Skip to main content
Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála
jan 05
Love0

83/2020 Langeyri

Með

Árið 2020, miðvikudaginn 30. desember, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Þátt tóku Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 83/2020, kæra á ákvörðun sveitarstjórnar Súðavíkurhrepps frá 17. apríl 2020 um að samþykkja deiliskipulag hafnar- og iðnaðarsvæðis inn af Langeyri í Álftafirði.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 14. september 2020, er barst nefndinni 17. s.m., kærir Hraðfrystihúsið – Gunnvör hf., eigandi hluta af landi Langeyrar, þá ákvörðun sveitarstjórnar Súðavíkurhrepps frá 17. apríl 2020 að samþykkja deiliskipulag hafnar- og iðnaðarsvæðis inn af Langeyri í Álftafirði. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Súðavíkurhreppi 15. október 2020.

Málavextir: Í nóvember 2014 skrifuðu forsvarsmenn Íslenska kalkþörungafélagsins ehf. undir viljayfirlýsingu um áhuga á að fjárfesta í námu- og afurðavinnslu á kalkþörungum úr Ísafjarðardjúpi, nánar tiltekið í Súðavík. Tillaga að matsáætlun vegna fyrirhugaðs kalk­þörunganáms var send til Skipulagsstofnunar í ágúst 2015 skv. 8. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, sbr. lið 2.01 í 1. viðauka laganna. Kom fram að félagið áformaði að hefja vinnslu á kalkþörungum úr Ísafjarðardjúpi og að framkvæmdin fæli í sér efnisnám af hafsbotni sem næmi allt að 120.000 m3 á ári. Efnið yrði unnið frekar í verksmiðju sem líklega yrði staðsett í Súðavík en áform og útfærsla verksmiðju lægju ekki fyrir. Féllst stofnunin 16. október 2015 á tillögu framkvæmdaraðila með athugasemdum, m.a. að í frummatsskýrslu yrði gerð grein fyrir tengdum framkvæmdum, þ.e. löndun og vinnslu í landi, og lagt mat á umhverfisáhrif þeirra framkvæmda að því leyti sem þau væru talin geta haft samlegðaráhrif með efnistökunni.

Í ágúst 2017 lagði framkvæmdaraðili fram frummatsskýrslu um efnisnám úr kalkþörungaseti í Ísafjarðardjúpi. Um staðsetningu verksmiðju kom fram að vegna aðgengis að starfsliði væri heppilegast að hún væri ekki fjarri þéttbýli, auk þess sem hafnaraðstæður þyrftu að vera góðar. Könnuð hafi verið staðsetning verksmiðju á eða við þéttbýlisstaðina Bolungarvík og Ísafjörð, en ekki náðst samkomulag við heimamenn. Því blasi ekki aðrir valkostir við en Súðavík. Hinn 10. janúar 2020 lagði félagið fram matsskýrslu og óskaði eftir áliti Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar. Í skýrslunni kom fram að vinnsla á setinu færi fram í verksmiðju sem líklega yrði reist í Súðavík, á svokölluðu Langeyrarsvæði. Álit Skipulags­stofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar lá fyrir 6. apríl 2020, að fengnum umsögnum sveitarstjórnar Súðavíkurhrepps, Hafrannsókna­stofnunar, Heilbrigðiseftirlits Vestfjarða, Minjastofnunar Íslands, Náttúrufræðistofnunar Íslands, Orkustofnunar, Samgöngustofu og Umhverfisstofnunar. Í álitinu kom fram varðandi valkosti að í matsskýrslu væri eingöngu gerð grein fyrir einum staðarvalkosti fyrir verksmiðju en aðrir kostir útilokaðir. Framkvæmdaraðili hefði hins vegar lagt fram valkosti við tilhögun framkvæmdarinnar varðandi þann þátt sem líklegur væri til að valda mestum umhverfis­áhrifum, þ.e. efnistökuna. Í niðurstöðukafla álitsins kom fram að Skipulagsstofnun teldi mats­skýrsluna uppfylla skilyrði laga og reglugerðar um mat á umhverfisáhrifum og að þeim hafi verið lýst á fullnægjandi hátt.

Að ósk sveitarstjórnar Súðavíkurhrepps skilaði Vegagerðin í júní 2018 minnisblaði um kostnaðar- og framkvæmdaáætlun fyrir landfyllingu og stálþilskant vegna kalkþörunga­verksmiðju. Í minnisblaðinu voru gerðar þrjár tillögur að staðsetningu og legu lóðar og bryggju inn af Langeyri. Á fundi sveitarstjórnar 21. s.m. var samþykkt að fá Vegagerðina til að stilla upp samskonar greiningu fyrir staðsetningu innar í firðinum. Í ágúst s.á. lá umbeðið minnisblað fyrir með nýrri tillögu um að verksmiðjan yrði staðsett um 800 m innar í firðinum. Hinn 14. september s.á. var á fundi sveitarstjórnar bókað að samkvæmt valkosta­greiningu og kostnaðarmati Vegagerðarinnar, samantekt byggingarfulltrúa og samantekt oddvita væri valkostur 3 hagkvæmastur, bæði tíma- og kostnaðarlega séð. Samþykkti sveitarstjórn því þann valkost sem mögulega staðsetningu verksmiðjunnar í aðal- og deiliskipulagi.

Lýsing nýs deiliskipulags inn af Langeyri vegna fyrirhugaðrar kalkþörunga­­verksmiðju var auglýst í febrúar 2019 auk þess sem hún var send umsagnaraðilum til kynningar. Á fundi skipulags-, byggingar-, umhverfis- og samgöngunefndar 7. maí 2019 var samþykkt að auglýsa tillögu að nýju deiliskipulagi hafnar- og iðnaðarsvæðis inn af Langeyri í samræmi við 1. mgr. 41. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Skipulagstillagan var auglýst til kynningar í Lögbirtingablaðinu, Morgunblaðinu og á heimasíðu Súðavíkurhrepps 16. október 2019. Frestur til að skila athugasemdum var til 27. nóvember s.á. Kærandi kom að athugasemdum við deiliskipulagstillöguna. Voru athugasemdir kæranda teknar fyrir og þeim svarað á fundi skipulags-, byggingar-, umhverfis- og samgöngunefndar 6. janúar 2020. Deiliskipulagstillagan var tekin fyrir að nýju á fundi skipulags-, byggingar-, umhverfis- og samgöngunefndar 15. apríl s.á. Var hún samþykkt og staðfesti sveitarstjórn þá afgreiðslu á fundi sínum 17. s.m. Aðalskipulag Súðavíkurhrepps 2018-2030 tók gildi 18. júní s.á. með birtingu í B-deild Stjórnartíðinda en í aðalskipulaginu er gert ráð fyrir kalkþörungaverksmiðju og höfn á landfyllingu inn af Langeyri. Að lokinni lögboðinni yfirferð Skipulagsstofnunar á deili­skipulaginu tók það gildi með auglýsingu þar um í B-deild Stjórnartíðinda 18. ágúst 2020.

Málsrök kæranda: Kærandi bendir á að hann sé þinglýstur eigandi syðsta hluta Langeyrar og séu á lóð hans margskonar eignir og starfsemi, þ. á m. íbúðir, gistiheimili, verksmiðjubygging og vörugeymslur. Hafi kærandi gjarnan leigt starfsmönnum sínum íbúðarhúsnæði á Langeyri. Árið 2004 hafi dótturfélag kæranda selt hluta af eignarlandi félagsins á Langeyri til Súðavíkurhrepps og hafi forsenda þeirrar sölu verið sú að svæðið yrði skipulagt undir léttan iðnað.

Í mati framkvæmdaraðila á umhverfisáhrifum hafi aðeins verið fjallað um eina staðsetningu fyrir fyrirhugaða verksmiðju og því hafi enginn samanburður ólíkra staðsetningarvalkosta verið gerður. Ekki hafi verið gerð tilraun til að fjalla um annað staðarval í Álftafirði, s.s. í landi Hlíðar, eins og gert hafi verið við vinnu nýs aðalskipulags sveitarfélagsins. Í minnisblaði Vegagerðarinnar frá 13. júní 2018 hafi verið lagðir fram þrír valkostir fyrir staðsetningu við Langeyri. Þar komi fram að engar botnrannsóknir hafi verið gerðar vegna fyrirhugaðrar lóðar og að mikilvægt sé að gera tilheyrandi jarðtæknirannsóknir á efninu á hafsbotni áður en hönnun hefjist. Kæranda sé ekki kunnugt um að framkvæmdar hafi verið nauðsynlegar botnrannsóknir eins og Vegagerðin hafi mælt með og því liggi ekki fyrir nákvæmar upplýsingar um kostnað einstakra valkosta. Í minnisblaði Vegagerðarinnar frá 3. ágúst s.á. hafi verið gerð gróf kostnaðaráætlun vegna staðsetningar í landi Hlíðar en sama gildi þar að ekki hafi verið gerðar jarðtæknirannsóknir til að undirbyggja kostnaðaráætlunina. Um það bil 70 milljóna króna munur hafi verið á kostnaði við tillögu 3 inn af Langeyri og tillögu 4 í Hlíð. Ljóst sé að nákvæmari forsendur geti breytt þeirri niðurstöðu, s.s. vegna kostnaðar við landfyllingu og viðlegukant. Ekkert tillit hafi verið tekið til mismunandi umhverfisáhrifa fyrrgreindra valkosta heldur hafi ákvörðun sveitarfélagsins einvörðungu verið byggð á því að velja ódýrasta valkostinn. Hafi það verið staðfest á samráðsfundi forsvarsmanna kæranda og sveitarfélagsins 2. maí 2019 þar sem sveitarfélagið hafi tekið fram að „verkfræðiþátturinn hafi verið það sem hafi valdið því hvaða staður var valinn fyrir starfsemina.“ Bent sé á að almennar lýsingar á valkostum og röksemdir sem lúti að kostnaði tiltekinna valkosta teljist ekki til málefnalegra sjónarmiða sem réttlætt geti útilokun þeirra frá umhverfismati.

Valkostamati framkvæmdaraðila sé verulega ábótavant. Telja hefði átt upp fleiri en eina staðsetningu og gera valkostamat á ólíkum stöðum í mati á umhverfisáhrifum. Ákvörðun sveitarfélagsins byggi fyrst og fremst á því að velja ódýrasta og fljótvirkasta valkostinn fyrir hreppinn, en ekkert tillit hafi verið tekið til mögulegra umhverfisáhrifa sem geti verið mismunandi eftir kostunum. Ætluð umhverfisáhrif eigi í öllum tilvikum að vera ráðandi þáttur varðandi staðarval og valkostagreiningu. Ekkert raunverulegt kostnaðarmat hafi farið fram umfram mat Vegagerðarinnar. Valin hafi verið sú staðsetning inn af Langeyri sem hafi mest áhrif á kæranda, aðra atvinnustarfsemi svo og íbúa Súðavíkur og Langeyrar, sem jafnframt takmarki uppbyggingu íbúðarbyggðar á svæðinu til framtíðar. Ekki hafi komið fram hvort látið hafi reyna á að semja við landeiganda Hlíðar og jafnvel fara í uppkaup. Að mati kæranda virðist sá valkostur einungis hafa verið lagður fram til málamynda án frekari skoðunar, hugsanlega í viðleitni til að uppfylla reglur. Þá hafi aðrir valkostir en Langeyri og Hlíð í Álftafirði ekki verið kannaðir. Niðurstaða umhverfismats í deiliskipulaginu hafi verið að áhrif fyrirhugaðrar kalkþörungaverksmiðju væru neikvæð á eignir og atvinnustarfsemi kæranda og íbúa í leiguhúsnæði hans. Ódýrasta leiðin hafi verið valin og því sé minni kostnaður sóttur í vasa annarra sem hagsmuna hafi að gæta á svæðinu auk þess sem verðmæti eigna rýrni og ekki verði hægt að nýta þær með sama hætti og verið hafi í áratugi.

Í Aðalskipulagi Súðavíkurhrepps 2018-2030 sé að finna tvo valkosti fyrir kalkþörungaverksmiðju, þ.e. valkost A við Langeyri og valkost B við Hlíð. Í raun sé aðeins valkostur A skoðaður á fullnægjandi hátt en í honum séu þrjár útfærslur. Þær séu því sem næst á sama stað og hafi því nánast sömu umhverfisáhrif. Út frá þeim forsendum sé aðeins fjallað um einn valkost. Valkosti B hafi verið bætt við á seinni stigum en sá hafi ekki verið kannaður til hlítar. Í aðalskipulaginu segi um umhverfisáhrif valkostanna: „Áhrif verksmiðju skv. valkosti A verða ásættanleg en í heildina verða áhrif verksmiðjunnar á þéttbýlið minni ef hún verður staðsett innar í firðinum (valkostur B). Staðsetning verksmiðju innar mun þó hafa verulega neikvæð áhrif á jörðina Hlíð þar sem fyrirhuguð sé sumarhúsabyggð skv. deiliskipulagi en forsendur fyrir deiliskipulaginu bresta verði valkostur B fyrir valinu. Meiri óvissa fylgir landfyllingu innar eins og fram kemur í minnisblaði Vegagerðarinnar frá 3. ágúst 2018. Sveitarstjórn tók ákvörðun um að velja kost A, þ.e. að heimila landfyllingu og byggingu kalkþörungaverksmiðju innan Langeyrar.“ Athygli veki að valkostur B hafi fengið litla sem enga umfjöllun af hálfu sveitarstjórnar. Með einföldum samanburði valkosta sjáist greinilega að valkostur A hafi mun neikvæðari umhverfisáhrif m.t.t félagslegra og hagrænna þátta, náttúrufarslegra þátta og þátta er varði innviði og aðgengi. Þrátt fyrir það hafi ekki verið unnið með hann og reynt að semja við landeigendur af þeirri ástæðu einni að framkvæmdin yrði kostnaðarsamari og tæki lengri tíma í uppbyggingu. Augljóslega komi aðrir valkostir í Álftafirði til greina. Til dæmis megi nefna Dvergastein innar í firðinum. Landið þar sé ekki í eigu sveitarfélagsins en þar hafi verið rekin hvalstöð með hafnaraðstöðu fyrir rúmum hundrað árum. Umhverfisáhrifin myndu vera mun minni vegna uppbyggingar þar en að Langeyri og Hlíð vegna aukinnar fjarlægðar frá þéttbýlinu Súðavík.

Óumdeilt sé að framkvæmdin muni hafa veruleg áhrif á íbúa en í aðalskipulagi komi m.a. fram: „Verksmiðjan mun einnig hafa neikvæða áhrif á umhverfi og íbúa, sbr. fyrrnefnda matsskýrslu. Búast má við foki á fínefnum og hávaðamengun en einnig breytingu á ásýnd svæðisins. Verksmiðja af þessari stærðargráðu mun einnig þregnja að annarri landnotkun og þróunarmöguleikum í þéttbýlinu.“ Lítið sé minnst á íbúðir á Langeyri sem kærandi leigi út en aðalskipulagið vísi til íbúða fjær eða í þéttbýlinu Súðavík. Ljóst megi þó vera að fyrirhuguð verksmiðja muni hafa verulega neikvæð áhrif á íbúa í leiguhúsnæði kæranda. Einnig muni framkvæmdin hafa veruleg neikvæð áhrif á atvinnusvæði kæranda á Langeyri og í sjónum við Langeyri. Kærandi hafi notað land og húsnæði í tengslum við fiskeldi dótturfélags síns og hyggi á framtíðaruppbygginu á svæðinu tengdu fiskeldi og annarri starfsemi félagsins og dótturfélagsins, en það sé handhafi starfs- og rekstrarleyfis til sjókvíaeldis innan og utan við Langeyri. Þrengt sé að starfsemi kæranda sem jafnframt takmarki verulega möguleika á frekari uppbyggingu á svæðinu. Einnig sé niðurstaða umhverfismats deiliskipulags sú að hávaði frá fyrirhugaðri verksmiðju muni ekki hafa áhrif á íbúa Súðavíkur umfram það sem eðlilegt geti talist. Bent sé á að íbúðir í eigu kæranda séu mun nær fyrirhugaðri verksmiðju en þéttbýlið í Súðavík. Sveitarfélagið horfi fram hjá því að það sé íbúðabyggð á Langeyri. Þá hafi íbúar á Bíldudal gert athugasemdir við sambærilega verksmiðju sem þar sé staðsett vegna tíðra bilana með miklum hávaða.

Forsvarsmenn kæranda séu jákvæðir fyrir uppbyggingu kalkþörungaverksmiðju í Álftafirði. Uppbygging þurfi hins vegar að vera í sátt við íbúa og aðrar atvinnugreinar í sveitarfélaginu. Málið snúist um að fullnægjandi valkostamat verði gert en samanburður og mat á raunhæfum valkostum og umhverfisáhrifum þeirra sé hryggjarstykkið í mati á umhverfisáhrifum. Valkostamat hafi verið mikið í umræðunni í tengslum við laxeldi í sjókvíum, þ.e.a.s. að ekki hafi verið gerð nægilega góð grein fyrir öllum valkostum, sbr. úrskurði úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í málum nr. 3, 4, 5 og 6/2018. Framkvæmdaraðili hafi komið með viljayfirlýsingu til sveitarfélagsins árið 2014 þar sem lögð hafi verið til staðsetning á kalkþörungaverksmiðju í Súðavík. Fram hafi komið í málflutningi forsvarsmanna framkvæmdaraðila að það væri á „forræði sveitarstjórnar að ákveða ef færa á verksmiðju innar.“ Það hefði átt að vera í verkahring framkvæmdaraðila að telja upp fleiri en einn stað fyrir verksmiðju. Sveitarfélagið geti eingöngu gefið heimild til afnota á sínu landi og aðlagað aðal- og deiliskipulag að þörfum framkvæmdaraðila.

Það sé á forræði framkvæmdaraðila að ákveða þá framkvæmdarkosti sem metnir séu á grundvelli laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Forræði framkvæmdaraðila sé þó takmarkað að ákveðnu marki því byggja verði á hlutlægum og málefnalegum sjónarmiðum við val á framkvæmdakostum. Það sé þýðingarmikið að skylda til valkostamats samkvæmt lögum nr. 106/2000 sé bundin við raunhæfa framkvæmdakosti eða þá möguleika sem til greina komi, eins og það sé orðað í 8. og 9. gr. laganna. Valkostamat með samanburði ólíkra staðsetninga hafi því verið með öllu ófullnægjandi í mati á umhverfisáhrifum fram­kvæmdarinnar.

Valkostamat í aðalskipulagi sveitarfélagsins og hinu kærða deiliskipulagi sé ófullnægjandi. Í umhverfismati áætlana þurfi stjórnvald að taka tilhlýðilegt tillit til allra athugasemda er berist frá almenningi og umsagnaraðilum. Þetta hafi verið talið þýða m.a. að stjórnvald verði að taka athugasemdir til raunverulegrar og málefnalegrar skoðunar. Það megi ekki vera einungis til málamynda. Þessi regla sé lögfest í 1. mgr. 9. gr. laga nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana. Ráða verði af dómaframkvæmd að það hafi þýðingu hvort athugasemdir við valkostamat komi fram snemma í undirbúningsferlinu og sér í lagi hvernig brugðist sé við þeim af hálfu framkvæmdaraðila. Kærandi hafi komið með athugasemdir varðandi staðsetningu allt frá árinu 2017 þegar gerð hafi verið athugasemd við frummatsskýrslu framkvæmdaraðila. Jafnframt hafi kærandi komið með athugasemdir við gerð aðalskipulags og hins kærða deiliskipulags. Þrátt fyrir endurteknar athugasemdir kæranda hafi ekkert tillit verið tekið til þeirra. Fyrirliggjandi dómaframkvæmd leiði einnig í ljós að gallað valkostamat geti haft þær afleiðingar að ákvarðanir sem óbeint tengist mati á umhverfisáhrifum sæti ógildingu. Staðarval fyrirhugaðrar kalkþörungaverksmiðju í Álftafirði hafi stuðst fyrst og fremst við kostnað strax frá upphafi málsmeðferðar við aðal- og deiliskipulagsgerð.

Ekki hafi verið fylgt meginreglum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 við meðferð málsins og í því sambandi sé sérstaklega vísað til 10. gr. laganna þar sem fram komi að stjórnvald skuli sjá til þess að mál sé nægilega rannsakað áður en ákvörðun sé tekin í því. Þá sé einnig vísað til meðalhófsreglu 12. gr. sömu laga.

Málsrök Súðavíkurhrepps: Af hálfu sveitarfélagsins er gerður fyrirvari við hagsmuni dóttur­fyrirtækis kæranda sem reki fiskeldi í Álftafirði. Fyrirtækið sé ekki aðili að þessari kæru og sé rekið á annarri kennitölu. Starfsemi kæranda á Langeyri sé ekki umfangsmikil. Hann leigi út einbýlishús til tveggja einstaklinga auk þess sem eitt hús sé nýtt undir verbúð. Veki það athygli vegna þess að í deiliskipulagi hafi í langan tíma verið gert ráð atvinnustarfsemi á Langeyri en ekki íbúðabyggð, auk þess sem sveitarfélagið hafi hvorki gefið umsögn um gistiheimili né sé því kunnugt um slíkan rekstur. Fullyrðingar kæranda um að léttur iðnaður hafi verið forsenda sölu á hluta eignarlands félagsins á Langeyri standist ekki skoðun, enda hafi ýmis starfsemi á vegum kæranda og forvera verið á svæðinu sem ekki flokkist sem léttur iðnaður. Legið hafi fyrir að kærandi myndi ekki selja fasteignir eða lóðir sínar undir starfsemi Íslenska kalkþörungafélagsins ehf. Það hafi þrengt verulega að kostum fyrir uppbyggingu við Langeyri eða Súðavíkurhöfn og leitt til þeirrar ákvörðunar að verksmiðjan yrði ekki reist innan þorpsmarka Súðavíkur. Sala á hluta eignarlands félagsins á Langeyri geti ekki bundið hendur sveitarfélagsins í skipulagsmálum.

Í aðdraganda þess að hefja vinnslu kalkþörunga í Ísafjarðardjúpi hafi farið fram athuganir á staðsetningu verksmiðju. Ekki hafi verið talið heppilegt að reisa verksmiðju í Bolungarvík eða á Ísafirði. Framkvæmdaraðili hafi talið heppilegt að vera með starfsemi í Álftafirði en hafnar­aðstæður þar séu góðar af náttúrunnar hendi. Gríðarleg undirbúningsvinna hafi farið í verkefnið og telji upphæðir í þeim undirbúningi þungt fyrir rekstur sveitarfélagsins, en það velti 350 milljónum króna árlega. Allar tafir verkefnisins séu dýrar fyrir sveitarfélagið. Mikilvægt sé að halda verkáætlun enda sé stálþil viðlegukants á fjárlögum og Samgönguáætlun 2019-2022. Áætlunin geri ráð fyrir að framlög dreifist á fjögur ár og að mest af framlögum komi inn á árin 2021 og 2022. Allar fullyrðingar kæranda um ástæður staðarvals og tengingu við ódýrasta kostinn verði að skoða sem fremur barnalega framsetningu sjónarmiða. Burtséð frá öðrum atriðum við skoðun valkosta beri sveitarfélaginu að velja þann kost sem sé hagkvæmastur.

Ljóst hafi verið frá upphafi verkefnisins að útbúa þyrfti lóð og athafnasvæði og byggja nýja höfn. Nærtækasti kosturinn hafi því verið innan Langeyrar. Þar hafi áður verið höfn og sé staðsetningin innan skilgreinds yfirráðasvæðis Súðavíkurhafnar samkvæmt hafnarreglugerð fyrir Súðavík nr. 788/2005. Á öllum stigum undirbúningsvinnu hafi þótt heppilegast að athafna- og iðnaðarsvæði væri í samfellu inn af Langeyri í stað þess að slíta í sundur skipulagssvæðið. Súðavík sé ekki stórt og nærtækt að iðnaðar- og hafnarsvæði sé í einhverjum tengslum við byggð með þjónustu við það í huga. Þannig sé raski líka haldið í lágmarki og ekki verið að taka land undir slíka starfsemi sem skipulagt hafi verið í annað, s.s. frístundabyggð, landbúnað og skógrækt. Í landi Hlíðar sé deiliskipulögð frístundabyggð og skógrækt og í landi Dvergasteins sé jafnframt skógrækt. Staðsetningar landfyllingar og verksmiðju á annarri hvorri jörðinni myndi hafa í för með sér árekstra við skipulag, bæði deiliskipulag í landi Hlíðar og Aðalskipulag Súðavíkurhrepps 2018-2030. Sá kostur hafi verið valinn sem hefði minnst rask í för með sér og mesta hagkvæmni auk þess sem sá kostur sé talinn uppfylla flest þau skilyrði varðandi fjarlægð við íbúðabyggð, viðmið mengunar og hávaða sem taka beri með í slíkt staðarval. Einnig hafi verið um að ræða land í eigu sveitarfélagsins.

Eftir valkostagreiningu og með minnisblöðum Vegagerðarinnar hafi verið upplýst að gríðar­legur kostnaðarmunur kynni að vera á því hvar höfn og landfyllingu yrði fyrir komið. Ódýrasti og um leið nærtækasti kosturinn hafi á verðlagi 2018 verið um 464 milljónir króna. Dýrasti kosturinn, aðeins innar í landi Hlíðar, hafi verið metinn á um 614 milljónir króna, en þá séu ekki talin með uppkaup eða fjárhæð eignarnámsbóta auk alls þess ófyrirséða kostnaðar sem kunni að leiða af því ferli. Eignarnám sé ekki góður kostur og ekki gefið að unnt yrði að uppfylla skilyrði 1. mgr. 73. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. m.a. dóm Hæstaréttar í máli nr. 425/2008. Þrátt fyrir að kærandi geri lítið úr því vægi sem kostnaður hafi í staðarvali þá hafi sú staðreynd óneitanlega mikil áhrif á það hvort samvinna um uppbyggingu kalkþörungaverksmiðju geti orðið arðbær fyrir sveitarfélagið eða ekki. Kostnaður og framkvæmdahraði hafi ekki verið það eina sem sveitarfélagið hafi litið til við undirbúning framkvæmdarinnar og staðarval. Þeim kosti að hafa landfyllingu og viðlegukant á utanverðri Langeyri hafi verið hafnað vegna nálægðar við íbúðabyggð og starfsemi kæranda, sbr. minnisblað Vegagerðarinnar frá 13. júní 2018. Vísun kæranda til valkostamats í fiskeldi verði ekki jafnað til þeirrar málsmeðferðar þegar sveitarfélag fylgi aðalskipulagi og deiliskipuleggi eigið land.

Vegagerðin hafi greint framkvæmdina m.t.t. kostnaðar og framkvæmdahraða og annarrar hagkvæmni. Botnrannsóknir hafi verið framkvæmdar og sé siltmagn á fyrirhuguðum botni undir landfyllingu hagstæðara en áður hafi verið talið. Lagst hafi verið gegn öðrum valkostum, einkum vegna þeirrar óvissu sem hafi verið fyrir hendi varðandi dýpi. Staðarvalið hafi tekið mið af nálægð íbúðabyggðar, væntanlegri mengun vegna hávaða og ryks og ásýndar og áhrifa á önnur skipulagssvæði og aðlægra jarða. Hljóðkort hafi verið unnið fyrir svæðið og tekið tillit til þeirra ábendinga sem hafi legið fyrir hjá heilbrigðiseftirliti Vestfjarða. Hvað varði vísun kæranda til hljóðmælinga og mengunar vegna ryks frá kalkþörungaverksmiðju á Bíldudal þá séu þær mælingar að jafnaði innan marka vegna slíkrar verksmiðju, en hávaðamælingar hafi farið yfir viðunandi mörk með öðrum atvinnurekstri á svæðinu. Taka verði með í reikninginn að verksmiðjan og athafnasvæði hennar sé staðsett í miðju þorpinu á Bíldudal. Gert sé ráð fyrir því að við hönnun og uppsetningu verksmiðju inn af Langeyri, sem staðsett sé fjarri íbúðabyggð samkvæmt skipulagi, verði hljóðmön sett upp auk þess sem búnaður nýrrar verksmiðju verði ekki sá sami og á Bíldudal.

Ekki sé rétt að ekki hafi verið tekið tillit til þeirra athugasemda sem kærandi hafa komið á framfæri vegna deiliskipulagsins. Skipulags-, byggingar-, umhverfis- og samgöngunefnd hafi rætt athugasemdir kæranda tvisvar auk þess sem sveitarstjórn hafi lesið yfir og staðfest fundargerðir nefndarinnar. Að öllu virtu hafi athugasemdirnar ekki þótt þess eðlis að breyta þyrfti niðurstöðu nefndarinnar eða sveitarstjórnarinnar, enda hafi skipulagið einkum tekið mið af því sem legið hafi fyrir við alla forvinnu og staðfest hafi verið í Aðalskipulagi Súðavíkurhrepps 2018-2030.

Hagsmunir kæranda vegna hins kærða deiliskipulags séu ekki slíkir að réttlæti ógildingu deiliskipulagsins, enda sé ekki um að ræða breytingu á þeim lóðum sem kærandi eigi. Ekki hafi enn reynt á það hvort sú uppbygging sem fyrirhuguð sé hafi neikvæð áhrif á eignir kæranda enda sé alls óvíst hvort þau áhrif verði neikvæð. Verði kærandi fyrir slíkum áhrifum ætti hann að hafa tök á að sækja skaðabætur úr hendi Súðavíkurhrepps eða framkvæmdaraðila eftir atvikum. Ljóst sé að hagsmunir sveitarfélagsins séu mun meiri en hagsmunir kæranda.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Af hálfu kæranda er bent á að deiliskipulag Hlíðar sé frá 2014 en gerð hafi verið breyting á skipulaginu 2016. Einhver skógrækt muni vera komin af stað á jörðinni en ekki sé enn byrjað að reisa frístundabyggð. Landeigandi Hlíðar standi frammi fyrir því að ef kalkþörungaverksmiðja og höfn verði byggð inn af Langeyri verði án efa erfiðara að selja lóðir undir frístundabyggð. Varðandi mögulegt eignarnám virðist sem ekki hafi verið látið á það reyna hvort núverandi eigandi Hlíðar væri reiðubúinn að selja jörðina. Þá hafi sveitarfélagið ekki rætt formlega við kæranda um mögulega kaup á landi og/eða fasteignum.

Það sé rétt að ekki sé gert ráð fyrir nýrri íbúðabyggð á Langeyri samkvæmt gildandi deili­skipulagi. Hins vegar verði ekki horft fram hjá þeirri staðreynd að nú þegar sé íbúðarhúsnæði á Langeyri og hafi svo verið um langan tíma. Deiliskipulagið geri ekki ráð fyrir breytingu á nýtingu þeirra mannvirkja sem fyrir séu á svæðinu.

Vegagerðin hafi lagt áherslu á botnrannsóknir og sé nú búið að gera slíka rannsókn á svæði sem falli undir tillögu 3 hjá Vegagerðinni. Sambærileg rannsókn hafi hins vegar ekki verið gerð fyrir tillögu 4 í landi Hlíðar.

Enn berist athugasemdir og kvartanir vegna starfsemi kalkþörungaverksmiðjunnar á Bíldudal. Í reglulegu eftirliti 3. júlí 2020 hafi komið fram að mælingar á ryki hafi ekki farið fram samkvæmt starfsleyfi en mæla eigi tvisvar á ári. Í eftirlitsskýrslu hafi einnig komið fram að kvörtun hafi borist vegna ryks frá tveimur skorsteinum. Hinn 20. ágúst s.á. hafi farið fram fyrirvaralaust eftirlit hjá Íslenska kalkþörungafélaginu ehf. á Bíldudal. Fram hafi komið að ryk hafi verið sýnilegt í útblæstri frá vothreinsivirki verksmiðjunnar. Ef ryk sé sýnilegt í reyk megi áætla að styrkur sé í kringum 100 mg/Nm3 en starfsleyfismörk séu 20 mg/Nm3. Ekki sé rétt sem komi fram í greinargerð sveitarfélagsins að verksmiðjan á Bíldudal sé í miðri íbúðabyggð. Verksmiðjan sé niður við höfn í allnokkurri fjarlægð frá íbúðabyggð.

——

Íslenska kalkþörungafélaginu ehf. var gefinn kostur á að koma að athugasemdum vegna málsins en engar slíkar komu fram í þessu máli.

Aðilar hafa gert ítarlegri grein fyrir máli sínu. Þau sjónarmið verða ekki rakin nánar hér en úrskurðarnefndin hefur haft þau til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti deiliskipulags hafnar- og iðnaðarsvæðis inn af Langeyri í Álftafirði. Kærandi er eigandi hluta af landi Langeyrar, sem liggur við deiliskipulagssvæðið, en á eignarlóð hans standa nokkur mannvirki, m.a. húsnæði sem hann nýtir sem íbúðarhúsnæði og verbúð. Í ljósi þeirrar starfsemi sem hið kærða deiliskipulag gerir ráð fyrir verður að líta svo á að kærandi eigi lögvarinna hagsmuna að gæta af úrlausn málsins, sbr. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála.

Svo sem rakið er í málavöxtum á hið kærða deiliskipulag sér nokkurn aðdraganda, en 2014 lá fyrir viljayfirlýsing Íslenska kalkþörungafélagsins ehf. um áhuga á að fjárfesta í námu- og afurðavinnslu á kalkþörungum úr Ísafjarðardjúpi. Mat á umhverfisáhrifum vegna fyrirhugaðs kalkþörunganáms fór fram og lá fyrir álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar í apríl 2020. Þar kom fram varðandi valkosti að í matsskýrslu væri eingöngu gerð grein fyrir einum staðarvalkosti fyrir verksmiðju. Framkvæmdaraðili hefði hins vegar lagt fram valkosti við tilhögun framkvæmdarinnar varðandi þann þátt sem líklegur væri til að valda mestum umhverfisáhrifum, þ.e. efnistökuna. Var matsskýrslan talin uppfylla skilyrði laga og reglugerðar um mat á umhverfisáhrifum. Í máli þessu gerir kærandi nefnt valkostamat við mat á umhverfisáhrifum að helsta umtalsefni. Samkvæmt 1. mgr. 14. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og 1. mgr. 13. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum er óheimilt að gefa út leyfi fyrir framkvæmd fyrr en álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum liggur fyrir eða ákvörðun hennar um að framkvæmd sé ekki matsskyld. Sambærileg ákvæði er ekki að finna vegna skipulagsgerðar og sækir hið kærða deiliskipulag ekki stoð sína í fyrirliggjandi mat á umhverfisáhrifum, þótt það lúti að sömu framkvæmd og skipulagið tekur til. Einskorðast athugun nefndarinnar því við lögmæti deiliskipulagsins á grundvelli þeirrar kæruheimildar sem til staðar er í máli þessu og finna má í 52. gr. skipulagslaga. Kveður lagagreinin á um að stjórnvaldsákvarðanir teknar á grundvelli þeirra laga sæti kæru til úrskurðarnefndarinnar, en þó ekki þær ákvarðanir sem Skipulagsstofnun og ráðherra ber að nefndum lögum að staðfesta, en þar undir falla ákvarðanir um aðalskipulag, sbr. 3. mgr. 32. gr. laganna.

Samkvæmt 3. mgr. 3. gr. skipulagslaga er vald til að skipuleggja land innan marka sveitar-félags í höndum sveitarstjórnar, sem annast og ber ábyrgð á gerð aðal- og deiliskipulags í sínu umdæmi, sbr. 29. og 38. gr. laganna. Í aðalskipulagi er sett fram stefna sveitarstjórnar um þróun sveitarfélagsins, m.a. varðandi landnotkun, sbr. 1. mgr. 28. gr. nefndra laga. Þá ber við gerð deiliskipulags að byggja á stefnu aðalskipulags, sbr. 2. mgr. 37. gr. skipulagslaga, en í 7. mgr. 12. gr. laganna er gerð krafa um að gildandi deiliskipulag rúmist innan heimilda aðalskipulags. Við beitingu skipulagsvalds ber enn fremur að fylgja markmiðum skipulagslaga, sem tíunduð eru í 1. gr. þeirra, en meðal þeirra markmiða er að tryggja réttaröryggi í meðferð skipulagsmála þannig að réttur einstaklinga og lögaðila verði ekki fyrir borð borinn þótt hagur heildarinnar sé hafður að leiðarljósi, sbr. c-lið. Að gættum þessum grundvallarreglum og markmiðum hefur sveitarstjórn mat um það hvernig deiliskipulagi skuli háttað, svo fremi það mat byggi á lögmætum sjónarmiðum.

Hið umdeilda skipulag tekur til svæðis innan iðnaðar- og hafnarsvæðis samkvæmt skilgreindri landnotkun í Aðalskipulagi Súðavíkurhrepps 2018-2030. Samkvæmt skilgreiningunni skal á iðnaðarsvæðum gera ráð fyrir umfangsmikilli iðnaðarstarfsemi eða starfsemi sem sé talin geta haft mengun í för með sér, sbr. f-lið í gr. 6.2. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013, en á hafnarsvæðum skal m.a gera ráð fyrir mannvirkjum og tækjum til móttöku skipa og báta, sbr. o-lið sömu greinar. Meðal markmiða aðalskipulagsins vegna hafnarsvæða er að gera nýja höfn sem m.a. þjóni kalkþörungaverksmiðju á Langeyri. Með hinu kærða deiliskipulagi er heimilað að gera landfyllingu með viðlegukanti og hafnaraðstöðu og reisa kalkþörungaverksmiðju inn af Langeyri. Hið kærða deiliskipulag byggir því á stefnu aðalskipulags, sbr. 3. mgr. 37. gr. skipulagslaga, og er uppfyllt skilyrði 7. mgr. 12. gr. laganna um innbyrðis samræmi skipulagsáætlana.

Deiliskipulagið var auglýst til kynningar í samræmi við 1. mgr. 41. gr. skipulagslaga og átti kærandi kost á að koma á framfæri athugasemdum sínum vegna þess, sem hann og gerði. Skipulagsnefnd sveitarfélagsins tók athugasemdirnar til umfjöllunar á fundi sínum 6. janúar 2020 og tók afstöðu til þeirra skv. 3. mgr. nefndrar 41. gr. Vísaði nefndin m.a. til þess að staðsetning verksmiðjunnar í landi Hlíðar hafi verið talin óheppileg vegna mikils halla á sjávarbotni. Vegna meiri bratta séu meiri líkur á broti þegar fylling hefjist. Talið væri heppilegast að tengja athafnasvæðið á Langeyri við nýtt hafnar- og iðnaðarsvæði. Gert væri ráð fyrir að hámark losunar ryks í starfsleyfi yrði sambærilegt og hjá kalkþörungaverksmiðju á Bíldudal eða 20 mg/Nm3. Mælingar í janúar og október 2019 sýndu að hægt væri að vera vel innan þessara marka. Íbúðarbyggð sé ekki skipulögð á Langeyri samkvæmt aðalskipulagi og mótvægisaðgerðir eins og trjáplöntun og jarðvegsmön muni milda áhrif á ásýnd. Var umsögn nefndarinnar staðfest á fundi sveitarstjórnar 17. apríl 2020. Verður því ekki fallist á með kæranda að ekkert tillit hafi verið tekið til athugasemda hans þótt ekki hafi verið fallist á þær, enda felur skylda til samráðs það ekki í sér að svo skuli gert. Með erindi, dags. 21. s.m., var Skipulagsstofnun send deiliskipulagstillagan til lögboðinnar yfirferðar. Með bréfi, dags. 17. júlí s.á., tilkynnti stofnunin að hún gerði ekki athugasemdir við að sveitarstjórn birti auglýsingu um samþykkt deiliskipulagsins í B-deild Stjórnartíðinda, sem var og gert 18. ágúst s.á. Að framangreindu virtu liggur ekki annað fyrir en að málsmeðferð skipulagsins hafi verið í samræmi við ákvæði skipulagslaga.

Samkvæmt 5. mgr. 12. gr. skipulagslaga skal við gerð skipulagsáætlana gera grein fyrir áhrifum áætlunar og einstakra stefnumiða hennar á umhverfið, m.a. með samanburði þeirra kosta sem til greina koma, og með umhverfismati áætlunar, ef við á. Í samræmi við lög nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana var unnin umhverfisskýrsla vegna hins kærða deiliskipulags. Kærandi hefur vísað til þess að samanburður valkosta hafi verið ófullnægjandi og hefur m.a. nefnt í því sambandi að ekki hafi verið tillit tekið til mismunandi umhverfisáhrifa valkosta og ákvörðunin hafi einvörðungu byggst á því að velja ódýrasta kostinn. Ekki hafi verið látið reyna á hvort hægt yrði að semja við landeiganda Hlíðar auk þess sem aðrir valkostir en Langeyri og Hlíð í Álftafirði hafi ekki verið kannaðir. Jafnframt hafi sveitarfélagið brotið gegn rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og meðalhófsreglu 12. gr. sömu laga. Tekið er fram í 1. mgr. 6. gr. laga nr. 105/2006 að umhverfisskýrsla skuli hafa að geyma þær upplýsingar sem sanngjarnt sé að krefjast að teknu tilliti til þeirrar þekkingar sem er til staðar, þekktra matsaðferða, efnis og nákvæmni áætlunarinnar og stöðu hennar í stigskiptri áætlanagerð. Samkvæmt f-lið 2. mgr. nefndrar 6. gr. skal í umhverfisskýrslu m.a. koma fram skilgreining, lýsing og mat á líklegum verulegum umhverfisáhrifum af framkvæmd áætlunarinnar og raunhæfra valkosta við áætlunina, að teknu tilliti til markmiða með gerð áætlunarinnar og landfræðilegs umfangs hennar.

Í umhverfisskýrslu hins kærða deiliskipulags er að finna á mat því hvort þeir valkostir sem settir séu fram til að ná markmiðum áætlunarinnar muni hafa jákvæð, engin, óveruleg eða neikvæð áhrif á tiltekna umhverfisþætti. Kemur þar fram að Vegagerðin hafi gert kostnaðar- og framkvæmdaáætlun fyrir þrjár mismunandi útfærslur fyrir kalkþörungaverksmiðju á landfyllingu inn af Langeyri. Síðar hafi samskonar áætlun verið gerð fyrir fjórðu útfærsluna í landi Hlíðar. Rakið er að sveitarstjórn hafi samþykkt samhljóða útfærslu 3, en sá valkostur hafi af Vegagerðinni verið talinn taka styttri framkvæmdartíma og vera hagkvæmastur. Nokkrir staðsetningarkostir hafi verið skoðaðir eins og fram komi í frummatsskýrslu framkvæmdaraðila frá árinu 2017 og byggi val á staðsetningu m.a. á aðgengi og góðri hafnaraðstöðu. Staðsetning við Bolungarvík og Ísafjörð hafi verið könnuð, en ekki náðst samkomulag við heimamenn. Í umhverfisskýrslu skipulagsins er því valkostur 3 borinn saman við núllkost, þ.e. óbreytta landnotkun á svæðinu. Þeir umhverfisþættir sem koma nánar tiltekið til skoðunar við matið eru náttúrufarslegir þættir, efnahagur, atvinnulíf og þjónusta, heilsa og öryggi, byggð og efnisleg verðmæti, náttúru- og menningarminjar og landslag. Niðurstaða matsins er í meginatriðum sú að kalkþörungaverksmiðjan muni hafa víðtæk áhrif, bæði til hins betra og verra en neikvæð áhrif hennar séu ívið meiri. Verksmiðjan feli í sér mikilvægt skref í uppbyggingu atvinnulífs, nýsköpunar og þjónustu auk þess sem hún muni hafa jákvæð hagræn áhrif. Neikvæð áhrif verði á byggð og efnisleg verðmæti, m.a. þar sem skipulagssvæðið skerði möguleika fyrir skipulagningu nýrra svæða fyrir íbúðarbyggð og gæði útivistar og tómstundarsvæðis í nágrenni hennar rýrni. Breytt ásýnd og mengun, þ.m.t. loft- og ljósmengun, mun hafa þónokkur áhrif á íbúa fjarðarins. Hins vegar sé núllkostur ekki talinn valda breytingum á núverandi ástandi ef frá eru taldar mögulegar tafir á uppbyggingu rafveitu- og vegakerfis sem og annarra samgöngumannvirkja.

Úrskurðanefndin leggur áherslu á að svo sem rakið er í almennum athugasemdum í frumvarpi til laga nr. 105/2006 er nokkur munur á umhverfismati áætlana og mati á umhverfisáhrifum framkvæmda, sbr. lög nr. 106/2000, en það síðarnefnda er ekki til umfjöllunar hér eins og áður er fram komið. Er tekið fram í greindum athugasemdum að munurinn eigi við um nákvæmni matsins, málsmeðferð og afgreiðslu þess. Annars vegar komi það til af því að um sé að ræða almennar ákvarðanir um meginstefnu og hins vegar sértækar ákvarðanir um einstakar framkvæmdir. Enn fremur að þar sem stefnumörkun á áætlanastigi sé yfirleitt almenns eðlis, samanborið við það sem eigi við um einstakar framkvæmdir sem háðar séu mati á umhverfisáhrifum, verði að ganga út frá því að umhverfismat áætlana sé tiltölulega gróft mat, oft án þess að sérstakar rannsóknir á umhverfi og umhverfisáhrifum fari fram. Að mati úrskurðarnefndarinnar fullnægir umhverfisskýrsla deiliskipulagsins sem áður er lýst áskilnaði 6. gr. laga nr. 105/2006 um efnisinnihald, m.a. að teknu tilliti til efnis og nákvæmni skipulagsins, sem og stöðu þess í stigskiptri áætlanagerð, sbr. 1. mgr. ákvæðisins. Á þessu stigi málsmeðferðar vegna fyrirhugaðrar framkvæmdar verður að telja að raunhæfir valkostir hafi verið skoðaðir og mat lagt á áhrif þeirra og verður ekki fallist á með kæranda að valkostamati skýrslunnar hafi verið ábótavant með hliðsjón af markmiði skipulagsins og landfræðilegs umfangs þess, sbr. f-lið 2. mgr. nefndrar 6. gr.

Fyrir liggur að framkvæmdir í landi Hlíðar þóttu ekki koma til greina við gerð deiliskipulagsins þar sem landið er á skilgreindu svæði fyrir frístundabyggð samkvæmt aðalskipulagi sveitar­félagsins. Þá er í umhverfisskýrslu skipulagsins gerð grein fyrir áhrifum hljóðmengunar af völdum fyrirhugaðrar kalkþörungaverksmiðju. Kemur þar fram að samkvæmt hljóðkorti muni hljóðvist á nærliggjandi svæðum vera innan marka reglugerðar nr. 724/2008 um hávaða. Að því virtu verður ekki fallist á með kæranda að brotið hafi verið gegn rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga og verður að öðru leyti heldur ekki séð að rannsókn málsins hafi verið ábótavant. Ber jafnframt að hafa í huga að við afgreiðslu málsins lá fyrir að framkvæmdin hafði farið í gegnum mat á umhverfisáhrifum samkvæmt lögum nr. 106/2000.

Þrátt fyrir að kærandi nýti húsnæði á eignarlóð sinni á Langeyri, m.a. undir íbúðir, verður ekki hjá því litið að lóðin er á skilgreindu athafnasvæði samkvæmt aðalskipulagi en ekki íbúðarsvæði. Verða því hagsmunir kæranda ekki taldir hafa verið fyrir borð bornir í skilningi c-liðar 1. gr. skipulagslaga. Rétt þykir þó að benda á að geti kærandi sýnt fram á tjón vegna hins kærða deiliskipulags á hann eftir atvikum rétt á bótum af þeim sökum, sbr. 51. gr. skipulagslaga. Það álitaefni á hins vegar ekki undir úrskurðarnefndina heldur dómstóla.

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið verður kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar hafnað.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar sveitarstjórnar Súðavíkurhrepps frá 17. apríl 2020 um að samþykkja deiliskipulag hafnar- og iðnaðarsvæðis inn af Langeyri í Álftafirði.

des 23
Love0

78/2020 Garpsdalur

Með

Árið 2020, þriðjudaginn 22. desember, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Þátt tóku Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor, Ásgeir Magnússon dómstjóri, Geir Oddsson auðlindafræðingur og Kristín Svavarsdóttir vistfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 78/2020, kæra á ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 28. júlí 2020 um tillögu að matsáætlun vegna allt að 130 MW vindorkuvers í landi Garpsdals, Reykhólahreppi, að því er varðar athugasemd í 13. tl. í ákvörðuninni.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

 Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 28. ágúst 2020, er barst nefndinni sama dag, kærir EM Orka ehf. ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 28. júlí s.á. um matsáætlun vindorkuvers í landi Garpsdals. Er þess krafist að athugasemd stofnunarinnar í 13. tl., um a.m.k. tveggja ára sjónmælingar (VP-aðferð) og skráningu ferða arnarunga, verði felld úr gildi og að lagt verði fyrir Skipulagsstofnun að breyta skilyrðum um sjónmælingar í 12-18 mánuði til samræmis við bestu starfsvenjur (e. best practices).

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Skipulagsstofnun 30. september og 9. desember 2020.

Málavextir: Hinn 15. apríl 2019 barst Skipulagsstofnun tillaga kæranda að matsáætlun vegna fyrirhugaðs allt að 130 MW vindorkugarðs í landi Garpsdals við Gilsfjörð í Reykhólahreppi í samræmi við 8. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, sbr. lið 3.02 í 1. viðauka við lögin. Í tillögunni kom m.a. fram að svæðið væri innan 2.730 ha lands í einkaeigu og væri fyrirhugað að nýta um 320 ha landsins undir vindmyllur. Áformað framkvæmdasvæði lægi í um 500 m hæð yfir sjávarmáli og væri miðað við að koma fyrir allt að 35 vindmyllum, sem væru allt að 150 m á hæð að meðtöldum spöðum.

Einnig var í tillögunni gerð grein fyrir því hvernig framkvæmdaraðili hygðist standa að mati á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar á til að mynda fugla. Kom fram að fyrirhugað rannsóknarsvæði lægi við Breiðafjörð. Vinna þyrfti sérstaka fuglarannsókn, einkum á varpfuglum, innan og í nágrenni við framkvæmdasvæðið og fara þyrfti fram athugun á flugi farfugla um svæðið. Rannsóknir á áhrifum vindmylla á fugla á Íslandi væru af skornum skammti, en margar slíkar rannsóknir lægju fyrir erlendis. Þótt margar þeirra sýndu fram á aukin afföll fugla vegna vindmylla sýndu flestar fram á óveruleg áhrif eða að ekkert benti til neikvæðra áhrifa á fuglastofna. Fuglarannsóknir færu fram samkvæmt aðferðafræði sem finna mætti í leiðbeiningum skoska náttúruverndarráðsins (e. Scottish Natural Heritage). Annars vegar væri um að ræða hefðbundnar rannsóknir á varpfuglum og þéttleika þeirra (e. distribution and abundance survey) og hins vegar flugmælingar (e. vantage point surveys). Kom fram að við flugmælingar yrðu fuglar greindir frá nokkrum stöðum innan framkvæmdasvæðis. Tímasetningar talninga, bæði innan dags og árstíma, yrðu í samræmi við áðurnefndar leiðbeiningar fyrir mismunandi viðmiðunartegundir. Niðurstöður þessara eins árs mælinga yrðu nýttar til þess að meta þörf á frekari mælingum. Þar sem Breiðafjörður væri skilgreindur sem mikilvægt fuglasvæði, m.a. vegna veru hafarnar, yrði lagt mat á hvort líkur væru á að ungar arna og snæugla færu um framkvæmdasvæðið, en talið væri að þessum tegundum stafaði sérstaklega mikil hætta af vindmyllum. Þó væri ekki búist við því að örninn héldi sig í þeirri hæð þar sem vindorkugarðurinn væri fyrirhugaður.

Við meðferð málsins leitaði Skipulagsstofnun umsagna ýmissa aðila, þ. á m. Náttúrufræðistofnunar Íslands. Í umsögn sinni, dags. 14. maí 2019, taldi stofnunin að fuglarannsóknir, eins og þeim væri lýst í tillögunni, væru ófullnægjandi til að meta með sæmilega öruggum hætti áhrif vindorkugarðs á fuglalíf á umræddu svæði. Væri til að mynda hvorki gert ráð fyrir því að sett yrðu senditæki á erni né stuðst við radarmælingar. Kom kærandi á framfæri athugasemdum við framkomnar umsagnir með bréfum, dags. 4. og 7. júní 2019. Náttúrufræðistofnun kom að frekari sjónarmiðum sínum með tölvubréfum 31. júlí s.á. og 6. febrúar 2020. Framkvæmdaraðili sendi athugasemdir og viðbótargögn með tölvubréfi 22. nóvember 2019, með bréfi, dags. 4. desember s.á., og með bréfum, dags. 26. febrúar og 6. apríl 2020. Þar var m.a. tilgreint að samkvæmt lokaútfærslu hefði vindmyllum verið fækkað úr 35 í 21 og afmörkun framkvæmdasvæðisins breytt þannig að það stækkaði úr 325 ha í 437 ha. Meðal gagna er send voru af hálfu framkvæmdaraðila var minnisblað Náttúrustofu Austurlands, dags. 14. nóvember 2019, vegna rannsókna á fuglum á Garpsdalsfjalli og nærliggjandi svæðum frá apríl til nóvember s.á. Þá mun framkvæmdaraðili einnig hafa átt í samskiptum við Náttúrufræðistofnun Íslands og Skipulagsstofnun vegna málsins.

Með ákvörðun Skipulagsstofnunar, dags. 28. júlí 2020, var fallist á framlagða tillögu að matsáætlun með 18 tölusettum athugasemdum. Athugasemd í tl. 13 segir eftirfarandi: „Rannsóknir á fuglum með VP aðferð standi a.m.k. í tvö ár og spanni auk varptíma fartíma vor og haust (15. apríl til 31. maí og 1. ágúst til 15. september). Fuglarannsóknir nái yfir allt framkvæmdasvæðið. Leggja þarf mat á töpuð búsvæði með þéttleikamælingum í mismunandi búsvæðum á tímabilinu 1. til 15. júní. Upplýsa þarf um það hvaða fuglar verða helst í árekstrarhættu við vindmyllur og hver eru líkleg afföll þeirra. Skráning ferða arnarunga standi í a.m.k. tvö ár.“

Málsrök kæranda: Kærandi telur að niðurstaða Skipulagsstofnunar um að sjónmælingar skuli standa yfir í a.m.k. tvö ár brjóti gegn meðalhófsreglu stjórnsýsluréttarins, sem sé m.a. lögfest í 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þessi grundvallarregla feli það í sér að stjórnvöld verði að gæta hófs í meðferð valds síns. Verði þau bæði að líta til þess markmiðs sem starf þeirra stefni að og taka tillit til hagsmuna og réttinda þeirra einstaklinga og lögaðila sem athafnir stjórnvaldsins og valdbeiting beinist að.

Í ljósi þess að engum lögum, stjórnvaldsfyrirmælum eða leiðbeiningum sé til að dreifa hér á landi um rannsóknir á áhrifum vindorkuvera á fuglalíf séu leiðbeiningar Scottich Natural Heritage best til þess fallnar að þjóna því markmiði sem að sé stefnt. Staðfesti Skipulagsstofnun í ákvörðun sinni að umræddar leiðbeiningar teljist til bestu starfsvenja (e. best practices). Stofnunin hafi fallist á þá aðferð sem kærandi hafi lagt til og gert kröfu um að viðhafðar yrðu þær aðferðir sem Scottish Natural Heritage viðurkenni. Skuli það rökstutt og skýrt sérstaklega í frummatsskýrslu ef brugðið verði frá þeirri nálgun, en stofnunin geri það þó sjálf og ákveði strangari kröfur um tímalengd sjónmælinga. Leiðbeiningarnar geri ráð fyrir því að sjónmælingar standi í 12-18 mánuði ef sýnt þyki að svæðið sé ekki viðkvæmt m.t.t. fuglalífs. Sýni niðurstaða yfirstandandi rannsókna að svæðið teljist ekki viðkvæmt og sé m.a. vísað til umfjöllunar í skýrslu Náttúrufræðistofu Austurlands frá ágúst 2020.

Ekkert bendi til þess að viðhafa þurfi strangari skilyrði á Íslandi varðandi sjónmælingar á svæðum, sem ekki teljist viðkvæm, en kveðið sé á um í leiðbeiningunum. Bendi ekkert til annars en að 12-18 mánuðir séu fullnægjandi m.a. með tilliti til aðstæðna. Með því að setja strangari skilyrði án viðhlítandi heimildar í lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum gangi ákvörðun Skipulagsstofnunar að þessu leyti lengra en nauðsyn beri til. Leiði af rannsóknar- og leiðbeiningarreglum stjórnsýsluréttarins að stjórnvaldi sé skylt að kanna hvort önnur og vægari úrræði séu möguleg. Í málinu blasi við að skilyrði um 18 mánuði væri eðlileg og sanngjörn niðurstaða.

Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hafi tekið til umfjöllunar keimlíkt mál, en það mál og mál kæranda séu frábrugðin um veigamikil atriði. Í fyrsta lagi sé gróskumikið fuglalíf á því framkvæmdasvæði sem úrskurður nefndarinnar frá 31. janúar 2019 í máli nr. 80/2017 hafi lotið að, auk þess sem það sé í einni af meginfarleiðum farfugla til og frá landinu. Lítill þéttleiki fugla sé á fyrirhuguðu framkvæmdasvæði í Garpsdal og lítið um farflug. Auk þess segi í ákvörðun Skipulagsstofnunar í máli kæranda að almennt megi búast við litlu og fábreyttu fuglalífi á framkvæmdasvæðinu. Í öðru lagi hafi staðið yfir rannsóknir á fyrirhuguðu framkvæmdasvæði kæranda í eitt ár og fyrir liggi greinargóð rannsóknarskýrsla um fugla á svæðinu og áhrif fyrirhugaðs vindorkuvers á fuglalíf þar. Ekki verði séð að slík rannsókn hafi farið fram á hinu framkvæmdasvæðinu áður en málið hafi komið til kasta nefndarinnar. Í þriðja lagi hafi krafa í því máli aðallega snúið að skilyrði Skipulagsstofnunar um radarmælingar og um aðferðafræði fuglarannsókna. Kærandi geri hins vegar hvorki athugasemd við að honum sé gert að framkvæma radarmælingar í eitt ár né sé uppi ágreiningur um aðferðafræði. Lúti krafa kæranda aðeins að tímaramma sjónmælinga og arnarannsókna.

Skilyrði í ákvörðun Skipulagsstofnunar um að skráning ferða arnarunga standi yfir í a.m.k. tvö ár brjóti í bága við meðalhófsreglu stjórnsýslulaga. Að auki brjóti skilyrðið gegn jafnræðisreglunni, en í henni felist að mál sem séu sambærileg í lagalegu tilliti skuli hljóta sams konar úrlausn, sbr. m.a. 11. gr. stjórnsýslulaga. Kærandi hafi staðið fyrir rannsóknum á ferðum arnarunga í eitt ár í samvinnu við Náttúrufræðistofnun Íslands. Á þessum tíma hafi engir ernir sést í grennd við fyrirhugað framkvæmdasvæði og fyrir liggi að fuglalíf á svæðinu sé fábrotið. Til standi að reisa vindmyllugarð í landi Hróðnýjarstaða sem sé í um 30 km fjarlægð frá Garpsdal, en þar megi gera ráð fyrir nokkuð miklu og fjölbreyttu fuglalífi um varptímann og að ernir verpi í nánd, beggja vegna heiðarinnar. Þrátt fyrir það sé ekki gerð krafa um sérstakar rannsóknir á örnum í ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsáætlun vegna vindorkuversins.

Óhæfilegur dráttur hafi orðið á afgreiðslu máls kæranda hjá Skipulagsstofnun og hafi þær tafir orðið til þess að niðurstaða þess hafi orðið mun óhagkvæmari en ella. Megi gera ráð fyrir því að niðurstaða stofnunnarinnar leiði til þess að gangsetning vindmylluversins tefjist um eitt ár og hafi slíkt í för með sér mikið fjárhagslegt tap. Ef gengið sé út frá leiðbeiningum Scottish Natural Heritage um sjónmælingar samkvæmt VP-aðferð sé 12 mánaða rannsókn nú þegar lokið og sé miðað við efri mörk tímarammans ljúki þeim fljótlega upp úr áramótum. Þá sé ekkert því til fyrirstöðu að rannsóknir er staðið hafi yfir á ferðum arnarunga verði lagðar til grundvallar þegar í stað.

 Málsrök Skipulagsstofnunar: Af hálfu Skipulagsstofnunar er bent á að úrskurðarnefndin hafi ekki að lögum valdheimild til að leggja fyrir stofnunina að breyta skilyrðum um sjónmælingar í 12-18 mánuði.

Leiðbeiningar Scottish Natural Heritage séu ekki að lögum bindandi fyrir stofnunina og hafi enga lögformlega þýðingu. Eðlilegt sé að litið sé til reynslu nágrannalanda þar sem ekki liggi fyrir sérstakar reglur eða leiðbeiningar um hvernig standa skuli að mati á áhrifum vindorkuvera á fuglalíf hér á landi, svo framarlega sem leiðbeiningarnar eigi við um þær aðstæður þar sem framkvæmdir séu fyrirhugaðar. Lögð sé áhersla á eðli og tilgang mats á umhverfisáhrifum. Í því  ferli fari m.a. fram mælingar og því lengur sem þær standi yfir því nákvæmari og skýrari upplýsingar fáist, t.d. um fuglalíf, farleiðir og háttsemi fugla. Með þetta í huga sé tveggja ára sjónmælingartímabil með VP-aðferð forsvaranlegur tími og þá að gættu markmiðsákvæði b-liðar 1. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum um að draga eins og kostur sé úr neikvæðum umhverfisáhrifum.

Vísað sé til hlutverks Náttúrufræðistofnunar Íslands samkvæmt lögum nr. 60/1992 um Náttúrufræðistofnun Íslands og náttúrustofur. Meðal þess sem fram komi í umsögn stofnunarinnar, dags. 14. maí 2019, sé að umræddur vindorkugarður sé á „jaðri mikilvægs fuglasvæðis, þ.e. Breiðafjarðar.“ Fyrirhugað sé að setja upp fleiri vindorkugarða á Vesturlandi og því þurfi að vera hægt að meta samlegðaráhrif þar sem svæðin séu bæði í nánd við helsta búsvæði arnarins og önnur mikilvæg fuglasvæði. Það sé því mat stofnunarinnar að gera eigi ákveðnar kröfur um gæði fuglarannsókna. Þótt almennt megi búast við litlu og fábreyttu fuglalífi á svæðinu sé það, ofan Gilsfjarðar og norður um Steingrímsfjarðarheiði, eitt fárra hér á landi þar sem snæuglur sjáist árvisst og vitað sé um varp á seinni árum. Auk þess verpi ernir í grennd við svæðið. Um far eða ferðir fugla sé hins vegar ekki hægt að álykta neitt af öryggi út frá fyrirliggjandi þekkingu. Sé það mat Náttúrufræðistofnunar að fuglarannsóknir, eins og þeim sé lýst, séu ófullnægjandi til að meta með sæmilega öruggum hætti áhrif vindorkugarða á fuglalíf á umræddu svæði. Samkvæmt lögum nr. 64/1994 um vernd, friðun og veiðar á villtum fuglum og villtum spendýrum séu allir fuglar friðaðir og beri ávallt að gæta fyllstu varkárni og nærgætni gagnvart villtum dýrum og búsvæðum þeirra og forðast óþarfa truflun. Fyrirhuguð uppbygging sé án fordæma hér á landi. Að þessu öllu virtu, og öðrum umsögnum Náttúrufræðistofnunar í málinu, telji Skipulagsstofnun að leggja þurfi varúðarsjónarmið til grundvallar. Þau vegi þyngra en hagsmunir framkvæmdaraðila.

Ekki sé nægjanlegt að horfa aðeins til sjálfs framkvæmdasvæðisins heldur verði einnig að líta til svæðisins í grennd við það og áhrifasvæðis framkvæmdarinnar. Minnt sé á verndargildi Breiðafjarðar, sbr. lög nr. 54/1995 um vernd Breiðafjarðar. Þá segi í  matsáætlun að Breiðafjörður uppfylli viðmið um alþjóðlega mikilvæg varpsvæði, sem viðkomustaður á fartíma og sem vetrarbúsvæði. Einnig sé Breiðafjörður eitt mikilvægasta varpsvæði hafarnar á Íslandi.

Í umræddum leiðbeiningum sé almennt mælt með því að rannsóknir spanni tvö ár að lágmarki til að ná yfir breytileika á milli ára. Með tilliti til þess að leiðbeiningarnar séu útfærðar með Skotland í huga og að upplýsingar um farleiðir fugla á Íslandi séu almennt takmarkaðar eigi ekki að gera slakari kröfur til rannsókna en að þær standi yfir í a.m.k. tvö ár. Töluvert af rjúpu fari um framkvæmdasvæðið auk þess sem fálki hafi sést. Kunni nefndar tegundir að vera viðkvæmar fyrir vindmyllum, en í fyrirliggjandi úttekt á fuglalífi svæðisins komi fram að umferð fálka þar sé áhyggjuefni. Ekki sé því ástæða til að gera vægari kröfur til fuglarannsókna vegna áforma í Garpsdal en almennt sé mælt með. Skýrsla Náttúrufræðistofu Austurlands frá ágúst 2020, sem kærandi vísi til, hafi ekki legið fyrir þegar hin kærða ákvörðun hafi verið tekin. Ekki verði séð að umfjöllun í henni eyði með afgerandi hætti þeirri óvissu sem sé uppi um áhrif vindorkuversins á fuglalíf.

Með vísan til alls framangreinds hafi meðalhófsreglan ekki verið brotin við meðferð málsins. Sé skilyrði um sjónmælingar í tvö ár til þess fallið að ná fyrrgreindu markmiði laga nr. 106/2000 um að draga eins og kostur sé úr neikvæðum umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar. Verði hvorki séð að þessu markmiði verði náð með öðrum og vægari hætti né að með því sé gengið lengra en nauðsyn beri til. Taki umrætt skilyrði mið af þeim kröfum sem leiði af rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um að mál sé nægilega upplýst.

Haförn sé sjaldgæfur varpfugl á Íslandi og flokkaður sem tegund í hættu. Árið 2018 hafi stofninn verið metinn um 80 pör og talið að um 63% af stofninum verpi við Breiðafjörð. Sé því rétt að gera miklar kröfur til rannsókna á haförnum þegar komi að áformum um uppbyggingu vindorkuvera við Breiðafjörð. Skipulagsstofnun hafi í lok nóvember 2019 borist gögn frá framkvæmdaraðila sem sýnt hafi ferðir arnarunga fram að þeim tíma og af þeim hafi mátt ráða að ungarnir væru enn undir verndarvæng foreldra sinna og ekki farnir á flakk. Gögn er fylgt hafi kæru nái fram til ágúst 2020 og því væntanlega yfir í kringum sjö mánuði af flakki. Þar af leiðandi spanni fyrirliggjandi rannsóknir eingöngu lítinn hluta af þeim tíma sem arnarungar séu á flakki. Búið sé að kaupa leiðarrita og koma þeim fyrir á arnarungum. Gert sé ráð fyrir að rannsóknir á ferðum arnarunganna haldi áfram á næstu árum og krafa um skráningu í tvö ár sé því ekki íþyngjandi með tilliti til kostnaðar. Hafi því verið gætt meðalhófs við setningu umrædds skilyrðis.

Hvað varði vindorkuver á Hróðnýjarstöðum þá muni framkvæmdaraðili þess þurfa að hafa samráð við Umhverfisstofnun og Náttúrufræðistofnun um hvort og hvernig rannsóknir á örnum muni fara fram. Muni Skipulagsstofnun svo þurfa að taka afstöðu til þess hvort áhrif á erni hafi verið metin með fullnægjandi hætti þegar lögð verði fram frummatsskýrsla. Það hafi verið yfirsjón hjá Skipulagsstofnun að leiðbeina framkvæmdaraðila í því máli ekki frekar varðandi lágmarksrannsóknir á örnum, en af þessu leiði ekki að um sé að ræða brot á jafnræðisreglu, enda sé ekki loku fyrir það skotið að stofnunin krefjist síðar í matsferlinu frekari gagna um ferðir arna.

Afgreiðsla Skipulagsstofnunar á tillögu að matsáætlun hafi dregist langt úr hófi fram af ýmsum ástæðum. Orkustofnun hafi tilkynnt verkefnastjórn 4. áfanga rammaáætlunar um 29 nýja virkjunarkosti en hann hafi verið uppfærður í 34 nýja virkjunarkosti í vindorku. Ljóst sé að 4. áfanga rammaáætlunarinnar komi ekki til með að ljúka í náinni framtíð og því ólíklegt að tafir á málsmeðferð komi til með að tefja gangsetningu vindorkuversins um eitt ár.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi bendir á að fyrsta ár sjónmælinga með VP-aðferð hafi skilað inn nægum gögnum til að ákvarða að heildaráhrif á fuglategundir séu óveruleg. Ólíklegt sé að annað ár breyti þeirri niðurstöðu. Fuglar sæki ekki í svæðið. Rangt sé að aðeins sé horft til framkvæmdasvæðisins. Mörk vindorkugarðsins séu í u.þ.b. 4-5 km fjarlægð frá strandlínunni við Gilsfjörð. Skipulagsstofnun vísi til ummæla Náttúrufræðistofnunar Íslands, en eftir að þau hafi verið sett fram hafi farið fram umfangsmesta rannsókn á fuglalífi á svæðinu. Gæði fuglarannsóknanna séu mikil og framkvæmd af hópi sérfræðinga. Niðurstöðurnar sýni að aðeins muni verða fjórir rjúpnaárekstrar á ári og líkur á fálkaárekstrum sérlega litlar, auk þess sem niðurstöður til þessa staðfesti að ernir laðist ekki að gróskulitlum svæðum í mikilli hæð.

Áætlanir framkvæmdaraðila séu ekki án fordæmis á Íslandi og hafi Skipulagsstofnun haft tíma frá árinu 2016 til að undirbúa sig. Sætti kærandi sig ekki við að stofnunin hafi þurft meira en ár til að komast til botns í því hvort eftirlit skyldi vara í 12 eða 24 mánuði.

Niðurstaða: Kærandi máls þessa áformar að láta reisa allt að 130 MW vindorkugarð í landi Garpsdals í Reykhólahreppi og er framkvæmdin háð mati á umhverfisáhrifum í samræmi við 1. mgr. 5. gr., sbr. lið 3.02 í 1. viðauka laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Nánar tiltekið gera áætlanir framkvæmdaraðila ráð fyrir að reistar verði 21 vindmylla á 437 ha svæði. Vindmyllurnar verða staðsettar á Garpsdalsfjalli í Garpsdal, í um 500 m hæð yfir sjávarmáli. Hæð þeirra verður um 150 m með spöðum. Í apríl 2019 sendi framkvæmdaraðili Skipulagsstofnun tillögu að matsáætlun vegna fyrirhugaðrar framkvæmdar í samræmi við 1. mgr. 8. gr. laga nr. 106/2000 og lá afstaða stofnunarinnar fyrir 28. júlí 2020. Féllst Skipulagsstofnun á tillöguna með 18 tölusettum athugasemdum sem kærandi sætti sig við, að undanskilinni athugasemd í tl. 13, en sú lýtur að aðferðum sem skuli beitt til að meta áhrif vindorkuversins á fugla. Er þar m.a. tilgreint að rannsóknir á fuglum með VP-aðferð skuli standa a.m.k. í tvö ár og skráning ferða arnarunga jafnlengi. Hefur kærandi krafist þess fyrir úrskurðarnefndinni að umrætt skilyrði verði fellt úr gildi og að lagt verði fyrir Skipulagsstofnun að breyta skilyrðum um sjónmælingar í 12-18 mánuði til samræmis við bestu starfsvenjur (e. best practices). Snýst ágreiningur máls þessa því um hversu lengi tilteknar fuglarannsóknir skuli standa svo unnt sé að leggja mat á umhverfisáhrif framkvæmdarinnar hvað fuglalíf varðar.

Skipulagsstofnun hefur ekki enn gefið út leiðbeiningar vegna mats á umhverfisáhrifum framkvæmda vegna vindorkunýtingar svo sem stofnuninni er heimilt skv. 2. mgr. 20. gr. laga nr. 106/2000. Takmörkuð reynsla og þekking er til staðar hérlendis um umhverfisáhrif vindorkuvera og eðlilegt að litið sé til reynslu nágrannalanda og leiðbeininga, s.s. þeirra sem finna má í riti Scottish Natural Heritage. Geta upplýsingar erlendis frá og reynsla þó aðeins veitt leiðbeiningar um það til hvaða þátta beri einkum að horfa við mat á umhverfisáhrifum eða hvernig rannsóknum skuli háttað, en að öðru leyti hafa slíkar upplýsingar enga lögformlega þýðingu við úrlausn máls þessa. Er þannig varhugavert að leggja erlendar leiðbeiningar, s.s. þær sem aðilar máls þessa vísa til, gagngert til grundvallar og verður ávallt að meta hvort þær eigi við um aðstæður þær sem um ræði. Aðilum ber því að byggja á íslenskum lögum og líta fyrst og fremst til aðstæðna þar sem framkvæmdir eru fyrirhugaðar.

Þegar framkvæmdaraðili fyrirhugar framkvæmd sem hefur, eða kann að hafa, umtalsverð áhrif á umhverfið hefur löggjafinn ákveðið að fram fari sérstakt mat á þeim áhrifum. Til að upplýsa um þau fer slíkt mat fram áður en leyfi er veitt fyrir framkvæmdinni, sbr. 1. mgr. 1. gr. laga nr. 106/2000, í því skyni m.a. að draga eins og kostur er úr neikvæðum umhverfisáhrifum hennar, sbr. 2. mgr. nefndrar 1. gr. Matsáætlun er skilgreind í h-lið 3. gr. laganna sem áætlun framkvæmdaraðila byggð á tillögu hans m.a. um á hvaða þætti framkvæmdar og umhverfis leggja skuli áherslu í frummatsskýrslu. Hefur hann því ákveðið forræði á því hvernig skuli upplýsa um umhverfisáhrif framkvæmdar sinnar en það ber að gera á málefnalegan hátt að teknu tilliti til þeirra markmiða sem áður er lýst, þ.e. að upplýsa um og draga eftir atvikum úr neikvæðum umhverfisáhrifum. Forræði hans er einnig takmarkað af valdheimildum Skipulagsstofnunar, sem samkvæmt þágildandi 2. mgr. 8. gr. laganna getur fallist á tillögu að matsáætlun með athugasemdum, nú skilyrðum, sem verða þá hluti af matsáætluninni. Á það sama við um valdheimildir stofnunarinnar, þ.e. að þeim verður eingöngu beitt ef til þess liggja málefnalegar ástæður og aðstæður krefjast. Mat á umhverfisáhrifum er tímafrekt og kostnaðarsamt og endurspeglar markmiðin sem löggjafinn stefnir að með lögum nr. 106/2000. Almennt stoðar því ekki að bera við tímaskorti eða kostnaði vegna rannsókna sem framkvæma skal við mat á umhverfisáhrifum nema ljóst sé að aðrar aðferðir nái sama tilgangi matsins, þ.e. að umhverfisáhrif framkvæmda verði nægilega upplýst áður en leyfi sé veitt til framkvæmda. Telur kærandi að sú sé raunin og að hvorki hafi verið gætt jafnræðis né meðalhófs við samþykkt Skipulagsstofnunar á matsáætlun hans með athugasemd þeirri sem kæra málsins lýtur að, en hún kveður á um a.m.k. tveggja ára rannsóknir á fuglum með VP-aðferð og skráningu ferða arnarunga um jafn langan tíma.

Samkvæmt 1. mgr. 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skulu stjórnvöld við úrlausn mála gæta samræmis og jafnræðis í lagalegu tilliti. Í athugasemdum í greinargerð við frumvarp það er varð að stjórnsýslulögum kemur fram að í því felist að mál sem séu sambærileg í lagalegu tilliti skuli hljóta sams konar úrlausn. Í þessu sambandi verði þó að hafa í huga að ekki sé um mismunun að ræða í lagalegu tilliti byggist mismunur á úrlausn mála á frambærilegum og lögmætum sjónarmiðum. Matsáætlun kæranda og matsáætlun framkvæmdaraðila vindorkuvers í landi Hróðnýjarstaða voru samþykktar sama dag af Skipulagsstofnun með samhljóða athugasemdum um rannsóknir á fuglum og tímalengd þeirra að því undanskildu að ekki er vikið að rannsóknum á örnum í síðarnefndri áætluninni. Af hálfu stofnunarinnar hefur verið bent á að um yfirsjón hafi verið að ræða af hennar hálfu, en ekki sé loku fyrir það skotið að síðar í matsferlinu verði sá framkvæmdaraðili krafinn um frekari gögn um ferðir arna. Muni hann þurfa að hafa samráð vegna þessa við Umhverfisstofnun og Náttúrufræðistofnun Íslands og síðan muni Skipulagsstofnun þurfa að taka afstöðu til þess hvort áhrif á erni hafi verið metin með fullnægjandi hætti þegar lögð verði fram frummatsskýrsla. Ljóst er að afgreiðsla máls getur ekki talist fordæmi fyrir sambærileg mál leiki vafi á því hvort viðkomandi stjórnvald hafi metið atvik þar með réttum hætti eða stjórnvaldið hreinlega gert mistök. Getur tilvísun kæranda til ákvörðunar um matsáætlun vegna vindorkuvers í landi Hróðnýjarstaða því ekki veitt honum betri rétt en honum ber að lögum. Verður að teknu tilliti til þessa að telja að meðferð þessa máls hvað þetta varðar feli ekki í sér brot gegn jafnræðisreglu stjórnsýsluréttarins.

Kemur þá til skoðunar hvort meðalhófs hafi verið gætt hvað varðar tímalengd sjónmælinga og tímalengd skráningar ferða arnarunga. Kærandi hefur í þessum efnum bent á niðurstöður Náttúrustofu Austurlands í skýrslu hennar frá ágúst 2020, en hún er byggð á rannsóknum sem gerðar voru apríl-nóvember 2019 og kynntar Skipulagsstofnun í minnisblaði sömu stofu, dags. 14. nóvember s.á. Þegar hin kærða ákvörðun var tekin lágu því fyrir frumniðurstöður nefndra fuglarannsókna, sem kærandi telur að sýni fram á að þær ættu ekki að þurfa að standa lengur en í 12-18 mánuði þar sem svæðið teljist ekki viðkvæmt m.t.t. til fuglalífs. Í niðurstöðum rannsóknanna kom m.a. fram að alls hefðu sést 14 fuglategundir á rannsóknarsvæðinu og væri rjúpan þeirra langalgengust. Ef teknar væru saman niðurstöður nærsvæðakannana og kannana á framkvæmdasvæðinu hefðu fundist alls 44 tegundir. Ein tegundanna væri flokkuð sem flækingur hér á landi, en það væri kanadagæsin. Þarna hefðu því fundist 43 tegundir af um 75 tegundum varpfugla hér á landi. Mikill þéttleiki rjúpu í mælingum í október vekti eftirtekt og drægi að ránfugla, s.s. fálka. Þá kom fram í bréfi framkvæmdaraðila til Skipulagsstofnunar, dags. 6. apríl 2020, að niðurstöður árekstrarlíkans hefðu gefið til kynna lága árekstrartíðni og enginn fugl í verndarflokki hefði sést á svæðinu. Ekkert farflug hefði sést á svæðinu enda það mjög ólíklega í farleið. Áður en hin kærða ákvörðun var tekin kynnti kærandi einnig fyrir Skipulagsstofnun niðurstöður mælinga á ferðum arnarunga, sem staðið munu hafa yfir í u.þ.b. ár þegar kæra máls þessa barst nefndinni, en samkvæmt þeim hefði enginn arnarungi sést á eða nálægt svæðinu uppi á Garpsdalsfjalli.

Í hinni kærðu ákvörðun Skipulagsstofnunar var vísað til umsagna Náttúrufræðistofnunar Íslands og tekið fram að mat á áhrifum á fugla væri einn þýðingarmesti þáttur mats á umhverfisáhrifum vindorkuvera og því væri lögð sérstök áhersla á að nálgun og framsetning mats á áhrifum á fugla í frummatsskýrslu fylgdi bestu starfsvenjum (e. best practices). Væri fyrirhuguð uppbygging án fordæma hér á landi, en þekkt væri erlendis að vindorkuver gætu haft mikil áhrif á fuglalíf. Hér ætti því við að leggja varúðarsjónarmið til grundvallar. Í ljósi þess að ekki lægju fyrir sérstakar reglur eða leiðbeiningar um það hvernig standa skyldi að mati á áhrifum vindorkuvera á fuglalíf hér á landi ætti að byggja á leiðbeiningum Scottish Natural Heritage. Að höfðu samráði við Náttúrufræðistofnun væri m.a. talið að rannsóknir með VP-aðferð þyrftu að standa a.m.k. í tvö ár og spanna, auk varptíma, fartíma vor og haust. Þá þyrfti að skrá ferðir arnarunga í a.m.k. tvö ár.

Fuglar eru friðaðir skv. 1. mgr. 6. gr. laga nr. 64/1994 um vernd, friðun og veiðar á villtum fuglum og villtum spendýrum. Skal skv. 2. mgr. 6. gr. laganna gæta fyllstu varkárni og nærgætni gagnvart villtum dýrum og búsvæðum þeirra og forðast óþarfa truflun. Stofnvísitala rjúpu er mæld á landsvísu ár hvert. Tegundin mun vera algeng á framkvæmdasvæðinu, en hún er útbreiddur og algengur varpfugl hér á landi þótt hún hafi verið flokkuð af Náttúrufræðistofnun sem tegund í yfirvofandi hættu. Fálki er einnig flokkaður sem tegund í yfirvofandi hættu. Snæugla er flokkuð sem tegund í nokkurri hættu, hún er árlegur gestur og verpir hér á landi, m.a. á Vestfjörðum. Ernir hafa þá sérstöðu að hafa verið friðaðir með lögum frá árinu 1914 og hefur mikil vinna farið í verndun og endurheimt stofnsins. Á válista er haförn nú flokkaður sem tegund í hættu, þ.e. meiri hættu en þær tegundir aðrar sem vísað er til. Hann er sjaldgæfur varpfugl á Íslandi en mest er um varp við Breiðafjörð. Ernir verpa snemma og eru viðkvæmir fyrir vorhretum sem gerir samanburð milli ára mikilvægari en ella. Arnarungar halda sig lengi við hreiðrið og fara ekki frá óðalinu fyrr en snemma árið eftir varp þeirra. Mælingar í eitt ár sýna því í raun einungis ferðir þeirra á um átta mánaða tímabili, þ.e. frá janúar eða febrúar til ágúst. Þrátt fyrir að búsvæði arna séu ekki á fjöllum fara þeir þar um. Þá er rétt að benda á að þótt merktir arnarungar haldi sig í jaðri svæðisins þá geta ernir komið sér upp hreiðri í allt að 100 km fjarlægð frá æskuóðulum sínum.

Skort hefur grunnupplýsingar um fuglalíf á því svæði sem um ræðir, en slíkur skortur leiðir til þess að umhverfisáhrif framkvæmdar verða ekki upplýst nema að takmörkuðu leyti. Er því brýnt að leggja varúðarsjónarmið til grundvallar þegar umhverfisáhrif framkvæmdar eru metin. Umræddar rannsóknir Náttúrustofu Austurlands eru vel úr garði gerðar og það líkan sem stuðst er við er keyrt á víðtækum skilyrðum sem gefa há efri mörk. Niðurstöður rannsóknanna taka þannig almennt tillit til varúðarsjónarmiða. Sá galli er hins vegar á að rannsóknirnar spanna einungis eitt ár, á tímabilinu apríl til nóvember 2019. Almennt er mikilvægt að fuglamælingar fari fram í meira en eitt ár til að hægt sé að draga fullnægjandi ályktanir um stöðu einstakra tegunda eða vistkerfis. Frávik á milli ára geta verið mikil. Þannig nægir t.a.m. að um sé að ræða sérstaklega þurrt eða blautt vor til að niðurstöður rannsókna eins árs verði síður marktækar. Þær niðurstöður sem liggja fyrir hafa því ekki verið sannreyndar með samanburði milli ára, en það er lykilatriði til þess að möguleg umhverfisáhrif verði metin áður en framkvæmd er leyfð. Vöktun í kjölfarið kemur ekki þess í stað en er mikilvægur liður í því að fylgjast með ástandi tiltekinna umhverfisþátta sem framkvæmdin hefur áhrif á og metin hafa verið. Í þessu sambandi er rétt að benda á að í leiðbeiningum Scottish Natural Heritage er einmitt tekið fram að tilgangur þess að fara fram á að rannsóknir standi yfir í tvö ár að lágmarki sé sá að tillit sé tekið til breytileika á milli ára. Einungis sé hægt að gera undantekningar frá því ef t.d. framkvæmdaraðili geti sýnt fram á að rannsóknir í styttri tíma séu fullnægjandi eða fyrir hendi séu fullnægjandi grunnrannsóknir á svæðinu.

Að framangreindu virtu verður ekki annað séð en að kröfur Skipulagsstofnunar séu réttmætar, studdar viðeigandi gögnum og umsögnum sérfróðra aðila. Eru þær og til þess fallnar að stuðla að því að markmiðum laga um mat á umhverfisáhrifum verði náð. Hefur að áliti úrskurðarnefndarinnar ekki verið sýnt fram á með óyggjandi hætti, að teknu tilliti til aðstæðna allra, að án samanburðar milli ára geti skemmri rannsóknir en í tvö ár fullnægt þeirri skyldu kæranda sem framkvæmdaraðila að sjá til þess að fullnægjandi mat á umhverfisáhrifum fari fram. Með vísan til 12. gr. stjórnsýslulaga þykir Skipulagsstofnun því ekki hafa gengið lengra en nauðsynlegt var til að tryggja mætti að umhverfisáhrif yrðu nægilega upplýst í matsskýrslu. Þá er haldlaus sú viðbára kæranda að ekki verði búið við frekari tafir á framkvæmdinni eftir að málsmeðferð Skipulagsstofnunar hafi dregist úr hófi fram. Er enda ekki hægt að slá af kröfum um að mat á umhverfisáhrifum sé fullnægjandi þótt stofnunin hafi ekki virt málshraðareglur lögum samkvæmt. Telji kærandi sig hins vegar hafa orðið af tjóni af þeim sökum gilda um það aðrar réttarreglur og getur hann beint kröfu sinni þar að lútandi til viðkomandi stjórnvalds.

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið verður hafnað kröfu kæranda um ógildingu athugasemdar í 13. tl. ákvörðunar Skipulagsstofnunar.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu á ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 28. júlí 2020 um tillögu að matsáætlun vegna allt að 130 MW vindorkuvers í landi Garpsdals, Reykhólahreppi, að því er varðar athugasemd í 13. tl. í ákvörðuninni.

des 23
Love0

121/2020 Skólavörðustígur

Með

Árið 2020, þriðjudaginn 22. desember, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Þátt tóku Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 121/2020, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 20. október 2020 um að veita leyfi fyrir áður framkvæmdu niðurrifi húss á lóð nr. 36 við Skólavörðustíg og til að byggja þriggja hæða staðsteypt hús með verslunarhúsnæði á jarðhæð og einni íbúð á annarri og þriðju hæð á sömu lóð.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 18. nóvember 2020, er barst nefndinni sama dag, kærir eigandi, Skólavörðustíg 30, þá ákvörðun byggingar­fulltrúans í Reykjavík frá 20. október 2020 um að veita leyfi fyrir áður framkvæmdu niðurrifi húss á lóð nr. 36 við Skólavörðustíg og til að byggja þriggja hæða staðsteypt hús með verslunar­húsnæði á jarðhæð og einni íbúð á annarri og þriðju hæð á sömu lóð. Gerð er sú krafa að hið kærða byggingarleyfi verði fellt úr gildi og að framkvæmdir samkvæmt leyfinu verði stöðvaðar til bráðabirgða á meðan málið er til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni. Þykir málið nægilega upplýst til að það verði tekið til endanlegs úrskurðar og verður því ekki tekin afstaða til stöðvunarkröfu kæranda.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 20. nóvember 2020.

Málavextir: Á svæði því sem lóðin Skólavörðustígur 36 tilheyrir er í gildi deiliskipulag Lokastígsreita, staðgreinireita 1.181.2., 1.181.3., og 1.181.4. Lóðin Skólavörðustígur 36 er staðsett á reit 1.181.4., Lokastígsreit 4. Um reit fjögur segir nánar í greinargerð deiliskipulagsins að þar sé yfirbragð byggðarinnar fremur lágt og þétt. Flest húsanna séu tví- eða þrílyft með risi. Við Lokastíg og Baldursgötu sé röð stakstæðra húsa en við Skólavörðustíg séu þau ýmist stakstæð eða sambyggð. Sameiginlegir sérskilmálar gilda fyrir reiti tvö, þrjú og fjögur. Þar er m.a. tiltekið að heimilt sé að byggja litlar geymslur á baklóð, allt að 6 m², þar sem aðstæður leyfi og litlar viðbyggingar allt að 12 m² í samræmi við byggingarstíl húsa. Ef fjarlægð viðbygginga og geymslna frá lóðarmörkum sé minni en 3,0 m þurfi samþykki lóðarhafa aðliggjandi lóða. Hinn 4. júlí 2018 var samþykkt breyting á nefndu deiliskipulagi vegna lóðarinnar Skólavörðustíg 36. Í breytingunni fólst m.a. heimild til að auka byggingarmagn á 1. hæð að suðvestur lóðarmörkum, nýta þakhæð 1. hæðar að hluta sem þaksvalir og stækka og hækka stigahúsið. Heimilað byggingarmagn á lóðinni eftir breytingu er 281,5 m². Lóðin er 216 m² að flatarmáli og er nýtingarhlutfall hennar þar með 1,3.

Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 20. október 2020 var samþykkt leyfi fyrir áður fram­kvæmdu niðurrifi húss að Skólavörðustíg 36. Þá var jafnframt samþykkt byggingarleyfis­umsókn um byggingu þriggja hæða staðsteypts húss með verslunarhúsnæði á jarðhæð og einni íbúð á annarri og þriðju hæð á lóðinni. Fyrirhugað hús yrði samtals 314,8 m² og nýtingarhlutfall 1,45.

Málsrök kæranda: Kærandi skírskotar til þess að krafa hans um ógildingu leyfis fyrir áður framkvæmdu niðurrifi sé á því byggð að engin heimild sé í deiliskipulagi til niðurrifs húss þess sem fyrir hafi verið á lóðinni. Þvert á móti hafi húsið átt að standa enda hafi það haft varðveislu­gildi og aðeins hafi verið heimilt að hækka þak þess.

Krafa um ógildingu byggingarleyfis fyrir nýbyggingu sé á því byggð að það sé andstætt skipulagi að heimila þá hluta byggingarinnar sem hefðu verið viðbyggingar við eldra hús á lóðinni ef það hefði staðið áfram, eins og mælt hafi verið fyrir um í skipulaginu, nema fyrir lægi samþykki kæranda. Eigi þetta bæði við um nýbyggingu á suðvesturhluta lóðarinnar og um hækkun þriðju hæðar, sem einnig hefði verið viðbygging við húsið sem fyrir hafi verið. Húsið að Skólavörðustíg 36 standi á lóðarmörkum gagnvart lóð kæranda. Það sé skýrt í skilmálum deiliskipulagsins frá 2009 og breytingum sem á því hafi verið gerðar árið 2018 að slíkar byggingar verði ekki leyfðar nema með samþykki lóðarhafa aðliggjandi lóðar. Augljóst sé að þetta eigi við um þann hluta nýbyggingarinnar sem sé á einni hæð til suðvesturs, enda hefði þar verið um að ræða viðbyggingu við eldra hús, hefði það staðið eins og skipulagið geri ráð fyrir, og nái sú bygging að lóðamörkum. Einnig verði að telja að það sama eigi við um nýja og hækkaða þakhæð framhússins, sem einnig hefði skoðast sem viðbygging við eldra hús hefði það staðið. Þessi hækkun sé verulega íþyngjandi fyrir kæranda þar sem hún skerði mjög útsýni frá efstu hæð húss hans. Þessa hluta byggingarinnar hafi byggingarfulltrúi ekki mátt leyfa án þess að fyrir lægi skriflegt samþykki og hafi leyfið að þessu leyti farið í bága við skilmála skipulagsins.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu borgaryfirvalda er bent á að kært byggingarleyfi sé samþykkt og gefið út að fullu í samræmi við lög um mannvirki nr. 160/2010 og byggingar­reglugerð nr. 112/2012 m.s.br. Engir form- eða efniságallar séu á samþykki byggingarfulltrúa á kærðum byggingarleyfum.

Hinn 11. september 2020 hafi byggingarfulltrúi kært ólöglegt niðurrif á húsinu að Skólavörðu­stíg 36 til lögreglu. Fram komi í kærunni að byggingarleyfishafi hafi fengið útgefið byggingar­leyfi 25. ágúst 2020 til þess að byggja hæð og viðbyggingu með þaksvölum, auk þess að gera svalir á nýja hæð fasteignarinnar. Hinn 9. september hafi byggingarfulltrúi verið upplýstur um að húsið hefði verið rifið án þess að byggingarleyfi til niðurrifs hefði verið gefið út.

Ljóst sé að eftir að niðurrifið átti sér stað hafi ekkert hús verið lengur á lóðinni. Þar af leiðandi hefði verið uppi ómöguleiki til þeirrar framkvæmdar sem heimiluð hefði verið með byggingar­leyfinu frá 25. ágúst, enda hefði byggingarleyfið gert ráð fyrir að verið væri að bæta við hæð á húsið, sem og að byggja viðbyggingu. Forsenda fyrir samþykkt byggingarleyfis hafi verið að fyrst yrði samþykkt áður framkvæmt niðurrif á húsinu. Byggingarfulltrúi hafi samþykkt niðurrifið svo að skrá mætti eyðingu fasteignarinnar skv. 19. gr. laga um skráningu og mat fasteigna nr. 6/2001. Forsenda niðurrifs fasteignar sé að sótt hafi verið um byggingarleyfi til niðurrifs, sbr. gr. 2.3.1. í byggingarreglugerð, sbr. 1. mgr. 9. gr. laga um mannvirki.

Athugasemdir leyfishafa: Leyfishafi mótmæli því að ógilda eigi hin kærðu byggingarleyfi á grundvelli þess að ekki hafi verið heimild til niðurrifs í deiliskipulagi. Deiliskipulag taki til uppbyggingar og breytinga á húsum ef svo beri undir. Ákvæði um niðurrif húsa sé almennt ekki sett í deiliskipulag nema húsið eigi að víkja af einhverjum ástæðum vegna deiliskipulags­breytinga, t.d. vegna gatnaframkvæmda. Í deiliskipulagi fyrir Lokastígsreit frá árinu 2009 og í deiliskipulagsbreytingunni frá árinu 2018 hafi ekki verið um það að ræða að húsið nr. 36 við Skólavörðustíg ætti að víkja heldur hafi þvert á móti verið heimilaðar viðbyggingar og breytingar á húsinu.

Ekki hafi staðið til að rífa húsið, enda hafi verið sótt um leyfi til hækkunar þess um eina hæð og til að byggja einnar hæðar viðbyggingu, sbr. heimild í deiliskipulagi. Hins vegar hafi komið í ljós við framkvæmdir að burðarvirki hússins væri mjög lélegt. Við framkvæmdir hafi framhlið hússins hrunið og hafi verið að ræða um óhapp sem ekki hefði verið ráðið við. Hafi þetta verið tilkynnt til byggingarfulltrúa. Eftir að framhliðin hrundi hafi ekki annað verið í stöðunni en að sækja um byggingarleyfi til að byggja þriggja hæða staðsteypt hús á lóðinni með verslunar­húsnæði á jarðhæð og einni íbúð á annarri og þriðju hæð enda hafi verið gert ráð fyrir húsi af þessari gerð í deiliskipulagi. Byggingarleyfið sé því í samræmi við samþykkt deili­skipulag á svæðinu.

Niðurstaða: Eins og áður er rakið samþykkti byggingarfulltrúi leyfi fyrir áður framkvæmdu niðurrifi húss þess sem áður stóð á lóðinni Skólavörðustíg 36 svo að skrá mætti eyðingu fasteignarinnar skv. 19. gr. laga um skráningu og mat fasteigna nr. 6/2001 og unnt væri að veita byggingarleyfi fyrir nýju húsi á lóðinni. Bjuggu því efnisleg rök að baki þeirri ákvörðun, eins og atvikum var háttað, og því ekki tilefni til ógildingar hennar.

Samkvæmt gildandi deiliskipulagi umrædds svæðis er heimilað nýtingarhlutfall umræddrar lóðar 1,3, sem heimilar byggingu allt að 281,5 m² húss á lóðinni. Samkvæmt árituðum aðal­uppdráttum hins kærða byggingarleyfis fyrir nýju húsi á lóðinni er brúttó­flatarmál A- og B-rýma hússins samtals 314,8 m² samkvæmt skráningartöflu og nýtingarhlutfall umræddrar lóðar, sem er 216 m² að stærð, þar með 1,45. Er byggingarleyfið því ekki í samræmi við ákvæði 11. gr. og 1. tl. 1. mgr. 13. gr. laga um mannvirki nr. 160/2010 þar sem áskilið er að efni byggingar­leyfis rúmist innan heimilda gildandi skipulagsáætlana.

Með vísan til þess sem að framan er rakið verður hið kærða byggingarleyfi fyrir þriggja hæða staðsteyptu húsi með verslunarhúsnæði á jarðhæð og einni íbúð á annarri og þriðju hæð á lóðinni nr. 36 við Skólavörðustíg felld úr gildi en kröfum kæranda í máli þessu að öðru leyti hafnað.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 20. október 2020 um að veita leyfi til að byggja þriggja hæða staðsteypt hús með verslunarhúsnæði á jarðhæð og einni íbúð á annarri og þriðju hæð á lóðinni nr. 36 við Skólavörðustíg.

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 20. október 2020 um að samþykkja leyfi fyrir þegar framkvæmdu niðurrifi húss á fyrrgreindri lóð.

des 23
Love0

70/2020 Garðavegur

Með

Árið 2020, þriðjudaginn 22. desember, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Þátt tóku Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 70/2020, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúa Hafnarfjarðarbæjar frá 15. júlí 2020 um álagningu dagsekta á lóðarhafa Garðavegar 18 frá og með 10. júlí 2020.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 26. júlí 2020, er barst nefndinni 31. s.m., kærði eigandi Garðavegar 18, Hafnarfirði, ákvörðun byggingarfulltrúa Hafnarfjarðarbæjar frá 15. júlí 2020 um álagningu dagsekta á kæranda frá og með 10. s.m. Málskot kæranda var skilið svo að gerð væri krafa um að hin kærða ákvörðun yrði felld úr gildi. Með úrskurði nefndarinnar uppkveðnum 8. september s.á. var kærumálinu vísað frá.

Með bréfi til úrskurðarnefndarinnar, dags. 1. nóvember 2020, fór kærandi fram á endurupptöku málsins. Féllst úrskurðar­nefndin á þá kröfu 10. desember s.á. og var aðilum tilkynnt sú niðurstaða. Sem fyrr verður að skilja málskot kæranda á þann veg að hann krefjist þess að felld verði úr gildi fyrrnefnd ákvörðun byggingarfulltrúa og verður nú kveðinn upp úrskurður í málinu að nýju.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Hafnarfjarðarbæ 24. ágúst og 11. nóvember 2020.

Málsatvik: Með bréfi, dags. 10. október 2019, barst kæranda tilkynning frá byggingarfulltrúa þar sem farið var fram á að stigi við vesturhlið húss kæranda að Garðavegi 18 yrði fjarlægður, en byggingarleyfisumsókn kæranda vegna stigans hafði áður verið synjað. Veittur var fjögurra vikna frestur til að fjarlægja stigann en að öðrum kosti yrðu lagðar á dagsektir frá 12. nóvember 2019 í samræmi við 56. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki. Kærandi kærði þá afgreiðslu byggingarfulltrúa til úrskurðarnefndarinnar. Með úrskurði nefndarinnar í kærumáli nr. 109/2019, uppkveðnum 20. mars 2020, var komist að þeirri niðurstöðu að byggingarfulltrúa hefði verið heimilt að gera kröfu um að umræddur stigi yrði fjarlægður eða eftir atvikum að aflað yrði byggingarleyfis fyrir honum svo m.a. væri tryggt að öryggiskröfum væri fullnægt. Tilmælum byggingarfulltrúa hefði hins vegar ekki verið fylgt eftir með ákvörðun um beitingu dagsekta og fjárhæð þeirra frá nefndri dagsetningu og hefði því ekki legið fyrir lokaákvörðun í málinu í skilningi 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Var málinu því vísað frá úrskurðarnefndinni.

Með bréfi, dags. 30. mars 2020, barst kæranda tilkynning frá byggingarfulltrúa þar sem vísað var til áðurgreindrar niðurstöðu úrskurðarnefndarinnar og farið fram á að umdeildur stigi yrði fjarlægður innan fjögurra vikna eða í síðasta lagi 29. apríl 2020. Ef ekki yrði brugðist við yrði dagsektum beitt frá og með 30. s.m. Mál kæranda var svo aftur tekið fyrir á afgreiðslufundi skipulags- og byggingarfulltrúa 24. júní 2020. Á fundinum var samþykkt að leggja dagsektir á kæranda frá og með 10. júlí 2020. Kærandi kærði þá ákvörðun til úrskurðarnefndarinnar með kröfu um ógildingu hennar. Með úrskurði nefndarinnar í kærumáli nr. 43/2020, uppkveðnum 10. júlí 2020, var vísað til þess að í málinu lægi fyrir ákvörðun um beitingu dagsekta frá 10. júlí 2020 en hvergi væri getið um fjárhæð þeirra. Því væri ljóst að á grundvelli þeirrar ákvörðunar einnar og sér, sem hefði verið kærð, yrðu dagsektir ekki lagðar á kæranda. Hefði því ekki legið fyrir lokaákvörðun í málinu í skilningi 26. gr. stjórnsýslulaga og var málinu vísað frá úrskurðarnefndinni.

Mál kæranda var enn tekið fyrir á afgreiðslufundi skipulags- og byggingarfulltrúa 15. júlí 2020. Á fundinum var eftirfarandi bókað: „Tekið fyrir að nýju. Eigandi hefur reist stiga í óleyfi. Eiganda hafa verið send bréf þess efnis og ekki brugðist við. Afgreiðslufundur skipulags- og byggingarfulltrúa samþykkir að leggja dagsektir á eiganda Garðavegs 18 í samræmi við 56. gr. laga um mannvirki nr. 160/2010. Dagsektir, 20.000 kr. pr. dag, verða lagðar á frá og með 10. júlí 2020.“ Kæranda var send tilkynning um afgreiðslu byggingarfulltrúa með bréfi, dags. 15. júlí 2020, og er það hin kærða ákvörðun í máli þessu.

Málsrök kæranda: Kærandi tekur meðal annars fram að á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 15. júlí 2020 hafi verið ákveðið að leggja á dagsektir frá og með 10. s.m. Sé þetta löglegt neyðist hann til að selja fasteign sína. Ekki sé hægt að hafa þetta yfir höfði sér.

Málsrök sveitarfélagsins: Bæjaryfirvöld vísa til athugasemda í kærumáli nr. 43/2020. Þar hafi m.a. verið bent á að kærandi hafi reist án leyfis stiga við hlið hússins að Garðavegi 18. Hafi verið farið ítarlega yfir stöðu málsins og honum gerð grein fyrir eðli þess. Í öllum samskiptum hafi komið skýrt fram að byggingarfulltrúi geti ekki heimilað þær breytingar sem gerðar hafi verið á húsinu. Hafi því borið að synja umsókn kæranda um byggingarleyfi og hafi byggingarfulltrúi lögum samkvæmt gert kröfu um að umræddur stigi yrði fjarlægður, sbr. heimild í 2. mgr. 55. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti þeirrar ákvörðunar byggingarfulltrúa Hafnarfjarðarbæjar frá 15. júlí 2020 að leggja dagsektir á lóðarhafa Garðavegar 18 frá og með 10. s.m. Svo sem áður er komið fram var kærumálinu vísað frá úrskurðarnefndinni með úrskurði kveðnum upp 8. september s.á. Var það gert á grundvelli þess að kærandi ætti ekki lengur lögvarða hagsmuni af því að fá skorið úr um gildi ákvörðunarinnar, en nefndinni höfðu borist þær upplýsingar í tölvupósti 7. s.m. frá bæjaryfirvöldum Hafnarfjarðarbæjar að kærandi hefði fjarlægt stiga þann sem um var deilt og byggingarfulltrúi því fallið frá ákvörðun sinni um dagsektir. Með bréfi, dags. 1. nóvember s.á., fór kærandi fram á endurupptöku málsins með vísan til þess að hann hefði beðið fjártjón vegna ákvörðunarinnar. Væri honum því nauðsynlegt að fá efnislega niðurstöðu í málinu. Úrskurðarnefndin féllst á endurupptökubeiðnina 10. desember 2020 þar sem ekki hefðu legið fyrir nefndinni nein þau gögn sem bent hefðu til þess að dagsektir hefðu verið innheimtar og greiddar og skilyrði 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 til endurupptöku því uppfyllt. Eins og atvikum er hér háttað telur úrskurðarnefndin að kærandi hafi lögvarða hagsmuni af því að fá skorið úr um gildi um hinnar kærðu dagsektarákvörðunar þótt hún hafi ekki lengur réttarverkan að lögum, enda telur hann sig hafa orðið fyrir tjóni við framfylgd hennar.

Hlutverk byggingarfulltrúa samkvæmt lögum nr. 160/2010 um mannvirki er m.a. að hafa eftirlit með því að mannvirki og notkun þeirra sé í samræmi við útgefin leyfi og beita eftir atvikum þvingunarúrræðum til að knýja aðila til athafna eða athafnaleysis, sbr. 55. og 56. gr. laganna. Þannig er byggingarfulltrúa heimilt að leggja á dagsektir skv. 2. mgr. nefndrar 56. gr., m.a. til að knýja fram úrbætur á mannvirki eða til að aflað verði lögbundinna leyfa fyrir framkvæmdum. Svo sem fram kemur í málavaxtalýsingu hafa ákvarðanir byggingarfulltrúa um þvingunarúrræði vegna umrædds stiga komið til kasta úrskurðarnefndarinnar í þrígang. Komst nefndin m.a. að þeirri niðurstöðu í kærumáli nr. 109/2019 að byggingarfulltrúa hefði verið heimilt að gera kröfu um að stiginn yrði fjarlægður eða eftir atvikum að aflað yrði byggingarleyfis fyrir honum svo m.a. væri tryggt að öryggiskröfum væri fullnægt. Átti hin kærða ákvörðun byggingarfulltrúa frá 15. júlí 2020 að sama skapi sér stoð í fyrrnefndum ákvæðum mannvirkjalaga. Hins vegar er ákvörðunin haldin þeim verulega ágalla að dagsektir voru lagðar á afturvirkt, eða frá 10. s.m. Það er grundvallaratriði að þvingunarúrræðum verður ekki beitt afturvirkt, enda um íþyngjandi ákvörðun að ræða. Verður því ekki komist hjá því að fella úr gildi hina kærðu ákvörðun.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun byggingarfulltrúa Hafnarfjarðarbæjar frá 15. júlí 2020 um álagningu dagsekta á lóðarhafa Garðavegar 18 frá og með 10. júlí 2020.

des 21
Love0

53/2020 Leynir 2 og 3

Með

Árið 2020, föstudaginn 18. desember, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Þátt tóku Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Sæmundsson jarðfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 53/2020, kæra á ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 15. maí 2020 um að fyrirhuguð uppbygging verslunar- og þjónustusvæðis í landi Leynis 2 og 3, Rangárþingi ytra, skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 22. júní 2020, er barst nefndinni sama dag, kæra nánar tilgreindir aðilar, sem flestir munu vera eigendur eigna, en í sumum tilvikum ábúendur í næsta nágrenni jarðanna Leynis 2 og 3, Rangárþingi ytra, þá ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 15. maí 2020 að fyrirhuguð uppbygging verslunar- og þjónustusvæðis í landi nefndra jarða, skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Jafnframt var gerð krafa um að réttaráhrifum ákvörðunarinnar yrði frestað þar til niðurstaða úrskurðarnefndarinnar lægi fyrir, en þeirri kröfu var hafnað með úrskurði nefndarinnar uppkveðnum 9. júlí 2020.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Skipulagsstofnun 29. júní, 7. júlí og 7. ágúst 2020.

Málavextir: Jarðirnar Leynir 2 og 3 eru í ofanverðri Landsveit og liggja sunnan við Landveg (nr. 26). Jarðirnar liggja saman og eru samtals um 33,5 ha að stærð. Hinn 17. janúar 2020 barst Skipulagsstofnun til ákvörðunar um matsskyldu tilkynning landeiganda um fyrirhugaða uppbyggingu í landi Leynis 2 og 3, samkvæmt 6. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, sbr. lið 12.05 í 1. viðauka við lögin.

Í greinargerð er fylgdi tilkynningu framkvæmdaraðila kom m.a. fram að fyrirhugað framkvæmdasvæði tæki til um 15 ha lands. Hefði það að stærstum hluta verið ræktað og nýtt til landbúnaðar, en nyrst á svæðinu hefði verið rekið tjaldsvæði. Á landi Leynis 2 væru íbúðarhús, geymsla og aðstöðuhús fyrir gesti tjaldsvæðisins, en Leynir 3 væri óbyggt. Svæðið væri flatlent og norðan þess rynni Klofalækur. Það væri á Þjórsárhrauni sem væri 8600 ára gamalt og nyti sérstakrar verndar í samræmi við 61. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd. Einnig væri það á fjarsvæði vatnsverndar. Þá var tekið fram að samhliða gerð deiliskipulags vegna áformaðrar uppbyggingar yrði unnin aðalskipulagsbreyting.

Fyrirhuguð framkvæmd fælist meðal annars í því að efla rekstur tjaldsvæðisins og stækka það til suðurs. Gert væri ráð fyrir allt að 200 m² þjónustuhúsi fyrir tjaldsvæðið, en núverandi hús væri um 8 m². Syðst á svæðinu, við nýja aðkomu, væri ráðgert að reisa allt að 800 m² byggingu á einni hæð. Í húsinu yrði veitingastaður, verslun, móttaka fyrir gesti og aðstaða fyrir starfsmenn. Að auki yrðu byggð allt að 45 gestahús á einni hæð, þar sem 30 þeirra yrðu allt að 60 m² að stærð og 15 húsanna allt að 20 m². Við hvert gestahús yrði kúluhús, að hámarki 30 m². Í hverju gestahúsanna yrði gisting fyrir allt að fjóra gesti, eða samtals 180 gesti. Hámarksbyggingarmagn nýbygginga yrði allt að 4.490 m² og heildarbyggingarmagn á svæðinu 4.935 m². Við móttökuhúsið væri gert ráð fyrir sameiginlegu bílastæði fyrir allt að 85 bifreiðar og 11 rútur, eða allt að 120 bíla. Almennt væri gert ráð fyrir því að gestir legðu bifreiðum sínum við húsið og gengju inn á svæðið eða yrði ekið að sínum íverustað.

Í greinargerð og frekari upplýsingum framkvæmdaraðila var greint frá því að frágangur hreinsivirkja yrði í samræmi við reglugerð nr. 798/1999 um fráveitur og skólp með síðari breytingum. Hreinsivirki yrðu samnýtt efir því sem við yrði komið. Áformað væri að notast við þrjár til fjórar rotþrær á svæðinu. Væru þær hugsaðar sem felli- og fleytiþrær og myndi megin hreinsun skólps eiga sér stað í siturbeðum sem yrðu hönnuð samkvæmt norskum leiðbeiningum um jarðvegshreinsun húsaskólps og leiðbeiningum Umhverfisstofnunar. Einnig var tekið fram að eftir því sem við yrði komið yrði allt grávatn, s.s. frá heitum pottum, veitt í sérlögnum út í jarðveg í samráði við heilbrigðiseftirlit. Kalt neysluvatn yrði fengið úr lind við upptök Klofalækjar í landi Leynis 1 austan við Landveg eða úr öðru viðurkenndu vatnsbóli. Heitt vatn yrði fengið úr borholu frá hitaveitu á svæðinu og yrði ekki nægt vatn til hitunar yrðu byggingar rafkynntar og/eða varmadælur lagðar um svæðið.

Í greinargerðinni voru jafnframt skoðaðir nánar tilgreindir umhverfisþættir og var niðurstaða framkvæmdaraðila sú að á heildina litið væri ekki talið að fyrirhuguð uppbygging myndi hafa umtalsverð umhverfisáhrif í för með sér þegar litið væri til viðmiða í 2. viðauka við lög nr. 106/2000.

Við meðferð málsins leitaði Skipulagsstofnun umsagna Minjastofnunar Íslands, Rangárþings ytra og Umhverfisstofnunar. Óskuðu Minjastofnun og Umhverfisstofnun frekari upplýsinga  og veitti framkvæmdaraðili þær með bréfum, dags. 29. janúar 2020 og 13. febrúar s.á. Í svari hans til Umhverfisstofnunar kom m.a. fram að heildarfjöldi gesta í gistihúsum og á tjaldsvæði væri áætlaður um 230 manns, auk 20 starfsmanna, en ekki lægi fyrir hversu margir myndu sækja veitingastaðinn. Til gætu fallið u.þ.b. 320 persónueiningar. Byggðist hönnun hreinsikerfis á því að afrennsli frá siturlögn hreinsaðist í jarðvegi það vel að ekki hlytist mengunarhætta grunnvatns af. Lágu umsagnir fyrir í febrúar 2020 og töldu fyrrnefndir umsagnaraðilar að ekki væri þörf á því að framkvæmdin sætti mati á umhverfisáhrifum, en komu að ýmsum athugasemdum og ábendingum. Að auki kom einn kærenda máls þessa á framfæri athugasemdum sínum og taldi að svo viðamiklar framkvæmdir kölluðu á alhliða mat á umhverfisáhrifum.

Skipulagsstofnun óskaði jafnframt eftir umsögn Heilbrigðiseftirlits Suðurlands um fyrirhugaða framkvæmd. Í umsögn eftirlitsins, dags. 3. mars 2020, var m.a. bent á að um óhefðbundna leið til skólphreinsunar væri að ræða og að gera þyrfti betur grein fyrir öllu sem að því lyti ekki síst vegna þess að svæðið væri skilgreint á fjarsvæði vatnsverndar. Sama ætti við um neysluvatnsöflun fyrir svo stóra framkvæmd. Áskildi eftirlitið sér rétt til að koma með ábendingar og athugasemdir á síðari stigum við meðferð málsins, en tók ekki afstöðu til þess hvort framkvæmdin skyldi háð mati á umhverfisáhrifum. Veitti framkvæmdaraðili frekari skýringar og brást heilbrigðiseftirlitið við þeim með tölvupósti 16. apríl 2020 og taldi að ekkert nýtt hefði komið fram og að umsögnin stæði. Mun starfsmaður heilbrigðiseftirlitsins hafa komið að frekari sjónarmiðum sínum í símtali við starfsmann Skipulagsstofnunar 17. s.m. Bárust stofnuninni ítarlegri svör framkvæmdaraðila með tölvupósti 27. s.m., þar sem m.a. var tekið fram að ef kæmi í ljós að aðstæður við Leyni 2 og 3  leyfðu ekki notkun fyrirhugaðra hreinsiaðferða yrði notast við hefðbundin skólphreinsivirki. Mun starfsmaður Skipulagsstofnunar hafa borið svar framkvæmdaraðila undir starfsmann heilbrigðiseftirlitsins í símtali 13. maí 2020 og kemur m.a. fram í fyrirliggjandi minnisblaði stofnunarinnar um það samtal að væntanlega hefði eftirlitið ekki gert athugasemdir ef hefðbundið hreinsivirki hefði verið tiltekið upphaflega í greinargerð framkvæmdaraðila.

Ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsskyldu framkvæmdarinnar lá fyrir 15. maí 2020. Í henni kom m.a. fram að helstu neikvæðu áhrif framkvæmdarinnar fælust í breyttri ásýnd svæðis og mögulegs ónæðis vegna starfseminnar. Umfang áhrifa væri þó líklegt til að vera takmarkað og myndi þeirra fyrst og fremst gæta í næsta nágrenni fyrirhugaðs framkvæmdasvæðis. Teldi stofnunin ólíklegt að framkvæmdin kæmi til með að hafa í för með sér veruleg óafturkræf umhverfisáhrif sem ekki væri hægt að fyrirbyggja með vandaðri verktilhögun eða bæta úr með mótvægisaðgerðum. Var niðurstaða Skipulagsstofnunar sú að á grundvelli fyrirliggjandi gagna væri fyrirhuguð framkvæmd ekki líkleg til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif, sbr. þau viðmið sem tilgreind væru í 2. viðauka laga nr. 106/2000, og skyldi því ekki háð mati á umhverfisáhrifum.

Málsrök kærenda: Kærendur taka fram að þeir hafi talið að svæðið myndi haldast í nokkuð óbreyttri mynd, þ.e. sem kyrrlátt landbúnaðarsvæði og verði þeir fyrir töluverðu ónæði og tjóni gangi áætlanir eftir.

Umrætt svæði sé flatlent og norðan þess renni Klofalækur og sameinist hann og Skarðslækur í Minnivallalæk. Fyrirhuguð uppbygging sé á viðkvæmu svæði, einkum með tilliti til vatnsverndar en það sé á skilgreindu fjarsvæði vatnsverndar samkvæmt Aðalskipulagi Rangárþings ytra 2016-2028. Um slík svæði gildi m.a. ákvæði reglugerðar nr. 796/1999 um varnir gegn mengun vatns með síðari breytingum og sé vísað til 13. gr. hennar. Í rannsóknarskýrslu sem gefin hafi verið út á árinu 2017 komi fram að ferilefni sem sett hafi verið út í Minnivallalæk kæmu upp í Kerauga 65 dögum síðar og 125 dögum síðar í Lækjarbotnum. Á fundi vatnsveitu Rangárþings ytra og Ásahrepps 16. mars 2017 hafi verið lagt fram minnisblað, dags. 13. febrúar s.á., þar sem niðurstöðurnar hafi m.a. verið kynntar, en einnig lagður fram útdráttur ferilefnarannsóknar Íslenskra orkurannsókna (ÍSOR) frá desember 2016 um ferilefnaprófanir í Landsveit sem vísað sé til.

Hin kærða ákvörðun sé haldin form- og efnisannmörkum sem leiða eigi til ógildingar hennar. Geti fyrirhuguð uppbygging haft í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif vegna umfangs, eðlis eða staðsetningar í skilningi 1. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, einkum með tilliti til hugsanlegrar vatnsmengunar og hættu fyrir heilbrigði manna. Sé í þessu sambandi bent á viðmið í 2. viðauka laganna, sbr. t.d. vii. lið 1. tl. viðaukans, iii. lið 2. tl. og þar undir d-lið. Beri að skoða eiginleika hugsanlegra áhrifa í ljósi þessara og annarra viðmiða, einkum með tilliti til umfangs umhverfisáhrifa.

Ráða megi af gögnum málsins að áformuð uppbygging sé stórtæk. Samkvæmt áætlun framkvæmdaraðila sé gert ráð fyrir slíkum fjölda gesta að til muni falla 320 persónueiningar á svæðinu. Að mati kærenda sé um vanáætlun að ræða ef litið sé til áætlaðra bílastæða. Í öllu falli sé ljóst að það muni fylgja starfseminni stórfelld losun á skólpvatni og grávatni, eða um 17,4 milljón lítrar á ársgrundvelli. Ef mengun grunnvatns ætti sér stað á svæðinu sé hætta á að slík mengun bærist út í Klofalæk, þaðan í Minnivallalæk og síðan í Kerauga og Lækjarbotna, sum af mikilvægustu vatnsbólum og framtíðarvatnsbólum sveitarfélagsins. Aðrennslistími frá Minnivallalæk í Kerauga sé mjög stuttur og einnig í Lækjarbotna. Með hliðsjón af því myndi uppbyggingarsvæðið vera skilgreint sem grannsvæði ef miðað væri við vatnsverndarsamþykkt Höfuðborgarsvæðisins nr. 555/2015, sbr. 3. gr. hennar. Umhverfisáhrif af mengun vatnsbólanna yrðu umtalsverð og almenningi stafa bráð hætta af slíkri mengun. Myndi mengun grunnvatns hafa bein áhrif á drykkjar- og neysluvatn íbúa í næsta nágrenni svæðisins og annarrar nálægrar byggðar.

Ekki verði séð að gögn um þær ítarlegu rannsóknir sem framkvæmdar hafi verið í tengslum við öryggi grunnvatns á svæðinu hafi verið afhent Skipulagsstofnun en sveitarfélagið hafi haft þau undir höndum. Ekki sé loku fyrir það skotið að þau gögn kynnu að hafa haft áhrif á ákvörðun Skipulagsstofnunar, svo sem með tilliti til eiginleika hugsanlegra áhrifa. Í þessum efnum hefði verið rétt að fjalla t.d. um fjölda fólks sem yrði líklega fyrir áhrifum og hverjar væru líkur á áhrifum, sbr. i. til iv. liðar 3. tl. 2. viðauka við lög nr. 106/2000, auk þess sem hugsanlegt sé að stofnunin hefði óskað frekari upplýsinga eða gagna frá umsagnaraðilum og/eða framkvæmdaraðila eða fengið álit þeirra er staðið hafi að baki rannsókninni.

Brýnt hafi verið að huga að sammögnun ólíkra umhverfisþátta og/eða samhengi þeirra við framkvæmdir sem þegar hafi átt sér stað á svæðinu eða fyrirhugaðrar uppbyggingar. Bæði með hliðsjón af v. lið 3. tl. 2. viðauka við lög nr. 106/2000 og ekki síst vegna þess að aðilar sem staðið hafi að rannsóknum á grunnvatni svæðisins virðast hafa gengið út frá því að svæðið væri komið að þolmörkum á árinu 2017. Þessu til stuðnings megi vísa til fyrrgreinds minnisblaðs til Vatnsveitunnar frá 13. febrúar 2017, en þar hafi verið lagt til að Keraugað yrði ekki lengur skilgreint sem framtíðarvatnsból svæðisins, m.a. með tilliti til þeirrar starfsemi og byggðar sem þegar hafi verið fyrir. Innan þess svæðis sem skilgreint sé sem fjarsvæði vatnsverndar sé nú þegar fiskeldisstöð í landi Fellsmúla, mikill fjöldi sumarhúsa og önnur mannvirki. Fyrirhuguð sé uppbygging á Stóru-Völlum þar sem gert sé ráð fyrir að heildarbyggingarmagn verði 19.800 m². Á jörðinni Jarlsstöðum standi til að reisa töluverðan fjölda af mannvirkjum, en á jörðinni sé einnig malarnáma. Nálægt vatnsverndarsvæðinu sé hótel í landi Heyholts.

Verulegur vafi sé uppi hvort Skipulagsstofnun hafi búið yfir fullnægjandi og/eða réttum upplýsingum við meðferð málsins. Reynsla kærenda sé að mikil sprungumyndun sé á svæðinu og stutt niður í grunnvatnsyfirborð eða um 1,5-2 m. Þá bendi önnur gögn til þess að fyrir hendi séu sprungur eða misgengi á svæðinu og sé í því sambandi vísað til skýrslu Orkustofnunar frá árinu 1989. Ríkt tilefni hafi verið að rannsaka þetta atriði bæði með tilliti til hættu á grunnvatnsmengun og í tengslum við hættu á jarðskjálftum, sbr. vi. lið 1. tl. 2. viðauka laga nr. 106/2000, en Landsveit sé þekkt jarðskjálftasvæði. Enn fremur hefði verið ráðlegt að afla umsagnar Veðurstofu Íslands um þetta atriði. Við mat á uppbyggingu á öðrum nálægum svæðum hafi náttúruvá vegna jarðskjálftahættu verið mikilvægt matsatriði, líkt og í tilefni af fyrirhugaðri uppbyggingu á Heysholti.

Ófullnægjandi upplýsingar hafi legið fyrir um útfærslu fráveitukerfis á svæðinu og málið ekki verið nægilega rannsakað í því samhengi. Framkvæmdaraðili hafi ekki gert fullnægjandi grein fyrir líklegum áhrifum mengunar grunnvatns á svæðinu og mótvægisaðgerðum gegn mengun grunnvatns með tilliti til undirliggjandi almannahagsmuna sem í húfi séu, sbr. einnig fyrirmæli g-liðar 1. mgr. 11. gr. reglugerðar nr. 660/2015 um mat á umhverfisáhrifum með áorðnum breytingum. Gera verði þá kröfu að fyrirkomulag mótvægisaðgerða liggi fyrir í nokkuð fullmótaðri mynd, í þessu tilviki hönnun fráveitukerfis, áður en lagt sé endanlegt mat á hvort rétt sé að veita undanþágu frá því að mat á umhverfisáhrifum fari fram. Undirliggjandi hagsmunir séu miklir og vankantar á hönnun fráveitukerfis kynnu að hafa í för með sér stórslys fyrir sveitarfélagið og íbúa þess. Hönnun fráveitukerfisins sé með öllu óljós og óvissa um hvort áform um náttúrulega jarðvegshreinsun eigi við á fyrirhuguðu framkvæmdasvæði. Þá liggi ekki fyrir neinar upplýsingar um hvernig hreinsivirki yrðu hönnuð ef áform framkvæmdaraðila gangi ekki upp. Sé ekki hægt að lagfæra þessi mál á síðari stigum í samráði við eftirlitsaðila, en vandkvæði varðandi fráveitumál á svæðinu hafi áður komið til kasta sveitarfélagsins. Skólphreinsivirkið sé eitt og sér tilkynningarskylt samkvæmt lið 11.05 í 1. viðauka við lög nr. 106/2000 og því hafi verið full ástæða til að gera ítarlega grein fyrir öllum atriðum í tengslum við það. Hafi verið tilefni fyrir Skipulagsstofnun að fá nánari útskýringar hjá Heilbrigðiseftirliti Suðurlands. Hefðu kröfur stofnunarinnar um mótvægisaðgerðir verið strangari ef það hefðu legið fyrir upplýsingar um hugsanlegar sprungur á svæðinu, tengingu Minnivallalækjar við mikilvæg vatnsból sveitarfélagsins og fl.

Hin kærða ákvörðun hafi byggst á röngum forsendum með tilliti til fráveitu grávatns. Gera megi ráð fyrir árlegri losun grávatns beint út í jarðveginn á svæðinu upp á 11,6 milljón lítra, án tillits til losunar frá heitum pottum. Óljóst sé hvaða áhrif slík losun myndi hafa á grunnvatn svæðisins, en um sé að ræða sápublandað og klórmengað vatn. Virðist Skipulagsstofnun ranglega gera ráð fyrir að frárennsli frá sturtum, salernum og almennt neysluvatn verði hreinsað með ítarlegri hætti en tveggja þrepa hreinsun. Þá sé í engu vikið að samgöngum vegna framkvæmdarinnar og áhrifum þeirra. Gert sé ráð fyrir töluverðum fjölda bílastæða, en það sé t.d. álitaefni hvort að hönnun þeirra taki tillit til vatnsverndarsjónarmiða. Brýn þörf hafi verið að meta þessi atriði og hafi einnig verið tilefni til að óska eftir afstöðu Vegagerðarinnar í tengslum við stóraukna umferð um svæðið, einkum um aðkomuveg að því.

Framkvæmdaraðili hafi gert ófullnægjandi grein fyrir neysluvatnsöflun fyrir framkvæmdina og hugsanlegum áhrifum þess fyrir Klofalæk og lífríki lækjarins. Hafi þetta atriði verið metið á grundvelli ófullnægjandi upplýsinga og ekki verið nægilega rannsakað. Ástæða hafi verið fyrir Skipulagsstofnun að fá fram afstöðu heilbrigðiseftirlitsins af hverju það hafi talið að framkomnar upplýsingar framkvæmdaraðila um neysluvatnsöflun breyttu ekki fyrri afstöðu embættisins. Þá sé ekki fjallað um þá staðreynd í niðurstöðu Skipulagsstofnunar að svæðið sé á forsögulegu hrauni sem njóti sérstakrar verndar skv. 61. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd, en tilefni hafi verið fyrir stofnunina að meta sérstaklega hvort fyrirhugaðar framkvæmdir kynnu að hafa áhrif á hraunið, sbr. 2. tl. iii. (a) 2. viðauka laga nr. 106/2000.

Við ákvörðun sína hafi Skipulagsstofnun brotið gegn meginreglum umhverfisréttar um varúð og öryggi ákvarðana sem geti haft óafturkræf umhverfisáhrif, líkt og hér um ræði, með því að meta allan hinn mikla vafa sem uppi sé um umhverfisáhrif framkvæmdarinnar framkvæmdaraðila í vil. Einnig af þeim sökum beri að ógilda hina kærðu ákvörðun vegna verulegra annmarka á henni.

Málsrök Skipulagsstofnunar: Af hálfu Skipulagsstofnunar er því hafnað að hin kærða ákvörðun sé haldin form- og efnisannmörkum sem leiði til ógildingar hennar. Umtalsverð umhverfisáhrif séu skilgreind í p-lið 3. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum á þá lund að um sé að ræða veruleg óafturkræf umhverfisáhrif eða veruleg spjöll á umhverfinu sem ekki sé hægt að fyrirbyggja eða bæta úr með mótvægisaðgerðum. Skipulagsstofnun taki undir með kærendum að umhverfisáhrif mengunar vatnsbólanna gætu mögulega talist umtalsverð, en hægt sé að fyrirbyggja þau með fullnægjandi meðhöndlun á frárennsli. Gögn er varði öryggi grunnvatns á svæðinu, sem kærendur vísi til, hafi ekki verið afhent Skipulagsstofnun, en þau hafi legið fyrir þegar aðalskipulag Rangárþings ytra hafi verið samþykkt árið 2019. Í umfjöllun um vatnsverndarsvæði í umhverfisskýrslu aðalskipulagsins sé m.a. vísað sérstaklega til rannsókna ÍSOR á aðrennslissvæði við Kerauga og Tvíbytnulæk. Skipulagsstofnun telji þar af leiðandi að ákvörðun stofnunarinnar hefði verið sú sama þó svo hún hefði haft umrædd gögn undir höndum. Ákvörðunin hafi tekið mið af því að fyrirhugaðar framkvæmdir væru innan skilgreinds fjarsvæðis vatnsverndar.

Lagt hafi verið mat á áhrif framkvæmdarinnar á umhverfið að teknu tilliti til mannvirkja sem þegar séu á svæðinu eða nálægt því, auk þeirrar landnotkunar sem gerð sé grein fyrir í aðalskipulagi. Sé í þessu sambandi vísað til umfjöllunar í niðurstöðukafla hinnar kærðu ákvörðunar um eðli framkvæmdar, í kafla um staðsetningu framkvæmdar og í kafla um gerð og eiginleika hugsanlegra áhrifa hennar. Varðandi sammögnunaráhrif með tilliti til áhrifa á vatnsból sé bent á að ákvörðun stofnunarinnar hafi tekið mið af því að hreinsun frárennslis yrði fullnægjandi.

Skipulagsstofnun hafi ekki haft undir höndum tilvitnaða skýrslu Orkustofnunar frá 1989, en efni ákvörðunarinnar hefði ekki orðið öðruvísi þótt svo hefði verið. Á málsmeðferðartíma hafi Skipulagsstofnun haft efasemdir um hvort náttúruleg jarðvegshreinsun, líkt og framkvæmdaraðili hafi áformað, væri fullnægjandi með tilliti til aðstæðna á framkvæmdasvæði. Í símtali við starfsmann Heilbrigðiseftirlits Suðurlands 17. apríl 2020 hafi komið fram að svæðið væri gropið og í athugasemd sem borist hafi stofnuninni hafi verið bent á að gjótur og skörð hafi myndast í túnum í nágrenni framkvæmdasvæðisins. Þar sem hin kærða ákvörðun hafi tekið mið af því að frárennsli yrði útfært í samráði við heilbrigðiseftirlitið, að teknu tilliti til aðstæðna á framkvæmdasvæði, hafi ekki verið talin þörf á að afla frekari upplýsinga um sprungur á svæðinu.

Uppbygging á Heysholti sé ekki sambærileg fyrirhugaðri uppbyggingu við Leyni 2 og 3 bæði hvað varði eðli og umfang mannvirkja, sem og nálægð við þekkt misgengi. Misgengi liggi í gegnum framkvæmdasvæðið Heysholti, en uppbygging í landi Leynis 2 og 3 sé í nokkurri fjarlægð frá næsta misgengi. Þó sé ekki hægt að útiloka að sprungur leynist þar, frekar en í Heysholti, í jörðu. Komi sprungur í ljós sé hægt að hnika til byggingum. Líkt og á öðrum jarðskjálftasvæðum þurfi að taka mið af mögulegum skjálftahreyfingum við hönnun bygginga við Leyni 2 og 3.

Almennt sé ekki gerð krafa um að framkvæmdir séu fullhannaðar þegar málsmeðferð á grundvelli 6. gr. laga nr. 106/2000 fari fram, enda sé Skipulagsstofnun heimilt að setja fram ábendingar um tilhögun framkvæmdar þegar stofnunin ákveði að framkvæmd skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum, sbr. 3. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000. Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hafi í úrskurðarframkvæmd sinni ekki gert athugasemdir við að framkvæmdir séu ekki fullhannaðar þegar þær séu tilkynntar. Leiði rannsóknarregla 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 ekki til þess að það þurfi að liggja fyrir upplýsingar um fullhönnun á framkvæmd í málsmeðferð vegna matsskylduákvörðunar eða að afla þurfi upplýsinga um alla þætti sem viðkomi framkvæmd eða umhverfi hennar. Samkvæmt nefndri 3. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000 sé afgreiðslufrestur fjórar vikur að meðtöldum fresti umsagnaraðila til að veita umsagnir og hljóti það að skipta máli í tengslum við mat á því hvernig rannsóknarreglunni sé beitt í framkvæmd. Framkvæmdaáform þurfi fyrst og fremst að vera nægilega skýr og upplýsingar um staðhætti fullnægjandi til að hægt sé að taka ákvörðun um hvort framkvæmd sé líkleg til að hafa umtalsverð umhverfisáhrif.

Þegar um fráveitukerfi sé að ræða nægi gjarnan að tilgreina lágmarksvirkni hreinsikerfis, enda megi þá meta hvort mengunarvarnarbúnaður sé fullnægjandi með tilliti til aðstæðna. Framkvæmdaraðili hafi upphaflega áformað að nota nýstárlega aðferð við hreinsun frárennslis. Slíkt fyrirkomulag kalli eðlilega á frekari lýsingu á hönnun fráveitukerfis. Þegar framkvæmdaraðili hafi boðað að einnig kæmi til greina að nota hefðbundið skólphreinsivirkni og nefnt dæmi um slík hreinsivirki, tilgreint framleiðanda og lágmarkshreinsun hafi ekki verið talin þörf á að fá frekari upplýsingar um þá útfærslu. Skipulagsstofnun hafi þó talið nauðsynlegt með tilliti til aðstæðna á framkvæmdasvæði að Heilbrigðiseftirlit Suðurlands myndi hafa aðkomu að endanlegri útfærslu fráveitukerfis. Þótt útfærsla fráveitumála hafi verið skýrari eða nákvæmari í einstaka málum leiði það ekki til þeirrar almennu ályktunar að ekki sé hægt að meta hvort framkvæmd skuli háð mati á umhverfisáhrifum fyrr en framkvæmdin sé fullhönnuð.

Í kjölfar tölvupósts heilbrigðiseftirlitsins 16. apríl 2020 hafi starfsmaður Skipulagsstofnunar í tvígang haft samband símleiðis við eftirlitið. Í símtali 13. maí s.á. hafi verið borinn undir heilbrigðiseftirlitið sá möguleiki að nota hefðbundið hreinsivirki sem væri útfært í samráði við eftirlitið. Samkvæmt minnisblaði, sem gert hafi verið um efni símtalsins, hafi komið fram af hálfu heilbrigðiseftirlitsins að sett hefði verið fram óskýr lýsing á framandi aðferð við hreinsun á skólpi. Almenna reglan í svona aðstæðum væri sú að hafa samtengt hreinsivirki í stað þess að hafa stakar rotþrær. Ættu hefðbundin skólphreinsivirki sem byðu upp á tveggja þrepa hreinsun að vera nóg. Hefði heilbrigðiseftirlitið væntanlega ekki gert athugasemdir ef greinargerð framkvæmdaraðila hefði tiltekið hefðbundið hreinsivirki upphaflega. Eftirlitið hefði ekki áhyggjur af áhrifum á grunnvatn yrði haft samráð við það um útfærsluna.

Fram komi hjá framkvæmdaraðila að miðað við heildarfjölda gesta og starfsmanna yfir háannatíma falli til u.þ.b. 320 persónueiningar. Með hliðsjón af þessu segi stofnunin í matsskylduákvörðun sinni að frárennsli frá sturtum, salernum og almennt neysluvatn verði meðhöndlað með ítarlegri hreinsun en tveggja þrepa, þar sem fjöldi persónueininga á háannatíma verði meiri en tveggja þrepa hreinsun ráði við.

Því sé hafnað að ekki sé vikið að samgöngum vegna framkvæmdarinnar og áhrifum þeirra í ákvörðuninni. Sé í þessu sambandi vísað til kafla um eðli framkvæmdar þar sem segi að gera verði ráð fyrir „nokkru ónæði af framkvæmdinni” en það vísi m.a. til samgangna eða áhrifa umferðar um svæðið. Í tilkynningu framkvæmdaraðila sé vikið að umferð um svæðið, en ekki sérstaklega að hönnun bílastæða. Að mati Skipulagsstofnunar hafi ekki verið nauðsynlegt að fyrir lægju upplýsingar um það atriði. Áður en sótt sé um framkvæmdaleyfi fyrir bílastæðunum þurfi hins vegar að liggja fyrir upplýsingar sem varði hönnun þeirra. Hafa verði í huga að framkvæmdasvæðið sé á fjarsvæði vatnsverndar, en ekki á brunn- eða grannsvæði. Það sé munur á þessum svæðum með tilliti til verndunar, sbr. 13. gr. reglugerðar nr. 796/1999 um varnir gegn mengun vatns, með áorðnum breytingum. Þá hafi ekki verið talið nauðsynlegt, eins og málið hafi legið fyrir, að óska umsagnar Vegagerðarinnar í tengslum við aukna umferð um svæðið og þá einkum um aðkomuveg að því. Nægar upplýsingar hafi legið fyrir í tilkynningunni og hefði umsögn Vegagerðarinnar ekki breytt efnislegri niðurstöðu málsins.

Ekki hafi verið nauðsynlegt að leita frekar til heilbrigðiseftirlitsins vegna neysluvatnsöflunar. Verði að hafa í huga að starfsmaður stofnunarinnar hafi haft samband við heilbrigðiseftirlitið símleiðis 17. apríl 2020, sbr. minnisblað þar að lútandi. Vatnsþörf sé áætluð 0,5 l/sek á háannatíma sem séu um 0,3% af áætluðu rennsli lækjarins þar sem vatnstaka sé áformuð.

Fyrirhugað framkvæmdasvæði njóti ekki sérstakrar verndar á grundvelli 61. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd. Í greinargerð með frumvarpi til laganna segi eftirfarandi: „Eldhraun sem er að öllu leyti sandorpið eða hulið jarðvegi og gróðri og ekki er lengur hægt að greina hvort um hraun sé að ræða hefur að öllu jöfnu tapað þeim einkennum sem mynda verndargildi þess sem jarðmyndunar eða „hraunvistgerðar“ og nýtur það því ekki sérstakrar verndar samkvæmt greininni.“ Hafi Skipulagsstofnun talið óþarft að fjalla sérstaklega um að þeirrar verndar nyti ekki á framkvæmdasvæðinu, enda ljóst að um sé að ræða ræktað land.

Athugasemdir framkvæmdaraðila: Framkvæmdaraðili krefst þess að kæru kærenda að Hekluhólum, Litla-Klofa lóð 4a, Skarðsvegi 2 og Klofahólum verði vísað frá úrskurðarnefndinni þar sem þeir eigi ekki lögvarða hagsmuni af úrlausn máls þessa, einkum vegna fjarlægðar frá fyrirhuguðu framkvæmdasvæði. Umræddar lóðir séu allt frá 695 m til um 1,6 km fjarlægð frá svæðinu og þónokkrar byggingar á milli Skarðsvegar 2 og framkvæmdasvæðisins. Enn fremur er þess krafist að kröfu annarra kærenda verði hafnað og sé því mótmælt að hin kærða ákvörðun sé haldin form- og efnisannmörkum. Fyrirhuguð uppbygging sé ekki líkleg til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif í skilningi 1. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum.

Ef tekið sé mið af nýtingarhlutfalli á gististöðum á Suðurlandi megi telja ólíklegt að full nýting verði á gistihúsum og plássi á tjaldsvæði. Athugasemd kærenda um að talan 320 persónueiningar sé vanáætluð sé ekki rökstudd frekar og sé hafnað. Í tilkynningu framkvæmdaraðili komi fram að fyrirhuguð uppbygging sé ekki umfangsmikil. Umfjöllun kærenda um daglega losun á skólpi sé ekki rökstudd að neinu leyti og því ekki ljóst á hverju hún byggist. Í tilkynningunni sé tekið fram að mjög ólíklegt þyki að mengun geti borist í lækinn, bæði vegna fjarlægðar framkvæmdarsvæðisins frá honum og vegna jarðvegs sem víða sé nokkuð þykkur ofan á hrauni. Vísað sé til fyrirliggjandi umsagna um að fyrirhuguð uppbygging sé ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Heilbrigðiseftirlit Suðurlands hafi tiltekið í umsögn sinni að gera þyrfti betur grein fyrir leiðum til skólphreinsunar og neysluvatnsöflunar og verði það gert og unnið í samvinnu við heilbrigðiseftirlitið.

Skipulagsstofnun hafi haft allar nauðsynlegar upplýsingar og gögn fyrir hendi svo mögulegt væri að taka hina kærðu ákvörðun. Hefði hún talið að frekari upplýsinga væri þörf hefði hún óskað þeirra. Umfjöllun kærenda um aðra starfsemi innan þessa svæðis sé með öllu óviðkomandi máli því sem hér sé til umfjöllunar. Í tilkynningu sé tekið fram að ekki sé vitað um sprungur eða misgengi á svæðinu og sé það í samhengi við verndarákvæði vegna fjarsvæðis vatnsverndar. Ekki sé fyrirhugað að geyma eða nota efni sem geti mengað grunnvatn eins og olíu, bensín eða skyld efni. Þá séu engar skilgreindar takmarkanir á landnotkun á svæðinu sökum náttúruvár.

Því sé alfarið hafnað að ófullnægjandi upplýsingar hafi legið fyrir um útfærslu fráveitukerfis á svæðinu og að málið hafi ekki verið nægilega rannsakað í því samhengi. Í greinargerð með tilkynningu sé m.a. farið ítarlega yfir veitur og frárennsli. Í viðbótarupplýsingum frá framkvæmdaraðila hafi verið gefnar enn ítarlegri upplýsingar um fyrirhugað hreinsikerfi. Ekki sé því rétt sem haldið sé fram í kæru að það liggi ekki fyrir neinar upplýsingar um hvernig hreinsivirki verði hönnuð ef áform um náttúrulega jarðvegshreinsun gangi ekki upp. Hafi rannsóknir sýnt að náttúrulegar jarðvegshreinsanir geti verið jafn góðar eða betri en þriggja þrepa hreinsun í hefðbundinni hreinsistöð. Tilvísun til annarra mála varðandi fráveitumál á svæðinu sé máli þessu með öllu óviðkomandi. Öll hönnun og framkvæmd fráveitukerfis muni taka mið af aðstæðum og viðeigandi kröfum laga og reglugerða og haft verði samráð við viðeigandi stjórnvöld. Því sé jafnframt hafnað að skólphreinsikerfið eitt og sér sé tilkynningarskylt til Skipulagsstofnunar. Eðli málsins samkvæmt sé fráveitukerfi í framkvæmdum sem þessum sem falli undir B flokk, sbr. lið 12.05 í 1. viðauka við lög nr. 106/2000, og sé tekið tillit til þess við ákvörðun um matsskyldu. Samkvæmt leiðbeiningum um rotþrær og siturlagnir sem Umhverfisstofnun hafi gefið út teljist hitaveituvatn (grávatn) vera frárennsli frá ofnakerfum, heitum pottum, baðkörum og sturtuklefum og þurfi slíkt ekki að leiða í rotþró þar sem slíkt vatn sé lítið mengað, en geti skert virkni rotþróarinnar til muna. Umfjöllun um að um sé að ræða sápublandað og klórmengað vatn sem óljóst sé hvaða áhrif hafi sé vísað á bug.

Skipulagsstofnun sé í sjálfsvald sett eftir hvaða umsögnum sé leitað og í tilkynningu framkvæmdaraðila sé tekið fram að nýjar vegtengingar verði bornar undir Vegagerðina. Þá liggi fyrir umsögn hennar vegna deiliskipulags fyrir Leyni 2 og 3 og séu ekki gerðar athugasemdir varðandi nýja tengingu við Stóra-Klofaveg.

Því sé hafnað að gerð hafi verið ófullnægjandi grein fyrir neysluvatnsöflun fyrir framkvæmdina og hugsanlegum áhrifum þess fyrir Klofalæk og lífríki lækjarins. Frágangur fráveitukerfa verði í samræmi við kröfur og leiðbeiningar Umhverfisstofnunar og heilbrigðiseftirlitsins. Mjög ólíklegt þyki að mengun geti borist í lækinn. Sérstaklega hafi verið tekið fram í tilkynningu að svæðið væri á forsögulegu hrauni, en að ekki væri talið að framkvæmdin myndi hafa neikvæð áhrif á það umfram það sem orðið væri. Væru áhrif á náttúru- og menningarminjar því taldar óverulegar. Ekki sé vikið að þessu atriði í umsögnum umsagnaraðila og í niðurstöðu Skipulagsstofnunar hafi ekki verið fjallað um þetta atriði. Verði þannig að ætla að um sé að ræða atriði sem ekki hafi haft áhrif. Þau atriði sem talin séu upp í 2. viðauka við lög nr. 106/2000 séu einungis viðmiðanir við mat á framkvæmdum í tilgreindum flokkum. Fyrir liggi minnisblað ÍSOR, dags. 7. september 2020, sem unnið hafi verið fyrir Rangárþing ytra vegna fyrirhugaðs deiliskipulags fyrir svæðið. Niðurstaða minnisblaðsins sé sú að vatnsbólum og vatnsbólasvæðum sveitarfélagsins í Tvíbytnulæk nálægt Lækjarbotnum og í Kerauga stafi ekki hætta af mengun frá Leyni eða af fyrirhugaðri uppbyggingu þar. Hvað varði einkavatnsból í frístundabyggðinni niður með Klofalæk sé staðan nú þegar sú að huga þurfi að vatnsveitu og sameiginlegu vatnsbóli ofan byggðarinnar. Með auknum umsvifum í Leyni verði það enn brýnna.

Viðbótarathugasemdir kærenda: Af hálfu kærenda eru sjónarmið þeirra áréttuð. Jafnframt er dregið í efa að fjarlægðir sem framkvæmdaraðili tiltaki vegna frávísunarkröfu séu réttar. Virðist sem fjarlægðir séu miðaðar við fasteignir umræddra kærenda, en ekki landamörk jarða þeirra. Óljóst sé við hvaða punkt miðað sé við varðandi uppbyggingarsvæðið. Í sumum tilvikum sé miðað við bæði Leyni 2 og 3, en í öðrum tilvikum einungis við Leyni 2. Auk þessa séu fjarlægðirnar rangar. Loks sé mikil einföldun að halda því fram að hagsmunir kærenda ráðist einungis af fjarlægð frá framkvæmdasvæðinu. Muni fyrirhuguð uppbygging hafa í för með sér mikil grenndaráhrif, hávaðamengun, aukningu á umferð, sjónræn áhrif og hættu á mengun neysluvatns umræddra kærenda.

Skipulagsstofnun hafi talið skylt að meta samlegðaráhrif í tengslum við umhverfismat við breytingu á aðalskipulagi vegna uppbyggingar á Leyni, en ekki verði séð að önnur sjónarmið eigi við í þessu máli. Í öðrum sambærilegum málum hafi útfærslur varðandi bílastæði legið fyrir áður en tekin hafi verið ákvörðun um matsskyldu, sbr. t.d. ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 8. júlí 2020 vegna uppbyggingar ferðaþjónustu á Heyklifi.

 

Í umsögn Umhverfisstofnunar sem lögð hafi verið fram í tengslum við uppbyggingu að Stóru-Völlum, sem liggi mjög nálægt fyrirhuguðu uppbyggingarsvæði að Leyni, segi að hraunið falli undir a-lið 2. mgr. 61. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd og njóti sérstakrar verndar. Sama megi ráða af kortasjá Náttúrufræðistofnunar Íslands. Með hliðsjón af framangreindu megi ráða að þegar sé búið að skilgreina svæðið sem sérstakt verndarsvæði skv. 61. gr. laga um náttúruvernd.

Þá hafi kærendum verið með öllu ókunnugt um að hin nýja útfærsla hefði verið kynnt heilbrigðiseftirlitinu. Einhliða skráning á símtali myndi undir öllum venjulegum kringumstæðum hafa takmarkað gildi, auk þess sem svar heilbrigðiseftirlitsins samkvæmt umræddu minnisblaði sé ekki afdráttarlaust. Gögn þessu tengd hafi ekki verið afhent aðilum málsins og ætti ekki að ljá þeim neitt vægi.

Forsendur minnisblaðs sem framkvæmdaraðili hafi lagt fram séu rangar miðað við nýlegar rannsóknir. Hafi það því enga þýðingu við úrlausn málsins, t.d. sé straumhraði grunnvatns verulega vanáætlaður. Gögn þau sem kærendur hafi vísað til veiti skýrar vísbendingar um álagsþol og viðkvæmni svæðisins. Þær rannsóknir hafi farið fram með ferilefnarannsóknum og hafi bæði verið ítarlegar og vel rökstuddar. Minnisblaðið beri hins vegar með sér að engar sérstakar rannsóknir hafi farið fram á uppbyggingarsvæðinu heldur sé það unnið á grundvelli eldri forsendna og upplýsinga sem standist ekki miðað við aðrar nýlegar rannsóknir. Þó staðfesti minnisblaðið að mengun á grunnvatni uppbyggingarsvæðisins myndi hafi í för með sér mengun á einkavatnsbólum neðan þess og þar með veruleg og óafturkræf umhverfisáhrif. Einnig sé rakið í minnisblaðinu að jarðlög á svæðinu séu lek, að grunnt sé niður á grunnvatnsborð og að grunnvatn sé viðkvæmt fyrir öllum umsvifum. Sé þetta í beinu ósamræmi við tilkynningu framkvæmdaraðila. Sýni minnisblaðið fram á þá óvissu sem ríki um áhrif fyrirhugaðrar uppbyggingar og nauðsyn þess að fram fari heildstætt mat á þeim.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun Skipulagsstofnunar að fyrirhuguð uppbygging verslunar- og þjónustusvæðis í landi Leynis 2 og 3, Rangárþingi ytra, skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Var framkvæmdin tilkynnt til Skipulagsstofnunar til ákvörðunar um matsskyldu skv. flokki B, sbr. lið 12.05 í 1. viðauka við lög nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum.

Af hálfu framkvæmdaraðila er gerð krafa um að kröfum nokkurra kærenda verði vísað frá úrskurðarnefndinni þar sem ekki verði séð að þeir eigi hagsmuna að gæta í máli þessu, einkum vegna fjarlægðar frá fyrirhuguðu framkvæmdasvæði. Fram kemur í 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála að þeir einir sem eigi lögvarinna hagsmuna að gæta geti kært stjórnvaldsákvarðanir til nefndarinnar. Verður að skýra þetta ákvæði í samræmi við almennar reglur stjórnsýsluréttarins um aðild í kærumálum, þar sem áskilið er að kærandi eigi beina verulega einstaklingsbundna hagsmuni tengda þeirri ákvörðun sem kærð er. Geta kærendur þannig ekki byggt einstaklingshagsmuni sína á atriðum er varða almannahag án þess að sýna fram á hvernig hagsmunir þeirra, umfram annarra, skerðist.

Kjarni máls þessa lýtur að því hvort fyrirhuguð framkvæmd geti haft í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif, svo sem vegna mengunar vatnsbóla á svæðinu. Samkvæmt upplýsingum frá kærendum sem úrskurðarnefndin hefur aflað sér munu vera vatnsból á jörðunum Klofahólum, Litla-Klofa lóð 4a og Hekluhólum. Þegar af þeirri ástæðu verður þessum kærendum játuð kæruaðild í máli þessu. Einkavatnsból mun hins vegar ekki vera að finna á landi Skarðsvegar 2 sem liggur í nokkurri fjarlægð frá fyrirhuguðu framkvæmdasvæði. Tæplega 700 m eru í beinni loftlínu að Leyni 2 og nokkrar byggingar ber á milli. Þótt ekki sé hægt að útiloka að fyrirhuguð uppbygging muni geta haft einhver áhrif á hagsmuni nefnds kæranda, svo sem vegna ónæðis, verður ekki talið að þeir hagsmunir séu svo beinir eða verulegir að lögvarðir geti talist í skilningi fyrrgreinds ákvæðis. Verður kæru kæranda að Skarðsvegi 2 því vísað frá úrskurðarnefndinni, en að öðru leyti er málið tekið til efnismeðferðar.

Samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000 skulu framkvæmdir sem tilgreindar eru í flokki B í 1. viðauka við lögin háðar mati á umhverfisáhrifum þegar þær geta haft í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif vegna umfangs, eðlis eða staðsetningar. Niðurstöðu sína um hvort svo sé skal rökstutt af Skipulagsstofnun skv. 3. mgr. nefndrar 6. gr., svo sem henni var breytt með lögum nr. 96/2019, með hliðsjón af þeim viðmiðum sem talin eru upp í 2. viðauka laga nr. 106/2000, en þau viðmið eru í þremur töluliðum. Varða þeir eðli framkvæmdar, staðsetningu og gerð og eiginleika hugsanlegra áhrifa hennar, sbr. 1.-3. tl. í 2. viðauka, en undir hverjum tölulið er svo talinn upp fjöldi annarra liða. Skal Skipulagsstofnun taka matsskylduákvörðun innan fjögurra vikna frá því að fullnægjandi gögn berast um framkvæmdina og er stofnuninni heimilt að setja fram ábendingar um tilhögun hennar sé hún ekki matsskyld að áliti stofnunarinnar. Í frumvarpi með breytingalögum nr. 96/2019 er tekið fram að með breytingunni sé gerð skýrari krafa um innihald ákvörðunar Skipulagsstofnunar um matsskyldu. Henni beri við rökstuðning niðurstöðu sinnar að horfa til þeirra þátta í 2. viðauka sem skipti mestu máli hvað varðar framkvæmdina. Rökstuðningur eigi bæði við um ákvörðun um að framkvæmd skuli háð mati á umhverfisáhrifum og ákvörðun um að framkvæmd skuli ekki háð slíku mati. Skipulagsstofnun skuli byggja ákvörðun sína um matsskyldu á upplýsingum frá framkvæmdaraðila, en sé einnig heimilt að byggja ákvörðun sína á öðrum gögnum. Þar undir gætu til dæmis fallið forprófanir eða mat á umhverfisáhrifum sem fram hafi farið á grundvelli annarra laga og ábendingar sem henni berist frá öðrum, til dæmis stofnunum og almenningi.

Hinni kærðu ákvörðun Skipulagsstofnunar er skipt upp í nokkra kafla. Fyrirhugaðri framkvæmd er lýst, þ.e. áformum framkvæmdaraðila um byggingar, bílastæði og fráveitumál. Fjallað er um umhverfisáhrif framkvæmdarinnar eins og þeim var lýst í framlögðum gögnum framkvæmdaraðila og umsögnum umsagnaraðila. Vikið er að skipulagi á svæðinu og leyfum sem framkvæmdin er háð. Í niðurstöðukafla sínum vísar stofnunin til þess að við mat á því hvort tilkynningarskyld framkvæmd skuli háð mati á umhverfisáhrifum skuli taka mið af eðli framkvæmdar, staðsetningu framkvæmdar með hliðsjón af því hversu viðkvæm þau svæði séu sem líklegt sé að framkvæmdin hafi áhrif á og loks að áhrif framkvæmdar beri að skoða í ljósi eiginleika hugsanlegra áhrifa. Tiltekur stofnunin nánar tilgreinda liði undir hverjum tölulið í þessu sambandi.

Í umfjöllun stofnunarinnar um eðli framkvæmdar tekur hún m.a. fram að um sé að ræða nokkuð umfangsmikla uppbyggingu fyrir ferðamenn. Gera verði ráð fyrir nokkru ónæði af framkvæmdinni, en svæðið sé einvörðungu í 50 m fjarlægð frá íbúðarhúsinu á Stóra-Klofa og 200-500 m séu í næstu frístundahús frá fyrirhuguðum gistihúsum og móttökuhúsi. Áhrif vatnsvinnslu verði minniháttar og er það nánar rökstutt. Frárennsli „frá sturtum, salernum og almenns neysluvatns“ verði meðhöndlað með ítarlegri en tveggja þrepa hreinsun, þar sem fjöldi persónueininga á háannatíma verði meiri en tveggja þrepa hreinsun ráði við. Framkvæmdaraðili muni tryggja að kröfur reglugerðar um fráveitur og skólp verði uppfylltar og sé þar miðað við að mest falli til að meðaltali 320 persónueiningar af skólpi.

Einnig er fjallað um fráveitumál í umfjöllun Skipulagsstofnunar um staðsetningu framkvæmdar þar sem rakið er að framkvæmdasvæðið sé á fjarsvæði vatnsverndar og því mikilvægt að vandað verði til verka við útfærslu á fráveitu og hreinsun frárennslis. Óvissa sé uppi um hvort áform framkvæmdaraðila um náttúrulega jarðvegshreinsun eigi við á fyrirhuguðu framkvæmdasvæði, en hann hyggist koma upp hefðbundnu hreinsivirki verði það ekki mögulegt. Bendi stofnunin á mikilvægi þess að samráð verði haft við Heilbrigðiseftirlit Suðurlands um útfærslu á hreinsivirki, m.a. um hvort þörf sé á að koma upp sameiginlegu hreinsivirki. Ólíklegt sé að framkvæmdin komi til með að hafa neikvæð áhrif á grunnvatn verði heilbrigðiseftirlitið með í ráðum um útfærslu fráveitukerfis, auk þess sem það meti hvort þörf verði á vöktun með tilliti til þeirrar útfærslu sem verði fyrir valinu. Nánari útfærsla á fráveitukerfi á grundvelli samráðs við heilbrigðiseftirlit þurfi að liggja fyrir áður en framkvæmdaleyfi verði veitt.

Jafnframt tekur stofnunin fram í umfjöllun um staðsetningu framkvæmdar að umhverfi framkvæmdasvæðis sé að mestu landbúnaðarland með skurðum, túnum og vegum. Sumarbústaðarlönd séu í grennd og beri landslagið einkenni af því. Ásýnd svæðisins muni breytast og starfseminni fylgja visst ónæði, en að mati stofnunarinnar sé fyrirhugað framkvæmdasvæði ekki viðkvæmt fyrir uppbyggingu af þeirri tegund sem fyrirhuguð sé. Mögulegt sé að draga úr sjónrænum áhrifum framkvæmdar við deiliskipulagsgerð. Skráðar fornleifar í grennd séu allar utan fyrirhugaðs framkvæmdasvæðis og ætti þeim ekki að stafa hætta af fyrirhugaðri framkvæmd.

Loks tekur Skipulagsstofnun fram varðandi gerð og eiginleika hugsanlegra áhrifa að helstu neikvæðu áhrif framkvæmdarinnar felist í breyttri ásýnd svæðis og mögulegs ónæðis vegna starfseminnar. Umfang áhrifa sé þó líklegt til að vera takmarkað og fyrst og fremst muni þeirra gæta í næsta nágrenni fyrirhugaðs framkvæmdasvæðis. Telji Skipulagsstofnun ólíklegt að framkvæmdin komi til með að hafa í för með sér veruleg óafturkræf umhverfisáhrif sem ekki sé hægt að fyrirbyggja með vandaðri verktilhögun eða bæta úr með mótvægisaðgerðum. Var niðurstaða Skipulagsstofnunar eins og fyrr greinir að hin umdeilda framkvæmd skyldi ekki háð mati á umhverfisáhrifum.

Við meðferð málsins leitaði Skipulagsstofnun umsagna Minjastofnunar Íslands, Rangárþings ytra, Umhverfisstofnunar og Heilbrigðiseftirlits Suðurlands í samræmi við 3. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000, eins og rakið er í málavaxtalýsingu. Óskuðu Umhverfisstofnun og heilbrigðiseftirlitið frekari skýringa um fyrirhugaða skólphreinsun og fráveitukerfi sem framkvæmdaraðili veitti. Tók heilbrigðiseftirlitið ekki afstöðu til matsskyldu, en tók fram að væntanlega hefðu ekki verið gerðar athugasemdir ef í greinargerð framkvæmdaraðila hefði verið tiltekið upphaflega hefðbundið hreinsivirki. Aðrir umsagnaraðilar töldu að ekki væri þörf á því að framkvæmdin sætti mati á umhverfisáhrifum.

Eðli máls samkvæmt fer það eftir þeirri framkvæmd sem ákvörðunin varðar hvaða liðir vega þyngra en aðrir við mat Skipulagsstofnunar á því hvort umhverfisáhrif framkvæmdar geti talist umtalsverð. Það að framkvæmd falli undir einhvern liðanna leiðir ekki sjálfkrafa til matsskyldu, en kann eftir atvikum að gefa tilefni til að kanna sérstaklega samspil allra þeirra liða sem upp eru taldir í 2. viðauka.

Að mati úrskurðarnefndarinnar leit Skipulagsstofnun við ákvörðunartöku sína að mestu til viðeigandi viðmiða 2. viðauka laga nr. 106/2000 að teknu tilliti til framkominna umsagna. Þó er ljóst að hin kærða ákvörðun byggir fyrst og fremst á því að hægt verði að fyrirbyggja umtalsverð umhverfisáhrif með fullnægjandi meðhöndlun á frárennsli. Tók ákvörðunin mið af tilkynntri framkvæmd og síðari svörum og skýringum framkvæmdaraðila, sem og því að haft yrði samráð við Heilbrigðiseftirlit Suðurlands við hönnun fráveitukerfisins. Einnig að allur frágangur yrði í samræmi við reglugerð nr. 798/1999 um fráveitur og skólp. Í athugasemdum sínum til úrskurðarnefndarinnar hefur stofnunin jafnframt bent á að þar sem hin kærða ákvörðun hafi tekið mið af því að frárennsli yrði útfært í samráði við heilbrigðiseftirlitið, að teknu tilliti til aðstæðna á framkvæmdasvæði, hafi ekki verið talin þörf á að afla frekari upplýsinga um sprungur á svæðinu. Einnig að gögn er varði öryggi grunnvatns á svæðinu hafi legið fyrir þegar aðalskipulag Rangárþings ytra hafi verið samþykkt árið 2019 og almennt sé ekki gerð krafa um að framkvæmdir séu fullhannaðar þegar matsskylduákvörðun sé tekin, enda sé Skipulagsstofnun heimilt að setja fram ábendingar um tilhögun framkvæmdar þegar stofnunin ákveði að framkvæmd skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Þurfi framkvæmdaáform fyrst og fremst að vera nægilega skýr og upplýsingar um staðhætti fullnægjandi til að hægt sé að taka ákvörðun um hvort framkvæmd sé líkleg til að hafa umtalsverð umhverfisáhrif.

Samkvæmt Aðalskipulagi Rangárþings ytra 2016-2028 eru jarðirnar Leynir 2 og 3 á fjarsvæði vatnsverndar. Í skipulaginu leggur sveitarfélagið áherslu á nægt framboð neysluvatns og að tryggja vatnsgæði til framtíðar. Í þeim tilgangi verði vatnsból afgirt og friðuð fyrir óviðkomandi umferð, auk þess sem engar framkvæmdir sem ógnað geti brunnsvæðum verði leyfðar á grann- eða fjarsvæðum þeirra. Þá segir að mörk vatnsverndarsvæða verði endurskoðuð þegar betri gögn liggi fyrir um gæði vatnsbóla og aðrennslissvæði þeirra. Í aðalskipulagi er sett fram stefna sveitarstjórnar um þróun sveitarfélagsins varðandi landnotkun, byggðaþróun, byggðamynstur, samgöngu- og þjónustukerfi og umhverfismál, sbr. 1. mgr. 28. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, og fer fram umhverfismat áætlana vegna gerðar skipulagsins. Ákvörðun um matsskyldu krefst þess hins vegar að mat sé lagt á hvort tiltekin framkvæmd geti haft í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif sem upplýsa þurfi um í mati á umhverfisáhrifum framkvæmda. Um ólíka málsmeðferð vegna gerðar aðalskipulags og matsskylduákvörðunar er að ræða sem þjónar ekki sama tilgangi. Er því einboðið að gögn sem liggja fyrir og skoðuð eru við gerð aðalskipulags geti þurft nánari rýni við þegar kemur að matsskylduákvörðun, sér í lagi ef aðstæður bendi til þess. Að teknu tilliti til athugasemda Skipulagsstofnunar til úrskurðarnefndarinnar virðist sú rýni ekki hafa átt sér stað í þessu máli og stofnunin ekki hafa talið ástæðu til hennar.

Þá virðist sem Skipulagsstofnun hafi treyst á samráð framkvæmdaraðila við heilbrigðiseftirlitið um útfærslu fráveitu vegna framkvæmdarinnar og það regluverk sem til staðar er og styður við markmið laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Þau markmið eru að búa landsmönnum heilnæm lífsskilyrði og vernda þau gildi sem felast í heilnæmu og ómenguðu umhverfi, en jafnframt að koma í veg fyrir eða að draga úr losun í t.a.m. vatn, sbr. 1. gr. laganna. Í því skyni hafa verið settar reglugerðir, s.s. reglugerð nr. 796/1999 um varnir gegn mengun vatns, reglugerð nr. 797/1999 um varnir gegn mengun grunnvatns og áðurnefnd reglugerð nr. 798/1999 um fráveitur og skólp. Segir m.a. í 13. gr. reglugerðar nr. 796/1999 að á fjarsvæðum vatnsverndar skuli gætt fyllstu varúðar í meðferð nánar tilgreindra efna þar sem vitað sé um sprungur eða misgengni og skv. reglugerð nr. 796/1999 er rekstur fráveitu háður starfsleyfi, en slík leyfi kveða jafnan á um vöktun og viðbrögð fari eitthvað úrskeiðis.

Af gögnum málsins sést að heilbrigðiseftirlitið gaf upp afstöðu sína, þó ekki með afgerandi hætti, til þess fyrirkomulags á fráveitu sem gert er ráð fyrir að nota komi í ljós að aðstæður við Leyni 2 og 3 leyfi ekki náttúrulega jarðvegshreinsun. Ekki er skýrt frekar af hálfu framkvæmdaraðila hvað nákvæmlega í því felist eða hvenær tekin yrði ákvörðun um að nota hefðbundin skólphreinsivirki og eru áform hans því óskýr að þessu leyti. Þrátt fyrir að ekki sé þörf á því að full hönnun liggi fyrir vegna allra þátta fyrirhugaðrar framkvæmdar verður að gera þá kröfu að fyrir liggi nægar upplýsingar miðað við aðstæður til að hægt verði að komast að niðurstöðu um hvort framkvæmdin geti haft í för með sér umtalsverð áhrif. Þá verður að gera meiri kröfur um upplýsingar um frágang og hönnun framkvæmdar eftir því sem staðhættir gefa tilefni til.

Í máli því sem hér um ræðir voru áform framkvæmdaraðila frá upphafi óljós. Þótt hann hafi síðar tekið fram að leyfðu aðstæður ekki það fyrirkomulag fráveitu sem hann kysi yrði notað hefðbundið hreinsivirki, og af hálfu heilbrigðiseftirlitsins hafi komið fram að það hefði væntanlega ekki gert athugasemdir hefði það verið ætlunin frá upphafi, sér þess ekki stað í hinni kærðu ákvörðun að Skipulagsstofnun hafi heimfært áætlanir framkvæmdaraðila upp á staðhætti, hvor leiðin sem yrði farin í fráveitumálum.

Í ákvörðuninni var tekið fram um staðsetningu framkvæmdarinnar að umhverfi framkvæmdasvæðis væri að mestu landbúnaðarland með skurðum, túnum og vegum og að um fjarsvæði vatnsverndar væri að ræða. Í engu var hins vegar vikið að undirlagi jarðvegs á svæðinu. Var þó tilefni til þegar litið er til þess að fyrsta val framkvæmdaraðila væri að koma fyrir náttúrulegri jarðvegshreinsun á frárennsli og að framkvæmdasvæðið þótt það sé á landbúnaðarlandi hvílir á 2-5 m djúpum jarðvegi ofan á leku hrauni á brotabelti þar sem kortlagðar hafa verið jarðskjálftasprungur. Barst Skipulagsstofnun raunar athugasemd frá einum kærenda máls þessa um að á umræddu svæði væru sprungur sem stangaðist á við upplýsingar sem fram komu í greinargerð framkvæmdaraðila um að ekki væri vitað um sprungur eða misgengi á svæðinu. Loks er í matsskylduákvörðuninni hvorki vikið að grunnvatnsstraumum né mögulegum samlegðaráhrifum framkvæmda á svæðinu. Er það því niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að ekki hafi legið fyrir Skipulagsstofnun nægar upplýsingar til að hún gæti án frekari rökstuðnings komist að þeirri niðurstöðu að það væri „ólíklegt að framkvæmdin komi til með að hafa neikvæð áhrif á grunnvatn verði Heilbrigðiseftirlitið með í ráðum um útfærslu fráveitukerfis.” Að teknu tilliti til þeirra viðmiða sem fram koma í 2. viðauka laga nr. 106/2000 og þeirra hagsmuna sem í húfi eru, var rökstuðningi hinnar kærðu matsskylduákvörðunar skv. 3. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000 svo áfátt að vafi leikur jafnframt á því hvort að fullnægjandi upplýsingar hafi legið fyrir Skipulagsstofnun við ákvörðunartökuna, en frestur stofnunarinnar tekur fyrst að líða þegar fullnægjandi gögn um framkvæmdina hafa borist. Verður þannig ekki af ákvörðuninni ráðið að Skipulagsstofnun hafi séð til þess að nægjanlega væri upplýst í skilningi 10. gr. stjórnsýslulaga   að ekki yrðu af framkvæmdinni umtalsverð umhverfisáhrif. Sérstaklega þegar haft er í huga að grunnvatn sem mengast vegna ófullnægjandi fráveitu spillist um fyrirsjáanlega framtíð. Í því sambandi er rétt að benda á að samkvæmt p-lið 3. gr. laga nr. 106/2000 eru umhverfisáhrif umtalsverð ef um er að ræða „veruleg óafturkræf umhverfisáhrif eða veruleg spjöll á umhverfinu sem ekki er hægt að fyrirbyggja eða bæta úr með mótvægisaðgerðum.“

Loks liggur fyrir að fyrirhugað framkvæmdasvæði liggur á Þjórsárhrauni, eldhrauni sem myndaðist eftir að jökull hvarf af landinu á síðjökultíma, en slík hraun njóta allajafna sérstakrar verndar skv. 2. mgr. 61. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd. Ekki var sérstaklega að því vikið í umfjöllun Skipulagsstofnunar um staðsetningu framkvæmdar, en skv. 2. tl. 2. viðauka laga nr. 106/2000 getur þurft að meta hversu viðkvæm svæði eru sem líklegt er að framkvæmdin geti haft áhrif á. Hraunið er þakið jarðvegshulu á framkvæmdasvæðinu og hefur stofnunin vísað til þess að hún hafi litið til skýringa á greindu ákvæði í frumvarpi því sem varð að náttúruverndarlögum en þar segir að eldhraun sem sé að öllu leyti sandorpið eða hulið jarðvegi og gróðri og ekki er lengur hægt að greina hvort um hraun sé að ræða hafi að öllu jöfnu tapað þeim einkennum sem mynda verndargildi þess sem jarðvegsmyndunar eða „hraunvistgerðar” og njóti það því ekki sérstakrar verndar samkvæmt greininni. Hins vegar er einnig tekið fram í tilvitnuðum athugasemdum með frumvarpinu að ákvæðið útiloki þó ekki að aðrir eiginleikar, svo sem jarðsögulegir eiginleikar, hafi sérstakt verndargildi. Var Skipulagsstofnun því rétt að fjalla um það í ákvörðun sinni hvort hraunið nyti verndar lögum samkvæmt, og eftir atvikum afla viðeigandi umsagna um það atriði, sem önnur.

Með hliðsjón af öllu framangreindu verður að telja hina kærðu ákvörðun slíkum annmörkum háða að ekki verði komist hjá ógildingu hennar.

Úrskurðarorð:

Kæru kæranda að Skarðsvegi 2 er vísað frá úrskurðarnefndinni.

Felld er úr gildi ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 15. maí 2020 um að fyrirhuguð uppbygging verslunar- og þjónustusvæðis í landi Leynis 2 og 3, Rangárþingi ytra, skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum.

des 21
Love0

93/2020 Lónsbraut

Með

Árið 2020, þriðjudaginn 15. desember, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Þátt tóku Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 93/2020, kæra á ákvörðunum byggingarfulltrúa Hafnarfjarðar frá 9. september 2020 um að leggja á 20.000 króna dagsektir á eigendur Lónsbrautar 52 og 54.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 6. október 2020, er barst nefndinni sama dag, kærir eigandi Lónsbrautar 52, persónulega og fyrir hönd einkahlutafélags síns Thorco ehf., eiganda Lónsbrautar 54, ákvarðanir byggingarfulltrúa Hafnar­fjarðar um að leggja 20.000 króna dagsektir á hvorn eiganda nefndra lóða. Er þess krafist að hinar kærðu ákvarðanir verði felldar úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Hafnarfjarðarbæ 6. nóvember 2020.

Málavextir: Annar kærenda eignaðist fasteignina Lónsbraut 52 árið 2007 en hús á þeirri lóð var reist árið 1970 samkvæmt Þjóðskrá Íslands. Félag í eigu hans keypti Lónsbraut 54 árið 2017 og samkvæmt kaupsamingi var aðeins um að ræða grunn sem hafði verið steyptur árið 2004 og var fasteignin fullbyggð árið 2019 samkvæmt greindri heimild. Fasteignin Lónsbraut 52 var boðin til sölu með fasteignaauglýsingu í febrúar 2020 og kom þar fram að húsið hafi verið endur­byggt 2007, steyptir upp veggir og nýr grunnur gerður.

Með tölvupósti frá 11. febrúar 2020 tilkynnti byggingarfulltrúi öðrum kærenda að frágangur á báta­skýli sem hann væri með til sölu að Lónsbraut 52 væri ekki í samræmi við deiliskipulag og þær reglur sem um mannvirkið giltu, þar sem ekki væri heimilt að vera með verönd í átt að lóninu og það sama ætti við bátaskýli að Lónsbraut 54. Var bent á að ekki væri heimilt að hafa steypta verönd og að ekki væri gert ráð fyrir því að í bátaskýlinu að Lónsbraut 52 væri baðherbergi. Var þessum tölvupósti fylgt eftir með bréfum, dags. 12. febrúar s.á., þar sem skorað var á kærendur að fjarlægja verönd við Lónsbraut 52 og 54 og baðherbergi í Lónsbraut 52 innan tveggja vikna frá dagsetningu bréfanna. Kom fram að ef þessum tilmælum yrði ekki sinnt myndi byggingarfulltrúi taka ákvörðun um framhald málsins með hliðsjón af ákvæðum laga nr. 160/2010 um mannvirki og gr. 2.9.2. í byggingar­reglugerð nr. 112/2012. Gæti sú ákvörðun falið í sér að ráðist yrði í úrbætur á kostnað eiganda, beitingu dagsektarákvæða eða lokun á húsnæðinu, sbr. 55. og 56. gr. laga um mannvirki. Bent var á andmælarétt skv. 13. og 14. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og jafnframt bent á að heimilt væri að kæra niðurstöðu og afgreiðslu byggingarfulltrúa til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála.

Með tölvupósti til annars kærenda 18. maí 2020 ítrekaði byggingarfulltrúi afstöðu sína og benti á að ekki væri heimilt að vera með salerni í húsinu að Lónsbraut 52. Frekari ítrekanir voru sendar með bréfum, dags. 29. maí og 20. ágúst s.á., og með tölvupósti 9. september s.á. ítrekaði byggingarfulltrúi enn afstöðu sína. Á afgreiðslufundi skipulags- og byggingarfulltrúa 10. s.m. var samþykkt að leggja dagsektir á kærendur enda hafi ekki verið brugðist við áskorunum byggingarfulltrúa og bætt úr óleyfisframkvæmdum. Kom fram að dagsektir, kr. 20.000, yrðu lagðar á frá og með 23. september 2020.

Í kjölfar framangreinds óskaði annar kærenda eftir fundi vegna málsins sem fór fram 22. september 2020. Eftir þann fund voru lóðarmörk Lónsbrautar 52 og 54 mæld og kom í ljós að hluti áðurnefndrar verandar stóð út fyrir lóðarmörkin. Hafa kærendur skotið umræddri ákvörðun byggingarfulltrúa til úrskurðarnefndarinnar eins og að framan greinir.

Málsrök kærenda: Af hálfu kærenda er tekið fram að þegar þeir hafi keypt umræddar fasteignir árin 2007 og 2017 hafi umrædd verönd, eða þeir veggir sem umlykja það sem nefnt sé verönd í bréfum Hafnarfjarðarbæjar, verið til staðar. Aðilar viti ekki hvenær umræddir veggir hafi verið byggðir, en eins og útskýrt verði síðar geti verið að þeir hafi verið byggðir í kringum 1970.

Eftir að bréf Hafnarfjarðarbæjar hafi borist kærendum hafi þeir bent á að þeir hafi ekki staðið að þeim framkvæmdum sem taldar væru ólögmætar. Í kjölfar þess hafi annar kærenda sent bréf til bæjaryfirvalda og óskað eftir fundi. Fundur hafi verið haldinn 22. september 2020 og mættu fulltrúar bæði kærenda og sveitarfélagsins. Tilgangur fundarins hafi verið að útskýra að umræddir veggir væru fyrir utan lóðir kærenda. Þegar það hafi verið útskýrt á teikningu hafi fulltrúar bæjarins sagst ætla að senda mælingarmann til að kanna það. Kærendur hafi álitið að þegar bæjaryfirvöld gerðu sér grein fyrir að umrædd framkvæmd væri utan lóða þeirra og að kærendur hafi aldrei komið nálægt umræddri framkvæmd yrði málið látið niður falla. Svo hafi ekki orðið og eftir að kærendur hafi krafist svara hafi lögmaður Hafnarfjarðar svarað með eftirfarandi tölvupósti 1. október 2020 þar sem m.a. sagði: „Varðandi mál umbjóðanda þíns og ábendingar byggingar­fulltrúa þá liggur fyrir að steyptir pallar liggja frá húsunum og út fyrir lóðarmörk. Pallarnir eru ekki í samræmi við deiliskipulag og ekki hefur verið veitt leyfi fyrir framkvæmdunum og er því um óleyfisframkvæmdir að ræða. Hefur byggingarfulltrúi gert kröfu um að hin ólöglegu mannvirki skuli fjarlægð, sbr. 2. mgr. 55. gr. laga um mannvirki nr. 160/2010 að viðlögðum dagsektum. Umbjóðanda þínum hefur verið gefinn kostur á að koma að athugasemdum, sem hann og gerði á m.a. á fundi okkar um daginn.“ Einnig hafi komið fram að: „Samkvæmt 1. mgr. 15. gr. laga nr. 160/2010 er skýrt að eigandi mannvirkis ber ábyrgð á því að við hönnun, byggingu og rekstur mannvirkis sé farið að kröfum laganna og reglugerða sem settar eru á grundvelli þeirra. Byggingarfulltrúi hefur því réttilega beint kröfum sínum að núverandi eigendum mannvirkjanna og að virtu framangreindu er ekki ástæða til að afturkalla þessar ákvarðanir byggingarfulltrúa um að krefjast úrbóta.“

Kærendur hafi svarað þessu með tölvupósti, dags. 1. október 2020, þar sem m.a. hafi eftir­farandi komið fram: „Ég var að benda á að tómlæti gæti orðið til þess að framkvæmdir stæðu þó þær væru ekki í samræmi við lög og reglur. Í því máli sem hér er til umfjöllunar var þó fyrst og fremst vísað til þess að þær framkvæmdir sem vísað væri til væru ekki á lóð þess sem erindinu var beint að. Eins og kom fram á fundinum kom þessi málsástæða byggingarfulltrúa á óvart og sagðist hún mundi senda mann til að mæla hvort svo væri sem við [kærandi] héldum fram og mátti þá áætla að það breytti öllu að umræddir veggir væru utan lóða [kærenda] og töldum við þá að málinu væri lokið, að öðrum kosti hefði verið óþarfi að senda mælingamann á staðinn.“ Hafi einnig komið fram: „[Kærandi] eða hans fyrirtæki reisti ekki umrædda veggi og veit ekkert hver gerði það eða hvenær þeir voru reistir. Umræddir veggir eru utan lóðar [kæranda] og þess vegna undarlegt að beina kröfunni að honum, þar sem kröfunni ætti að öllum líkindum að vera beint að Hafnarfjarðarbæ eða Hafnarfjarðarhöfn, spurning er hins vegar hvort það er of seint vegna tómlætis?“

Til að byggja hús þurfi leyfi byggingarfulltrúa. Í lögum nr. 160/2010 um mannvirki sé hvergi tekið beinlínis fram að byggingarfulltrúi skuli ekki gefa öðrum en eiganda heimild til að byggja hús. Um þetta sé þó fjallað með óbeinum hætti í fjórða kafla laganna, þar sem fjallað sé um ábyrgð eiganda mannvirkis. Byggingarfulltrúi geti þess vegna einungis gefið út leyfi til handa eiganda hvort sem sé til að byggja eða rífa mannvirki. Byggingarfulltrúi fjalli um framkvæmdir að því er varði byggingar tiltekinna eigenda. Byggingarfulltrúi sé ekki lögregla. Þetta komi fram í frétt á mbl.is 11. september 2020 þar sem byggingarfulltrúi Reykjavíkur segi eftirfarandi: „Við höfum stöðvað framkvæmdir og það verður því ekkert gert á lóðinni í bili. Við munum kæra niðurrifið til lögreglu, væntanlega í dag.“ Telja verði að bæjaryfirvöld hefðu átt að gera það sama í því máli sem hér sé fjallað um, þ.e. að kæra málið til lögreglu hafi sveitarfélagið talið að um ólögmætar framkvæmdir sé að ræða.

Kærendur viti ekki hver hafi byggt umræddan vegg en sýnt hafi verið fram á að þeir hafi ekki byggt vegginn þar sem hann hafi verið byggður 2005 eða fyrr. Umræddur veggur sé á lóð er heyri undir Hafnarfjarðarhöfn eða Hafnarfjarðarbæ. Hvers vegna umræddri kröfu sé beint að kærendum sé með öllu óskiljanlegt. Hvers vegna kröfu sé ekki beint að lóðareiganda, þ.e. Hafnarfjarðarhöfn eða Hafnarfjarðarbæ sem væri eðlilegra þar sem um ákvörðun byggingar­fulltrúa sé að ræða. Ef einhver reisi mannvirki í óleyfi á lóð annars aðila þá sé það ekki á verksviði byggingarfulltrúa að fjalla um það mál heldur lögreglu. Um sé að ræða lögreglumál. Rannsaka þurfi málið og finna út hver hafi reist umræddan vegg og gera þann aðila ábyrgan ef hann finnst.

Í tölvupósti lögmanns Hafnarfjarðarbæjar sem gerð hafi verið grein fyrir hér að framan hafi komið fram að rökstuðningur sveitarfélagsins fyrir hinni kærðu ákvörðun sé byggður á að fjarlægja skuli umrædda veggi á grundvelli 2. mgr. 55. gr. laga nr. 160/2010 og 1. mgr. 15. gr. sömu laga. Í 2. mgr. 55. gr. laganna komi skýrum orðum fram að byggingarfulltrúi geti beint kröfu að eiganda mannvirkis. Kærendur séu ekki eigendur umræddra veggja. Í 2. gr. laga nr. 40/2002 um fasteignakaup sé hugtakið fasteign skilgreint. Þar segi: „Fasteign samkvæmt lögum þessum telst vera afmarkaður hluti lands, ásamt eðlilegum hlutum þess, lífrænum og ólífrænum, og mannvirki sem varanlega eru við landið skeytt. Með fasteign er einnig átt við eignarhluta í húsi eða öðru mannvirki sem skiptist í fleiri en einn slíkan.“ Fasteign sé sem sagt afmarkaður hluti lands og mannvirki sem skeytt sé við landið. Sá sem eigi landið eigi það sem skeytt sé við það. Sýnt hafi verið fram á það að kærendur eigi ekki það land sem um ræði og þess vegna ekki þau mannvirki sem við það séu skeytt. Málinu sé því beint að röngum aðila. Samkvæmt 1. mgr. 15. gr. laga nr. 160/2010 beri eigandi ábyrgð á því að við hönnun, byggingu og rekstur mann­virkis sé farið að kröfum laga þessara og reglugerða sem settar séu á grundvelli þeirra. Kærendur séu ekki eigendur umræddra veggja og þess vegna ekki ábyrgir fyrir þeim.

Ef ekki sé fallist á rökstuðning kærenda verði að telja að um sé að ræða tómlæti af hálfu sveitarfélagsins. Hafnarfjarðarbær hafi vitað af umræddum veggjum að minnsta kosti frá árinu 2005 og hafi ekkert haft við þá að athuga fyrr en árið 2020. Samkvæmt fasteignaryfirliti hafi Lónsbraut 52 verið fullbyggð 1970. Ef veggirnir hafi verið tengdir byggingu húsanna eins og sveitarfélagið virðist álíta gætu þeir verið frá því fyrir 1970. Telja verði þess vegna að hér sé um tómlæti að ræða þar sem bærinn hefði getað brugðist við, jafnvel fyrir hálfri öld, en ekki gert það.

Fallist úrskurðarnefndin á málatilbúnað sveitarfélagsins sé farið fram á að dagsektir komi ekki til fyrr en í fyrsta lagi að liðnum 90 dögum frá úrskurði nefndarinnar.

Málsrök Hafnarfjarðarbæjar: Af hálfu bæjaryfirvalda er á það bent að upphaf málsins megi rekja til þess að byggingarfulltrúi hafi upplýst annan kærenda um það með tölvupósti 11. febrúar 2020 að frágangur á húsnæði sem hann hafi haft til sölu að Lónsbraut væri ekki í samræmi við deiliskipulag og þær reglur sem um húsnæðið gildi. Hafi byggingarfulltrúi bent m.a. á að steypt verönd væri ekki heimil samkvæmt gildandi deiliskipulagi sem og að þarna hafi ekki verið gert ráð fyrir að í húsum væri baðherbergi líkt og myndir hafi sýnt. Hafi byggingarfulltrúi fylgt þessu eftir með bréfum, dags. 12. s.m., þar sem skorað hafi verið á kæranda að fjarlægja umrædda verönd ásamt því að fjarlægja baðherbergi í bátaskýli að Lónsbraut 52.

Byggingarfulltrúi hafi ítrekað áskorun sína í tölvupósti 18. maí 2020 og jafnframt bent á að ekki sé heimilt að vera með salerni í húsnæðinu. Kærendum hafi verið send ítrekun 29. maí og aftur 20. ágúst s.á. Byggingarfulltrúi hafi enn ítrekað áskorun sína í tölvupósti 9. september 2020. Daginn eftir hafi verið samþykkt á afgreiðslufundi skipulags- og byggingarfulltrúa að leggja dagsektir á kærendur enda hafi ekki verið brugðist við greindum áskorunum og bætt úr óleyfisframkvæmdum en eins og sjá megi séu forsendur fyrir ákvörðun dagsekta ólíkar milli húsa. Í framhaldinu hafi annar kærenda óskað eftir fundi vegna málsins sem hafi farið fram 22. september s.á. Á fundinum hafi kærandi mótmælt því að um óleyfisframkvæmdir væri að ræða sem og mótmælt í fyrstu að salerni væri í húsinu að Lónsbraut 52 en viðurkennt það þó síðar á fundinum. Þá hafi aðilar fjallað um meinta ólöglega búsetu í húsnæðinu að Lónsbraut 52 og staðfesti sveitarfélagið við kæranda að meint ólögleg búseta hafi ekki verið grundvöllur fyrir dagsektum vegna Lónsbrautar 52 heldur aðeins umræddar óleyfisframkvæmdir.

Um Lónsbraut gildi deiliskipulag Suðurhafnar frá árinu 2000 ásamt síðari breytingum. Þar sé sérstaklega tekið fram að engar útbyggingar skuli leyfðar eins og svalir eða verandir. Þá sé óheimilt að koma fyrir rotþróm á svæðinu en fyrir liggi að kærandi hafi ekki tengt sig við frárennslislagnir bæjarins enda engar slíkar á svæðinu. Skýrt sé tekið fram í gildandi deili­skipulagi að umrædd bátaskýli skuli einungis nýtt í tengslum við uppsátur og geymslu báta. Þá sé skýrt tekið fram í gildandi skipulagsskilmálum að hafa þurfi samráð við Umhverfisstofnun vegna skipulags og framkvæmda enda liggi svæðið við Hvaleyrarlón sem sé viðkvæmt svæði sem hafi verið friðlýst til að vernda lífríkið þar.

Byggingarfulltrúi hafi eftirlit með mannvirkjagerð sem falli undir 1. og 2. mgr. 9. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki. Samkvæmt 1. mgr. 9. gr. laganna sé m.a. óheimilt að breyta húsnæði, burðarkerfi þess eða lagnakerfum eða breyta notkun þess, útliti eða formi nema að fengnu leyfi viðkomandi byggingarfulltrúa. Sömu reglur komi fram í gr. 2.3.1. í byggingarreglugerð nr. 112/2012. Samkvæmt 1. mgr. 56. gr. laga um mannvirki sé byggingarfulltrúa hreinlega skylt að bregðast við verði hann þess var að mannvirki sé ekki í samræmi við samþykkta uppdrætti, lög, reglugerðir o.fl. Skuli byggingarfulltrúi gera eiganda eða umráðamanni þess aðvart og leggja fyrir hann að bæta úr því sem áfátt sé. Þá sé honum heimilt að beita dagsektum til að knýja á um úrbætur, sbr. 2. mgr. sömu greinar.

Fyrir liggi að steyptir hafi verið pallar eða verönd sem liggi frá grunni húsanna og út fyrir lóðar­mörk. Pallarnir séu ekki í samræmi við deiliskipulag og ekki hafi verið veitt leyfi fyrir fram­kvæmdunum og sé því um óleyfisframkvæmdir að ræða. Til viðbótar hafi byggingarfulltrúi gert kröfu um að baðherbergi sem sé að finna í Lónsbraut 52 verði fjarlægt enda ekki heimild fyrir slíku og hafi kærandi ekki tengst við frárennslislagnir bæjarins. Megi því gera ráð fyrir að frárennsli frá húsinu sé beint í hið friðaða lón. Vegna þessa hafi verið gerð krafa um að hin ólöglegu mannvirki verði fjarlægð, sbr. 2. mgr. 55. gr. laga um mannvirki að viðlögðum dagsektum. Kærendum hafi verið gefinn kostur á að koma að athugasemdum sem og þeir hafi gert. Þeir hafi mótmælt aðgerðum byggingarfulltrúa en ekki brugðist við áskorun um að gera úrbætur og hafi byggingarfulltrúi því tekið ákvörðun um að leggja dagsektir á kærendur þar til úr hefði verið bætt.

Samkvæmt 1. mgr. 15. gr. laga um mannvirki sé skýrt að eigandi mannvirkis beri ábyrgð á því að við hönnun, byggingu og rekstur mannvirkis sé farið að kröfum laganna og reglugerða sem settar séu á grundvelli þeirra. Byggingarfulltrúi hafi fyrst fengið upplýsingar um umrædda óleyfisframkvæmd í febrúar 2020 og sé fullyrðingum kærendum um annað mótmælt sem röngum enda liggi engar upplýsingar því til grundvallar. Hafi byggingarfulltrúi því réttilega beint kröfum sínum að kærendum. Allra nauðsynlegra upplýsinga hafi verið aflað til að málefnalegt mat yrði lagt á málið. Áréttað skuli að enginn ágreiningur sé uppi um að umræddur pallur sé reistur án leyfis og sé ekki í samræmi við deiliskipulag sem og að veröndin nái út fyrir lóðarmörk. Þá sé fullyrðingum kærenda um að þeir beri ekki ábyrgð á framkvæmdum utan lóðar mótmælt enda ekki á neinum rökum reistar. Þannig liggi fyrir að umræddir steyptir pallar séu tengdir grunni húsanna og að hluta til utan lóðar. Auk þess hafi kærendur ekki mótmælt því að umræddir pallar hafi verið steyptir af eiganda húsanna.

Viðbótarathugasemdir kærenda: Kærendur mótmæla því að hafa sagt rangt frá um atvika­lýsingu eða eitthvað annað í þessu máli. Vísað sé til tölvupósta þeirra er liggi fyrir í máli þessu um þá atvikalýsingu.

Þá sé það ekki gott að sveitarfélagið haldi því fram að hafa fyrst fengið upplýsingar um umræddan vegg í febrúar 2020, þar sem í kæru sem barst úrskurðarnefndarinni árið 2005, á vegum eiganda fasteignar við Lónsbraut, hafi verið greint frá umræddum veggjum. Þá staðreynd hafi sveitarfélaginu átt að vera kunnugt um frá þeim tíma enda verði að ætla að þeim hafi verið kynnt niðurstaða málsins og gögn. Sveitarfélagið haldi því fram að svo hafi ekki verið gert en telja verði að það beri sönnunarbyrðina fyrir því. Sveitarfélagið hafi því vitað af umræddum veggjum síðan 2005 að minnsta kosti.

Þá sé ómögulegt að skilja hvers vegna sveitarfélagið tali um steypta palla. Það séu engir steyptir pallar í þessu máli og þess vegna hafi steyptum pöllum ekki verið mótmælt sérstaklega. Fullyrðingu um steypta palla hafi hins vegar verið mótmælt í kæru. Af því megi sjá að það sé einkennilegt af sveitarfélaginu að halda því fram að kærandi hafi ekki mótmælt því að um steypta palla sé að ræða. Telja verði að annað hvort hafi bæjaryfirvöld ekki lesið kæruna eða sé að halda einhverju fram gegn betri vitund. Til vara sé þó rétt að lýsa því yfir að kærendur mótmæli því að hafa steypt palla, það sé með öllu rangt.

Ef skyldur byggingarfulltrúa til að gæta þess að framkvæmt sé í samræmi við gildandi lög og reglur séu svo brýnar, meðal annars þar sem aðliggjandi svæði hafi verið friðlýst, sé kærendum með öllu óskiljanlegt hvers vegna hann hafi ekki brugðist við árið 2005 þegar kæra vegna framkvæmda við umrædd hús hafi verið lögð fram. Enn óskiljanlegra sé að byggingarfulltrúi krefjist þess að óviðkomandi aðilar, þ.e. kærendur, fari inn á þetta friðlýsta svæði þar sem lífríki sé verndað og brjóti niður veggi sem þeir hafi engin umráð yfir og hafi ekki byggt og standi utan lóða þeirra. Ekki sé tilefni til að hugleiða hvað væri hægt að kæra þá fyrir ef farið yrði inn á lóð annarra og mannvirki brotin niður á svæði sem sé friðlýst. Ljóst sé að niðurbrot umræddra veggja myndi hafa í för með sér þónokkuð rask og þess vegna í raun einkennilegt að byggingarfulltrúi sé almennt að krefjast þess að umræddir veggir séu brotnir niður þótt ekki sé vegna annars en að líta til meðalhófs gagnvart hinu friðlýsta svæði.

Vettvangsskoðun: Úrskurðarnefndin kynnti sér aðstæður á vettvangi hinn 14. desember 2020 að viðstöddum fyrirsvarsmönnum kærenda og fulltrúa Hafnarfjarðarbæjar.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti ákvarðana byggingarfulltrúa um beitingu dag­sekta vegna steypts stoðveggjar sjávarmegin við bátaskýli kærenda að Lónsbraut 52 og 54 í Hafnarfirði og salernis- og hreinlætisaðstöðu í öðru bátaskýlinu. Bátaskýlin standa ásamt fjölda annarra í fjöruborði Hvaleyrarlóns. Eru umdeildar ákvarðanir á því byggðar að um óleyfisframkvæmdir sé að ræða sem fari gegn deiliskipulagi svæðisins. Kærendur andmæla hins vegar ákvörðuninni með þeim rökum að þeir hafi ekki staðið að umdeildum framkvæmdum og beri því enga ábyrgð á þeim.

Í 55. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki kemur fram að ef byggingarleyfisskyld framkvæmd skv. 9. gr. sé hafin án þess að leyfi sé fengið fyrir henni, ekki sótt um leyfi fyrir breyttri notkun mannvirkis, það byggt á annan hátt en leyfi stendur til, mannvirkið eða notkun þess brjóti í bága við skipulag, mannvirki sé tekið í notkun án þess að öryggisúttekt hafi farið fram eða ef mann­virki sé tekið til annarra nota en heimilt er samkvæmt útgefnu byggingarleyfi geti byggingar­fulltrúi stöðvað slíkar framkvæmdir eða notkun tafarlaust og fyrirskipað lokun mannvirkisins. Sama gildi ef ekki sé að öðru leyti fylgt ákvæðum laganna eða reglugerða sem settar séu samkvæmt þeim við byggingarframkvæmdina. Ef byggingarframkvæmd sé hafin án þess að leyfi sé fengið fyrir henni eða hún brjóti í bága við skipulag geti byggingarfulltrúi krafist þess að hið ólöglega mannvirki eða byggingarhluti sé fjarlægt, jarðrask afmáð eða starfsemi hætt. Sinni eigandi ekki þeirri kröfu sé heimilt að vinna slík verk á hans kostnað. Í 56. gr. laganna er byggingarfulltrúa veitt heimild til að beita dagsektum til að knýja fram úrbætur, m.a. ef hús eða mannvirki og notkun þess er ekki í samræmi við samþykkta uppdrætti byggingarleyfis eða brjóti í bága við skipulag.

Ákvörðun um beitingu dagsekta er íþyngjandi stjórnvaldsákvörðun sem samkvæmt fyrr­greindum ákvæðum laga um mannvirki er háð mati stjórnvalds en er ekki skyldubundin svo sem var í gildistíð eldri skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, sbr. 2. mgr. 56. gr þeirra laga,  þegar um var að ræða fram­kvæmd sem fór í bága við gildandi deiliskipulag. Við mat á því hvort beita eigi dagsektum þarf sem endranær að fylgja meginreglum stjórnsýsluréttarins svo sem um meðalhóf, rannsókn máls og að baki ákvörðun búi málefnaleg sjónarmið. Við mat á því hvort beita eigi þvingunar­aðgerðum, svo sem dagsektum, geta komið til álita ýmis sjónarmið svo sem hversu íþyngjandi aðgerða er krafist af þeim sem úrræðin beinast að, hvort og með hvaða hætti þeir tengjast meintum lögbrotum, hversu mikilvæga almannahagsmuni er verið að tryggja og hversu langur tími er liðinn frá atburði þar til ætlunin er að grípa til aðgerða af hálfu stjórnvalda.

Af hálfu Hafnarfjarðarbæjar er byggt á því að hin umþrætta verönd, eða þeir veggir sem standa út frá húsum kærenda, séu ekki í samræmi við deiliskipulag svæðisins sem leggi bann við útbyggingum, þ.e. svölum og veröndum, á bátaskýlunum. Fyrirliggjandi upplýsingar og gögn gefa vísbendingar um að umdeildar framkvæmdir hafi átt sér stað áður en kærendur eignuðust bátaskýlin að Lónsbraut 52 og 54, í gildistíð deiliskipulags svæðisins frá árinu 2000. Í almennum skilmálum þess kom fram að byggingar skyldu vera í samræmi við skipulagsskilmála, gildandi byggingarreglugerð, mæli- og hæðarblöð og aðrar reglugerðir og staðla sem um þetta kynnu að gilda. Í skilmálum fyrir svæðið við Hvaleyrarlón sagði um yfirbragð bygginga að heimilt væri að endurbyggja skýli á núverandi byggingarreitum. Allar byggingar skyldu vera klæddar báruðum klæðningum, þó máttu sökklar vera óklæddir upp í 0,5 m hæð fyrir gólfplötu. Þakform bygginga var bundið núverandi A-formi. Leyft yrði að hækka sökkla undir þeim skýlum sem lægst stóðu í landi um allt að 1,5 m vegna sjávarhæðar. Þetta átti helst við um elstu skýlin vestast á svæðinu. Hæð skýlanna sjálfra mætti vera skv. þeim nýjustu austast á svæðinu og taka skyldi mið af efni og útliti skýlanna. Það var fyrst með deiliskipulagsbreytingu sem samþykkt var árið 2013 sem bann við útbyggingum kom inn í deiliskipulag svæðisins. Þá liggur fyrir að hinn 19. september 2005 samþykkti byggingarfulltrúi lagnateikningu fyrir báta­skýlið að Lónsbraut 52 þar sem gert er ráð fyrir salerni ásamt frárennslislögn með tengingu við væntanlega bæjarveitu. Samþykkt sama efnis var gerð 20. september s.á. fyrir bátaskýlið að Lónsbraut 54. Þá kom og fram við vettvangsskoðun að lagt hefði verið heitt og kalt vatn í bátaskýli kærenda, en friðlýsing sú sem bæjaryfirvöld vísa til í athugasemdum sínum kom síðar til, eða árið 2009.

Í 1. mgr. 15. gr. laga um mannvirki er kveðið á um að eigandi beri ábyrgð á því að við hönnun, byggingu og rekstur mannvirkis sé farið að kröfum þeirra laga og reglugerða sem settar séu á grundvelli þeirra og hafa bæjaryfirvöld vísað til þessa ákvæðis varðandi ábyrgð kærenda á þeim framkvæmdum sem hin kærða ákvörðun byggi á. Nefnt ákvæði laga um mannvirki verður að mati úrskurðarnefndarinnar ekki túlkað á þann veg að eigandi mannvirkis beri ábyrgð á hönnun þess og breytingum sem eiga sér stað þegar viðkomandi mannvirki er í eigu annars aðila. Slík hlutlæg ábyrgð verður að eiga ótvíræða stoð í lögum og mælir orðalag d. liðar 4. mgr. ákvæðisins raunar því í mót. Þar er tekið fram að sé mannvirki selt í heild eða að hluta áður en lokaúttekt fer fram beri fyrri eigandi ábyrgð skv. 1. mgr. ásamt nýjum eiganda nema um annað sé samið í skriflegum samningi milli þeirra. Skuli þá koma skýrt fram að nýr eigandi gangi inn í samning fyrri eiganda við byggingarstjóra mannvirkisins eða nýr byggingarstjóri sé ráðinn fyrir mannvirkið í heild. Verða kærendur því ekki taldir bera hlutlæga ábyrgð samkvæmt nefndu lagaákvæði á fram­kvæmdum sem kunna að hafa átt sér stað áður en þeir eignuðust fyrrnefndar fasteignir.

Með vísan til þess sem að framan er rakið verður að telja rannsókn málsins og rökstuðning hinna kærðu ákvarðana haldin þeim annmörkum að ógildingu varði.

Úrskurðarorð:

Felldar eru úr gildi ákvarðanir byggingarfulltrúa Hafnarfjarðarbæjar frá 9. september 2020 um að leggja 20.000 króna dagsektir á eigendur Lónsbrautar 52 og 54.

des 21
Love0

85/2020 Litlikriki

Með

Árið 2020, þriðjudaginn 15. desember, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Þátt tóku Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 85/2020, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Mosfellsbæjar frá 2. september 2020 um að synja beiðni um endurupptöku á umsókn kæranda um fastanúmer fyrir aukaíbúð í húsi hans að Litlakrika 37.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 17. september 2020, er barst nefndinni sama dag, kærir eigandi Litlakrika 37, Mosfellsbæ, þá ákvörðun bæjarstjórnar Mosfellsbæjar frá 2. september 2020 að synja beiðni um endurupptöku á umsókn hans um fastanúmer fyrir aukaíbúð í Litlakrika 37. Er þess krafist að úrskurðarnefndin skeri úr um það hvort skilyrði endurupptöku séu fyrir hendi og að felld verði úr gildi ákvörðun bæjarstjórnar Mosfellsbæjar um að synja umsókn kæranda um fastanúmer fyrir aukaíbúð í Litlakrika 37.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Mosfellsbæ 20. október 2020.

Málavextir: Með umsókn dags. 12. mars 2020 óskaði eigandi Litlakrika 37, Mosfellsbæ, eftir skráningu á fastanúmeri á aukaíbúð á neðri hæð fasteignarinnar. Var beiðnin rökstudd með því að fordæmi væru fyrir því að húseigendur hafi fengið fastanúmer skráð á aukaíbúð.

Umsóknin var tekin fyrir á fundi skipulagsnefndar Mosfellsbæjar 24. apríl s.á. og henni hafnað. Í bókun nefndarinnar sagði: „Skipulagsnefnd hafnar nýju fastanúmeri þar sem skipulagið gerir ekki ráð fyrir að breyta einbýlishúsum í tvíbýlishús þó heimilt sé að vera með aukaíbúð er þar ekki átt við séreign.“ Þessi afgreiðsla var staðfest á fundi bæjarstjórnar 29. s.m.

Hinn 30. júní 2020 barst Mosfellsbæ krafa frá Húseigandafélaginu fyrir hönd eiganda Litlakrika 37 þar sem þess var krafist að ákvörðun skipulagsnefndar frá 24. apríl s.á. yrði endurskoðuð með vísan til þess að þrjú önnur hús í götunni hafi fengið skráð fastanúmer fyrir íbúð í húsinu. Á fundi bæjarráðs 20. ágúst s.á. var ósk um endurupptöku hafnað og í bókun ráðsins sagði: „Ákvæði 24. gr. stjórnsýslulaga um skilyrði fyrir endurupptöku stjórnvaldsákvarðana eru ekki uppfyllt, enda hafi ákvörðun hvorki byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum né hafi atvik breyst verulega frá því ákvörðun var tekin. Óheimilt er að samþykkja breytingar í andstöðu við gildandi skipulag, fordæmi sem vísað er til breyti engu þar um.“ Þessi afgreiðsla var staðfest á fundi bæjarstjórnar 2. september 2020.

Málsrök kæranda: Af hálfu kæranda er tekið fram að þegar hann hafi lagt fram upphaflega beiðni sína til skipulagsnefndar um að fá fastanúmer á aukaíbúð hafi hann ekki gert sér grein fyrir því að bæjarráð hafi áður verið búið að samþykkja fastanúmer á aukaíbúð í Litlakrika 31, Litlakrika 33 og Litlakrika 39. Kærandi hafi aðeins heyrt um að bæjarráð hafi veitt slíkt samþykki. Við fyrri meðferð málsins hjá skipulagsnefnd og í bæjarráði hafni kærandi því að tekið hafi verið tillit til þess að skipulagsnefnd og bæjarráð hafi áður veitt slíkt samþykki heldur aðeins litið til skipulags svæðisins, sbr. það sem fram komi í bréfi bæjarráðs til kæranda 28. apríl 2020. Þegar bréfið hafi borist honum hafi ekki hvarflað að kæranda að skipulagsnefnd og bæjarráð myndu láta annað gilda um hús hans en annarra. Það hafi ekki verið fyrr en hann leitaði til Húseigandafélagsins og fengið eignaskiptasamninga að áðurnefndum þremur húsum að honum hafi orðið fyllilega ljóst að bæjaryfirvöld í Mosfellsbæ hafi afgreitt erindi hans með öðrum hætti en þeirra. Kærandi staðhæfi að fyrst við meðferð endurupptökumálsins hafi skipulagsnefnd verið ljósar aðstæður þess að bæjaryfirvöld hafi samþykkt aukaíbúðir í fyrrgreindum húsum þrátt fyrir fyrirmæli deiliskipulagsins. Í öllum tilvikum hafi eigendur þessara húsa látið gera eignaskiptayfirlýsingar sem byggingarfulltrúi Mosfellsbæjar hafi samþykkt. Það hafi því farið fram hjá „kerfinu“ og ekki komið til umfjöllunar með beinum hætti í skipulagsnefnd og bæjarráði Mosfellsbæjar.

Á fundi bæjarstjórnar 2. september 2020 hafi formaður skipulagsnefndar upplýst að nefndin hafi, eftir að málið hafi komið aftur inn á borð hennar, látið fara fram athugun á ástæðum þess að eigendur þessara þriggja húsa hafi fengið samþykki fyrir fastanúmeri á aukaíbúðirnar. Þá hafi verið leitað eftir því við Skipulagsstofnun hvort skipulagsnefnd væri stætt á því að synja kæranda um slíka skráningu þrátt fyrir að sveitarfélagið hafi veitt þessum aðilum heimild til að fá fastanúmer á aukaíbúðirnar þrátt fyrir skipulagið. Af framangreindu sé ljóst að málið hafi hlotið efnislega umfjöllun og því endurupptekið í skilningi stjórnsýslulaganna og erindi kæranda afgreitt.

Það sé megintilgangur stjórnsýslulaganna að setja þeim sem fari með opinbert vald reglur til að fara eftir til að tryggja jafnræði og koma í veg fyrir mismunun við meðferð mála. Þeir sem séu í svipaðri stöðu eigi að geta gengið út frá því að fá sömu afgreiðslu á beiðnum sínum. Kærandi hafi því mátt treysta því að skipulagsnefnd og bæjarráð myndu við meðferð umsóknar hans afgreiða erindi hans með sama hætti og annarra sem hafi verið í svipaðri stöðu og hann. Sú hafi hins vegar ekki verið raunin. Eigendur Litlakrika 31, 33 og 39 hafi fengið heimild Mosfells­bæjar til að fá sérstakt fastanúmer á aukaíbúðir í húsum þeirra en kæranda hafi verið hafnað á grundvelli þess að skipulagið heimili það ekki.

Með nefndri afgreiðslu telji kærandi að skipulagsnefnd og bæjarráð Mosfellsbæjar hafi brotið gegn jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga. Bæjarráð virðist telja að þessi regla eigi ekki við ef stjórnvald sýni fram á að mistök hafi verið gerð við afgreiðslu fyrri mála. Samkvæmt því sem fram hafi komið í ræðu formanns skipulagsnefndar á fundi bæjarstjórnar 2. september 2020 að byggingarfulltrúi hafi gert mistök þegar samþykkt hafi verið að veita eigendum Litlakrika 33 leyfi til að skrá aukaíbúð á sérstakt fastanúmer. Sömu mistök hafi verið gerð þegar eiganda Litlakrika 31 hafi verið veitt sama heimild og aftur árið 2017 þegar eigandi Litlakrika 39 var veitt sama heimild. Húsin sem byggð séu með aukaíbúð séu fimm. Eigandi Litlakrika 35, sem sé fimmta húsið með sérstaka aukaíbúð, hafi ekki farið fram á sérstakt fastanúmer á þeirri íbúð. Afgreiðsla skipulagsnefndar kunni að vera réttlætanleg ef sýnt sé fram á ein mistök eða hugsanlega tvenn en þegar mistökin séu þrenn og nái til meirihluta þeirra húsa sem um ræði geti stjórnvald ekki borið fyrir sig yfirsjón eða mistök. Í þeim tilvikum geti stjórnvaldið ekki afgreitt umsóknir með öðrum hætti en fyrri umsóknir og vísað til deiliskipulags svæðisins. Þess í stað hafi Mosfellsbæ borið að grípa til aðgerða svo kærandi fengi sömu afgreiðslu og fyrri umsækjendur með deiliskipulagsbreytingu ef aðrar leiðir væru ekki færar.

Málsrök Mosfellsbæjar: Af hálfu sveitarfélagsins er bent á að samkvæmt 1. tl. 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 eigi aðili máls rétt á því að mál verði tekið til meðferðar á ný ef ákvörðun hafi byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik.

Beiðni kæranda frá 12. mars 2020 um fastanúmer fyrir aukaíbúð hafi verið tekin fyrir og synjað á fundi skipulagsnefndar 24. apríl s.á. og hafi niðurstaða skipulagsnefndar verið staðfest af bæjarstjórn á fundi 29. s.m. Í erindi kæranda sé vísað til þess að fordæmi séu fyrir skráningu fastanúmers á aukaíbúðir í götunni. Í minnisblaði starfsmanns umhverfissviðs sem hafi legið til grundvallar afgreiðslu málsins hafi verið farið ítarlega yfir skipulag í hverfinu, þ. á m. heimild til að hafa aukaíbúðir líkt og rakið hafi verið. Við afgreiðslu málsins hafi því legið fyrir allar þær upplýsingar sem vísað hafi verið til í endurupptökubeiðni Húseigandafélagsins fyrir hönd kæranda, líkt og sjá megi af efni upphaflegs erindis og minnisblaði sem hafi legið til grundvallar ákvörðunar skipulagsnefndar.

Í samræmi við samþykktir um stjórn Mosfellsbæjar hafi erindi Húseigandafélagsins um endur­upptöku ákvörðunar skipulagsnefndar og bæjarstjórnar verið lagt fyrir bæjarráð. Líkt og fram hafi komið í niðurstöðu bæjarráðs hafi við skoðun á beiðninni ekki verið fallist á að ákvörðun hafi verið tekin á grundvelli rangra og ófullnægjandi upplýsinga enda hafi engar nýjar upplýsingar verið lagðar fram með endurupptökubeiðninni. Skilyrði 1. tl. 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga fyrir endurupptöku hafi því ekki verið uppfyllt.

Því sé jafnframt hafnað sem fram komi í kæru að niðurstaða bæjarráðs um endurupptöku beri með sér að málið hafi fengið efnislega umfjöllun og hafi því verið endurupptekið í skilningi stjórnsýslulaga. Í ákvörðuninni sé einfaldlega verið að endurtaka forsendur sem fram hafi komið í höfnun skipulagsnefndar og sé því rökstuðningur fyrir því að ákvörðun hafi verið byggð á fullnægjandi upplýsingum. Við meðferð endurupptökubeiðni sé rétt og eðlilegt að stjórnvald fari yfir á hvaða grundvelli ákvörðun hafi verið byggð og hvaða upplýsingar hafi legið til grundvallar töku ákvörðunar Í því felist eðlileg rannsókn stjórnvalds á því hvort skilyrði til endurupptöku séu til staðar. Með slíkri skoðun uppfylli stjórnvald rannsóknarskyldu sína á formhlið ákvörðunar og með engu móti sé hægt að halda fram að í slíkri skoðun felist að efnisleg afstaða sé tekin til málsins. Þá sé rétt að hafa í huga að þrátt fyrir að beiðni um endurskoðun ákvörðunar skuli berast bæjarráði samkvæmt samþykktum um stjórn Mosfellsbæjar þá lúti hlutverk bæjarráðs eingöngu að því að taka afstöðu til endurupptöku málsins, efnisleg meðferð mála sé ávallt í höndum þeirra fastanefndar sem fari með viðkomandi málaflokk.

Því sé hafnað sem röngu og órökstuddu að höfnun endurupptökubeiðninnar hafi haft þann tilgang einan að koma í veg fyrir að hægt væri að kæra málið til úrskurðarnefndar um efnisatriði málsins. Ekkert hafi komið í veg fyrir að kærandi kærði ákvörðun um höfnun fastanúmers fyrir aukaíbúð til úrskurðarnefndarinnar þegar í kjölfar þeirrar ákvörðunar í apríl. Megi jafnframt vísa til þess að athygli kæranda hafi verið vakin á kæruheimild í bréfi þar sem niðurstaða skipulagsnefndar hafi verið kynnt dags. 28. apríl 2020. Það að kærandi hafi ekki nýtt kæru­heimild innan kærufrests geti ekki verið á ábyrgð Mosfellsbæjar. Ákvæðum 24. gr. stjórnsýslu­laga um endurupptöku ákvörðunar sé ekki ætlað að vera varaleið fyrir kæranda sem ekki nýtir kæruheimild innan kærufrests til að fá ákvörðun endurskoðaða heldur sé um að ræða öryggis­ventil þegar raunverulegar líkur séu á því að stjórnvaldsákvörðun hafi ekki byggt á fullnægjandi og réttum upplýsingum.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Bent er á að ekki sé verið að deila um það hvort kærufrestur vegna synjunar bæjarstjórnar 28. apríl sé liðinn eða ekki. Deilan sé um það hvort skilyrði fyrir endurupptöku hafi verið uppfyllt. Kærandi telji að fyrri ákvörðun skipulagsnefndar og bæjarstjórnar hafi byggst á ófullnægjandi og jafnvel röngum upplýsingum um málsatvik. Einnig sé deilt um það hvort skipulagsnefnd og bæjarráð hafi með því að vísa málinu ekki frá heldur taka það aftur á dagskrá hafi skipulagsnefnd í raun endurupptekið málið. Því sé um að ræða nýja ákvörðun sem kæranleg sé til úrskurðarnefndarinnar. Það liggi fyrir að málið hafi verið tekið fyrir á tveimur fundum skipulagsnefndar áður en það hafi verið afgreitt með vísan til þess að skilyrði endurupptöku hafi ekki verið fyrir hendi. Í bréfi nefndarinnar komi jafnframt fram að óheimilt sé að samþykkja breytingar í andstöðu við gildandi skipulag, fordæmi sem vísað sé til breyti engu þar um.

Með bréfi, dags. 26. október 2020, til Skipulagsstofnunar hafi kærandi óskað eftir nánari upplýsingum frá stofnuninni og svörum við tilteknum spurningum, þ.m.t. um það álit sem stofnunin hafi veitt skipulagsnefnd Mosfellsbæjar og hvenær. Þau svör hafi þó ekki borist.

Hvað varði athugasemdir bæjarlögmanns Mosfellsbæjar, sbr. bréf hans 15. október 2020, þá haldi hann því fram að allar upplýsingar hafi legið fyrir við afgreiðslu skipulagsnefndar á fyrra erindi kæranda, þ.m.t. hvaða aðilar við Litlakrika hafi fengið samþykki fyrir fastanúmeri á aukaíbúðir sínar. Engin gögn hafi fylgt með í bréfi bæjarlögmannsins því til stuðnings. Í minnisblaði starfsmanns Mosfellsbæjar sé einungis minnst á gildandi skipulag en ekkert minnst á að þrír af fimm eigendum hafi fengið samþykki fyrir að skrá aukaíbúðir sínar með sérstöku fastanúmeri. Það verði því að miða við að ekki hafi legið fyrir önnur gögn fyrir skipulagsnefnd en nefnt minnisblað.

Fyrir liggi að mistök hafi verið gerð hjá Mosfellsbæ við afgreiðslu umsókna sem hafi leitt til þess að umsækjendum um fastanúmer hafi verið mismunað. Þeir sem hafi farið bakdyramegin með gerð eignaskiptasamninga hafi fengið samþykki bygginganefndar Mosfellsbæjar fyrir aukaíbúðum í húsum sínum en þeir sem hafi farið rétta leið eins og kærandi hafi verið hafnað.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um ákvörðun bæjarstjórnar Mosfellsbæjar um að synja beiðni kæranda um endurupptöku ákvörðunar um að synja umsókn hans um fastanúmer fyrir aukaíbúð í húsi hans að Litlakrika 37.

Umsókn kæranda, dags. 12. mars 2020, var beint til byggingarfulltrúa Mosfellsbæjar. Óskaði kærandi eftir fastanúmeri á aukaíbúð á neðri hæð Litlakrika 37, en íbúðin væri samþykkt og um 60 m2 að stærð. Vísaði kærandi til þess að fordæmi væru fyrir því að húseigendur við götuna hafi fengið fastanúmer á aukaíbúðir sínar og vonaðist hann eftir samþykki skipulagsnefndar sem fyrst.

Samkvæmt deiliskipulagi svæðisins er gert ráð fyrir einbýlishúsi sem hefur heimild fyrir auka­íbúð á umræddri lóð. Húsið sem um ræðir, sem byggt var árið 2015, er samkvæmt byggingar­leyfi einbýlishús með aukaíbúð. Til þess að fá útgefið fastanúmer fyrir aukaíbúð þarf því að koma til breyting á byggingarleyfi hússins þess efnis að um sé að ræða tvíbýlishús. Bar bæjar­yfirvöldum því að taka umsóknina til afgreiðslu sem umsókn um breytingu á byggingarleyfi enda er óheimilt að breyta notkun mannvirkis eða fjölda fasteigna í því nema að fengnu leyfi byggingarfulltrúa skv. 1. mgr. 9. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki.

Samkvæmt 1. mgr. 7. gr. laganna er sveitarstjórn heimilt með sérstakri samþykkt að kveða á um að í sveitarfélaginu starfi byggingarnefnd sem fjalli um byggingarleyfisumsókn áður en byggingarfulltrúi gefur út byggingarleyfi og samkvæmt 2. mgr. er sveitarstjórn heimilt að gera það að skilyrði fyrir útgáfu byggingarleyfis af hálfu byggingarfulltrúa vegna allra eða tiltekinna mannvirkjagerða, að byggingarnefnd og/eða sveitarstjórn hafi samþykkt útgáfuna. Í 6. mgr. 7. gr. laganna kemur og fram að samþykkt sem sé sett samkvæmt þessari grein skuli lögð fyrir ráðherra til staðfestingar og birt af sveitarstjórn í B-deild Stjórnartíðinda. Enn fremur skuli hún færð inn í rafrænt gagnasafn Mannvirkjastofnunar, nú Húsnæðis- og mannvirkjastofnun. Slík samþykkt er ekki í gildi fyrir Mosfellsbæ og er það því byggingarfulltrúi sem ber að taka loka­ákvörðun um samþykkt eða synjun umsókna um byggingarleyfi.

Ekki liggur fyrir að byggingarfulltrúi hafi afgreitt umrædda umsókn kæranda með efnislegum hætti og skortir því á að um sé að ræða lokaákvörðun í máli þessu í skilningi 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Liggur af þeim sökum fyrir að umsókn kæranda um að aukaíbúð í húsi hans verði breytt í sérstaka fasteign hefur ekki hlotið lögboðna afgreiðslu bæjaryfirvalda og því er ekki fyrir hendi ákvörðun sem sætt getur endurupptöku samkvæmt 24. gr. stjórnsýslulaga. Verður kærumáli þessu því vísað frá úrskurðarnefndinni.

Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

des 15
Love0

110 og 125/2020 Gufunesviti

Með

Árið 2020, föstudaginn 11. desember fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 110/2020, kæra á ákvörðun umhverfis- og skipulagsráðs Reykjavíkur frá 2. október 2019 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Hamrahverfis og ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 25. ágúst 2020 um að samþykkja byggingarleyfi fyrir innsiglingarmastri við Gufuneshöfða.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 6. nóvember 2020, er barst nefndinni sama dag, kærir eigandi, Leiðhömrum 56, Reykjavík, þá ákvörðun umhverfis- og skipulagsráðs Reykjavíkur frá 2. október 2019 að samþykkja breytingu á deili­skipulagi Hamrahverfis og ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 25. ágúst 2020 um að samþykkja byggingarleyfi fyrir innsiglingarmastri við Gufuneshöfða. Gerð er krafa um að ákvarðanirnar verði felldar úr gildi. Í tölvupósti 17. nóvember s.á. gerir hann jafnframt þá kröfu að framkvæmdir samkvæmt hinu kærða byggingarleyfi verði stöðvaðar til bráðabirgða á meðan málið er til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni.

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 20. nóvember 2020, er barst nefndinni 26. s.m., kærir eigandi, Leiðhömrum 54, sömu ákvarðanir. Þar sem kæran varðar sömu ákvarðanir, kröfugerð er samhljóða og hagsmunir kærenda þykja ekki standa því í vegi verður það kærumál, sem er nr. 125/2020, sameinað máli þessu.

Þykir málið nægilega upplýst til að það verði tekið til endanlegs úrskurðar og verður því ekki tekin afstaða til framkominnar stöðvunarkröfu.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 6. nóvember 2020.

Málavextir: Á svæðinu sem um ræðir er í gildi deiliskipulag Hamrahverfis sem tók gildi 1985. Á fundi umhverfis- og skipulagsnefndar Reykjavíkur 2. október 2019 var samþykkt deili­skipulagsbreyting fyrir svæðið án grenndarkynningar eða auglýsingar, sbr. 3. mgr. 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Með deiliskipulagsbreytingunni sem tók gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 20. nóvember 2019 var skipulagssvæðið stækkað og mörk þess færð til norðvestur yfir hverfisverndarsvæði Gufuneshöfða að strandsvæði. Kveðið var á um að tvö möstur með innsiglingarmerkjum yrðu fjarlægð og í stað þeirra sett nýtt innsiglingarmastur með innsiglingarmerki fyrir nýja innsiglingalínu sem hliðrað væri til um 105 m til norðausturs frá þeirri sem fyrir var. Með deiliskipulagsbreytingu sem tók gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 24. júlí 2020 var gert ráð fyrir að mastrið með siglingamerkinu yrði um 15 m hátt í stað 10 m og akslóði að því gerður varanlegur en ekki tímabundinn eins og gert var ráð fyrir í fyrri deiliskipulagsbreytingu. Hefur þeirri skipulagsbreytingu ekki verið skotið til úrskurðarnefndarinnar.

Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 25. ágúst 2020 var tekin fyrir og samþykkt umsókn Faxaflóahafna um leyfi til að koma fyrir mastri með innsiglingamerki á Gufuneshöfða. Byggingarleyfi var gefið út 2. október s.á.

Málsrök kærenda: Af hálfu kærenda er bent á að ríkar takmarkanir gildi um hvað og hvernig megi byggja á Gufuneshöfða. Nauðsynlegt sé að stíga varlega til jarðar og að væntan­legar breytingar á deiliskipulagi séu kynntar vel og vandlega fyrir öllum hlutaðeigandi aðilum, bæði stofn­unum sem og nágrönnum. Samkvæmt úrskurðum úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlinda­­mála beri að túlka ákvæði skipulagslaga svo að skyldan til grenndarkynningar sé mjög rík.

Gerðar hafi verið tvær breytingar á deiliskipulagi Gufuneshöfða. Fyrri breytingin hafi falið í sér að fjarlægja skyldi innsiglingamerki við Gufuneshöfða og koma fyrir nýju innsiglingamerki um 105 m til norðausturs, vestan Leiðhamra/Krosshamra. Við þessa breytingu hafi deili­skipulagssvæðið verið stækkað og mörk þess færð norðvestur yfir hverfisverndarsvæði Gufuneshöfða að strandsvæði. Þar hafi komið fram að uppdrættir hafi hlotið meðferð skv. 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Þessi breyting hafi ekki verið grenndarkynnt. Seinni breytingin hafi falið í sér að leyfileg hæð masturs yrði 15 m í stað 10 m ásamt því að akfær slóði yrði varanlegur en ekki tímabundinn. Þessi breyting hafi verið grenndarkynnt frá 27. apríl til 25. maí 2020.

Hafi hækkun á mastrinu og breyting á slóða verið grenndarkynnt en ekki ný staðsetning, sem hafi jafn mikil ef ekki meiri áhrif á útsýni og notkun svæðisins fyrir íbúa hverfisins. Það sé því skýrt brot á 43. og 44. gr. skipulagslaga. Fari kærendur því fram á að byggingarleyfi fyrir mastrið sem gefið hafi verið út á grundvelli deiliskipulags sem hafi ekki fengið rétta efnislega meðferð verði fellt úr gildi, og sömuleiðis deiliskipulagsbreytingin frá 2019.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Borgaryfirvöld vísa til þess að hið umþrætta byggingarleyfi sé í fullu samræmi við breytingu á deiliskipulagi Hamrahverfis vegna Gufuneshöfða þar sem heimild liggi fyrir að reisa mastur á svæðinu fyrir innsiglingamerki. Sérstaklega skuli á það bent að kærendur geri ekki neinar efnislegar athuga­semdir við byggingarleyfið sjálft, þrátt fyrir kröfu um ógildingu þess.

Kærufrestur sé liðinn vegna gildistöku tveggja breytinga á deiliskipulagi Hamrahverfis vegna Gufuneshöfða og beri því að vísa þeim hluta málsins frá úrskurðarnefndinni, sbr. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála.

Viðbótarathugasemdir annars kærenda: Kærandi vísar til úrskurðar úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. 7/2019 um að undanþágur frá reglum um deiliskipulagsbreytingar beri að túlka þröngt, þar með taldar undanþágur frá grenndarkynningu. Deiliskipulagsbreyting sem tók gildi með auglýsingu nr. 1002/2019 í B-deild Stjórnartíðinda hafi ekki verið grenndarkynnt. Þar af leiðandi hafi hagsmunaaðilum ekki verið gefinn kostur á að koma með athugasemdir við nýja staðsetningu á innsiglingarmastrinu, aðkomu að því og hæð. Hinn 24. september 2019 hafi Umhverfisstofnun skilað skýrslu til Faxaflóahafna þar sem meðal annars hafi komið fram: „að mati Umhverfisstofnunar mun innsiglingamerkið hafa áhrif á ásýnd svæðisins og geti haft neikvæð áhrif á verndargildi hverfisverndarsvæðisins og náttúruminjar.“ Enn fremur hafi staðið í skýrslunni: „Þar sem framkvæmdarsvæðið er tiltölulega óraskað leggur Umhverfisstofnun til að raski verði haldið í lágmarki og við framkvæmdir svo sem vegaframkvæmdir verði gróður­torfur lagðar til hliðar þegar það á við og þeim komið fyrir á yfirborði í lok frágangs til að draga úr neikvæðum áhrifum á gróður. Í greinargerð kemur fram að gengið verður frá þeim svæðum þar sem mastur eru fjarlægð á þann veg að ummerki hverfi með uppgræðslu og skal notast við staðargróður í þeim tilgangi. Umhverfisstofnun telur heppilegast að notast sé við lyngmóavist og grasengjavist og forðast sé að nota lúpínu við uppgræðslu.“

Nokkuð ljóst þyki að nægur tími hafi verið til að kynna væntanlegar breytingar fyrir íbúum í nágrenninu sem og notendum svæðisins og óska eftir athugasemdum og að samkvæmt ofan-töldum athugasemdum beri að túlka áhrif breytinganna á umhverfið sem allverulegar og þar af leiðandi sé enn ríkari ástæða til að kynna þær fyrir nágrönnum og eðli málsins samkvæmt hafi málsmeðferðin jafnframt áhrif á kærufrestinn og undanþágur vegna hans.

Heimilt sé að víkja frá tímamörkum um kærufrest í ákveðnum tilfellum og það beri að túlka kærufrest til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála sem ár frá því að kæranda hafi verið tilkynnt eða hann upplýstur um málið, sbr. úrskurð í máli nr. 36/2020. Kærandi hafi fengið staðfestingu á deiliskipulagsbreytingunni þegar svar hafi borist frá umhverfis- og skipulagssviði Reykjavíkurborgar við athugasemdum við seinni deiliskipulagsbreytinguna 8. júlí 2020. Þessi kæra sé vel innan tímamarka miðað við þá dagsetningu og því sé gerð sú krafa að úrskurðarnefnd taki málið til efnislegrar meðferðar.

Af meðfylgjandi myndum megi sjá að heilmikill munur sé á aðkomu að núverandi innsiglingar­merki og að byggingarsvæði nýja innsiglingarmerkisins. Slóðinn að byggingarsvæðinu sé uppbyggður vegur, ekki jöfnuð jörð til að auðvelda aðkomu ökutækja að svæðinu. Það virðist því vera að byggingaraðilar hafi farið fram úr sér hvað gerð og staðsetningu slóðans varði, það megi meðal annars sjá þegar bornar séu saman myndir af vettvangi og lýsing í skýrslu Umhverfisstofnunar sem og byggingarleyfið sjálft.

Varðandi byggingarleyfið þá sé það byggt á deiliskipulagi sem hafi ekki farið rétta leið í kerfinu, þar af leiðandi beri að fella það úr gildi. Að auki hafi ekki verið rökstutt nægjanlega af hverju það þurfi varanlegan slóða að innsiglingarmerkinu, af hverju það þurfi að vera 15 m á hæð, samtals 51 m yfir sjávarmáli, hvað ljósmerkið þurfi að ná langt út á sjó og nauðsynlega hæð yfir sjávarmáli til að ná þeirri drægni.

Niðurstaða: Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er kærufrestur til nefndarinnar einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um þá ákvörðun sem kæra lýtur að. Sé um að ræða ákvörðun sem sætir opinberri birtingu telst kærufrestur frá birtingu ákvörðunar skv. 1. mgr. 8. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í 28. gr. laganna er fjallað um áhrif þess að kæra berst að liðnum kærufresti. Ber þá samkvæmt 1. mgr. ákvæðisins að vísa kæru frá nema afsakanlegt verði talið að kæran hafi ekki borist fyrr eða veigamiklar ástæður mæli með því að kæran verði tekin til efnismeðferðar.

Auglýsing um gildistöku eldri deiliskipulagsbreytingarinnar sem kærð er í máli þessu var birt í B-deild Stjórnartíðinda 20. nóvember 2019. Samkvæmt 2. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga tók kærufrestur því að líða degi síðar, eða hinn 21. s.m. Mátti kærendum vera kunnugt um hina kærðu deiliskipulagsákvörðun frá opinberri birtingu hennar. Kærur í máli þessu bárust úrskurðarnefndinni 6. og 20. nóvember 2020 eða tæpum 11 mánuðum eftir að kærufresti lauk. Verður ekki talið að nefndur dráttur geti talist afsakanlegur eða önnur atvik séu fyrir hendi í skilningi 28. gr. stjórnsýslulaga svo að málið verði tekið til efnismeðferðar að liðnum kæru­fresti. Verður þeim þætti málsins því vísað frá úrskurðarnefndinni. Sú ákvörðun sem deilt var um í máli nr. 36/2020 sem kærandi vísar til sætti ekki opinberri birtingu. Eiga því ekki sömu sjónarmið við og í þessu kærumáli.

Samkvæmt hinu kærða byggingarleyfi er gert ráð fyrir að reist verði 15 m hátt mastur með búnaði efst með stefnuvirkandi ljósi. Þá er heimiluð lagning akfærs aðkomuslóða að mastrinu frá útivistarstíg sem liggur vestan íbúðarbyggðar. Ekki verður annað séð en að hið kærða byggingarleyfi sé í samræmi við gildandi deiliskipulag og málsmeðferð þess hafi verið í samræmi við lög nr. 160/2010 um mannvirki. Verður kröfu um ógildingu þess af þeim sökum hafnað.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunar byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 25. ágúst 2020 um að samþykkja byggingarleyfi fyrir innsiglingarmastri við Gufuneshöfða.

Kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunar umhverfis- og skipulagsráðs Reykjavíkur frá 2. október 2019 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Hamrahverfis er vísað frá úrskurðar­nefndinni.

des 07
Love0

108/2020 Hverfisgata

Með

Árið 2020, föstudaginn 4. desember, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Þátt tóku Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 108/2020, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 16. apríl 2019 um að veita byggingarleyfi fyrir viðbyggingu og endurnýjun matshluta 02 í húsinu að Hverfisgötu 73 í Reykjavík.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 5. nóvember 2020, er barst nefndinni sama dag, kærir eigandi, Hverfisgötu 73, þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 16. apríl 2019 að veita byggingarleyfi fyrir viðbyggingu og endurnýjun matshluta 02 í húsinu að Hverfisgötu 73. Var byggingarleyfi gefið út 12. október 2020. Skilja verður málskot kæranda svo að krafist sé ógildingar hins kærða byggingarleyfis. Þess er jafnframt krafist að framkvæmdir samkvæmt hinu kærða leyfi verði stöðvaðar á meðan málið er til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni. Þykir málið nægilega upplýst til að það verði tekið til endanlegs úrskurðar og verður því ekki tekin afstaða til stöðvunarkröfu kæranda.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 11. nóvember 2020.

Málavextir: Á svæði því sem lóðin Hverfisgata 73 tilheyrir er í gildi deiliskipulag Skúlagötu­svæðis sem samþykkt var 13. maí 1986. Með umsókn, dags. 28. maí 2018, var sótt um breytingu á nefndu deiliskipulagi vegna lóðarinnar nr. 73 við Hverfisgötu. Í henni fólst að heimilt yrði að hækka hús á lóðinni og stækka til norðurs, setja kvisti á norður- og suðurhlið þess og svalir á fyrstu hæð og rishæð samkvæmt uppdráttum. Einnig lá fyrir samþykki með­lóðarhafa, dags. 29. júní 2018. Var umsóknin tekin fyrir á fundi skipulags- og samgöngu­ráðs sem samþykkti að auglýsa framlagða skipulagstillögu skv. 1. mgr. 41. gr., sbr. 1. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Tillagan var auglýst frá 27. júlí 2018 með athugasemdarfresti til 13. september s.á., en engar athugasemdir bárust. Tillagan var samþykkt á embættis­afgreiðslu­­fundi skipulags­fulltrúa 21. september 2018 með vísan til heimilda skv. viðauka 2.4. við samþykkt um stjórn Reykjavíkurborgar. Auglýsing um samþykkt deiliskipulags­breytingar­innar var birt í B-deild Stjórnartíðinda 19. október 2018.

Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 16. apríl 2019 var samþykkt byggingar­leyfisumsókn um að byggja viðbyggingu og endurnýja matshluta 02 í húsinu að Hverfisgötu 73 með vísan til fyrrgreindrar breytingar á deiliskipulagi svæðisins.  Umsókninni fylgdi umsögn Minjastofnunar Íslands, dags. 2. janúar 2019. Byggingarleyfi var síðan gefið út 12. október 2020.

Málsrök kæranda: Kærandi skírskotar til þess að hann eigi í óskiptri sameign með byggingar­leyfishafa baklóð þá við Hverfisgötu sem byggingarfulltrúinn í Reykjavík hafi nú heimilað framkvæmdir á, auk þess sem hann eigi hlut í húsi því sem standi við Hverfisgötu 73. Hann hafi samþykkt byggingaráform byggingarleyfishafa fyrir sitt leyti á fyrri stigum málsins. Samþykkið hafi hann þó dregið afdráttarlaust til baka 25. ágúst 2020 þegar hann hafi gert sér grein fyrir því að áætlanir leyfishafa hafi verið langt umfram það sem hann hafi gert sér grein fyrir. Haft hafi verið samband við embætti byggingarfulltrúa og póstur sendur 25. ágúst s.á. þar sem gerð hafi verið skýr grein fyrir málsástæðum og afturköllun samþykkisins. Af einhverjum ástæðum hafi þó starfsmenn byggingarfulltrúa ekki komið mótmælum og afturkölluninni í málið. Eins og lesa megi af tölvupóstinum sé sérstaklega farið fram á að embætti byggingar­fulltrúa upplýsi um framgang málsins en það hafi hann ekki gert. Þvert á móti hafi hann beinlínis lagt sig fram um að veita ekki upplýsingar og svara ekki erindum kæranda.

Með því að heimila leyfishafa að byggja á lóð kæranda gegn vilja hans sé verið að brjóta gegn stjórnarskrárvörðum eignarrétti sem verði ekki gert bótalaust. Þá komi fram í stjórnsýslulögum nr. 37/1993 meginreglur um samskipti stjórnvalda við borgarana, t.a.m. að stjórnvald eigi að svara erindum. Í 24. gr. laganna segi að eftir að stjórnvald hafi tekið ákvörðun og hún verið tilkynnt eigi aðili máls rétt á því að mál sé tekið til meðferðar á ný ef ákvörðun hafi byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik. Í máli því sem hér sé kært hagi einmitt svo til að ákvörðun byggingarfulltrúa byggi á röngum upplýsingum, þ.e.a.s. að fyrir liggi í málinu samþykki lóðareiganda. Það sé hins vegar rangt og hafi legið fyrir þegar hin kærða ákvörðun hafi verið tekin.

Ein af meginreglum íslensks skaðabótaréttar hafi lengi verið að takmarka skuli tjón eins og frekast sé unnt. Í málinu sé ljóst að byggingarfulltrúi hafi ekkert gert eða aðhafst til þess að takmarka tjón. Ljóst sé að eftir því sem tíminn líði og byggingarframkvæmdir haldi áfram því meira verði tjónið. Kjarni málsins sé því sá að byggingarfulltrúa hafi verið óheimilt að veita byggingarleyfi á lóð í eigu kæranda gegn vilja hans.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu Reykjavíkurborgar er bent á að kært byggingarleyfi sé samþykkt og gefið út í samræmi við lög um mannvirki nr. 160/2010 og byggingarreglugerð nr. 112/2012 m.s.br. Áður en til útgáfu byggingarleyfis hafi komið hafi byggingarfulltrúa borist undirritað samþykki meðeiganda, dags. 29. júní 2018. Bent sé á að byggingaráform hafi verið samþykkt á embættisafgreiðslufundi byggingarfulltrúa 16. apríl 2019 en byggingarleyfi gefið út 12. október 2020.

Athugasemdir leyfishafa: Leyfishafar benda á að þau hafi frá upphafi haft samráð við kæranda. Hafi hann ekki sett sig upp á móti framkvæmdunum til þessa. Þvert á móti hafi hann stutt byggingaráformin enda séu þau honum til hagsbóta þar sem hann muni eignast sér inngang inn í fasteign sína og þurfi ekki lengur að búa við það að leyfishafar nýti sér kvöð um inngang í gegnum fasteign hans. Þá séu breytingarnar til þess fallnar að viðhalda og fegra friðaðan timburhúsareit í borginni og hafi þær allar verið unnar í nánu samstarfi við Minjastofnun.

Kærandi hafi allt frá því deiliskipulagsbreytingar voru auglýstar í júlí 2018 haft tækifæri til að koma að athugasemdum vegna málsins. Það hafi hann ekki gert fyrr en byggingarleyfið hafi verið gefið út. Þau rök að kæranda hafi ekki gert sér grein fyrir áætlunum byggingarleyfishafa dugi skammt enda hafi umfang framkvæmdanna komið fram í deiliskipulagi frá 21. september 2018 og kæranda því fullkunnugt um þær. Að lokum sé bent á að um sé að ræða eignarlóð sem sé að hluta til séreign og að hluta sameign, sbr. eignaskiptayfirlýsingu frá maí 2003. Framkvæmdirnar séu innan þess hluta sem leyfishafar telji sína séreign. Ekki fáist séð að kærandi hafi lögvarða hagsmuni af niðurstöðu málsins.

Niðurstaða: Samkvæmt 10. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki skal eftir atvikum fylgja umsókn um byggingarleyfi samþykki meðeigenda samkvæmt ákvæðum laga um fjöleignarhús nr. 26/1994. Þá tilkynnir byggingarfulltrúi samkvæmt 11. gr. mannvirkjalaga um samþykkt byggingar­áforma enda sé fyrirhuguð mannvirkjagerð í samræmi við skipulags­áætlanir á viðkomandi svæði. Jafnframt er tekið fram í 13. gr. að eitt af skilyrðum fyrir útgáfu byggingarleyfis sé að mannvirkið og notkun þess samræmist skipulagsáætlunum á svæðinu.

Á umræddu svæði er í gildi deiliskipulag Skúlagötusvæðis frá árinu 1986. Samþykkt var breyting á nefndu skipulagi 21. september 2018 vegna lóðarinnar nr. 73 við Hverfisgötu. Í greinargerð deiliskipulagsbreytingarinnar kemur m.a. fram að gert sé ráð fyrir að auka þakhæð timburhúss á lóðinni og byggja kvisti í samræmi við aldur og byggingarstíl þess. Heimilt sé að hækka húsið með því að portbyggja rishæðina og einnig sé heimilt að byggja kvist á þak báðum megin. Gert sé ráð fyrir að byggja tvílyfta viðbyggingu til norðurs og færa inngang á suðurhlið hússins. Þar er nánar lýst skilmálum, s.s. að byggja megi allt að 25 m² viðbyggingu við húsið innan byggingarreits til norðurs og að leita þurfi umsagnar Minjastofnunar um breytingarnar. Hámarksbyggingarmagn lóðarinnar fari í 263,9 m² og nýtingarhlutfall lóðarinnar verði 1,0. Í greinargerðinni eru einnig skýringarmyndir, s.s. götumyndir og lóðarmynd eftir heimilaðar breytingar.

Byggingaráform vegna hinna umdeildu framkvæmda voru samþykkt 16. apríl 2019 og byggingar­­leyfi gefið út 12. október 2020. Á árituðum aðaluppdráttum kemur m.a. fram að fyrirhuguð stærð eftir breytingar verði 242,8 m² og nýtingarhlutfall lóðarinnar verði 0,94. Í byggingar­lýsingu er tiltekið að byggingin sé innan skilmála skipulagsyfirvalda um hámarkshæð og stærðir. Þak verði rifið og bætt við nýrri léttri portbyggðri rishæð. Viðbygging verði steyptur kjallari, einangraður að innan, sökkull og plata, en efri hæð verði létt timburbygging og timbur­svalir. Liggur ekki annað fyrir en að samþykkt byggingaráform og útgefið byggingarleyfi séu í samræmi við gildandi deiliskipulag.

Kærandi samþykkti fyrrgreinda breytingu á deiliskipulagi Skúlagötusvæðis fyrir sitt leyti með áritun sinni á deiliskipulagsuppdrátt, dags. 22. maí 2018. Svo sem að framan hefur verið rakið er að finna nákvæma lýsingu í greinargerð skipulagsbreytingarinnar á því hvað sé heimilað að byggja á lóðinni og hversu mikið. Þá er þar jafnframt að finna skýringarmyndir sem sýna á myndrænan hátt heimilaðar breytingar á lóðinni. Verður því ekki önnur ályktun dregin en að með umdeildu samþykki hafi kærandi fallist á fyrirhuguð byggingaráform leyfishafa í samræmi við 1. mgr. 10. gr. laga um mannvirki, en það samþykki lá fyrir við samþykki umsóknar um hið kærða byggingarleyfi. Tekið skal fram að það fellur utan valdsviðs úrskurðarnefndarinnar að taka afstöðu til gildis afturköllunar samþykkis kæranda. Það álitaefni ræðst af túlkun reglna samningaréttar og verður eftir atvikum til lykta leitt fyrir dómstólum.

Með vísan til þess sem að framan er rakið liggur ekki fyrir að hin kærða ákvörðun sé haldin þeim form- eða efnisannmörkum sem raskað geti gildi hennar og verður kröfu kæranda um ógildingu hennar því hafnað.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 16. apríl 2019 um að veita leyfi fyrir viðbyggingu og endurnýjun matshluta 02 í húsinu að Hverfisgötu 73 í Reykjavík.

des 07
Love0

95/2020 Stígar í Snæfellsbæ

Með

Árið 2020, föstudaginn 4. desember, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Þátt tóku Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 95/2020, kæra á ákvörðun Snæfellsbæjar um að leggja göngu- og hjólastíg meðfram sjávarsíðu við Keflavíkurgötu.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 8. október 2020, er barst nefndinni 9. s.m., kæra eigendur Keflavíkurgötu 1-23 (oddatölur) þá ákvörðun Snæfellsbæjar að leggja göngu- og hjólastíg meðfram sjávarsíðu Keflavíkurgötu. Er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi. Gera kærendur jafnframt þá kröfu að framkvæmdir verði stöðvaðar til bráðabirgða á meðan málið er til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni. Með tölvupósti 21. október 2020 upplýstu bæjaryfirvöld að framkvæmdum yrði frestað þar til að lokinni vettvangsferð úrskurðarnefndarinnar sem fór fram 25. nóvember s.á. Þykir málið nú nægjanlega upplýst til að það verði tekið til endanlegs úrskurðar og verður því ekki tekin afstaða til stöðvunarkröfu kærenda.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Snæfellsbæ 16. og 19. október 2020.

Málavextir: Hina kærðu framkvæmd má rekja til ársins 2013 er sveitarfélagið lagði göngu- og hjólreiðastíg á milli Hellissands og Rifs. Í framhaldi af því var lagður áframhaldandi stígur á milli Rifs og Ólafsvíkur 2014 sem síðan var malbikaður 2017. Haldið var áfram á Hellissandi árið 2018 og gerð sjóvörn og stígur við sjávarsíðuna og var sá stígur malbikaður 2019. Í beinu framhaldi var síðan reist brú yfir Höskuldsá árið 2020 sem á að tengja þann stíg við göngustíg meðfram sjónum inn að Keflavíkurvör sem tengir stíginn sem kemur innan úr Ólafsvík við stíginn sem fyrir er. Er það sá stígur sem um er deilt í máli þessu.

Í september 2020 urðu kærendur varir við að hinar kærðu framkvæmdir væru að hefjast. Hinn 10. s.m. leitaði íbúi við Keflavíkurgötu upplýsinga hjá skipulags- og byggingarfulltrúa bæjarins sem upplýsti að fyrirhugað væri að leggja stíginn haustið 2020. Í kjölfar þess skrifuðu íbúar við sjávarsíðu Keflavíkurgötu mótmælabréf sem tekið var fyrir í bæjarstjórn 1. október s.á. Í bókun bæjarstjórnar kom fram að mótmælin hefðu þurft að koma fram fyrr. Þessi framkvæmd hafi verið vel kynnt bæði við málsmeðferð Aðalskipulags Snæfellsbæjar 2015-2031, sem hafi tekið gildi 5. júlí 2018, og þá hafi stígurinn verið kynntur einn og sér.

Í nóvember 2020 stóð til að koma fyrir jarðvegi í fyrirhugaðan stíg frá Höskuldsá að þverstígnum sem liggur á milli Keflavíkurgötu 17 og 19. Í júlí 2021 er fyrirhugað að sá hluti stígsins verði malbikaður. Árið 2024 er síðan stefnt að framkvæmdum við stíginn frá Keflavíkurgötu 17 að Keflavíkurvör.

Málsrök kærenda: Af hálfu kærenda er tekið fram að umræddur stígur muni liggja í mikilli nálægð við fasteignir þeirra og muni spilla því útsýni og næði sem íbúar hafi sóst eftir þegar þeir hafi fengið úthlutað þessum sjávarlóðum eða keypt þarna fasteignir.

Framkvæmdir á umræddum stíg hafi hafist í september 2020 þegar reist hafi verið brú yfir á við Keflavíkurgötu 1, sem ætlunin sé að tengi saman núverandi og fyrirhugað stígakerfi við sjávarsíðu Keflavíkurgötu. Íbúum hafi ekki verið kunnugt um að fara ætti í þessar fram­kvæmdir. Í kjölfarið, eða 10. september s.á., hafi einn íbúa Keflavíkurgötu leitað svara hjá skipulags- og byggingarfulltrúa bæjarins sem hafi tjáð viðkomandi með tölvupósti að leggja hafi átt stíginn um haustið 2020. Hafi þá allir íbúar við sjávarsíðu Keflavíkurgötu sent mótmælabréf, dags. 16. september 2020, til bæjaryfirvalda vegna framkvæmdanna. Flestir íbúar hafi komið af fjöllum og ekki kannast við umræddar framkvæmdir fyrr en við undirritun mótmælabréfs.

Mótmælabréfið hafi verið tekið fyrir hjá bæjarstjórn 1. október 2020 og bókað þar að mótmæli hafi þurft að koma fram fyrr og að framkvæmdin hafi verið vel kynnt. Kærendur telji hins vegar að ekki hafi verið réttilega staðið að kynningu á umræddri framkvæmd og að mótmæli íbúa hefðu komið fram fyrr hefði fyrirhugaður stígur verið almennilega kynntur íbúum og sérstaklega þeim sem eigi hagsmuna að gæta vegna framkvæmdarinnar. Hún hafi þannig aldrei verið kynnt íbúum svæðisins með beinum hætti svo sem með grenndarkynningu þrátt fyrir að skipulagsuppdráttur sýni að stígurinn fari inn fyrir lóðarmörk nokkurra lóða, þ.e. nr. 1, 3 og 5 við Keflavíkurgötu. Viðburðir þar sem framkvæmdin hafi verið kynnt, þ.e. íbúafundur og gönguferð, hafi verið auglýstir á Facebook síðu og heimasíðu Snæfellsbæjar og í bæjarblaðinu Jökli. Þessar auglýsingar séu engan veginn nægjanlegar í þessu tilfelli og þessi framkvæmd sé þess eðlis og gangi það nærri friðhelgi íbúa að eðlilegt og sjálfsagt hefði verið að vera í beinu samtali við þá. Auk þess hafi umræddar auglýsingar aðeins verið á íslensku þrátt fyrir að íbúar þriggja húsa af tólf við sjávarsíðu Keflavíkurgötu séu af erlendum uppruna.

Kærendur styðji áætlanir um öflugt stígakerfi í Snæfellsæ en undrist að til þess að það verði að veruleika þurfi að leggja stíga með þeim hætti sem hér standi til, án beinnar kynningar og samtals við þá íbúa sem eigi ríkra hagsmuna að gæta. Þessu markmiði megi ná með mun vægara móti, t.d. með því að nýta gangstétt sem nú þegar sé til staðar meðfram akbrautinni á Keflavíkurgötu. Framkvæmdin vegi að næði íbúa með því að beina umferð inn í garða sem sé áhyggjuefni sérstaklega í ljósi aukins ferðamannastraums um Snæfellsnes sem sé fyrirséð að muni aukast enn á komandi árum. Umræddur stígur hafi veruleg áhrif á friðhelgi og útsýni og óttist kærendur að þessar framkvæmdir muni ekki einungis rýra lífsgæði íbúa heldur einnig verðmæti fasteigna á svæðinu. Kærendur vilji að tekið sé tillit til sjónarmiða íbúa sem verði fyrir áhrifum og ónæði af þessum stíg og að fallið verði frá þessum framkvæmdum.

Málsrök Snæfellsbæjar: Af hálfu bæjaryfirvalda er bent á að gert hafi verið ráð fyrir göngustíg norðan lóða við Keflavíkurgötu um margra ára skeið. Við gerð Aðalskipulags Snæfellsbæjar 2015-2031 hafi verið tekin meðvituð ákvörðun um að gera ráð fyrir umræddum stíg og hafi hann því verið inn á kortagögnum frá fyrstu kynningu vegna lýsingar aðalskipulagsins.

Í greinargerð aðalskipulagsins sé gerð grein fyrir samráði og kynningu á vinnslutíma þess. Þar komi fram að haldnir hafi verið opnir kynningarfundir í Ólafsvík þann 12. mars og á Lýsuhóli 20. apríl 2015, þar sem lýsingin hafi verið kynnt. Á vinnslutíma aðalskipulagsins og umhverfis­skýrslu hafi verið haldnir tveir kynningarfundir á frumdrögum 19. apríl 2016. Markmið fundanna hafi verið að tryggja aðkomu almennings og annarra hagsmunaaðila að stefnumótun snemma á vinnslutíma. Þeir kynningarfundir hafi verið umfram lögboðið kynningarferli. Tillaga aðalskipulags og umhverfisskýrsla hafi verið kynnt íbúum og hagsmunaaðilum með vinnu- og kynningarfundum 26. janúar 2017 samkvæmt 2. mgr. 30. gr. skipulagslaga. Ýmsir hafi komið upplýsingum og athugasemdum á framfæri og hafi þær verið kynntar fyrir aðalskipulagsnefnd sem hafi tekið afstöðu til þeirra.

Bæjarstjórn hafi samþykkt aðalskipulagstillöguna á fundi sínum 11. apríl 2018 og hafi hún verið send Skipulagsstofnun ásamt framkomnum athugasemdum og svörum við þeim, með beiðni um staðfestingu. Engin athugasemd hafi borist varðandi umræddan stíg norðan byggðar við Keflavíkurgötu þó gönguleiðin hafi verið inni á öllum tillögum frá fyrstu kynningu lýsingar vegna aðalskipulags. Aðalskipulag 2015-2031 hafi síðan verið staðfest af Skipulagsstofnun 20. júní 2018 og auglýsing um gildistöku þess birt í B-deild Stjórnartíðinda 5. júlí 2018.

Í Snæfellsbæ sé lögð áhersla á að leggja gönguleiðir meðfram strönd í þéttbýli þar sem unnt sé að koma því við. Það sé í samræmi við gr. 5.3.2.14 í skipulagsreglugerð nr. 90/2013, en þar standi: „Í þéttbýli skal lögð áhersla á að almenningur geti komist að og meðfram vötnum, ám og sjó eftir því sem hægt er á viðkomandi svæði.“ Það sé skoðun bæjaryfirvalda að allir eigi rétt á aðgengi að ströndinni og að hún sé ekki einkasvæði þeirra sem eigi lóðir sem liggi nærri sjávarsíðunni. Það sé hluti þess að búa í þéttbýli að verða þar var við fólk. Sambærilegt dæmi um strandstíg við lóðarmörk liggi um Skerjafjörð, þar sem fjölfarinn stígur og íbúar aðlægra húsa uni í sátt og samlyndi.

Auk strandstíga í þéttbýli hafi bæjaryfirvöld lagt áherslu á gerð útivistarstígs sem tengi þéttbýlisstaðina Ólafsvík, Hellissand og Rif. Þannig hafi orðið til yfir 10 km langt stígakerfi sem íbúar og gestir nýti sér til heilsubótar og samgangna. Framkvæmdir við útivistarstíginn milli Ólafsvíkur og Rifs hafi hafist árið 2014 og hafi hann verið malbikaður árið 2017. Hann muni víkja frá sjó á hluta hafnarsvæðis af öryggisástæðum og liggi meðfram ströndinni norðan kirkjugarðsins í Ólafsvík og tengjast útivistarstígnum vestast í Ólafsvík.

Árið 2018 hafi framkvæmdir við sjóvörn og stíg norðan Hraðfrystihúss Hellissands hafist og hafi hann verið malbikaður 2019. Í ágúst 2020 hafi verið gerð brú yfir Höskuldsá og sé fyrirhugað að tengja stíg frá brúnni til austurs meðfram ströndinni norðan Keflavíkurgötu, í samræmi við áform í staðfestu aðalskipulagi. Við nánari útfærslu verði verulegur hluti stígsins norðar en gert hafi verið ráð fyrir í aðalskipulagi, svo hann verði enn fjær húsum en þar hafi verið sýnt. Austan Keflavíkur muni umræddur áfangi stígsins tengjast útivistarstígnum frá Rifi. Tengingin muni liggja vestan við Keflavíkurvör, en þar sé áhugaverð tenging við skráðar minjar um sjósókn. Fyrirhugað sé að vestasti áfangi stígsins verði til vesturs frá Hraðfrystihúsi Hellissands í átt að Viðvík og muni hann tengjast yfir þjóðveginn að Þjóðgarðsmiðstöð, tjald­svæði og Sjómannagarðinum á Hellissandi, en það séu allt vinsælir viðkomustaðir gangandi og hjólandi vegfarenda.

Engar athugasemdir hvað varði umræddi framkvæmd hafi komið fram á þeim tíma sem unnt hafi verið að gera athugasemdir við nýtt aðalskipulag. Skipulagið sé lögmætt og sé það mikilvæg staðreynd í þessu sambandi. Með því að hefta aðgang að strandstígnum væri gengið þvert gegn því meginmarkmiði að skapa íbúum og gestum greiðan aðgang að strandlengjunni og þeirri náttúru- og söguperlu sem Keflavíkin sé. Það að leggja stíginn ofan húsa með gangstéttinni við Keflavíkurgötu svipti vegfarendur nálægð við afar fallega strönd og sýn út á Breiðafjörðinn. Það sé því mat Snæfellsbæjar að aðrir kostir séu ekki til staðar til að ná þeim markmiðum.

Í janúar 2020 hafi farið fram enn frekari kynning á stígagerð á Hellissandi. Lagðar hafi verið fram nánari útfærsla á efnisvali, tenginga á milli svæða og svo framvegis. Þessi kynning sem hafi verið afar vel sótt hafi farið fram tæpum tveimur árum eftir að aðalskipulagi hafi verið samþykkt. Fundurinn hafi haft það markmið að kynna yfirstandandi framkvæmdir og fram­kvæmir sem fyrirhugaðar hafi verið á árinu og næstu árum. Fundurinn hafi verið haldinn án lagaskyldu og með það að markmiði að halda íbúum upplýstum um það sem fram undan væri í stígagerð á svæðinu. Fundurinn hafi verið auglýstur á samfélagsmiðlum og í bæjarblaðinu Jöklu sem borið sé í hvert hús bæjarins. Allir formlegir frestir til að mótmæla Aðalskipulagi Snæfellsbæjar 2015-2031 séu nú löngu liðnir.

Áratugalöng hefð sé fyrir því að vernda og tryggja aðgang almennings að landi og fjörum sem liggi meðfram ám, vötnum og sjó. Séu því sjónarmið kærenda sem feli í sér takmarkaðan aðgang andstæð lögum. Árið 2014 hafi verið gerðar tillögur að lóðarblöðum fyrir lóðir norðan Keflavíkurgötu, en nokkuð sé um að lóðarleigusamningar þar séu fallnir úr gildi. Þá hafi verið gefið út og staðfest lóðarblað/lóðarsamningur fyrir Keflavíkurgötu 1 og á því lóðarblaði sé kvöð um göngustíginn.

Hinn 30. janúar 2020 hafi verið haldinn opinn íbúafundur í grunnskóla Snæfellsbæjar á Hellis­sandi þar sem kynntar hafi verið tillögur að hönnun útivistar- og göngusvæða á Hellissandi og nærumhverfi. Boðað hafi verið til hans á fésbókarsíðu Snæfellsbæjar og með auglýsingu í bæjarblaðinu Jökli. Hafi fundurinn verið afar vel sóttur og allir fundarmenn lýst mikilli ánægju með þau áform sem kynnt hafi verið. Auk þess hafi verið auglýst og boðið upp á umhverfisrölt á Hellissandi með bæjarstjórn, umhverfis- og skipulagsnefnd og bæjarstjóra 8. júní 2020 og hafi verið gengið frá ráðhúsi, þar sem lega fyrirhugaðs stígs hafi m.a. verið skoðuð. Engar mótbárur eða athugasemdir hafi komið fram vegna fyrirhugaðs stígs.

Bæjaryfirvöld hafi staðið vel að allri kynningu varðandi umræddan göngustíg og jafnframt hafi verið farið í einu og öllu í samræmi við lög er við skipulagsferlið. Framkvæmdir hafi staðið í nokkur ár, án athugasemda. Íbúum sé gefinn kostur á að segja sína skoðun og koma athuga­semdum á framfæri í öllu skipulagsferlinu.

Viðbótarathugasemdir kærenda: Kærendur benda á að stígur meðfram hraðfrystihúsi Hellissands og nýja göngubrúin yfir Höskuldsá séu ekki í aðalskipulagi. Þá tali sveitarfélagið um að í ljósi langs aðdraganda sé sérstakt að bæjarstjórn heyri fyrst nú af óánægju íbúa með umrædda framkvæmd. Það sé þó svo að þessi framkvæmd hafi ávallt verið á fárra vitorði og aldrei hafi verið haft samráð við íbúa við sjávarsíðuna eða þeim gert kunnugt um hvað hafi staðið til þrátt fyrir að umræddur stígur muni verða innan við eða rétt utan við lóðarmörk og í mikilli nálægð við þeirra fasteignir. Það sé því ekkert óeðlilegt við það að mótmælaraddir um þetta mál heyrist fyrst nú en fæstir kærenda hafi haft nokkra hugmynd um þessa framkvæmd fyrr en í september 2020.

Fjölmargar leiðir sem betur nái markmiði sveitarfélagsins en göngustígur við sjávarsíðu Keflavíkurgötu. Keflavík sé lítil vík austan við ysta hús Keflavíkurgötu og þar sé aðgengi að sjávarsíðunni nú þegar til staðar. Fyrir það fyrsta sé víkin beintengd við gangstétt Keflavíkur­götu og malbikaðan göngustíg sem liggi beint frá Keflavíkurgötu alla leið að þéttbýlinu í Rifi. Í víkinni sé jafnframt bílastæði og fræðsluskilti. Umræddur stígur sé því engan veginn forsenda þess að tryggja þangað aðgengi. Þá sé gríðarstór strandlengja báðum megin við Hellissand, þar sem finna megi sjávarhamra og strandir. Til austurs megi ganga rúmlega þriggja kílómetra strandlengju sem tengi saman Hellissand og Rif en til vesturs taki við þjóðgarðurinn Snæfells­jökull með strandlengju sem spanni tugi kílómetra. Kærendum sé því spurn hvers vegna 400 m löngum stígsbút meðfram sjávarsíðu Keflavíkurgötu sé stillt fram sem úrslitaatriði í þessu samhengi. Aðgengi að sjávarsíðu Snæfellsbæjar, aðgengi að Keflavík og lýðheilsa bæjarbúa standi hvorki né falli með þessum stutta stíg meðfram Keflavíkurgötu líkt og sveitarfélagið haldi fram.

Það sé mikið rangmæli í því að segja kærendur vilja „halda í einkarétt á þeim gæðum að geta notið útsýnis og nálægðar við náttúruperlur og söguslóðir“. Þarna leggi sveitarfélagið kær­end­um orð í munn enda hafi þeir hvergi látið þetta í ljós. Kærendur séu ekki að krefjast þess að eiga einkarétt á þessu svæði. Aðgengi að sjávarsíðu Keflavíkur sé þegar til staðar og hvergi skert og sjávarsíðan gríðarstór. Þá séu fjölmörg dæmi víða um land, t.d. á Seltjarnarnesi og á Álftanesi þar sem strandlengja við íbúðarhúsalóðir sé látin í friði fyrir svona framkvæmdum. Þrátt fyrir ákveðna ókosti vegna vinds og sjávargangs hafi búseta á umræddum stað með sér kosti. Þeirra stærstur sé næðið og hin fagra og óspillta sjávarsýn. Með þessari framkvæmd sé komin göngustígur inn í garða hjá kærendum, nálægt húsum og í sumum tilvikum beint fyrir framan sólskála, útsýnisglugga og jafnvel gólfsíða salernisglugga og það sé því ljóst að framkvæmdin muni hafa mikil áhrif á upplifun og friðhelgi heimila við stíginn. Algerlega sé litið framhjá sjónarmiðum kærenda þótt auðvelt sé að fara mildari leið. Strandsíða sé ekki af skornum skammti við Hellissand líkt og víða eigi við í stærri þéttbýlum eins og á höfuðborgar­svæðinu.

Eins og kynningarmálum hafi verið háttað hafi íbúar á sjávarsíðu Keflavíkurgötu verið einskis vísir um þessar framkvæmdir því hún hafi aldrei verið kynnt með beinum hætti þeim íbúum sem verði fyrir áhrifum af henni. Íbúar ríflega þriðjungs fasteigna Keflavíkurgötu séu af erlendum uppruna og hafi engar forsendur til að kynna sér skipulagsmál eða taka þátt í kynningum Snæfellsbæjar um málið enda hafi þær allar verið á íslensku. Þessi framkvæmd hafi ekki legið fyrir þegar kærendur völdu sér búsetu eða byggðu sér dýr hús og útfærðu þau í samræmi við umhverfi lóðanna til þess að öðlast friðhelgi, næði og útsýni. Fjölmörg húsin séu hönnuð með tilliti til sjávarútsýnisins, með útsýnisglugga og sólskála örfáum metrum frá fyrirhuguðum stíg löngu áður en hann hafi komið til umræðu hjá bæjarstjórn Snæfellsbæjar. Verði stígurinn að veruleika muni sú umferð sem honum fylgi hafa veruleg áhrif á friðhelgi heimila kærenda og að öllum líkindum rýra verð fasteignir þeirra. Kærendur skilji ekki hvers vegna gengið sé fram af slíkri hörku þvert á vilja allra íbúa sem eigi hér hagsmuna að gæta, á svæði þar sem strandlengjan telji tugi kílómetra, sé aðgengileg öllum og hafi ótal möguleika til stígaframkvæmda. Að halda því fram að yrði fallið frá þessu 400 metra strandstígabroti við heimili kærenda sé verið að meina íbúum aðgengi að sjávarsíðu og mismuna þeim sé staðhæfing sem standist enga skoðun. Það sé lítið sem vinnist með þessari framkvæmd í óþökk svo margra sem raun beri vitni.

——-

Vettvangsskoðun: Úrskurðarnefndin kynnti sér aðstæður á vettvangi hinn 25. nóvember 2020 að viðstöddum fyrirsvarsmönnum kærenda og fulltrúum Snæfellsbæjar.

Niðurstaða: Í september 2020 hófu bæjaryfirvöld framkvæmdir við stíg sjávarmegin við Keflavíkurgötu á Hellissandi. Mun umræddur áfangi stígsins verða um 450 m langur og þar af tekur framkvæmd sú sem deilt er um í máli þessu til 325 m. Samkvæmt upplýsingum bæjaryfirvalda er gert ráð fyrir að stígurinn verði um 2,7 m á breidd. Ekki var gefið út sérstakt framkvæmdaleyfi fyrir framkvæmdinni skv. 13. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og 1. mgr. 4. gr. reglugerðar um framkvæmdaleyfi nr. 772/2012 heldur var á því byggt að nægilegt væri að framkvæmdirnar ættu stoð í samþykktu aðal­skipulagi. Byggja kærendur málatilbúnað sinn á því að kynningu framkvæmdarinnar hafi verið ábótavant og að stígnum muni fylgja röskun á grenndarhagsmunum eigenda fasteigna og íbúa í næsta nágrenni stígsins sökum skerts útsýnis, innsýnar og ónæðis vegna umferðar um stíginn.

Í gildandi Aðalskipulagi Snæfellsbæjar 2015-2031 er gert ráð fyrir hinum kærða stíg. Aðal­skipulagið var samþykkt 20. júní 2018 að undangenginni lögboðinni kynningu og tók gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 5. júlí s.á. Verður lega umrædds stígs samkvæmt aðalskipulagi lögð til grundvallar í máli þessu enda er það ekki hlutverk úrskurðarnefndarinnar að endurskoða aðalskipulagsáætlanir, sbr. 52. gr. skipulagslaga nr. 123/2010.

Samkvæmt 1. mgr. 13. gr. skipulagslaga skal afla framkvæmdaleyfis sveitarstjórnar vegna meiri háttar framkvæmda sem áhrif hafa á umhverfið og breyta ásýnd þess, s.s. breytingar lands með jarðvegi. Jafnframt skulu slíkar framkvæmdir vera í samræmi við skipulagsáætlanir, sbr. 4. gr. reglugerðar um framkvæmdaleyfi. Við mat á því hvort framkvæmd telst meiri háttar skal hafa til hliðsjónar stærð svæðis og umfang framkvæmdar, varanleika og áhrif á landslag og ásýnd umhverfisins og önnur umhverfisáhrif, sbr. 3. mgr. 4. gr. reglugerðarinnar. Eru stígar og breytingar lands með jarðvegi, svo sem efnislosun og landmótun, meðal þeirra framkvæmda sem geta verið háðar framkvæmdaleyfi, sbr. 1. mgr. 5. gr. reglugerðar um framkvæmdaleyfi. Framkvæmdir sem teljast óverulegar eru ekki háðar slíku leyfi en geta þó verið skipulagsskyldar, sbr. 2. mgr. 5. gr. reglugerðarinnar. Samkvæmt framansögðu fer það eftir aðstæðum, eðli, umfangi og áhrifum framkvæmdar á ásýnd lands og umhverfi hvort hún verði talin framkvæmdaleyfisskyld, þurfi að eiga stoð í skipulagi eða eftir atvikum þurfi ekki slíka stoð. Við það mat er rétt að hafa hliðsjón af ákvæðum skipulagsreglugerðar nr. 90/2013 um framsetningu skipulagsáætlana og hvaða framkvæmda skuli þar getið. Hinn kærði stígur fylgir jarðvegsyfirborði meðfram sjávarsíðunni og verður að stórum hluta samsíða sjóvarnargarði á svæðinu. Verður að telja að stígurinn sé ekki framkvæmdaleyfisskyldur eins og atvikum er hér háttað.

Ljóst er að hin kærða framkvæmd er til þess fallin að hafa röskun á grenndarhagsmunum kærenda í för með sér vegna umferðar um stíginn og þá sérstaklega þeirra sem eiga fasteignir sem liggja næst honum. Stígurinn á hins vegar þegar stoð í gildandi aðalskipulagi sveitarfélagsins eins og áður greinir og verður legu hans ekki haggað að óbreyttu skipulagi. Rétt þykir að benda á að þeir sem geta sýnt fram á að gildistaka skipulags hafi haft í för með sér fjártjón fyrir þá geta eftir atvikum átt rétt á bótum skv. 51. gr. skipulagslaga, en það álitaefni á ekki undir úrskurðarnefndina heldur eftir atvikum dómstóla.

Að öllu framangreindu virtu verður kröfum kærenda um ógildingu ákvörðunar bæjaryfirvalda um lagningu umdeilds stígs hafnað.

Úrskurðarorð:

Kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunar Snæfellsbæjar um að leggja göngu- og hjólastíg meðfram sjávarsíðu Keflavíkurgötu er hafnað.