Árið 2021, föstudaginn 21. maí, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Geir Oddsson auðlindafræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 107/2020, kæra á ákvörðun Matvælastofnunar frá 6. október 2020 um veitingu rekstrarleyfis fyrir kynslóðaskiptu sjókvíaeldi á laxi með 10.000 tonna hámarkslífmassa í Reyðarfirði.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 29. október 2020, er barst nefndinni sama dag, kærir Landssamband veiðifélaga þá ákvörðun Matvælastofnunar frá 6. október 2020 að veita Löxum eignarhaldsfélagi ehf. rekstrarleyfi fyrir kynslóðaskiptu sjókvíaeldi á laxi með 10.000 tonna hámarkslífmassa í Reyðarfirði. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Með bréfi, dags. 6. nóvember 2020, er barst nefndinni sama dag, kæra Náttúruverndarsamtök Íslands, náttúruverndarfélagið Laxinn lifi, Veiðifélag Breiðdæla, Veiðifélag Hofsár og Sunnudalsár, Veiðifélag Selár og Veiðifélag Vesturdalsár fyrrgreinda ákvörðun Matvælastofnunar og er þess krafist að hún verði felld úr gildi. Þar sem kærumálin varða sömu ákvörðun og hagsmunir kærenda þykja ekki standa því í vegi verður greint kærumál, sem er nr. 111/2020, sameinað máli þessu.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Matvælastofnun 30. nóvember 2020 og 20. desember s.á.

Málavextir: Í júlí 2017 gaf Hafrannsóknastofnun út áhættumat vegna mögulegrar erfða­blöndunar milli eldislaxa og náttúrulegra laxastofna á Íslandi. Niðurstaða matsins var m.a. sú að ásættanlegt væri að leyfa allt að 21.000 tonna eldi á frjóum laxi á Austfjörðum og þar af 15.000 tonn í Reyðarfirði og Fáskrúðsfirði til samans. Á árinu 2019 var nafni fyrirtækisins Laxar fiskeldi ehf., sem á þeim tíma hafði leyfi til að framleiða samtals 6.000 tonn af laxi í Reyðarfirði, breytt í Laxar eignarhaldsfélag ehf. og í kjölfarið var dótturfélagið Laxar fiskeldi ehf. stofnað. Hinn 29. desember 2017 lagði félagið fram frummatsskýrslu vegna aukinnar framleiðslu á laxi í firðinum um 10.000 tonn í samræmi við ákvæði laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Frummatsskýrslan var auglýst 15. janúar 2018 í Lögbirtingablaðinu, Fréttablaðinu og Morgunblaðinu og 18. s.m. í staðarblaðinu Dagskránni á Austurlandi. Skýrslan lá frammi til kynningar frá 15. janúar til 26. febrúar 2018 á bókasafninu á Eskifirði, bókasafninu á Reyðarfirði, bæjarskrifstofum Fjarðabyggðar, í Þjóðarbókhlöðunni og hjá Skipulagsstofnun. Frummatsskýrslan var jafnframt aðgengileg á vef Skipulagsstofnunar og hélt framkvæmdaraðili kynningarfund um framkvæmdina og mat á umhverfisáhrifum hennar 25. janúar 2018 í Grunnskóla Reyðarfjarðar. Hinn 13. ágúst 2018 lagði félagið fram matsskýrslu og óskaði eftir áliti Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar. Að höfðu samráði við stofnunina afhenti félagið endanlega matsskýrslu 29. október s.á. þar sem gert var ráð fyrir því að ala 10.000 tonn af laxi á ári í sjókvíum í Reyðarfirði. Álit Skipulagsstofnunar lá fyrir 4. janúar 2019, að fengnum umsögnum Fjarðabyggðar, Ferðamálastofu, Fiskistofu, Hafrannsóknastofnunar, Matvælastofnunar, Minjastofnunar, Samgöngustofu, Umhverfis­stofnunar og Náttúrufræðistofnunar Íslands.

Í niðurstöðukafla álits Skipulagsstofnunar kemur fram að í samræmi við 11. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum og 26. gr. reglugerðar um sama efni hafi stofnunin farið yfir matsskýrslu Laxa fiskeldis sem lögð hafi verið fram samkvæmt 10. gr. sömu laga. Telji stofnunin að matsskýrslan uppfylli skilyrði laga og reglugerðar um mat á umhverfisáhrifum og að umhverfisáhrifum hafi verið lýst á fullnægjandi hátt. Jafnframt er tekið fram að stofnunin telji „að helstu neikvæðu áhrif fyrirhugaðrar framleiðsluaukningar í sjókvíaeldi Laxa fiskeldis í Reyðarfirði felist í áhrifum á botndýralíf, aukinni hættu á að fisksjúkdómar og laxalús berist í villta laxfiska og áhrifum á villta laxastofna vegna erfðablöndunar. Þá telur Skipulagsstofnun að fyrirhuguð eldisaukning komi til með að hafa neikvæð samlegðaráhrif með öðru, núverandi og fyrirhuguðu, eldi á Austfjörðum á villta laxfiska með tilliti til erfðablöndunar og á landslag og ásýnd.“ Lagði stofnunin til að við leyfisveitingar yrðu sett nánar tilgreind skilyrði sem vörðuðu vöktun, viðmið, mælingar, mótvægisaðgerðir o.fl. vegna áhrifa framkvæmdarinnar á ástand sjávar, botndýralíf, erfðablöndun, sjúkdóma, laxalús og fuglalíf. Meðal þeirra skilyrða sem stofnunin taldi að kveða þyrfti á um í rekstrarleyfi væru skilyrði um að ekki yrðu sett út seiði undir 200 g að þyngd og að ný seiði yrðu ekki sett í netapoka með stærri möskva en 18 mm legg.

Hinn 21. janúar 2019 lagði leyfishafi fram greinargerð til Matvælastofnunar vegna umsóknar um rekstrarleyfi til aukinnar framleiðslu á frjóum laxi í Reyðarfirði um 10.000 tonn. Var í greinargerðinni óskað eftir því að leyfið yrði afgreitt í tveimur hlutum með þeim hætti að fyrst kæmi til skoðunar og afgreiðslu rekstrarleyfi fyrir viðbótarframleiðslu á 3.000 tonnum af laxi í firðinum, þ.e. það eldismagn af frjóum laxi sem rúmaðist innan áhættumats Hafrannsóknastofnunar. Því næst kæmi til skoðunar viðbótarframleiðsla á 7.000 tonnum af laxi. Tillaga að rekstrarleyfi fyrir kynslóðaskiptu sjókvíaeldi á laxi með 3.000 tonna hámarkslífmassa var auglýst á vef Matvælastofnunar 6. apríl 2020 og frestur til að skila inn athugasemdum veittur til 4. maí s.á. Í maí 2020 gerði Hafrannsóknastofnun, í samræmi við 6. gr. a í lögum nr. 71/2008 um fiskeldi, tillögu til sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra um nýtt áhættumat erfðablöndunar og var hún staðfest af ráðherra 5. júní s.á. Niðurstaða matsins var m.a. sú að ásættanlegt væri að hámarkslífmassi af frjóum laxi í Reyðarfirði yrði 16.000 tonn. Hinn 16. júní 2020 veitti Matvælastofnun leyfishafa rekstrarleyfi fyrir kynslóðaskiptu sjókvíaeldi á laxi með 3.000 tonna hámarkslífmassa. Var í leyfinu kveðið á um að við útsetningu frjórra seiða og þar til fiskur væri orðinn að meðaltali yfir eitt kíló skyldi möskvastærð í kvíum vera að hámarki 18 mm og að frjó seiði skyldu vera yfir 56 g að þyngd. Stofnunin auglýsti tillögu að nýju rekstrarleyfi fyrir kynslóðaskiptu sjókvíaeldi á laxi með 10.000 tonna hámarkslífmassa á vef sínum 2. júlí 2020. Frestur til að koma að athugasemdum var veittur til 4. ágúst s.á. og bárust athugasemdir frá hluta kærenda á auglýsingartíma tillögunnar. Í samræmi við auglýsta tillögu var hið kærða rekstrarleyfi svo gefið út 6. október s.á. og féll þá leyfið frá 16. júní 2020 niður. Leyfið var svo framselt 28. október 2020 frá Löxum eignarhaldsfélagi ehf. til Laxa fiskeldis ehf., dótturfélags fyrrnefnda félagsins og leyfishafa í þessu máli.

Málsrök kærenda: Kærendur byggja á því að verulegir annmarkar hafi verið á meðferð og afgreiðslu umsóknar um hið kærða rekstrarleyfi. Frummatsskýrslu framkvæmdarinnar hafi verið skilað til Skipulagsstofnunar 29. desember 2017. Í samræmi við ákvæði II til bráðabirgða við lög nr. 71/2008 um fiskeldi hafi meðferð og afgreiðsla málsins farið eftir ákvæðum þeirra laga, eins og þau hafi hljóðað fyrir þær breytingar sem gerðar hafi verið á lögunum með breytingalögum nr. 101/2019. Matvælastofnun hafi vísað til þess í greinargerð með rekstrarleyfinu að núgildandi ákvæði laga um fiskeldi ættu „að öðru leyti við um tilvonandi leyfi, þ.m.t. efnislegt innihald þeirra.“ Þær breytingar sem gerðar hafi verið á lögum nr. 71/2008 með nefndum breytingalögum hafi hins vegar ekki einvörðungu lotið að málsmeðferð Matvælastofnunar heldur jafnframt og ekki síður að efnisreglum. Skýrt hafi komið fram í umræðum á Alþingi, um þá breytingartillögu við frumvarp sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra sem orðið hafi að umræddu ákvæði laganna, að lagaskilin eigi við um öll ákvæði laganna. Matvælastofnun hafi því borið að byggja bæði málsmeðferð sína og efni hins kærða leyfis á ákvæðum laga nr. 71/2008, eins og þau hafi hljóðað fyrir gildistöku breytingalaga nr. 101/2019, sbr. einnig ákvæði reglugerðar nr. 1170/2015 um fiskeldi. Samkvæmt 10. gr. laganna, eins og ákvæðið hafi hljóðað fyrir gildstöku breytingalaganna, vanti því ýmislegt í rekstrarleyfið, t.d. ákvæði um leyfilegt framleiðslumagn, um varúðarráðstafanir til að koma í veg fyrir að fiskar sleppi og um skyldu til notkunar erfðavísa. Að því virtu sé hin kærða ákvörðun reist á röngum lagagrundvelli og þegar af þeirri ástæðu sé óhjákvæmilegt að fella hana úr gildi.

Í samræmi við 1. mgr. 1. gr. laga nr. 71/2008 beri Matvælastofnun við útgáfu leyfis til starfrækslu fiskeldisstöðva að taka tillit til verndunar villtra nytjastofna og hagsmuna þeirra sem nýti slíka stofna. Samkvæmt 2. mgr. 1. gr. laganna beri stofnuninni við framkvæmd laganna ávallt að gæta þess að sem minnst röskun verði á vistkerfi villtra fiskstofna og að sjálfbærri nýtingu þeirra sé ekki stefnt í hættu. Í lögskýringargögnum að baki þessu ákvæði sé vísað til þess að þegar ekki fari saman annars vegar hagsmunir þeirra sem eigi veiðirétt samkvæmt lax- og silungsveiðilögum og hins vegar hagsmunir þeirra sem fjallað sé sérstaklega um í frumvarpinu skuli hagsmunir hinna síðarnefndu víkja. Þessa pólitísku stefnumörkun hafi Matvælastofnun borið að hafa að leiðarljósi við meðferð málsins. Í greinargerð leyfisins komi fram sú afstaða stofnunarinnar að tekin hafi verið pólitísk ákvörðun um að leyfa fiskeldi hér á landi og að tekið hafi verið tillit til sjónarmiða um að takmarka áhættu af slíku eldi í lögum. Þessi afstaða gefi til kynna að stofnunin átti sig ekki á því hlutverki sínu samkvæmt lögum nr. 71/2008 að vega og meta andstæða hagsmuni leyfisumsækjanda annars vegar og hagsmuni annarra sem njóti verndar samkvæmt lögunum hins vegar. Fyrir liggi í málinu sérfræðileg niðurstaða Skipulagsstofnunar þess efnis að fyrirhuguð framkvæmd hafi í för með sér verulega neikvæð áhrif á villta laxastofna á svæðinu. Þessu mati hafi ekki verið hnekkt en það sé í samræmi við mat Hafrannsóknarstofnunar og mikinn og sífellt aukinn fjölda vísindarannsókna sem sýni fram á orsakatengsl fiskeldis í opnum sjókvíum og neikvæðra áhrifa á villta laxastofna.

Skipulagsstofnun telji að áhrif fyrirhugaðs eldis í Reyðarfirði á villta laxastofna verði verulega neikvæð. Hafrannsóknastofnun sé sama sinnis og taki sérstaklega fram að hinn sérstaki laxastofn í Breiðdalsá sé í sérstakri hættu. Sá stofn sé sérlega mikilvægur þar sem hann sé stærsti laxastofninn á svæðinu. Þröskuldsgildi áhættumats erfðablöndunar frá 2017 hafi verið reiknað rétt undir 4% fyrir Breiðdalsá, sem talið hafi verið hámark ásættanlegrar innblöndunar. Þá hafi verið gert ráð fyrir að hámarki 7.500 tonna laxeldi í Reyðarfirði, þ.e. helmingi af 15.000 tonnum fyrir Fáskrúðsfjörð og Reyðarfjörð sameiginlega. Verði heimilað 16.000 tonna laxeldi í Reyðarfirði hljóti þröskuldsgildi hins náttúrulega laxastofns Breiðdalsár að tvöfaldast að lágmarki. Breiðdalsá sé því í óásættanlegri hættu og í mestri hættu allra laxveiðiáa vegna eldisfyrirætlananna í Reyðafirði, enda sé áin aðeins í um 30 km fjarlægð frá fyrirhuguðu eldi í Reyðarfirði. Samrýmist þetta ekki ákvæði 1. gr. fiskeldislaga nr. 71/2008 og varði ógildingu fyrirhugaðs rekstrarleyfis fyrir 10.000 tonna viðbót í Reyðarfirði.

Lögð sé áhersla á að það geti ekki samrýmst ákvæðum laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, sbr. tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2011/92/ESB, að upplýsingar um veruleg neikvæð umhverfisáhrif séu virtar að vettugi við veitingu rekstrarleyfis auk þess sem hvorki sé lagt forsvaranlegt mat á slíkar upplýsingar né tekin rökstudd afstaða til þeirra af hálfu leyfisveitanda. Samkvæmt framansögðu sé óhjákvæmilegt að hið kærða leyfi verði fellt úr gildi og lagt fyrir Matvælastofnun að leggja fullnægjandi mat á þá hagsmuni sem fyrir liggi að muni skerðast með því eldi sem hið kærða rekstrarleyfi heimili.

Í matsskýrslu leyfishafa komi fram að notuð verði stór eldisseiði, að lágmarki 200 g, og kvíar með litla möskva, að lágmarki 18 mm legg. Í áliti Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum segi að komi til leyfisveitinga telji stofnunin að rekstrarleyfi þurfi að kveða á um skilyrði um að ekki verði sett út seiði undir 200 g að þyngd og að ný seiði verði ekki sett í netpoka með stærri möskva en 18 mm legg. Í rekstrarleyfinu segi hins vegar að frjó seiði sem sett séu út í kvíar skuli vera yfir 56 g. Þetta ákvæði, sem Matvælastofnun virðist taka upp að eigin frumkvæði, sé ekki í samræmi við lýsingu framkvæmdarinnar og því ólögmætt. Í greinargerð með rekstrarleyfinu hafi verið fjallað um athugasemdir kærenda varðandi tilgreinda lágmarksseiðastærð en þrátt fyrir það hafi engin skýring verið gefin á rangri stærð.

Þar sem rekstrarleyfið miði við 56 g en ekki 200 g seiði hafi ekkert raunverulegt mat á umhverfisáhrifum farið fram vegna þeirrar framkvæmdar sem leyfi hafi verið veitt fyrir. Í matsskýrslu framkvæmdaraðila hafi verið fjallað um stærri seiði sem mótvægisaðgerðir. Þannig hafi verið vísað til þess að stærri seiði hindri seiðaleka. Smáseiði hafi meiri lífslíkur og taki jafnframt upp atferli villtra laxa. Stærð seiða sé algjört grundvallaratriði sem ráði miklu um það hvaða umhverfisáhrif verði af eldinu. Óvíst sé hver niðurstaða matsins hefði orðið ef miðað hefði verið við 56 g seiði.

Í 2. mgr. 13. gr. laga nr. 106/2000 segi að við ákvörðun um útgáfu leyfis til framkvæmdar samkvæmt flokki A skuli leyfisveitandi kynna sér matsskýrslu framkvæmdaraðila og leggja álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum henni til grundvallar. Umrætt rekstrarleyfi falli í flokk B samkvæmt lögunum en í 5. mgr. 13. gr. sé fjallað um slíkar leyfisveitingar. Þar segi að ef slík framkvæmd sé háð mati á umhverfisáhrifum fari um málsmeðferðina samkvæmt 2. mgr. Liggi þannig fyrir að leyfisveitanda hafi borið að leggja álit Skipulagsstofnunar til grundvallar. Efnislega samhljóða ákvæði sé að finna í 2. mgr. 9. gr. laga nr. 71/2008. Að endingu segi í 3. mgr. 13. gr. laga nr. 106/2000 og 2. mgr. 9. gr. laga um fiskeldi að ef leyfisveitandi víki frá áliti Skipulagsstofnunar beri honum að rökstyðja það sérstaklega. Rekstrarleyfið hafi vikið frá áliti Skipulagsstofnunar en það hafi ekki verið rökstutt sérstaklega í leyfinu.

Málsrök Matvælastofnunar: Af hálfu Matvælastofnunar er bent á að útgáfa hins kærða rekstrarleyfis hafi verið í samræmi við ákvæði II til bráðabirgða í lögum nr. 71/2008 um fiskeldi, sbr. b-lið 24. gr. breytingalaga nr. 101/2019. Meðferð og afgreiðsla umsóknar leyfishafa hafi verið í samræmi við 4. gr. a og 9. gr. laganna, eins og þau ákvæði hafi hljóðað áður en þeim hafi verið breytt með lögum nr. 101/2019. Hins vegar séu þau skilyrði og þær skyldur sem fyrirtækið þurfi að uppfylla við starfsemi eldisins, sem og efnisákvæði rekstrarleyfisins, byggð á ákvæðum laganna eins og þeim hafi verið breytt með nefndum breytingalögum. Ljóst sé af tilgangi bráðabirgðaákvæðisins og lögskýringargögnum að ákvæðinu hafi verið ætlað ákveðið og skilgreint hlutverk, þ.e. að kveða á um að um úthlutun eldissvæða og meðferð umsókna færi samkvæmt ákvæðum eldri laga hjá þeim aðilum sem hefðu lagt fram umsóknir um rekstrarleyfi eða verið komnir langt í mati á umhverfisáhrifum hjá Skipulagsstofnun. Rekstrarleyfið hafi því bæði verið í samræmi við bráðabirgðaákvæðið og þá meginreglu um lagaskil á sviði stjórnsýsluréttar að nýjum lögum verði beitt frá og með gildistöku þeirra í sérhverju máli sem sé ólokið nema lögin kveði á annan veg. Svo að nýja löggjöfin nái markmiði sínu þurfi efnislegar reglur að öðlast gildi sem fyrst. Sjónarmið að baki þeirri reglu séu byggð á nauðsyn þess að halda uppi lagaeiningu og samræmi í lagaframkvæmd og jafnrétti aðila.

Þrátt fyrir umrætt bráðabirgðaákvæði hafi Matvælastofnun auglýst tillögu að rekstrarleyfi og birt það opinberlega með þeim hætti sem kveðið sé á um í breytingalögum nr. 101/2019, sem og að notast við áhættumat Hafrannsóknastofnunar. Fyrir því hafi verið málefnaleg sjónarmið auk þess sem halda verði því til haga að kærendur hafi hvorki orðið fyrir tjóni né muni bera skaða af því að stofnunin hafi tekið mið af ákvæðum laga nr. 101/2019 varðandi efni hins kærða rekstrarleyfis.

Þrátt fyrir að fiskeldi geti haft í för með sér ákveðna áhættu hafi verið tekin sú pólitíska ákvörðun að leyfa fiskeldi í sjó hérlendis. Jafnframt hafi í löggjöf verið tekið tillit til sjónarmiða um að takmarka þá áhættu sem kunni að stafa af fiskeldi. Í 2. mgr. 1. gr. laga nr. 71/2008 sé sérstaklega kveðið á um að við framkvæmd laganna skuli þess ávallt gætt að sem minnst röskun verði á vistkerfi villtra fiskstofna og að sjálfbærri nýtingu þeirra sé ekki stefnt í hættu. Þá hafi stjórnvöld á grundvelli áhættu af fiskeldi friðað tiltekin svæði sem séu í nágrenni mikilvægra svæða til að vernda villta stofna laxfiska, sbr. auglýsingu nr. 460/2004 um friðunarsvæði þar sem eldi laxfiska (fam. salmonidae) í sjókvíum er óheimilt. Vestfirðir og Austurland falli utan þessara friðunarsvæða. Ekki hafi skort á vísindalega þekkingu um áhrif framkvæmdarinnar og því verið hægt að taka ákvörðun um útgáfu leyfisins. Matvælastofnun hafi lagt mat á hugsanleg áhrif á villta nytjastofna og hagsmuni þeirra sem þá nýti. Framkvæmdin hafi farið í gegnum mat á umhverfisáhrifum og fyrir liggi bæði burðarþolsmat fyrir Reyðarfjörð og áhættumat vegna erfðablöndunar sem lagt hafi verið til grundvallar við ákvörðun um útgáfu leyfisins. Stofnunin hafi jafnframt leitað umsagna í samræmi við 7. gr. laga nr. 71/2008 og upplýsinga hjá Hafrannsóknastofnun, sbr. 18. gr. reglugerðar nr. 540/2020 um fiskeldi. Þá liggi fyrir afstaða Matvælastofnunar til sjúkdómatengdra þátta sem kunni að fylgja starfseminni.

Álit Skipulagsstofnunar um að eldið muni hafa verulega neikvæð áhrif sé byggt á forsendum sem hafi tekið breytingum og verði að skoða málsástæður kærenda með hliðsjón af því. Stofnunin hafi í áliti sínu tekið mið af áhættumati eins og það hafi verið á þeim tíma. Hafi stofnunin bent á að áætlanir leyfishafa gerðu ráð fyrir meira eldi en talið væri ásættanlegt í áhættumati og með tillit til matsins teldi hún líkur á að áhrif fyrirhugaðs eldis á villta laxastofna yrðu verulega neikvæð. Álit stofnunarinnar hafi verið málefnalegt og í samræmi við bestu fáanlegar upplýsingar á þeim tíma. Hún taki hins vegar fram í álitinu að áhættumatið geti tekið breytingum komi fram nýjar upplýsingar sem gefi tilefni til þess. Frá þeim tíma sem álitið hafi verið skrifað hafi nýtt áhættumat Hafrannsóknastofnunar verið staðfest 3. júní 2020 með auglýsingu nr. 562/2020. Samkvæmt því sé hámarkslífmassi af frjóum laxi á Austfjörðum nú 42.000 tonn, þar af 16.000 tonn í Reyðarfirði, en 18.000 tonn ef notuð séu 400 g útsett seiði, og 12.000 tonn í Fáskrúðsfirði. Framangreint magn byggi á þröskuldsgildi ásættanlegs innstreymis eldislaxa í náttúrulegar laxveiðiár, eða 4%. Matvælastofnun hafi lagt nýja áhættumatið til grundvallar við útgáfu rekstrarleyfisins og sé hámarkslífmassi samkvæmt rekstrarleyfinu í samræmi við mat Hafrannsóknastofnunar. Þrátt fyrir að áhættumat Hafrannsóknastofnunar hafi ekki verið lögfest fyrr en með breytingalögum nr. 101/2019 þá hafi Matvælastofnun allt frá því að áhættumat hafi fyrst verið birt í júlí 2017 lagt það til grundvallar við leyfisveitingar.

Fyrirætlanir leyfishafa við mat á umhverfisáhrifum hafi gengið út frá 16.000 tonna eldi í Reyðarfirði, þ.e. 10.000 tonna aukningu við þau 6.000 tonn sem félaginu hafi verið leyft að ala samkvæmt rekstrarleyfi sem gefið hafi verið út árið 2012. Skipulagsstofnun hafi lagt til, ef til leyfisveitingar kæmi, að sett yrðu skilyrði í rekstrarleyfi um að ekki yrðu sett út seiði undir 200 g og að ný seiði yrðu ekki sett í netapoka með stærri möskva en 18 mm legg. Sem fyrr segi hafi Hafrannsóknastofnun gefið út nýtt áhættumat eftir að álit Skipulagsstofnunar hafi legið fyrir en þar hafi verið talið ásættanlegt að auka magnið í Reyðarfirði í 16.000 tonn. Eldið sem rekstrarleyfið heimili sé innan áhættumatsins. Álit Skipulagsstofnunar sé ekki bindandi og hafi Matvælastofnun talið rétt að víkja frá því varðandi lágmarksstærð seiða og setja önnur skilyrði í rekstrarleyfið með hliðsjón af sjónarmiðum sem nánar verði rakin. Í greinargerð með leyfinu sé þessi afstaða stofnunarinnar einnig kynnt og rökstudd.

Í áhættumati Hafrannsóknastofnunar frá því í júlí 2017 hafi verið kynnt gagnvirkt áhættumatslíkan í þeim tilgangi að gefa rétta mynd af fjölda strokufiska sem gætu tekið þátt í klaki í hverri á. Fram komi í matinu að ef fjöldi strokufiska fari yfir þröskuldsmörk á hverju ári sé hætta á því að erfðablöndun safnist upp með tímanum og hafi áhrif á stofngerð náttúrulegra stofna. Líkanið hafi gert ráð fyrir litlum áhrifum á laxveiðiár landsins fyrir utan fjórar ár, þar af eina á Austurlandi, þ.e. Breiðdalsá. Af þeirri ástæðu hafi komið fram í matskýrslunni að lagt væri til að eldi yrði ekki aukið í Berufirði og að ekki yrði leyft eldi í Stöðvarfirði vegna nálægðar við Breiðdalsá. Hafrannsóknastofnun hafi lagt til mótvægisaðgerðir til að sporna við erfðablöndun, m.a. þá að nota stór gönguseiði í meira mæli en gert hefði verið.

Nýtt áhættumat stofnunarinnar hafi, sem fyrr segi, verið staðfest 3. júní 2020 með auglýsingu nr. 562/2020. Í auglýsingunni séu tilgreindar beinar mótvægisaðgerðir, þ.m.t. um lágmarksstærð seiða, en þar segi: „Tekin er upp tillaga SFS að grunnverklagi fiskeldisfyrirtækja („Seiði verði alin til að vera stærri við útsetningu í sjókvíar. Lágmarksþyngd einstakra seiða verði 45 g; smærri seiði verði fjarlægð við bólusetningu. Möskvastærð í sjókvíum verði í samræmi við stærð útsetningarseiða til að koma í veg fyrir seiðasmug, sbr. meðfylgjandi töflu úr norskri rannsókn.“).“ Stærðardreifing seiða sé þekkt og lágmarksstærð sérhvers seiðis verði aldrei undir 60 g. Þá séu tilteknar aðrar beinar mótvægisaðgerðir sem séu til þess fallnar að minnka áhættuna, þ.m.t. notkun á geldfiski, framleiðsla á afkvæmalausum fiski með stýringu á genatjáningu, aðrar erfðaaðferðir til að aðgreina eldfisk frá náttúrulegum laxi og útsetning seiða.

Þær forsendur sem notast sé við í áhættumati Hafrannsóknastofnunar séu sambærilegar við tilmæli sem stofnunin hafi beint til Matvælastofnunar og Umhverfisstofnunar í bréfi frá 2. júlí 2018. Þar hafi verið lagt til að stofnanirnar settu eftirfarandi viðbótarskilyrði í rekstrar- og starfsleyfi til að draga úr áhættu á erfðablöndun villtra laxastofna. Í fyrsta lagi að möskvastærð við útsetningu seiða í sjókvíaeldi yrði að hámarki 18 mm og að útsetning seiða undir 56 g væri óheimil. Í öðru lagi að sett yrðu skilyrði um að við eldi á laxi í sjókvíum yrði skylt að notast við ljósastýringu á ákveðnu tímabili sem myndi seinka kynþroska. Síðan þá hafi Matvælastofnun sett skilyrði um 56 g lágmarksstærð á útsettum seiðum, ljósastýringu og möskvastærð í rekstrarleyfi sem gefin hafi verið út vegna sjókvíaeldis á frjóum laxi. Þá sé í áhættumatinu ekkert kveðið á um skilyrði eða mótvægisaðgerðir þess efnis að lágmarksstærð á útsettum seiðum skuli vera 200 g. Þvert á móti sé tekið fram að „grunnverklag SFS verði tilgreint í leyfisveitingum, samanber 1. tölulið beinna mótvægisaðgerða rekstraraðila.“ Það sé því ekki efnisleg ástæða út frá áhættumatinu til að binda leyfið við að seiði séu að lágmarki 200 g.

Á grundvelli fyrirliggjandi gagna, breytinga á áhættumati frá því að álit Skipulagsstofnunar hafi verið lagt fram og tilmæla Hafrannsóknastofnunar hafi Matvælastofnun gefið út hið kærða rekstrarleyfi og sett skilyrði um lágmarksstærð útsettra seiða. Að mati stofnunarinnar uppfylli þau skilyrði ákvæði laga nr. 71/2008, þ.m.t. það markmið laganna að koma í veg fyrir hugsanleg spjöll á villtum nytjastofnum og lífríki þeirra og tryggja hagsmuni þeirra sem nýti slíka stofna.

Leyfishafi hafi 29. desember 2017 lagt fram frummatsskýrslu vegna aukinnar framleiðslu á frjóum laxi í Reyðarfirði um 10.000 tonn. Síðar hafi félagið lagt fram matsskýrslu um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar þar sem fyrirhugaðri framkvæmd hafi verið lýst. Gögn málsins sýni fram á að framkvæmdin sem lýst sé í matsskýrslunni og lögð hafi verið fyrir Skipulagsstofnun sé sú sama og rekstrarleyfi Matvælastofnunar kveði á um og heimili, þ.e. sjókvíaeldi á frjóum laxi með hámarksframleiðslu fyrir 10.000 tonn í Reyðarfirði. Þrátt fyrir að Matvælastofnun hafi ákveðið að víkja frá niðurstöðu Skipulagsstofnunar um lágmarksstærð seiða sé ekki hægt að draga þá ályktun að ekkert mat á umhverfisáhrifum hafi farið fram. Málefnaleg sjónarmið hafi verið til staðar til að víkja frá niðurstöðum í áliti Skipulagsstofnunar.

Af gögnum málsins megi sjá að leyfishafi hafi gert athugasemdir við þágildandi áhættumat og eftir sem áður byggt áætlanir sínar á 10.000 tonna aukningu og gert ráð fyrir því að nota mótvægisaðgerðir um lágmarksstærð seiða, ljósastýringu og möskvastærðir. Í matsskýrslu hafi komið fram að verulegu máli skipti við túlkun fyrstu niðurstaðna úr áhættumati Hafrannsóknastofnunar að þar sé gengið út frá því að engum mótvægisaðgerðum sé til að dreifa, en að þær aðgerðir sem myndu hafa afgerandi áhrif á niðurstöðu matsins væru t.d. að sett yrðu út seiði sem ekki væru undir 200 g, notast yrði við ljósastýringu og að notaðar yrðu nætur með minni möskvastærð við útsetningu seiða.

Áréttað sé að álit Skipulagsstofnunar sé ekki bindandi fyrir Matvælastofnun. Í samræmi við 13. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum hafi Matvælastofnun kynnt sér matsskýrslu leyfishafa, rekstrarleyfisumsókn ásamt fylgigögnum, álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum auk annarra gagna sem legið hafi fyrir við afgreiðslu málsins. Afstaða Matvælastofnunar hafi verið tekin saman og rökstudd í greinargerð með rekstrarleyfinu.

Athugasemdir leyfishafa: Af hálfu leyfishafa er bent á að hvorki orðalag bráðabirgðaákvæðis II né lögskýringargögn gefi tilefni til þeirrar túlkunar að efni rekstrarleyfisins hafi átt að taka mið af lögum nr. 71/2008 um fiskeldi, eins og þau hafi verið fyrir gildistöku breytingalaga nr. 101/2019. Samkvæmt orðanna hljóðan skuli meðferð og afgreiðsla umsókna fara eftir eldri ákvæðum laganna. Meginreglan um lagaskil á sviði stjórnsýsluréttar sé sú að nýjum lögum verði almennt beitt frá og með gildistöku þeirra í stjórnsýslumáli sem ólokið sé nema lög kveði á um annað. Umrætt bráðabirgðaákvæði feli í sér undantekningu frá þessari meginreglu og með vísan til viðurkenndra lögskýringarsjónarmiða að íslenskum rétti sé þar af leiðandi ekki ástæða til að túlka umrætt undanþáguákvæði rýmra en orðalag þess gefi tilefni til. Sé einnig litið til samhengis innan sama lagabálks þá hafi ákvæði 4. gr. a í lögum nr. 71/2008, eins og það hafi verið fyrir gildistöku nefndra breytingalaga, heitið „móttaka og afgreiðsla umsókna“ en ákvæði 9. gr. laganna hafi heitið „málsmeðferð umsóknar“. Í 10. gr. hafi hins vegar verið fjallað um efni og útgáfu rekstrarleyfis. Tilvísun til þess að „um meðferð og afgreiðslu umsókna“ um rekstrarleyfi færi eftir eldri ákvæðum laganna hafi því augljóslega falið í sér tilvísun til 4. gr. a og 9. gr. laganna en ekki 10. gr.

Lögskýringargögn og málsmeðferð þess frumvarps sem síðar hafi orðið að lögum nr. 101/2019 gefi heldur ekki til kynna að ætlun löggjafans hafi verið önnur en að tilteknar umsóknir, sem komnar væru ákveðið langt í umsóknarferlinu, skyldu falla undir bráðabirgðaákvæðið og því ekki afgreiddar á grundvelli útboðs. Í stjórnarfrumvarpinu hafi í bráðabirgðaákvæðinu upphaflega verið kveðið á um að umsóknum um rekstrarleyfi fyrir sjókvíaeldi á hafsvæðum sem hafi verið metin til burðarþols skyldi ekki úthlutað skv. 4. gr. laganna, en að öðru leyti giltu ákvæði laganna um þær umsóknir og rekstrarleyfi útgefin samkvæmt þeim. Í athugasemdum með frumvarpi því sem hafi orðið að lögum nr. 101/2019 segi að ákvæðið þýði að þessi eldissvæði séu ekki auglýst opinberlega og þeim ekki úthlutað. Þá hafi meirihluti atvinnuveganefndar lagt til breytingartillögu, en sú breyting hafi einungis snúið að því hvaða umsóknir skyldu falla undir ákvæðið.

Matvælastofnun sé skylt að gefa út rekstrarleyfi telji stofnunin að umsókn fullnægi skilyrðum laga nr. 71/2008. Um þau skilyrði sé kveðið á um í 8. gr., eins og það ákvæði hafi verið fyrir gildistöku breytingalaga nr. 101/2019. Stofnunin hafi ekki svigrúm til að hafna umsókn um rekstrarleyfi á grundvelli þeirra óljósu almennu sjónarmiða sem kærendur vísi einungis til. Markmiðsákvæði laganna endurspeglist hins vegar í öðrum ákvæðum þeirra og reglugerð nr. 540/2020 um fiskeldi og geti í samræmi við viðurkennd lögskýringarsjónarmið haft þýðingu við túlkun á ákvæðum laga, en þau ákvæði geri ríkar kröfur til rekstrarleyfishafa. Gildandi reglugerð um fiskeldi og eldri reglugerð geri kröfu um 5 km fjarlægð fiskeldis frá laxveiðiám með villta stofna. Sambærilegt ákvæði hafi áður verið í 4. gr. reglugerðar nr. 105/2000 um flutning og sleppingar laxfiska og varnir gegn fisksjúkdómum og blöndun laxastofna. Með þessu sé tekin afstaða til þess hvaða fjarlægð sé ásættanleg m.t.t. hættu á blöndun eldisfiska við laxastofna. Til þessa atriðis hafi Matvælastofnun tekið sérstakt tillit við meðferð umsóknar hins kærða leyfis og m.a. leitað álits Hafrannsóknastofnunar. Í bréfi til Matvælastofnunar frá 16. júní 2020 hafi Hafrannsóknastofnun mælt með að gerðar yrðu frekari rannsóknir á útbreiðslu og skyldleika stofna laxfiska á eldissvæðum til að undirbyggja enn frekar ákvarðanir samkvæmt reglugerð nr. 540/2020, en stofnunin teldi áformuð eldissvæði í Reyðarfirði vera utan 5 km frá ám í Eskifirði og Reyðarfirði með villta stofna laxfiska og sjálfbæra nýtingu. Einnig megi vísa til dóms Hæstaréttar í máli nr. 1/2020 þar sem krafist hafði verið ógildingar á 6.000 tonna framleiðslu á laxi í sjókvíum í Reyðarfirði. Í dóminum komi fram að sjóleiðin frá fiskeldi félagsins í Reyðarfirði að ósum Hofsár, Sunnudalsár, Selár og Vesturdalsár séu tæpir 170 km í norður en sjóleiðin að ósi Breiðdalsár sé um 50 km í suður. Þegar litið hafi verið til þess hversu langt laxveiðiár þær sem um ræði í málinu væru frá sjókvíaeldinu miðað við ákvæði reglugerðar nr. 105/2000 hafi Hæstiréttur talið að veiðifélögin teldust ekki hafa lögvarða hagsmuni af úrlausn málsins á þeim grunni. Í dómi Hæstaréttar endurspeglist sú rökræna afstaða að almennt markmiðsákvæði 1. gr. laga nr. 71/2008 breyti engu þegar lög og reglugerðir með fullnægjandi lagastoð hafi tekið beina afstöðu til álitaefnis, s.s. um fjarlægð milli eldis og veiðiáa.

Í niðurstöðukafla álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum hafi sérstaklega verið tekið fram að stofnunin teldi að leggja bæri áhættumat Hafrannsóknastofnunar til grundvallar við mat á umhverfisáhrifum og leyfisveitingar vegna sjókvíaeldis á frjóum laxi. Á Matvælastofnun hvíli nú skylda til að taka tillit til áhættumats Hafrannsóknastofnunar við útgáfu leyfa, sbr. 3. mgr. 9. gr. laga nr. 71/2008. Þrátt fyrir að ákvæðið eigi ekki við um afgreiðslu hins kærða leyfis, sbr. bráðabirgðaákvæði II við lög um fiskeldi, hafi það verið afstaða Matvælastofnunar, Umhverfisstofnunar og greinilega Skipulagsstofnunar, að leggja áhættumat Hafrannsóknastofnunar, eins og það sé hverju sinni, til grundvallar við mat á umhverfisáhrifum og afgreiðslu umsókna um leyfi vegna sjókvíaeldis á laxi. Í áhættumati Hafrannsóknastofnunar frá 14. júlí 2017 hafi í umfjöllun um mögulegar mótvægisaðgerðir komið fram að útsetning stórseiða myndi minnka líkur á snemmbúnu stroki en að það þyrfti að staðfesta betur með rannsóknum. Skilyrði um stærð seiða og möskvastærð í áliti Skipulagsstofnunar hafi, eðli málsins samkvæmt, byggst á þeim upplýsingum og rannsóknum sem fyrir hafi legið á þeim tíma. Frá því að umrætt álit hafi legið fyrir og þar til hin kærða ákvörðun Matvælastofnunar hafi verið tekin hafi komið fram nýtt áhættumat Hafrannsóknastofnunar frá 3. júní 2020. Þar hafi verið talið óhætt að hámarkslífmassi af frjóum laxi yrði allt að 16.000 tonn í Reyðarfirði einum. Framleiðsluaukning leyfishafa og hið kærða leyfi rúmist því innan núgildandi áhættumats. Þá megi jafnframt finna í hinu uppfærða áhættumati mun ítarlegri umfjöllun um mótvægisaðgerðir sem séu til þess fallnar að minnka áhættu á erfðablöndun eldislaxa við íslenska laxastofna, m.a. að leggja til grundvallar tillögu Samtaka fyrirtækja í sjávarútvegi að grunnverklagi fiskeldisfyrirtækja. Komi þar fram að möskvastærð í sjókvíum verði í samræmi við stærð útsetningarseiða til að koma í veg fyrir seiðasmug. Er þar vísað til töflu úr norskri rannsókn en samkvæmt töflunni séu 40 g fiskar þeir minnstu sem geti sloppið í gegnum 18 mm möskva legg (½ möskvi). Sé taflan lögð til grundvallar, líkt og gert sé í áhættumati Hafrannsóknastofnunar, skipti engu hvað varði hættu á sleppingum hvort útlögð seiði séu 56 g eða 200 g.

Að undanskilinni kröfu um 56 g seiði gangi þau skilyrði sem Matvælastofnun hafi sett í hinu kærða leyfi jafnlangt eða lengra en álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum, sbr. t.d. skilyrði um ljósastýringu til að seinka kynþroska. Engin ástæða sé til að ætla að Skipulagsstofnun hefði ekki lagt hið uppfærða áhættumat og tilmæli Hafrannsóknastofnunar til grundvallar hefðu þau gögn legið fyrir. Þær mótvægisaðgerðir sem tilteknar séu í leyfinu takmarki þannig með fullnægjandi hætti þá meintu hættu sem laxeldi leyfishafa kunni að hafa í för með sér fyrir villta laxastofna. Með því að koma á samræmdum kröfum um lágmarksstærð seiða sé einnig stuðlað að jafnræði milli eldisfyrirtækja án þess að villtum laxastofnun sé á nokkurn hátt stefnt í aukna hættu.

Samkvæmt 13. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum sé óheimilt að gefa út leyfi fyrir matsskyldri framkvæmd fyrr en álit Skipulagsstofnunar liggi fyrir og við ákvörðun um útgáfu leyfis beri leyfisveitanda að kynna sér matsskýrslu framkvæmdaraðila og leggja álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum hennar til grundvallar, sbr. 1. og 2. mgr., sbr. 5. mgr. 13. gr. Í því felist þó ekki að leyfisveitanda sé óheimilt að víkja frá áliti Skipulagsstofnunar, enda sé sérstaklega tekið fram í 3. mgr. 13. gr. laganna að leyfisveitandi skuli taka saman greinargerð um afgreiðslu leyfis þar sem gerð sé grein fyrir samræmi milli leyfis og niðurstöðu álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum og rökstyðja sérstaklega ef í leyfinu sé vikið frá niðurstöðu álitsins. Matvælastofnun sé því heimilt að víkja frá áliti Skipulagsstofnunar ef viðhlítandi rökstuðningur komi fram í greinargerð um afgreiðslu leyfisins, sbr. úrskurð úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 5/2018 þar sem fram komi að álit Skipulagsstofnunar sé lögbundið en ekki bindandi. Ákvörðun Matvælastofnunar um að víkja frá áliti Skipulagsstofnunar hvað varði stærð seiða hafi verið byggð á málefnalegum sjónarmiðum og rökstudd með fullnægjandi hætti.

Veigamikil sjónarmið mæli gegn ógildingu hins kærða rekstrarleyfis. Útgáfa leyfisins hafi falið í sér ívilnandi stjórnvaldsákvörðun sem leyfishafi byggi atvinnustarfsemi sína á og njóti verndar samkvæmt stjórnarskrá. Gríðarlegir hagsmunir séu undir í máli þessu, ekki einungis fyrir leyfishafa heldur einnig byggð á Austfjörðum, enda hefði það ófyrirsjáanlegar afleiðingar fyrir atvinnulíf á svæðinu ef ekkert yrði af framleiðsluaukningu á grundvelli leyfisins.

Viðbótarathugasemdir kærenda: Kærendur benda á að með lögum nr. 101/2019 um breytingu á ýmsum lagaákvæðum sem tengjast fiskeldi hafi verið gerðar breytingar á 1. og 2. mgr. 10. gr. laga nr. 71/2008 um fiskeldi og þannig verið dregið úr kröfum til efnis rekstrarleyfa og úr samsvarandi skyldum rekstrarleyfishafa. Þær breytingar hafi verið gerðar samhliða og í nánum tengslum við þær breytingar sem gerðar hafi verið á öðrum ákvæðum laganna um málsmeðferð. Enginn greinarmunur sé gerður í texta bráðabirgðaákvæðis II á „ákvæðum laga“ eftir því hvort um sé að ræða ákvæði um málsmeðferð eða efni. Ákvæðið geri samkvæmt framsetningu sinni einungis greinarmun á eldri og yngri ákvæðum laga en ekki einstökum ákvæðum eldri og yngra laga eftir tegund þeirra. Tilvísun ákvæðisins til „afgreiðslu“ umsóknar beri skýrlega með sér að lagaskilareglan eigi ekki einungis við um undirbúning leyfisins heldur einnig um efni þess. Af samanburði breytingartillagna við 2. umræðu um frumvarp til breytingalaga nr. 101/2019 verði ráðið að Alþingi hafi hafnað að orða lagaskilaregluna með þeim hætti að binda hana við „meðferð umsókna“ og í stað þess valið að binda hana við „meðferð og afgreiðslu“ umsókna.

Samkvæmt málsrökum Matvælastofnunar og athugasemdum leyfishafa sé hið kærða rekstrarleyfi reist á grundvelli áhættumats Hafrannsóknastofnunar um erfðablöndun. Matið hafi verið lögfest með breytingalögum nr. 101/2019. Eftir lagabreytinguna teljist bæði áhættumat erfðablöndunar og burðarþolsmat, sbr. 6. gr. a og 6. gr. b í lögum nr. 71/2008, framkvæmdaáætlanir í skilningi laga nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana, enda um að ræða áætlanir sem marki stefnu varðandi leyfisveitingar til framkvæmda sem falli undir lög nr. 106/2000, séu háðar undirbúningi og samþykki stjórnvalda og unnar samkvæmt kröfu þar um í lögum, sbr. athugasemd við 4. gr. laga í frumvarpi því er orðið hafi að lögum nr. 106/2000 og dóma Evrópudómstólsins í málum nr. C-567/10, C-290/15, C-160/17, C-305/18 og C-321/18. Ekki verði séð að áhættumat erfðablöndunar eða burðarþolsmat hafi sætt umhverfismati áætlana samkvæmt lögum nr. 105/2006 eða uppfylli skilyrði þeirra laga. Þau hafi því ekki verið lögmætur grundvöllur hins kærða leyfis.

Gera verði skýran greinarmun á mati á umhverfisáhrifum og áhættumati erfðablöndunar. Um hið síðarnefnda sé fjallað í 6. gr. a í lögum nr. 71/2008, en í stuttu máli feli það í sér mat á því magni frjórra laxa sem heimilt sé að ala í sjó hverju sinni á tilteknu hafsvæði. Mat á umhverfisáhrifum feli aftur á móti í sér mat á umhverfisáhrifum tiltekinnar framkvæmdar eða reksturs eftir lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Slíkt mat sé lögbundið ferli sem sé nauðsynlegur undanfari leyfisveitinga á borð við þá sem kærð hafi verið. Hafi forsendur breyst geti framkvæmdaraðili látið meta umhverfisáhrif að nýju en það stoði ekki að víkja frá mati umhverfisáhrifa með vísan til þess að reksturinn væri heimilaður samkvæmt nýju áhættumati. Ferlið sé ekki hið sama og verði þessu tvennu ekki jafnað saman.

Rekstrarleyfið sé ekki í samræmi við mat á umhverfisáhrifum og því beri að ógilda það. Nýtt áhættumat Hafrannsóknastofnunar breyti því ekki. Önnur niðurstaða myndi hafa það í för með sér að mat á umhverfisáhrifum fiskeldis yrði með öllu óþarft þar sem einfaldlega yrði nægjanlegt að styðjast við áhættumat. Svo sé þó ekki enda geri bæði lög nr. 71/2008 og nr. 106/2000 ráð fyrir því að mat á umhverfisáhrifum fari fram vegna reksturs fiskeldis. Mat á umhverfisáhrifum sé innleiðing á Evrópuréttarlöggjöf og fæli það því í sér brot á þjóðréttarlegum skuldbindingum íslenska ríkisins að láta áhættumat Hafrannsóknastofnunar ganga þeim framar. Túlka beri landsrétt til samræmis við þjóðréttarlegar skuldbindingar.

Möskvastærð ein og sér komi ekki í veg fyrir strok enda séu fjölmörg dæmi um að göt komi á nótnapoka. Gera megi ráð fyrir að 200 g strokulax hafi um 28% minni líkur á því að endurheimtast heldur en 93 g strokulax samkvæmt því sem fram komi í tækniskýrslu Hafrannsóknastofnunar um áhættumatið, en þar segi jafnframt orðrétt: „Þessi dæmi sýna greinilega að hægt er að nýta útsetningu á stærri laxi til að draga úr endurheimtum á snemmstroknum laxi í veiðiár.“ Áhættumatið og ráðgjöfin fjalli ekki bara um seiðasmug heldur líka að stórum hluta um slysasleppingar. Möskvastærðin komi ekki í veg fyrir slík slys.

Verði talið að nýtt áhættumat hafi verið fullnægjandi til að gefa út leyfi þrátt fyrir óbreytt mat á umhverfisáhrifum sé á því byggt til vara að nýja áhættumatið mæli fyrir um að stærð seiðanna skuli vera 60 g en ekki 45 g. Rekstrarleyfið sé því ekki heldur í samræmi við nýja áhættumatið. Að vísu segi á blaðsíðu 5 í áhættumatinu að lágmarksstærð seiða skuli aldrei vera minni en 45 g en neðar á sömu blaðsíðu segi: „Stærðardreifing seiða skal vera þekkt áður en flutningur fer fram. Lágmarksstærð sérhvers seiðis skal aldrei vera minni en 60 g.“ Starfsemin sem fyrirhuguð sé samkvæmt rekstrarleyfinu geri ráð fyrir flutningi seiða og ef fara eigi eftir nýja áhættumatinu verði rekstrarleyfið að mæla fyrir um að lágmarksstærð sé 60 g. Af þessari ástæðu beri því einnig að ógilda rekstrarleyfið.

Hafnað sé sjónarmiðum um að ekki skuli ógilda leyfið sökum atvinnufrelsisverndar stjórnarskrár og öðrum sambærilegum sjónarmiðum. Slíkt hagsmunamat eigi ekki við í máli þessu og megi m.a. benda á úrskurði úrskurðarnefndarinnar í málum nr. 3, 4, 5 og 6/2018. Miklir hagsmunir séu undir fyrir félagsmenn þeirra kærenda sem hafi atvinnu af rekstri laxveiðiáa.

Viðbótarathugasemdir Matvælastofnunar: Af hálfu stofnunarinnar er bent á að í úrskurði úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í kærumáli nr. 89/2020 taki bráðabirgðaákvæði II í lögum nr. 71/2008 um fiskeldi samkvæmt orðanna hljóðan einungis til meðferðar og afgreiðslu umsóknar, en að öðru leyti fari um rekstrarleyfi eftir gildandi ákvæðum laganna eins og lagaskilareglur geri ráð fyrir. Sú niðurstaða eigi einnig við í þessu máli.

Matvælastofnun geti ekki fallist á að þau ákvæði laga nr. 71/2008 sem fjalli um áhættumat erfðablöndunar og burðarþolsmat kveði á um framkvæmdaáætlun í skilningi laga nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana. Með burðarþolsmati sé samkvæmt lögum nr. 71/2008 átt við mat á þoli fjarða eða afmarkaðra hafsvæða til að taka á móti auknu lífrænu álagi án þess að það hafi óæskileg áhrif á lífríkið og þannig að viðkomandi vatnshlot uppfylli umhverfismarkmið sem sett séu fyrir það samkvæmt lögum nr. 36/2011 um stjórn vatnamála. Með burðarþolsmati séu metin óæskileg staðbundin áhrif af eldisstarfsemi. Með lögum nr. 101/2019 hafi lögum nr. 71/2008 verið breytt með þeim hætti að ráðherra ákveði hvaða firði eða hafsvæði skuli meta til burðarþols og hvenær það skuli gert. Skuli matið framkvæmt af Hafrannsóknastofnun eða aðila sem ráðuneytið samþykki að fenginni bindandi umsögn Hafrannsóknastofnunar. Matvælastofnun skuli hafna útgáfu rekstarleyfis til sjókvíaeldis sem feli í sér meiri framleiðslu en viðkomandi sjókvíaeldissvæði þoli samkvæmt burðarþolsmati. Matið sé þannig vísindaleg nálgun og lifandi skjal, þ.e. það byggi á aðstæðum hverju sinni og þurfi nákvæm vöktun að fara fram á áhrifum eldisins samhliða því. Vöktunin sé forsenda fyrir endurmati á burðarþoli viðkomandi svæðis til hækkunar eða lækkunar þegar fram líði stundir og byggi á raungögnum sem fáist þegar eldi sé komið af stað. Hafrannsóknastofnun hafi í burðarþolsmötum sínum upplýst að „endanleg burðarþolsmörk fyrir ákveðna firði eða svæði verða seint gefið út enda hefur slíkt varla verið gert í nágrannalöndum, heldur er alltaf tekið með í reikninginn hvaða staðsetningar og hvers konar eldi er um að ræða og fara umhverfisáhrifin eftir báðum þessum þáttum. Því má búast við að burðarþol fjarða og annarra eldissvæða verði endurmetið á næstu árum ef þörf krefur.“

Með sama hætti sé áhættumat erfðablöndunar vísindaleg nálgun á mati á því magni frjórra eldislaxa sem strjúki úr eldi í sjó og vænta megi að komi í ár þar sem villta laxastofna sé að finna og metið sé hvort erfðablöndun eldislaxa við villta nytjastofna, að teknu tilliti til mótvægisaðgerða, verði það mikil að arfgerð villtra stofna breytist og valdi versnandi hæfni stofngerða þeirra. Áhættumatið sé jafnframt lifandi skjal sem taki breytingum. Til að bæta nákvæmni matsins og til að fylgjast með áhrifum fiskeldis á villta stofna muni Hafrannsóknastofnun afla gagna sem hafi áhrif á lykilbreytur, sbr. auglýsingu nr. 562/2020 um staðfestingu á áhættumati erfðablöndunar.

Bent sé á að samkvæmt lögum nr. 88/2018 um skipulag haf- og strandsvæða skuli setja fram strandsvæðisskipulag á skipulagsuppdrætti ásamt skipulagsgreinargerð, en með strandsvæðisskipulagi sé átt við skipulagsáætlun fyrir tiltekið strandsvæði þar sem fram komi markmið og ákvarðanir viðkomandi stjórnvalda um framtíðarnýtingu og vernd á tilteknu svæði og hvers konar framkvæmdir falli að nýtingu á svæðinu. Um þessi lög sé fjallað í 4. gr. a í lögum nr. 71/2008 og skuli Hafrannsóknastofnun, þar sem skipulag haf- og strandsvæða liggi fyrir, taka tillit til þess við ákvörðun um skiptingu í eldissvæði. Þar sem strandsvæðisskipulag liggi ekki fyrir skuli Skipulagsstofnun birta tillögu Hafrannsóknastofnunar opinberlega á vefsíðu stofnunarinnar og veita þriggja vikna frest til að skila inn athugasemdum áður en stofnunin veiti umsögn til Hafrannsóknastofnunar. Ljóst sé að strandsvæðisskipulag sé áætlun í skilningi laga nr. 105/2006, enda sé beinlínis gert ráð fyrir að slíkar áætlanir fari í umhverfismat. Hins vegar sé ekki hægt að fallast á að burðarþolsmat og áhættumat, sem fjalli um vísindalega nálgun á áhrifum af fiskeldi, séu framkvæmdaáætlanir í skilningi laga nr. 105/2006.

Viðbótarathugasemdir leyfishafa: Vísað er til þess að samkvæmt orðanna hljóðan verði hvorki áhættumat erfðablöndunar né burðarþolsmat fellt undir þá skilgreiningu á hugtakinu framkvæmdaáætlun sem tilgreind sé í 2. tölul. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana, en skilgreiningin hljóði svo: „Framkvæmdaáætlun: Áætlun stjórnvalds sem markar stefnu um tilteknar framkvæmdir á ákveðnu svæði.“ Áhættumat og burðarþolsmat geti ekki talist áætlanir sem marki stefnu um framkvæmdir. Þvert á móti sé þeim ætlað að vera til takmörkunar á öllum slíkum framkvæmdaráætlunum eða stefnum með það að markmiði að koma í veg fyrir hugsanleg spjöll á villtum nytjastofnum og stuðla að ásættanlegri stöðu umhverfisáhrifa frá fiskeldi. Umfjöllun í lögskýringargögnum og þau dæmi sem þar séu tekin um áætlanir sem falli undir lögin styðji jafnframt eindregið þessa túlkun. Þá sé vakin athygli á því að ef vafi leiki á hvort skipulags- eða framkvæmdaáætlun sé háð ákvæðum laganna geti almenningur eða sá sem ber ábyrgð á áætlanagerð óskað eftir að Skipulagsstofnun taki ákvörðun um hvort áætlun falli undir lögin, sbr. 3. mgr. 3. gr. laga nr. 105/2006. Samkvæmt sama ákvæði séu slíkar ákvarðanir kæranlegar til ráðherra en ekki úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála.

——

Aðilar hafa gert ítarlegri grein fyrir máli sínu. Þau sjónarmið verða ekki rakin nánar hér en úrskurðarnefndin hefur farið yfir öll gögn og haft þau til hliðsjónar við úrlausn málsins.

——

Úrskurðarnefndin óskaði eftir upplýsingum frá Skipulagsstofnun um hvort stofnunin hefði tekið afstöðu til þess hvort áhættumat erfðablöndunar og/eða burðarþolsmat Hafrannsóknastofnunar félli undir lög nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana. Í svari stofnunarinnar kom fram að það hefði ekki verið gert. Með tölvupósti 21. apríl 2021 upplýsti stofnunin úrskurðarnefndina um að einn kærenda málsins hefði óskað eftir því að Skipulagsstofnun tæki ákvörðun um hvort burðarþolsmat Hafrannsóknastofnunar skuli háð ákvæðum laga nr. 105/2006 og í frekari samskiptum var tekið fram af hálfu Skipulagsstofnunar að gert væri ráð fyrir að stofnunin biði með afgreiðslu sína þar til niðurstaða úrskurðarnefndarinnar lægi fyrir í þessu kærumáli.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun Matvælastofnunar frá 6. október 2020 að veita Löxum eignarhaldsfélagi ehf. rekstrarleyfi fyrir kynslóðaskiptu sjókvíaeldi á laxi með 10.000 tonna hámarkslífmassa í Reyðarfirði. Framkvæmdin hefur sætt mati á umhverfisáhrifum skv. lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum og er álit Skipulagsstofnunar vegna þess frá 4. janúar 2019.

Samkvæmt 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er það skilyrði kæruaðildar að málum fyrir nefndinni að kærandi eigi lögvarða hagsmuni tengda hinni kærðu ákvörðun. Er það í samræmi við þá meginreglu stjórnsýsluréttar að kæruaðild sé bundin við þá sem eiga einstaklingsbundna og verulega hagsmuni tengda hinni kærðu ákvörðun. Umhverfisverndar-, útivistar- og hagsmunasamtök teljast eiga lögvarinna hagsmuna að gæta að ákveðnum skilyrðum uppfylltum, m.a. þegar um er að ræða ákvarðanir um að veita leyfi til framkvæmda sem falla undir lög um mat á umhverfisáhrifum, sbr. b-lið 3. mgr. 4. gr. nefndra laga.

Eins og fram kemur í kæru eru kærendur annars vegar náttúruverndarsamtök, sem fallist er á að uppfylli framangreind skilyrði laga nr. 130/2011 um kæruaðild, og hins vegar veiðifélög tiltekinna áa. Þurfa veiðifélögin að uppfylla skilyrði 3. mgr. 4. gr. laganna um lögvarða hagsmuni. Við mat á því hvort félögin uppfylli þau skilyrði verður að meta hagsmuni og tengsl kærenda við úrlausn málsins, þ.e. hvort þeir eigi verulegra, sérstakra og lögvarinna hagsmuna að gæta. Almennt verður þó að gæta varfærni við að vísa málum frá á þeim grunni að kærendur skorti lögvarða hagsmuni. Þannig ber að jafnaði ekki að vísa málum frá vegna þess að þá skorti nema augljóst sé að það hafi ekki raunhæft gildi fyrir þá hagsmuni þeirra að fá leyst úr þeim ágreiningi sem stendur að baki kærumálinu. Af málsrökum framangreindra kærenda verður ráðið að þeir telji sig eiga hagsmuna að gæta af því að ekki verði stefnt í hættu vistkerfi hinna villtu laxastofna í viðkomandi veiðiám og sjálfbærri nýtingu þeirra með hinu umdeilda sjókvíaeldi.

Laxveiðiárnar Hofsá, Sunnudalsá, Selá og Vesturdalsá eru allar í Vopnafirði og renna þær til sjávar í botni fjarðarins í um 150 km fjarlægð frá fyrirhuguðu eldi. Þótt ekki sé hægt að útiloka að lax úr fyrirhuguðu eldi gangi í ár í Vopnafirði og hafi einhver áhrif á hagsmuni þeirra kærenda sem á því byggja verður ekki talið að þeir hagsmunir séu verulegir með hliðsjón af fjarlægð ánna frá fiskeldi leyfishafa, þeim takmarkaða fjölda laxa sem sennilegt verður að telja að í þær geti gengið og þeim veiku áhrifum sem ætla má að af því hljótist, sbr. einnig niðurstöðu úrskurðarnefndarinnar í kærumálum nr. 26/2019, 28/2019, 29/2019 og 30/2019. Kröfum Veiðifélags Hofsár og Sunnudalsár, Veiðifélags Selár og Veiðifélags Vesturdalsár er því vísað frá úrskurðarnefndinni, sbr. fyrrnefnda 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011.

Í fyrrgreindum úrskurðum var Veiðifélagi Breiðdæla játuð aðild en í máli þessu hefur m.a. verið vísað til dóms Hæstaréttar í máli nr. 1/2020 þar sem byggt var á því að það veiðifélag gæti ekki á grundvelli grenndarréttar reist heimild sína til málshöfðunar til ógildingar á leyfi Laxa fiskeldis ehf. frá 2012 til sjókvíaeldis á 6.000 tonnum af laxi í Reyðarfirði. Reifaði dómurinn ákvæði 4. gr. reglugerðar nr. 105/2000 um flutning og sleppingar laxfiska og varnir gegn fisksjúkdómum og blöndun laxastofna. Nefnt ákvæði mælti fyrir um að fjarlægð hafbeitar- og sjókvíastöðva frá laxveiðiám skyldi ekki vera minni en 5 km frá laxveiðiám með yfir 100 laxa meðalveiði síðastliðin 10 ár, en 15 km væri um að ræða ár með yfir 500 laxa meðalveiði, nema notaðir væru stofnar af nærliggjandi vatnasvæði eða geldstofnar og mætti þá stytta fjarlægðina niður í 5 km. Þá vísaði dómurinn til þess að áin væri í um 50 km fjarlægð frá sjókvíaeldisstöðinni. Tilvitnað reglugerðarákvæði var í gildi þegar leyfi var veitt árið 2012 en var fellt niður með reglugerð nr. 55/2019 um breytingu á reglugerð nr. 105/2000, sem tók gildi 25. janúar 2019. Segir nú í 6. mgr. 18. gr. reglugerðar nr. 540/2020 um fiskeldi, er tók gildi 29. maí 2020, að Matvælastofnun skuli tryggja að fjarlægðarmörk frá ám með villta stofna laxfiska og sjálfbæra nýtingu séu eigi styttri en 5 km þegar um laxfiska sé að ræða í eldi og miðist fjarlægðarmörk við loftlínu, nema þegar tangar skilji á milli. Lögum nr. 71/2008 um fiskeldi var breytt með lögum nr. 101/2019. Samkvæmt nýrri 6. gr. a í lögum nr. 71/2008, sem skeytt var við lögin með áðurgreindum breytingalögum, skal Hafrannsóknastofnun gera tillögu til ráðherra um það magn frjórra laxa, mælt í lífmassa, sem heimilað skuli að ala í sjó hverju sinni á tilteknu hafsvæði á grundvelli áhættumats erfðablöndunar. Með áhættumatinu sé áhætta af erfðablöndun frjórra eldislaxa við villta laxastofna miðað við magn frjórra eldislaxa á tilteknu hafsvæði metin með líkani. Skilaði stofnunin tillögu um áhættumat erfðablöndunar til sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra í maí 2020 og var hún staðfest af ráðherra 5. júní s.á., sbr. 4. mgr. 6. gr. a í lögunum. Í tækniskýrslu áhættumats Hafrannsóknastofnunar kemur fram að fari fjöldi strokulaxa í ám yfir ákveðið hámark á hverju ári sé hætta á því að erfðablöndun geti aukist umfram það sem náttúruval geti lagfært. Í áhættumatinu er þröskuldsgildi ásættanlegs innstreymis sett við 4% og má þar sjá að matið gerir ráð fyrir að fjöldi strokulaxa í Breiðdalsá sé við þau mörk. Er það í samræmi við fyrra áhættumat stofnunarinnar frá árinu 2017 þar sem talið var að Breiðdalsá væri í mestri hættu vegna áhrifa á náttúrulega laxastofna. Að teknu tilliti til þessa, og þess að innan við 40 km eru frá ósum Breiðdalsár að því eldissvæði sem er fyrirhugað yst í Reyðarfirði, verður að játa Veiðifélagi Breiðdæla kæruaðild. Fjarlægð árinnar með hliðsjón af þágildandi gr. 4.2. í reglugerð nr. 105/2000, sbr. áðurnefndan dóm Hæstaréttar í máli nr. 1/2020 og núgildandi 6. mgr. 18. gr. reglugerðar nr. 540/2020, fær því mati ekki breytt enda er í ákvæðunum hvorki tekið tillit til umfangs eldisins né hættu á erfðablöndun villtra laxastofna fyrir einstaka veiðiár, svo sem gert hefur verið með nefndu áhættumati Hafrannsóknastofnunar.

Um veitingu rekstrarleyfis, málsmeðferð og skilyrði er fjallað í fyrrnefndum lögum nr. 71/2008. Eins og áður greinir var þeim lögum breytt með lögum nr. 101/2019 og fólu þær m.a. í sér breytt fyrirkomulag við veitingu rekstrarleyfa. Í bráðabirgðaákvæði II með breytingalögunum er að finna lagaskilareglu þar sem kveðið er á um að meðferð og afgreiðsla umsókna um rekstrarleyfi fyrir sjókvíaeldi á hafsvæðum sem hafa verið metin til burðarþols fari eftir eldri ákvæðum laganna í þeim tilvikum þegar málsmeðferð samkvæmt lögum nr. 106/2000 er lokið fyrir gildistöku breytingalaganna. Skírskotun ákvæðisins tekur samkvæmt orðanna hljóðan einungis til meðferðar og afgreiðslu umsóknar, en að öðru leyti fer um rekstrarleyfi eftir gildandi ákvæðum laganna, eins og lagaskilareglur gera ráð fyrir. Fær sú niðurstaða einnig stoð í lögskýringargögnum að baki áðurnefndum breytingalögum. Verður því ekki fallist á með kærendum að efnislegt innihald rekstrarleyfisins hafi borið að taka mið af ákvæðum laga nr. 71/2008 eins og þau hafi hljóðað fyrir gildistöku laga nr. 101/2019.

Í III. kafla laga nr. 71/2008 er nánar mælt fyrir um rekstrarleyfi, en það er leyfi til framkvæmda í skilningi 13. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum framkvæmda. Bæði lögin hafa því að geyma ákvæði um málsmeðferð þá sem fram þarf að fara við útgáfu rekstrarleyfis. Líkt og endranær verða að búa að baki útgáfu rekstrarleyfis lögmæt og málefnaleg sjónarmið og getur eftir atvikum þurft að líta til annarra laga, s.s. laga nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana og laga nr. 60/2013 um náttúruvernd. Þá hvílir á leyfisútgefanda ávallt sú skylda að gæta að ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Kærendur byggja m.a. á því að umhverfismat áætlana hafi ekki farið fram áður en hið kærða leyfi var gefið út. Samkvæmt 1. mgr. 3. gr. laga nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana gilda þau um umhverfismat þeirra skipulags- og framkvæmdaáætlana og breytinga á þeim sem marka stefnu er varðar leyfisveitingar til framkvæmda sem tilgreindar eru í lögum um mat á umhverfisáhrifum nr. 106/2000. Skuli slíkar skipulags- og framkvæmdaáætlanir vera undirbúnar og/eða samþykktar af stjórnvöldum og unnar samkvæmt lögum eða ákvörðun ráðherra. Fjallað er um greind skilyrði í athugasemdum með gildissviðsákvæðinu í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 105/2006. Er þar tekið fram að í greininni sé fjallað um hvers konar áætlanir falli undir ákvæði frumvarpsins og beri því að fara í umhverfismat, en það séu skipulagsáætlanir (e. plans) og framkvæmdaáætlanir (e. programmes). Framkvæmdaáætlanir séu áætlanir sem marki stefnu um tilteknar framkvæmdir á ákveðnu svæði. Rakið er í athugasemdunum að gert sé ráð fyrir að skipulags- og framkvæmdaáætlanir þurfi að uppfylla tvö grunnskilyrði til að falla undir kröfur frumvarpsins um umhverfismat. Annars vegar að marka stefnu er varði leyfisveitingar til framkvæmda sem tilgreindar séu í lögum um mat á umhverfisáhrifum, nr. 106/2000. Í tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2001/42/EB frá 27. júní 2001, um mat á áhrifum tiltekinna skipulags- og framkvæmdaáætlana á umhverfið, sbr. XX. viðauka EES-samningsins, er þetta skilyrði nánar útfært með upptalningu á tegundum áætlana sem ávallt skuli háðar umhverfismati, en það séu áætlanir sem fjalli um landbúnað, skógrækt, fiskeldi, orkumál, iðnað, samgöngur, meðhöndlun úrgangs, vatnsnýtingu, fjarskipti, ferðaþjónustu eða skipulag byggðaþróunar og landnotkunar. Hér sé um að ræða flokkun á tegundum áætlana sem marki ramma fyrir viðkomandi framkvæmdir. Hins vegar sé það skilyrði gert að framangreindar áætlanir séu háðar undirbúningi og/eða samþykki stjórnvalda og unnar samkvæmt kröfu þar um í lögum eða reglugerðum eða á grundvelli ákvörðunar einstakra ráðherra um að vinna skuli að viðkomandi áætlun. Vegna fyrra skilyrðisins er nánar fjallað um í athugasemdunum að orðasambandið „marka stefnu er varðar leyfisveitingar til framkvæmda“ sé ekki skilgreint í tilskipun 2001/42/EB, en samkvæmt leiðbeiningum sem Evrópusambandið hafi gefið út um túlkun tilskipunarinnar frá 2003 (ISBN 92-894-6098-9) vísi orðasambandið almennt til skipulags- og framkvæmdaáætlana sem setji viðmið eða skilyrði sem séu leiðbeinandi eða sem leggja skuli til grundvallar við leyfisveitingar til framkvæmda. Það geti varðað viðmið eða skilyrði sem setji takmarkanir á hvers konar starfsemi eða að framkvæmdir séu heimilar á tilteknu svæði, sem umsækjandi um leyfi þurfi að uppfylla til að leyfi sé veitt, eða sem séu sett í þeim tilgangi að viðhalda tilteknum einkennum á viðkomandi svæði.

Vinna við áhættumat erfðablöndunar hófst á árinu 2017 með stuðningi frá umhverfissjóði sjókvíaeldis. Niðurstöður og tillögur Hafrannsóknastofnunar voru settar fram í skýrslu þar sem fram kemur að áhættumatið byggi á rannsókna- og þróunarvinnu með það að markmiði að hámarka atvinnu- og samfélagsleg áhrif laxeldis án neikvæðra áhrifa á lax- og silungsveiði í landinu, enda sé mikilvægt að byggja stjórnun laxeldis á nýjustu upplýsingum til að lágmarka umhverfisáhrif greinarinnar. Eingöngu sé lagt mat á áhættu vegna erfðablöndunar en tekið fram að aðrir þættir, s.s. burðarþol fjarða, gætu takmarkað eldið. Upphaflega var áhættumatið ekki lögbundið en með lögum nr. 101/2019 var lögum nr. 71/2008 um fiskeldi breytt og var m.a. skeytt við lögin ákvæðum varðandi áhættumat. Eftir þær breytingar er áhættumat erfðablöndunar skilgreint í 2. tl. 3. gr. laga nr. 71/2008 sem „Mat á því magni frjórra eldislaxa sem strjúka úr eldi í sjó og vænta má að komi í ár þar sem villta laxastofna er að finna og metið er að erfðablöndun eldislax við villta nytjastofna, að teknu tilliti til mótvægisaðgerða, verði það mikil að tíðni arfgerða villtra stofna breytist og valdi versnandi hæfni stofngerða þeirra.“ Samkvæmt núgildandi 6. gr. a í lögunum gerir Hafrannsóknastofnun tillögu til ráðherra um það magn frjórra laxa, mælt í lífmassa, sem heimila skuli að ala í sjó hverju sinni á tilteknu hafsvæði á grundvelli áhættumats erfðablöndunar, en með áhættumatinu sé áhætta af erfðablöndun frjórra eldislaxa við villta laxastofna, miðað við magn frjórra eldislaxa á tilteknu hafsvæði, metin með líkani, sbr. 1. mgr. Í 4. mgr. lagagreinarinnar segir að ráðherra staðfesti áhættumat erfðablöndunar að fenginni tillögu Hafrannsóknastofnunar og að rekstrarleyfi skuli samrýmast staðfestu áhættumati.

Svo sem fram kemur í málavaxtalýsingu gerði Hafrannsóknastofnun tillögu til sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra um nýtt áhættumat erfðablöndunar í maí 2020 og var hún staðfest af ráðherra 5. júní s.á. skv. framangreindum ákvæðum laga nr. 71/2008, sbr. breytingalög nr. 101/2019. Er því ljóst að tillaga um áhættumat erfðablöndunar er bæði undirbúin og samþykkt af stjórnvaldi auk þess að vera unnið samkvæmt lögum nr. 71/2008. Þá er ljóst af ákvæðum þeim sem áður hafa verið rakin að leyfi fyrir fiskeldi verður ekki veitt nema það samrýmist staðfestu áhættumati, en leyfi fyrir fiskeldi er leyfi til framkvæmda sem fellur undir lög nr. 106/2000.

Virðist sem tillaga að áhættumati erfðablöndunar, eftir að það var fest í lög, geti uppfyllt þau skilyrði sem fram koma í gildissviðsákvæði 1. mgr. 3. gr. laga nr. 105/2006, sbr. og þau lögskýringargögn sem áður eru rakin. Enda lýtur áhættumatið að framkvæmdum sem tilgreindar eru í lögum nr. 106/2000, þ.e. fiskeldi, og á ákveðnu svæði, þ.e. þeim hluta hafsvæða sem ekki eru friðuð fyrir eldi laxfiska í sjókvíum, sbr. auglýsingu nr. 460/2004 um friðunarsvæði, þar sem eldi laxfiska (fam. salmonidae) í sjókvíum er óheimilt. Að auki setur tillaga Hafrannsóknastofnunar um áhættumat viðmið um það hámarksmagn frjórra laxa, mælt í lífmassa, sem heimila skal að ala í sjó hverju sinni á tilteknu hafsvæði og skal leggja matið til grundvallar við leyfisveitingu. Í þeim viðmiðum felast takmarkanir á fiskeldi sem sett eru í þeim tilgangi að viðhalda tilteknum einkennum, þ.e. arfgerð villtra laxastofna, sbr. skilgreiningu á áhættumati í 2. tl. 3. gr. laga nr. 71/2008. Verður ekki séð hverju það breyti í þessum efnum þótt ekki liggi fyrir skipulag skv. lögum nr. 88/2018 um skipulag haf- og strandsvæða og að slíkt skipulag myndi eftir atvikum sæta umhverfismati áætlana. Er enda alþekkt að slíkt mat þurfi að fara fram á ýmsum stigum áætlanagerðar.

Hvað sem framangreindu líður liggur fyrir að leiki vafi á hvort skipulags- eða framkvæmdaáætlun sé háð ákvæðum laga nr. 105/2006 getur almenningur eða sá sem ber ábyrgð á áætlanagerð óskað eftir að Skipulagsstofnun taki ákvörðun um hvort áætlunin falli undir þau lög og er heimilt að kæra slíkar ákvarðanir til umhverfis- og auðlindaráðherra, sbr. 3. mgr. 3. gr. Eiga kærendur því þann kost að óska eftir ákvörðun Skipulagsstofnunar um hvort áhættumat erfðablöndunar heyri undir nefnd lög, en kærandi í kærumáli nr. 107/2020 hefur nú þegar óskað eftir slíkri ákvörðun stofnunarinnar vegna burðarþolsmats. Eins og hér stendur á verður því ekki fjallað frekar um þá málsástæðu kæranda að umhverfismat áætlana hafi ekki farið fram í aðdraganda hinnar kærðu leyfisveitingar.

Fjallað er um leyfi til framkvæmda í 13. gr. laga nr. 106/2000, með síðari breytingum. Samkvæmt 1. mgr. hennar er óheimilt að gefa út slíkt leyfi fyrr en álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum liggur fyrir eða ákvörðun um að framkvæmd sé ekki matsskyld. Skal leyfisveitandi kynna sér matsskýrslu framkvæmdaraðila um framkvæmdina og leggja álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum hennar til grundvallar, sbr. 2. mgr., sbr. og 5. mgr. nefndrar 13. gr. Þá skal leyfisveitandi skv. 3. mgr. ákvæðisins taka saman greinargerð um afgreiðslu leyfis þar sem gerð er grein fyrir samræmi milli leyfis og niðurstöðu álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum og rökstyðja sérstaklega ef í leyfinu er vikið frá niðurstöðu álitsins. Loks skal leyfisveitandi í greinargerðinni einnig taka afstöðu til tengdra leyfisveitinga þegar tilefni er til ef um það er fjallað í áliti Skipulagsstofnunar. Sömu efnisatriði koma fram í 1. og 2. mgr. 9. gr. laga nr. 71/2008, en að auki er mælt fyrir um í 3. mgr. lagagreinarinnar að stofnunin skuli m.a. taka rökstudda afstöðu til sjúkdómstengdra þátta sem kunni að fylgja starfsemi fiskeldisstöðvar.

Álit Skipulagsstofnunar er lögbundið og skal liggja ákvörðun um leyfisveitingu til grundvallar. Það er þó ekki bindandi fyrir leyfisveitanda, enda er í lögum gert ráð fyrir því að leyfisveitandi rökstyðji sérstaklega ef í leyfinu er vikið frá niðurstöðu álitsins. Álit Skipulagsstofnunar er frá 4. janúar 2019 og í greinargerð Matvælastofnunar er fylgdi hinu kærða leyfi, sbr. 3. mgr. 13. gr. laga nr. 106/2000, er greint frá því hvernig leyfisveiting samrýmist þeim atriðum sem fram koma í álitinu. Í greinargerðinni eru jafnframt reifaðar þær athugasemdir sem fram komu við meðferð málsins og svör stofnunarinnar við þeim, svo og málsmeðferð stofnunarinnar að öðru leyti. Halda kærendur því fram að mat stofnunarinnar á áhrifum framkvæmdarinnar á villta nytjastofna og hagsmuni þeirra sem nýta þá, sem og rökstuðningur hennar almennt með leyfinu, sé ófullnægjandi. Enn fremur að skilyrði Matvælastofnunar sem lúti að lágmarksstærð seiða sé ólögmætt.

Matvælastofnun gefur út rekstrarleyfi á grundvelli laga nr. 71/2008, svo sem áður segir, og í greinargerð sinni fjallaði stofnunin um þá þætti sem henni bar með hliðsjón af þeim, svo og lögum nr. 60/2006 um varnir gegn fisksjúkdómum, sbr. og 3. mgr. 9. gr. laga nr. 71/2008. Í greinargerð sinni með hinu kærða rekstrarleyfi tekur Matvælastofnun fram að við útgáfu þess muni stofnunin styðjast við burðarþolsmat og áhættumat Hafrannsóknastofnunar vegna mögulegrar erfðablöndunar milli eldislaxa og náttúrulegra laxastofna á Íslandi. Með því að stunda sjókvíeldi sem rúmist innan burðarþolsmats og áhættumats, ásamt því að nota eldisbúnað sem standist ströngustu staðla sem gerðir séu fyrir fiskeldismannvirki í sjó, sé stuðlað að ábyrgu fiskeldi sem tryggi verndun villtra nytjastofna og komi í veg fyrir spjöll á þeim og lífríki þeirra. Athugasemd hluta kærenda varðandi áhrif eldisins á villta laxastofna og hagsmuni þeirra sem veiðirétt eiga svarar Matvælastofnun með því að benda á að eldið hafi sætt mati á umhverfisáhrifum og liggi því fyrir hvaða áhrif ákvörðun um leyfisveitingu hafi á náttúruna. Stofnunin bendir á að hvorki skorti vísindalega þekkingu um áhrif framkvæmdarinnar til að taka ákvörðun um útgáfu leyfisins né hafi nokkuð komið fram sem bendi til að umhverfisáhrif framkvæmdarinnar séu alvarleg eða óafturkræf. Fiskeldi geti haft í för með sér ákveðna áhættu en í löggjöf um fiskeldi hafi verið tekið tillit til sjónarmiða til að takmarka hana. Til að ná markmiðum löggjafarinnar skuli tryggt að eldisbúnaður og framkvæmd við sjókvíaeldi standist ströngustu staðla sem gerðir séu fyrir fiskeldismannvirki í sjó, auk þess sem í lögunum sé kveðið á um leyfisskyldu, eftirlit og úrræði til að bregðast við frávikum. Matvælastofnun hafi að teknu tilliti til þessa og fleiri atriða sem reifuð eru í greinargerðinni komist að þeirri niðurstöðu að hagsmunum villtra laxastofna sé ekki stefnt í hættu við útgáfu rekstrarleyfisins.

Um mat á umhverfisáhrifum tekur Matvælastofnun fram í greinargerð með hinu kærða rekstrarleyfi að gerð hafi verið grein fyrir valkostum í matsskýrslu og telji stofnunin þá valkostagreiningu fullnægjandi. Hún hafi aflað upplýsinga frá Hafrannsóknastofnun sem teldi áformuð eldissvæði í Reyðarfirði vera utan 5 km frá ám í Eskifirði og Reyðarfirði með villta stofna laxfiska og sjálfbæra nýtingu, sbr. 6. mgr. 18. gr. reglugerðar nr. 540/2020. Þá rekur Matvælastofnun og fjallaði um helstu atriði úr áliti Skipulagsstofnunar um vatnsgæði sjávar, botndýralíf, villta laxastofna, sjúkdóma og sníkjudýr, fugla og seli, landslag, útivist, ferðaþjónustu og samfélag. Er tekið undir með Skipulagsstofnun varðandi ýmis þau atriði sem lúta að leyfisveitingu Umhverfisstofnunar og fjallað nánar um þau atriði sem falla undir valdsvið Matvælastofnunar, einkum villta laxastofna, sjúkdóma og sníkjudýr. Í samræmi við þá umfjöllun voru sett viðeigandi skilyrði í rekstrarleyfið. Fram kemur í greinargerðinni að stofnunin hafi leitað umsagna Fiskistofu, Hafrannsóknastofnunar og Fjarðabyggðar. Í umsögn Hafrannsóknastofnunar kom fram að hún teldi neikvæð vist- eða erfðafræðiáhrif geta leitt af hinni leyfisskyldu starfsemi, sbr. 7. mgr. áðurnefndrar 18. gr. reglugerðar nr. 540/2020, og því legði stofnunin ríka áherslu á að hámarkslífmassi væri innan marka burðarþolsmats fjarða og áhættumats erfðablöndunar og að starfsemin fylgdi bestu þekkingu á öllum sviðum. Með því væri dregið úr líkum á því að neikvæð óafturkræf vistfræði- eða erfðafræðiáhrif yrðu af starfseminni. Tiltók og Matvælastofnun að svo yrði.

Af rökstuðningi í greinargerð Matvælastofnunar verður ráðið að stofnunin hafi að meginstefnu til lagt álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum til grundvallar hinu kærða leyfi í skilningi 2. mgr. 13. gr. laga nr. 106/2000. Þó er vikið frá álitinu hvað varðar þyngd seiða við útsetningu. Í áliti sínu lagði Skipulagsstofnun m.a. til að sett yrði skilyrði í rekstrarleyfi um að seiði yrðu að lágmarki 200 g að þyngd við útsetningu, en Matvælastofnun setti skilyrði í hið kærða rekstraleyfi að þau skyldu að lágmarki vera 56 g. Skilyrði þau sem Skipulagsstofnun leggur til að leyfisveitandi setji eru ekki bindandi en hins vegar þarf leyfisveitandi að rökstyðja sérstaklega víki hann frá þeim. Í greinargerð Matvælastofnunar svarar stofnunin athugasemdum varðandi seiðastærð með þeim hætti að hún hafi með hliðsjón af tilmælum Hafrannsóknastofnunar sett viðbótarskilyrði um mótvægisaðgerðir til að draga úr áhættu fyrir villta laxastofna, m.a. að draga úr hættu á stroki útsettra seiða með því að samstilla möskvastærð nótarpoka og lágmarksstærð útsettra seiða. Í tilefni af fyrirspurn úrskurðarnefndarinnar vegna þessa tók Matvælastofnun fram að leyfishafi hefði ekki óskað eftir því að lágmarksstærð seiða yrði 56 g í stað 200 g. Hins vegar hefðu forsendur framkvæmdarinnar breyst verulega með nýju áhættumati Hafrannsóknastofnunar. Í matsskýrslu leyfishafa hefði verið fjallað um mun umfangsmeira eldi en talið hefði verið ásættanlegt samkvæmt eldra áhættumati frá árinu 2017. Framkvæmdaraðili hefði í skýrslu sinni upplýst í kafla um mótvægisaðgerðir og afstöðu til áhættumatsins frá 2017 að notuð yrðu 200 g seiði. Þá vísaði Matvælastofnun í svörum sínum til nefndarinnar í umsögn stofnunarinnar um forsendur þess að vikið hefði verið frá áliti Skipulagsstofnunar um 200 g lágmarksstærð, þ.e. umfjöllunar um stærð útsetningarseiða sem forsendu nýs áhættumats erfðablöndunar, sbr. og bréfleg tilmæli Hafrannsóknastofnunar frá 2. júlí 2018 um að setja viðbótarskilyrði í rekstrar- og starfsleyfi þess efnis að útsetning seiða undir 56 g væri óheimil.

Undir rekstri kærumáls þessa óskaði úrskurðarnefndin eftir afstöðu Hafrannsóknastofnunar til þess hvort það geti hafi mismunandi áhrif að notuð séu 56 g seiði í stað 200 g seiða í sjókvíaeldi og hvort hættan á erfðablöndun sé þá sambærileg eða meiri við slysasleppingar. Í umsögn stofnunarinnar, dags. 29. apríl 2021, er tekið fram að byggt sé á reynslu frá öðrum löndum en ekki beinum rannsóknum hér á landi. Munur geti verið á slysasleppingum, þ.e. þegar fiskar sleppi úr sjókvíum þegar óhöpp af einhverjum toga verði, og svo stroki, þegar seiði smjúgi út úr kvíum gegnum þá möskva sem séu í nótum kvíanna. Þótt oft sé talað um 200 g laxa sem seiði þá séu þeir komnir nærri því að geta kallast unglaxar (e. post-smolt). Er í umsögninni vísað til tækniskýrslu með áhættumatinu og tekið fram að skýrslan byggi á norskum rannsóknum. Samkvæmt þeim dragi úr ratvísi seiða/unglaxa með aukinni stærð og líkur séu á að fiskar sem settir séu í sjókvíar við 200 g og sleppi út séu um 2,5 sinnum ólíklegri til að skila sér inn í ár til hrygningar en fiskar sem settir séu út og sleppi sem seiði (56 g). Munur sem fram komi milli endurheimta 56 g seiða og 200 g seiða geti einnig tengst tíma útsetningar í sjókvíar og séu líkur til endurheimtu meiri ef fiskar séu settir út að vori en síðsumars eða að hausti. Seiði sem séu um 56 g séu lítið stærri en villt gönguseiði þegar þau gangi til sjávar. Á því æviskeiði hafi þau eiginleika til að „leggja á minnið“ ferðir sínar og þar með að rata aftur á sleppistað. Ef hann sé í nágrenni áa með villta laxstofna séu líkur á að laxinn leiti aftur þangað þegar líði að kynþroska.

Samkvæmt þeim gögnum sem úrskurðarnefndin hefur aflað geta umhverfisáhrif þess að 56 g seiði sleppi úr sjókvíum orðið önnur og meiri en ef 200 g seiði sleppa. Þau áhrif hafa ekki verið skoðuð í mati á umhverfisáhrifum, en eins og Matvælastofnun hefur sjálf lýst fór fram mat á eldinu miðað við þær mótvægisaðgerðir sem leyfishafi fyrirhugaði, þ.m.t. að notuð yrðu 200 g seiði að lágmarki. Byggði stofnunin á almennum bréflegum tilmælum Hafrannsóknastofnunar og almennri umfjöllun um lágmarksþyngd seiða í áhættumati erfðablöndunar án þess að rökstyðja sett skilyrði um 56 g seiði að teknu tilliti til þess mats á umhverfisáhrifum sem fór fram. Mun hvorki hafa verið haft samráð við Skipulagsstofnun, sem gefur álit sitt í mati á umhverfisáhrifum framkvæmdar, né við umsækjanda leyfisins, en hann hefur sem framkvæmdaraðili ákveðið forræði á framkvæmdinni og mati á umhverfisáhrifum hennar. Verður ekki séð að vilji leyfishafa hafi staðið til þessarar breytingar, enda hefði honum þá verið rétt að beina fyrirspurn til Skipulagsstofnunar um það hvort sú breyting á framkvæmdinni að notuð yrðu að lágmarki 56 g seiði í stað 200 g væri matsskyld. Í umsagnarbeiðni Matvælastofnunar til Hafrannsóknastofnunar var ekki tiltekið að fyrrnefnda stofnunin hygðist setja skilyrði um 56 g lágmarksstærð seiða í stað 200 g. Kannaði Matvælastofnun ekki með fullnægjandi hætti hvort sú breyting gæti haft áhrif, en það var forsenda þess að stofnunin gæti tekið ákvörðun um að víkja frá eða breyta því skilyrði sem lagt var til af hálfu Skipulagsstofnunar.

Að þessu leyti lagði Matvælastofnun ekki álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum til grundvallar hinu kærða leyfi í skilningi 2. mgr. 13. gr. laga nr. 106/2000 og breyta engu þar um þau almennu tilmæli Hafrannsóknastofnunar og áhættumat erfðablöndunar sem Matvælastofnun hefur vísað til. Hefur enda ekki farið fram mat á umhverfisáhrifum þess að notuð verði 56-199 g seiði í sjókvíaeldi leyfishafa í Reyðarfirði. Matvælastofnun var því ekki heimilt að setja skilyrði í hið kærða rekstrarleyfis þess efnis að lágmarksþyngd seiða skuli vera 56 g. Leyfið er af þeim sökum haldið verulegum annmörkum sem óhjákvæmilega þykja verða að leiða til ógildingar leyfisins. Er enda nefnt skilyrði rekstrarleyfisins svo samofið efni ákvörðunar um útgáfu þess að ekki þykir fært að fella leyfið úr gildi að því marki eingöngu sem tekur til skilyrðisins.

Úrskurðarorð:

Vísað er frá kröfum Veiðifélags Hofsár og Sunnudalsár, Veiðifélags Selár og Veiðifélags Vesturdalsár.

Felld er úr gildi ákvörðun Matvælastofnunar frá 6. október 2020 um að veita Löxum eignarhaldsfélagi ehf. rekstrarleyfi fyrir kynslóðaskiptu sjókvíaeldi á laxi með 10.000 tonna hámarkslífmassa í Reyðarfirði.

Sérálit Ásgeirs Magnússonar: Ég er sammála þeirri niðurstöðu meirihluta úrskurðar­nefndarinnar að vísa beri frá kröfum Veiðifélags Hofsár og Sunnudalsár, Veiðifélags Selár og Veiðifélags Vesturdalsár, svo og þeirri niðurstöðu að fella beri úr gildi hið kærða rekstrarleyfi fyrir kynslóðaskiptu sjókvíaeldi á laxi með 10.000 tonna hámarkslífmassa í Reyðarfirði. Ég er jafnframt sammála þeirri forsendu meirihlutans sem lýtur að ógildingu leyfisins af þeim sökum að Matvælastofnun hafi ekki verið heimilt að setja skilyrði í hið kærða rekstrarleyfi þess efnis að lágmarksþyngd seiða skuli vera 56 g, enda hafi mat á umhverfisáhrifum ekki farið fram á því að notuð verði seiði að þyngd 56-199 g. Þegar af þeim sökum er ekki ástæða til að fjalla um aðrar málsástæður kærenda.

Sérálit Ómars Stefánssonar: Kærendur byggja m.a. á þeirri málsástæðu til stuðnings kröfu um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar að burðarþolsmat Hafrannsóknarstofnunar og áhættumat erfðablöndunar, sem byggt hafi verið á við undirbúning umdeilds rekstrarleyfis, séu áætlanir sem þurft hafi að sæta umhverfismati áætlana í samræmi við lög nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana.

Samkvæmt 1. mgr. 3. gr. nefndra laga gilda þau um umhverfismat þeirra skipulags- og framkvæmdaáætlana og breytinga á þeim sem marka stefnu er varðar leyfisveitingar til framkvæmda sem tilgreindar eru í lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Skulu slíkar skipulags- og framkvæmdaáætlanir vera undirbúnar og/eða samþykktar af stjórnvöldum og unnar samkvæmt lögum eða ákvörðun ráðherra. Í 3. mgr. ákvæðisins er tekið fram að almenningur eða sá sem ber ábyrgð á áætlanagerð geti óskað eftir að Skipulagsstofnun taki ákvörðun um hvort áætlun falli undir lög nr. 105/2006 og er heimilt að kæra slíkar ákvarðanir til umhverfis- og auðlindaráðherra. Sem dæmi má nefna að á sama veg er kveðið á um í 52. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, sem m.a. tekur til skipulagsáætlana og framkvæmdaleyfa, að ákvarðanir sem Skipulagsstofnun og ráðherra ber samkvæmt lögunum að staðfesta verða ekki bornar undir úrskurðarnefndina. Brestur úrskurðarnefndina því vald til að taka bindandi afstöðu til þess hvort áðurnefndar áætlanir Hafrannsóknastofnunar séu háðar umhverfismati áætlana. Bent er á að úrskurðir nefndarinnar eru fullnaðarúrskurðir á stjórnsýslustigi samkvæmt 6. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála.

Eins og mál þetta liggur nú fyrir úrskurðarnefndinni getur ákvörðun um þörf á umhverfismati greindra áætlana Hafrannsóknastofnunar, á hvorn vegin sem er, ekki ráðið úrslitum um niðurstöðu  kærumáls þessa. Þykir því ekki þörf á að fjalla um þá málsástæðu frekar. Að öðru leyti er fallist á forsendur og niðurstöðu meirihluta nefndarinnar í málinu.