangi eigenda, þ.e. á húsfundi. Sé um endurbætur eða framkvæmdir að ræða sem ekki hafi verið gert ráð fyrir í upphafi og á samþykktri teikningu. Ekki verði séð að í þær framkvæmdir verði ráðist nema allir eigendur samþykki. , sbr. 1. mgr. 30. gr. og 6. tl. a-liðar 41. gr. fjöleignarhúsalaga, sbr. mál nefndarinnar nr. 47/2007.

Af framangreindu sé ljóst að breytingar sambærilegs eðlis og þær sem um ræði við Reynilund 11 teljist til verulegra breytinga í skilningi 1. mgr. 30. gr. laganna. Samþykki allra húseigenda þurfi fyrir slíkum framkvæmdum og eigendum að Reynilundi 11 hafi mátt vera það ljóst frá upphafi. Óheimilt og ólögmætt hafi því verið af hálfu byggingarfulltrúa og bæjarráðs að heimila umdeildar framkvæmdir.

Ekki liggi fyrir að eigendur Reynilundar 11 hafi uppfyllt skilyrði gr. 2.3.7. í byggingar-reglugerð um að ganga ekki á rétt nágranna og að virða ákvæði laga um fjöleignarhús. Þá hafi ekki verið sýnt fram á með hönnunargögnum að framkvæmdirnar uppfylli öryggiskröfur byggingarreglugerðar og framkvæmdirnar samræmist ekki skipulagi. Byggingarfulltrúa og bæjarráði hafi verið þetta kunnugt og ákvörðun þeirra um að heimila framkvæmdir að Reynilundi 11 því ekki í samræmi við lög, sbr. m.a. lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins.

Málsrök bæjaryfirvalda: Af hálfu bæjaryfirvalda er vísað til þess að í framhaldi af samþykkt bæjarstjórnar á nýju deiliskipulagi fyrir Lundahverfi hafi eigendur Reynilundar 11 sótt um leyfi til að stækka bílgeymslu um 1,6 m eða sem nemi um 10 fermetrum innan byggingarreits. Í byggingarlýsingu sé framkvæmdinni lýst með eftirfarandi hætti: „Færsla á á timburvegg í bílskúr sem snýr inn í garð um 1,6 m. Gluggi og hurð sett á vegginn, byggður upp með timburstoðum, klæddur að innan með gifsi einangrað með 150 mm þéttull, að utan klætt með panil. Þak er byggt upp með sperrum klætt með 1×6, einangruð með 220 mm þakull. Á þaki er ásoðið asfalt pappi tvö lög, klætt að innan með gifsi.“

Það hafi verið mat byggingarfulltrúa að um væri að ræða framkvæmdir sem væru svo minniháttar að þær teldust undanþegnar byggingarleyfi samkvæmt gr. 2.3.5. í byggingar­reglugerð eins og henni var breytt með reglugerð nr. 360/2016. Umræddar framkvæmdir uppfylli í einu og öllu skilyrði h-liðar ákvæðisins um viðbyggingar þar sem um sé að ræða byggingu á einni hæð innan byggingarreits og flatarmál byggingar aðeins um 10  m2. Í samræmi gr. 2.3.6. í byggingarreglugerð hafi verið lögð fram greinargerð hönnuðar, dags. 12. ágúst 2020 þar sem framkvæmdinni sé lýst nánar í samræmi við fyrirliggjandi hönnunargögn. Því sé hafnað að ekki liggi fyrir tilskilin hönnunargögn og sé vísað til fylgiskjala í því sambandi.

Augljóst megi vera að samkvæmt framlögðum gögnum sé ekki verið að breyta húsinu í tvíbýlishús þótt verið sé að breyta notkun á hluta bílgeymslu. Telja verði að það leiði að lögvörðum eignarrétti eigenda að þeim sé heimilt að nýta hluta bílgeymslu til þeirra nota sem sé í samræmi við landnotkun íbúðarsvæða. Það geti ekki fengist staðist að meina eigendum önnur not af bílgeymslum en þau ein að geyma þar bifreiðar.

Þá sé því mótmælt að breytingar á innra skipulagi hússins að Reynilundi 11, sem að mati eigenda henti betur þörfum fjölskyldu þeirra, muni hafa í för með sér verulega meira ónæði, röskun og óþægindi fyrir aðra eigendur raðhúslengjunnar, en það sem almennt megi gera ráð fyrir í íbúðarhúsahverfi. Í málinu liggi ekkert fyrir um áform eigenda Reynilundar 11 um að skipta húsinu í tvær sjálfstæðar eignir. Umrætt hús sé óskipt eign og verði að telja að eigendum sé það frjálst að ákveða innan þeirra marka sem deiliskipulag segi til um hvernig innra skipulagi hússins sé háttað óháð skoðunum nágranna. Í þessu samband sé vísað til nýlegrar niðurstöðu Hæstaréttar í máli nr. 25/2020 þar sem fjallað hafi verið um byggingar-leyfi fyrir viðbyggingu.

Umrædd viðbygging, sem rúmist innan byggingarreits, geti aldrei talist annað en minniháttar framkvæmd enda um að ræða óverulega breytingu er varði ekki útlit og form mannvirkisins.  Raðhúsið við Reynilund 11 standi á leigulóð samkvæmt lóðarleigusamningi, dags. 19. nóvember 1968. Lóðarréttindin séu séreign eigenda en ekki sameiginleg með eigendum raðhúsalengjunnar við Reynilund 11-17. Framkvæmdin sé alfarið innan séreignarreits á bak­lóð hússins og ekki sýnileg öðrum lóðarréttarhöfum raðhúsalengjunnar. Þá hafi viðbyggingin engin áhrif á aðra eigendur hennar og geti með engu móti varðað lögvarða hagsmuni þeirra. Framkvæmdir við viðbygginguna hafi engin áhrif á ásýnd eða heildarmynd raðhúslengjunnar og þá sé götumynd húsanna að öllu leyti óbreytt.

Í málinu liggi fyrir að eigendur aðliggjandi raðhúsa nr. 13 og 15 hafi samþykkt framkvæmdir við umrædda viðbyggingu. Ef vísa eigi til laga um fjöleignarhús megi ljóst vera að um sé að ræða framkvæmdir sem ekki geti talist verulegar og sé því fullnægjandi að fyrir liggi samþykki meirihluta eigenda.

Í kæru sé vísað til hagsmuna kæranda sem hönnuðar raðhúslengjunnar að Reynilundi 11-17. Í því sambandi sé vísað til úrskurðar úrskurðarnefndarinnar varðandi staðfestingu á lögmæti deiliskipulags Lundahverfis, en þar komi fram að álitaefni um inntak og vernd höfundarréttar ráðist af ákvæðum höfundalaga nr. 73/1972 og falli utan valdsviðs nefndarinnar. Meginatriði máls þessa sé að staðfesta heimildir eigenda til að vera frjálsir að því að nýta eign sína á þann hátt sem samrýmist landnotkun samkvæmt skipulagskilmálum. Minniháttar viðbygging innan byggingarreits sem á engan hátt geti haft grenndaráhrif falli augljóslega þar undir.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Bent er á þess að umsögn sveitarfélagsins hafi fylgt ný gögn, þ.e. samþykki eigenda Reynilundar 13 og 15 og uppdrættir af umræddri breytingu. Kærandi hafi ekki séð þau gögn áður þrátt fyrir að hafa með tölvupósti 22. september 2020 gert kröfu um og fengið afhent gögn málsins frá byggingarfulltrúa. Bendi þetta til þess að gögnin hafi ekki legið fyrir þegar bæjarráð hafi afgreitt málið sem sé skýrt brot á ákvæðum gr. 2.3.6. í byggingarreglugerð nr. 112/2012 og rannsóknarreglu stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Þá uppfylli framangreindir uppdrættir ekki þær kröfur sem gerðar séu til hönnunargagna skv. köflum 4.2-4.5 í byggingarreglugerð. Megi sem dæmi taka að salerni og eldhús séu ekki sýnd, engin grein gerð fyrir brunavörnum og loftræsingu, lagnateikningar vanti og byggingarlýsing sé ófullkomin. Megi í þessu samand t.d. nefna að almennt skuli vera tvær flóttaleiðir út úr öllum íbúðum og notkunareiningum sbr. gr. 9.5.3. í byggingarreglugerð. Heimila megi frávik frá þessu að uppfylltum tilteknum skilyrðum. Engin grein sé gerð fyrir því á uppdráttum eða greinargerð hönnuðar um hvort þessi skilyrði séu uppfyllt. Eftirlit byggingarfulltrúa hafi einkum þann tilgang að tryggja öryggi, heilnæmi og aðgengi húsnæðis. Það að breyta bílskúr í íbúð þar sem fólk dvelji og sofi feli í sér nýjar og auknar kröfur til brunavarna, hollustuhátta og aðgengis umrædds rýmis. Með því að samþykkja hina ófullkomnu uppdrætti og greinargerð og krefjast ekki byggingarleyfis hafi byggingarfulltrúi og sveitarfélagið vanrækt eftirlitshlutverk sitt skv. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki.

Í þessu samhengi megi einnig benda á að samkvæmt 2. mgr. 14. gr. húsaleigulaga skuli leiguhúsnæði fullnægja kröfum sem settar séu fram í lögum og reglugerðum. Þá segi í 3. mgr. 23. gr. laga nr. 75/2000 um brunavarnir að séu gerðar breytingar á mannvirki, eða starfsemi þess breytt þannig að gerðar séu nýjar eða auknar kröfur um brunavarnir í því, sé eiganda eða forráðamanni skylt að fá til þess samþykki byggingarfulltrúa og jafnframt að gera viðeigandi ráðstafanir til að kröfum um brunavarnir sé fullnægt. Íbúðin í Reynilundi 11 hafi nú verið leigð út. Nýting íbúðarinnar snúi ekki einungis að eigendum hennar eins og látið sé liggja að í umsögn Garðabæjar. Sem lögbundinn eftirlitsaðili á sviði mannvirkjamála beri sveitarfélaginu að hafa eftirlit með að þær breytingar sem gerðar séu á húsnæði uppfylli kröfur byggingarreglugerðar og að sótt sé um tilskilin leyfi vegna þess, en það hafi ekki verið gert í þessu máli.

Í umsögn Garðabæjar sé vísað til dóms Hæstaréttar í máli nr. 25/2020 til stuðnings því að eigendur Reynilundar 11 sé  frjálst að ákveða innan þeirra marka sem deiliskipulag segi til um hvernig innra skipulagi hússins sé háttað óháð skoðunum nágranna. Hins vegar séu aðstæður í umræddu máli ekki sambærilegar aðstæðum í máli þessu og hafi dómurinn því ekki gildi í þessu máli. Megi nefna að umrætt dómsál hafi fjallað um kröfu um ógildingu byggingarleyfis en ekki hvort framkvæmd væri þess eðlis að falla undir undanþáguheimild gr. 2.3.5. í byggingarreglugerð. Þar hafi verið fjallað um einbýlishús en ekki fjöleignarhús eins og hér eigi við.

Þá sé ekki hægt að fallast á að tilkynnt framkvæmd sé minniháttar. Bæði sé um að ræða breytta notkun og verulega útlitsbreytingu. Úrskurðarnefndin hafi þegar tekið afstöðu til þess í úrskurði í máli nr. 98/2019 (Langeyrarvegur) að breyting á útliti bílskúrs geti ekki fallið undir undantekningarákvæði c-liðar gr. 2.3.5. í byggingarreglugerð. Sé nefndin því þegar búin að skera úr því álitaefni sem uppi sé í þessu máli.

Með umsögn Garðabæjar hafi fylgt undirritað samþykki eigenda Reynilundar 13 og 15 fyrir umræddum breytingum. Ekki komi fram í yfirlýsingunni hverskonar breytingu umræddir eigendur séu að samþykkja. Samkvæmt ákvæðum laga um fjöleignarhús beri að taka ákvarðanir um breytingar á sameign á húsfundi. Þá sé bent á að yfirlýsingin sé undirrituð 28. maí 2020 af seljendum Reynilundar 15, þremur dögum áður en sú eign hafi verið afhent nýjum eigendum. Teikningar sem fylgt hafi yfirlýsingu eigenda séu hins vegar ekki dagsettar fyrr en 9. júní. Kaupsamningur hafi verið undirritaður 17. apríl 2020 og hafi það því verið hinir nýju eigendur sem hafi haft forræði á þeirri ákvörðum sem um ræðir, en ekki seljandi.

Bent sé á að „bílskúr“ að Reynilundi 11 samkvæmt uppdrætti sé ekki lengur bílskúr, hann sé 52 m2 íbúð og 11 m2 geymsla. Samkvæmt skilmálum deiliskipulagsins skuli á hverri lóð fyrir einbýlishús, raðhús eða parhús gert ráð fyrir 2 bílastæðum á lóð og bílageymslu fyrir 1-2 bíla. Eins og breytingin komi fram á uppdráttum samræmist hún ekki ofangreindu ákvæði skipulagsins.

Þá geti ákvæði lóðarleigusamnings ekki leitt til þess að framkvæmdirnar séu öðrum eigendum óviðkomandi. Samkvæmt skýrum ákvæðum 3. mgr. 1. gr. laga um fjöleignarhús falli raðhús undir ákvæði þeirra. Lóðarleigusamningur sem gerður hafi verið löngu fyrir gildistöku gildandi laga um fjöleignarhús breyti engu þar um og geti ekki vikið til hliðar skýrum og ófrávíkjanlegum ákvæðum fjöleignarhúsalaga.

———-

Framkvæmdaraðila var gefinn kostur á að koma á framfæri sjónarmiðum sínum í málinu en hann hefur ekki tjáð sig um málatilbúnað kærenda.

Niðurstaða: Með hinni kærðu ákvörðun samþykkti bæjarráð Garðabæjar fyrir sitt leyti fyrir­hugaða viðbyggingu við bílskúr við raðhúsið að Reynilundi 11 í Garðabæ að undangenginni tilkynningu um framkvæmdina. Um er að ræða viðbyggingu við þegar byggðan bílskúr á baklóð. Er lóðin ein af fjórum sem raðhúsið stendur á og er Reynilundur 11 í enda raðhúsa-lengjunnar. Raðhúsið Reynilundur 11, 13, 15 og 17 er teiknað sem ein heild og var lóðunum úthlutað til eins aðila til þess að byggja á þeim raðhús, en lóð hverrar íbúðar er í séreign.

Samkvæmt 1. mgr. 9. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki er óheimilt að grafa grunn fyrir mannvirki, reisa það, rífa eða flytja, breyta því, burðarkerfi þess eða lagnakerfum eða breyta notkun þess, útliti eða formi nema að fengnu leyfi viðkomandi byggingarfulltrúa. Ráðherra getur í reglugerð kveðið á um að minni háttar mannvirkjagerð eða smávægilegar breytingar á mannvirkjum skuli undanþiggja byggingarleyfi eða að slíkar framkvæmdir séu einungis tilkynningarskyldar.

Í gr. 2.3.5. í byggingarreglugerð nr. 112/2012 eru taldar upp framkvæmdir og breytingar sem undanþegnar eru byggingarleyfi enda séu þær í samræmi við deiliskipulag. Í h-lið ákvæðisins kemur fram að ein viðbygging við mannvirki sé undanþegin byggingarleyfi þar sem hún sé innan byggingarreits, að hámarki 40 m2 að flatarmáli og á einni hæð. Tilkynna skuli um slíka framkvæmd til leyfisveitanda. Í gr. 2.3.6. reglugerðarinnar er fjallað um málsmeðferð tilkynningarskyldra framkvæmda. Þar kemur fram að tilkynningum til leyfisveitanda samkvæmt ákvæði 2.3.5. gr. skuli fylgja greinargerð hönnuðar um að breytingin sé innan þeirra marka sem tilgreind séu í ákvæðinu og rökstuðningur fyrir því að breytingin uppfylli kröfur byggingarreglugerðar og samræmist skipulagsáætlunum. Einnig skuli fylgja viðeigandi hönnunargögn þar sem gerð sé grein fyrir breytingunni. Greinargerðir og hönnunargögn skuli gerð af löggiltum hönnuðum á þeim sérsviðum sem breytingin nái til og gildi allar viðeigandi kröfur 4.2. – 4.5. kafla reglugerðarinnar um hönnunargögnin. Um hönnunargögn segir enn-fremur í leiðbeiningum Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar við gr. 2.3.6. byggingarreglugerðar að allar sömu reglur gildi um hönnun tilkynningarskyldra fram­kvæmda og þær sem háðar séu byggingarleyfi. Þannig þurfi t.d. að afhenda leyfisveitanda aðal- og séruppdrætti vegna viðbygginga og lítilla húsa. Ef um sé að ræða breytingu á þegar byggðu mannvirki þurfi einungis að afhenda hönnunargögn sem snúi að breytingunni að mati hönnuðar. Samkvæmt gr. 2.3.7. kemur svo fram að eigandi sem ráðist í framkvæmdir sem falli undir 2.3.5. gr. beri ábyrgð á að ekki skapist hætta fyrir fólk og eignir vegna mann­virkisins og að virt séu öll viðeigandi ákvæði byggingarreglugerðar. Hann skuli einnig gæta þess að fyrirhugaðar framkvæmdir séu í samræmi við gildandi skipulagsáætlanir. Eigandi mannvirkis sem undanþegið sé byggingarleyfi beri ábyrgð á að ekki sé gengið á rétt nágranna og að virt séu ákvæði laga um fjöleignarhús.

Í samræmi við 4. tl. 3. mgr. 1. gr. laga nr. 26/1994 um fjöleignarhús gilda þau um raðhús og önnur sambyggð og samtengd hús, bæði eingöngu til íbúðar og að einhverju leyti eða öllu til annarra nota, allt eftir því sem við getur átt. Í 1. mgr. 3. gr. laganna segir að með húsi í lögunum sé átt við byggingu sem varanlega sé skeytt við land og standi sjálfstæð og aðgreind frá öðrum húsum eða skilur sig þannig frá þeim þótt sambyggð eða samtengd séu að eðlilegt og haganlegt sé að fara með hana samkvæmt lögum þessum sem sjálfstætt hús. Í 2. mgr. 3. gr. er tekið fram  að þótt sambyggð eða samtengt hús teljist tvö sjálfstæð hús eða fleiri skv. 1. mgr. þá gildi ákvæði laganna eftir því sem við geti átt um þau atriði og málefni sem sameiginleg séu, svo sem lóð ef hún sé sameiginleg að öllu leyti eða nokkru og um útlit og heildarsvip ef því sé að skipta. Í 1. mgr. 30. gr. laganna kemur fram að sé um byggingu, endurbætur eða framkvæmdir að ræða sem ekki hafi verið gert ráð fyrir í upphafi og á samþykktri teikningu verði ekki í hana ráðist nema allir eigendur samþykki, ef um sé að ræða verulega breytingu á sameign, þar á meðal útliti hússins. Í 2. mgr. er kveðið á um að sé um að ræða framkvæmdir sem hafi breytingar á sameign, utan húss eða innan, í för með sér sem þó geti ekki talist verulegar þá nægi að 2/3 hlutar eigenda, bæði miðað við fjölda og eignarhluta, séu því meðmæltir.

Umdeild viðbygging, sem er 15 m2 að flatarmáli og á einni hæð, fellur samkvæmt framan­sögðu undir tilkynningarskyldar framkvæmdir sem undanþegnar eru byggingarleyfi en getur eftir atvikum verið háð samþykki sameigenda viðkomandi fjölbýlishúss samkvæmt lögum um fjöleignarhús. Ber framkvæmdaraðili ábyrgð á að slíkt samþykki liggi fyrir sé þess þörf, skv. gr. 2.3.7. í byggingarreglugerð, eins og áður greinir. Hins vegar má benda á önnur réttarúrræði til að fá úr því skorið hvort samþykki sameigenda sé nauðsynlegt fyrir hinni umþrættu viðbyggingu, sbr. kærunefnd húsamála og dómstóla.

Eins og fram kemur í gr. 2.3.6. í byggingarreglugerð og leiðbeiningum Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar við þá grein, gilda allar sömu reglur um hönnunargögn fyrir tilkynntar framkvæmdir og byggingarleyfisskyldar. Með hinni tilkynntu framkvæmd fylgdi greinargerð hönnuðar auk aðaluppdrátta. Ekki verður séð að burðarþolsuppdrættir, eða yfirlýsing hönnuðar með löggildingu til hönnunar burðarvirkis, hafi fylgt með tilkynningu um fram­kvæmdina sem felur í sér tilfærslu á útvegg raðhússins með fyrirhugaðri viðbyggingu við bílskúrinn og verður með dyrum og glugga. Af þeim sökum verður hin kærða ákvörðun bæjarráðs Garðabæjar felld úr gildi.

Á það er bent að hin kærða ákvörðun tekur einungis til hinnar umþrættu 15 m2 viðbyggingar við bílskúr framkvæmdaraðila, en ekki til meintrar breyttar notkunar bílskúrs í íbúðarhúsnæði, sem kærandi vísar til í málatilbúnaði sínum. Telji kærandi að notkun bílskúrsins fari gegn samþykktum uppdráttum og deiliskipulagi getur hann beint erindi þess efnis til byggingarfulltrúa og farið fram á að hann beiti þvingunarúrræðum 55. gr. laga um mannvirki vegna hinnar ólögmætu notkunar. Ákvörðun byggingarfulltrúa um beitingu þvingunarúrræða er eftir atvikum kæranleg til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi hin kærða ákvörðun bæjarráðs Garðabæjar frá 22. september 2020 að samþykkja afgreiðslu byggingarfulltrúa á tilkynntri stækkun bílskúrs að Reynilundi 11.

apr 06
Love0

29/2021 Skólavörðustígur

Með

Árið 2021, miðvikudaginn 31. mars, tók Ómar Stefánsson, varaformaður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála fyrir mál nr. 29/2021 með heimild í 3. mgr. 3. gr., sbr. 1. mgr. 2. gr., laga nr. 130/2011.

 Fyrir var tekið mál nr. 29/2021, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 2. mars 2021 að veita leyfi til að byggja þriggja hæða staðsteypt hús með verslunarhúsnæði á jarðhæð og einni íbúð á annarri og þriðju hæð, á lóð nr. 36 við Skólavörðustíg.

Í málinu er nú kveðinn upp til bráðabirgða svofelldur

úrskurður

um kröfu kæranda um stöðvun framkvæmda:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 11. mars 2021, er barst nefndinni sama dag, kærir eigandi Skólavörðustígs 30, Reykjavík, þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 2. mars 2021 að veita leyfi til að byggja þriggja hæða staðsteypt hús með verslunarhúsnæði á jarðhæð og einni íbúð á annarri og þriðju hæð, á lóð nr. 36 við Skólavörðustíg. Gera kærendur þá kröfu að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að framkvæmdir við byggingu hússins á grundvelli hins kærða byggingarleyfis verði stöðvaðar á meðan málið er til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni. Verður nú tekin afstaða til kröfu kæranda um stöðvun framkvæmda

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 24. mars 2021.

Málsástæður og rök: Á svæði því sem lóðirnar Skólavörðustígur 30 og 36 tilheyra er í gildi deiliskipulag Lokastígsreita, staðgreinireita 1.181.2, 1.181.3. og 1.181.4. Lóðin Skólavörðu-stígur 36 er staðsett á reit 1.181.4., Lokastígsreit 4. Um reit fjögur segir nánar í greinargerð deiliskipulagsins að þar sé yfirbragð byggðarinnar fremur lágt og þétt. Flest húsanna séu tví- eða þrílyft með risi. Við Lokastíg og Baldursgötu sé röð stakstæðra húsa en við Skólavörðustíg séu þau ýmist stakstæð eða sambyggð. Sameiginlegir sérskilmálar gilda fyrir reiti tvö, þrjú og fjögur. Þar er m.a. tiltekið að heimilt sé að byggja litlar geymslur á baklóð, allt að 6 m2, þar sem aðstæður leyfi og litlar viðbyggingar allt að 12 m2 í samræmi við byggingarstíl húsa. Ef fjarlægð viðbygginga og geymslna frá lóðarmörkum sé minni en 3,0 m þurfi samþykki lóðarhafa aðliggjandi lóða. Hinn 4. júlí 2018 var samþykkt breyting á nefndu deiliskipulagi vegna lóðarinnar Skólavörðustígs 36. Í breytingunni fólst m.a. heimild til að auka byggingarmagn á 1. hæð að suðvestur lóðarmörkum, nýta þakhæð 1. hæðar að hluta sem þaksvalir og stækka og hækka stigahúsið. Heimilað byggingarmagn á lóðinni eftir breytingu er 281,5 m2. Lóðin er 216 m2 að flatarmáli og er nýtingarhlutfall hennar þar með 1,3.

Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 20. október 2020 var samþykkt leyfi fyrir áður framkvæmdu niðurrifi húss að Skólavörðustíg 36. Þá var jafnframt samþykkt byggingarleyfisumsókn um byggingu þriggja hæða staðsteypts húss á lóðinni með verslunarhúsnæði á jarðhæð og einni íbúð á annarri og þriðju hæð. Fyrirhugað hús yrði samtals 314,8 m2 og nýtingarhlutfall þess 1,45. Kærandi í máli þessu kærði framangreint leyfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála með kæru dags. 18. nóvember 2020. Máli því lauk með úrskurði í máli nr. 121/2020 frá 22. desember s.á. en í málinu var ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík um að veita leyfi til að byggja þriggja hæða staðsteypt hús með verslunarhúsnæði á jarðhæð og einni íbúð á annarri og þriðju hæð á lóðinni nr. 36 við Skólavörðustíg felld úr gildi þar sem nýtingarhlutfall hússins var yfir því hámarki sem deiliskipulag svæðisins heimilaði. Lóðarhafi Skólavörðustígs 36 sótti í kjölfarið um byggingarleyfi sem var veitt 2. mars 2021. Er það sú ákvörðun sem kærð er í málinu.

Krafa kæranda um stöðvun framkvæmda til bráðabirgða er studd þeim rökum að umrædd nýbygging sé steinsteypt og nærri því að teljast óafturkræf. Því beri brýna nauðsyn til að stöðva framkvæmdir til að koma í veg fyrir að hagsmunir hans verði fyrir borð bornir. Einnig verði að líta til þess að líklegt verði að telja að krafa kæranda um ógildingu muni ná fram að ganga enda blasi við að með leyfinu hafi verið gengið gegn skilmálum gildandi deiliskipulags á svæðinu.

Af hálfu borgaryfirvalda er bent á að samþykkt byggingaráforma sé í fullu samræmi við ákvæði laga um mannvirki nr. 160/2010 og byggingarreglugerðar nr. 112/2012, sem og skilmála deiliskipulags. Ekkert hafi komið fram sem að mati borgaryfirvalda sem ætti að leiða til ógildingar á hinu kærða byggingarleyfi. Meginregla íslensks stjórnsýsluréttar sé að kæra stjórnvaldsákvörðunar fresti ekki réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar nema lagaheimild sé til staðar. Í 5. gr. laga nr. 130/2011 komi fram heimild til stöðvunar framkvæmda en beiting hennar komi eingöngu til í undantekningartilvikum enda íþyngjandi úrræði gagnvart leyfishafa að ræða sem túlka beri þröngt. Þótt að framkvæmdir kunni að hefjast, geti það ekki eitt leitt til stöðvunar framkvæmda að byggingarefni sé steinsteypa og megi vænta þess að málsmeðferð taki stuttan tíma og niðurstaða liggi fyrir í málinu áður en framkvæmdir verði komnar langt á veg.

Leyfishafa var gefinn kostur á að koma að athugasemdum vegna stöðvunarkröfunnar en hann hefur ekki nýtt sér þann rétt.

Niðurstaða: Í 1. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er tekið fram að kæra til úrskurðarnefndarinnar fresti ekki réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar en jafnframt er kæranda þar heimilað að krefjast stöðvunar framkvæmda til bráðabirgða séu þær hafnar eða yfirvofandi. Með sama hætti er kveðið á um það í 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að kæra til æðra stjórnvaldsfresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar, en þó sé heimilt að fresta réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar til bráðabirgða meðan málið er til meðferðar hjá kærustjórn­valdi þar sem ástæður mæli með því. Tilvitnuð lagaákvæði bera með sér að meginreglan er sú að kæra til æðra stjórnvalds fresti ekki réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar og eru heimildar­ákvæði fyrir stöðvun framkvæmda eða frestun réttaráhrifa kærðrar ákvörðunar undantekning frá nefndri meginreglu sem skýra ber þröngt. Verða því að vera ríkar ástæður eða veigamikil rök fyrir slíkum ákvörðunum.

Tekið er fram í athugasemdum með 5. gr. í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 130/2011 að ákvæði greinarinnar byggist á almennum reglum stjórnsýsluréttar um réttaráhrif kæru og heimild úrskurðaraðila til að fresta réttaráhrifum ákvörðunar, sbr. 29. gr. stjórnsýslulaga. Í athugasemdum með þeirri grein í frumvarpi til stjórnsýslulaga er tiltekið að heimild til frestunar réttaráhrifa þyki nauðsynleg þar sem kæruheimild geti ella orðið þýðingarlaus. Þar kemur einnig fram að almennt mæli það á móti því að réttaráhrifum ákvörðunar sé frestað ef fleiri en einn aðili sé að máli og þeir eigi gagnstæðra hagsmuna að gæta. Það mæli hins vegar með því að fresta réttaráhrifum ákvörðunar ef aðili máls sé aðeins einn og ákvörðun sé íþyngjandi fyrir hann, valdi honum t.d. tjóni. Þetta sjónarmið vegi sérstaklega þungt í þeim tilvikum þar sem erfitt yrði að ráða bót á tjóninu enda þótt ákvörðunin yrði síðar felld úr gildi af hinu æðra stjórnvaldi.

Hið kærða byggingarleyfi heimilar byggingu þriggja hæða staðsteypts húss. Fyrirliggjandi gögn málsins bera með sér að umdeild byggingaráform hafa verið samþykkt en  byggingarleyfi, sem veitir heimildir til að hefja framkvæmdi, ekki verið gefið út og munu framkvæmdir ekki hafnar.

Í ljósi framangreinds og fyrirséðs málsmeðferðartíma hjá úrskurðarnefndinni verður ekki talin knýjandi þörf á að stöðva framkvæmdir á meðan málið er til meðferðar hjá nefndinni enda munu fyrstu framkvæmdir lúta að grunni umrædds húss en ekki uppsteypu þess. Verður kröfu um stöðvun framkvæmda því hafnað.

Rétt er þó að taka fram að leyfishafi ber áhættu af úrslitum kærumálsins kjósi hann að hefja framkvæmdir áður en niðurstaða máls þessa liggur fyrir.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um stöðvun framkvæmda til bráðabirgða samkvæmt hinu kærða byggingarleyfi.

apr 06
Love0

124/2020 Leirutangi

Með

Árið 2021, miðvikudaginn 31. mars, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Þátt tóku Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 124/2020, kæra á ákvörðun skipulagsnefndar Mosfellsbæjar frá 23. október 2020 um að synja umsókn kærenda um byggingarleyfi fyrir stækkun húss að Leirutanga 10.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 23. nóvember 2020, er barst nefndinni sama dag, kæra eigendur, Leirutanga 10, Mosfellsbæ, þá ákvörðun skipulagsnefndar Mosfellsbæjar frá 23. október 2020 að synja umsókn kærenda um byggingarleyfi fyrir stækkun hússins að Leirutanga 10. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Málavextir: Með umsókn, dags. 7. desember 2017, sóttu kærendur í máli þessu um leyfi til að hækka rishæð hússins nr. 10 við Leirutanga og innrétta íbúðarrými og geymslu í samræmi við framlögð gögn. Húsið skyldi hækkað í 7,40 m og stækkað úr 158,4 m² í 303,3 m². Erindið var grenndarkynnt í samræmi við 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 frá 12. mars til 10. apríl 2018. Á fundi skipulagsnefndar Mosfellsbæjar 22. maí s.á. var með hliðsjón af framkomnum athugasemdum ekki fallist á umbeðna hækkun hússins. Í ljósi fyrirliggjandi skipulagsskilmála fyrir svæðið frá árinu 1981, þar sem hæð húsa var heimiluð 6,60 m, var samþykkt að grenndarkynna erindið að nýju með hliðsjón af þeim skilmálum.

Umsókn um byggingarleyfi var grenndarkynnt að nýju á tímabilinu frá 25. júní til 27. júlí 2018 og bárust athugasemdir vegna umsóknarinnar. Á fundi skipulagsnefndar 17. ágúst 2018 var skipulagsfulltrúa og lögmanni bæjarins falið að yfirfara gögn málsins og skila álitsgerð. Á fundi skipulagsnefndar 26. október 2018 var m.a. bókuð samþykkt um að fela byggingarfulltrúa að gefa út byggingarleyfi þegar fullnægjandi gögn hefðu borist. Var vísað til minnisblaðs lögmanns sveitarfélagsins, dags. 24. s.m., þar sem komist var að þeirri niðurstöðu að stefnt skyldi að útgáfu byggingarleyfis til handa umsækjanda. Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 1. febrúar 2019 var samþykkt byggingarleyfi fyrir stækkun hússins að Leirutanga 10 þannig að brúttóflatarmál húss færi úr 158,4 m² í 303,3 m² og hámarkshæð þess yrði 6,60 m.

Greind ákvörðun var kærð til úrskurðarnefndarinnar, sem felldi hana úr gildi með úrskurði uppkveðnum 31. október 2019 í máli nr. 14/2019. Vísaði nefndin til þess að skv. 1. mgr. 44. gr. væri unnt að veita byggingarleyfi á ódeiliskipulögðu svæði án deiliskipulagsgerðar ef framkvæmdin væri í samræmi við landnotkun, byggðamynstur og þéttleika byggðar. Að mati nefndarinnar hefði með umþrættu byggingarleyfi verið vikið svo frá nýtingarhlutfalli því sem almennt væri á grannlóðum svæðisins að óheimilt hefði verið að grenndarkynna umsóknina, enda yrði að telja að umdeild hækkun nýtingarhlutfalls hefði óhjákvæmilega áhrif á þéttleika byggðar og byggðamynstur. Með bréfi, dags. 3. september 2020, óskuðu kærendur eftir endurupptöku fyrrgreinds úrskurðar þar sem arkitekt hefði gert mistök við gerð skráningartöflu sem leitt hefði til hærra nýtingarhlutfalls lóðarinnar. Úrskurður nefndarinnar hefði því byggst á röngum upplýsingum um staðreyndir málsins. Með bréfi, dags. 30. september 2020, synjaði nefndin beiðni um endurupptöku þar sem skilyrði 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um endurupptöku máls voru ekki talin uppfyllt.

Kærendur sóttu að nýja um leyfi til að hækka rishæð umrædds húss við Leirutanga og innrétta íbúðarrými og geymslu í samræmi við framlögð gögn. Húsið skyldi hækkað í 6,60 m og stækkað úr 158,4 m² í 278,7 m². Kom fram í umsókninni að nýtingarhlutfall yrði 0,35 og að hæð hússins yrði innan marka núgildandi byggingarskilmála. Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 14. október 2020 var ákveðið að leita eftir umsögn skipulagsnefndar um erindið þar sem ekki væri í gildi deiliskipulag á svæðinu. Á fundi skipulagsnefndar 23. október 2020 var umsókn kærenda tekin fyrir og henni synjað. Vísaði nefndin til þess að á grundvelli fyrirliggjandi gagna teldi hún ekki kost á að grenndarkynna umsókn í samræmi við 44. gr. skipulagslaga með tilliti til nýtingarhlutfalls. Hlutfallið færi yfir þau mörk er fram kæmu í skipulags- og byggingarskilmálum fyrir Leirutanga frá 19. maí 1981. Vísaði nefndin jafnframt til niðurstöðu úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 14/2019. Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 23. október 2020 synjaði byggingarfulltrúi umsókn kærenda með vísan til afgreiðslu skipulagsnefndar. Bæjarstjórn staðfesti niðurstöðu skipulagsnefndar á fundi sínum 28. nóvember 2020.

Málsrök kærenda: Kærendur byggja á því að margoft hafi verið gefið út byggingarleyfi við Leirutanga sem fari langt umfram þau mörk sem fram komi í skipulags- og byggingar-skilmálum svæðisins frá árinu 1981, þ.e. nýtingarhlutfall 0,3. Í botngötu kærenda séu sex lóðir og fari nýtingarhlutfall þriggja þeirra yfir framangreind mörk, þ.e. á lóðunum Leirutanga 2, 4 og 6. Nýtingarhlutfall lóðanna sé 0,38, 0,4 og 0,35, en stærð húsanna sé rangt skráð í fasteignaskrá Þjóðskrár Íslands. Þá séu öll húsin yfir leyfilegri hæð í skipulags- og byggingarskilmálum. Að auki séu fjölmörg önnur hús við Leirutanga með nýtingarhlutfall langt umfram leyfilegt nýtingarhlutfall samkvæmt skilmálum, en nýtingarhlutfall þeirra sé á bilinu 0,35 upp í 0,64. Um 42% lóða við Leirutanga séu með nýtingarhlutfall yfir 0,3. Það sé því ljóst að umsókn kærenda um stækkun á húsi sínu sé í samræmi við gildandi landnotkun, byggðamynstur og þéttleika byggðar á umræddu svæði, sbr. 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010.

Einnig sé byggt á því að niðurstaða skipulagsnefndar sé brot á jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, en þar sé kveðið á um að við úrlausn mála skuli stjórnvöld gæta samræmis og jafnræðis í lagalegu tilliti enda hafi nefndin margoft gefið út byggingarleyfi á lóðum við Leirutanga sem fari langt umfram þá skilmála sem settir hafi verið. Sambærileg mál beri að afgreiða á sambærilegan hátt. Reglan eigi að hindra að ákvarðanir verði tilviljanakenndar, byggðar á geðþótta og annarlegum viðhorfum. Allir skuli vera jafnir fyrir lögum skv. 65. gr. Stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944. Einnig feli synjunin í sér brot á meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga.

Málsrök Mosfellsbæjar: Af hálfu bæjaryfirvalda er bent á að skipulags- og byggingar-skilmálar fyrir Leirutanga frá 19. maí 1981 hafi verið nýttir við hönnun á götu, uppskiptingu lóða og byggingu fyrstu húsa við götuna. Skipulagsnefnd og byggingarfulltrúi hafi nýtt sér skilmálana sem leiðbeinandi gagn við mat á hæð nýs þaks á húsi kærenda. Það hafi verið gert til að reyna að gæta jafnræðis við aðra íbúa í hverfinu og samræmis við önnur hús sem þegar væru byggð, sbr. 1. mgr. 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Skilmálar og hönnun hverfisins hafi verið unnin fyrir gildistöku skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 og gildandi skipulagslaga. Uppfylli fyrrnefndir skipulags- og byggingarskilmálar ekki kröfur um deili­skipulag samkvæmt gildandi skipulagsreglugerð nr. 90/2013 eða eldri reglugerð nr. 400/1998. Við fyrri umsókn kærenda um byggingarleyfi hafi það verið afstaða sveitarfélagsins að við mat á því hvort áskilnaður um að framkvæmdin væri í samræmi við landnotkun, byggðamynstur og þéttleika byggðar skipti einkum máli hvort íbúar á aðliggjandi lóðum og í hverfinu hafi, miðað við heildarsvip hverfisins og almenna nýtingu lóða, mátt treysta því að ekki yrði ráðist í framkvæmdir sambærilegar þeim sem á reyni í máli þessu. Hafi Mosfellsbær talið að skipulags- og byggingarskilmálarnir hefðu grundvallarþýðingu við mat á því hvers íbúar hafi mátt vænta þótt þeir hefðu e.t.v. ekki sömu þýðingu og samþykkt skipulag.

Vísað sé til 5. tölul. ákvæðis til bráðabirgða við skipulagslög er fjalli um slíka eldri skilmála en hvorki verði séð að framangreindir skipulags- og byggingarskilmálar hafi verið sendir Skipulagsstofnun til samþykktar né hafi borist svör frá Skipulagsstofnun hvað það varði. Af þessu megi ráða að gert hafi verið ráð fyrir því að á slíkum svæðum yrði í framtíðinni að gera ráðstafanir í samræmi við samþykkt skipulagslög, svo sem með grenndarkynningu umsókna um byggingarleyfi. Sveitarfélagið hafi litið á skipulags- og byggingarskilmála Leirutanga sem leiðbeinandi gagn en í úrskurði úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. 14/2019 virðist byggt á þeim skilmálum sem ígildi skipulags.

Afgreiðsla sveitarfélagsins á umsókn um byggingarleyfi sé lögmæt, m.a. með vísan til úrskurðar nefndarinnar í máli nr. 14/2019. Við afgreiðslu umsóknarinnar hafi byggingar-fulltrúi sem og skipulagsnefnd talin sig bundna af niðurstöðu og umfjöllun úrskurðar­nefndarinnar um gildi byggingar- og skipulagsskilmála Leirutanga. Hafi útgáfu byggingar-leyfis verið hafnað á þeim grundvelli að breytingin myndi fela í sér að nýtingarhlutfall lóðarinnar færi yfir 0,3. Megi í þessu samhengi vísa til þess að í afgreiðslu úrskurðar­nefndarinnar á beiðni um endurupptöku máls nr. 14/2019 hafi jafnframt komið fram að nefndin teldi ekki forsendur til endurupptöku þar sem nýtingarhlutfall væri enn of hátt.

Hluti þeirra fasteigna sem kærendur vísi til í umfjöllun sinni um nýtingarhlutfall séu af annarri húsategund, þ.e. ekki sé um einbýlishús að ræða og því ekki hægt að miða við nýtingarhlutfall þeirra. Við skoðun sveitarfélagsins hafi komið í ljós að nýtingarhlutfall þriggja grannlóða sé hærra en samkvæmt opinberum skrám. Af þeim átta lóðum sem séu í sama botnlanga og liggi á bakvið Leirutanga 10 séu þrjár með hærra nýtingarhlutfall en 0,3.

Viðbótarathugasemdir kærenda: Af hálfu kærenda er ítrekað að fjölmargar lóðir við Leirutanga séu með hærra nýtingarhlutfall en leyft er samkvæmt skipulags- og byggingar­skilmálum Leirutanga. Mosfellsbær hafi frá upphafi veitt leyfi umfram leyfilegt nýtingar­hlutfall og leyfilega hæð. Umsókn kærenda sé bæði í takt við það sem almennt gerist á grannlóðum lóðar kærenda og gildandi landnotkun, byggðamynstur og þéttleika byggðar á umræddu svæði.

Niðurstaða: Samþykki eða synjun á umsókn um byggingarleyfi og útgáfu þess er í höndum byggingarfulltrúa, sbr. 11. og 13. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki. Verður því litið svo á að í máli þessu sé kærð sú ákvörðun byggingarfulltrúa Mosfellsbæjar frá 23. október 2020 að synja umsókn kærenda um byggingarleyfi fyrir stækkun hússins að Leirutanga 10.

Fyrrgreind lóð er á svæði þar sem ekki er í gildi deiliskipulag. Við slíkar aðstæður er heimilt skv. 1. mgr. 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 að samþykkja umsókn um byggingarleyfi þótt deiliskipulag liggi ekki fyrir ef framkvæmd er í samræmi við landnotkun aðalskipulags, byggðamynstur og þéttleika byggðar. Skal þá fara fram grenndarkynning. Svo sem greinir í málavöxtum taldi skipulagsnefnd, á grundvelli fyrirliggjandi gagna, ekki kost á að grenndar-kynna umsókn kærenda í samræmi við nefnt ákvæði skipulagslaga með tilliti til nýtingarhlutfalls. Vísaði nefndin til þess að hlutfallið færi yfir þau mörk sem kæmu fram í skipulags- og byggingarskilmálum fyrir Leirutanga frá árinu 1981, en um þá afstöðu sína vísaði nefndin jafnframt til niðurstöðu úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 14/2019.

Úrskurðarnefndin telur rétt að benda á að niðurstaða nefndarinnar í máli nr. 14/2019, þar sem ákvörðun byggingarfulltrúa frá 1. febrúar 2019 um að samþykkja byggingarleyfi fyrir stækkun hússins að Leirutanga 10 var felld úr gildi, byggðist á því að skilyrði grenndarkynningar skv. 1. mgr. 44. gr. skipulagslaga hefðu ekki verið uppfyllt. Að mati nefndarinnar hefði samþykki umsóknar kærenda leitt til hækkunar á nýtingarhlutfalli lóðarinnar sem þar með hefði haft töluverð áhrif á þéttleika byggðar og byggðamynstur. Sú niðurstaða leiddi ekki af skipulags- og byggingarskilmálum svæðisins heldur af samanburði á nýtingarhlutfalli grannlóða á svæðinu, svo sem ráða má af forsendum úrskurðarins. Þá var synjun úrskurðarnefndarinnar á endurupptökubeiðni málsins ekki á því byggð að nýtingarhlutfall lóðarinnar væri of hátt, svo sem sveitarfélagið vísar til í greinargerð sinni, heldur á þeim grundvelli að skilyrði 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 væru ekki talin uppfyllt. Var hvað það varðar annars vegar vísað til þess að meira en þrír mánuðir væru liðnir frá því kærendum mátti vera kunnugt um uppkvaðningu úrskurðarins og hins vegar að aðrir aðilar hefðu ekki veitt samþykki sitt fyrir endurupptöku málsins, sbr. 2. mgr. ákvæðisins.

Jafnframt er á það bent að í 5. tölulið ákvæðis til bráðabirgða í skipulagslögum nr. 123/2010 er mælt fyrir um að sveitarstjórn skuli senda Skipulagsstofnun deiliskipulagsáætlanir og breytingar á þeim sem gerðar hafi verið á grundvelli aðalskipulags og samþykktar af sveitarstjórn fyrir 1. janúar 1998 og hafi ekki verið auglýstar, hlotið staðfestingu ráðherra eða samþykktar af skipulagsstjóra ríkisins samkvæmt eldri lögum og reglugerðum settum samkvæmt þeim. Þetta skuli gera innan eins árs frá gildistöku laganna en skipulagslög tóku gildi 1. janúar 2011. Loks er tekið fram að sveitarstjórn skuli gera Skipulagsstofnun grein fyrir því hvort hún hafi samþykkt viðkomandi áætlun. Fram kemur í greinargerð sveitarfélagsins í máli þessu að ekki verði séð af málaskrá þess að umræddir skipulags- og byggingarskilmálar hafi verið sendir Skipulagsstofnun til samþykktar.

Telja verður að skipulagsnefnd hafi ekki verið heimilt að synja grenndarkynningu umsóknar kærenda einvörðungu með vísan til þess að nýtingarhlutfall lóðarinnar færi yfir þau mörk sem fram kæmu í umræddum skilmálum frá 1981. Bar skipulagsnefnd að taka rökstudda afstöðu til þess hvort grenndarkynna ætti umsókn kærenda á grundvelli 1. mgr. 44. gr. skipulagslaga, m.a. með hliðsjón af þeim breyttu forsendum sem lágu fyrir í málinu frá fyrri úrskurði úrskurðarnefndarinnar vegna umsóknar kærenda um byggingarleyfi. Í þeim efnum er m.a. haft í huga að samkvæmt því sem fram kom í endurupptökubeiðni kærenda mun arkitekt hafa gert mistök við gerð skráningartöflu vegna fyrri byggingarleyfisumsóknar, sem að sögn aðila mun hafa leitt til hærra nýtingarhlutfalls lóðarinnar, auk þess sem umsókn kærenda tók breytingum sem leiddi til þess að nýtingarhlutfallið lækkaði frá fyrri umsókn.

Að öllu framangreindu virtu verður að telja að rökstuðningi hinnar kærðu ákvörðunar sé svo áfátt að ekki verði hjá því komist að fella hana úr gildi.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun byggingarfulltrúa Mosfellsbæjar frá 23. október 2020 um að synja umsókn kærenda um byggingarleyfi fyrir stækkun hússins að Leirutanga 10.

mar 31
Love0

28/2021 Dunhagi

Með

Árið 2021, þriðjudaginn 30. mars fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor.

Fyrir var tekið mál nr. 28/2021, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 8. mars 2021 um að gefa út byggingarleyfi fyrir framkvæmdum á lóðinni Dunhaga 18-20.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með kæru sem barst úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála 9. mars 2021 kærir eigandi, Tómasarhaga 32, þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 8. mars 2021 að gefa út byggingarleyfi fyrir framkvæmdum á lóðinni Dunhaga 18-20. Skilja verður málatilbúnað kæranda svo að gerð sé krafa um að ákvörðunin verði felld úr gildi. Jafnframt er gerð krafa um að framkvæmdir verði stöðvaðar á meðan málið er til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni. Þykir málið nægilega upplýst til að það verði tekið til endanlegs úrskurðar og verður því ekki tekin afstaða til þeirrar kröfu kæranda.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 10. mars 2021.

Málsatvik og rök: Á fundi borgarráðs Reykjavíkur 15. október 2020 var staðfest samþykkt umhverfis- og skipulagsráðs frá 7. s.m. um nýtt deiliskipulag fyrir reit sem afmarkast af Dunhaga 18-20, Hjarðarhaga 27-33 og Tómasarhaga 32-46. Auglýsing um deiliskipulagið birtist í B-deild Stjórnartíðinda 17. desember s.á. Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 12. janúar 2021 var tekin fyrir og samþykkt umsókn um byggingaráform á lóðinni Dunhaga 18-20.

Með bréfi, dags. 17. janúar 2021, kærðu eigendur Tómasarhaga 32, þ. á m. kærandi þessa máls, framangreinda ákvörðun borgarráðs um samþykki deiliskipulags til úrskurðarnefndarinnar og gerðu kröfu um að framkvæmdir sem væru hafnar á grundvelli byggingarleyfis sem samþykkt hefði verið 12. janúar s.á. yrðu stöðvaðar eða réttaráhrifum deiliskipulagsins frestað. Er það mál nr. 8/2021.

Kærandi vísar til málatilbúnaðar síns í kærumáli nr. 8/2021 og tekur fram að hann telji deiliskipulag svæðisins ógilt. Geti þær röksemdir og sjónarmið sem færð séu fram í greindu máli ekki leitt til annars en að kröfugerð kæranda verði tekin til greina.

Af hálfu borgaryfirvalda er bent á að samþykkt byggingarleyfi sé í samræmi við gildandi deiliskipulag Dunhaga-Hjarðarhaga-Tómasarhaga, sem samþykkt hafi verið í borgarráði 15. október 2020.

Af hálfu leyfishafa kemur fram að allar þær framkvæmdir sem framkvæmdaraðili hafi ráðist í að Dunhaga 18-20 falli undir minniháttar framkvæmdir sem undanþegnar séu byggingarleyfi, sbr. gr. 2.3.5. í byggingarreglugerð nr. 112/2012. Um sé að ræða niðurrif léttra inniveggja, auk þess sem verið sé að fjarlægja húsgögn, húsbúnað og gólfefni, málsetningar teknar að núverandi glugga- og hurðargötum o.s.frv.

Niðurstaða: Með bráðabirgðaúrskurði uppkveðnum 27. janúar 2021 í máli nr. 8/2021 synjaði úrskurðarnefndin kröfu um frestun réttaráhrifa deiliskipulags fyrir reit sem afmarkast af Dunhaga 18-20, Hjarðarhaga 27-33 og Tómasarhaga 32-46. Kom fram í úrskurðinum að rétt væri þó að benda á að byggingaráform hefðu verið samþykkt á grundvelli hins kærða deiliskipulags. Kæra málsins tók þó ekki til nefndra byggingaráforma en í úrskurðinum kom jafnframt fram að kysu kærendur að koma að kæru vegna þeirra gætu þeir gert kröfu að nýju um stöðvun framkvæmda. Kærufrestur vegna byggingaráforma, líkt og annarra ákvarðana, væri einn mánuður frá því að kærendum varð kunnugt eða mátti verða kunnugt um þau, sbr. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála.

Svo sem fram kemur í málavaxtalýsingu var kæranda ljóst, þegar hann kom að kæru vegna deiliskipulags 17. janúar 2021, hvert væri efni þeirra umsókna sem samþykktar voru af byggingarfulltrúa 12. s.m. Samþykkt byggingarleyfisumsóknar er stjórnvaldsákvörðun sem kærð verður til úrskurðarnefndarinnar skv. 59. gr., sbr. og 11. gr., mannvirkjalaga nr. 160/2010, svo sem einnig kemur fram í bráðabirgðaúrskurði nefndarinnar uppkveðnum 27. janúar 2021 í kærumáli nr. 8/2021, sem kærandi er aðili að. Gat kærandi í kjölfar þess aflað sér samþykktra aðaluppdrátta til að kynna sér nánar efni hinna kærðu ákvarðana.

Kæra málsins tiltekur að kært sé byggingarleyfi útgefið 8. mars 2021. Útgáfa byggingarleyfis veitir leyfishafa heimild til að hefja framkvæmdir í samræmi við þegar samþykkta umsókn þegar viðbótarskilyrði 13. gr. mannvirkjalaga eru uppfyllt, s.s. um frekari hönnunargögn og greiðslu gjalda. Útgáfa byggingarleyfanna ein og sér felur hins vegar ekki í sér kæranlega stjórnvaldsákvörðun, enda hefur efnisinnihald leyfanna þá þegar verið samþykkt af byggingarfulltrúa í samræmi við 11. gr. laganna. Í greindum bráðabirgðaúrskurði var leiðbeint um kæruheimild og kærufrest vegna samþykktar nefndra byggingaráforma. Var úrskurðurinn sendur samdægurs umboðsmanni kærenda, sem jafnframt var einn þeirra, og úrskurðurinn birtur á heimasíðu nefndarinnar 28. janúar 2021. Verður með hliðsjón af öllu framangreindu að leggja til grundvallar að kæranda hafi í síðasta lagi 27. janúar 2021 mátt vera kunnugt um, í skilningi nefndrar 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011, að unnt væri að kæra samþykki byggingarleyfisumsóknar til úrskurðarnefndarinnar. Þegar kæra þessa máls barst 9. mars s.á., tæplega 6 vikum eftir að framangreindur bráðabirgðaúrskurður var kveðinn upp, var kærufrestur því liðinn fyrir um einni og hálfri viku.

Berist kæra að liðnum kærufresti skal vísa henni frá samkvæmt 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, nema afsakanlegt verði talið að kæra hafi ekki borist fyrr eða veigamiklar ástæður mæli með því að kæra verði tekin til meðferðar. Tiltekið er í athugasemdum með 28. gr. í frumvarpi því sem varð að stjórnsýslulögum að við mat á því hvort skilyrði séu til að taka mál til meðferðar að loknum kærufresti þurfi að líta til þess hvort aðilar að málinu séu fleiri en einn og með andstæða hagsmuni. Sé svo sé rétt að taka mál einungis til kærumeðferðar að liðnum kærufresti í algjörum undantekningartilvikum. Skal og á það bent að í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 130/2011 er tekið fram í athugasemdum með 2. mgr. 4. gr. að kærufrestur til úrskurðarnefndarinnar sé styttri en almennur kærufrestur stjórnsýslulaga. Segir nánar að brýnt sé að ágreiningur um form eða efni ákvörðunar verði staðreyndur sem fyrst og áréttað í því samhengi að eftir því sem framkvæmdir séu komnar lengra áður en ágreiningur um þær verði ljós skapist meiri hætta á óafturkræfu tjóni af bæði umhverfislegum og fjárhagslegum toga. Sjónarmið um réttaröryggi og tillit til hagsmuna leyfishafa liggja því þarna að baki og hefur byggingarleyfishafi eðli máls samkvæmt ríkra hagsmuna að gæta í málinu.

Með hliðsjón af þeirri vitneskju kæranda sem áður hefur verið vísað til, sem og þeim sjónarmiðum sem að framan hafa verið rakin, verður hið kærða byggingarleyfi ekki tekið til efnismeðferðar að liðnum kærufresti á grundvelli undantekningaákvæða 28. gr. stjórnsýslulaga, heldur verður kærumáli þessu vísað frá úrskurðarnefndinni í samræmi við fyrirmæli ákvæðisins þar um.

Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá nefndinni.

mar 31
Love0

26/2021 Minna Hof

Með

Árið 2021, þriðjudaginn 30. mars, tók Nanna Magnadóttir, formaður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, með heimild í 3. mgr. 3. gr. laga nr. 130/2011 fyrir:

Mál nr. 26/2021, kæra á ákvörðun sveitarstjórnar Rangárþings ytra um að samþykkja deiliskipulag Minna-Hofs fyrir íbúðarbyggð. 

Í málinu er nú kveðinn upp til bráðabirgða svofelldur

úrskurður

um kröfu kærenda um frestun réttaráhrifa:

Með ódagsettu bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála er barst nefndinni 5. mars 2021 kæra eigendur jarðanna Árgilsstaðir 2, Vallarhjáleiga og Bakkavöllur þá ákvörðun sveitarstjórnar Rangárþings ytra að samþykkja deiliskipulag Minna-Hofs fyrir íbúðarbyggð. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Til vara er þess krafist að sá hluti deiliskipulagsins sem lýtur að öllum lóðum við Lækjarstíg, sem sé á dúasvæði Eystri-Rangár og Stokkjalækjar, verði felldur úr gildi. Jafnframt er þess krafist að framkvæmdir að Minna-Hofi verði stöðvaðar. Verður nú tekin afstaða til þeirrar kröfu kærenda og telja verður að í henni felist krafa um að frestað verði réttaráhrifum hinnar kærðu skipulagsákvörðunar.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Rangárþingi ytra 17. mars 2021.

Málsatvik og rök: Að undangenginni auglýsingu skv. 36. gr. skipulagslaga nr 123/2010 samþykkti sveitarstjórn Rangárþings ytra á fundi sínum 10. desember 2020 breytingartillögu á Aðalskipulagi Rangárþings ytra 2016-2028 sem fólst í því að breyta landnotkun jarðarinnar Minna-Hof úr landbúnaðarsvæði í svæði fyrir íbúðarbyggð, merkt ÍB-30. Tók breytingin gildi með birtingu í B-deild Stjórnartíðinda 21. janúar 2021. Samhliða aðalskipulagsbreytingunni var unnið að gerð deiliskipulags fyrir svæðið í samræmi við 41. gr. skipulagslaga, en í deiliskipulagstillögunni fólst m.a. að skipuleggja 41 lóð fyrir íbúðir. Var tillagan auglýst 2. september 2020 með fresti til að skila inn athugasemdum til 15. október s.á. Tillagan var samþykkt á fundi skipulags- og byggingarnefnd 7. desember s.á. og á fundi sveitarstjórnar 10. s.m. Auglýsing um samþykkt deiliskipulagsins var birt í B-deild Stjórnartíðinda 5. febrúar 2021.

Kærendur vísa til þess að þeir hafi lögvarinna hagsmuni að gæta sem eigendur aðliggjandi jarða við Eystri-Rangá. Það sé bæði óvarlegt og gróft brot á grenndarrétti að skipuleggja íbúðahúsalóðir á bökkum Eystri-Rangár og út í miðja á að sveitarfélagamörkum og landi kærenda. Ekki verði séð að skipulagið samræmist stefnumörkun Aðalskipulags Rangárþings ytra 2016-2028. Þá gangi skipulagið í berhögg við áherslur aðalskipulags, m.a. um að fyrirhuguð uppbygging miði að því að halda í dreifbýlisyfirbragð í sveitarfélaginu. Umrætt íbúðarhverfi sé algjörlega á skjön við nýtingu aðliggjandi svæða í dag. Vakin sé athygli á að framkvæmdir við vega- og lóðagerð hafi verið hafnar áður en skipulagið hafi fyrst verið lagt fram. Af gögnum málsins sé ljóst að deiliskipulagið hafi ekki verið sett í samræmi við lög. Þar með séu lagaskilyrði stöðvunar skv. 1. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála uppfyllt.

Af hálfu sveitarfélagsins er vísað til þess að kærendur eigi ekki lögvarða hagsmuni í málinu, sbr. úrskurð úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. 17/2020. Sú meginregla gildi að kæra til úrskurðarnefndarinnar fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar og samræmist reglan samræmist einnig 1. mgr. 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Heimildir nefndarinnar til að stöðva framkvæmdir feli í sér undantekningu frá meginreglunni sem skýra beri þröngt. Verði því að vera ríkar ástæður eða veigamikil rök fyrir ákvörðun um frestun réttaráhrifa og stöðvun framkvæmda, eins og úrskurðarnefndin hafi margoft staðfest í úrlausnum sínum.

Af hálfu leyfishafa er kröfum kærenda og sjónarmiðum þeirra alfarið hafnað.

Niðurstaða: Í 1. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er tekið fram að kæra til úrskurðarnefndarinnar fresti ekki réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar en jafnframt er kæranda þar heimilað að krefjast stöðvunar framkvæmda til bráðabirgða séu þær hafnar eða yfirvofandi. Þá getur úrskurðarnefndin að sama skapi frestað réttaráhrifum ákvörðunar sem felur ekki í sér heimild til framkvæmda, komi fram krafa um það af hálfu kæranda, sbr. 3. mgr. nefndrar 5. gr. Með sama hætti er kveðið á um það í 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að kæra til æðra stjórnvalds fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar en þó sé heimilt að fresta réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar til bráðabirgða meðan málið er til meðferðar hjá kærustjórnvaldi þar sem ástæður mæli með því. Tilvitnuð lagaákvæði bera með sér að meginreglan er sú að kæra til æðra stjórnvalds frestar ekki réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar og eru heimildarákvæði fyrir stöðvun framkvæmda eða frestun réttaráhrifa kærðar ákvörðunar undantekning frá nefndri meginreglu sem skýra ber þröngt. Verða því að vera ríkar ástæður eða veigamikil rök fyrir ákvörðun um frestun réttaráhrifa og stöðvun framkvæmda

Mál þetta snýst um gildi deiliskipulagsákvörðunar. Gildistaka deiliskipulags felur ekki í sér heimildir til að hefja framkvæmdir heldur þarf til að koma sérstök stjórnvaldsákvörðun sem kæranleg er til úrskurðarnefndarinnar eins og á við um veitingu byggingar- eða framkvæmdaleyfis með stoð í skipulagi, sbr. 11. gr. og 13. gr. mannvirkjalaga nr. 160/2010 og 13., 14. og 15. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Í kærumáli vegna greindra stjórnvaldsákvarðana er eftir atvikum unnt að gera kröfu um stöðvun framkvæmda til bráðabirgða skv. 5. gr. laga nr. 130/2011. Slík ákvörðun hefur ekki verið kærð í máli þessu, enda mun hún ekki liggja fyrir samkvæmt þeim upplýsingum sem liggja fyrir nefndinni. Af þessu leiðir að jafnaði er ekki tilefni til að beita heimild til stöðvunar framkvæmda eða frestunar réttaráhrifa í kærumálum er varða gildi deiliskipulagsákvarðana.

Þegar litið er til fyrrgreindra lagaákvæða og eðlis deiliskipulagsákvarðana, verður ekki séð að knýjandi nauðsyn sé á að fallast á kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda sem gert er ráð fyrir með hinni kærðu deiliskipulagsbreytingu eða frestun réttaráhrifa. Komi til þess að byggingaráform verði samþykkt á grundvelli hinnar kærðu skipulagsákvörðunar geta kærendur komið að greindum kröfum að nýju, svo sem áður er rakið.

Úskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um frestun réttaráhrifa.

mar 31
Love0

22 og 23/2021 Starfsleyfi Vöku

Með

Árið 2021, þriðjudaginn 30. mars, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor.

Fyrir var tekið mál nr. 22/2021, kæra á ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur frá 2. febrúar 2021 um að veita Vöku hf. tímabundið starfsleyfi að Héðinsgötu 2, Reykjavík.

Í málinu er nú kveðinn upp til bráðabirgða svofelldur

 

úrskurður

um kröfu kærenda um frestun réttaráhrifa:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 1. mars 2021, er barst nefndinni 2. s.m., kærir eigandi, Kleppsvegi 18, Reykjavík, þá ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur frá 2. febrúar 2021 að samþykkja umsókn Vöku hf. um tímabundið starfsleyfi fyrir starfsemi sinni að Héðinsgötu 2. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi og að Vaka hf. fái ekki starfsleyfi á ný að Héðinsgötu 2 þegar tímabundið starfsleyfi rennur út 31. desember 2021. Þess er þar að auki krafist að starfsemi Vöku hf. verði stöðvuð á meðan málið er til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni og verður að líta svo á að sú krafa kærenda lúti að því að frestað sé réttaráhrifum hins kærða leyfis.

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 1. mars. 2021, er barst nefndinni 2. s.m., kærir eigandi, Kleppsvegi 20, sömu ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur og gerir sömu kröfur. Verður það mál, sem er nr. 23/2021, sameinað kærumáli þessu þar sem um sömu ákvörðun er að ræða og hagsmunir kærenda þykja ekki standa því í vegi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 17. mars. 2021.

Málsatvik og rök: Hinn 28. október 2020 sótti Vaka hf. um starfsleyfi til loka árs 2021 fyrir starfsemi fyrirtækisins að Héðinsgötu 2. Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur óskaði eftir umsögnum byggingarfulltrúa og skipulagsfulltrúa, í samræmi við 6. gr. reglugerðar nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunavarnaeftirlit, um annars vegar heimila notkun húsnæðisins og hins vegar um það hvort starfsemin samræmdist skipulagi. Í umsögn skipulagsfulltrúa, dags. 25. nóvember 2020, kom fram að ekki væru gerðar skipulagslegar athugasemdir við starfsemina. Í umsögn byggingarfulltrúa, dags. 2. febrúar 2021, kom fram að húsnæðið heimilaði þessa notkun og að ekki væri gerð athugasemd við það að heilbrigðiseftirlitið gæfi út starfsleyfi. Kom og fram að veitt væri jákvæð umsögn með fyrirvara um að fyrirliggjandi byggingarleyfisumsókn yrði samþykkt á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa ekki síðar en 1. mars 2021 og að lokaúttekt yrði lokið eigi síðar en 1. júní s.á. Yrði þessu ekki sinnt myndi byggingarfulltrúi óska eftir því að starfsleyfið yrði afturkallað. Hinn 2. febrúar 2021 gaf Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur  út starfsleyfi til handa Vöku hf. fyrir starfsemi fyrirtækisins að Héðinsgötu 2  og byggingarleyfisumsókn var samþykkt 9. mars 2021.

Kærendur telja starfsemi Vöku ekki samræmast aðalskipulagi Reykjavíkurborgar eða deiliskipulagi svæðisins. Þá hafi Vaka gerst brotleg við fleiri en eitt skilyrði gildandi starfsleyfis. Í ljósi þess og vítaverðs háttalags fyrirtækisins í aðdraganda málsins telji kærendur óhjákvæmilegt að leggja fram þessa kæru. Þegar umfangsmikilli og umdeildri mengandi starfsemi sé komið fyrir á lóð svo nærri íbúabyggð beri að virða íbúa sem séu hagsmunaaðilar og hafi mögulega orðið fyrir fjárhagslegu tjóni vegna rýrnunar fasteignaverðs, mengunar, sjónmengunar o.fl.

Af hálfu Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur kemur fram að samkvæmt 1. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála fresti kæra til nefndarinnar ekki réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar. Þar komi einnig fram að kæranda sé heimilt að krefjast stöðvunar framkvæmda til bráðabirgða séu þær hafnar eða yfirvofandi. Þá geti úrskurðarnefndin að sama skapi frestað réttaráhrifum ákvörðunar sem feli ekki í sér heimild til framkvæmda, komi fram krafa um það af hálfu kæranda, sbr. 3. mgr. nefndrar 5. gr. Með sama hætti komi fram í 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að kæra til æðra stjórnvalds fresti ekki réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar en þó sé heimilt að fresta réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar til bráðabirgða meðan málið sé til meðferðar hjá kærustjórnvaldi þar sem ástæður mæli með því. Það sé því ljóst að meginreglan sé sú að kæra til æðra stjórnvalds fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar og séu heimildarákvæði fyrir stöðvun framkvæmda eða frestun réttaráhrifa því undantekning frá meginreglu sem beri að skýra þröngt. Stöðvun á starfsemi hjá fyrirtæki sem sé í rekstri og með gilt starfsleyfi sé verulega íþyngjandi aðgerð fyrir leyfishafa og yrðu að vera ríkar ástæður til að stöðva starfsemina þar sem slíkt myndi hafa í för með sér mikið tjón fyrir leyfishafa. Séu litlar líkur á að starfsemi Vöku muni hafa slík áhrif á umhverfið  meðan á meðferð málsins standi að forsvaranlegt sé að stöðva starfsemina.

Af hálfu leyfishafa kemur fram að engar ástæður séu til að fara í slíkar íþyngjandi aðgerðir sem frestun réttaráhrifa sé. Vaka sé í samstarfi við slökkviliðið á höfuðborgarsvæðinu varðandi brunamál, sem hafi samþykkt þær aðgerðaráætlanir sem settar hafi verið fram í samráði við verkfræðistofu. Vaka hafi verið í samstarfi við byggingarfulltrúann í Reykjavík, auk verkfræðistofu og arkitektastofu við að fá samþykkt byggingarleyfi. Einnig sé Vaka í samstarfi við Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur varðandi útistandandi athugasemdir sem séu í vinnslu.

Niðurstaða: Í 1. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er tekið fram að kæra til úrskurðarnefndarinnar fresti ekki réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar en jafnframt er kæranda þar heimilað að krefjast stöðvunar framkvæmda til bráðabirgða séu þær hafnar eða yfirvofandi. Þá getur úrskurðarnefndin að sama skapi frestað réttaráhrifum ákvörðunar sem felur ekki í sér heimild til framkvæmda, komi fram krafa um það af hálfu kæranda, sbr. 3. mgr. nefndrar 5. gr. Með sama hætti er kveðið á um það í 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að kæra til æðra stjórnvalds fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar en þó sé heimilt að fresta réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar til bráðabirgða meðan málið er til meðferðar hjá kærustjórnvaldi þar sem ástæður mæli með því. Tilvitnuð lagaákvæði bera með sér að meginreglan er sú að kæra til æðra stjórnvalds frestar ekki réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar og eru heimildarákvæði fyrir stöðvun framkvæmda eða frestun réttaráhrifa kærðar ákvörðunar undantekning frá nefndri meginreglu sem skýra ber þröngt. Verða því að vera ríkar ástæður eða veigamikil rök fyrir ákvörðun um frestun réttaráhrifa og stöðvun framkvæmda

Tekið er fram í athugasemdum með 5. gr. í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 130/2011 að ákvæði greinarinnar byggist á almennum reglum stjórnsýsluréttar um réttaráhrif kæru og heimild úrskurðaraðila til að fresta réttaráhrifum ákvörðunar, sbr. 29. gr. stjórnsýslulaga. Í athugasemdum með þeirri grein í frumvarpi til stjórnsýslulaga er tiltekið að heimild til frestunar réttaráhrifa þyki nauðsynleg þar sem kæruheimild geti ella orðið þýðingarlaus. Einnig að almennt mæli það á móti því að réttaráhrifum ákvörðunar sé frestað ef fleiri en einn aðili sé að máli og þeir eigi gagnstæðra hagsmuna að gæta eða ef til staðar séu mikilvægir almannahagsmunir, t.d. þar sem ákvörðun hefur að markmiði að koma í veg fyrir hættuástand. Það mæli hins vegar með því að fresta réttaráhrifum ákvörðunar sé aðili máls aðeins einn og ákvörðun íþyngjandi fyrir hann, veldur honum t.d. tjóni. Þetta sjónarmið vegi sérstaklega þungt í þeim tilvikum þar sem erfitt yrði að ráða bót á tjóninu, enda þótt ákvörðunin yrði síðar felld úr gildi af hinu æðra stjórnvaldi.

Mál þetta snýst um tímabundið starfsleyfi vegna starfsemi sem þegar er hafin og þykir ljóst að frestun réttaráhrifa leyfisins væri verulega íþyngjandi fyrir leyfishafa sem þá þyrfti að stöðva starfsemi sína. Þá verður ekki séð að kæra verði þýðingarlaus fyrir kærendur þótt réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar verði ekki frestað á meðan málið er til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni eða að af hljótist tjón sem erfitt verði að ráða bót á. Með vísan til þessa verður kröfu kærenda um frestun réttaráhrifa hafnað.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um frestun réttaáhrifa ákvörðunar Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur frá 2. febrúar 2021 um að veita Vöku hf. tímabundið starfsleyfi að Héðinsgötu 2, Reykjavík.

mar 31
Love0

10/2021 Hringtún

Með

Árið 2021, þriðjudaginn 30. mars, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Þátt tóku Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ómar Stefánsson varaformaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 10/2021, kæra vegna ákvarðana byggingarfulltrúa Dalvíkurbyggðar frá 16. nóvember 2020 um að samþykkja graftrarleyfi fyrir lóðirnar Hringtún 17 og 19 í Dalvíkurbyggð.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 12. janúar 2021, er barst nefndinni sama dag, kæra A og B, þær ákvarðanir byggingarfulltrúa Dalvíkurbyggðar frá 16. nóvember 2020 að samþykkja graftrarleyfi fyrir lóðirnar Hringtún 17 og 19 í Dalvíkurbyggð. Skilja verður málatilbúnað kærenda svo að krafist sé ógildingar hinna kærðu ákvarðana.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Dalvíkurbyggð 15. febrúar 2021.

Málsatvik og rök: Hinn 16. nóvember 2020 gaf byggingarfulltrúi Dalvíkurbyggðar út graftrarleyfi til handa lóðarhafa Hringtúns 17 og 19, á grundvelli gr. 2.4.4. í byggingarreglugerð nr. 112/2012. Kærendur urðu varir við framkvæmdir á nefndum lóðum í Dalvíkurbyggð 20. s.m. Höfðu þeir í kjölfarið samband við byggingarfulltrúa og spurðust fyrir um hvort búið væri að gefa út byggingarleyfi fyrir framkvæmdum, auk þess að óska eftir útgefnu leyfi. Því var synjað.

Kærendur taka fram að þeir telji að byggingarleyfi hafi ekki verið og sé hvorki tilbúið né löglegt. Sá sem sæki um byggingarleyfi þurfi að uppfylla skilyrði 13. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki og gr. 2.4.4. í byggingarreglugerð nr. 112/2012, en það geri lóðarhafi umræddra lóða ekki. Þó sé erfitt að segja til um hvað vanti þar sem kærendur fái ekki að sjá leyfið og viti í raun ekki hvort búið sé að gefa út byggingarleyfi eða hvenær það hafi verið gert því það komi ekki fram í fundargerðum hjá umhverfisráði eða sveitarstjórn.

Bæjaryfirvöld vísa til þess að engin byggingarleyfi hafi verið gefin út vegna fyrirhugaðra framkvæmda á umræddum lóðum. Hins vegar hafi verið gefið út leyfi til könnunar á jarðvegi, svokallað graftrarleyfi. Það hafi verið gefið út 16. nóvember 2020 en þar komi skýrt fram að eingöngu sé um að ræða graftrarleyfi og að frekari framkvæmdir séu háðar útgáfu byggingarleyfis að uppfylltum þeim skilyrðum sem tilgreind séu í gr. 2.4.4. í byggingarreglugerð. Framkvæmdaraðili hafi einungis lagt fram tillöguteikningar, skráningartöflu og staðfestingu byggingarstjóra áður en það leyfi hafi verið gefið út.

—-

Leyfishafa var gefinn kostur á að koma á framfæri sjónarmiðum í máli þessu en hefur ekki nýtt sér það tækifæri.

Niðurstaða: Byggingarleyfi er veitt í samræmi við ákvæði laga nr. 160/2010 um mannvirki, en samkvæmt upplýsingum frá sveitarfélaginu hafa hvorki verið samþykkt byggingaráform samkvæmt 11. gr. laganna né verið gefið út byggingarleyfi samkvæmt 13. gr. þeirra. Lúta hinar kærðu ákvarðanir byggingarfulltrúa frá 16. nóvember 2020 að heimild til að kanna jarðveg á framkvæmdasvæði án þess að byggingarleyfi hafi verið gefið út, sbr. 4. mgr. 13. gr. mannvirkjalaga, áður 2. mgr. sömu lagagreinar. Í nefndri 2. mgr. 13. gr. laganna var áður einnig að finna heimild leyfisveitanda til þess að veita skriflegt leyfi til einstakra þátta byggingarframkvæmda og takmarkaðist leyfið þá hverju sinni við samþykkt hönnunargögn.

Sambærilegar heimildir til að annars vegar veita leyfi til einstakra þátta byggingarframkvæmda og hins vegar að heimila könnun jarðvegs á lóð án þess að byggingarleyfi hefði verið gefið út var áður að finna í 2. mgr. 44. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Í nefndaráliti með breytingartillögu á frumvarpi því er varð að nefndum lögum kemur fram að lagt sé til að við 2. mgr. 44. gr. bætist við ákvæði þess efnis að veita megi leyfi til einstakra þátta byggingarframkvæmda ef sérstaklega standi á og gert sé ráð fyrir að leyfið takmarkist hverju sinni við samþykkt hönnunargögn. Einnig geti byggingarfulltrúi veitt lóðarhafa heimild til að kanna jarðveg á byggingarlóð sinni áður en byggingarleyfi hafi verið gefið út. Fyrir nefnda breytingartillögu sagði í frumvarpinu í athugasemdum við þá grein sem að efni til varð 2. mgr. 44. gr. að um nýmæli sé að ræða. Byggingarleyfi, sem veitt sé út á aðaluppdrætti, veiti ekki heimild til framkvæmda, heldur þurfi einnig að koma til sérstakt framkvæmdaleyfi en það tryggi að fullnægjandi burðarþols-, kerfis- og deiliuppdrættir hafi verið gerðir og að byggingarstjóri og iðnmeistari hafi verið ráðnir til verksins og þeir undirritað yfirlýsingu um ábyrgð sína á leyfðum framkvæmdum. Þá er tekið fram að í undantekningartilvikum sé þó heimilt að veita framkvæmdaleyfi til einstakra þátta byggingarframkvæmda, t.d. að grafa grunn, þótt mannvirki hafi ekki verið hannað í smáatriðum, enda kunni það að vera nauðsynlegt til að afla upplýsinga vegna hönnunar mannvirkisins. Er því ljóst að ætlun löggjafans var að t.d. til graftar grunns þyrfti takmarkað byggingarleyfi en heimild til að kanna jarðveg er viðurhlutaminni eins og orðalag ákvæðisins gefur jafnframt til kynna.

Með breytingalögum nr. 64/2018 var numin úr mannvirkjalögum heimild leyfisveitanda til að veita leyfi til einstakra þátta byggingarframkvæmda, en á sama tíma var fallið frá þeirri kröfu að allir séruppdrættir þyrftu að liggja fyrir áður en byggingarleyfi er gefið út. Áfram er þó skilyrði að ljúka þurfi allri hönnun áður en framkvæmt verður og má því ekki hefja framkvæmdir við verkþátt fyrr en séruppdrættir sem að honum snúa hafa verið lagðir fram og þeir áritaðir af leyfisveitanda. Óröskuð er hins vegar heimild byggingarfulltrúa að veita umsækjanda um byggingarleyfi heimild til að kanna jarðveg á framkvæmdasvæði áður en byggingarleyfi er gefið út.

Í 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er kveðið á um að þeir einir geti kært stjórnvaldsákvarðanir til úrskurðarnefndarinnar sem eigi lögvarða hagsmuni tengda ákvörðun þeirri sem kæra á. Hinar kærðu ákvarðanir byggingarfulltrúa frá 16. nóvember 2020 fela einungis í sér heimild til að kanna jarðveg á framkvæmdasvæði, sbr. títtnefnda 4. mgr. 13. gr. mannvirkjalaga. Slíkt leyfi heimilar lóðarhafa ekki að hefja neinar framkvæmdir, s.s. að grafa grunn fyrir mannvirki, heldur eingöngu könnun á jarðvegi, s.s. til að ganga úr skugga um undirstöður fyrirhugaðs mannvirkis. Slíkar framkvæmdir eru lítilvægar eins og áður er komið fram og almennt ekki til þess fallnar að hafa áhrif á einstaklega lögvarða hagsmuni eigenda nágrannaeigna. Verða kærendur af framangreindum ástæðum ekki taldir eiga kæruaðild vegna hinna umdeildu ákvarðana í skilningi 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 og verður kærumáli þessu því vísað frá úrskurðarnefndinni. Hins vegar er áréttað að samþykki byggingarfulltrúi byggingaráform skv. 11. gr. laga nr. 160/2010 sætir sú ákvörðun eftir atvikum kæru til úrskurðarnefndinnar.

Rétt er að benda á að telji kærendur leyfishafa hafi farið út fyrir útgefin leyfi til könnunar jarðvegs, geta þeir beint erindi til byggingarfulltrúa sveitarfélagsins þess efnis, en í samræmi við 1. mgr. 8. gr. laga um mannvirki hefur byggingarfulltrúi eftirlit með mannvirkjagerð sem fellur undir 1. og 2. mgr. 9. gr. laganna.

Úrskurðarorð

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

mar 31
Love0

117/2020 Starfsleyfi Rio Tinto

Með

Árið 2021, þriðjudaginn 30. mars fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Þátt tóku Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor.

Fyrir var tekið mál nr. 117/2020, kæra á ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 15. október 2020 um að framlengja starfsleyfi álvers Rio Tinto í Straumsvík um allt að eitt ár.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 13. nóvember 2020, er barst nefndinni sama dag, kæra tilgreindir landeigendur Óttarsstaða I og II í Hafnarfirði þá ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 15. október 2020 að framlengja starfsleyfi álvers Rio Tinto í Straumsvík. Er þess aðallega krafist að hið framlengda starfsleyfi verði afturkallað og því breytt þannig að ákvæði um þynningarsvæði verði fjarlægt. Til vara er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Umhverfisstofnun 14. desember 2020.

Málavextir: Starfsleyfi Rio Tinto var gefið út 7. nóvember 2005 á grundvelli laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir með gildistíma til 1. nóvember 2020. Með lögum nr. 66/2017 voru gerðar breytingar á lögum nr. 7/1998 og varða þær breytingar m.a. skilyrði um losun mengunar frá starfsleyfisskyldri starfsemi. Með bréfum, dags. 17. desember 2015 og 26. mars 2018, lagði Umhverfisstofnun til við umhverfis- og auðlindaráðuneytið að reglur um þynningarsvæði yrðu endurskoðaðar og réttarstaða landeigenda og annarra rétthafa skýrð. Svar barst frá ráðuneytinu með bréfi, dags. 10. júlí 2019, þar sem fram kom að í reglugerð nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnaeftirlit væri ekki gert ráð fyrir þynningarsvæðum. Með breytingarlögum nr. 66/2017 væri mörkuð sú stefna að hafa ekki ákvæði um þynningarsvæði í starfsleyfum og því ljóst að ekki yrðu slík ákvæði í nýjum starfsleyfum stofnunarinnar. Óskaði ráðuneytið eftir tillögum Umhverfisstofnunar að áætlun um það hvernig standa skyldi að því að fella brott ákvæði um þynningarsvæði í starfsleyfum útgefnum af stofnuninni. Umhverfisstofnun sendi ráðuneytinu umbeðna áætlun með bréfi, dags. 2. mars 2020, og kom fram að áætlað væri að endurskoðun starfsleyfa yrði lokið innan þriggja ára.

Rio Tinto sótti um nýtt starfsleyfi 29. apríl 2020. Með tölvupósti 13. október 2020 samþykkti Umhverfisstofnun að komin væri fram fullnægjandi umsókn til að hefja gerð starfsleyfis. Sama dag óskaði umsækjandi eftir framlengingu á gildandi starfsleyfi sem gefið hafði verið út 7. nóvember 2005 og gilda skyldi til 1. nóvember 2020. Með bréfi til Rio Tinto, dags. 15. október 2020, tilkynnti Umhverfisstofnun að gildandi starfsleyfi hefði verið framlengt, með vísan til 4. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998, og myndi gilda þar til nýtt starfsleyfi yrði gefið út, þó ekki lengur en til 1. nóvember 2021.

Málsrök kærenda: Af hálfu kærenda kemur fram að þeir séu eigendur jarðarinnar Óttarsstaðir í Hafnarfirði og liggi hún að hluta að álveri Rio Tinto í Straumsvík. Á landi jarðarinnar hafi m.a. í skipulagsgögnum frá Hafnarfjarðarbæ verið mörkuð tvö svæði án samþykkis eigenda, annars vegar svæði takmarkaðrar ábyrgðar og hins vegar svokallað þynningarsvæði. Svæðum þessum sé ætlað að taka við hættulegum mengunarefnum umfram leyfileg viðmið frá rekstri álverksmiðju Rio Tinto í Straumsvík og spara fyrirtækinu þannig kostnað við mengunarvarnabúnað. Höft þessi á jörðina hafi verið ákveðin af ríkisvaldinu og Hafnarfjarðarkaupstað án samþykkis og í andstöðu við eigendur hennar. Greint land hafi verið óbyggilegt og ónothæft fyrir eigendurna með gerningum þessum og tilheyrandi mengun. Tjón eigendanna sé enn óbætt.

Fyrir nokkru hafi tekið gildi lagabreytingar sem hafi haft í för með sér að verksmiðjum eins og álverksmiðju Rio Tinto sé bannað að menga land utan verksmiðjulóðar. Þynningarsvæði eins og svæðin tvö sem að framan greini, svæði takmarkaðrar ábyrgðar og þynningarsvæði, séu nú bönnuð með lögum. Tilgangurinn sé að vernda heilsu manna og umhverfið.

Starfsleyfi Rio Tinto frá 7. nóvember 2005 hafi runnið út 31. október 2020 og félagið sótt um nýtt starfsleyfi til Umhverfisstofnunar. Hinn 13. október 2020  hafi  félagið breytt umsókn sinni og óskað eftir framlengingu á þágildandi starfsleyfi sínu. Hafi framlengingin verið veitt tveimur dögum síðar eða hinn 15. s.m. og gildi hún í allt að eitt ár. Í starfsleyfinu frá 2005 sé fjallað um þynningarsvæði og af þeim ákvæðum í starfsleyfinu sé ljóst að Umhverfisstofnun heimili eiganda álverksmiðjunnar að nota land Óttarsstaða til að losa sig við mengun frá framleiðslunni í stað þess að takmarka hana við verksmiðjulóðina. Þessi heimild hafi nú verið framlengd þrátt fyrir lagabreytingar sem leggi bann við mengun út fyrir lóðarmörk og notkun á þynningarsvæðum.

Réttur eigenda Óttarsstaða njóti verndar eignarréttarákvæðis stjórnarskrárinnar og sé það skylda stjórnvalda að gæta þess að ákvarðanir þeirra leiði ekki til þess að gengið sé á stjórnarskrárvarin réttindi annarra. Þessa hafi Umhverfisstofnun ekki gætt enda þótt henni hafi verið fullkunnugt um að þynningarsvæðin tvö væru á landi sem háð sé einkaeignarétti og að sá réttur verði ekki skertur nema með samþykki eigenda eða eignarnámi og þá gegn fullum bótum.

Með tölvupósti til Umhverfisstofnunar 20. október 2020 hafi verið óskað sérstaklega eftir svörum við því samkvæmt hvaða lagaheimildum stofnunin teldi sér heimilt að framlengja starfsleyfi Rio Tinto án þess að breyta ákvæðum um þynningarsvæði í leyfinu þar sem þau standist ekki lög. Svar hafi borist 30. s.m., en þar komi m.a. fram að hér eftir verði ekki ákvæði um þynningarsvæði í nýjum starfsleyfum Umhverfisstofnunar, heldur verði losun mengunarefna umfram umhverfis- og heilsuverndarmörk utan lóðarmarka viðkomandi iðnaðarsvæða óheimil. Ákvæði um þynningarsvæði sé að finna í nokkrum reglugerðum. Fyrirhugað sé að breyta þeim og fella út ákvæði um þynningarsvæði. Við endurskoðun á starfsleyfum sem innihaldi ákvæði um þynningarsvæði þurfi að taka tilliti til þessa. Stofnunin telji mikilvægt að nýta heimildir laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir og reglugerðar nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnaeftirlit til endurskoðunar gildandi starfsleyfa sem innihaldi þynningarsvæði. Þar sem starfsleyfi Rio Tinto eftir framlengingu gildi til 1. nóvember 2021 hafi verið ákveðið að byrja á því og verði það því fyrst þeirra fimm starfsleyfa sem innihaldi ákvæði um þynningarsvæði sem verði skoðað.

Af þessu svari verði ekki annað ráðið en að Umhverfisstofnun geti ekki bent á neinar þær lagaheimildir sem stofnunin styðjist við þegar hún heimili Rio Tinto að halda áfram að menga umrædd þynningarsvæði á jörðum kærenda heimildarlaust.

Í reglugerð nr. 787/1999 um loftgæði hafi þynningarsvæði verið skilgreint þannig: „3.21 Þynningarsvæði er sá hluti viðtaka þar sem þynning mengunar á sér stað og ákvæði starfsleyfis kveða á um að mengun megi vera yfir umhverfismörkum eða gæðamarkmiðum.“ Slíkt efnisákvæði verði að sjálfsögðu að eiga sér stoð í settum lögum. Slík lagastoð sé ekki lengur fyrir hendi, hafi hún verið það. Í brottfallinni mengunarvarnareglugerð nr. 48/1994 sé þynningarsvæði skilgreint þannig: „Þynningarsvæði: sá hluti viðtaka þar sem þynning mengunar á sér stað og eftirlitsaðilar með reglugerð þessari samþykkja, að mengun megi vera yfir viðmiðunarmörkum.“ Í ákvæðinu hafi það verið lagt í vald Umhverfisstofnunar að samþykkja mengun yfir viðmiðunarmörkum á þynningarsvæði, en sú heimild sé á brott fallin.

Hinn 17. janúar 2020 hafi lögmaður kærenda ritað Umhverfisstofnun bréf um þynningarsvæði Óttarsstaða, en tilefnið hafi verið að kærendur hefðu orðið þess áskynja að Rio Tinto hefði ritað Hafnarfjarðarkaupstað bréf 6. desember 2019 þar sem fram hefði komið að umhverfisráðuneytið hefði farið þess á leit við Umhverfisstofnun að ekki yrði gert ráð fyrir þynningarsvæði í starfsleyfi Rio Tinto framvegis. Hafi verið óskað eftir viðbrögðum Umhverfisstofnunar.

Hinn 24. janúar 2020 hafi lögmaður kærenda ritað bréf til umhverfisráðherra þar sem gerð hafi verið grein fyrir heimildarlausum kvöðum á landi Óttarsstaða til hagsbóta fyrir Rio Tinto. Rifjað hafi verið upp að hafi í lögum verið einhver heimild til kvaðanna á jörðinni kæmi helst til greina 13. tl. 5. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir, en sá töluliður hefði verið felldur úr gildi með lögum nr. 66/2017, sem innleitt hafi tilskipun 2010/75/ESB. Enn fremur að stjórnvaldsreglur um þynningarsvæði hefðu verið felldar úr gildi með reglugerð nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnaeftirlit. Því hafi verið haldið fram að ákvæði í gildandi starfsleyfi Rio Tinto um þynningarsvæði á jörðinni Óttarsstöðum væri fallið úr gildi enda ætti það sér enga lagastoð. Hafi þess verið krafist að stjórnvöld beittu sér fyrir því að álverið í Straumsvík skilaði landinu þar sem þynningarsvæðin tvö eru staðsett til eigenda þeirra kvaðalaust og að stjórnvöld myndu jafnframt sjá til þess að jarðvegurinn á svæðunum yrði hreinsaður af menguninni.

Umhverfisráðuneytið hafi svarað erindinu hinn 3. mars 2020 og því bréfi fylgt afrit af bréfi ráðuneytisins til Umhverfisstofnunar, dags. 10. júlí 2019. Segi í bréfi ráðuneytisins til lögmanns kærenda að tilskipun 2010/75/ESB geri ekki ráð fyrir þynningarsvæðum. Tilskipunin hafi verið leidd í lög með lögum nr. 66/2017, um breytingu á lögum nr. 7/1998, og með setningu reglugerðar nr. 550/2018. Í bréfi ráðuneytisins til Umhverfisstofnunar 10. júlí 2019 hafi komið fram að mörkuð hefði verið sú stefna að hafa ekki þynningarsvæði, m.a. vegna náttúruverndarsjónarmiða og til verndar hagsmunum íbúa og annarra sem hagsmuna hefðu að gæta í nágrenni við stóriðju. Ráðuneytið hafi beint þeim tilmælum til eftirlitsaðila að ekki yrðu sett fleiri þynningarsvæði heldur yrði mengandi losun utan lóðarmarka óheimil. Sama eigi við um starfsemi sem sæki um nýtt starfsleyfi. Þá segi að fyrirhugað sé að fella úr gildi ákvæði í reglugerðum um þynningarsvæði þar sem þau séu enn tilgreind.

Um tilgang tilskipunarinnar, og þar með laga nr. 66/2017, segi m.a. í greinargerð með lagafrumvarpinu: „Markmið tilskipunar 2010/75/ESB er að koma í veg fyrir og takmarka mengun frá tiltekinni starfsemi, svo sem með því að setja losunarmörk fyrir tiltekin efni. Sem dæm um starfsemi sem fellur undir tilskipunina eru stór málmiðnaður, álver, járnblendi, kísilver og þess háttar, stórir urðunarstaðir, stór sláturhús og svokallað þauleldi. Lagt er til að tilskipunin verði innleidd í heild sinni þó svo að tiltekin starfsemi sem tilskipunin tekur til sé ekki hér á landi, svo sem títandíoxíðiðnaður og stór brennsluver. Þannig er tekinn af allur vafi um það hvaða kröfur gildi um slíkan iðnað verði hann hér á landi síðar meir.“

Þrátt fyrir greindar lagabreytingar hafi Umhverfisstofnun ákveðið að framlengja starfsleyfi Rio Tinto með óbreyttum ákvæðum um þynningarsvæði í andstöðu við gildandi lög. Þegar leitað hafi verið eftir upplýsingum um lagagrundvöll framlengingarinnar hafi verið fátt um svör. Verði einna helst ályktað að Umhverfisstofnun hafi talið að bann það við þynningarsvæðum sem lögleitt hefði verið hefði ekki áhrif á framlengingu leyfa, eingöngu ný leyfi. Það segi sig sjálft að slík lögskýring fái ekki staðist, enda geti framlengingarleyfi ekki veitt leyfishafa önnur og meiri réttindi en gildandi lög kveði á um. Umhverfisstofnun hafi ekki heimild til að starfa nema eftir gildandi lögum á hverjum tíma og hafi ekki sýnt fram á lagaheimild til undanþágu frá banni við þynningarsvæðum. Því beri að breyta því leyfi sem Rio Tinto starfi nú eftir þannig að heimild til að menga utan lóðar og þar með á þynningarsvæðum Óttarsstaða verði nú þegar numin úr leyfinu og sé þá átt við mengun sem sé meiri en leyfð viðmið.

Málsrök Umhverfisstofnunar: Af hálfu Umhverfisstofnunar kemur fram að þynningarsvæði séu skilgreind sem sá hluti viðtaka þar sem þynning mengunar eigi sér stað og ákvæði starfsleyfis kveði á um að mengun megi vera yfir umhverfismörkum eða gæðamarkmiðum, sbr. m.a. 3. gr. reglugerðar nr. 787/1999 um loftgæði og reglugerð nr. 914/2002 um hollustuhætti.

Með bréfum frá Umhverfisstofnun til umhverfis- og auðlindaráðuneytis, dags. 17. desember 2015 og 26. mars 2018,  hafi stofnunin lagt til að reglur um þynningarsvæði yrðu endurskoðaðar og réttarstaða landeigenda og eftir atvikum annarra rétthafa skýrð þar sem álitamál hefðu komið upp við útgáfu starfsleyfa. Umhverfisstofnun hafi talið mikilvægt að gerðar yrðu ráðstafanir til að eyða framangreindri réttaróvissu.

Umhverfisstofnun hafi loks borist erindi frá ráðuneytinu, dags. 10. júlí 2019, þar sem bent hafi verið á að í reglugerð nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnaeftirlit sé ekki gert ráð fyrir þynningarsvæðum. Samkvæmt reglugerðinni sé almennt miðað við að viðmiðunarmörk fyrir losun mengandi efna skuli gilda á losunarstað efnanna við stöðina. Í tilskipun 2010/75/ESB (IED) um losun frá iðnaði, sem innleidd hafi verið með reglugerðinni árið 2018, sé ekki gert ráð fyrir að þynningarsvæði séu afmörkuð. Með lögum nr. 66/2017, um breytingu á lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir, sé með innleiðingu á IED tilskipuninni mörkuð sú stefna að hafa ekki þynningarsvæði í starfsleyfum, m.a. með hliðsjón af náttúruverndarsjónarmiðum, vernd íbúa og annarra sem hagsmuna eigi að gæta í nágrenni við stóriðju. Því væri ljóst að ekki yrðu ákvæði um þynningarsvæði í nýjum starfsleyfum stofnunarinnar, heldur yrði losun mengunarefna umfram umhverfis- og heilsuverndarmörk óheimil. Ráðuneytið hafi óskað eftir tillögum Umhverfisstofnunar að áætlun um það hvernig standa skyldi að því að fella brott ákvæði um þynningarsvæði í starfsleyfum stofnunarinnar. Við endurskoðunina hafi stofnunin m.a. þurft að hafa samráð við hlutaðeigandi starfsleyfishafa, Samtök atvinnulífsins og hlutaðeigandi heilbrigðisnefnd til að ná framangreindum markmiðum. Þessar breytingar gætu einnig kallað á breytingar á skipulagi sveitarfélaga.

Umhverfisstofnun telji mikilvægt sem fyrsta skref að nýta heimildir laga nr. 7/1998 og reglugerðar nr. 550/2018 til endurskoðunar gildandi starfsleyfa sem innihaldi þynningarsvæði. Þetta verði gert samhliða endurskoðun starfsleyfanna vegna nýrra BAT-niðurstaðna fyrir járnlausan iðnað, sem stofnuninni beri að endurskoða skv. 14. gr. reglugerðar nr. 550/2018. Þar sem starfsleyfi Rio Tinto eftir framlengingu gildi til 1. nóvember 2021 hafi verið ákveðið að endurskoða það fyrst af þeim fimm starfsleyfum sem mæli fyrir um þynningarsvæði. Um sé að ræða viðamikið verkefni og umfangsmikil starfsleyfi sem heyri undir I. viðauka laga nr. 7/1998, en vinna við þetta sé hafin.

Í gr. 1.7 í starfsleyfi Rio Tinto, sem gefið hafi verið út skv. lögum nr. 7/1998 og þágildandi reglugerð nr. 785/1999 um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem geti haft í för með sér mengun, segi meðal annars eftirfarandi: „Þynningarsvæði, sbr. 22. gr. reglugerðar nr. 787/1999 um loftgæði, fylgi gildandi aðalskipulagi Hafnarfjarðar 1995-2015 varðandi brennisteinsdíoxíð og svifryk. Svæði takmarkaðrar ábyrgðar gildir varðandi flúoríð, sbr. ákvæði 12. gr. í Aðalsamningi, sem staðfestur var með lögum nr. 76/1966, um lagagildi samnings milli ríkisstjórnar Íslands og Swiss Aluminium Ltd., um álbræðslu við Straumvík.“

Þynningarsvæði taki því aðeins til lofttegundanna brennisteinsdíoxíð og svifryks sem feli í sér að á því svæði sé heimilt að vera yfir umhverfis- og gæðamörkum. Önnur mengun verði að vera innan marka skv. reglugerðum. Mælt sé fyrir um umhverfismörk brennisteins og svifryks í reglugerð nr. 920/2016 um brennisteinsdíoxíð, köfnunarefnisdíoxíð og köfnunarefnisoxíð, bensen, kolsýring, svifryk og blý í andrúmsloftinu, styrk ósons við yfirborð jarðar og um upplýsingar til almennings. Því sé ekki rétt, líkt og kærandi haldi fram, að þynningarsvæðinu sé ætlað að taka við hættulegum mengunarefnum umfram leyfileg viðmið frá rekstri Rio Tinto  til að spara kostnað fyrirtækisins við mengunarvarnabúnað. Þvert á móti séu stífar kröfur í starfsleyfi Rio Tinto um mengunarvarnabúnað, sbr. t.d. kafla 2 í starfsleyfinu. Jafnframt skuli rekstraraðili hafa mengunarvarnabúnað, starfshætti og vöktun á losun í samræmi við það sem mælt sé fyrir um í BAT-niðurstöðum (Bestu aðgengilegu tækni), sbr. gr. 1.3 í starfsleyfi. Rekstraraðila beri að halda sig innan þeirra losunarmarka sem skilgreind séu í starfsleyfi og BAT-niðurstöðum. Með því að setja þynningarsvæði hafi einungis verið vikið frá því að gera kröfur á rekstraraðila um að vakta hugsanlegt álag á umhverfið innan þynningarsvæðis. Bent sé á að Umhverfisstofnun hafi eftirlit með starfsemi Rio Tinto í samræmi við 57. gr. reglugerðar nr. 550/2018 og birti allar eftirlitsskýrslur á vef stofnunarinnar.

Í 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála sé mælt fyrir um aðild en þar komi fram að þeir einir sem eigi lögvarinna hagsmuna að gæta geti kært stjórnvaldsákvarðanir eða ætlað brot á þátttökurétti til úrskurðarnefndarinnar. Umhverfisverndar-, útivistar- og hagsmunasamtök með minnst 30 félaga teljist eiga lögvarinna hagsmuna að gæta þegar um tilteknar ákvarðanir og ætlað brot á þátttökurétti sé að ræða enda samrýmist það tilgangi samtakanna að gæta þeirra hagsmuna sem kæra lúti að. Umhverfisstofnun telji rétt að tekin verði afstaða til aðildar kærenda. Þá sé úrskurðarnefndin sjálfstæð stjórnsýslunefnd sem hafi það hlutverk að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt sé fyrir um í lögum á þessu sviði, sbr. 1. gr. laga nr. 130/2011. Úrskurðarnefndin taki lögmæti kærðrar ákvörðunar til endurskoðunar en taki ekki nýja ákvörðun. Því sé það ekki innan valdsviðs úrskurðarnefndarinnar að taka afstöðu til þeirra krafna kærenda að ákvörðun Umhverfisstofnunar verði afturkölluð eða henni breytt.

Ákvörðun Umhverfisstofnunar hafi eingöngu falið í sér framlengingu á gildistíma starfsleyfis rekstraraðila en engar efnislegar breytingar á því. Eingöngu þurfi að uppfylla tvö skilyrði til þess að eiga rétt á að sækja um framlengingu á starfsleyfi og sé það hlutverk stjórnvaldsins að meta hvort skilyrðin séu uppfyllt. Umhverfisstofnun hafi metið það svo með ákvörðun 15. október 2020 að bæði skilyrðin hefðu verið uppfyllt þar sem annars vegar hefði legið fyrir fullnægjandi umsókn frá Rio Tinto og hins vegar hafi nýtt starfsleyfi verið í vinnslu í samræmi við 4. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998. Rio Tinto sé því heimilt að starfa áfram á grundvelli starfsleyfis þess sem gefið hafi verið út 7. nóvember 2005. Ekkert efnislegt mat á starfsleyfisskilyrðum hafi farið fram en eigi sér hins vegar stað nú við vinnslu nýs starfsleyfis. Rökin fyrir framlengingu starfsleyfis séu að mikilvægt sé að rekstraraðili starfi í samræmi við skilgreind skilyrði starfsleyfis. Starfsleyfi stuðli að því að stýra og draga úr mengunaráhrifum starfseminnar. Löggjafinn hafi talið eðlilegra að leyfisveitandi framlengdi gildistíma starfsleyfis í stað þess að óskað væri eftir tímabundinni undanþágu frá ráðherra á meðan starfsleyfisvinnsla færi fram. Um sé að ræða ívilnandi stjórnvaldsákvörðun sem beinist að Rio Tinto sem sé byrjað að nýta sér ákvörðunina. Séu því veigamikil rök fyrir því að hún verði ekki ógilt.

Í tengslum við ákvörðun Umhverfisstofnunar um framlengingu starfsleyfisins hafi skilyrðum starfsleyfisins ekki verið breytt. Starfsleyfið hafi verið gefið út skv. reglugerð nr. 785/1999, um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun, en þar hafi verið gert ráð fyrir að í starfsleyfum mættu vera þynningarsvæði. Í núgildandi reglugerð nr. 550/2018 sé ekki gert ráð fyrir þynningarsvæðum, en ákvæði um þau sé þó enn að finna í nokkrum reglugerðum. Stofnunin sé hætt að setja ákvæði um þynningarsvæði í ný starfsleyfi og hafi hafið vinnu við að afnema ákvæði um þynningarsvæði úr öllum starfsleyfum, þ. á m. starfsleyfi Rio Tinto, en það verði ekki gert með einu pennastriki.

Engin lög eða reglur mæli fyrir um bann við mengun utan verksmiðjulóðar. Hins vegar séu sett viðmiðunarmörk vegna losunar loftmengandi efna í andrúmslofti, t.d. í reglugerð nr. 920/2016 og BAT-niðurstöðum fyrir járnlausan iðnað. Óhjákvæmilegt sé að mengun verði frá starfsemi, en markmið starfsleyfa á grundvelli laga nr. 7/1998 sé að koma í veg fyrir eða draga úr losun út í andrúmsloft, vatn og jarðveg og koma í veg fyrir myndun úrgangs í því skyni að vernda umhverfið og landsmenn.

Heimild til framlengingar starfsleyfis Rio Tinto hafi byggst á 4. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998. Gagnálykta megi frá 3. mgr. sama ákvæðis og 3. mgr. 7. gr. laganna að Umhverfisstofnun sé ekki skylt að auglýsa framlengingu þar sem ekki sé um að ræða útgáfu, endurskoðun eða breytingu á starfsleyfi. Það liggi einnig í augum uppi að framlenging sé bráðabirgðaúrræði sem heimilt sé að grípa til, líkt og heimild ráðherra til að veita undanþágu frá starfsleyfi á grundvelli 1. mgr. 6. gr. laganna. Þar sem um sé að ræða bráðabirgðaúrræði sé hvorki framlenging né undanþága frá starfsleyfi auglýst. Einnig megi færa rök fyrir því að almenningur hafi, fyrir útgáfu starfsleyfisins í öndverðu, haft tækifæri til að koma með athugasemdir við starfsleyfi á auglýsingatíma þess. Að því sögðu telji Umhverfisstofnun að málsmeðferðin við framlengingu starfsleyfi hafi samrýmst lögum, reglugerðum og Árósasamningnum þar sem aðkoma almennings hafi verið tryggð við málsmeðferð starfsleyfisins. Með vísan til þessa telji stofnunin rétt að metið verði hvort kærendur eigi aðild að kærumáli þessu.

Kærendur ásamt öðrum hafi áður krafist bóta vegna þynningarsvæða. Í niðurstöðu héraðsdóms Reykjavíkur í máli nr. E-5373/2008, sem Hæstiréttur hafi staðfest með dómi í máli nr. 708/2009, komi fram að samkvæmt gögnum málsins hafi tvö formleg starfsleyfi verið gefin út fyrir Rio Tinto. Fyrra starfsleyfið hafi verið gefið út 7. nóvember 1995 á grundvelli þágildandi laga nr. 81/1988 um hollustuhætti og heilbrigðiseftirlit og hið síðara 7. nóvember 2005 á grundvelli laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Starfsleyfi Rio Tinto hafi haft 15 ára gildistíma en nú til dags séu starfsleyfi gefin út til 16 ára. Samkvæmt 1. mgr. 5. gr. a í síðastgreindum lögum skuli allur atvinnurekstur sem geti haft í för með sér mengun hafa gilt starfsleyfi. Af gögnum málsins hafi ekki verið annað séð en að bæði starfsleyfin hafi verið auglýst og kynnt í samræmi við lög og reglur og að frestur hefði verið veittur til að gera athugasemdir við útgáfu leyfanna.

Athugasemdir leyfishafa: Af hálfu Rio Tinto kemur fram að kæra þessa máls sé byggð á þeirri forsendu að nýverið hafi verði leitt í lög bann við að heimila fyrirtækjum á borð við Rio Tinto að veita mengun frá rekstrinum yfir á grannlönd í annarra eigu og án heimildar eigenda þeirra. Þær breytingar sem gerðar hafi verið á lögum varði það hvernig viðmiðunarmörk fyrir losun mengandi efna skuli ákvörðuð, auk þess sem heimildir séu veittar til að gera strangari kröfur til mengunarvarna en leiði af BAT-niðurstöðum. Sem fyrr segi hafi því verið lýst af hálfu stjórnvalda að tiltekin stefna hafi verið afmörkuð með innleiðingu á þeirri tilskipun sem lög nr. 66/2017 byggi á, og að ljóst sé að losun mengunarefna umfram umhverfis- og heilsuverndarmörk verði óheimil utan lóðarmarka viðkomandi iðnaðarsvæða. Í því sé ekki verið að lýsa innihaldi laga- eða reglugerðartexta, svo sem kærendur virðist telja.

Lög nr. 7/1998 og reglugerðir settar á grundvelli þeirra mæli hins vegar fyrir um að stjórnvöld ákveði skilyrði starfsleyfa um viðmiðunarmörk og mengunarvarnir. Þó afstaða stjórnvalda sé sú að það skuli gert þannig að ekki sé horft til þynningarsvæða, og þannig að mengun umfram tiltekin mörk eigi sér ekki stað utan lóðarmarka, þá muni slíkt ekki birtast í öðru en skilyrðum um viðmiðunarmörk og mengunarvarnir sem muni byggja á BAT-niðurstöðum, eða þá eftir atvikum á grundvelli strangari krafna.

Ekkert í því sem hér hafi verið rakið mæli fyrir um að samasemmerki skuli vera milli viðmiðunarmarka annars vegar og umhverfismarka eða heilsuverndarmarka hins vegar. Þannig megi búast við því að viðmiðunarmörk fyrir losun verði ákvörðuð þannig að náð verði að halda mengun innan umhverfismarka og heilsuverndarmarka utan lóðarmarka, eða við mörk skilgreinds iðnaðarsvæðis, þar sem mengandi starfsemi eigi sér stað. Það væri í samræmi við þá stefnu sem hafi verið mörkuð. Það feli hins vegar ekki í sér að þeim umhverfis- og heilsuverndarmörkum verði náð á losunarstað efna á stöðinni sem um ræði. Þótt ekki verði kveðið á um þynningarsvæði í reglum til framtíðar verði þau því þannig til í reynd, þó þau rúmist þá innan þeirrar lóðar þar sem stöðin sé staðsett eða innan þess landsvæðis sem skilgreint hafi verið sem iðnaðarsvæði.

Til áréttingar þá sé því andmælt að þynningarsvæði sem nái yfir lóðarmörk séu bönnuð. Þau samrýmist hins vegar ekki þeirri stefnu sem hafi verið mörkuð og í samræmi við það vinni stjórnvöld nú að afnámi þeirra úr reglum og starfsleyfum.

Sérstök lög nr. 76/1966 um lagagildi samnings milli ríkisstjórnar Íslands og Swiss Aluminium Ltd., um álbræðslu við Straumsvík búi að baki svæði takmarkaðrar ábyrgðar sem lög nr. 7/1998 hafi engin áhrif á. Breytingar á lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir leiði ekki til þess að svæði takmarkaðrar ábyrgðar verði afnumið, sem eins og heitið vísi í varði ábyrgð á mengun frá starfsemi Rio Tinto. Þótt starfsleyfi segi að svæði takmarkaðrar ábyrgðar gildi varðandi flúoríð verði ekki séð að fjallað sé um flúor í íslenskum reglum í tengslum við mörk á losun mengunarefna í andrúmsloftið.

Bent sé á að með hinni kærðu ákvörðun hafi verið nýtt sú heimild sem sé í lögum nr. 7/1998 til að framlengja starfsleyfi og á þeim grundvelli sem heimildin mæli fyrir um. Engin breyting hafi verið gerð á umsókn um starfsleyfi eins og haldið sé fram í kæru, heldur hafi legið fyrir fullgild starfsleyfisumsókn sem enn sé til afgreiðslu. Ástæða þess að hún hafi ekki verið afgreidd varði ekki Rio Tinto eða umsóknina, heldur áform stjórnvalda um afnám þynningarsvæða. Það verkefni sé umsvifamikið. Svo vilji til að endurnýjun á starfsleyfi Rio Tinto hafi komið til í upphafi þess verkefnis og því eðlilegt og viðbúið að tafir yrðu á afgreiðslu umsóknarinnar. Ekki síst þar sem með því verði mörkuð stefna gagnvart endurskoðun starfsleyfa annarra álfyrirtækja. Hér sé því um sérstakar aðstæður að ræða sem verði að telja líklegt að hafi einmitt verið hafðar í huga þegar lögum nr. 7/1998 hafi verið breytt árið 2019 til að veita heimild til framlengingar starfsleyfa. Þá sé ekki fallist á að nein slík breyting hafi orðið á lögum eða reglugerðum sem komi í veg fyrir að starfsleyfi Rio Tinto verði framlengt óbreytt og með þeirri tilvísun sem það hafi til þynningarsvæðis og svæði takmarkaðrar ábyrgðar.

Starfsleyfi á borð við það sem Rio Tinto njóti séu gefin út til langs tíma og sé óhjákvæmilegt að talsverðar breytingar verði á lagaumhverfinu á þeim tíma. Ef ætlun löggjafans hefði verið að binda framlengingu skilyrði um óbreytt lagaumhverfi verði að ætla að slíkt skilyrði hefði komið fram í lagatextanum. Rio Tinto hafi réttmætar væntingar til þess að fá að halda áfram starfsemi sinni óbreyttri næsta árið. Horfa þurfi til aðdraganda þess að sótt hafi verið um framlengingu á starfsleyfi. Hafi félagið skilað inn starfsleyfisumsókn sem Umhverfisstofnun hafi staðfest að sé fullgild. Séu því engar forsendur til þess að hafna henni eða líta svo á félagið hafi ekki eða geti ekki hafa haft réttmætar væntingar til þess að halda áfram starfsemi sinni.

Loks séu tafir á útgáfu starfsleyfis ekki af völdum Rio Tinto og varði ekki umsókn þess að neinu leyti heldur það eitt hvaða skilyrði Umhverfisstofnun hyggist setja í starfsleyfi um viðmiðunarmörk og mengunarvarnir, í tilefni af þeirri stefnu sem hafi verið mörkuð um þynningarsvæði. Sú ákvörðun sé alfarið Umhverfisstofnunar.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærendur ítreka að íslenskum stjórnvöldum hafi ekki verið heimilt að semja við Rio Tinto um afnot af landi Óttarsstaða I og II án heimildar eigenda landsins. Jafnframt hafi félaginu verið ljóst að stjórnvöld hafi ekki getað samið um greind afnot af landinu þar sem þau hafi brostið eignarheimild eða leyfi eigenda til þess. Samningsaðilar hafi því verið í vondri trú um rétt stjórnvalda til þess að ráðstafa landinu. Hvað sem því líði hafi lagaheimildir um þynningarsvæði verið numdar úr lögum fyrir nokkru og því fullljóst og óumdeilanlegt að leyfi Umhverfisstofnunar til þynningarsvæðis í starfsleyfi til Rio Tinto sé markleysa, enda skorti það lagastoð. Þar sem félaginu sé nú skylt að koma í veg fyrir að mengun fari yfir viðmiðunarmörk utan verksmiðjulóðar væri eina lausnin sú, til að koma til móts við fyrirmæli laga, að breyta landi Óttarsstaða I og II í verksmiðjulóð að hluta.

Um viðmiðunarmörk sé fjallað í 1. mgr. 15. gr. 2010/75/ESB og í 9. gr. reglugerðar nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnaeftirlit. Í 67. gr. reglugerðarinnar segi um gildistöku: „Reglugerð þessi öðlast þegar gildi nema 15. gr. sem öðlast gildi 1. júlí 2018. Við gildistöku reglugerðarinnar falla úr gildi reglugerð nr. 785/1999 um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun, reglugerð nr. 786/1999 um mengunarvarnaeftirlit, reglugerð nr. 795/1999 um úrgang frá títandíoxíðiðnaði, reglugerð nr. 255/2002 um takmörkun á útstreymi rokgjarnra lífrænna efna vegna notkunar á lífrænum leysiefnum í tiltekinni starfsemi og reglugerð nr. 739/2003 um brennslu úrgangs.“ Ekki verði séð af reglum þessum að Umhverfisstofnun hafi lagastoð fyrir því að ákveða að geðþótta að leyfa Rio Tinto að menga land utan losunarstaðar efnanna. Þá sé í úrskurðum úrskurðarnefndarinnar að finna fjölmörg dæmi um að einstök ákvæði í kærðum ákvörðunum séu felld úr gildi, sem jafngildi afturköllun ákvæðanna. Í þessu máli sé nefndinni því heimilt að fella úr gildi ákvæði um þynningarsvæði í starfsleyfi Rio Tinto.

Ekki leiki vafi á því að kærendur hafi lögvarinna hagsmuna að gæta í máli þessu. Þeir séu eigendur lands sem falli undir þynningarsvæði, en þ.m.t. sé svæði takmarkaðrar ábyrgðar. Þá beri Umhverfisstofnun fyrir sig að þar sem stofnunin hafi tekið ákvörðun um að framlengja starfsleyfi þurfi ekki að taka tillit til breytts lagaumhverfis sem banni afmörkun þynningarsvæða eða sambærilegra svæða. Fyrir þessu séu ekki færð viðunandi lagarök og verði því ekki séð á hvaða lagastaf stofnunin byggi þessa afstöðu. Umhverfisstofnun dragi í efa að fyrrgreind lagaákvæði leiði til þess að viðmiðunarmörk fyrir losun mengandi efna skuli gilda á losunarstað efnanna við stöðina, eins og það sé orðað í hinum breyttu reglum. Þeirri túlkun sé hafnað enda sé hún í beinni andstöðu við orðalag reglnanna.

Ekki sé fallist á að þynningarsvæði verði til í reynd til framtíðar. Það fæli í sér að hin nýja löggjöf væri einungis yfirvarp, en væri ekki ætlað að hafa þau áhrif að takmarka viðmiðunarmörk mengunar við verksmiðjulóðina. Þessi sjónarmið minni á bókanir í fundargerðum Umhverfisstofnunar þess efnis að unnt verði að komast hjá áhrifum laganna með því að gefa þynningarsvæðum annað nafn, t.d. öryggissvæði. Minnt sé á þau markmið laga sem m.a. komi fram í 1. gr. reglugerðar nr. 550/2018.

Niðurstaða: Þegar kært er fyrir hönd annarra til úrskurðarnefndarinnar er gerð sú krafa að með fylgi skriflegt umboð frá kærendum til þess aðila er skrifar undir kæruna. Í máli þessu liggja fyrir slík umboð flestra kærenda til þess lögmanns er lagði fram kæru máls þessa til að koma fram fyrir þeirra hönd í kærumáli þessu. Þó skortir slíkt umboð fyrir Íslenska aðalverktaka hf. en félagið er tilgreint sem kærandi í kæru þessa máls sem einn af landeigendum Óttarsstaða. Verður af þeim sökum ekki hjá því komist að vísa kröfum þess kæranda frá úrskurðarnefndinni, enda liggur fullnægjandi umboð ekki fyrir.

Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun Umhverfisstofnunar að framlengja gildistíma starfsleyfis Rio Tinto sem gefið var út 2005, sem brátt rynni út, um allt að því eitt ár. Var félaginu tilkynnt um framlengingarákvörðunina með bréfi, dags. 15. október 2020, en starfsleyfi var ekki gefið út að nýju. Í hinni kærðu ákvörðun kemur fram að fullnægjandi starfsleyfisumsókn hafi borist fyrir álverið. Gildistími gildandi starfsleyfis sé til 1. nóvember 2020. Að því virtu muni framlengingin sem veitt hafi verið gilda þar til nýtt starfsleyfi verði gefið út eða að hámarki til 1. nóvember 2021.

Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er það hlutverk nefndarinnar að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og í ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Í samræmi við þetta tekur úrskurðarnefndin lögmæti kærðrar ákvörðunar til endurskoðunar en tekur ekki nýja ákvörðun í málinu eða breytir efni ákvörðunar. Verður því einvörðungu tekin afstaða til þeirrar kröfu kærenda að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.

Kærendur eiga land innan skilgreinds þynningarsvæðis Rio Tinto samkvæmt Aðalskipulagi Hafnarfjarðar 2013-2025 og hefur á þeim grundvelli verið játuð aðild fyrir Hæstarétti í máli nr. 708/2009 þar sem krafist var viðurkenningar á skaðabótaskyldu vegna starfsemi álversins vegna skerðingar sem hún hefði í för með sér á verðmæti þess hluta af landi kærenda sem væri innan svokallaðs svæðis takmarkaðrar ábyrgðar og þynningarsvæðis. Eiga kærendur einnig lögvarinna hagsmuna að gæta vegna hinnar kærðu ákvörðunar í skilningi 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 og verður kærunni því ekki vísað frá á þeim grundvelli að þá skorti.

Í 1. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir segir að allur atvinnurekstur, sbr. viðauka I, II og IV, skuli hafa gilt starfsleyfi sem Umhverfisstofnun eða heilbrigðisnefndir gefi út. Ráðherra sé heimilt, ef ríkar ástæður mæli með því og að fenginni umsögn Umhverfisstofnunar og eftir atvikum heilbrigðisnefndar, að veita tímabundna undanþágu frá kröfu um starfsleyfi. Þá segir í 4. mgr. 6. gr. að útgefanda starfsleyfis sé heimilt að framlengja gildistíma starfsleyfis á meðan nýtt starfsleyfi sé í vinnslu, að hámarki til eins árs, hafi fullnægjandi umsókn um nýtt starfsleyfi borist umsækjanda. Greindri heimild 4. mgr. var skeytt við 6. gr. laga nr. 7/1998 með breytingalögum nr. 58/2019. Í greinargerð með frumvarpi því er varð að nefndum breytingalögum segir að gert sé ráð fyrir að þessi heimild verði notuð í undantekningartilvikum til þess að bregðast við sérstökum aðstæðum. Þannig sé gert ráð fyrir að rekstraraðili sæki tímanlega um endurnýjun á starfsleyfi og að útgefandi starfsleyfis afgreiði almennt umsókn rekstraraðila áður en gildistími eldra starfsleyfis renni út. Skilyrði fyrir framlengingu á starfsleyfi sé að umsækjandi hafi lagt fram fullnægjandi umsókn um endurnýjun á starfsleyfi og lagt fram þau gögn sem skylt sé að leggja fram með umsókn.

Í greinargerð með frumvarpinu segir enn fremur að í lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir sé að finna ákvæði er veiti ráðherra heimild til að veita tímabundna undanþágu frá kröfu um starfsleyfi. Þessi heimild hafi verið nýtt meðal annars þegar gildistími eldra starfsleyfis hafi runnið út en útgefandi starfsleyfis ekki náð að gefa út nýtt starfsleyfi. Rekstraraðili hafi þá sótt um undanþágu til ráðherra og haldið áfram starfsemi á tímabundinni undanþágu. Í frumvarpinu sé lagt til að einfalda ferli við veitingu slíkrar undanþágu og gefa útgefanda starfsleyfis heimild til þess að framlengja gildistíma eldra starfsleyfis tímabundið. Í frumvarpinu sé lagt til að útgefandi starfsleyfis hafi heimild til að framlengja gildistíma starfsleyfa á meðan nýtt starfsleyfi sé í vinnslu, enda hafi fullnægjandi umsókn um nýtt starfsleyfi borist. Mikilvægt sé að rekstraraðili hafi ætíð starfsleyfi og eðlilegra að leyfisveitandi framlengi gildistíma starfsleyfis í stað þess að óska eftir undanþágu hjá ráðherra.

Álframleiðsla hófst í álverinu í Straumsvík árið 1969 og hefur staðið óslitið yfir síðan. Gildandi starfsleyfi vegna starfseminnar er frá árinu 2005 og er þar í kafla 1.7 fjallað um þynningarsvæði, sbr. 22. gr. reglugerðar nr. 787/1999 um loftgæði, og fjallað um losunarmörk í kafla 2.5. Við útgáfu starfsleyfisins gilti jafnframt reglugerð nr. 785/1999, um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun, og var þar einnig að finna skilgreiningu á hugtakinu þynningarsvæði. Vegna nýlegra laga- og reglugerðabreytinga er það stefna stjórnvalda að skilgreina ekki sérstök  þynningarsvæði í starfsleyfum og hefur reglugerð nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnaeftirlit, sem tók gildi 30. maí 2018, leyst reglugerð nr. 785/1999 um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun af hólmi í kjölfar breytinga á lögum nr. 7/1998, sbr. breytingalög nr. 66/2017, sem tóku gildi 1. júlí 2017. Þótt reglugerð nr. 787/1999 hafi ekki verið breytt til samræmis við framangreinda stefnumörkun er ljóst að ákvæði reglugerðarinnar sem lúta að þynningarsvæði samrýmast ekki 1. mgr. 10. gr. laga nr. 7/1998. Í nefndri 1. mgr. 10. gr. segir að viðmiðunarmörk fyrir losun mengandi efna skuli gilda á losunarstað efnanna við stöðina og í 2. mgr. er tekið fram að Umhverfisstofnun skuli ákvarða viðmiðunarmörk fyrir losun í starfsleyfi í samræmi við ákvæði reglugerðar, sbr. 5. gr. laganna. Henni sé þó heimilt í sérstökum tilvikum að ákvarða vægari viðmiðunarmörk fyrir losun að uppfylltum skilyrðum í reglugerð, sbr. greinda 5. gr.  Ekki er tekið fram í hvaða sérstöku tilvikum heimilt er að ákvarða vægari viðmiðunarmörk, en allt að einu er ljóst að reglugerð nr. 787/1999 inniheldur lágmarksákvæði.

Þau skilyrði eru ein sett í 4. mgr. 6. gr. fyrir framlengingu starfsleyfis að fullnægjandi umsókn um nýtt starfsleyfi hafi verið lögð fram og sé til vinnslu hjá leyfisveitanda. Svo sem greinir í málavaxtalýsingu sótti Rio Tinto um nýtt starfsleyfi 29. apríl 2020 og staðfesti Umhverfisstofnun með tölvupósti 13. október s.á. að  fram væri komin fullnægjandi umsókn til að hefja gerð starfsleyfis. Sama dag óskaði félagið eftir framlengingu á gildandi starfsleyfi, sem var gert með bréfi stofnunarinnar, dags. 15. október 2020, með vísan til greindrar heimildar. Þau lagaskilyrði fyrir framlengingu starfsleyfis að fullnægjandi umsókn um nýtt starfsleyfi hefði verið lögð fram og væri til vinnslu hjá leyfisveitanda voru því uppfyllt að formi til.

Eins og að framan greinir er um að ræða undanþáguheimild sem gert er ráð fyrir að verði aðeins notuð í undantekningartilvikum til þess að bregðast við sérstökum aðstæðum. Auk þess er gert ráð fyrir því að leyfishafi sæki tímanlega um nýtt starfsleyfi og það sé sömuleiðis gefið út tímanlega. Þá hljóta málsmeðferðarreglur stjórnsýsluréttarins að eiga við, eins og almennt  þegar opinber stjórnsýsla á í hlut. Áður hafa verið raktar þær laga- og reglugerðabreytingar sem máli skipta um þynningarsvæði. Við þær breytingar á lagaumhverfinu var ekki kveðið á um hvernig fara skyldi með þau leyfi sem í gildi væru, en í breytingalögunum var hvorki að finna ákvæði til bráðabirgða né áætlun um aðlögunartíma vegna ákvæða gildandi starfsleyfa sem innihéldu ákvæði um þynningarsvæði og losun mengandi efna. Í málavaxtalýsingu eru jafnframt rakin samskipti Umhverfisstofnunar og umhverfis- og auðlindaráðuneytisins vegna breytinganna. Voru stofnuninni veittar leiðbeiningar af ráðuneytisins hálfu með bréfi, dags. 10. júlí 2019, og kemur áætlun stofnunarinnar um að endurskoðun starfsleyfa verði lokið innan þriggja ára fram í bréfi hennar til ráðuneytisins, dags. 2. mars 2020. Umsókn Rio Tinto um starfsleyfi var send Umhverfisstofnun nokkrum vikum síðar, eða 29. apríl s.á., og var staðfest af hálfu stofnunarinnar 15. október s.á. að umsóknin væri fullnægjandi. Að mati úrskurðarnefndarinnar er ljóst að sérstakar aðstæður voru fyrir hendi í máli þessu. Þá eru starfsleyfi álvera sértæk, flókin og tímafrek í vinnslu og sama gildir um mengunarvarnabúnað sem settur er upp í því skyni að takmarka losun mengandi efna. Með hliðsjón af því, og eins og atvikum er hér sérstaklega háttað, verður því að telja að ákvörðun Umhverfisstofnunar um framlengingu leyfis félagsins hafi verið studd efnisrökum.

Í lögum nr. 7/1998 er ákvæði þess efnis að auglýsa skuli tillögur að starfsleyfi, sbr. 3. mgr. 7. gr., og að sama skuli gera ef endurskoðun eða breyting á starfsleyfi leiðir til breytinga á starfsleyfisskilyrðum, sbr. 3. mgr. 6. gr. laganna. Svo átti ekki við í máli þessu, sem eingöngu laut að breyttum gildistíma, og er í lögunum ekki að finna sambærilega skyldu vegna framlengingar starfsleyfis skv. 4. mgr. nefndrar 6. gr. Greind ákvæði um auglýsingu eru hins vegar nátengd meginreglu stjórnsýsluréttar um andmælarétt, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Hefði því átt að gæta þess réttar gagnvart kærendum, sem eiga land sem liggur að hluta innan skilgreinds þynningarsvæðis álvers leyfishafa í Straumsvík. Til hins er þó að líta að hin kærða ákvörðun takmarkaðist við breyttan gildistíma starfsleyfis og er um tímabundna ráðstöfun til bráðabirgða að ræða sem eingöngu er hægt að nýta einu sinni. Þá hefur leyfishafi hagnýtt leyfi sín til álframleiðslu til fjölda ára og væri það verulega íþyngjandi fyrir hann að þurfa að stöðva starfsemi sína þar sem leyfi skorti. Eins og atvikum er hér sérstaklega háttað og að teknu tilliti til eðlis hinnar kærðu ákvörðunar þykir sá annmarki að kærendum hafi ekki verið veittur andmælaréttur því ekki eiga að leiða til ógildingar hennar.

Með hliðsjón af öllu því sem að framan er rakið verður kröfu kærenda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar hafnað.

Úrskurðarorð:

Vísað er frá úrskurðarnefndinni kæru Íslenskra aðalverktaka hf.

Hafnað er kröfu kærenda um að felld verði úr gildi ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 15. október 2020 um að framlengja starfsleyfi Rio Tinto um allt að eitt ár.

mar 31
Love0

128/2020 Þórsstígur

Með

Árið 2021, þriðjudaginn 30. mars, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Þátt tóku Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 128/2020, kæra á afgreiðslu sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps frá 20. maí 2020 á beiðni um leiðréttingu á deiliskipulagi fyrir frístundahúsasvæði í landi Ásgarðs í Grímsnesi.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi, dags. 4. desember 2020, er barst úrskurðarnefndinni 8. s.m., framsendi samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytið úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála kæru eiganda lóðarinnar Þórsstígs 3 í landi Ásgarðs í Grímsnes- og Grafningshreppi, dags. í ágúst 2020 og móttekinni af ráðuneytisins hálfu 7. september s.á., vegna afgreiðslu sveitarfélagsins á kröfu kæranda um leiðréttingu á deiliskipulagi fyrir frístundahúsasvæði í landi Ásgarðs. Gerir kærandi þá kröfu að deiliskipulag umrædds svæðis verði úrskurðað ólögmætt og því verði breytt á þann veg að ágallar þeir er snúi að kæranda verði leiðréttir.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Grímsnes- og Grafningshreppi 8. janúar 2021.

Málavextir: Kærandi mun á árinu 2000 ásamt öðrum aðila hafa keypt lóðina Þórsstíg 3 í landi Ásgarðs í Grímsnes- og Grafningshreppi. Í þinglýstu afsali, dags. 16. apríl 2001, er stærð lóðarinnar tilgreind sem 10.000 m2. Á svæðinu var þá í gildi deiliskipulag frá árinu 1997 fyrir frístundahúsabyggð en í því skipulagi var umrædd lóð tilgreind 8.000 m2 að stærð. Nýtt deiliskipulag fyrir frístundahúsabyggðina tók gildi árið 2005 en afmörkun umræddrar lóðar var ekki í samræmi við afsal vegna hennar. Frá árinu 2012 hefur kærandi ítrekað haft samband við sveitarfélagið til þess að fá deiliskipulagi svæðisins breytt. Með bréfi, dags. 14. apríl 2018, skoraði kærandi á sveitarfélagið að „leiðrétta þessa skipulagsvillu“. Hinn 9. maí 2020 sendi kærandi sveitarstjóra tölvupóst þar sem farið var fram á að „mistökin verði leiðrétt“ ásamt bréfi hans frá 14. apríl 2018 í viðhengi. Á fundi sveitarstjórnar 20. maí 2020 var lagt fram svarbréf lögmanns sveitarfélagsins og það samþykkt samhljóða. Sendi lögmaður sveitarfélagsins svarbréfið til kæranda 22. s.m.

Málsrök kæranda: Kærandi bendir á að í greinargerð deiliskipulags fyrir frístundahúsasvæði í landi Ásgarðs komi fram að í þeim tilvikum þar sem um sé að ræða lóðir í einkaeigu innan skipulagssvæðisins skuli afla skriflegs samþykkis viðkomandi aðila áður en skipulagið hljóti staðfestingu. Ekki hafi verið haft samband við eigendur lóða Þórsstígs 1, 3 og 5 við gerð skipulagsins og því hafi verið gengið á réttindi þeirra. Skorað sé á sveitarfélagið að leiðrétta  skipulagið að þessu leyti.

Málsrök Grímsnes- og Grafningshrepps: Af hálfu sveitarfélagsins er bent á að efni kærunnar sé mjög óljóst. Svo virðist sem kærandi sé að kæra bréf lögmanns sveitarfélagsins frá 22. maí 2020 en þar hafi tölvupósti kæranda frá 9. s.m. verið svarað. Í bréfinu hafi eingöngu verið veittar upplýsingar um skipulag svæðisins en í því hafi ekki falist nein kæranleg ákvörðun. Kæranda hafi verið bent sérstaklega á að hann gæti haft samband við sveitarfélagið ef hann óskaði frekari aðstoðar eða upplýsinga en engin frekari erindi hafi borist frá kæranda. Samkvæmt framangreindu hafi engin kæranleg ákvörðun verið tekin, sbr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, og verði því að vísa kærunni frá nefndinni. Sé því óþarft að fara yfir það að frestir til að leggja fram kæru séu líka löngu liðnir, sbr. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála.

Í greindu bréfi hafi verið farið yfir deiliskipulag jarðarinnar Ásgarðs. Skipulag svæðisins hafi verið unnið af eiganda jarðarinnar samkvæmt heimild í þágildandi skipulags- og byggingarlögum nr. 73/1997. Kæranda hafi verið bent á að sveitarfélagið teldi að seljandi lóðanna bæri sjálfur ábyrgð á því að ekki væri samræmi milli tilgreindrar stærðar í nokkrum afsalsgerningum, þ.m.t. hjá kæranda, og gildandi deiliskipulags. Einnig hafi verið tiltekið að þótt sveitarstjórn hefði samþykkt deiliskipulagstillögu landeigandans á sínum tíma gæti það ekki breytt eignarheimild einstakra lóðareigenda á svæðinu. Úrskurðarnefndin geti ekki tekið ágreining um nefnt ósamræmi til meðferðar. Ágreiningur um eignarréttindi og túlkun samninga heyri ekki undir nefndina heldur eftir atvikum undir dómstóla, eins og nefndin hafi kveðið á um í fyrri úrskurðum sínum.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi ítrekar að skipulagsyfirvöld hafi ekki farið eftir skilmálum gildandi deiliskipulags. Strax og kæranda hafi verið þetta ljóst fyrir um 10 árum hafi hann haft samband við sveitarfélagið og óskað eftir leiðréttingu. Allar beiðnir og ábendingar hafi verið hunsaðar. Sú krafa sé gerð að deiliskipulagið verði dæmt ólöglegt og að eldra skipulag verði áfram í gildi. Til vara sé sú krafa gerð að sveitarfélagið breyti deiliskipulaginu á sinn kostnað þannig að þeir ágallar sem snúi að kæranda verði leiðréttir.

Niðurstaða: Í kærumáli þessu er annars vegar gerð krafa um að deiliskipulag umrædds svæðis verði úrskurðað ólögmætt og hins vegar að því verði breytt á þann veg að ágallar þeir er snúi að kæranda verði leiðréttir.

Deiliskipulag frístundahúsasvæðis í landi Ásgarðs í Grímsnesi var samþykkt í sveitarstjórn Grímsnes- og Grafningshrepps 6. júlí 2005 og birt í B-deild Stjórnartíðinda 19. desember 2006. Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 er kærufrestur einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um ákvörðun sem kæra lýtur að. Sé um að ræða ákvarðanir sem sæta opinberri birtingu telst kærufrestur frá birtingu ákvörðunar. Kæra í máli þessu barst úrskurðarnefndinni með framsendingu frá sveitarstjórnar- og samgöngu­ráðuneytinu, en ráðuneytið móttók kæruna 7. september 2020. Var kærufrestur vegna deiliskipulagsins því löngu liðinn þegar kæran barst. Ber af þeim sökum að vísa þeim hluta kærunnar er lýtur að lögmæti deiliskipulagsins frá úrskurðarnefndinni í samræmi við 2. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, en þar er kveðið á um að kæru skuli ekki sinnt ef meira en ár er liðið frá tilkynningu ákvörðunar þegar kæra berst.

Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er það hlutverk nefndarinnar að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og í ágreinings-málum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Í samræmi við þetta tekur úrskurðarnefndin lögmæti kærðrar ákvörðunar til endurskoðunar en tekur ekki nýja ákvörðun í málinu eða leggur fyrir stjórnvöld að taka tiltekna ákvörðun. Verður því ekki tekin ákvörðun í máli þessu um tilteknar breytingar á skipulagi umrædds svæðis.

Upphaf máls þessa má rekja til erinda kæranda til sveitarfélagsins um að umrætt deiliskipulag verði leiðrétt. Telja verður að beiðni um leiðréttingu deiliskipulags feli í sér beiðni um breytingu þess enda verður deiliskipulag ekki leiðrétt nema með skipulagsbreytingu. Verður því litið svo á að erindi kæranda frá 14. apríl 2018, sem hann ítrekaði með tölvupósti 9. maí 2020, hafi falið í sér beiðni um breytingu deiliskipulags. Á fundi sveitarstjórnar 20. s.m. var sú beiðni afgreidd með því að samþykkja fyrirliggjandi svarbréf lögmanns sveitarfélagsins, en nefnt svarbréf var síðar sent kæranda 22. s.m. Var kærufrestur til úrskurðarnefndarinnar því einnig liðinn vegna afgreiðslu á greindu erindi kæranda þegar kæra barst samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytinu 7. september 2020.

Í 28. gr. stjórnsýslulaga er fjallað um áhrif þess ef kæra berst að liðnum kærufresti. Ber þá samkvæmt 1. mgr. ákvæðisins að vísa kæru frá nema að afsakanlegt verði talið að kæran hafi ekki borist fyrr eða veigamiklar ástæður mæli með því að kæran verði tekin til efnis­meðferðar. Í 2. tl. 2. mgr. 20. gr. sömu laga kemur fram að þegar ákvörðun er tilkynnt skriflega skuli m.a. veita leiðbeiningar um kæruheimild, kærufresti og kæruleið. Í tilkynningu til kæranda, dags. 22. maí 2020, um afgreiðslu erindis hans var hvorki upplýst um kæruheimild né kærufrest. Verður að telja afsakanlegt að kæra í máli þessu hafi borist nefndinni að kærufresti liðnum, sbr. 1. tl. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga, og verður kærumáli þessu því ekki vísað frá á þeim grundvelli.

Í fyrrnefndu svarbréfi lögmanns sveitarfélagsins til kæranda er forsaga skipulags svæðisins rakin og vísað til þess að við gerð nýs deiliskipulags árið 2005 virðist sem þáverandi jarðareigandi hafi ekki unnið með réttar upplýsingar hvað hafi varðað afmörkun seldra lóða miðað við það sem hann hefði áður tilgreint í afsalsgerningum. Kemur þar og fram sú afstaða sveitarstjórnar að jarðareigandi beri sjálfur ábyrgð á því. Loks vísar sveitarstjórnin til þess að um sé að ræða mál sem varði samskipti kæranda og seljandans og að ekki sé á færi sveitarstjórnar að breyta eignarheimild einstaks lóðareiganda á svæðinu.

Sem fyrr greinir verður að túlka erindi kæranda frá 9. maí 2020 sem svo að í því felist beiðni um breytingu deiliskipulags en í deiliskipulagi eru m.a. teknar ákvarðanir um lóðir, lóðanotkun, byggingarreiti og byggðamynstur, þ.m.t. nýtingarhlutfall, auk annarra skipulags­forsendna, sbr. 1. mgr. 37. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Var af hálfu sveitarstjórnar ekki tekin afstaða til erindis kæranda um leiðréttingu eða breytingu deiliskipulagsins með form­legum hætti enda hefur af þess hálfu því verið haldið fram fyrir úrskurðarnefndinni að slík ákvörðun liggi ekki fyrir í málinu. Er því ekki fyrir að fara lokaákvörðun í skilningi 26. gr. stjórnsýslulaga sem borin verður undir úrskurðarnefndina.

Með vísan til þess sem að framan er rakið verður kærumáli þessu vísað frá úrskurðarnefndinni.

Í ljósi þess að umrætt erindi kæranda hefur ekki fengið lögboðna lokaafgreiðslu hjá sveitarfélaginu þykir rétt að vekja athygli á að dragist afgreiðsla sveitarfélagsins á erindi kæranda óhæfilega er slíkur dráttur kæranlegur til úrskurðarnefndarinnar, sbr. 4. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga.

Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.