Skip to main content
Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála
mar 16
Love0

2/2021 Tunguvegur

Með

Árið 2021, föstudaginn 12. mars, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar í Borgartúni 21, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur. Ásgeir Magnússon tók þátt í gegnum fjarfundabúnað.

Fyrir var tekið mál nr. 2/2021, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 8. desember 2020 um að samþykkja umsókn um leyfi til að reisa steinsteyptan bílskúr á lóðinni nr. 12 við Tunguveg í Reykjavík.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 10. janúar 2021, er barst nefndinni 11. s.m., kæra eigendur, Rauðagerði 53, Rauðagerði 55 og Tunguvegi 10, þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 8. desember 2020 að samþykkja umsókn um leyfi til að reisa steinsteyptan bílskúr á lóðinni nr. 12 við Tunguveg. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Að öðrum kosti er gerð krafa um að Reykjavíkurborg setji það skilyrði fyrir framkvæmdum að þær fari fram frá Tunguvegi og að svæðið verði afgirt frá Rauðagerði meðan á þeim standi og að aðkomu að Rauðagerði verði lokað. Jafnframt er gerð krafa um stöðvun framkvæmda meðan málið sé til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni. Þykir málið nægilega upplýst til að það verði tekið til endanlegs úrskurðar og verður því ekki tekin afstaða til kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda.

Málavextir: Á lóðinni að Tunguvegi 12 stendur tveggja hæða steinsteypt tvíbýlishús, reist árið 1960, samkvæmt upplýsingum úr fasteignaskrá Þjóðskrár Íslands. Ekki er í gildi deili­skipulag sem tekur til umræddrar lóðar. Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 18. ágúst 2020 var lögð fram umsókn um leyfi til að byggja 32,6 m² steinsteyptan bílskúr á umræddri lóð. Var afgreiðslu málsins frestað, en á fundi 1. september s.á. var málinu vísað til skipulags­fulltrúa til ákvörðunar um grenndarkynningu og ákvað hann á embættisafgreiðslufundi sínum 4. s. m. að grenndarkynna framlagða tillögu fyrir hagsmunaaðilum að Tunguvegi 10 og 14 og Rauðagerði 53 og 55. Stóð grenndarkynningin frá 21. september til og með 19. október 2020 og komu kærendur máls þessa á framfæri athugasemdum. Í umsögn skipulagsfulltrúa um framkomnar athugasemdir, dags. 30. október 2020, var lagt til að vegghæð bílskúrs yrði ekki hærri en 2,70 m, en að öðru leyti yrði umsókn samþykkt óbreytt. Hinn 11. nóvember 2020 samþykkti skipulags- og samgönguráð erindið með vísan til fyrrnefndrar umsagnar skipulagsfulltrúa. Tók byggingarfulltrúi umsóknina fyrir að nýju á afgreiðslufundi 8. desember s.á. og samþykkti hana. Var það skilyrði sett fyrir samþykkt umsóknarinnar að ný eignaskiptayfirlýsing yrði samþykkt fyrir útgáfu byggingar­leyfis og að henni yrði þinglýst eigi síðar en við lokaúttekt. Afgreiðsla byggingarfulltrúa var samþykkt á fundi borgarráðs 7. janúar 2021.

Málsrök kærenda: Kærendur telja að við meðferð málsins hafi ekki verið virt ýmis ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993, s.s. varðandi andmælarétt, rannsókn máls, jafnræði, meðalhóf og leiðbeiningarskyldu. Reykjavíkurborg hafi ekki viðhaft nægjanlega gagnrýna hugsun í störfum sínum og ekki gætt að hagsmunum allra aðila málsins. Hafi leyfishafi notið velvildar vegna starfa sinna og kunningsskapar innan borgarinnar. Málsmeðferð hafi ekki verið nægi­lega vönduð og skort hafi samráð við nágranna. Hefði það verið góð stjórnsýsla að senda íbúum annað bréf eða boða þá til fundar til að skoða möguleikann á samstarfi. Athugasemdum þeirra hafi í einhverjum tilfellum verið sleppt, þeim breytt eða ekki verið svarað efnislega. Ábending varðandi hæð bygginga hafi ekki verið meðal athugasemda sem skipulagsfulltrúi hafi tiltekið í umsögn sinni. Hafi borið að taka til skoðunar allar athugasemdir og óska eftir frekari rökstuðningi og gefa nágrönnum kost á andmælum. Ekki hafi verið tekið tillit til mikilvægra athugasemda um staðsetningu bílskúrsins, stærð hans, hæð, gerð, skuggavarp, gras á þaki bílskúrsins og staðsetningu glugga á honum. Vegna legu byggingarinnar verði hægt að nýta óhindrað aðgengi frá Rauðagerði sem hafi í för með sér aukið ónæði. Hafi leyfishafi ekki farið leynt með að til standi að leigja bílskúrinn út sem íbúð.

Í þinglýstum gögnum sé gerð krafa um ákveðna legu bílskúrs á lóðinni en hinn umdeildi bílskúr sé öðruvísi að lögun, hærri og stærri og staðsettur á öðrum stað en gert sé ráð fyrir. Bendi lögun hans og gerð til þess að verið sé að þétta byggð og að verið sé að stytta sér leið í því ferli sem borgin hafi hafið í þéttingu byggðar. Sé umræddur bílskúr hvorki í samræmi við samþykkta bílskúra við götuna né þinglýst skipulag og kvaðir sem settar hafi verið. Ekki hafi verið hægt að samþykkja leyfi fyrir byggingu umrædds bílskúrs með því að grenndarkynna umsókn um byggingarleyfi heldur hafi þurft að breyta skipulagsáætlunum. Er þess óskað að nefndin skoði þinglýst mæliblað Reykjavíkurborgar og kvöð sem sett hafi verið um legu bílskúrs.

Umræddur bílskúr sé of hár, en bílskúr að Tunguvegi 10 sé 2,5 m að hæð og liggi lóð Tunguvegar 12 hærra. Falli bílskúrinn ekki inn í götumyndina og þyrfti að vera innar á lóðinni til samræmis við þinglýstar heimildir. Gluggi sem snúi að Rauðagerði sé óþarfur og sam­ræmist ekki götumynd. Eðlilegra væri að gluggar sneru að lóð og garði Tunguvegar 12. Hægt hafi verið að koma til móts við kærendur að Rauðagerði og setja frekar þakglugga. Gras á þaki sé ekki í samræmi við neinar byggingar í hverfinu.

Fram komi í skýrslu Minjastofnunar Íslands frá árinu 2014 að mikilvægt sé að tryggja heildstæða vernd á yfirbragði hverfisins og standa vörð um byggðina en ekki liggi fyrir hvort tekið hafi verið tillit til þessara atriða við meðferð málsins. Þá sé óskað álits úrskurðar­nefndarinnar um kvaðir er varði t.a.m. aðgengi á milli lóða.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu borgaryfirvalda er vísað til þess að gluggi á norður­hlið umrædds bílskúrs snúi að göngustíg en ekki inn á lóð Rauðagerðis 53 og hafi ekki áhrif á götumynd. Í samþykktum aðaluppdráttum frá 1966 sé teiknaður sams konar bílskúr og sá sem deilt sé um, eða L-laga bílskúr. Hæðir bílskúra þurfi að miðast við nauðsynlega hæð innkeyrsludyra, burðarviki og þakfrágang. Þak bílskúrsins sé flatt, líkt og á öðrum bílskúrum við Tunguveg. Gras á þakinu muni ekki hafa teljandi áhrif á ásýnd eða heildarútlit götunnar og sé ekkert sem komi í veg fyrir slíkt fyrirkomulag. Vegghæð bílskúrsins sé í samræmi við það sem almennt sé og því ekki um háan bílskúr að ræða. Meðferð byggingarleyfis­umsóknarinnar hafi að öllu leyti verið í samræmi við málsmeðferðarreglur skipulagslaga nr. 123/2010.

Ekki sé aðkoma að Tunguvegi 12 frá Rauðagerði nema um göngustíg og ekki sé heimilt að nýta hann til aðkomu eða framkvæmda og uppdrættir sýni ekki aðkomu frá Rauðagerði. Almennt séu byggingarreitir stakstæðra bílageymslna með úthliðar í lóðarmörkum og sé það í fullu samræmi við byggðamynstur Tunguvegar. Slíkt sé þó alltaf skoðað út frá aðstæðum. Ekki standi til að breyta eða bæta við aðgengi frá Rauðagerði, ekki sé um breytta notkun að ræða á lóðinni og ekki sé verið að fjölga íbúðum. Ekkert liggi fyrir um nauðsyn þess að lóðin verði afgirt meðan á framkvæmdum standi en það sé ekki á valdi úrskurðarnefndarinnar að ákveða það. Fullyrðingum um að málinu hafi verið hagrætt í þágu umsækjanda sé alfarið vísað á bug enda hafi kærendur ekki fært fram rök því til stuðnings.

Athugasemdir leyfishafa: Leyfishafi hefur upplýst úrskurðarnefndina um að stefnt sé að því að framkvæmdir hefjist í mars 2021, en hann hefur að öðru leyti ekki látið málið til sín taka.

Niðurstaða: Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er það hlutverk úrskurðarnefndarinnar að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og í ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Í samræmi við þetta tekur úrskurðarnefndin lögmæti kærðrar ákvörðunar til endur­skoðunar en tekur ekki nýja ákvörðun í málinu. Verður því einvörðungu tekin afstaða til þeirrar kröfu kærenda að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.

Í máli þessu er deilt um lögmæti þeirrar ákvörðunar byggingarfulltrúans í Reykjavík að samþykkja byggingarleyfi fyrir bílskúr á lóðinni Tunguvegi 12. Ekki mun vera í gildi deili­skipulag sem tekur til lóðarinnar og voru hin umdeildu byggingaráform samþykkt að undan­genginni grenndarkynningu í samræmi við 1. mgr. 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Samkvæmt tilvitnuðu ákvæði má veita byggingarleyfi án deiliskipulagsgerðar þegar um er að ræða framkvæmd sem er í samræmi við landnotkun aðalskipulags, byggðamynstur og þéttleika byggðar.

Lóðin Tunguvegur 12 er á skilgreindu íbúðarsvæði samkvæmt Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030 og er svæðið að mestu fullbyggt og fastmótað. Á lóðinni stendur steinsteypt 210,8 m² tvíbýlishús og fól hin kærða ákvörðun í sér heimild til að byggja á lóðinni 32,6 m² bílskúr  með 2,70 m vegghæð og torfþaki. Samkvæmt upplýsingum úr fasteignaskrá Þjóðskrár Íslands er lóðin 471 m², líkt og lóðirnar Tunguvegur 8, 10 og 14 og eru hús á þeim lóðum frá 152 til 220,2 m² að stærð. Á lóðinni Tunguvegi 8 er 40,6 m² bílskúr og á lóðunum Tunguvegi 10 og 14 eru bílskúrar 28 m² að stærð samkvæmt upplýsingum úr fasteignaskrá. Mun hæð bílskúrs að Tunguvegi 10 vera 2,50 m en hæð bílskúrs að Tunguvegi 14 vera 2,65 m samkvæmt gögnum frá kærendum. Standa bílskúrarnir á baklóðum við suður- og austurmörk þeirra. Fram kemur á samþykktum aðaluppdráttum fyrir bílskúr að Tunguvegi 12 að bílskúrinn sé staðsettur við suður- og austurmörk lóðarinnar, að lóðamörkum Tunguvegar 10 og Rauðagerðis 55, og er hann L-laga. Verður þak bílskúrsins flatt. Víkur stærð og hæð skúrsins ekki að marki frá öðrum bílskúrum á fyrrnefndum grannlóðum og er staðsetning hans innan lóðar í samræmi við staðsetningu annarra bílskúra á svæðinu. Með hliðsjón af framangreindu voru skilyrði fyrir grenndarkynningu umræddrar umsóknar uppfyllt.

Samkvæmt 2. mgr. 44. gr. skipulagslaga felst grenndarkynning í því að skipulagsnefnd kynnir leyfisumsókn fyrir nágrönnum sem taldir eru geta átt hagsmuna að gæta og gefur þeim kost á að tjá sig um hana innan tilskilins frests. Komu kærendur að athugasemdum og tók skipulags-fulltrúi afstöðu til framkominna athugasemda í samræmi við gr. 5.9.4. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013. Var málsmeðferð hinnar kærðu ákvörðunar því lögum samkvæmt.

Eins og fyrr er getið er staðsetning, hæð og flatarmál umdeilds bílskúrs í samræmi við það sem gerist og gengur á svæðinu og hefur því svipuð grenndaráhrif og bílskúrar þeir sem fyrir eru á grannlóðum hvað skuggavarp varðar. Er hæð bílskúrsins og umfang ekki meira en almennt gerist með tilliti til nútímakrafna um lofthæð, einangrun þaks og frágang þess. Þá verður ekki séð að innsýn yfir á næstu lóðir frá lóð leyfishafa aukist frá því sem nú er þótt gluggi verði á norðurhlið skúrsins sem snýr að Rauðagerði. Eldvarnareftirlit slökkviliðs höfuðborgarsvæðisins yfirfór hina grenndarkynntu umsókn og gerði ekki athuga­semdir við staðsetningu bílskúrsins með tilliti til sambrunahættu, sbr. gr. 9.7.5. í byggingar­reglugerð nr. 112/2012.

Hinn 23. september 2020 var þinglýst lóðarleigusamningi milli Reykjavíkurborgar og lóðar­hafa Tunguvegar 12 um lóðina er kveður m.a. á um kvaðir á henni. Ákvarðar sá samningur réttarstöðu greindra aðila, en það er ekki annarra að leiða rétt sinn af honum.

Rétt þykir að benda á vegna athugasemda kærenda er varða framkvæmdir við bílskúrinn að byggingarstjóra og iðnmeisturum er skylt samkvæmt gr. 4.11.3. í byggingarreglugerð að sjá um að sem minnst hætta, óþrifnaður eða önnur óþægindi stafi af fram­kvæmdum.

Með vísan til þess sem að framan er rakið liggja ekki fyrir þeir form- eða efnisannmarkar á hinni kærðu ákvörðun sem raskað geta gildi hennar.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu um ógildingu ákvörðunar byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 8. desember 2020 um að samþykkja umsókn um leyfi til að reisa steinsteyptan bílskúr á lóðinni nr. 12 við Tunguveg.

mar 02
Love0

101/2020 Gissurargata

Með

Árið 2021, fimmtudaginn 25. febrúar, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 101/2020, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 12. október 2020 um að hafna kröfu um beitingu þvingunarúrræða vegna skorsteins og þakglugga á húsinu nr. 4 við Gissurargötu í Reykjavík.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 15. október 2020, er barst nefndinni sama dag, kæra eigendur, Haukdælabraut 1, Reykjavík, þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 12. október 2020 að hafna kröfu um beitingu þvingunarúrræða vegna skorsteins og þakglugga á húsinu nr. 4 við Gissurargötu. Skilja verður kröfugerð kærenda svo að þess sé krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi og að hvorki verði leyfður skorsteinn né tveir þakgluggakúplar á húsinu.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 1. desember 2020.

Málavextir: Á árinu 2018 var samþykkt byggingarleyfi fyrir tveggja hæða einbýlishúsi með innbyggðri bílageymslu á lóð nr. 4 við Gissurargötu og í kjölfarið var gefið út byggingarleyfi. Í janúar 2020 sendi annar kærenda máls þessa tölvupóst til umhverfis- og skipulagssviðs Reykjavíkurborgar þar sem gerðar voru athugasemdir við framkvæmdir á þaki hússins. Í kjölfarið áttu sér stað töluverð tölvupóstsamskipti milli umrædds kæranda og borgarinnar þar sem kærandi áréttaði þá beiðni sína að mannvirki á þaki hússins, þ.e. skorsteinn og þak­gluggar, yrðu fjarlægð en þau færu upp fyrir hámarksvegghæð hússins samkvæmt skilmálum í deiliskipulagi fyrir umrædda lóð.

Barst kæranda tölvupóstur frá Reykjavíkurborg 12. október 2020 þar sem eftirfarandi var tilkynnt: „Vísað er í tölvupóst þinn, dags. 15. september, varðandi hæð húss við Gissurargötu 4. Á aðaluppdráttum sem samþykktir voru 12. nóvember 2019 er gert ráð fyrir strompi og útstæðum þakkanti og þakgluggum. Rætt hefur verið við byggingarstjóra og aðalhönnuð framkvæmdarinnar, og hafa þeir staðfest að húsið er byggt eftir útgefnu hæðarblaði, deili­skipulagi og samþykktum uppdráttum. Embætti byggingarfulltrúa mun ekki aðhafast frekar í málinu.“ Í bréfinu var jafnframt vakin athygli á kæruheimild til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála.

Málsrök kærenda: Kærendur taka fram að þeir hafi verið í samskiptum við ýmsa starfsmenn Reykjavíkurborgar vegna Gissurargötu 4 frá því í janúar 2020, en ekki hafi verið tilefni til að bera málið undir úrskurðarnefndina fyrr en endanleg afstaða byggingarfulltrúa um að aðhafast ekkert frekar í málinu hafi legið fyrir.

Fyrrnefnd lóð sé fyrir neðan lóð kærenda til norðurs. Samkvæmt deiliskipulagi fyrir umrætt hverfi gildi um lóðina Gissurargötu 4 sérákvæði um húsagerð E-llA. Þar komi skýrt fram að hámarksvegghæð húss með flötu þaki megi ekki vera meiri en 7,0 m yfir kóta aðkomuhæðar, sem samkvæmt hæðarblaði sé 70,0 m á umræddri lóð. Hámarkshæð hússins eigi því að vera í kóta 77,0 m. Hvorki sé að finna sérákvæði í greindum skilmálum um skorsteina og reykpípur né að heimilt sé að fara yfir umrædda hámarkshæð. Samkvæmt samþykktum teikningum fyrir húsið að Gissurargötu 4 hafi verið gefið leyfi til að steypa upp veggi þess í hæðarkóta 77,80 m í formi risa skorsteins og komi hattur þar ofan á sem verði líklega um 0,20 m til viðbótar. Breiðari hlið þessa mannvirkis snúi að húsi kærenda. Einnig sé búið að leyfa tvo þakglugga­kúpla sem nái um 0,40 m upp fyrir þessa hámarkshæð. Ekki hafi verið heimilt að veita leyfi fyrir þessu. Hafi kærendur hvorki fengið upplýst hjá Reykjavíkurborg á hvaða forsendum þetta sé leyft né fengið frekari gögn er þetta varði.

Hús kærenda sé með stofu- og eldhúsgluggana gólfsíða til norðurs og sé útsýni niður Úlfarsársdal, yfir byggðina og til fjalla. Hæðarkóti gólfsins sé 76,1 m án gólfefna og augnhæð því um 77,5 m þegar staðið sé á gólfinu. Fengist hafi leyfi til að hækka gólfkóta aðal­hæðarinnar um 0,20 m en með því móti sé hægt að sjá yfir allt þegar setið sé í stofu og í eldhúsi/borðstofu. Gissurargata 4 hafi átt að vera í hámarkshæðinni 77,0 m eða sem nemi u.þ.b. 0,90 m hærri en gólfkóti í húsi kærenda. Búið sé að skerða útsýni kærenda verulega.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu borgaryfirvalda er þess krafist að málinu verði vísað frá úrskurðarnefndinni, en ella að kröfum kærenda verði hafnað. Kærufrestur samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála sem og sam­kvæmt 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 hafi verið liðinn þegar kæran barst nefndinni. Byggingarleyfið hafi verið samþykkt 28. ágúst 2018 og síðari breyting um hækkun þakkantsins 14. maí 2019.

Á upphaflegum uppdráttum frá 2018 hafi verið gert ráð fyrir strompi, útstæðum þakkanti og þakglugga. Grundvöllurinn fyrir því að byggingarfulltrúi hafi tekið þá ákvörðun að aðhafast ekkert í málinu hafi verið vegna þess að byggingarleyfið hafi verið í samræmi við gildandi deiliskipulag og önnur gögn sem lögð hafi verið fram við samþykkt byggingarleyfisins. Gild­andi deiliskipulag fyrir Gissurargötu 4 hafi verið gert í tíð eldri skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 og skipulagsreglugerðar nr. 400/1998 og hafi ekki verið gerð krafa um það í reglugerðinni að skorsteinar væru tilgreindir í deiliskipulagi. Sé hvergi tekið fram að tilgreina þurfi skorstein sérstaklega í deiliskipulagi og komi þeir skýrt fram í gögnum með umsókn um byggingarleyfi.

Athugasemdir leyfishafa: Leyfishafi bendir á að kærendum hafi mátt vera kunnugt um það strax í öndverðu og eigi síðar en 7. maí 2020 að framkvæmdir leyfishafa væru að öllu leyti í samræmi við útgefið byggingarleyfi og framlagðar teikningar, sbr. tölvupóst þeirra frá þeim degi. Þeim hafi því mátt vera ljóst að krafa þeirra um að tilteknir byggingarhlutar á fasteign leyfishafa yrðu fjarlægðir næði ekki fram að ganga nema þeir myndu krefjast ógildingar á byggingarleyfinu með því að kæra útgáfu þess. Hefði slík kæra þurft að berast úrskurðar­nefndinni innan 30 daga frá útgáfu leyfisins eða innan 30 daga frá því að kærendum hafi orðið kunnugt um útgáfu þess, sbr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Þar sem kæran hafi ekki borist innan fyrrgreindra tímamarka skuli hún sæta frávísun.

Tilkynning byggingarfulltrúa um að ekki sé ástæða til að aðhafast í málinu sé ekki stjórnvaldsákvörðun í skilningi stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og geti því ekki sætt kæru. Þegar af þeirri ástæðu geti kærufrestur ekki byrjað að líða frá þeim tíma þegar kærendur hafi móttekið umrætt svar né verði afstaða byggingarstjóra kærð. Engu skipti þótt byggingar­fulltrúi hafi vísað til þess að „ákvörðunin“ sé kæranleg, heldur ráðist slíkt af ákvæðum laga. Þá geti byggingarfulltrúi ekki veitt kærendum aukinn rétt á kostnað leyfishafa sem átti þar að auki ekki aðild að málinu. Kærendur hafi aldrei gert kröfu um að byggingarleyfið yrði fellt úr gildi. Engin stjórnvaldsákvörðun hafi verið tekin í málinu sem lotið hafi að ógildingu byggingarleyfisins og geti gildi þess því ekki komið til úrlausnar hjá nefndinni. Það leiði jafnframt til þess að kröfu um að tilteknir byggingarhlutar verði fjarlægðir verði að vísa frá nefndinni eða hafna.

Allar framkvæmdir leyfishafa hafi verið lögmætar og í samræmi við útgefið byggingarleyfi og skilmála í útgefnu hæðarblaði borgarinnar. Hinn umdeildi skorsteinn sé 80 cm yfir hæðarkóta sem tilgreindur sé í deiliskipulagi og þakgluggar um 30-40 cm yfir hæðarkóta. Skorsteinninn sé 165 cm á breidd og 80 cm á hæð samkvæmt samþykktum teikningum. Heildarflatarmál hans sé 1,32 m² en fyrirferð þakglugganna sé miklu mun minni og þeir að auki úr gegnsæju gleri. Hækkun á gólfplötu efri hæðar húss kærenda um 20 cm dragi úr meintum óþægindum sem verði vegna skorsteinsins og þakglugganna.

Hæðarkóti í deiliskipulagi fyrir umrætt svæði taki ekki til skorsteins og því sé ekki um að ræða brot á skilmálum þess. Reglur geri ráð fyrir að skorsteinn sé 80 cm yfir þakplötu. Sé kærendum kunnugt um það að Reykjavíkurborg hafi um árabil heimilað skorsteina sem nái upp fyrir hæðarkóta. Í umræddu hverfi sé fjöldi mannvirkja með skorsteina sem nái upp fyrir hæðarkóta, t.d. Gissurargata 2 og 3. Í deiliskipulaginu sé sérstaklega tekið fram að mesta hæð á þaki sé tiltekin í skilmálum skipulagsins og að útfærsla húsgerða sé frjáls að öðru leyti en því sem mæliblöð, hæðarblöð og skilmálar segi til um. Hvorki skorsteinn né þakgluggar falli undir hæð á þaki og því geti hæð þeirra ekki talist brot á skilmálum skipulagsins.

Stærð eða lögun skorsteins og þakglugga geti hvorki talist hafa áhrif á rétt kærenda né geti raskað gæðum mannvirkis þeirra. Þá eigi ákvæði 3. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 við í máli þessu, sbr. gr. 5.8.4. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013. Um sé að ræða óverulegt frávik frá skipulagi og hafi hagmunir kærenda í engu skerst og þá ekki síst í ljósi hækkunar gólfplötu í húsi þeirra. Umræddur skorsteinn sé í 18 m fjarlægð frá glugga kærenda og nánast í beinni sjónlínu. Séu 90 gráður fram og upp til himins og 180 gráður til hliðanna. Sjónsviðið svari til ¼ úr hring (kúlu). Flatarmál þessa ¼ úr kúlu í 18 m fjarlægð sé u.þ.b. 1018 m². Flatarmál skorsteins sem „skyggi“ á útsýni sé 1,2 m². Af þessu leiði að miðað við 18 m radíus sé skerðingin u.þ.b. 0,1 %.

Kærendur hafi fengið samþykki fyrir skorsteini sem sé verulega yfir hæðarkóta, eða 160 cm yfir þakkanti. Þeir hafi því þekkt framkvæmd og túlkun Reykjavíkurborgar á skilmálum deiliskipulagsins og ekki bara sætt sig við það heldur hagnýtt sér. Þá hafi þeir reist skorstein utan við byggingarreit lóðar sinnar sem hafi veruleg áhrif gagnvart leyfishafa þar sem umræddur byggingarhluti snúi að lóð hans. Jafnframt hafi kærendur þekkt vel til þess reglu­verks sem um ræði, en annar kærenda sé menntaður byggingartæknifræðingur með meira en 30 ára reynslu af byggingarframkvæmdum og mannvirkjagerð.

Viðbótarathugasemdir kærenda: Vísað er til þess að gr. 5.3.2.1 í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 sé ætlað að tryggja að hámarksvegghæð gildandi deiliskipulags sé virt. Það sé lágmarkskrafa að það sé tilgreint í skipulagsskilmálum viðkomandi lóðar ef heimilt sé að fara upp fyrir hámarksvegghæð með steypta skorsteina eða tæknirými. Svari borgin engu varðandi þakgluggakúplana.

Verið sé að klóra yfir það að embætti byggingarfulltrúa hafi gefið út leyfi 14. maí 2019 sem ekki hafi staðist hæðartakmarkanir á viðkomandi lóð. Spurt sé hvernig kærendur hafi átt að átta sig á því í janúar 2020 að skortsteininn væri yfir mörkunum þegar ekki liggi enn ljóst fyrir hvað megi gera. Þá hafi kærandi sá sem leyfishafi telji að hafi yfirgripsmikla þekkingu á regluverki á þessu sviði engin réttindi til að leggja inn arkitektateikningar. Hafi kærendur lagt til að málið yrði leyst á mjög einfaldan hátt með reykröri í stað steypts skorsteins. Rangt sé að reistur hafi verið skorsteinn á hús kærenda. Tilvitnanir í 3. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og gr. 5.8.4. í skipulagsreglugerð eigi ekki við. Sleppt sé útreikningum vegna þakgluggakúpla sem séu með fjórföldu kúptu plasti hver gluggi eða samtals 8 lög og ekki sé hægt að sjá í gegnum þá.

Niðurstaða: Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er það hlutverk nefndarinnar að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og í ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Í samræmi við þetta tekur úrskurðarnefndin lögmæti kærðrar ákvörðunar til endurskoðunar en tekur ekki nýja ákvörðun í málinu. Verður því einvörðungu tekin afstaða til þeirrar kröfu kærenda að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.

Í 2. mgr. 55. gr. mannvirkjalaga nr. 160/2010 er kveðið á um að sé byggingar­framkvæmd hafin án þess að leyfi sé fengið fyrir henni eða hún brjóti í bága við skipulag geti byggingarfulltrúi krafist þess að hið ólöglega mannvirki verði fjarlægt. Er afgreiðsla byggingarfulltrúa um beitingu greinds úrræðis ákvörðun sem tekin er í skjóli stjórnsýsluvalds og felur í sér hvort leggja eigi skyldur á tiltekinn aðila. Verður slíkri íþyngjandi ákvörðun því eftir atvikum skotið til úrskurðarnefndarinnar, sbr. 59. gr. laga nr. 160/2010. Hin kærða afgreiðsla byggingarfulltrúa á erindi kærenda vegna skorsteins og glugga á þaki hússins að Gissurargötu 4 var tilkynnt öðrum kærenda í tölvupósti 12. október 2020. Kæra í máli þessu barst úrskurðarnefndinni 15. s.m. eða innan lögmælts kærufrests, sbr. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011, er mælir fyrir um að kærufrestur til nefndarinnar sé einn mánuðir frá því að kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um ákvörðunina. Er því ekki til að dreifa ástæðum í máli þessu sem leiða eigi til frávísunar kæru­málsins.

Ákvörðun um beitingu þvingunarúrræða skv. 55. gr. laga nr. 160/2010 er háð mati stjórnvalds hverju sinni og tekið er fram í athugasemdum við frumvarp það sem varð að mannvirkja­lögum að eðlilegt sé að beiting þeirra sé metin í hverju tilviki, m.a. með tilliti til meðalhófs. Umrædd ákvæði gefa stjórnvöldum sveitarfélaga kost á að bregðast við sé gengið gegn almannahagsmunum, svo sem skipulags-, öryggis- og heilbrigðishagsmunum. Með hliðsjón af þessu verður ekki talið að einstaklingum sé tryggður lögvarinn réttur til að knýja byggingaryfirvöld til beitingar þvingunarúrræða vegna hagsmuna einstaklinga enda eru þeim tryggð önnur réttarúrræði til þess að verja þá hagsmuni sína. Þótt beiting úrræðanna sé háð mati stjórnvalds þarf ákvörðun þess efnis að vera studd efnislegum rökum, m.a. með hliðsjón af greindum almannahagsmunum.

Hin kærða ákvörðun byggingarfulltrúa að aðhafast ekki frekar vegna umdeildra framkvæmda var studd þeim rökum að á aðaluppdráttum sem samþykktir hefðu verið 12. nóvember 2019 væri gert ráð fyrir strompi, útstæðum þakkanti og þakgluggum. Jafnframt sagði svo: „Rætt hefur verið við byggingarstjóra og aðalhönnuð framkvæmdarinnar, og hafa þeir staðfest að húsið er byggt eftir útgefnu hæðarblaði, deiliskipulagi og samþykktum uppdráttum. Embætti byggingarfulltrúa mun ekki aðhafast frekar í málinu.“

Lóðin Gissurargata 4 er á svæði þar sem er í gildi deiliskipulag Reynisvatnsáss. Samkvæmt greinargerð þess er gert ráð fyrir 106 íbúðum á svæðinu í rað-, keðju- og einbýlishúsum og er um að ræða lágreista, einnar til tveggja hæða sérbýlishúsabyggð. Útfærsla húsagerða er frjáls að öðru leyti en því sem mæliblöð, hæðarblöð og skilmálar segja til um. Sýna hæðarblöð hæðir við lóðamörk (G) og eru hæðartölur (H) leiðbeinandi fyrir aðalhæð. Er og tekið fram að mesta hæð á þaki (H.M.) sé gefin í skilmálunum. Um lóð Gissurargötu 4 gilda sérákvæði E-llA, en um er ræða tveggja hæða einbýlishús sunnan og vestan götu. Þar kemur fram að land sé hækkandi til suðurs eða vesturs. Tvær hæðir séu að götu en ein að garði. Um hæð húsa er tekið fram að ef hús sé með hallandi þaki, sé hámarksmænishæð þess (H.M.) 7,5 m yfir (H) kóta aðkomuhæðar. Ef hús sé með flötu þaki sé hámarksvegghæð þess (H.V.) 7,0 m yfir (H) kóta aðkomuhæðar. Ekki er getið um skorsteina eða þakglugga í skilmálum deiliskipulagsins.

Deiliskipulag Reynisvatnsáss tók gildi 22. október 2007 í tíð eldri skipulags- og byggingar­laga nr. 73/1997 sem og eldri reglugerða um skipulags- og byggingarmál. Í gr. 5.4.2 í þágildandi skipulagsreglugerð nr. 400/1998 segir að skipulagsskilmálar skuli eftir því sem svæðið gefi tilefni til koma fram á skipulagsuppdrætti og kveða m.a. á um hæðarlegu og hámarkshæð bygginga. Einnig skuli þeir eftir atvikum gera grein fyrir öðrum atriðum eftir aðstæðum hverju sinni, s.s. þrengri skilgreiningu landnotkunar, á einstökum reitum, lóðum, byggingum eða byggingarhlutum, þakformi, mænishæð og -stefnu o.fl. Í núgildandi skipulagsreglugerð nr. 90/2013 er hins vegar kveðið á um í gr. 5.3.2.1. að í deiliskipulagi skuli gefa upp hæð bygginga í metrum frá yfirborði botnplötu 1. hæðar og tilgreina hvað sé hámarksvegghæð eða meðalvegghæð og hvað sé hámarkshæð á þaki og öðrum byggingar­hlutum sem ná upp fyrir vegg, svo sem skorsteinum og tæknirýmum.

Við gildistöku umrædds deiliskipulags var eins og áður greinir kveðið á um það í skipulags­reglugerð að í skilmálum deiliskipulags skyldi m.a. kveðið á um hámarkshæð bygginga. Af þessu verður ráðið að ekki hafi verið unnt að reisa byggingarhluta upp fyrir tilgreinda hámarkshæð húss nema að fyrir lægju sérstakar heimildir til þess í skipulagi. Svo sem rakið hefur verið er hámarksvegghæð hússins að Gissurargötu 4 samkvæmt gildandi deiliskipulagi 7,0 m en þar er ekki að finna heimildir eða skilmála um byggingarhluta sem færu upp fyrir nefnda hámarkshæð. Er því ekki að finna heimild fyrir umdeildum skorsteini og þakglugga í gildandi deiliskipulagi. Hin kærða ákvörðun var hins vegar studd þeim rökum að umdeildar framkvæmdir ættu stoð í deiliskipulagi.

Með vísan til þess sem að framan er rakið er rökstuðningur hinnar kærðu ákvörðunar haldinn þeim annmörkum að ógildingu varðar.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 12. október 2020 um að hafna kröfu um beitingu þvingunarúrræða vegna skorsteins og þakglugga á húsinu nr. 4 við Gissurargötu í Reykjavík.

mar 02
Love0

89/2020 Sjókvíaeldi við Snæfjallaströnd

Með

Árið 2021, föstudaginn 26. febrúar, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Geir Oddsson auðlindafræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 89/2020, kæra á ákvörðun Matvælastofnunar frá 4. september 2020 um veitingu rekstrarleyfis fyrir kynslóðaskiptu sjókvíaeldi á regnbogasilungi með 5.300 tonna hámarkslífmassa við Snæfjallaströnd í Ísafjarðardjúpi.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 2. október 2020, er barst nefndinni sama dag, kæra Náttúruverndarsamtök Íslands, náttúruverndarfélagið Laxinn lifi,  eigandi hluta veiðiréttar í Hvannadalsá, Langadalsá og Þverá í innanverðu Ísafjarðardjúpi, Veiðifélag Laxár á Ásum og Akurholt ehf. og Geiteyri ehf., sem eigendur Haffjarðarár í Hnappadal, þá ákvörðun Matvælastofnunar frá 4. september 2020 að veita Arctic Sea Farm hf. rekstrarleyfi fyrir kynslóðaskiptu sjókvíaeldi á regnbogasilungi með 5.300 tonna hámarkslífmassa við Snæfjallaströnd í Ísafjarðardjúpi. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Matvælastofnun 30. nóvember 2020.

Málavextir: Hinn 30. maí 2012 veitti Fiskistofa rekstrarleyfi til handa Dýrfiski ehf., sem nú heitir Arctic Sea Farm hf., fyrir 200 tonna ársframleiðslu á laxi og regnbogasilungi í sjókvíum við Snæfjallaströnd í Ísfjarðardjúpi, en engin starfsemi fór fram á grundvelli leyfisins. Í desember 2013 tilkynnti leyfishafi Skipulagsstofnun um fyrirhugaða framleiðsluaukningu þar sem áætlað var að hámarksframleiðsla yrði 4.000 tonn á ársgrundvelli, að heildarframleiðsla yfir þriggja ára tímabil yrði 6.700 tonn og að slátrað yrði allt að 7.000 tonnum. Í greinargerð sem fylgdi tilkynningu kom jafnframt fram að hámarkslífmassi yrði 5.300 tonn. Hinn 6. mars 2014 tók Skipulagsstofnun ákvörðun um að framleiðsluaukningin væri ekki líkleg til að hafa umtalsverð umhverfisáhrif og skyldi því ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Var sú ákvörðun kærð til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, en kröfu um ógildingu ákvörðunarinnar var hafnað með úrskurði uppkveðnum 14. júlí 2015 í kærumáli nr. 22/2014.

Í apríl 2015 veitti Umhverfisstofnun leyfishafa starfsleyfi til framleiðslu á allt að 4.000 tonnum á ári af regnbogasilungi í sjókvíaeldi við Snæfjallaströnd. Hinn 1. september 2016 sótti leyfishafi um rekstrarleyfi til Matvælastofnunar fyrir sjókvíaeldi á regnbogasilungi við Snæfjallaströnd. Kom fram í umsókninni að árlegt framleiðslumagn yrði 4.000 tonn í kynslóðaskiptu eldi og að heildarslátrun á þriggja ára tímabili yrði um 12.000 tonn. Tillaga að umræddu rekstrarleyfi var auglýst á vef Matvælastofnunar 22. maí 2020 og bárust stofnuninni athugasemdir frá kærendum vegna tillögu að leyfi. Hinn 4. september s.á. gaf stofnunin út rekstrarleyfi fyrir kynslóðaskiptu sjókvíaeldi á regnbogasilungi með 5.300 tonna hámarkslífmassa. Er það hin kærða ákvörðun í máli þessu.

Málsrök kærenda: Kærendur telja sig eiga mikilla hagsmuna að gæta að ekki sé stefnt í hættu lífríki Haffjarðarár, Hvannadalsár, Langadalsár, Þverár og Laxár á Ásum og hinum villtu lax- og silungastofnum ánna, m.a. með lúsafári, sjúkdómasmiti og mengun frá erlendum og framandi regnbogasilungi, sem enginn mótmæli að muni sleppa í meira og minna mæli úr fyrirhuguðu sjókvíaeldi í Ísafjarðardjúpi. Stórfelld saur- og fóðurleifamengun verði í nágrenni eldiskvíanna.

Rekstrarleyfi Matvælastofnunar varði allt aðra framkvæmd en þá sem fjallað hafi verið um í ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 6. mars 2014. Sú ákvörðun hafi varðað 6.700 tonna framleiðslu á þremur árum, að meðaltali 2.250 tonn á ári, og 4.000 tonna hámarksframleiðslu á einu ári. Hin kærða ákvörðun varði 5.300 tonna hámarkslífmassa á hverjum tíma eða allt að 15.900 tonna heildarlífmassa á þremur árum. Skipulagsstofnun hafi aldrei fjallað um þessi framleiðsluáform, en slíkt sé andstætt 1. mgr. 13. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Um það vísist til úrskurðar úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála frá 9. janúar 2020 í málum nr. 3 og 4/2019.

Hvergi í málsmeðferð vegna umræddrar framleiðsluaukningar í eldi regnbogasilungs hafi verið rannsakaðir og bornir saman þeir aðrir valkostir sem til greina komi varðandi framkvæmdina, s.s. eldi á landi, eldi í lokuðum sjókvíum, minna sjókvíaeldi eða svokallaður núllvalkostur, sbr. 3. mgr. 9. gr. laga nr. 106/2000. Þetta varði undirbúning rekstrarleyfisins sem hafi verið á ábyrgð Matvælastofnunar og varði ógildingu þess. Um afleiðingar þessa verulega annmarka leyfisins vísist til úrskurða úrskurðarnefndarinnar í málum nr. 3, 4, 5 og 6/2018.

Bráðabirgðaákvæði II. í lögum nr. 71/2008 um fiskeldi gildi í málinu, sbr. ákvæði 24. gr. b. (II.) breytingalaga nr. 101/2019, en þau hafi tekið gildi 18. júlí 2019. Samkvæmt ákvæðinu fari meðferð og afgreiðsla umsókna um rekstrarleyfi fyrir sjókvíaeldi eftir nýrri ákvæðum laga nr. 71/2008, m.a. þar sem frummatsskýrslu hafi ekki verið skilað fyrir gildistöku bráðabirgðaákvæðisins og málsmeðferð samkvæmt lögum nr. 106/2000 hafi ekki verið lokið fyrir gildistöku þess. Meðferð og afgreiðsla umsóknarinnar fari því eftir nýjum ákvæðum í 4. gr. a. laga nr. 71/2008. Útgáfa rekstrarleyfisins sé því með öllu óheimil þar sem hún sé bæði andstæð nefndum ákvæðum laga nr. 106/2000 og laga nr. 71/2008.

Reynslan hér á landi, í Noregi og víðar sýni að eldisfiskur sleppi ávallt úr sjókvíum og ferðist langar leiðir í hafinu áður en hann gangi upp í veiðiár. Kort um dreifingu strokufisks úr regnbogasilungseldi á Vestfjörðum árið 2016 sýni glöggt hvernig strokufiskurinn hafi dreift sér í veiðiár um allt land. Strokufiskur geti borið með sér laxalús og sjúkdómasmit í villta laxfiskastofna. Alþekkt sé að aðeins örfáir eldisfiskar af erlendri og framandi tegund, sem veiðist í lax- eða silungsveiðiá, eyðileggi samstundis ímynd hreinnar og ómengaðrar náttúru og þar með eignaréttindi annarra.

Matvælastofnun hafi haldið því sjónarmiði á lofti að með setningu laga um fiskeldi hafi verið tekin sú pólitíska ákvörðun að leyfa fiskeldi í sjókvíum hérlendis. Það sé rétt að lögin geri ráð fyrir fiskeldi í sjókvíum sem möguleika, en af þessari staðreynd megi ekki draga of víðtækar ályktanir. Ekki megi gleyma að önnur pólitísk ákvörðun hafi verið tekin við setningu laganna sem samkvæmt berum orðum þeirra sé rétthærri, þ.e. að vernda villta fiskstofna og að sjálfbærri nýtingu þeirra skuli ekki stefnt í hættu, sbr. 1. gr. laga nr. 71/2008. Í athugasemdum við greinina í greinargerð frumvarps þess sem hafi orðið að þeim lögum segi að þegar ekki fari saman annars vegar hagsmunir þeirra sem veiðirétt eigi samkvæmt lax- og silungsveiðilögum og hins vegar þeirra sem fjallað sé sérstaklega um í frumvarpinu víki hinar síðarnefndu. Ekkert leyfi til fiskeldis megi gefa út nema sýnt sé fram á með óyggjandi hætti að með því sé ekki farið gegn þessum grundvallarreglum. Leyfishafi hafi ekki sýnt fram á að framkvæmdin samrýmist 1. gr. laganna, en enginn sem komi að eldi í sjókvíum dragi í efa að eldisfiskur strjúki eða sleppi í meira eða minna mæli úr opnu sjókvíaeldi og geti skaðað villta fiskstofna.

Málsrök Matvælastofnunar: Af hálfu stofnunarinnar er gerð krafa um frávísun málsins þar sem kærendur hafi ekki lögvarða hagsmuni af úrlausn þess. Um skilyrði fyrir kæruaðild fari skv. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Eigendur Haffjarðarár í Hnappadal á Snæfellsnesi hafi ekki sýnt fram á að hagsmunum þeirra stafi hætta af sjókvíaeldi á regnbogasilungi í Ísafjarðardjúpi. Hið sama eigi við um Veiðifélag Laxár á Ásum, en áin renni í Húnaflóa. Úrskurðarnefndin hafi áður fjallað um kæruaðild þessara aðila í máli nr. 5/2017 varðandi kröfu um ógildingu starfsleyfis í Ísafjarðardjúpi og í máli nr. 97/2016 þar sem kröfu félaganna um ógildingu rekstrarleyfis fiskeldis í Arnarfirði hafi verið vísað frá nefndinni með vísan til þess að þeir hefðu ekki hagsmuna að gæta umfram þá hagsmuni sem almenna megi telja og hafi úrskurðarnefndin slegið því föstu að slíkir hagsmunir nægi ekki einir og sér til kæruaðildar að málum fyrir nefndinni, sbr. einnig úrskurð í máli nr. 20/2018. Þar sem sjókvíaeldi leyfishafa í þessu máli sé ekki háð mati á umhverfisáhrifum skv. lögum nr. 106/2000 njóti Náttúruverndarsamtök Íslands og náttúruverndarfélagið Laxinn lifi ekki kæruaðildar á grundvelli undanþáguákvæðis 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011. Þá uppfylli eigandi að hluta jarðar innst í Ísafjarðardjúpi ekki heldur skilyrði nefndar 3. mgr. 4. gr., enda hafi ekki verið sýnt fram á að hann eigi sem slíkur lögvarða hagsmuni tengda útgáfu rekstrarleyfisins. Aðilar hafi heldur ekki sýnt fram á hvaða lögmætu hagsmuni hver og einn eða allir í sameiningu hafi af úrlausn kærumálsins. Rétt sé að vekja athygli á mati Hafrannsóknastofnunar á burðarþoli eldissvæðisins og að við eldið sé notaður regnbogasilungur af hrygnustofni. Samkvæmt greinargerð Veiðimálastofnunar til Skipulagsstofnunar frá 28. maí 2008 hafi regnbogasilungur ekki náð að fjölga sér hér á landi, enda ekki til náttúrulegur stofn á Íslandi. Því sé ekki hætta á að regnbogasilungur í eldi valdi hættu á erfðablöndun. Áhrif sjókvíaeldis með regnbogasilungi séu þannig afturkræf.

Í kjölfar málsmeðferðar samkvæmt lögum nr. 106/2000 hafi leyfishafi sótt um rekstrarleyfi 1. september 2016 til Matvælastofnunar fyrir 4.000 tonna framleiðslu af regnbogasilungi við Sandeyri í Ísafjarðardjúpi. Með umsókninni hafi fylgt afrit af ákvörðun Skipulagsstofnunar um að framkvæmdin væri ekki háð mati á umhverfisáhrifum auk upplýsinga í samræmi við fyrirmæli 8. gr. laga nr. 71/2008 um fiskeldi. Jafnframt hafi legið fyrir útgefið starfsleyfi Umhverfisstofnunar frá 1. apríl 2015 sem hafi heimilað félaginu að framleiða á eldissvæðinu allt að 4.000 tonn á ári af regnbogasilungi og að lífmassi á hverjum tíma skyldi ekki vera meiri en 5.300 tonn. Við skoðun á umsókninni hafi Matvælastofnun talið vera ósamræmi milli umsóknarinnar og tilkynningarinnar sem send hafi verið Skipulagsstofnun. Samkvæmt tilkynningunni hafi fyrirhugað eldi verið 7.000 tonna framleiðsla á þriggja ára tímabili en umsóknin fæli í sér 12.000 tonna framleiðslu. Hafi leyfishafi síðar fallist á breytta framsetningu umsóknarinnar. Í kjölfarið hafi breytingar verið gerðar á lögum nr. 71/2008 um fiskeldi, sbr. breytingalög nr. 101/2019, þar sem kveðið sé á um að í rekstrarleyfi skuli vera ákvæði um stærð fiskeldisstöðvar mælt í leyfilegum lífmassa, en lífmassi skv. 3. gr. laganna sé skilgreindur sem margfeldi af fjölda og meðalþyngd eldisdýra á tilteknu eldissvæði. Hafi málsmeðferð stofnunarinnar tekið mið af þeim breytingum. Þá hafi verið gerð frekari athugasemdir við ósamræmi umsóknarinnar og tilkynningar til Skipulagsstofnunar sem varði fjölda eldissvæða. Hafi verið óskað eftir nýrri eldisáætlun sem myndi gera ráð fyrir einni eldisstaðsetningu og hafi leyfishafi orðið við þeirri beiðni. Matvælastofnun hafi tekið afstöðu til umsóknarinnar sem lýst sé í greinargerð með rekstrarleyfinu.

Í 10. gr. laga nr. 71/2008 og 19. gr. reglugerðar nr. 540/2020 um fiskeldi, sem fjalli um efni rekstrarleyfis, komi fram að í rekstrarleyfi skuli vera ákvæði um stærð fiskeldisstöðvar mælt í leyfilegum lífmassa. Í þeim tilvikum þar sem ekki sé mögulegt að mæla nákvæmlega lífmassa megi með heimild Matvælastofnunar styðjast við reiknilíkan við mat á lífmassa þannig að sem nákvæmust niðurstaða fáist. Í 25. gr. reglugerðarinnar segi að Matvælastofnun skuli endurskoða rekstrarleyfi þannig að leyfilegur hámarkslífmassi sé tilgreindur í leyfinu. Stofnunin skuli tryggja við slíka endurskoðun að samræmis sé gætt við hámarksframleiðslumagn gildandi rekstrarleyfa að öðru óbreyttu. Þessi framkvæmd sé í samræmi við önnur ákvæði laganna og reglugerðarinnar. Í samræmi við framangreind ákvæði hafi stofnunin gefið út rekstrarleyfi þar sem stærð eldisins sé mælt í leyfilegum lífmassa og skuli hann ekki vera meiri en 5.300 tonn á hverjum tíma. Í rekstrarleyfinu sé einungis kveðið á um stærð fiskeldisstöðvarinnar í leyfilegum lífmassa þrátt fyrir að tilkynning um fyrirhugaða framleiðsluaukningu og umsókn rekstrarleyfisins hafi bæði tilgreint framleiðslumagn og lífmassa, en leyfilegur lífmassi leyfisins sé í samræmi við niðurstöðu Skipulagsstofnunar frá 6. mars 2014.

Ályktun kærenda um 15.900 tonna heildarlífmassa á þremur árum sé sett fram með villandi hætti, enda ekki hægt að leggja saman hámarks lífmassa fyrir þrjú ár. Fyrir liggi að heildarlífmassi muni aldrei fara yfir 5.300 tonn. Við upphaf útsetningar á seiðum sé hann um 240 tonn og nái hámarki á sama tíma og slátrun hefjist, en þá nái hann 5.274 tonnum. Lífmassinn verði þannig innan þeirra marka sem gengið hafi verið út frá í tilkynningu leyfishafa til Skipulagsstofnunar.

Sá munur sé á framlagðri framleiðsluáætlun til Skipulagsstofnunar og þeirri sem lögð hafi verið fram til Matvælastofnunar að í stað þess að slátrun hefjist 18 mánuðum eftir að seiði séu sett í sjó og að slátrað verði næstu 12 mánuði eftir það, þá hefjist slátrun 16 mánuðum eftir útsetningu og ljúki 6 mánuðum síðar. Síðan sé svæðið hvílt í a.m.k. 90 daga samkvæmt ákvæðum í reglugerð og þá hefjist ferillinn að nýju. Eftir sem áður sé mesta framleiðsla hvers árs nokkurn veginn sú sama og ársframleiðslan að meðaltali innan við 4.000 tonn á ári í báðum tilvikum. Að framangreindu virtu telji stofnunin að framkvæmdin samkvæmt rekstrarleyfinu sé í samræmi við tilkynnta framkvæmd til Skipulagsstofnunar.

Líkt og rakið hafi verið hafi Skipulagsstofnun tekið þá ákvörðun 6. mars 2014 að framkvæmdin væri ekki matsskyld og hafi sú ákvörðun verið staðfest af úrskurðarnefndinni í máli nr. 22/2014 með úrskurði kveðnum upp 14. júlí 2015. Málsmeðferðin hafi verið í samræmi við lög nr. 106/2000. Þar sem mat á umhverfisáhrifum hafi ekki farið fram sé hvorki skylda til að rannsaka og bera saman valkosti né að láta meðferð og afgreiðslu umsóknarinnar fara eftir 4. gr. a. laga nr. 71/2008.

Í gögnum málsins komi fram lýsingar á aðgerðum leyfishafa til að draga úr hættu á sjúkdómum, s.s. með kynslóðaskiptu eldi, samstarfi við önnur eldisfyrirtæki um útsetningu og framkvæmd eldisins, bólusetningu þar sem það eigi við, að halda þéttleika eldisins undir 10 kg fyrir hvern rúmmetra, viðhafa fjarlægð milli kvía til að tryggja súrefnisstreymi og minnka ofauðgun undir þeim og hanna verkferla þannig að hætta verði lágmörkuð á að smit berist milli eldissvæða. Jafnframt verði lögð áhersla á velferð enda veiki stress og súrefnisskortur mótstöðuafl eldisfisks. Þá segi í gögnunum að laxalús geti smitast frá villtum laxi í sjó og frá öðrum eldisstöðvum, en að regnbogasilungur virðist minna móttækilegur fyrir slíku smiti og sé lúsin minna vandamál hjá þeirri tegund en laxi. Fylgst verði náið með lús til að meta mögulega hættu á að hún nái sér á strik.

Í 9. gr. laga nr. 71/2008 segi að við meðferð umsóknar um rekstrarleyfi til fiskeldis skuli Matvælastofnun leggja mat á sjúkdómstengda og vistfræðilega þætti sem kunni að fylgja starfsemi fiskeldisstöðvar. Skuli stofnunin hafna umsókn ef þetta mat bendi til þess að fyrirhugað eldi feli í sér umtalsverða hættu á útbreiðslu sjúkdóma eða hafi umtalsverð óæskileg áhrif á vistkerfi, sbr. 9. mgr. 10. gr. laganna. Matvælastofnun hafi fjallað um þetta álitaefni í greinargerð sinni með rekstrarleyfinu. Þar komi fram að náttúrulegar aðstæður á fyrirhuguðu eldissvæði, sú eldistegund sem notast verði við og þær eldisaðferðir sem notaðar verði gefi ekki tilefni til neikvæðra vistfræði- eða erfðafræðiáhrifa. Rekstrarleyfi geri ráð fyrir kynslóðaskiptu eldi þar sem ein kynslóð sé alin upp á svæðinu og svæðið síðan hvílt á milli.

Gera þurfi skýran greinarmun á áhrifum sjúkdómasmits á villta laxfiskastofna eftir eðli sjúkdómsvalda. Það geti reynst villandi að tengja saman áhættu af völdum örvera annars vegar, s.s. veira og baktería, og sníkjudýra hins vegar, s.s. laxalúsar. Þá sé einnig skýr munur á því hvort fjallað sé um dulið smit eða klínískan sjúkdóm. Reynslan hafi sýnt að smit af völdum baktería eða veira hvorki skaði né ógni villtum laxfiskastofnum. Ekki sé óalgengt að dulið og náttúrulegt smit örvera sé til staðar í villtum stofnum án þess að sjúkdóms verði nokkurn tíma vart með klínískum einkennum. Þetta eigi sérstaklega við um sjúkdóma af völdum veira. Þekktir veirusjúkdómar sem geti komið upp við eldisaðstæður í regnbogasilungi og þorski, á borð við blóðþorra (ISA), brisdrep (IPN), brisveiki (PD), taugadrep (VNN) og veirublæði (VHS), hafi ekki sést í klínískri mynd í náttúrulegu umhverfi, jafnvel þó vitað sé að veirusmit leynist í hjörðinni. Það sama sé hægt að segja um nýrnaveiki af völdum bakteríunnar Renibacterium salmoninarum, en klínísk nýrnaveiki og afföll hafi ekki sést við náttúruleg skilyrði.

Í fáeinum tilvikum hafi bakteríusýkingar komið upp og valdið tímabundnum búsifjum í ám. Megi vísa til kýlaveikinnar sem komið hafi upp í Elliðaánum síðla sumars 1995. Þess megi geta að kýlaveiki af völdum Aeromonas salmonicida hafi aldrei komið upp í íslensku fiskeldi og á sínum tíma hafi þótt ljóst að smit í Elliðaárnar hafi borist með villtum laxi frá fæðustöðvum í hafi. Slíkir viðburðir séu einnig þekktir erlendis, en þessi tilfelli eigi það sameiginlegt að þau séu tímabundin og afturkræf. Áhætta af dreifingu mögulegra sjúkdómsvalda, annarra en laxalúsar, úr eldisfiski í villtan fisks sé hverfandi lítil. Eðli málsins samkvæmt sé það fyrst og fremst eldisfiskurinn sjálfur sem sé í mestri hættu, ekki ólíkt og í öðrum hjarðbúskap þar sem einstaklingum sé haldið á afmörkuðu svæði.

Áhrif laxalúsasmita á villta laxfiska séu að öllu jöfnu ekki mikil. Helst sé hætta á neikvæðum áhrifum á heilbrigði og velferð villtra laxfiska þegar seiði gangi í sjó að vori, en verulega dragi úr áhrifum með aukinni fjarlægð laxeldiskvía frá útgöngustöðvum seiða. Miðað við staðsetningar á hinu kærða eldi sé hætta á lúsasmiti í villta stofna hverfandi.

Búnaður sem notaður verði við eldið verði samkvæmt staðlinum NS 9415:2009. Með notkun slíks búnaðar sé tryggt að hann standist ströngustu staðla sem gerðir séu fyrir fiskeldismannvirki í sjó, en það samræmist markmiðum laga um fiskeldi með því að koma í veg fyrir hugsanleg spjöll á villtum nytjastofnum og lífríki þeirra og tryggja hagsmuni þeirra sem nýti slíka stofna. Einnig beri að nefna að leyfishafi muni notast við hrygnustofn, en það séu hrygnur sem geti myndað hrogn en séu kynbættar á þann hátt að kynþroski sé síðbúinn. Ítrekað sé að regnbogasilungur hafi ekki náð að fjölga sér hér á landi enda ekki til náttúrulegur stofn á Íslandi. Engin hætta sé á erfðablöndun vegna stroks auk þess sem eldissvæði uppfylli ákvæði reglugerðar um nálægð eldis frá laxveiðiám.

Þrátt fyrir að fiskeldi geti haft í för með sér ákveðna áhættu hafi verið tekin sú pólitíska ákvörðun að leyfa fiskeldi í sjó hérlendis. Jafnframt hafi í löggjöf verið tekið tillit til sjónarmiða til að takmarka þá áhættu sem kunni að stafa af fiskeldi. Sett hafi verið lög um fiskeldi en markmið þeirra sé að skapa skilyrði til uppbyggingar fiskeldis og efla þannig atvinnulíf og byggð í landinu, stuðla að ábyrgu fiskeldi og tryggja verndun villtra nytjastofna. Við framkvæmd þeirra skuli leitast við að tryggja gæði framleiðslunnar, koma í veg fyrir hugsanleg spjöll á villtum nytjastofnum og lífríki þeirra og tryggja hagsmuni þeirra sem nýti slíka stofna. Til að ná markmiðum löggjafarinnar skuli tryggt að eldisbúnaður og framkvæmd við sjókvíaeldi standist ströngustu staðla sem gerðir séu fyrir fiskeldismannvirki í sjó. Þá sé í lögunum kveðið á um leyfisskyldu, eftirlit og úrræði til að bregðast við frávikum við rekstrarleyfi og ákvæði laga og reglugerða. Jafnframt sé kveðið á um umhverfissjóð en hann hafi það markmið að lágmarka umhverfisáhrif sjókvíaeldis. Í sjóðinn greiði rekstrarleyfishafar og sé honum ætlað að greiða kostnað við rannsóknir, vöktun og önnur verkefni sem stjórn ákveði. Í 2. mgr. 1. gr. laganna sé sérstaklega kveðið á um að við framkvæmd laganna skuli þess ávallt gætt að sem minnst röskun verði á vistkerfi villtra fiskstofna og að sjálfbærri nýtingu þeirra sé ekki stefnt í hættu. Þá hafi stjórnvöld á grundvelli áhættu af fiskeldi friðað tiltekin svæði sem séu í nágrenni mikilvægra svæða til að vernda villta stofna laxfiska, sjá auglýsingu nr. 460/2004. Vestfirðir, þ.m.t. Ísafjarðardjúp, og Austurland falli utan þessara friðunarsvæða samkvæmt auglýsingunni.

Stofnunin telji vísindalega þekkingu ekki skorta um áhrif framkvæmdarinnar. Ekki hafi því verið fyrir hendi ástæður fyrir synjun á útgáfu leyfisins eða sjónarmið um að umhverfisáhrif framkvæmdarinnar séu alvarleg eða óafturkræf. Þá ítreki stofnunin að útgáfa rekstrarleyfisins stefni villtum fiskstofnum og sjálfbærri nýtingu þeirra ekki í hættu.

Athugasemdir leyfishafa: Leyfishafi telur kærendur ekki eiga lögvarða hagsmuni að kærumálinu og beri að vísa því frá úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Taki leyfishafi undir sjónarmið Matvælastofnunar varðandi aðild Náttúruverndarsamtaka Íslands og náttúruverndarfélagsins Laxinn lifi, en bendi einnig á að í máli nr. 8/2018 hjá úrskurðarnefndinni hafi náttúruverndarsamtök ekki verið talin eiga kæruaðild í máli sem hafi varðað útgáfu rekstrarleyfis vegna framkvæmdar sem ekki var háð mati á umhverfisáhrifum. Jafnframt sé krafa um frávísun vegna aðildar Veiðifélags Laxár á Ásum og eigenda Haffjarðarár byggð á sömu sjónarmiðum og Matvælastofnun geri en ennfremur sé vísað til dóms Hæstaréttar í máli nr. 1/2020 þar sem staðfest hafi verið að veiðifélög ættu ekki lögvarða hagsmuni vegna stjórnvaldsákvörðunar sambærilegri hinni kærðu ákvörðun. Segi í dóminum að hagsmunir tengdir nýtingu laxveiðihlunninda tilheyri ekki veiðifélögum sem mönnum sé skylt að hafa með sér á grundvelli 1. mgr. 37. gr. laga nr. 61/2006 um lax- og silungsveiði heldur sé rétturinn í höndum félagsmanna þeirra þar sem eignarlandi fylgi veiðiréttur í vatni á eða fyrir því landi, enda sé ekki mælt fyrir um aðra skipan í lögum, sbr. 1. mgr. 5. gr. laganna. Með vísan til dómsins eigi eigandi að hluta jarðar innst í Ísafjarðardjúpi ekki heldur lögvarða hagsmuni í málinu. Réttur til aðildar vegna hagsmuna tengdum nýtingu laxveiðihlunninda sé í höndum félagsmanna þar sem veiðiréttur lax- og silungsveiði fylgi eignarlandi, sbr. 1. mgr. 37. gr. laga um lax- og silungsveiði. Einsýnt sé að rétturinn sé bundinn við þá fasteign sem sé eigandi lands að vatnsfalli en ekki einstaka minnihluta eiganda fasteignar. Í kæru sé gerð grein fyrir því að eigandi að hluta jarðar innst í Ísafjarðardjúpi sé veiðirétthafi sem einn af sex sameigendum jarðarinnar Rauðumýrar í Strandabyggð. Því sé hann ekki félagsmaður í skilningi nefndrar 1. mgr. 37. gr. laganna og eigi þar af leiðandi ekki lögvarða hagsmuni skv. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011.

Í tilkynningu leyfishafa til Skipulagsstofnunar, dags. 20. desember 2013, komi fram fyrirhuguð áform um stækkun eldisins í 4.000 tonna ársframleiðslu á regnbogasilungi, eða sem nemi 5.300 tonna hámarkslífmassa. Það sama komi fram í starfsleyfinu sem gefið hafi verið út 1. apríl 2015 og því sé ekki um „allt aðra og nýja framkvæmd“ að ræða. Gerð hafi verið breyting á lögum nr. 71/2008 um fiskeldi með lögum nr. 101/2019 þar sem lífmassi hafi verið skilgreindur, en samkvæmt skilgreiningunni sé lífmassi margfeldi af fjölda og meðalþyngd eldisdýra á tilteknu eldissvæði í sjó eða landeldi, sbr. 22. tl. 1. mgr. 3. gr. laga um fiskeldi. Í kjölfar þess sé almennt ekki lengur fjallað um heildarframleiðslu á slátruðum fiski, eins og byggt sé á í ákvörðun Skipulagsstofnunar, en þess í stað sé miðað við hámarkslífmassa.

Skylda til að rannsaka og bera saman valkosti eigi við í þeim tilvikum þegar framkvæmd sé háð mati á umhverfisáhrifum, sbr. 3. mgr. 9. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Ákvæðið sé hluti af umfjöllun um frummatsskýrslu og eigi því ekki við í þessu máli. Röksemdir kærenda þar að lútandi séu haldlausar.

Hinn 20. júní 2019 hafi lög nr. 101/2019 um breytingu á ýmsum lagaákvæðum sem tengjast fiskeldi verið samþykkt á Alþingi, en lögin hafi tekið gildi 19. júlí s.á. Breytingalögin hafi m.a. falið í sér breytta tilhögun við útgáfu rekstrarleyfa sjókvíaeldis laxfiska og að tillögur Hafrannsóknastofnunar um áhættumat erfðablöndunar, ásamt útgefnu burðarþoli svæða, skuli vera bindandi við ákvörðun um leyfilegt magn á hverjum stað. Sé þannig horfið frá eldra fyrirkomulagi við veitingu rekstrarleyfa en þess í stað tekið upp kerfi sem geri ráð fyrir að eldissvæðum sé úthlutað eftir opinbera auglýsingu og á grundvelli hagstæðasta tilboðs. Sé málsmeðferð við veitingu rekstrarleyfa því mismunandi eftir því hvort hún fylgi nýju lögunum eða þeim eldri. Í bráðabirgðaákvæði II. breytingalaganna sé að finna lagaskilareglu. Í ákvæðinu komi fram að umsóknir, sem ekki hafi hlotið málsmeðferð samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum eða frummatsskýrslu hafi ekki verið skilað fyrir gildistöku ákvæðisins til Skipulagsstofnunar, falli niður og sé þá viðkomandi eldissvæðum úthlutað á grundvelli útboðs, sbr. 4. gr. a. laga um fiskeldi. Í þessu máli hafi málsmeðferð samkvæmt lögum nr. 106/2000 lokið 6. mars 2014, en sú ákvörðun hafi verið staðfest með úrskurði nefndarinnar 14. júlí 2015 í máli nr. 22/2014. Tilvísun kærenda til þess að frummatsskýrslu hafi ekki verið skilað fyrir gildistöku bráðabirgðaákvæðis hafi því enga þýðingu, enda aðeins þörf á að skila frummatsskýrslu þegar framkvæmdaraðila beri að vinna skýrslu vegna mats á umhverfisáhrifum sem Skipulagsstofnun auglýsi til kynningar.

Leyfishafi vísi til sömu sjónarmiða og Matvælastofnun varðandi málsrök kærenda um lúsafár, sjúkdómasmit og strokufiska. Vegna fullyrðinga kærenda um strok fiska sé bent á að fá dæmi séu um að eldisfiskur veiðist í íslenskum ám. Á síðustu þremur árum hafi 15 laxfiskar með uppruna úr fiskeldi í sjó hjá tilteknu fiskeldisfyrirtæki á Vestfjörðum verið greindir í vöktun Hafrannsóknastofnunar. Sníkjudýr séu vöktuð í eldiskvíum með áherslu á bæði laxalús og fiskilús. Þegar hitastig leyfi séu eldisfiskar athugaðir í hverri viku samkvæmt reglugerð nr. 540/2020 um fiskeldi og niðurstöður sendar til Matvælastofnunar ásamt því að vera aðgengilegar á heimasíðu leyfishafa. Einnig séu hrognkelsi nýtt í kvíum en þau éti lýs af eldisfiskum og hafi nýst vel sem mótvægisaðgerð gegn lúsasmiti. Innan raða leyfishafa sé mikil þekking á eldi og velferðarmálum laxa og regnbogasilungs í vestfirskum sjó. Hafi sú reynsla sýnt að lúsasmit á regnbogasilungi hafi reynst mun minni en á laxi. Sú reynsla sé staðfest með gögnum um talningu lúsa á eldisfiskum á heimasíðu Matvælastofnunar.

Tekið sé undir það sjónarmið kærenda að við meðferð umsókna um leyfi til fiskeldis beri að taka mið af grundvallarreglum laga nr. 71/2008, þ. á m. að gæta skuli þess að sem minnst röskun verði á vistkerfum villtra fiskstofna og að sjálfbærri nýtingu þeirra sé ekki stefnt í hættu, sbr. 2. mgr. 1. gr. laganna. Í raun sýni málsmeðferð rekstrarleyfisins að vandað hafi verið til verka og að markmið laganna hafi verið uppfyllt.

Viðbótarathugasemdir kærenda: Kærendur benda á að Matvælastofnun hafi gefið út hið kærða rekstrarleyfi sem falli undir 6. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum án þess að gæta fyrirmæla 13. gr. sömu laga og þar með brotið með athafnaleysi sínu gegn þátttökurétti almennings sem þar sé tryggður. Hin leyfða framkvæmd sé önnur en sú sem tilkynnt hafi verið til Skipulagsstofnunar 13. desember 2013 og matsskylduákvörðun Skipulagsstofnunar 6. mars 2014 hafi varðað. Kæran falli skýrlega undir kæruheimild þá sem mælt sé fyrir um í d-lið 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, eins og það ákvæði beri að túlka með hliðsjón af ákvæðum tilskipunar Evrópuþingsins og ráðsins 2011/92/ESB frá 13. desember 2011 og rökstuddu áliti Eftirlitsstofnunar EFTA frá 4. maí 2016. Uppfylli Náttúruverndarsamtök Íslands og náttúruverndarfélagið Laxinn lifi því skilyrði 2. málsl. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011, enda lúti kæra þeirra að því að brotið hafi verið gegn þátttökurétti almennings með fyrrgreindu athafnaleysi. Sama eigi við varðandi kæruaðild eigenda Haffjarðarár, Veiðifélags Laxár á Ásum og eiganda hluta veiðiréttar í Hvannadalsá, Langadalsá og Þverá. Vísist einnig til úrskurðar úrskurðarnefndarinnar frá 27. september 2018 í máli nr. 5/2018 varðandi aðild þeirra á grundvelli lögvarinna hagsmuna.

Í tilkynningu leyfishafa til Skipulagsstofnunar hafi verið skýrlega tekið fram að ráðgerð heildarframleiðsla yfir þriggja ára tímabil yrði 6.700 tonn. Þá hafi verið lagt til grundvallar að fyrirhugað eldissvæði skyldi hvílt í a.m.k. 6 mánuði milli kynslóða. Engar takmarkanir af þessum toga sé að finna í hinu kærða leyfi. Þvert á móti sé leyfishafa þar heimilaður rekstur fiskeldisstöðvar með allt að 5.300 tonna lífmassa á hverjum tíma án ofangreindra takmarkana í 16 ár. Þá sé út frá því gengið í leyfinu að um hvíldartíma fari samkvæmt ákvæðum reglugerðar þar sem einungis sé gert ráð fyrir 90 daga lágmarkshvíldartíma. Áherslu beri að leggja á í þessu sambandi að tilgreindur 6 mánaða lágmarkshvíldartími hafi verið meðal forsenda ákvörðunar Skipulagsstofnunar um matsskyldu framkvæmdarinnar og sérstaklega vísað til hans sem mótvægisaðgerðar sem væri til þess fallin að draga úr umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar. Enginn vafi sé þannig um að hið útgefna leyfi víki verulega frá þeim forsendum sem stofnunin hafi lagt til grundvallar mati sínu.

Framkvæmdaraðili verði að bera hallann af því ef lýsing hans á framkvæmd, sem lögð hafi verið til grundvallar þeim farvegi sem umsókn hans um framkvæmdaleyfi hafi verið lögð í af hálfu stjórnvalda, reynist síðar ófullnægjandi. Vafa um það, hvort umsókn um leyfi til framkvæmda sem kunni að hafa umtalsverð umhverfisáhrif í för með sér rúmist innan lýsingar sem lögð hafi verið til grundvallar ákvörðun um matsskyldu, verði jafnframt að skýra í ljósi varúðarreglu 9. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd. Hvorki náttúran né almenningur eigi að bera hallann af slíkum vafa. Mat á umhverfisáhrifum feli ekki í sér bann við framkvæmd heldur aðeins áskilnað um að umhverfisáhrif framkvæmdar skuli könnuð með viðhlítandi hætti áður en hún hefjist. Rekstrarleyfið hafi því verið gefið út án þess að Matvælastofnun hafi sinnt athafnaskyldu sinni samkvæmt 13. gr. laga nr. 106/2000 um að tryggja að fyrir lægi álit Skipulagsstofnunar eða ákvörðun hennar um matsskyldu í samræmi við þá framkvæmd sem leyfið taki til.

Framangreint brot gegn ákvæðum laga nr. 106/2000 hafi einnig í för með sér að hið útgefna leyfi sé reist á röngum lagagrundvelli samkvæmt lögum nr. 71/2008 um fiskeldi, sbr. ákvæði II. til bráðabirgða við þau lög. Þar með talið án þess að gætt væri að ákvæði 4. gr. a. og leyfið gefið út án þess að lagt hafi verið mat á það af hálfu Matvælastofnunar hvernig framkvæmdin horfi við efnisákvæðum fiskeldislaga, þ. á m. með tilliti til smithættu og annarra áhrifa á villta laxfiskastofna, annað hvort á grundvelli neikvæðrar matsskylduákvörðunar Skipulags­stofnunar um þá framkvæmd eða á grundvelli álits stofnunarinnar um mat á umhverfisáhrifum hennar. Málsmeðferð Matvælastofnunar hafi að þessu leyti einnig verið andstæð 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Samkvæmt umsögn Matvælastofnunar eigi ákvæði 4. gr. a. laga um fiskeldi ekki við í málinu þar sem matsskylduákvörðun Skipulagsstofnunar hafi verið tekin 6. mars 2014 fyrir gildistöku breytingalaga nr. 101/2019. Hins vegar hafi verið byggt á því í umsögn Matvælastofnunar að 6.700 tonna hámarksframleiðsla yfir þrjú ár, sem lögð hafi verið til grundvallar sömu ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsskyldu, eigi ekki við um útgáfu rekstrarleyfisins vegna þeirra breytinga sem gerðar hafi verið á 10. gr. laga um fiskeldi með nefndum breytingalögum. Matvælastofnun telji þannig að breytingar sem gerðar hafi verið á lögum um fiskeldi eigi bæði við og ekki við um meðferð og afgreiðslu hinnar kærðu ákvörðunar. Ákvörðunin sé að þessu leyti reist á þverstæðu og þar með röngum lagagrundvelli.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun Matvælastofnunar frá 4. september 2020 að gefa út rekstrarleyfi fyrir kynslóðaskiptu sjókvíaeldi á regnbogasilungi með 5.300 tonna hámarkslífmassa við Snæfjallaströnd í Ísafjarðardjúpi. Eins og fram kemur í kæru eru kærendur annars vegar náttúruverndarsamtök og hins vegar Veiðifélag Laxár á Ásum auk þeirra sem telja til veiðiréttar, ýmist í heild eða að hluta, í Hvannadalsá, Langadalsá og Þverá í innanverðu Ísafjarðardjúpi og í Haffjarðará í Hnappadal.

Samkvæmt 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er það skilyrði kæruaðildar að málum fyrir nefndinni að kærandi eigi lögvarða hagsmuni tengda hinni kærðu ákvörðun. Er það í samræmi við þá meginreglu stjórnsýsluréttar að kæruaðild sé bundin við þá sem eiga einstaklingsbundna og verulega hagsmuni tengda hinni kærðu ákvörðun. Umhverfisverndar-, útivistar- og hagsmunasamtök teljast eiga lögvarinna hags­muna að gæta að ákveðnum skilyrðum uppfylltum, m.a. þegar um er að ræða ákvarðanir um að veita leyfi til framkvæmda sem falla undir lög um mat á umhverfisáhrifum, sbr. b-lið 3. mgr. 4. gr., og athafnir eða athafnaleysi stjórnvalda sem lúta að þátttökurétti almennings samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum, sbr. d-lið nefndrar málsgreinar.

Svo sem rakið var í málavöxtum komst Skipulagsstofnun að þeirri niðurstöðu 6. mars 2014 að framkvæmdin væri ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Var sú ákvörðun kærð til úrskurðarnefndarinnar, en kröfu um ógildingu hennar var hafnað með úrskurði kveðnum upp 14. júlí 2015 í kærumáli nr. 22/2014. Hefur þeirri niðurstöðu ekki verið hnekkt af dómstólum. Hið kærða rekstrarleyfi tekur mið af 5.300 tonna hámarkslífmassa en matsskylduákvörðun Skipulagsstofnunar fjallar um 4.000 tonna ársframleiðslu. Í tilkynningu leyfishafa til stofnunarinnar vegna fyrirhugaðrar framleiðsluaukningar kom hins vegar fram að hámarkslífmassi yrði 5.300 tonn. Verður að telja ljóst að um sömu framkvæmd sé að ræða og í ljósi þess að fyrir lá ákvörðun um að hún væri ekki matsskyld verður ekki séð að Matvælastofnun hafi brotið gegn 13. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum með því að gefa út umdeilt leyfi, enda var almenningi kynnt matsskylduákvörðunin. Eru því hvorki uppfyllt skilyrði b- né d-liðar 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 og verður náttúruverndarsamtökunum ekki játuð kæruaðild að málinu á grundvelli þeirra.

Um veiðifélög gilda ákvæði VI. kafla laga nr. 61/2006 um lax- og silungsveiði og er mönnum skylt að hafa með sér félagsskap um skipulag veiði í hverju fiskihverfi í því skyni að markmiðum laganna skv. 1. gr. verði náð, sbr. 1. mgr. 37. gr. laganna, en þau markmið eru m.a. að kveða á um skynsamlega, hagkvæma og sjálfbæra nýtingu fiskstofna í ferskvatni og verndun þeirra. Verður að teknu tilliti til þessa við það að miða að veiðifélög geti átt aðild að kærumálum, svo fremi sem skilyrði kæruaðildar eru að öðru leyti uppfyllt. Við mat á því hvort Veiðifélag Laxár á Ásum og veiðiréttarhafar uppfylli skilyrði 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um lögvarða hagsmuni verður að meta hagsmuni og tengsl þeirra kærenda við úrlausn málsins, þ.e. hvort þeir eigi verulegra og sérstakra hagsmuna að gæta. Almennt verður að gæta varfærni við að vísa málum frá á þeim grunni að kærendur skorti lögvarða hagsmuni, nema augljóst sé að það hafi ekki raunhæft gildi fyrir hagsmuni þeirra að fá leyst úr þeim ágreiningi sem stendur að baki kærumálinu. Telja framangreindir kærendur sig eiga mikilla hagsmuna að gæta af því að ekki verði stefnt í hættu lífríki viðkomandi veiðiáa sem og hinum villtu lax- og silungsstofnum þeirra, m.a. með lúsafári, sjúkdómasmiti og mengun frá erlendum og framandi regnbogasilungi auk þess sem stórfelld saur- og fóðurleifamengun verði í nágrenni eldiskvíanna. Laxá á Ásum er laxveiðiá í Austur-Húnavatnssýslu sem rennur í Húnavatn og síðan um Húnaós í Húnaflóa. Haffjarðará er í Hnappadal á Snæfellsnesi og rennur laxveiðiáin til sjávar á sunnanverðu nesinu. Sjókvíaeldið sem hið kærða starfsleyfi heimilar er við Snæfjallaströnd í Ísafjarðardjúpi. Er með leyfinu heimilað eldi á regnbogasilungi en sá stofn hefur ekki náð að tímgast hér á landi og veldur því ekki áhættu á erfðablöndun. Með hliðsjón af því og vegna fjarlægðar ánna frá umræddu eldi verða veiðifélag og eigendur umræddra áa ekki taldir hafa hagsmuna að gæta umfram þá hagsmuni sem almenna má telja. Þar sem á þykir skorta að greindir kærendur eigi þá lögvörðu hagsmuni tengda hinni kærðu ákvörðun sem gerðir eru að skilyrði fyrir kæruaðild í fyrrgreindri 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 verður kröfum þeirra vísað frá úrskurðarnefndinni. Aðrar ár þær sem um ræðir eru í innanverðu Ísafjarðardjúpi og verður að játa þeim kæranda sem þar á veiðirétt kæruaðild vegna nándar við fyrirhugað eldi, en samkvæmt upplýsingum úr fasteignaskrá Þjóðskrár Íslands er hann einn eigenda Rauðumýrar og eru hlunnindi í Langadalsá einn matshluti þeirrar fasteignar.

Samkvæmt 1. mgr. 1. gr. laga nr. 71/2008 um fiskeldi er markmið laganna að skapa skilyrði til uppbyggingar fiskeldis og efla þannig atvinnulíf og byggð í landinu, stuðla að ábyrgu fiskeldi og tryggja verndun villtra nytjastofna. Skal í því skyni leitast við að tryggja gæði framleiðslunnar, koma í veg fyrir hugsanleg spjöll á villtum nytjastofnun og lífríki þeirra og tryggja hagsmuni þeirra sem nýta slíka stofna. Taka lögin tillit til þeirrar hættu er stafað getur af erfðablöndun og slysasleppingum og eru í því skyni settar reglur til að ekki verði röskun á vistkerfi villtra fiskstofna og að sjálfbærri nýtingu þeirra verði ekki stefnt í hættu, sbr. t.d. 6. gr. laganna um staðbundið bann við starfsemi, 13. gr. um veiðar fisks sem sleppur og bótareglur 2. og 3. mgr. 18. gr. laganna. Að því virtu hefur löggjafinn beinlínis gert ráð fyrir að umrædd starfsemi geti haft áhrif á umhverfi sitt, en allt að einu gert ráð fyrir því að hún sé heimiluð, að teknu tilliti til þeirra takmarkana og skilyrða sem lög og reglugerðir áskilja.

Kærandi hefur m.a. vísað til þess að eldisfiskur sleppi ávallt úr sjókvíum og að strokufiskur geti borið með sér laxalús og sjúkdómasmit í villta laxfiskastofna. Í matsskylduákvörðun Skipulagsstofnunar vegna umþrættrar framkvæmdar var sem fyrr segir komist að þeirri niðurstöðu að framkvæmdin væri ekki líkleg til að valda verulegum og óafturkræfum áhrifum á umhverfið. Kemur þar jafnframt fram um fisksjúkdóma að ætla megi að aukinn lífmassi á svæðinu muni auka líkur á því að sjúkdómar valdi tjóni. Gripið verði til tilgreindra aðgerða til að draga úr hættu á að sjúkdómar valdi áföllum eða berist út í umhverfið, t.d. að hver kynslóð verði alin aðskilin í sérhverjum firði, að samstarf verði við önnur eldisfyrirtæki í sama firði um hvíldartíma og framkvæmd eldis og að fylgt verði ráðleggingum yfirdýralæknis fisksjúkdóma um bólusetningu seiða. Þá kemur fram að regnbogasilungur virðist minna móttækilegur fyrir smiti á laxalús og almennt sé vandamálið minna hjá þeirri tegund en laxi. Um áhrif á laxfisk segir að regnbogasilungur geti ekki lifað og fjölgað sér í íslenskri náttúru. Ekki þekkist að regnbogasilungur hafi myndað náttúrulegan stofn þrátt fyrir að eldi á þessari tegund hafi verið stundað hér á landi í meira en hálfa öld. Í greinargerð Matvælastofnunar með hinu kærða rekstrarleyfi er síðan vísað til þess að við útgáfu leyfisins noti stofnunin burðarþolsmat Hafrannsóknastofnunar sem takmarki lífmassa í fiskeldi fyrir tiltekin svæði vegna lífræns álags. Að teknu tilliti þess sem að framan er rakið verður ekki talið að útgáfa hins kærða rekstrarleyfis hafi brotið í bága við fyrrgreint markmið laga nr. 71/2008.

Í tilkynningu leyfishafa 20. desember 2013 til Skipulagsstofnunar um fyrirhugaða framleiðsluaukningu kemur fram að ráðgert sé að hvíla eldissvæðið í a.m.k. 6 mánuði að lokinni slátrun. Þá er vísað til þess í greinargerð tilkynningarinnar að almennt sé talið að þriggja mánaða hvíldartími sé nægur til að tryggja að lúsasmit berist ekki milli kynslóða en eftir því sem hitastigið sé lægra og þroskunarhraði lúsarinnar hægari þurfi hvíldartími að vera lengri. Hvíld svæða sé einnig mikilvæg til að botndýralíf undir eldiskvíum verði ekki fyrir langvarandi röskun og til að tryggja endurnýjun á botndýrafánu. Í niðurstöðu matsskylduákvörðunar Skipulagsstofnunar er bent á að fyrirhugað 4.000 tonna eldi sé nálægt 10% af áætluðu heildarburðarþoli Ísafjarðardjúps á einungis einu eldissvæði, sem hljóti að auka staðbundið álag. Því megi búast við uppsöfnun lífrænna leifa og þar með staðbundnum neikvæðum áhrifum á botndýralíf á eldissvæðinu. Með fyrirhugaðri hvíld svæðisins, sem lýst sé í gögnum framkvæmdaraðila, megi draga úr neikvæðum áhrifum á botndýralíf og auka líkur á afturkræfni áhrifanna.

Leyfihafi sótti um hið kærða rekstrarleyfi 1. september 2016 en í umsókninni er hvíldartími ekki tilgreindur nákvæmlega. Í janúar 2020 sendi leyfishafi Matvælastofnun framleiðsluáætlun til fimm ára og kemur þar fram að gert verði ráð fyrir einu eldissvæði með að lágmarki þriggja mánaða hvíldartíma. Er greint frá því að á umsóknartíma hafi þekkingar verið aflað um umhverfisáhrif á eldissvæðum og sé tekið mið af því, straumum og botnssvæði verði að teljast ólíklegt að þörf sé á lengri hvíldartíma en þeim sem getið sé á um í lögum. Í greinargerð er fylgdi hinu kærða rekstraleyfi kemur fram að við fyrirhugaða framkvæmd sé gert ráð fyrir að eldissvæðið verði hvílt samkvæmt ákvæðum reglugerðar um fiskeldi. Samkvæmt 46. gr. reglugerðar nr. 540/2020 skal sjókvíaeldissvæði vera hvílt í a.m.k. 90 daga þegar eldi og slátrun hverrar kynslóðar lýkur. Liggur því fyrir að sá lágmarkshvíldartími sem hið kærða rekstrarleyfi mælir fyrir um er ekki í samræmi við þá sex mánaða hvíld sem gert var ráð fyrir í matsskylduákvörðun Skipulagsstofnunar. Telja kærendur að með því víki rekstrarleyfið verulega frá þeirri forsendu ákvörðunarinnar.

Til starfrækslu fiskeldisstöðva þarf bæði starfsleyfi Umhverfisstofnunar og rekstrarleyfi Matvælastofnunar, sbr. 4. gr. a. laga nr. 71/2008. Málsmeðferð vegna veitingar rekstrarleyfis fer eftir ákvæðum nefndra laga, en meðal markmiða þeirra er sem fyrr segir að gæta að því að sem minnst röskun verði á vistkerfi villtra fiskstofna og að sjálfbærri nýtingu þeirra sé ekki stefnt í hættu, sbr. 2. mgr. 1. gr. laganna. Starfsleyfi er hins vegar gefið út á grundvelli laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir, en meðal markmiða þeirra laga er að koma í veg fyrir myndun úrgangs í því skyni að vernda umhverfið, sbr. 1. gr. laganna. Þegar kemur að veitingu leyfa fyrir fiskeldi hefur löggjafinn því kveðið á um málefnaleg valdmörk milli nefndra stofnana og eiga þau einnig við þegar veitt eru leyfi í kjölfar matsskylduákvörðunar Skipulagsstofnunar. Í títtnefndri matsskylduákvörðun í máli þessu tekur umfjöllun um hvíld eldissvæðisins fyrst og fremst mið af áhrifum á botndýralíf. Í starfsleyfi leyfishafa, sem Umhverfisstofnun gaf út 1. apríl 2015, er hvíldartími eldissvæðisins þó ekki tilgreindur. Telja verður að full ástæða hafi verið til þess með hliðsjón af þeirri forsendu sem lá til grundvallar matsskylduákvörðunar, þ.e. að með þeirri hvíld sem lýst var í tilkynningu leyfishafa mætti draga úr neikvæðum áhrifum á botndýralíf, en lögmæti nefnds starfsleyfis er ekki til umfjöllunar í máli þessu. Fyrir liggur að í júní 2020 sendi leyfishafi Umhverfisstofnun drög að vöktunaráætlun í samræmi við skilyrði þess efnis í gildandi starfsleyfi. Í umræddu starfsleyfisskilyrði segir að vakta skuli dreifingu á losun mengunarefna til viðtaka og vistfræðilegar afleiðingar hennar, svo og að meta skuli umhverfisástand sjávarbotns og breytingar af völdum eldisins. Í drögum leyfishafa að vöktunaráætlun kemur fram að hvíldartími verði að minnsta kosti 6 mánuðir en að mögulega verði hægt að víkja frá því heimili ástand botns það samkvæmt niðurstöðum mælinga og að höfðu samráði við Umhverfisstofnun og Matvælastofnun. Samkvæmt upplýsingum sem úrskurðarnefndin hefur aflað frá Umhverfisstofnun mun endanleg vöktunaráætlun ekki verða samþykkt fyrr en leyfishafi tilkynnir að hann sé að hefja rekstur. Með hliðsjón af valdmörkum umræddra stofnana og að teknu tilliti til þess að vöktunaráætlun hefur ekki verið samþykkt verður, eins og atvikum í máli þessu er sérstaklega háttað, ekki talið að misræmi í hvíldartíma hins kærða rekstrarleyfis og matsskylduákvörðunar Skipulagsstofnunar varði ógildingu leyfisins.

Svo sem fyrr greinir verður ekki fallist á með kæranda að kært rekstrarleyfi varði allt aðra framkvæmd en fjallað hafi verið um í þeirri ákvörðun Skipulagsstofnunar 6. mars 2014 að framleiðsluaukningin skyldi ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Fyrir liggur að málsmeðferð samkvæmt lögum nr. 106/2000 lauk með greindri ákvörðun Skipulagsstofnunar auk þess sem kröfu um ógildingu hennar var hafnað með úrskurði nefndarinnar í máli nr. 22/2014. Verður því ekki talið að nauðsynlegt hafi verið að rannsaka og bera saman aðra valkosti á grundvelli 3. mgr. 9. gr. laga nr. 106/2000, enda á það ákvæði einungis við þegar framkvæmd er háð mati á umhverfisáhrifum. Að sama skapi verður heldur ekki talið að meðferð og afgreiðsla umsóknar rekstrarleyfisins hafi átt að fara eftir nýjum ákvæðum laga nr. 71/2008 sem tóku gildi 18. júlí 2019, sbr. breytingalög nr. 101/2019. Kveður enda bráðabirgðaákvæði II. á um að meðferð og afgreiðsla umsókna um rekstrarleyfi fyrir sjókvíaeldi á hafsvæðum sem hafa verið metin til burðarþols fari eftir eldri ákvæðum laganna í þeim tilvikum þegar málsmeðferð samkvæmt lögum nr. 160/2000 er lokið fyrir gildistöku breytingalaganna, rétt eins og í þessu tilviki. Skírskotun ákvæðisins tekur samkvæmt orðanna hljóðan einungis til meðferðar og afgreiðslu umsóknar, en að öðru leyti fer um rekstrarleyfi eftir gildandi ákvæðum laganna eins og lagaskilareglur gera ráð fyrir. Fær sú niðurstaða einnig stoð í lögskýringargögnum að baki áðurnefndum breytingalögum.

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið verður kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar hafnað.

Úrskurðarorð:

Vísað er frá úrskurðarnefndinni kröfum Náttúruverndarsamtaka Íslands, náttúruverndarfélagsins Laxinn lifi, Veiðifélags Laxár á Ásum, svo og Akurholts ehf. og Geiteyrar ehf., sem eigenda Haffjarðarár í Hnappadal.

Hafnað er kröfu A um ógildingu ákvörðunar Matvælastofnunar frá 4. september 2020 um veitingu rekstrarleyfis fyrir kynslóðaskiptu sjókvíaeldi á regnbogasilungi með 5.300 tonna hámarkslífmassa við Snæfjallaströnd í Ísafjarðardjúpi.

feb 26
Love0

126/2020 Búland

Með

Árið 2021, fimmtudaginn 25. febrúar, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 126/2020, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 1. október 2020 um að afturkalla ákvörðun um beitingu þvingunarúrræða vegna framkvæmda á baklóð Búlands 36 og ákvörðun sama embættis frá 28. s.m. um að aðhafast ekki vegna framkvæmdarinnar.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 27. nóvember 2020, er barst nefndinni sama dag, kæra eigendur Búlands 38, þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 1. október 2020 að afturkalla ákvörðun um beitingu þvingunarúrræða vegna framkvæmda á baklóð Búlands 36. Jafnframt er kærð ákvörðun sama embættis frá 28. s.m. um að aðhafast ekki vegna framkvæmdarinnar. Er þess krafist að ákvarðanirnar verði felldar úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 5. janúar 2021.

Málavextir: Hinn 19. febrúar 2019 sendi annar kærenda máls þessa tölvupóst til byggingar-fulltrúans í Reykjavík vegna framkvæmda eigenda raðhússins Búlands 36 á lóðinni. Þar kom fram að skipt hefði verið um jarðveg á hluta lóðarinnar og við hann bætt, þar sem grasflöt hafði verið fyrir og flöturinn þar hellulagður svo unnt væri að leika þar körfubolta. Var því beint til embættisins hvort ekki þyrfti leyfi fyrir framkvæmdunum og þess farið á leit að embættið tæki málið til skoðunar. Í svari byggingarfulltrúa, dags. 22. júlí s.á., kom fram að framkvæmdirnar hefðu verið skoðaðar í vettvangsferð og teldust þær falla undir e-lið gr. 2.3.5. í byggingarreglugerð nr. 112/2012 um minniháttar framkvæmdir sem undanþegnar væru byggingarleyfi. Byggingarfulltrúi myndi því ekki aðhafast frekar í málinu. Með bréfi, dags. 21. ágúst 2019, var sú ákvörðun kærð til úrskurðarnefndarinnar sem felldi ákvörðunina úr gildi með úrskurði uppkveðnum 27. mars 2020 í kærumáli nr. 82/2019. Taldi nefndin framkvæmdina ekki vera í samræmi við skilmála deiliskipulags Fossvogshverfis og þegar af þeirri ástæðu gæti ekki komið til skoðunar að fella hana undir e-lið fyrrnefndrar gr. 2.3.5. í byggingarreglugerð.

Hinn 4. maí 2020 sendi byggingarafulltrúi eigendum Búlands 36 bréf þar sem þeim var með vísan til 55. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki gert að fjarlægja hellur og koma lóð hússins í fyrra horf þannig að skilmálar deiliskipulagsins væru uppfylltir um að láréttur flötur lóðar næði ekki lengra en 5 m út frá suðurhlið hússins. Skyldi framkvæmdinni lokið innan 30 daga frá móttöku bréfsins. Með bréfi, dags. 25. júní 2020, óskuðu eigendur Búlands 36 eftir endur­upptöku málsins hjá úrskurðarnefndinni en þeirri beiðni var hafnað með bréfi nefndarinnar, dags. 30. september s.á. Byggingarfulltrúi sendi 1. október s.á. eigendum Búlands 36 bréf þar sem fram kom að ákvörðun byggingarfulltrúa 4. maí s.á. um beitingu þvingunarúrræða væri afturkölluð vegna þess annmarka að ekki hafi verið veittur frestur til andmæla í samræmi við 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Væri því ákvörðunin ógildanleg, sbr. 25. gr. sömu laga. Hinn 8. október 2020 óskaði annar kærenda þessa máls eftir því við embætti byggingarfulltrúa að það framfylgdi ákvörðun sinni frá 4. maí s.á. um beitingu þvingunarúrræða. Eigendur Búlands 36 komu að athugasemdum sínum vegna málsins með bréfi til byggingarfulltrúa 19. október 2020 og vegna þeirra athugasemda tók embættið í kjölfarið frágang lóða í grennd við Búland 36 til skoðunar. Í bréfi byggingarfulltrúa, dags. 28. s.m., til annars kærenda þessa máls kom fram að ljóst þyki að aðrir lóðarhafar í Fossvogi hafi „gert sambærilega fleti út fyrir gildandi deiliskipulagsskilmála.“ Framkvæmdirnar raski ekki hagsmunum nágranna umfram það sem eðlilegt megi teljast miðað við notkun á görðum til afþreyingar og útiveru og ekki verði séð að gengið sé gegn almannahagsmunum þeim sem búi að baki lögum um mannvirki. Í ljósi þess muni byggingarfulltrúi ekki aðhafast frekar í málinu.

Málsrök kærenda: Kærendur benda á að sveitarfélögum sé ekki aðeins skylt skv. skipulags­lögum nr. 123/2010 og skipulagsreglugerð nr. 90/2013 að útbúa deiliskipulagsáætlanir heldur beri þeim einnig skylda til að framfylgja þeim. Því til viðbótar séu skipulagsskilmálar skilgreindir í gr. 1.3. í skipulagsreglugerð sem bindandi ákvæði í deiliskipulagi um útfærslu skipulags. Deiliskipulag Fossvogshverfis sé því bindandi hvað varði hæðarlegu lóða.

Það sé rétt sem komi fram í bréfi byggingafulltrúa frá 28. október 2020 til annars kærenda þessa máls um að honum sé eftirlátið mat hvort tilefni sé til þess að beita þvingunarúrræðum. Hins vegar sé það svo að það mat sé ekki frjálst að öllu leyti heldur verði málefnaleg sjónarmið að liggja því til grundvallar eins og almennt sé um sérhverja stjórnvalds­ákvörðun. Efnisleg rök byggingarfulltrúans séu þau að fjöldi annarra íbúa í nágrenni við Búland 36 hafi brotið gegn deiliskipulagi því sem gildi samkvæmt skipulagslögum á svæðinu og því hafi eigendum eignarinnar verið heimilt að gera slíkt hið sama. Slík rök uppfylli ekki þær kröfur sem gerðar séu til málefnalegra sjónarmiða sem stjórnvald geti notað til að rökstyðja stjórnvaldsákvörðun. Reglan um málefnaleg sjónarmið feli það í sér að stjórnvald skuli líta til þess hvort að lög eða stjórnvaldsfyrirmæli geymi ákvæði um sjónarmið sem matskennd ákvörðun stjórnvalds skuli byggð á, hvort að stjórnvaldsákvörðun sé í samræmi við þau markmið sem því beri að vinna að lögum samkvæmt eða hvort að ákvörðun sé til þess fallin að stuðla að því að samræmi sé í úrlausnum stjórnsýslumála. Hin kærða ákvörðun uppfylli ekkert þessara viðmiða.

Í 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 sé kveðið á um það að í rökstuðningi stjórnvalds fyrir stjórnvaldsákvörðun skuli vísa til þeirra réttarreglna sem ákvörðun stjórnvalds sé byggð á. Telja verði með hliðsjón af þessu ákvæði laganna að umræddur rökstuðningur byggingar-fulltrúans standist ekki þessar kröfur þar sem í honum sé ekki að finna neinar tilvísanir til réttarreglna heldur vísan til þess að fjöldi brota á gildandi deiliskipulagsáætlun, sem hafi lögformlegt gildi samkvæmt skipulagslögum, réttmæti fleiri brot á henni. Um ákvarðanir stjórnvalda gildi auk þess svokölluð lögmætisregla. Í henni felist annars vegar að ákvarðanir stjórnvalda verði að eiga sér stoð í lögum og hins vegar að ákvörðun megi ekki vera í andstöðu við lög. Rökstuðningur byggingarfulltrúans gangi þvert gegn lögboðnu hlutverki bindandi deiliskipulagsáætlana og lögboðnu hlutverki byggingarfulltrúa að samþykkja ekki fyrirhuguð byggingaráform sem ekki séu í samræmi við skipulagsáætlanir á viðkomandi svæði, sbr. 11. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki. Þá varði það almannahagsmuni að þær leikreglur sem deiliskipulagsáætlanir hafi sett um nábýli manna séu virtar af borgar­yfirvöldum.

Byggingarfulltrúi rökstyðji jafnframt ákvörðun sína með vísan til meðalhófs. Í bréfinu færi byggingarfulltrúi hins vegar engin rök fyrir því með hvaða hætti hin kærða ákvörðun gæti meðalhófs. Í 12. gr. stjórnsýslulaga segi að stjórnvald skuli því aðeins taka íþyngjandi ákvörðun þegar lögmætu markmiði, sem að sé stefnt, verði ekki náð með öðru og vægara móti og skuli þess þá gætt að ekki sé farið strangar í sakirnar en nauðsyn beri til. Það hefði því verið eðlilegt ef byggingarfulltrúinn hefði fært rök fyrir því með hvaða hætti sú ákvörðun að aðhafast ekki neitt hafi náð lögmætu markmiði í málinu en meðalhóf í skilningi stjórnsýslulaga feli það í sér að ganga ekki lengra en þörf þyki. Ákvörðun um að beita meðalhófi með þeim hætti að það bitni alfarið á öðrum aðila stjórnsýslumáls geti ekki staðist.

Byggingarfulltrúi hafi aldrei leitað eftir afstöðu kærenda í þessu máli þrátt fyrir að það hafi verið þeir sem hafi upphaflega leitað til embættisins. Sé því ekki annað að sjá en að byggingarfulltrúinn hafi tekið umrædda ákvörðun án þess að hafa haft upplýsingar um afstöðu málshefjenda til hinnar nýju ákvörðunar og þeirra gagna og þess rökstuðnings sem hafi legið henni til grundvallar. Með því hafi hann brotið gegn rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga.

Byggingarfulltrúi hafi tilkynnt eigendum Búlands 36 það með bréfi, dags. 5. maí 2020, að þau skyldu fjarlægja umdeilda framkvæmd. Í kjölfarið hafi eigendur Búlands 36 komið á framfæri sjónarmiðum sínum á framfæri, m.a. varðandi aðrar lóðir í Fossvoginum, í bréfi til byggingar­fulltrúa, dags. 19. s.m. Sömu sjónarmið hafi eigendur Búlands 36 sent úrskurðarnefndinni 25. júní s.á. vegna kröfu um endurupptöku máls nr. 82/2019, en þeim sjónarmiðum hafi nefndin hafnað. Eigendum Búlands 36 hafi síðan verið gefinn kostur á að veita frekari andmæli þegar byggingarfulltrúi hafi 1. október s.á. afturkallað ákvörðun sína um að þau skyldu fjarlægja umdeilda framkvæmd og í kjölfarið hafi þau sent byggingarfulltrúanum bréf 19. október s.á. Þegar það bréf sé skoðað komi í ljós að bent hafi verið á sömu sjónarmið og áður, þ.e. um fyrirkomulag annarra lóða í Fossvoginum. Ekkert nýtt komi aftur á móti fram í bréfinu varðandi hinar kærðu framkvæmdir og því sé ljóst að þau andmæli sem byggingarfulltrúi vísi til í bréfinu sínu sem rökstuðning fyrir aðgerðarleysi sínu hafi legið fyrir í maí 2020.

Byggingarfulltrúanum hafi því verið óheimilt að afturkalla áðurnefnda ákvörðun sína þar sem að lög og reglugerðir á sviði skipulags- og byggingarmála leggi honum á herðar skyldur að framfylgja ákvæðum þeirra um byggingarleyfisumsóknir og framkvæmdaleyfisumsóknir um leið og skipulagslög og lög um mannvirki kveði með skýrum hætti á um það að skilmálar deiliskipulags séu bindandi hvað varði lóðarhæð. Það hvort gætt hafi verið að andmælarétti við meðferð málsins geti ekki haft áhrif á þær lögbundnu starfsskyldur. Því sé ástæðu aftur­köllunarinnar byggð á ómálefnalegum sjónarmiðum og brjóti um leið gegn lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins líkt og gerð hafa verið grein fyrir.

Minnst sé á að í máli nr. 82/2019 komi fram það álit úrskurðarnefndarinnar að hin kærða framkvæmd sé landmótun og að slíkar framkvæmdir falli undir ákvæði skipulagslaga og skipulagsreglugerðar. Til viðbótar við framangreind kæruefni sé þess því jafnframt óskað að nefndin taki afstöðu til þess hvort að byggingarfulltrúa Reykjavíkur hafi, þegar honum hafi verið kunnugt um þá afstöðu nefndarinnar, borið skylda til þess að leiðbeina kærendum í málinu um að ástæða kynni að vera til að leita til skipulagsfulltrúa borgarinnar eða til að gera sjálfur ráðstafanir til að embættið kæmi að málinu, sbr. 7. gr. stjórnsýslulaga.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu borgaryfirvalda er bent á að það hafi verið mat embættisins að fyrri ákvörðun um beitingu þvingunarúrræða hafi verið haldin þeim galla að eigendum Búlands 36 hafi ekki verið veittur andmælaréttur áður en ákvörðun hafi verið tekin skv. 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og því talist ógildanleg ákvörðun, sbr. 2. tl. 25. gr. stjórnsýslulaga. Samkvæmt stjórnsýslulögum séu gerðar ríkar kröfur til þess að andmælaréttur aðila sé virtur og verði aðili máls að eiga þess kost að gæta réttar síns og hagsmuna með því að kynna sér gögn máls, tjá sig um framkomnar upplýsingar og koma að frekari upplýsingum um málsatvik áður en stjórnvald tekur ákvörðun í málinu, enda liggi ekki fyrir í gögnum málsins afstaða hans og rök fyrir henni eða að slíkt sé augljóslega óþarft.

Þegar brotið hafi verið gegn andmælareglunni þannig að aðila hafi ekki verið veitt færi á að tjá sig teljist það almennt verulegur annmarki sem leiði til þess að íþyngjandi ákvörðun teljist yfirleitt ógildanleg. Þetta eigi ekki síst við um mál þar sem ákvörðun feli í sér að refsikennd viðurlög verði lögð á aðila eða hún á annan hátt verði talin mjög íþyngjandi eins og fyrir liggi í máli þessu.

Ákvörðun um beitingu þvingunarúrræða skv. lögum nr. 160/2010 um mannvirki og byggingarreglugerð nr. 123/2010 sé háð mati stjórnvalds hverju sinni og sé tekið fram í athugasemdum við frumvarp það sem orðið hafi að lögum um mannvirki að eðlilegt sé að ákvörðun um beitingu úrræðanna sé í hverju metin, m.a. með tilliti til meðalhófs. Umrædd ákvæði gefi sveitarfélögum kost á að bregðast við ef gengið sé gegn almannahagsmunum þeim er búi að baki lögum um mannvirki, svo sem skipulags-, öryggis- og heilbrigðis­hagsmunum. Með hliðsjón af þessu verði ekki talið að einstaklingum sé tryggður lögvarinn réttur til að knýja byggingaryfirvöld til beitingar þvingunarúrræða vegna einstaklings­hagsmuna enda séu þeim tryggð önnur réttarúrræði til þess að verja þá hagsmuni sína. Þótt beiting úrræðanna sé háð mati stjórnvalds þarf ákvörðun þess efnis að vera studd efnislegum rökum, m.a. með hliðsjón af þeim hagsmunum sem búi að baki ákvæðum laga um mannvirki.

Ljóst hafi verið að fordæmi væru fyrir því að lóðarhafar í Fossvogi hafi stækkað lóðir meira en heimilt sé samkvæmt gildandi deiliskipulagsskilmálum. Ennfremur hafi verið talið að framkvæmdirnar raski ekki hagsmunum nágranna umfram það sem eðlilegt megi teljast miðað við notkun á görðum til afþreyingar og útiveru. Ekki hafi heldur verið séð að gengið væri gegn almannahagsmunum þeim er búi að baki lögum um mannvirki, svo sem skipulags-, öryggis- og heilbrigðishagsmunum. Ákvörðun byggingarfulltrúa hafi því verið studd fullnægjandi efnisrökum.

Athugasemdir eigenda Búlands 36: Eigendur lóðarinnar benda á að í úrskurði úrskurðar­nefndarinnar í máli nr. 82/2019 hafi nefndin ekki tekið afstöðu til þess hvort beita ætti þvingunarúrræðum. Þvert á móti sé í bréfi úrskurðarnefndarinnar frá 30. september 2020 vegna beiðni þeirra um endurupptöku málsins tekið fram að slíkt sé hlutverk byggingar­fulltrúa að fullrannsökuðu máli. Þau hafi hvorki haft vitneskju um umfjöllun byggingar­fulltrúa um framkvæmdirnar né úrskurð úrskurðarnefndarinnar fyrr en að frétt hafi birst í fjölmiðli 3. apríl 2020 og ekki verið tilkynnt um málið með formlegum hætti fyrr en með bréfi byggingarfulltrúa, dags. 5. maí s.á., þar sem þeim hafi verið gefinn 30 daga frestur til að koma lóð hússins í fyrra horf. Ákvörðunin hafi því verið tekin án þess að þeim hafi verið gefin kostur á tjá sig um hana svo sem skylt sé skv. 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Fyrirkomulag lóðarinnar hafi verið með sambærilegum hætti svo áratugum skipti og nýtt yfirborð lóðar breyti engu þar um. Sambærileg túlkun gildandi deiliskipulags hafi verið viðhöfð víðast í Fossvogshverfinu, þ.e. að nánast allar lóðir séu láréttar, í einum eða tveimur stöllum, út frá suðurhlið húsanna. Eigendur Búlands 36 hafi bent á þá staðreynd um túlkun deiliskipulagsins þegar þeim hafi verið gefinn kostur á að koma að andmælum við byggingar­fulltrúa og hafi embættið staðfest þetta með rannsókn á eignum í 150 m radíus frá lóðinni. Skýrt sé tekið fram að þau hafi á engan hátt breytt lögun eða halla lóðar heldur einungis yfirborði þess.

Ef þess yrði krafist að fallið yrði frá núgildandi túlkun deiliskipulags í hverfinu og öllum eigendum fasteigna gert að færa lóðir sínar til þess sem fram komi í úrskurði nefndarinnar megi ljóst vega að sameiginlegt tjón eigenda fasteigna í hverfinu yrði talið í hundruðum milljóna króna. Þá myndi nýting lóða til afþreyingar og útiveru verða skert verulega.

Vettvangsskoðun: Úrskurðanefndin kynnti sér aðstæður á vettvangi 18. febrúar 2021 að viðstöddum fulltrúum borgaryfirvalda, öðrum kærenda og fulltrúa eigenda Búlands 36.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þær ákvarðanir byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 1. október 2020 að afturkalla ákvörðun um beitingu þvingunarúrræða vegna framkvæmda á baklóð Búlands 36 og ákvörðun sama embættis frá 28. s.m. að aðhafast ekki vegna framkvæmdarinnar.

Í bréfi byggingarfulltrúa, dags. 1. október 2020, þar sem fyrri ákvörðun embættisins um beitingu þvingunarúrræða var afturkölluð, kom fram að ákvörðunin hafi verið haldin þeim annmarka að ekki hafi verið veittur frestur til andmæla skv. 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og því sé hún ógildanleg, sbr. 25. gr. sömu laga. Fram kemur í síðarnefndu ákvæði að stjórnvald geti afturkallað ákvörðun sína að eigin frumkvæði, sem tilkynnt hafi verið aðila máls, þegar það er ekki til tjóns fyrir aðila eða ákvörðun er ógildanleg. Þegar aðila hefur ekki verið veitt færi á að tjá sig áður en íþyngjandi ákvörðun er tekin telst það almennt verulegur annmarki sem leitt getur til þess að ákvörðun telst ógildanleg. Þrátt fyrir að afstaða eigenda Búlands 36 hafi legið fyrir í bréfi þeirra til byggingarfulltrúa 13. maí 2020, sem og í beiðni þeirra frá 25. júní s.á. til úrskurðarnefndarinnar um endurupptöku máls nr. 82/2019, lá hún hins vegar ekki fyrir þegar upphafleg ákvörðun um beitingu þvingunarúrræða var tekin. Verður því að telja að byggingarfulltrúa hafi verið heimilt að afturkalla fyrri ákvörðun sína með vísan til þess að ekki hafi verið gætt að andmælarétti.

Það er hlutverk byggingarfulltrúa hvers sveitarfélags að hafa eftirlit með því að mannvirki og notkun þeirra sé í samræmi við útgefin leyfi og beita eftir atvikum þvingunarúrræðum, sbr. 55. og 56. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki. Er nánar kveðið á um það í 2. mgr. 55. gr. mannvirkjalaga að sé byggingarframkvæmd hafin án þess að leyfi sé fengið fyrir henni eða hún brjóti í bága við skipulag geti byggingarfulltrúi krafist þess að hið ólöglega mannvirki eða byggingarhluti sé fjarlægt. Þá er fjallað um aðgerðir til að knýja fram úrbætur í 56. gr. laganna. Er þar m.a. tekið fram í 1. mgr. ákvæðisins að sé ásigkomulagi, frágangi, umhverfi eða viðhaldi húss, annars mannvirkis eða lóðar ábótavant að mati byggingarfulltrúa eða frágangur ekki samkvæmt samþykktum uppdráttum, lögum, reglugerðum og byggingar­lýsingu, skuli gera eiganda eða umráðamanni eignarinnar aðvart og leggja fyrir hann að bæta úr því sem áfátt er. Sé það ekki gert er heimilt að beita dagsektum eða láta vinna verk á kostnað þess sem vanrækt hefur að vinna verkið, sbr. 2. og 3. mgr. nefnds lagaákvæðis.

Ákvörðun um beitingu nefndra þvingunarúrræða er háð mati stjórnvalds hverju sinni en tekið er fram í athugasemdum við 55. gr. frumvarps þess er varð að mannvirkjalögum að eðlilegt sé að ákvörðun um beitingu þvingunarúrræða sé metin í hverju tilviki, m.a. með tilliti til meðalhófs. Gefur umrætt ákvæði sveitarfélögum kost á að bregðast við sé gengið gegn almannahagsmunum, svo sem skipulags-, öryggis- og heilbrigðishagsmunum, en einstaklingar eiga þó ekki lögvarinn rétt til þess að knýja fram beitingu nefndra þvingunarúrræða. Þótt beiting þeirra sé háð mati stjórnvalds þarf ákvörðun þess efnis að vera studd efnislegum rökum, m.a. með hliðsjón af þeim almannahagsmunum sem áður greinir.

Vettvangsskoðun leiddi í ljós að umdeildar yfirborðsframkvæmdir á baklóð Búlands 36 valda því að hæðarmunur hefur myndast á hluta lóðamarka þeirrar lóðar og lóðar kærenda, en sá hæðarmunur getur ekki talist verulegar. Ákvörðun byggingarfulltrúa um að aðhafast ekki vegna umdeildra framkvæmda var rökstudd með vísan til þess að aðrir lóðarhafar í Fossvogi hafi „gert sambærilega fleti út fyrir gildandi deiliskipulagsskilmála.“ Taldi embættið að ekki yrði séð að framkvæmdirnar færu gegn almannahagsmunum þeim er búi að baki lögum um mannvirki, svo sem skipulags-, öryggis- og heilbrigðishagsmunum. Það mat byggingarfulltrúa að ekki væri tilefni til að aðhafast var því stutt nægjanlegum efnisrökum.

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið verður kröfum kærenda um ógildingu hinna kærðu ákvarðana hafnað.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 1. október 2020 um að afturkalla ákvörðun um beitingu þvingunarúrræða vegna framkvæmda á baklóð Búlands 36.

Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunar byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 28. október 2020 um að aðhafast ekki vegna framkvæmda á baklóð Búlands 36.

feb 26
Love0

66/2020 Vesturdalur

Með

Árið 2021, fimmtudaginn 25. febrúar, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Ásgeir Magnússon dómstjóri.

Fyrir var tekið mál nr. 66/2020, kæra á athafnaleysi Vegagerðarinnar og ákvörðunum hennar vegna vegaframkvæmda og bílastæðagerðar í Vesturdal. Einnig er kært athafnaleysi sveitastjórnar Norðurþings, skipulagsfulltrúa Norðurþings og þjóðgarðsvarðar norðursvæðis Vatnajökulsþjóðgarðs við eftirlit með athöfnum Vegagerðarinnar. Þar að auki er kærð veiting sveitarstjórnar Norðurþings frá 29. apríl 2014 á framkvæmdaleyfi að því leyti sem hún kunni að hafa falið í sér samþykki fyrir ofangreindum athöfnum Vegagerðarinnar.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 23. júlí 2020, er barst nefndinni sama dag, kæra Samtök um náttúruvernd á Norðurlandi (SUNN) „1. Yfirstandandi athafnir og athafnaleysi Vegagerðarinnar vegna umhverfismats- og framkvæmdaleyfisskyldra vegaframkvæmda og bílastæðagerð í Vesturdal innan Vatnajökulsþjóðgarðs.

2. Eftir atvikum athafnaleysi sveitarstjórnar Norðurþings, skipulagsfulltrúa Norðurþings, þjóðgarðsvarðar Norðursvæðis Vatnajökulsþjóðgarðs um eftirlit með að við athafnir Vegagerðarinnar skv. ofangreindu sé farið að lögum um þjóðgarðinn, reglugerðum og verndaráætlunum fyrir hann.

3. Ákvörðun sveitarstjórnar Norðurþings 29. apríl 2014 að því leyti sem hún kann að hafa falið í sér samþykki fyrir ofangreindum athöfnum Vegagerðarinnar.“

Kröfugerð kæranda er svohljóðandi: „Þess er krafist viðurkennt verði að hinar kærðu athafnir og athafnaleysi Vegagerðarinnar og eftir atvikum annarra stjórnvalda skv. 1. og 2. lið kærunnar séu í ósamræmi við ákvæði laga nr. 106/2000 og laga nr. 123/2010 og reglugerða settra með heimild í þeim og eftir atvikum laga nr. 60/2007 og 60/2013 og verndaráætlun Vatnajökulsþjóðgarðs.

Þess er einnig krafist að viðurkennt sé að ákvörðun sveitarstjórnar Norðurþings skv. 3. lið kærunnar hafi ekki falið í sér samþykki fyrir eftirtöldum hluta umhverfismatsskyldra framkvæmda:

a.       Heimild til stækkunar flatarmáls bílastæðis við tjaldsvæði í Vesturdal

b.      Heimild til hækkunar bílastæðis við tjaldsvæði í Vesturdal

c.       Heimild til breikkunar vegtengingar frá bílastæði í Vesturdal að bílastæði við Hljóðakletta

d.      Heimild til uppbyggingar vegtengingar frá bílastæði í Vesturdal að bílastæði við Hljóðakletta

e.       Heimild til stækkunar bílastæðis við Hljóðakletta

f.        Heimild til hækkunar bílastæðis við Hljóðakletta

g.      Heimild til breikkunar vegtengingar frá Dettifossvegi við brekkurætur í Vesturdal

Til vara er þess krafist að sá hluti ákvörðunar sveitarstjórnar Norðurþings frá 29. apríl 2014

sem talinn verði hafa veitt heimild fyrir framangreindum athöfnum verði felldur úr gildi.“

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Norðurþingi 20. ágúst 2020.

Málavextir: Mál þetta á sér langa forsögu. Hinn 6. mars 2006 sendi Vegagerðin frummatsskýrslu til athugunar hjá Skipulagsstofnun samkvæmt lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum vegna fyrirhugaðra framkvæmda við Dettifossveg og vegtenginga. Skipulagsstofnun leitaði umsagna í kjölfarið, sem og athugasemda almennings. Alls bárust 12 athugasemdir sem Skipulagsstofnun sendi Vegagerðinni. Í kjölfarið var unnin matsskýrsla á grundvelli frummatsskýrslu þar sem gerð var grein fyrir athugasemdum og umsögnum og tekin afstaða til þeirra. Í matsskýrslunni, sem send var Skipulagsstofnun 30. júní 2006, kemur m.a. fram að gert sé ráð fyrir því að vegtengingar að Hólmatungum og niður í Vesturdal að Hljóðaklettum muni fylgja núverandi vegtengingum. Í umsögn Umhverfisstofnunar vegna frummatsskýrslu, dags. 7. apríl 2006, kemur fram að stofnunin óski eftir því að allar tengingar að bílastæðum og lagfæringar og stækkanir falli undir þessa vegaframkvæmd. Umhverfisstofnun telji annað ekki ásættanlegt út frá aukinni umferð samhliða nýjum vegi og veki athygli á því að á teikningum sé ekki sýndur malbikaður vegur alla leið að bílastæði við Hafragilsfoss, í Hólmatungur og að bílastæði við Hljóðakletta. Úr því þurfi að bæta. Tengingarnar og bílastæðin þurfi að geta tekið á móti aukinni umferð. Stofnunin ítreki að vegurinn í gegnum tjaldsvæðið í Vesturdal að bílastæði við Hljóðakletta annars vegar og að upplýsingahúsi í Vesturdal hins vegar verði hluti af þessari framkvæmd og malbikaður vegur endi ekki við brekkurætur.

Í svari Vegagerðarinnar kemur fram að ekki hafi verið talin þörf á að sýna á teikningum hannaðar vegtengingar að Hafragilsfossi, að bílastæði við Hólmatungur og að bílastæði við Hljóðakletta þar sem þeim sé lýst vel í texta. Þar komi fram að núverandi tengingum verði fylgt og þær verði lítið upphækkaðar. Miðað verði við að sem næst engar skeringar eða fyllingar verði vegna viðkomandi tenginga. Aðeins verði bætt burðarlagsefni ofan á núverandi tengingar og þær lagðar klæðningu.

Matsskýrslan var send Skipulagsstofnun og lá álit stofnunarinnar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar fyrir 27. júlí 2006. Í álitinu kemur fram að tengingar að Hólmatungum og niður í Vesturdal að Hljóðaklettum muni fylgja núverandi tengingum.

Hinn 22. febrúar 2010 tilkynnti Vegagerðin til Skipulagsstofnunar fyrirhugaða breytingu á Dettifossvegi hvað varðaði tengingar að Hólmatungum og Vesturdal/Hljóðaklettum samkvæmt 6. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Í tilkynningunni kemur fram að um sé að ræða annars vegar nýja vegtengingu að Hólmatungum, 2,6 km að lengd, er fylgja muni núverandi vegi á 0,7 km löngum kafla og hins vegar nýja vegtengingu að Hljóðaklettum og Vesturdal, er verði 1,4 km löng og muni fylgja núverandi vegi fyrstu 0,4 km. Vegirnir verði lagðir klæðningu, lítið upphækkaðir og hannaðir fyrir 40-50 km/klst. hámarkshraða, sem verði ákvarðaður í samráði við þjóðgarðsyfirvöld. Útfærsla bílastæða verði í samráði við þjóðgarðsyfirvöld, svo og frágangur núverandi vegtengingar að Hólmatungum, sem verði lögð af. Niðurstaða Skipulagsstofnunar var sú að á grundvelli þeirra gagna sem lágu fyrir væri tilkynnt breyting ekki líkleg til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif og skyldi því ekki háð mati á umhverfisáhrifum.

Með bréfi, dags. 13. desember 2006, sótti Vegagerðin um framkvæmdaleyfi vegna lagningar Dettifossvegar, 1. áfanga, samkvæmt veglínu B, en í tilkynningunni kom fram að fallið hefði verið frá áformum um veglínur B1 og B2. Í samræmi við 3. tl. ákvæðis til bráðabirgða með þágildandi skipulags- og byggingarlögum nr. 73/1997 óskaði Skútustaðahreppur með bréfi, dags. 5. janúar 2007, eftir meðmælum Skipulagsstofnunar með lagningu vegarins í samræmi við umsókn Vegagerðarinnar. Með bréfi, dags. 24. janúar 2007, synjaði Skipulagsstofnun um meðmæli með vísan til niðurstöðu sinnar varðandi veglínu B í áliti sínu um mat á umhverfisáhrifum. Á grundvelli sérstakrar kæruheimildar í 3. tl. ákvæðis til bráðabráðabirgða skaut sveitarstjórn Skútustaðahrepps niðurstöðu Skipulagsstofnunar til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála með bréfi, dags. 23. febrúar 2007. Vísaði nefndin kærunni frá, sbr. úrskurð í kærumáli nr. 16/2007, með þeim rökum að ekki hefði verið þörf þeirra meðmæla sem Skipulagsstofnun hefði hafnað að láta í té. Að fenginni þeirri niðurstöðu veitti sveitarstjórn Skútustaðahrepps, á fundi sínum 26. apríl 2007, Vegagerðinni framkvæmdaleyfi fyrir fyrsta áfanga að nýjum Dettifossvegi samkvæmt veglínu B. Kærandi máls þessa kærði nefnt framkvæmdaleyfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála og krafðist ógildingar þess, en þeirri kröfu var hafnað með úrskurði nefndarinnar kveðnum upp 10. apríl 2008 í kærumáli nr. 58/2007.

Með birtingu auglýsingar í B-deild Stjórnartíðinda 4. júní 2013 tók gildi deiliskipulag Dettifossvegar nr. 862 í Norðurþingi. Með bréfi, dags. 21. febrúar 2014, sótti Vegagerðin um framkvæmdaleyfi vegna lagningar Dettifossvegar. Á fundi skipulags- og byggingarnefndar Norðurþings 23. apríl s.á. var umsóknin tekin fyrir og lagt til við bæjarstjórn Norðurþings að skipulagsfulltrúa yrði falið að gefa út framkvæmdaleyfi. Á fundi bæjarstjórnar 29. s.m. var tillaga skipulags- og byggingarnefndar samþykkt. Af því tilefni var eftirfarandi bókað: „Fyrir bæjarstjórn liggur til afgreiðslu erindi sem tekið var fyrir á 116. fundi skipulags- og byggingarnefndar. Eftirfarandi er afgreiðsla nefndarinnar: Óskað er eftir framkvæmdaleyfi vegna gerðar Dettifossvegar frá þjóðvegi upp að slitlagsenda við Dettifoss. Fyrirhugað er að hefja vinnu við 3,5 km vegkafla frá Norðausturvegi að Meiðavallaskógi sumarið 2014 en veturinn 2014-2015 verði boðið út áframhald vegarins, frá Meiðavallaskógi að Dettifossi. Markmið framkvæmdarinnar er að styrkja byggðarlög í Þingeyjarsýslum með bættu vegasambandi milli byggðakjarna og stuðla að farsælli þróun vaxandi ferðamennsku á svæðinu. Nýr vegur mun bæta samgöngur og umferðaröryggi og tryggja heilsárs samgöngur að mikilvægum ferðamannastöðum eins og Dettifossi. Skipulags- og byggingarnefnd telur að framkvæmdin sé í samræmi við samþykkt deiliskipulag Dettifossvegar og að skilað hafi verið inn fullnægjandi gögnum til Norðurþings um framkvæmdina. Nefndin leggur því til við bæjarstjórn að skipulagsfulltrúa verði falið að gefa út framkvæmdaleyfi fyrir vegagerðinni. Tillaga skipulags- og byggingarnefndar samþykkt samhljóða.“ Hinn 6. maí 2014 var framkvæmdaleyfi gefið út af skipulagsfulltrúa Norðurþings, en það mun ekki hafa verið auglýst opinberlega. Munu framkvæmdir hafa staðið yfir síðan þá, en sá hluti framkvæmdarinnar sem nú er unnið að og um er deilt var boðinn út í maí 2019.

Málsrök kæranda: Kærandi tekur fram að í fyrsta lagi sé það mat stjórnar kæranda að ljóst sé að 0,8 km vegurinn milli bílastæðanna og bílastæðin tvö hafi ekki verið raunverulegur hluti mats á umhverfisáhrifum með þátttöku almennings, svo sem þurft hefði að vera til að unnt væri að samþykkja framkvæmdirnar sem mál þetta fjalli um, en endurskoðunarréttur umhverfisverndarsamtaka sé virkur um slíka ákvörðun. Vegna staðsetningar framkvæmdanna og eðlis áhrifanna og óafturkræfni á viðkvæmum stað eftir að bundið slitlag hafi verið lagt teljist framkvæmdirnar verulegar. Vísað sé til dóms EFTA-dómstólsins frá 2. október 2015 í máli nr. 3/15 því til stuðnings, en það mál hafi varðað sambærileg atvik, þ.e. þegar þátttökuréttur almennings hafi ekki náð til hluta framkvæmdar, þar sem hún hafi verið ákveðin án þess að samtök almennings hafi átt kost á að taka þátt í undirbúningi hennar, sbr. 2. tl. í niðurstöðu dómsins. Í öðru lagi hafi aldrei verið gert ráð fyrir nema lítilli hækkun vegar í botni Vesturdals, ef af yrði, en sú sé alls ekki raunin í yfirstandandi framkvæmdum. Í þriðja lagi hafi alls ekki legið fyrir hvort Vegagerðin væri sem framkvæmdaraðili að leggja til tiltekna stækkun bílastæða. Í fjórða lagi fari hinar kærðu framkvæmdir við bæði bílastæðin langt út fyrir þá stærð sem sýnd hafi verið á teikningum 17 og 18 í matsskýrslu. Í fimmta lagi liggi bæði bílastæðin nú verulega ofar í landinu en áður, einkum það sem sé við Hljóðakletta, en einnig stæðið næst tjaldstæðinu. Bílastæðið sé upphækkað við tjaldstæðið og taki bút af því. Þá hafi bílastæðið við Hljóðakletta verið hvoru tveggja stækkað og hækkað verulega. Loks virðist skorta á að undirbúningur og framkvæmd sé að öðru leyti í samræmi við lög og varði það bæði leyfisveitanda og þjóðgarðsyfirvöld, auk Vegagerðarinnar.

Á því sé byggt að ekki hafi verið gætt ákvæða laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum eða gætt að þátttöku almennings vegna framkvæmda Vegagerðarinnnar við stækkun bílastæðisins í Vesturdal við Hljóðakletta og hækkun þess, stækkun bílastæðis við tjaldsvæði í Vesturdal, m.a. inn á tjaldsvæðið, og hækkun þess næst tjaldsvæðinu og stórfellda upphækkun vegtengingar milli þessara tveggja bílastæða og verulega breikkun vegar niður í dalinn. Þar sem framkvæmdir þær sem nú eigi sér stað í Vesturdal hafi ekki verið hluti af framkvæmd í mati á umhverfisáhrifum 2006 og heldur ekki hluti af þeim breytingum sem tilkynntar hafi verið til ákvörðunar um matsskyldu 2010 hafi almenningur aldrei átt kost á að koma sjónarmiðum sínum á framfæri við málsmeðferðina skv. lögum nr. 106/2000. Engu breyti hvort áætlanir um þær hafi að öllu eða einhverju leyti hlotið málsmeðferð skv. lögum nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana vegna deiliskipulags, enda komi það ekki í stað mats á umhverfisáhrifum framkvæmdar lögum samkvæmt og sé heimild til að veita framkvæmdaleyfi háð hinu síðargreinda. Þátttökuréttur almennings hafi því að áliti stjórnar kæranda verið fyrir borð borinn við undirbúning og ákvörðun um framkvæmdir þær sem nú standi yfir.

Fram komi í mati á umhverfisáhrifum fyrir Dettifossveg 2006 að ekki sé ljóst hvort lagfæringar á bílastæðum við Hólmatungur og í Vesturdal hafi fallið undir framkvæmdina, sbr. kafla 4.4.5 og 4.4.6 í matsskýrslu Vegagerðarinnar 2006, og einnig umhverfismatskafla matsskýrslunnar á bls. 121. Í kafla 4.4.5 í matsskýrslunni segi framkvæmdaraðili, Vegagerðin: „Engar fjárveitingar hafa enn fengist til framkvæmda á áfanga II og III og því er ekki enn vitað hvort lagfæring bílastæða við Hólmatungur, í Vesturdal og við Hljóðakletta fellur undir vegaframkvæmdir á Dettifossvegi, eða þjóðgarðinn í Jökulsársgljúfrum.“ Samkvæmt 1. mgr. 8. gr. laga nr. 106/2000 sé það aðeins framkvæmdaraðili sem geti lagt fyrir Skipulagsstofnun tillögu að matsáætlun fyrir framkvæmd. Framkvæmdaraðili skv. b-lið 3. gr. laganna sé ríki, sveitarfélag, stofnun og aðrir lögaðilar eða einstaklingar er hyggist hefja framkvæmd sem lögin taki til. Þar sem ekki hafi legið ljóst fyrir við matið 2006 að Vegagerðin væri framkvæmdaraðili að því er varðaði bílastæði í Vesturdal og við Hljóðakletta hafi mat á umhverfisáhrifum þeirra ekki verið á forræði Vegagerðarinnar og mat á umhverfisáhrifum bílastæðanna hafi ekki farið fram í skilningi laganna. Einnig hafi verið ljóst að vegagerð í Vesturdal sjálfum hafi ekki heldur verið hluti þess mats sem fram hafi farið 2006.

Ákvörðun bæjarstjórnar Norðurþings frá 29. apríl 2014 um framkvæmdaleyfi, sem vísað hafi verið til af hálfu Vegagerðarinnar, fjalli um Dettifossveg og umsókn sú er liggi henni til grundvallar fjalli ekki um hinar kærðu framkvæmdir að því marki sem þær standi nú yfir. Að því leyti er hún kunni að hafa falið í sér samþykki fyrir þeim framkvæmdum sem mál þetta fjalli um hafi hún ekki verið kynnt eftir að hún hafi verið tekin og því hafi kærufrestur vegna hennar ekki tekið að líða. Hafi sveitarstjórn Norðurþings hvorki fjallað um skilyrði sem Skipulagsstofnun setti í áliti sínu um mat á umhverfisáhrifum né sinnt rannsóknarskyldu sinni skv. stjórnsýslulögum nr. 37/1993. Við ákvörðun um hvort framkvæmdaleyfi skuli gefið út skuli leyfisveitandi annars vegar kynna sér matsskýrslu framkvæmdaraðila og hins vegar taka rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum hennar til grundvallar ákvörðuninni. Sé þetta samkvæmt 13. gr. laga nr. 106/2000, eins og ákvæðið hafi verið þegar framkvæmdaleyfi hafi verið veitt árið 2014.

Samkvæmt 2. mgr. 14. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 hafi Norðurþingi borið við umfjöllun um umsókn um framkvæmdaleyfi vegna matsskyldrar framkvæmdar að kynna sér matsskýrslu framkvæmdaraðila um framkvæmdina og kanna hvort framkvæmdin væri sú sem lýst væri í matsskýrslu. Þá skyldi sveitarstjórn samkvæmt ákvæðinu, líkt og tilvitnað ákvæði laga nr. 106/2000 geri kröfu um, taka rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar. Þá sé eitt markmiða skipulagslaga að tryggja vernd landslags, náttúru og menningarverðmæta og koma í veg fyrir umhverfisspjöll og ofnýtingu, með sjálfbæra þróun að leiðarljósi. Þegar framkvæmdaleyfi hafi verið veitt hafi það svæði sem mál þetta fjalli um verið hluti af Vatnajökulsþjóðgarði skv. lögum nr. 60/2007 um Vatnajökulsþjóðgarð.

Ekki verði ráðið af gögnum að framangreindra lagaákvæða hafi verið gætt við umfjöllun Norðurþings um umsóknir Vegagerðarinnar 2013 og 2014 og geti leyfisveitingin frá 2014 því heldur ekki hafa verið gerð á lögmætum grunni. Af því leiði að þær athafnir Vegagerðarinnar sem nú standi yfir í Vesturdal séu ekki byggðar á lögmætum grunni.

Samkvæmt upplýsingum sem aflað hafi verið frá Vegagerðinni hafi Norðurþing aldrei sent Vegagerðinni framkvæmdaleyfi fyrir framkvæmdum við Dettifossveg. Hvorki hafi tekist að fá afrit af leyfinu né hafi fengist upplýsingar um það hvort það hafi í raun verið útgefið. Það sé því hvorki aðgengilegt almenningi né væntanlega eftirlitsaðila á framkvæmdastað, svo sem skylt sé skv. 1. mgr. 16. gr. skipulagslaga og 4. mgr. 11. gr. reglugerðar nr. 772/2012 um framkvæmdaleyfi. Ekki hafi heldur tekist að fá upplýst hvort að sótt hafi verið sérstaklega um framkvæmdaleyfi fyrir þeim áfanga sem framkvæmdir standi nú yfir á í Vesturdal. Séu upplýsingarnar réttar sé sá annmarki á yfirstandandi framkvæmdum í Vesturdal að ekki liggi fyrir útgefið leyfi sveitarstjórnar Norðurþings vegna þeirra, svo sem ráð sé fyrir gert, sbr. m.a. 15., 16. og 20. gr. skipulagslaga og 4. gr., sbr. 5. gr., reglugerðar nr. 772/2012. Kunni atvik að vera með þeim hætti sem greini í 53. gr. skipulagslaga að um óleyfisframkvæmd sé að ræða. Þrátt fyrir að framkvæmdaleyfi kunni hugsanlega að hafa verið gefið út sé sú staðreynd að það hafi ekki borist Vegagerðinni alvarlegur annmarki á stjórnsýsluframkvæmd. Hafi framkvæmdaleyfi ekki verið gefið út í skilningi laga fyrir 30. apríl 2015 hafi samþykki sveitarstjórnar fallið niður þann dag skv. 3. mgr. 11. gr. reglugerðar nr. 772/2012. Hafi framkvæmdaleyfi ekki verið gefið út eða samþykki sveitarstjórnar fallið niður samkvæmt framansögðu hafi skipulagsfulltrúa Norðurþings ekki verið unnt að viðhafa lögbundið eftirlit sitt með framkvæmdum í Vesturdal skv. 3. mgr. 7. gr. skipulagslaga og eftirlit sveitarstjórnar hafi ekki getað farið fram í samræmi við 16. gr. sömu laga. Af sömu sökum liggi ekki heldur fyrir hvort uppfyllt séu skilyrði 12. gr. reglugerðar nr. 772/2012 um hvert skuli vera efni framkvæmdaleyfis, þ.m.t. nákvæm staðsetning og umfang framkvæmdar.

Það að svo örðugt sé fyrir almenning að sannreyna með óyggjandi hætti að yfirstandandi framkvæmd sé í raun í samræmi við bæði leyfi og mat á umhverfisáhrifum sé að mati stjórnar kæranda einnig brot á lögum um mat á umhverfisáhrifum og skipulagslögum, auk þess að vera andstætt góðum stjórnsýsluháttum vegna matsskyldra framkvæmda í þjóðgarði, sem að langmestu leyti sé á lista UNESCO og sé eitt helsta djásn Íslendinga í náttúruvernd.

Í 13. gr. laga nr. 60/2007 sé fjallað um réttaráhrif verndaráætlana fyrir þjóðgarðinn og eftirlit þjóðgarðsvarðar. Þar segi að mannvirkja-, stíga- og slóðagerð og hvers konar efnistaka innan þjóðgarðsins sé einungis heimil ef gert sé ráð fyrir henni í verndaráætlun. Viðkomandi þjóðgarðsvörður hafi eftirlit með því að við framkvæmdir séu virt ákvæði laganna, reglugerðar  um Vatnajökulsþjóðgarð og verndaráætlunar og að farið sé að þeim skilyrðum sem viðkomandi framkvæmd séu sett í verndaráætlun. Verndaráætlun Vatnajökulsþjóðgarðs veiti ekki heimild til umfangsmeiri bílastæða, breikkunar tengingar við brekkurætur Vesturdals eða verulegrar hækkunar vegar niðri í dalnum. Þvert á móti bendi allt orðalag áætlunarinnar til þess að varðveita eigi svæðið með ráðum sem ekki feli í sér ágenga mannvirkjagerð, eins og nú standi yfir, heldur sé það einmitt ný vegtenging á Langavatnshöfða sem taka eigi umferð daggesta frá Vesturdal. Þannig verði tilkynning Vegagerðarinnar 2010 til Skipulagsstofnunar einnig skilin. Í þessu sambandi sé rétt að árétta það sem þegar hafi verið vísað til í matsskýrslu frá árinu 2006 og að framkvæmdir nú séu ekki hluti þeirra framkvæmda sem sætt hafi mati á umhverfisáhrifum. Haft hafi verið eftir núverandi þjóðgarðsverði í fjölmiðlum 20. júlí 2020 að þjóðgarðsyfirvöld hefðu ekkert haft með ákvörðun um núverandi framkvæmdir að gera. Kærandi telji að athafnaleysi þjóðgarðsvarðar geti ekki verið í samræmi við lög um Vatnajökulsþjóðgarð, reglugerðir settar með heimild í lögunum og verndaráætlun garðsins.

Málsrök Norðurþings: Af hálfu sveitarfélagsins er bent á að umsókn Vegagerðarinnar um leyfi til framkvæmda við gerð Dettifossvegar hafi verið samþykkt í bæjarstjórn Norðurþings 29. apríl 2014, að tillögu skipulags- og byggingarnefndar.

Skipulags- og byggingarnefnd hafi talið framkvæmdina í samræmi við gildandi deiliskipulag Dettifossvegar og að gögn sem Vegagerðin hefði sent með umsókn væru fullnægjandi til afgreiðslu erindisins. Þau gögn hafi verið grunnmyndir veglínu, sem sýni einnig röskunarsvæði (skeringar/fyllingar) og sniðmyndir meginvegarins. Auk þess hafi fylgt nokkuð skýr verklýsing um frágang raskaðra svæða á umhverfisvænan hátt. Fyrir framkvæmdir í Vesturdal hafi hins vegar ekki fylgt sniðmyndir, enda hafi verið horft til þess að framkvæmdir þar yrðu í þáverandi vegstæði og væntanlega án verulegra fyllinga eða skeringa. Í umsókninni komi fram: „Núverandi vegtenging að Vesturdal verður lögð klæðingu og byggt nýtt bílastæði fyrir daggesti neðan við brekkuna ofan í Vesturdal. Útskotið við stöð 31560 og bílastæðið í Vesturdal verða lögð klæðingu, önnur bílastæði verða malbikuð.“ Framlögð gögn með framkvæmdaleyfisumsókn hafi ekki verið sérlega skýr hvað varði frágang ofan í Vesturdal og hafi sveitarfélagið treyst samráði Vegagerðarinnar og umráðaaðila lands, þ.e. þjóðgarðsins, til að útfæra smáatriði hvað varði stærð bílastæða, breidd vegtenginga og hæðarlegu mannvirkja innan þess ramma sem lýst hafi verið í gögnum.

Svarbréf um leyfisveitinguna liggi fyrir. Svo virðist hins vegar sem það hafi ekki verið póstlagt. Framkvæmdaleyfið hafi ekki verið auglýst í „Lögbirtingablaðinu og dagblaði sem gefið er út á landsvísu innan tveggja vikna frá afgreiðslu leyfisveitanda“ skv. ákvæðum 10. gr. reglugerðar nr. 772/2012 um framkvæmdaleyfi.

Eftirlit skipulagsfulltrúa með framkvæmd við uppbyggingu Dettifossvegar hafi verið lítið og óformlegt hingað til. Skipulagsfulltrúi hafi í fáein skipti ekið um framkvæmdasvæðið og skoðað framkvæmdirnar, en hafi hingað til ekki talið tilefni til athugasemda. Að öðru leyti sé vísað til eftirlits af hálfu framkvæmdaraðila sem grundað sé á nákvæmari þekkingu á uppbyggingu vega, sem skipulagsfulltrúi hafi ekki til að bera. Gert sé ráð fyrir úttekt af hálfu skipulagsfulltrúa á því hvort frágangur framkvæmdarinnar sé í samræmi við samþykkt hönnunargögn við verklok. Hinn 16. ágúst 2020 hafi fyrst unnist tími til að skoða stöðu verksins í Vesturdal. Þar hafi vegurinn verið lagður í eldra vegstæði og útbúið nýtt bílastæði. Vegi, og ekki síst bílastæði, sé lyft lítillega upp úr landi og víst sé um það að framkvæmdin á framkvæmdastigi líti nokkuð groddaralega út. Á hinn bóginn fáist ekki séð hvernig gengið verði frá bílastæði og vegi sómasamlega með verulega minni framkvæmd. Útlit framkvæmdarinnar verði eðli máls samkvæmt talsvert betra við verklok en á framkvæmdastigi. Raunar sé það skilningur skipulagsfulltrúa að búið sé að lækka fyllingar frá þeirri stöðu sem hafi verið þegar framkvæmdin hafi verið kærð. Ekki hafi verið tekin afstaða til þess hvort frágangur í Vesturdal sé í samræmi við áðurnefnd gögn enda frágangurinn á vinnslustigi.

Athugasemdir Vegagerðarinnar: Af hálfu Vegagerðarinnar er vísað til þess að ekki liggi fyrir að kærandi uppfylli skilyrði kæruaðildar fyrir úrskurðarnefndinni. Ekki hafi verið sýnt fram á fjölda félagsmanna eða endurskoðað bókhald og ársskýrslu, sbr. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Þar sem ekki liggi fyrir að kærandi uppfylli skilyrði nefnds lagaákvæðis og hafi að öðru leyti ekki skýrt þá lögvörðu hagsmuni sem félagið telji sig hafa í málinu beri að vísa kærunni frá nefndinni.

Kæra þessa máls snúi að framkvæmdum sem boðnar hafi verið út á árinu 2019. Þær eigi sér langan aðdraganda og séu hluti framkvæmda sem kynntar hafi verið á löngu árabili þar á undan. Umfjöllun um framkvæmdina hafi farið fram á opinberum vettvangi í tengslum við mat á umhverfisáhrifum, sem hafi lokið á árinu 2006. Vandséð sé að kærendum hafi um langt árabil verið ókunnugt um að uppi væru áform um endurbætur á tengingum að Vesturdal og bílastæðum þar og við Hljóðakletta. Kæran beinist öðrum þræði að framkvæmdaleyfi Norðurþings frá árinu 2014. Hafi framkvæmdir á grundvelli þess staðið yfir meira og minna samfellt frá því ári og í tæp sjö ár fram til þess að kæra hafi verið lögð fram. Kærufrestur til úrskurðarnefndarinnar sé einn mánuður frá því að kæranda hafi verið kunnugt um eða mátt vera kunnugt um þá ákvörðun sem kæra beinist að eða eftir atvikum brot á þátttökurétti almennings. Þær athafnir og athafnaleysi sem kæra beinist að snúi einnig að matsskyldufyrirspurn vegna umræddra framkvæmda frá árinu 2010, sem kynntar hafi verið og auglýstar með þeim hætti sem lög geri ráð fyrir. Sé vandséð að kærandi geti haldið því fram að honum hafi verið ókunnugt um þá málsmeðferð og þau áform um endurbætur á tengingum í Vesturdal og á bílastæðum sem þar hafi verið fjallað um. Um hafi verið að ræða opinbera málsmeðferð sem kynnt hafi verið almenningi og almenningur átt þess kost að láta til sín taka. Kærufrestur vegna umræddra framkvæmda, leyfisveitinga fyrir framkvæmdunum og ætlaðs brots á þátttökurétti almennings í tengslum við leyfisveitingu og mat á umhverfisáhrifum sé löngu liðinn. Af þeim sökum beri að vísa kærunni frá nefndinni.

Að því leyti sem mál varði ákvarðanir sem teknar hafi verið á grundvelli laga nr. 60/2007 um Vatnajökulsþjóðgarð beri samkvæmt 19. gr. laganna að beina kæru um það til ráðherra umhverfis- og auðlindamála, sbr. 1. mgr. lagagreinarinnar. Sá hluti kærunnar sem snúi að meintum brotum á skyldum Vatnajökulsþjóðgarðs eða starfsmanna hans við ákvarðanir sem tengist umræddum framkvæmdum eigi því ekki undir úrskurðarnefndina og beri að vísa frá henni.

Gert sé ráð fyrir því í framkvæmdaleyfi sveitarstjórnar Norðurþings að ráðist verði í endurbætur á vegtengingu við Vesturdal og endurbætur á bílastæðum í dalnum. Fjallað sé um þessar framkvæmdir í matsskyldufyrirspurn á árinu 2010 og hafi Skipulagsstofnun fallist á að ekki væri þörf á að ráðast í mat á umhverfisáhrifum vegna umræddra framkvæmda. Þá hafi verið fjallað um framkvæmdir í Vesturdal í mati á umhverfisáhrifum og gerð grein fyrir útfærslu mannvirkja á uppdráttum sem fylgt hafi matsskýrslu. Einnig skuli áréttað að Skipulagsstofnun hafi gert umræddar endurbætur á mannvirkjum að skilyrði nr. 1 í áliti sínu um mat á umhverfisáhrifum. Hafi það m.a. verið gert vegna ábendinga frá Umhverfisstofnun. Framkvæmdir séu því að fullu í samræmi við mat á umhverfisáhrifum.

Ekki hafi þótt leika vafi á því að framkvæmdir við Dettifossveg teldust til framkvæmda sem falli undir lög um mat á umhverfisáhrifum. Óumdeilt hljóti því að teljast að Vegagerðin hafi haft stöðu framkvæmdaraðila við matið, enda ekki vafi á því að til hafi staðið að hefja umræddar framkvæmdir. Hljóti það að eiga við um alla þætti framkvæmdarinnar jafnvel þótt vafi kunni að hafa leikið á um fjármögnun afmarkaðs þáttar þeirra, sem hafi aðeins verið óverulegur hluti hennar. Skipulagsstofnun hafi litið svo á að Vegagerðin væri framkvæmdaraðili og hafi athugasemdir verið gerðar við það fyrst nú, en alls ekki í matsferlinu. Á síðari stigum hafi það skýrst að Vegagerðinni hafi verið falið að annast umræddar framkvæmdir í Vesturdal. Hefði öðrum en Vegagerðinni verið falin framkvæmdin væri hæpið að líta svo á að mat hefði ekki farið fram. Engin lagaleg stoð sé fyrir þeirri staðhæfingu. Þvert á móti hefði annar framkvæmdaraðili væntanlega verið bundinn af áliti Skipulagsstofnunar, þar á meðal því skilyrði að ráðast yrði í hinar kærðu endurbætur á mannvirkjum í Vesturdal.

Hvergi í áliti Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum frá árinu 2006 eða í matsskylduákvörðun stofnunarinnar frá 2010 komi fram að stefna eigi að því að bægja bílaumferð frá Vesturdal. Þvert á móti miði öll framkvæmdaáform í þá átt að gera þeim gestum sem það kjósi hægara um vik að sækja þessa náttúruperlu og bæta upplifun þeirra. Fyrirliggjandi mannvirki hafi verið í bágbornu ástandi og frágangur vegar og bílastæða í Vesturdal og við Hljóðakletta því í góðu samræmi við þá umfjöllun sem fram hafi farið um málið af hálfu Skipulagsstofnunar, Umhverfisstofnunar og Vatnajökulsþjóðgarðs. Ef ráðast eigi í lagningu bundins slitslags og malbiks sé óhjákvæmilegt að byggja mannvirki lítilsháttar upp þar sem ekki sé tæknilega forsvaranlegt að leggja varanlegt slitlag á niðurgrafin mannvirki.

Framkvæmdir samkvæmt framkvæmdaleyfinu hafi hafist í kjölfar útgáfu þess á árinu 2014 án þess að gerðar væru athugasemdir við gildi þess á þeim tíma sem framkvæmdir hafi staðið yfir. Geti því ekki staðist að halda því fram að allan þann tíma hafi almenningur ekki getað áttað sig á því að framkvæmdir stæðu yfir samkvæmt umræddu leyfi. Þá liggi ekkert fyrir í málinu sem gefi til kynna að málsmeðferð sveitarstjórnar við afgreiðslu og útgáfu leyfisins hafi verið áfátt. Kærandi fullyrði t.d. að leyfisveitandi hafi ekki fjallað um skilyrði Skipulagsstofnunar í framkvæmdaleyfi sínu, en ekki verði séð að það hafi þýðingu þegar skilyrðin séu tekin orðrétt upp í framkvæmdaleyfið. Þá verði ekki séð að þörf hafi verið á rökstuddri afstöðu leyfisveitanda til álits Skipulagsstofnunar umfram það sem fram komi í leyfinu þegar leyfisveitingin hafi verið samhljóða niðurstöðu stofnunarinnar.

Þá sé mótmælt þeirri sérkennilegu staðhæfingu kæranda að fyrir liggi að skipulags- og byggingarfulltrúi hafi ekki gefið út leyfið eins og gert sé ráð fyrir í reglugerð nr. 772/2012 um framkvæmdaleyfi og honum hafi verði falið að gera með samþykkt bæjarstjórnar Norðurþings 29. apríl 2014. Því sé mótmælt að meintir ágallar á útgáfu leyfisins geti varðar því að ákvörðun sveitarstjórnar um að veita framkvæmdaleyfi hafi fallið úr gildi 30. apríl 2015. Fjallað sé um gildistíma framkvæmdaleyfis í 15. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Samkvæmt 2. mgr. 15. gr. laganna og 14. gr. reglugerðar nr. 772/2012 valdi það ógildingu framkvæmdaleyfis að framkvæmdir hefjist ekki innan árs frá samþykkt sveitarstjórnar eða stöðvist um þann tíma. Fyrir liggi að framkvæmdir hafi hafist þegar eftir veitingu leyfisins og hafi staðið yfir nær óslitið frá árinu 2014. Ákvæði 11. gr. reglugerðarinnar, sem kærandi vísi til, geti ekki átt við í því tilviki þegar framkvæmdir samkvæmt leyfinu séu hafnar þar sem það myndi stríða gegn ákvæðum 2. mgr. 15. gr. laganna.

Ekki séu tilgreindar kröfur í 15. gr. skipulagslaga um það hvernig standa skuli að útgáfu framkvæmdaleyfis og sé ekki mælt fyrir um að kveða skuli nánar á um það í reglugerð. Ekki liggi heldur fyrir hvort meintir ágallar á útgáfu leyfis, séu þeir fyrir hendi, geti valdið ógildingu þess. Fyrir liggi formlegt samþykki leyfisveitanda eftir umfjöllun af hálfu viðeiganda stofnana í samræmi við ákvæði skipulagslaga og reglugerðar nr. 772/2012. Ekki verði séð að það hafi þýðingu hvort leyfið hafa verið sent Vegagerðinni með tilteknum hætti. Væri fráleitt að komist yrði að þeirri niðurstöðu að framkvæmd sem samþykkt hefði verið af leyfisveitanda með formlega bindandi hætti gæti talist óleyfisframkvæmd af þessum sökum. Vegagerðin og fulltrúar hennar á verkstað hafi verið vel upplýstir um ákvæði og skilmála leyfis allan verktímann.

Verndaráætlun Vatnajökulsþjóðgarðs geri ráð fyrir því að þjónustusvæði sé við Hljóðakletta. Nánari útfærslu á því hvernig skipulagsskyldum framkvæmdum sé háttað á þjónustusvæðinu sé ekki að finna í verndaráætluninni, enda ekki til þess ætlast. Enginn fótur sé fyrir því að framkvæmdir í Vesturdal séu í andstöðu við verndaráætlun þjóðgarðsins eða að lýsa þurfi framkvæmd með einhverjum hætti í verndaráætluninni. Þvert á móti sé gert ráð fyrir því að nánari útfærsla framkvæmda fari í hefðbundið ferli hjá skipulagsyfirvöldum, en þó þannig að þau virði þá stefnumótun sem fram komi í verndaráætluninni.

Vatnajökulsþjóðgarður hafi sinnt sínu hlutverki sem eftirlits- og umsjónaraðili með framkvæmdum. Samskipti á milli Vegagerðar og þjóðgarðsvarðar séu eftir þörfum á framkvæmdatíma. Einnig hafi þessu hlutverki verið sinnt með því að hafa umsjón með því samráði sem fram hafi farið í tengslum við viðbrögð við kvörtunum sem fram hafi komið um að mannvirki væru of fyrirferðarmikil. Hafi þjóðgarðurinn leitt vinnu við endurskoðun á hönnun með það að markmiði að sætta sjónarmið hvað varði frágang mannvirkja, í því skyni að draga úr umhverfisáhrifum þeirra eftir því sem nokkur kostur sé, án þess að draga úr notagildi og varanleika þeirra meira en nauðsynlegt sé.

Gert hafi veri ráð fyrir endurbótum á mannvirkjum í Vesturdal í þeirri málsmeðferð sem farið hafi fram á grundvelli laga um mat á umhverfisáhrifum, sem og í framkvæmdaleyfi sveitarstjórnar, þar sem gert hafi verið að skilyrði að ráðist yrði í umræddar framkvæmdir. Gerð sé grein fyrir bílastæðum og vegtengingum á uppdráttum 17 og 18, sem fylgi matsskýrslu Vegagerðarinnar frá árinu 2006. Skilyrði nr. 1 í áliti Skipulagsstofnunar snúi væntanlega að því að ráðist verði í endurbætur í þeim mæli sem fram komi á þessum uppdráttum. Einnig liggi fyrir að áform um endurbætur á mannvirkjum hafi verið áréttuð í matsskyldufyrirspurn Vegagerðarinnar. Af hennar hálfu sé á því byggt að framkvæmdaleyfið hafi heimilað umræddar framkvæmdir í þeim mæli sem nauðsynlegt sé til að unnt sé að leggja bundið slitlag eða malbik á viðkomandi vegtengingar og bílastæði. Nauðsynlegt hafi verið að breikka og hækka vegtengingar til að hægt væri að leggja á þær varanlegra slitlag, halda þeim við og gera þær þannig úr garði að fyllsta öryggis væri gætt við akstur þar um.

Vegagerðin hafi nú skoðað nánar og útfært með ítarlegri hætti hönnun mannvirkja í Vesturdal með það að markmiði að draga eins og kostur sé úr umhverfisáhrifum þeirra og koma eins og unnt sé til móts við fram komnar athugasemdir við tilhögun framkvæmda og útfærslu mannvirkja. Hafi þessi vinna verið unnin í samstarfi við Vatnajökulsþjóðgarð og liggi nú fyrir tillögur að nánari útfærslu mannvirkja en áður. Vegagerðin skoði nú kosti þess að sækja sérstaklega um framkvæmdaleyfi fyrir þessum framkvæmdum til sveitarstjórnar þrátt fyrir að telja þær í raun heimilar nú þegar. Það skuli tekið fram og lögð á það áhersla að sú ákvörðun Vegagerðarinnar að stöðva framkvæmdir, hefja samtal við kærendur og loks samstarf við Vatnajökulsþjóðgarð um nánari útfærslu á hönnun mannvirkja megi ekki á neinn hátt túlka sem viðurkenningu á þeim sjónarmiðum sem fram komi í kæru.

Í viðbótargreinargerð, dags. 2. febrúar 2021, tekur Vegagerðin fram að eftir nánari rýni sé umfang og lega mannvirkja sem um er deilt í góðu samræmi við mat á umhverfisáhrifum framkvæmda og framkvæmdaleyfi Norðurþings. Þar sem umræddar framkvæmdir rúmist innan framkvæmdaleyfis sé ekki ástæða til að sækja að nýju um leyfi fyrir þeim.

Athugasemdir Vatnajökulsþjóðgarðs: Þjóðgarðurinn vekur athygli á að umræddar framkvæmdir séu hluti af stærri vegaframkvæmdum sem sætt hafi mati á umhverfisáhrifum árið 2006 áður en Vatnajökulsþjóðgarður hafi verið stofnaður. Sé því ekki við hann að sakast telji kærandi að matinu eða matsskýrslu Vegagerðarinnar, sem hafi verið birt sama ár, hafa verið ábótavant. Kærandi haldi því fram að stjórnunar- og verndaráætlun þjóðgarðsins veiti „ekki heimild til umfangsmeiri bílastæða, breikkunar tengingar við brekkurætur Vesturdals eða verulegrar hækkunar vegar niðri í dalnum“, líkt og áskilið sé skv. 13. gr. laga nr. 60/2007 um Vatnajökulsþjóðgarð. Þessu sé þjóðgarðurinn ósammála. Nægilega sé kveðið á um framkvæmdir við umrædd bílastæði og vegi í Vesturdal, þ. á m. tengingu milli bílastæðanna, í stjórnunar- og verndaráætlun þjóðgarðsins. Framkvæmdirnar séu svo nánar útfærðar í deiliskipulagi Norðurþings.

Stjórnunar- og verndaráætlun Vatnajökulsþjóðgarðs sé sett á grundvelli 12. gr. laga nr. 60/2007 og bindi sveitarstjórnir við gerð skipulagsáætlana fyrir landsvæði innan þjóðgarðsins. Því feli áætlunin í sér eins konar ígildi skipulags fyrir þjóðgarðinn, enda væri óeðlilegt ef sveitarstjórnir gætu í skipulagsáætlunum sínum ákveðið aðra landnotkun en þar sé heimil samkvæmt ákvörðunum þjóðgarðsyfirvalda. Af þessu leiði að skipulagsáætlanir sveitarfélaga megi ekki fara í bága við stjórnunar- og verndaráætlun þjóðgarðsins og sé með henni settur ákveðinn rammi. Í áætluninni sé bæði gert ráð fyrir nýjum áningarstöðum við Hljóðakletta (Langavatnshöfða) og Hólmatungur, en á báðum þessum stöðum standi einnig yfir framkvæmdir við bílastæði. Þess beri að geta að þrátt fyrir nýjan áningarstað á Langavatnshöfða, sem eigi að vera aðaláningarstaður daggesta, sé hvergi í áætlun þjóðgarðsins gert ráð fyrir því að núverandi áningarstaður við Hljóðakletta verði aflagður.

Í fyrrnefndri áætlun sé skýrt hvað felist að jafnaði í áningarstöðum fyrir gesti. Þar segi nánar tiltekið að áningarstaðir skuli opnir eins og umferð og færð leyfi og þar skuli vera, nema annað sé tekið fram, bílastæði, salernishús, áningarborð, sorphirða á láglendisstöðum og upplýsinga- og fræðsluskilti. Af framangreindu sé ljóst að gert sé ráð fyrir bílastæðum við áningarstaðina. Auk þess sé beinlínis gert ráð fyrir því að nánar verði kveðið á um framkvæmdina, þ. á m. stærð bílastæða á svæðinu, í deiliskipulagi, sem hafi og verið gert.

Þjóðgarðurinn árétti að framkvæmd við bílastæði áningarstaðarins Hljóðakletta feli einungis í sér endurbætur á því bílastæði sem hafi verið til staðar áður en ráðist hafi verið í gerð stjórnunar- og verndaráætlunarinnar. Því sé raunar ekki um nýtt bílastæði að ræða á þeim stað. Varðandi bílastæði við Hólmatungur sé bent á að það sé hluti af hinum nýja áningarstað sem kveðið sé á um í stjórnunar- og verndaráætlun. Bílastæðið þar leysi þannig annað eldra bílastæði af hólmi, sem sé nauðsynlegt til að stýra ágangi gesta á áningarstaðnum.

Vegaframkvæmdir á svæðinu séu minniháttar og breyti í raun engu um eðli þeirrar ferðamennsku sem eigi sér stað á svæðinu. Vegurinn verði áfram einbreiður og þar gert ráð fyrir litlum umferðarhraða. Lítilsháttar jarðrask fylgi framkvæmdinni, en hún sé engu að síður mikilvægur þáttur í að verja landssvæðið í Vesturdal fyrir þeirri miklu umferð sem sé um dalinn, sbr. 14. gr. laga nr. 60/2007. Endurbætur á veginum komi á engan hátt í veg fyrir að hægt sé að uppfylla markmið stjórnunar- og verndaráætlunar um „[að] bjóða upp á þjónustusvæði með lágmarksþjónustu og einstakri upplifun í náttúrulegu umhverfi Jökulsárgljúfra. Að viðhalda einstakri upplifun sem tjaldsvæðið í Vesturdal býður upp á og takmarka umferð í gegnum svæðið.“ Ótækt sé að dæma umræddar framkvæmdir af því hvernig þær líti út á framkvæmdatíma þar sem ekki sé búið að jafna kanta og klæða þá með gróðursverði.

Því hafi verið haldið fram að þjóðgarðsvörður hefði sagt í fjölmiðlum 20. júlí 2020 að þjóðgarðsyfirvöld hefðu ekkert haft með ákvörðun um núverandi framkvæmdir að gera. Þessu sé mótmælt. Fréttamaður RÚV hafi mistúlkað orð þjóðgarðsvarðar sem hefði svarað því neitandi hvort stjórn Vatnajökulsþjóðgarðs hefði haft aðkomu að ákvörðun um framkvæmdina. Ástæða þess væri sú að framkvæmdin hefði engin stefnumarkandi áhrif í för með sér, heldur væri einungis um að ræða endurbætur á innviðum sem tilgreindir væru í stjórnunar- og verndaráætlun. Því til stuðnings sé bent á að ekki þurfi sérstakt leyfi Vatnajökulsþjóðgarðs fyrir framkvæmdum sem gert sé ráð fyrir í fyrrnefndri áætlun, sbr. 1. málsl. 2. mgr. 13. gr. laga nr. 60/2007. Slík mál komi þess vegna alla jafna ekki inn á borð stjórnar nema um meiriháttar breytingar sé að ræða. Þrátt fyrir það hafi þjóðgarðsvörður haft fullt eftirlit með téðum framkvæmdum.

Þjóðgarðurinn sé ósammála því að hann hafi viðhaft athafnaleysi. Settum reglum og áætlun þjóðgarðsins hafi verið fylgt. Í stjórnunar- og verndaráætlun sé greinilega gert ráð fyrir endurbótum á veginum í Vesturdal, sem og áningarstöðum ásamt bílastæðum, sem nánar sé útfært í deiliskipulagi Norðurþings. Þjóðgarðsvörður hafi frá árinu 2016 átt í mjög góðum samskiptum við Vegagerðina vegna téðra framkvæmda. Stöðufundir hafi verið haldnir einu sinni til tvisvar á ári, bæði að frumkvæði Vegagerðarinnar og þjóðgarðsvarðar, og á þeim hafi einnig verið farið yfir ýmis atriði er tengist gerð Dettifossvegar. Þá hafi þjóðgarðsvörður einnig átt í samskiptum við eftirlitsmann Vegagerðarinnar á vettvangi, sem og þá verktaka sem á vegum hennar starfi þar. Hafi því framkvæmdirnar verið gerðar í samráði við þjóðgarðsvörð, auk þess sem hann hafi haft virkt eftirlit með þeim.

Vesturdalsvegur sé þjóðvegur og Vegagerðin veghaldari vegarins samkvæmt 13. gr. vegalaga nr. 80/2007. Vegagerðin beri þannig ábyrgð á veghaldi vegarins og hafi í því sambandi ákveðnum skyldum að gegna. Til að mynda beri henni að gæta að umferðaröryggi, þ. á m. með vegagerð, þjónustu og viðhaldi á vegum. Í því sambandi sé bent á að þrátt fyrir að lög nr. 60/2007 séu sérlög gagnvart vegalögum nr. 80/2007 og gangi þeim framar gildi ekki hið sama hvað stjórnunar- og verndunaráætlun þjóðgarðsins varði. Áætlunin hafi ekki ígildi laga og sé þar af leiðandi réttlægri. Vegalög gangi þannig framar stjórnunar- og verndaráætlun þjóðgarðsins og beri við ákvarðanatöku framkvæmda að taka mið af því.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi tekur fram að hann uppfylli skilyrði 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, enda séu meðlimir fleiri en 30 og samrýmist málið tilgangi samtakanna. Þá séu skilyrði 4. mgr. 4. gr. laganna þar að auki uppfyllt, sbr. meðfylgjandi gögn. Kærandi hafni því að kæra sé of seint fram komin með vísan til ákvæðis lokamálsliðar 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 og fyrri úrlausna úrskurðarnefndarinnar, um að þegar lögákveðið sé að ákvörðun skuli birt byrji kærufrestur ekki að líða fyrr en birt hafi verið. Ágreiningslaust sé í málinu að birting hafi ekki farið fram og liggi ótvíræð yfirlýsing fyrir um það af hálfu Norðurþings, leyfisveitanda í málinu.

Ítrekað sé að þeim framkvæmdum sem eigi sér stað í Vesturdal og mál þetta fjalli um hafi í raun ekki verið lýst sem hluta af neinum hinna þriggja áfanga framkvæmdarinnar við Dettifossveg í áliti Skipulagsstofnunar á umhverfisáhrifum, heldur sem sérstökum þætti verks. Í niðurstöðukafla álitsins sé ekki fjallað um umhverfisáhrif þess þáttar. Þá hafi matsskýrsla ekki verið í samræmi við samþykkta matsáætlun, en athugasemdir stofnunarinnar við matsáætlun, sem tengist inntaki þessa kærumáls, hafi ekki ratað í frummatsskýrslu.

Hvorki í bókun bæjarstjórnar frá 29. apríl 2014 né í málsrökum Norðurþings sé vikið að því hvort uppfyllt hafi verið skilyrði laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum til þess að heimila útgáfu framkvæmdaleyfis og ekkert sé fjallað um það hvort framkvæmdin sé sú sama og metin var, sbr. þágildandi 4. mgr. 13. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Þar sé ekki heldur tekin rökstudd afstaða til álits Skipulagsstofnunar, sbr. þágildandi 2. mgr. 14. gr. sömu laga. Bæjarstjórn hafi í bókun sinni ekkert fjallað um hvort framkvæmdin væri í samræmi við stjórnunar- og verndaráætlun Vatnajökulsþjóðgarðs, sem telja verði að sé skipulagsáætlun í skilningi ákvæðisins. Þá sé vísað til fordæmis Hæstaréttar í máli nr. 575/2016 þar sem deilt hafi verið um gildi framkvæmdaleyfis fyrir Suðurnesjalínu 2, en samkvæmt dóminum hafi sveitarstjórn borið að athuga hvort viðkomandi mat á umhverfisáhrifum uppfyllti ákvæði laga nr. 106/2000 og hvort það væri haldið verulegum annmörkum sem leiddu til þess að framkvæmdaleyfið gæti ekki átt stoð í því.

Áréttað sé að framkvæmdaleyfi hafi hvorki verið sent Vegagerðinni né hafi ákvörðun um útgáfu þess verið birt opinberlega, auk þess sem það uppfylli ekki skilyrði reglugerðar nr. 772/2012 um framkvæmdaleyfi. Umsókn um framkvæmdaleyfi hafi verið óskýr og fylgigögn ófullkomin, sérstaklega varðandi framkvæmdir í Vesturdal. Af umsókn og fylgigögnum virðist mega ráða að alls ekki hafi verið sótt um leyfi fyrir neinum framkvæmdum við veginn niðri í Vesturdal, heldur aðeins framkvæmdum við veginn niður brekkuna í dalinn og svo bílastæðum við brekkurætur. Framkvæmdin sé þar að auki ekki í samræmi við deiliskipulag, en samkvæmt því eigi vegbótum að ljúka á bílastæði þegar komið sé niður brekkuna í Vesturdal, auk þess sem engar skeringar eða fyllingar séu heimilar á Vesturdalsvegi frá tengingu hans við nýjan veg á Langavatnshöfða, niður í Vesturdal og í dalnum sjálfum. Í deiliskipulagi segi enn fremur að vegur í Vesturdal skuli vera malbikaður, en í hinu kærða framkvæmdaleyfi sé gert ráð fyrir því að leggja skuli á veginn klæðningu. Samkvæmt upplýsingum frá fulltrúa Vegagerðarinnar á vettvangi sé grundvallarmunur á undirbyggingu malbiks og klæðningar. Undir klæðningu þurfi að byggja veginn mun meira upp.

Greinargerð Norðurþings styðji við málatilbúnað kæranda um að eftirlit skipulagsfulltrúa með framkvæmdum hafi ekki verið í samræmi við lög. Það sé annmarki á framkvæmd ákvörðunar.

Kærandi telji hinar kærðu framkvæmdir óheimilar samkvæmt stjórnunar- og verndaráætlun og deiliskipulag svæðisins sé í ósamræmi við áætlunina. Óháð þessu og til viðbótar telji kærandi að framkvæmdir fari út fyrir það sem deiliskipulag heimili, sé það í samræmi við stjórnunar- og verndaráætlun. Kærandi og Vatnajökulsþjóðgarður séu sammála um að ákvæði áætlunarinnar séu æðri deiliskipulagi frá 2013. Framkvæmdir sem styðjist við deiliskipulagið og séu ekki í samræmi við stjórnunar- og verndaráætlun séu því efnislega ólögmætar vegna hinnar almennu samræmingarreglu skipulagsréttar í stigskiptu skipulagi.

Í 12. gr. laga nr. 60/2007 um Vatnajökulsþjóðgarð segi að stjórnunar- og verndaráætlun skuli hafa að geyma ákvæði um landnýtingu, mannvirkjagerð, samgöngur og aðra innviði innan þjóðgarðs, umferðarrétt, aðgengi og not. Ákvæði laganna verði ekki skýrð á annan hátt en þann að í framkvæmdir sé ekki heimilt að ráðast nema gert sé ráð fyrir þeim í áætluninni, sem staðfest hafi verið af ráðherra 2011. Í henni sé kveðið á um að vegakerfi þjóðgarðsins verði ekki umfangsmeira en það hafi verið þegar áætlunin hafi verið samþykkt. Um Vesturdalsveg segi að legu hans verði breytt og gerður nýr útsýnis- og áningarstaður. Að mati kæranda bendi þetta orðalag ekki til þess að umfang vegakerfisins eigi að aukast með þessari aðgerð.

Vegagerðin haldi því fram í greinargerð að henni hafi borist tilkynning um framkvæmdaleyfi með bréfi, dags. 6. maí 2014. Þetta sé í ósamræmi við athugasemdir sveitarfélagsins og staðfest sé að Vegagerðinni hafi ekki borist útgefið leyfi skipulagsfulltrúans fyrr en eftir kæru í máli þessu. Umfjöllun Vegagerðarinnar um tölusett skilyrði í leyfinu neðst á bls. 6 í greinargerð sé villandi því ekkert slíkt hafi verið í bókun sveitarstjórnar eða skipulags- og bygginganefndar sveitarfélagsins og leyfið hafi ekki borist Vegagerðinni.

Kærandi sé ósammála því mati að framkvæmdin sem hér sé deilt um sé einungis mjög óverulegur hluti af heildarframkvæmdinni við Dettifossveg. Vesturdalur sé viðkvæmur fyrir mannvirkjagerð og umferð og hafi ekki legið ljóst fyrir í mati á umhverfisáhrifum 2006 að neinar framkvæmdir sem heitið gætu yrðu þar, sem svo hafi verið sett í enn annað samhengi í matsskyldumálinu 2010. Ítrekaður sé sá skilningur sem fram hafi komið í því máli að til hafi staðið að nýr áfangastaður tæki við álagi sem ella hefði orðið á Vesturdal. Tekið sé undir það sjónarmið sem fram komi í greinargerð Vegagerðarinnar að einungis lítilsháttar þurfi að byggja undir malbikaða vegi. Vegagerðin sé bara ekki að byggja undir malbikaðan Vesturdalsveg heldur klæðningu, sem sé önnur framkvæmd. Þá sé kærandi því ósammála að sveitarfélaginu hafi ekki borðið að fjalla um skilyrði Skipulagsstofnunar eða taka afstöðu til þeirra. Lög mæli með skýrum hætti fyrir um skyldu leyfisveitanda í þessum efnum og tengist þetta einnig rannsóknarskyldu stjórnvalds. Frávik frá því hljóti að vera svo alvarlegur annmarki að varði ógildingu leyfis.

Niðurstaða: Samkvæmt 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er það skilyrði kæruaðildar að málum fyrir nefndinni að kærandi eigi lögvarða hagsmuni tengda hinni kærðu ákvörðun. Í samræmi við 2. málsl. 3. mgr. 4. gr. eiga umhverfisverndar-, útivistar- og hagsmunasamtök lögvarinna hagsmuna að gæta þegar um tilgreindar ákvarðanir og ætlað brot á þáttökurétti er að ræða, að ákveðnum skilyrðum uppfylltum. Kærandi er umhverfisverndarsamtök sem hafa að markmiði verndun náttúrlegs umhverfis á Norðurlandi. Félagsaðild er opin, meðlimir eru fleiri en 30 og í gögnum málsins er ársskýrsla félagsins fyrir árið 2020. Þá liggur fyrir endurskoðað bókhald í skilningi 4. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011. Með hliðsjón af framangreindu uppfyllir kærandi skilyrði 3. og 4. mgr. 4. gr. nefndra laga og verður málinu því ekki vísað frá sökum aðildarskorts.

Kærandi beinir kæru sinni og kröfum á hendur Vegagerðinni, sveitarstjórn og skipulagsfulltrúa Norðurþings og þjóðgarðsverði norðursvæðis Vatnajökulsþjóðgarðs, ýmist vegna athafna eða athafnaleysis, svo og vegna skorts á eftirliti.

Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 hefur úrskurðarnefndin það hlutverk að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á þessu sviði. Um kæruheimild vísar kærandi til d-liðar og eftir atvikum b-liðar 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011. Samkvæmt nefndum b-lið er umhverfisverndar-, útivistar- og hagsmunasamtökum sem uppfylla skilyrði laganna til kæruaðildar heimilt að kæra ákvarðanir um að veita leyfi vegna framkvæmda sem falla undir lög um mat á umhverfisáhrifum. Samkvæmt d-lið ákvæðisins, sbr. breytingalög nr. 89/2018, er samtökum þessum heimilt að kæra athöfn eða athafnaleysi stjórnvalda sem lúta að þátttökurétti almennings samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum. Ákvæði þau sem kærandi hefur vísað til um kæruheimild lúta að kæruaðild, en fela ekki í sér sjálfstæða kæruheimild til úrskurðarnefndarinnar, en mælt er fyrir um slíkar heimildir í öðrum lögum, eins og fram kemur í niðurlagi 1. málsl. nefndrar 1. gr. laga nr. 130/2011.

Úrskurðarnefndin er kærustjórnvald og ná valdheimildir nefndarinnar til lögmætisathugunar á þeim álitaefnum sem undir hana eru bornar á grundvelli kæruheimilda í lögum. Ekki er mælt í lögum fyrir um kæruheimild til nefndarinnar vegna þjóðgarðsvarðar eða Vatnajökulsþjóðgarðs, en tilgreint er í 19. gr. laga nr. 60/2007 um Vatnajökulsþjóðgarð að ákvarðanir sem teknar séu á grundvelli þeirra laga séu kæranlegar til umhverfis- og auðlindaráðherra. Þá er enga almenna kæruheimild til úrskurðarnefndarinnar að finna vegna athafna eða athafnaleysis Vegagerðarinnar í lögum, s.s. vegalögum nr. 80/2007. Í máli þessu er Vegagerðin framkvæmdaraðili, en kæruheimildir vegna athafna og athafnaleysis framkvæmdaraðila er að finna í 14. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Þær kæruheimildir eru þó takmarkaðar við að framkvæmdaraðili láti hjá líða að kynna almenningi tillögu að matsáætlun, sbr. 1. mgr. 8. gr. sömu laga, eða láti hjá líða að kynna framkvæmd og frummatsskýrslu, sbr. 3. mgr. 10. gr. laganna. Þau tilvik eiga ekki við í þessu máli, enda fjallar það ekki um málsmeðferð vegna mats á umhverfisáhrifum, auk þess sem álit Skipulagsstofnunar á mati á umhverfisáhrifum Dettifossvegar lá fyrir 27. júlí 2006 og ákvörðun um að breyting á tengingum að Hólmatungum og Vesturdal/Hljóðaklettum væri ekki matsskyld lá fyrir 27. apríl 2010. Var þeirri málsmeðferð samkvæmt lögum nr. 106/2000 því lokið löngu áður en heimild til þess að kæra athöfn eða athafnaleysi sem brýtur gegn þátttökurétti almennings samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum var fest í lög með breytingalögum nr. 89/2018. Verður kæru málsins því vísað frá úrskurðarnefndinni að því er varðar kröfur kæranda vegna þjóðgarðsvarðar, Vatnajökulsþjóðgarðs og Vegagerðarinnar, en sá hluti er varðar þjóðgarðinn verður framsendur umhverfis- og auðlindaráðherra.

Svo sem fram kemur í málavaxtalýsingu var umsókn Vegagerðarinnar um framkvæmdaleyfi samþykkt á fundi bæjarstjórnar 29. apríl 2014. Er það leyfi kært að því leyti er viðkemur hinum umdeildu framkvæmdum og gerir kærandi þá kröfu að viðurkennt sé að sú ákvörðun hafi ekki falið í sér leyfi til þeirra framkvæmda sem nú er um deilt og hann telur upp í sjö stafliðum. Slík viðurkenningarkrafa felur í sér að úrskurðarnefndin túlki efni framkvæmdaleyfisins, en ekki er til staðar sérstök lagaheimild til að leita slíkrar efnislegrar umfjöllunar einnar og sér.

Í samþykktri umsókn Vegagerðarinnar um framkvæmdaleyfið var tekið fram að nýr Dettifossvegur myndi liggja frá nýrri vegtengingu að Dettifossi að Norðausturvegi. Frá Dettifossvegi yrðu lagðar tvær nýjar vegtengingar, annars vegar að Hólmatungum og hins vegar að Langavatnshöfða ofan við Hljóðakletta. Kaflinn frá Dettifossi að Norðausturvegi yrði 29,7 km langur. Ný tenging að Hólmatungum yrði 2,6 km löng og tenging að Langavatnshöfða ofan Hljóðakletta 1,4 km löng. Samtals yrðu nýju vegarkaflarnir um 33,7 km langir. Við Hólmatungur og á Langavatnshöfða yrðu byggð ný bílastæði. Núverandi vegtenging að Vesturdal yrði lögð klæðningu og byggt nýtt bílastæði fyrir daggesti neðan við brekkuna ofan í Vesturdal. Bílastæðið í Vesturdal yrði lagt klæðningu, en önnur bílastæði malbikuð. Af lýsingu þessari verður ekki annað ráðið en að samþykkt hafi verið framkvæmdaleyfi er taki til bílastæðis í Vesturdal, bílastæðis við Hljóðakletta, vegtengingar á milli fyrrgreindra bílastæða og vegtengingar frá Dettifossvegi við brekkurætur í Vesturdal. Verður því litið svo á að framkvæmdaleyfið sé kært að þeim hluta, en utan kæru falli veglagning 29,7 km kafla frá Dettifossi að Norðausturvegi.

Svo sérstaklega stendur á í þessu máli að álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum Dettifossvegar lá fyrir 2006 og á árinu 2010 tók stofnunin ákvörðun um að breyting á framkvæmdinni skyldi ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Umsókn Vegagerðarinnar um framkvæmdaleyfi það sem samþykkt var 2014 er hvað nefndar vegtengingar og bílastæði varðar í samræmi við þá framkvæmd sem lýst er í tilkynningu Vegagerðarinnar og í matsskylduákvörðun Skipulagsstofnunar þar sem fjallað var um breytingu framkvæmda við Dettifossveg.

Í áliti Skipulagsstofnunar er framkvæmdum við Dettifossveg lýst og í kafla 2.1.4 um vegtengingar er tekið fram að í matsskýrslu séu einnig lagðar fram tillögur að þremur vegtengingum frá fyrirhuguðum vegi. Að Dettifossi og Hafragilsfossi sé gert ráð fyrir tengingu sem víki nokkuð frá núverandi vegi en tengingar að Hólmatungum og niður í Vesturdal að Hljóðaklettum muni fylgja núverandi tengingum. Í almennri framkvæmdalýsingu kemur og fram að lagfæra þurfi og stækka bílastæði á þessum ferðamannastöðum og byggja áningarstaði og útskot við veginn. Í álitinu er ekkert fjallað um umhverfisáhrif þessa hluta framkvæmdarinnar, en tekið er fram í matsskýrslu að til að neikvæð áhrif hennar verði sem minnst verði vegurinn, vegtengingar, námusvæði, bílastæði, áningarstaðir og útskot aðlöguð landi eins vel og hægt sé, reynt að raska ósnertu landi sem minnst og gróðursvæði endurheimt. Þá er tekið fram um vegtengingar að vegur verði lítið upphækkaður og um bílastæði er tekið fram að þau þurfi ýmist að lagfæra, stækka eða búa til ný. Í matsskýrslu er einnig tekið fram í svörum Vegagerðarinnar vegna umsagnar Umhverfisstofnunar að miðað verði við að sem næst engar skeringar eða fyllingar verði vegna vegtenginga, aðeins verði bætt burðarlagsefni ofan á núverandi tengingar og þær lagðar klæðningu. Í áliti sínu gerir stofnunin að skilyrði að „Tryggt verði að samhliða vegagerð og sem hluti af mótvægisaðgerðum vegna aukins fjölda ferðamanna með tilkomu Dettifossvegar þarf Vegagerðin í samráði við þjóðgarðyfirvöld að gera áningarstaði og útskot við veginn. Einnig þurfi Vegagerðin að lagfæra bílastæði og aðkomuvegi að þeim við Dettifoss og Hafragilsfoss, Hólmatungur, við upplýsingahús í Vesturdal og við Hljóðakletta, gera nýtt bílastæði og aðkomuveg að því við Ytra-Þórunnarfjall, og malbikaða göngustíga (frá bílastæðum) að Dettifossi, Ytra-Þórunnarfjalli og Hljóðaklettum.“

Matsskylduákvörðun Skipulagsstofnunar vegna breytinga á Dettifossvegi varðaði tengingar að Hólmatungum og Vesturdal/Hljóðaklettum. Í nefndri matsskylduákvörðun er reifað að fyrirhuguð framkvæmd lúti að nýjum vegtengingum „annars vegar að útsýnisstöðum við Hólmatungur og hins vegar að Hljóðaklettum og Vesturdal. Vegtenging að Hólmatungum verði 2,6 km löng og muni fylgja núverandi vegi á 0,7 km löngum kafla. Vegtenging að Hljóðaklettum og Vesturdal verði 1,4 km löng og muni fylgja núverandi vegi fyrstu 0,4 km.“ Þá kemur fram í ákvörðuninni að „vegirnir verði lagðir klæðningu en lítið upphækkaðir og með hámarkshraða 40-50 km/klst sem verði ákvarðaður í samráði við þjóðgarðsyfirvöld. Bílastæði verði útfærð í samráði við þjóðgarðsyfirvöld svo og frágangur núverandi vegtengingar að Hólmatungum sem verði lögð af.“ Í tilkynningu Vegagerðarinnar til Skipulagsstofnunar um framkvæmdina kemur fram að breytingar frá matinu 2006 felist í því að „Ný, 2,6 km löng vegtenging verður lögð að Ytra-Þórunnarfjalli, í stað þeirrar vegtengingar sem kynnt var við mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar. Vegtengingin fylgir núverandi tengingu að Hólmatungum minna en áður var gert ráð fyrir. Bílastæði við Hólmatungur verður útfært í samræmi við nýja staðsetningu. Ný, 1,4 km löng vegtenging verður lögð að Langavatnshöfða, sem lögð verður til viðbótar við núverandi tengingu að Vesturdal sem kynnt var við mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar. Bílastæði á Langavatnshöfða verður útfært í samræmi við nýja staðsetningu.“ Eru lýsingar þessar í samræmi við það sem fram kom í umsókn Vegagerðarinnar um framkvæmdaleyfi, eins og áður er lýst.

Kærandi hefur áður átt kæruaðild að máli þar sem Dettifossvegur var til umfjöllunar, en í kærumáli nr. 58/2007 hafnaði úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála ógildingarkröfu kæranda vegna framkvæmdaleyfis Skútustaðahrepps fyrir vegagerð, sem var hluti þess mats á umhverfisáhrifum sem Skipulagsstofnun lét í té álit sitt um á árinu 2006. Deiliskipulag Dettifossvegar lá fyrir árið 2013, en hvorki matsskylduákvörðunin frá 2010 né deiliskipulagið hafa sætt kæru og framkvæmdaleyfið frá 2014 ekki fyrr en nú.

Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 er kærufrestur einn mánuður frá því kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um ákvörðun. Sé um að ræða ákvarðanir sem sæti opinberri birtingu telst kærufrestur frá birtingu ákvörðunar. Við útgáfu leyfisins árið 2014 var kveðið á um í þágildandi 2. mgr. 13. gr. laga nr. 106/2000, nú 4. mgr. sömu lagagreinar, að leyfisveitandi skyldi birta opinberlega ákvörðun sína um útgáfu leyfis og niðurstöðu álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum innan tveggja vikna frá útgáfu leyfis, auk þess sem í ákvörðun skyldi tilgreina kæruheimild og kærufrest þegar það ætti við. Auglýsing um framkvæmdaleyfið mun ekki hafa verið birt opinberlega svo sem bar að gera, a.m.k. vegna veglagningar 29,7 km kafla frá Dettifossi að Norðausturvegi, sem óumdeilt er að var hluti mats á umhverfisáhrifum, en sá hluti leyfisins er ekki kærður. Sambærileg skylda um opinbera auglýsingu ákvörðunar um útgáfu leyfis til framkvæmda, sem veitt er í kjölfar matsskylduákvörðunar þess efnis að framkvæmd þurfi ekki að sæta mati á umhverfisáhrifum, er ekki fest í lög. Í meðförum sveitarfélagsins var á hinn bóginn ekki gerður greinarmunur á þeim framkvæmdum sem um var sótt eftir því hvort fjallað hefði verið um þær í mati á umhverfisáhrifum Dettifossvegar eða matsskylduákvörðun vegna breytingar þeirrar framkvæmdar. Verður því að telja að birta hafi átt auglýsingu opinberlega um framkvæmdaleyfið, enda einungis um eitt leyfi að ræða vegna ýmissa framkvæmda. Þótt kæranda hafi vart getað dulist þær framkvæmdir sem um er deilt, vegna tíðs fréttaflutnings og sökum þess að félagsmenn samtakanna, þ. á m. stjórnarmaður þeirra, hafa sinnt trúnaðarstörfum hjá Vatnajökulsþjóðgarði með þátttöku í svæðisráði og stjórn þjóðgarðsins, er ekki hægt að líta fram hjá því að tilgangur þess að birta skuli ákvörðun opinberlega er m.a. sá að veita almenningi þann möguleika að gæta réttar síns. Að því virtu verður lögmæti framkvæmdaleyfisins, sem samþykkt var á fundi bæjarstjórnar 29. apríl 2014, látið sæta efnisathugun úrskurðarnefndarinnar að þeim hluta sem kærður er.

Samkvæmt þágildandi 2. mgr. 13. gr. laga nr. 106/2000 bar leyfisveitanda við útgáfu leyfis til framkvæmdar sem sætt hafði mati á umhverfisáhrifum að kynna sér matsskýrslu framkvæmdaraðila um framkvæmdina og taka rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum hennar. Það liggur í hlutarins eðli að eftir því sem þau umhverfisáhrif fyrirhugaðrar framkvæmdar sem leidd eru í ljós í mati á umhverfisáhrifum eru neikvæðari verður að gera strangari kröfur til þess að sveitarstjórn taki með vönduðum hætti rökstudda afstöðu til álits stofnunarinnar við leyfisveitingu. Svo sem fram kemur í málavaxtalýsingu var bókað við leyfisveitinguna að framkvæmdin væri í samræmi við samþykkt deiliskipulag Dettifossvegar og að fullnægjandi gögn lægju fyrir. Var og samþykkt að skipulagsfulltrúa yrði falið að gefa út framkvæmdaleyfi fyrir vegagerðinni. Í útgefnu leyfi er tiltekið að fylgja þurfi þeim skilyrðum sem fram komi í áliti Skipulagsstofnunar frá 27. júlí 2006 og eru þau tekin orðrétt upp í framkvæmdaleyfið, þ. á m. skilyrði um að samhliða vegagerð þurfi að gera áningarstaði og útskot í samráði við þjóðgarðsyfirvöld, lagfæra bílastæði og aðkomuvegi að þeim o.fl. Ljóst er að betur hefði farið á því að bæjarstjórn bókaði um þessi atriði í fundargerð sinni. Til þess er þó að líta að í áliti Skipulagsstofnunar og matsskýrslu eru engin neikvæð umhverfisáhrif tilgreind vegna vegtenginga og bílastæða sem fjallað var um sem hluta framkvæmdarinnar heldur er í skilyrði vegna þessa sérstaklega tekið fram að um hluta af mótvægisaðgerðum sé að ræða vegna aukins fjölda ferðamanna með tilkomu Dettifossvegar. Er því ekki hægt að líta svo á að um ógildingarannmarka hafi verið að ræða við veitingu þess hluta framkvæmdaleyfisins sem kærður er, enda gaf ekkert í mati á umhverfisáhrifum til kynna nein þau efnisatriði sem sérstaklega þyrfti að taka rökstudda afstöðu til.

Af hálfu kæranda hefur verið vísað til þess að Vegagerðin hafi ekki fengið framkvæmdaleyfið sent í kjölfar útgáfu þess árið 2014 og skilyrði 11. gr. reglugerðar nr. 772/2012 um framkvæmdaleyfi varðandi útgáfu skriflegs framkvæmdaleyfis sem skuli vera aðgengilegt á framkvæmdastað því ekki verið uppfyllt. Í greinargerð sveitarfélagsins er vísað til þess að svo virðist sem leyfið hafi ekki verið póstlagt. Af hálfu Vegagerðarinnar kemur hins vegar fram að Norðurþing hafi tilkynnt stofnuninni um veitingu framkvæmdaleyfisins með bréfi, dags. 6. maí 2014, og í þeim gögnum sem hún afhenti úrskurðarnefndinni var að finna hið umþrætta framkvæmdaleyfi. Hefur ekkert komið fram sem bendir til annars en að það leyfi hafi verið til staðar hjá framkvæmdaraðila á framkvæmdartíma. Í 12. gr. nefndrar reglugerðar segir að í framkvæmdaleyfi skuli m.a. koma fram heiti og dagsetning þeirra gagna sem leyfið byggir á, gildistími og eftirlitsaðili framkvæmdar, að framkvæmd skuli samræmast samþykktum hönnunargögnum og að ef breytingar verði á framkvæmd skuli tilkynna það leyfisveitanda og Skipulagsstofnun ef framkvæmd falli undir lög um mat á umhverfisáhrifum. Þessar upplýsingar koma ekki fram í leyfinu sjálfu, hins vegar er í leyfinu vísað til umsóknar um framkvæmdaleyfi og fylgiskjala þar sem er m.a. að finna upplýsingar um eftirlitsaðila og heiti gagna. Að mati úrskurðarnefndarinnar eru þessir annmarkar ekki þess eðlis að leiða eigi til ógildingar þess hluta framkvæmdaleyfisins sem til skoðunar er í þessu máli og verður kröfu kæranda þar um því hafnað.

Úrskurðarnefndin hefur komist að þeirri niðurstöðu að efni framkvæmdaleyfis Norðurþings frá árinu 2014 sé í samræmi við þá málsmeðferð sem fram fór á grundvelli laga nr. 106/2000. Kærandi byggir hins vegar á því að framkvæmdir þær sem nú eigi sér stað í Vesturdal hafi hvorki verið hluti af því mati á umhverfisáhrifum sem fram fór 2006 né hluti þeirrar málsmeðferðar sem endað hafi með matsskylduákvörðun 2010. Hafi almenningur af þeim sökum aldrei átt kost á að koma sjónarmiðum sínum á framfæri við málsmeðferð skv. lögum nr. 106/2000. Eins og mál þetta er sett fram af kæranda hálfu er það því ekki framkvæmdaleyfið sjálft sem er eiginlegur ágreiningur málsins. Er af hans málatilbúnaði það helst að skilja að hann telji að framkvæmdir séu meiri að umfangi en hið veitta leyfi geri ráð fyrir þar sem hönnun þeirra umdeildu framkvæmda sem fram fari á viðkvæmu svæði hafi ekki legið fyrir að fullu þegar framangreind málsmeðferð fór fram samkvæmt lögum nr. 106/2000. Hafi almenningur af þeim sökum ekki haft möguleika á að gera athugasemdir við framkvæmdirnar fullhannaðar. Hefur kærandi það helst við framkvæmdirnar að athuga að hækkun og breikkun vegtenginga sé of mikil og að bílastæði verði of mikil að umfangi. Verður að skilja kæruna sem svo að kærandi telji að framkvæmdirnar að því leyti hafi ekki verið heimilaðar. Um það hefur úrskurðarnefndin, sem er kærustjórnvald í stigskiptri stjórnsýslu, ekki fyrsta mat heldur er öðrum stjórnvöldum það falið.

Samkvæmt 16. gr. skipulagslaga hefur sveitarstjórn eftirlit með því að framkvæmdir séu í samræmi við útgefið framkvæmdaleyfi og er skipulagsfulltrúa falið það eftirlit í umboði sveitarstjórnar, sbr. 15. gr. reglugerðar nr. 772/2012. Í 53. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 eru skipulagsfulltrúa jafnframt veittar heimildir til að beita þvingunarúrræðum, t.d. vegna framkvæmda sem ekki rúmast innan framkvæmdaleyfis, sem eftir atvikum skulu staðfest af sveitarstjórn eða tilkynnt henni, sbr. 1. og 2. mgr. lagagreinarinnar. Gera lög þannig ráð fyrir því að skipulagsfulltrúi hafi eftirlit með framkvæmdum og taki eftir atvikum ákvörðun um beitingu þvingunarúrræða. Kærandi hefur ekki, svo ráðið verði, beint erindi til skipulagsfulltrúa eða sveitarstjórnar Norðurþings þess efnis að beitt verði þvingunarúrræðum eða stöðvaðar verði þær framkvæmdir sem um er deilt á þeim grundvelli að þær séu óleyfisframkvæmdir, m.a. vegna þess að ekki hafi verið fjallað nægilega ítarlega um hönnun framkvæmdanna í mati á umhverfisáhrifum eða í matsskylduákvörðun, og þátttaka almennings þannig ekki verið tryggð, en afgreiðsla viðkomandi aðila á slíku erindi er eftir atvikum kæranleg til úrskurðarnefndarinnar skv. 52. gr. skipulagslaga. Gæti þá fyrst komið til kasta nefndarinnar enda ekki útilokað, hvað sem líður afstöðu Vegagerðarinnar til þess álitaefnis, að af hálfu sveitarfélagsins verði komist að þeirri niðurstöðu að hönnun framkvæmdanna í Vesturdal, að loknu samráði Vegagerðarinnar og Vatnajökulsþjóðgarðs, kalli á nýtt framkvæmdaleyfi. Er í því sambandi rétt að benda á að í 6. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 772/2012 kemur fram að verði breyting á framkvæmd skuli afla samþykkis leyfisveitanda við breytingunni og skuli leyfisveitandi þá meta hvort breyting kalli t.d. á nýtt framkvæmdaleyfi.

Þá þykir rétt að benda á að í 8. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000 er lögfest heimild fyrir alla til að bera fram fyrirspurn til Skipulagsstofnunar um hvort tiltekin framkvæmd falli í flokk B eða flokk C í 1. viðauka við lögin og er þá sú skylda lögð á stofnunina að leita upplýsinga um framkvæmdina hjá framkvæmdaraðila og leyfisveitanda og taka ákvörðun um hvort hún eigi undir 6. gr. laganna. Ekkert í málinu bendir til þess að kærandi hafi beint slíku erindi til Skipulagsstofnunar, svo sem honum hefði verið rétt að gera teldi hann framkvæmdina matsskylda og að um hana hafi ekki verið fjallað í mati á umhverfisáhrifum. Það leiðir af stigskiptri stjórnsýslu að fyrr en svo hefur verið gert getur úrskurðarnefndin ekki fjallað um nefnd atriði, enda er Skipulagsstofnun það stjórnvald sem tekur ákvarðanir um matsskyldu. Slíkar matsskylduákvarðanir, sem og athöfn eða athafnaleysi sem brýtur gegn þátttökurétti almennings á grundvelli nefndrar 8. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000, sæta síðan eftir atvikum lögmætisathugun úrskurðarnefndarinnar sem kærustjórnvalds.

Eins og áður er fram komið hefur kærandi ekki beint umkvörtunum sínum í þann farveg að þar til bært stjórnvald, s.s. Norðurþing eða Skipulagsstofnun, geti tekið ákvörðun, aðhafst eða látið eitthvað afskiptalaust. Fyrir utan framkvæmdaleyfi það sem þegar hefur verið um rætt er því ekki til staðar nein sú ákvörðun, athöfn eða athafnaleysi á þessu stigi málsins sem sætt getur lögmætisathugun úrskurðarnefndarinnar. Verður kröfum kæranda því vísað frá úrskurðarnefndinni að öðru leyti en sem viðkemur framkvæmdaleyfi frá 29. apríl 2014, en kröfu kæranda um ógildingu þess að hluta verður hafnað, eins og áður greinir.

Uppkvaðning úrskurðar þessa hefur dregist nokkuð vegna sáttaumleitana Vegagerðarinnar með aðilum.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um að felld verði úr gildi veiting sveitarstjórnar Norðurþings frá 29. apríl 2014 á framkvæmdaleyfi að þeim hluta er varðar framkvæmdir við vegtengingar og bílastæði í Vesturdal.

Að öðru leyti er kærumáli þessu vísað frá úrskurðarnefndinni.

feb 25
Love0

17/2021 Fiskeldi Austfjarða

Með

Árið 2021, miðvikudaginn 24. febrúar, tók Nanna Magnadóttir, formaður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, með heimild í 3. mgr. 3. gr. laga nr. 130/2011, fyrir:

Mál nr. 17/2021, kæra á ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 13. janúar 2021 um að breytingar á staðsetningu eldissvæða og útsetningaráætlun sjókvíaeldis í Fáskrúðsfirði skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum.

Í málinu er nú kveðinn upp til bráðabirgða svofelldur

úrskurður

um kröfu kærenda um frestun réttaráhrifa:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 15. febrúar 2021, er barst nefndinni sama dag, kæra Náttúruverndarsamtök Íslands og náttúruverndarfélagið Laxinn lifi þá ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 13. janúar 2021 að breytingar á staðsetningu eldissvæða og útsetningaráætlun sjókvíaeldis í Fáskrúðsfirði skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Jafnframt er gerð krafa um að réttaráhrifum ákvörðunarinnar verði frestað þar til niðurstaða úrskurðarnefndarinnar liggi fyrir. Verður nú tekin afstaða til síðargreindrar kröfu kærenda.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Skipulagsstofnun 24. febrúar 2021.

Málsatvik og rök: Hinn 4. nóvember 2020 barst Skipulagsstofnun tilkynning um fyrirhugaða breytingu á staðsetningu eldissvæða og útsetningaráætlun í Fáskrúðsfirði til ákvörðunar um matsskyldu framkvæmdarinnar, sbr. 6. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Í greinargerð með tilkynningunni kom fram að í breytingunni fælist að leggja af eldissvæðið við Æðasker en í staðinn yrði afmarkað nýtt eldissvæði austanvert við Eyri sem myndi heita Einstigi. Svæðin við Höfðahúsabót og Eyri myndu flytjast austar. Einnig yrði gerð breyting á útsetningaráætlun, þ.e. að seiði yrðu sett út á hverju ári þannig að almennt yrðu tvö svæði í notkun á meðan það þriðja væri í hvíld. Skipulagsstofnun leitaði umsagna Fjarðabyggðar, Fiskistofu, Hafrannsóknastofnunar, Heilbrigðiseftirlits Austurlands, Matvælastofnunar, Minjastofnunar Íslands, Náttúrufræðistofnunar Íslands, Vegagerðarinnar og Umhverfisstofnunar. Ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsskyldu framkvæmdarinnar lá fyrir 13. janúar 2021. Var niðurstaða stofnunarinnar sú að á grundvelli fyrirliggjandi gagna væri framkvæmdin ekki líkleg til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif, sbr. þau viðmið sem tilgreind væru í 2. viðauka laga nr. 106/2000, og skyldi hún því ekki háð mati á umhverfisáhrifum.

Kærendur benda á að skv. 1. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála geti kærandi krafist úrskurðar um stöðvun framkvæmda til bráðabirgða séu þær hafnar eða yfirvofandi. Samkvæmt 3. mgr. sömu greinar geti úrskurðarnefndin frestað réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar sem ekki feli í sér heimild til framkvæmda komi fram um það krafa af hálfu kæranda. Hin kærða ákvörðun feli ekki í sér heimild til framkvæmda heldur sé hún undanfari framkvæmdaleyfa sem fyrir liggi að framkvæmdaraðili hafi þegar sótt um og leyfisveitendur gert tillögu að, sbr. tillögu Umhverfisstofnunar frá 2. febrúar 2021 að breytingum á starfsleyfi framkvæmdaraðila á grundvelli laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir og tillögu Matvælastofnunar frá sama degi að breytingum á rekstrarleyfi framkvæmdaraðila á grundvelli laga nr. 71/2008 um fiskeldi. Liggi því fyrir að framkvæmdaraðili hafi þegar hafist handa við að hrinda fyrirhuguðum framkvæmdum af stað og afla leyfis til þeirra, sem jafnframt liggi fyrir að unnt verði að gefa út áður en úrskurðarnefndinni hafi gefist tími til að taka afstöðu til fyrirliggjandi kæru. Vakin sé athygli á að tillögur að breyttum framkvæmdarleyfum lúti m.a. að heimild til að auka magn á eldi á frjóum laxi úr 6.000 tonnum á ári í 11.000 tonn á ári sem engin grein sé gerð fyrir í tilkynningu framkvæmdaraðila og ekkert mat lagt á í hinni kærðu ákvörðun. Ef þátttökuréttur almennings, sem kærurétti kærenda til nefndarinnar sé m.a. ætlað að standa vörð um, eigi að þjóna tilgangi sínu í málinu sé nauðsynlegt að réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar verði frestað, og þar með eftirfarandi leyfisveitingum á grundvelli hennar, þannig að nefndinni gefist færi á, eftir atvikum með flýtimeðferð málsins, að taka afstöðu til þeirra atriða sem kærendur beri fyrir sig áður en lengra sé haldið með þær framkvæmdir sem ágreiningur málsins varði.

Af hálfu Skipulagsstofnunar hefur verið tilkynnt að stofnunin hyggist ekki veita umsögn um framkomna kröfu um frestun réttaráhrifa.

Framkvæmdaraðili telur að byggja verði á þeirri meginreglu stjórnsýsluréttarins, sem fram komi í 1. mgr. 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, að kæra fresti almennt ekki réttaráhrifum. Félagið sé með leyfi fyrir framleiðslu á 11.000 tonnum af laxi í Fáskrúðsfirði og breyti ákvörðun Skipulagsstofnunar þar engu um. Skilyrði 1. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála um að framkvæmdir séu hafnar eða yfirvofandi sé því ekki fullnægt. Hafa beri í huga að hin kærða ákvörðun feli ekki í sér leyfi til framkvæmda. Þá sé bent á að fiskur verði ekki settur út í Fáskrúðsfjörð fyrr en í júní 2021 og því verði engin áhrif af hinni kærðu ákvörðun fyrr en þá.

Niðurstaða: Á grundvelli 3. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hefur nefndin heimild til frestunar réttaráhrifa í tengslum við meðferð kærumáls. Um er að ræða undantekningu frá meginreglu 1. mgr. 5. gr. laganna um að kæra til nefndarinnar fresti ekki réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar og ber að skýra umrædda heimild þröngt. Verða því að vera ríkar ástæður eða veigamikil rök fyrir ákvörðun um frestun réttaráhrifa.

Tekið er fram í athugasemdum með 5. gr. í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 130/2011 að ákvæði greinarinnar byggist á almennum reglum stjórnsýsluréttar um réttaráhrif kæru og heimild úrskurðaraðila til að fresta réttaráhrifum ákvörðunar, sbr. 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í athugasemdum með þeirri grein í frumvarpi til stjórnsýslulaga er tiltekið að heimild til frestunar réttaráhrifa þyki nauðsynleg þar sem kæruheimild geti ella orðið þýðingarlaus. Einnig að almennt mæli það á móti því að réttaráhrifum ákvörðunar sé frestað ef fleiri en einn aðili séu að máli og þeir eigi gagnstæðra hagsmuna að gæta eða ef til staðar séu mikilvægir almannahagsmunir, t.d. þar sem ákvörðun hefur að markmiði að koma í veg fyrir hættuástand. Það mæli hins vegar með því að fresta réttaráhrifum ákvörðunar ef aðili máls sé aðeins einn og ákvörðun er íþyngjandi fyrir hann, veldur honum t.d. tjóni. Þetta sjónarmið vegi sérstaklega þungt í þeim tilvikum þar sem erfitt yrði að ráða bót á tjóninu, enda þótt ákvörðunin yrði síðar felld úr gildi af hinu æðra stjórnvaldi.

Í máli þessu er deilt um lögmæti ákvörðunar sem lýtur eingöngu að því hvort fyrirhuguð framkvæmd skuli sæta mati á umhverfisáhrifum en ákvörðunin felur ekki í sér sjálfstæða heimild til að hefja framkvæmdir, svo sem kærendur raunar taka sjálfir fram. Komi til þess að samþykkt verði breyting á starfsleyfi og rekstrarleyfi framkvæmdaraðila þess efnis að heimilt verði breyta staðsetningu eldissvæða og útsetningaráætlun sjókvíaeldis hans getur sú stjórnvaldsákvörðun eftir atvikum verið kæranleg til úrskurðarnefndarinnar. Geta kærendur þá skv. 5. gr. laga nr. 130/2011 krafist úrskurðar um stöðvun framkvæmda til bráðabirgða séu þær hafnar eða yfirvofandi eða frestunar réttaráhrifa með sömu skilmálum, sbr. 1. og 3. mgr. lagagreinarinnar. Þá verður, á meðan ekki hefur verið gerð breyting á gildandi leyfum framkvæmdaraðila, ekki séð að yfirvofandi hætta skapist fyrir umhverfið þótt frekari undirbúningur framkvæmda fari fram. Með tilliti til þess að heimild til frestunar réttaráhrifa er undantekning og með vísan til fyrrgreindra lagaákvæða og eðlis hinnar kærðu ákvörðunar verður kröfu kærenda um frestun réttaráhrifa hafnað.

Vegna tilvísunar kærenda til þess að tillögur að breyttum leyfum vegna umdeilds eldis lúti m.a. að heimild til að auka magn á eldi á frjóum laxi úr 6.000 tonnum á ári í 11.000 tonn á ári, sem hvorki sé gerð grein fyrir í tilkynningu framkvæmdaraðila né mat lagt á í hinni kærðu ákvörðun, þykir rétt að taka fram að heimildir úrskurðarnefndarinnar samkvæmt 5. gr. laga nr. 130/2011 eru bundnar við þá ákvörðun sem kærð er. Verður þeim heimildum því ekki beitt til að stöðva framkvæmdir eða fresta réttaráhrifum leyfa sem aðeins er komin tillaga að, enda geta kærendur komið slíkum kröfum á framfæri við nefndina verði slík leyfi samþykkt, eins og áður greinir.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um frestun réttaráhrifa á ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 13. janúar 2021 um að breytingar á staðsetningu eldissvæða og útsetningaráætlun sjókvíaeldis í Fáskrúðsfirði skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum.

feb 25
Love0

16/2021 Arnarlax fiskeldi

Með

Árið 2021, miðvikudaginn 24. febrúar, tók Nanna Magnadóttir, formaður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, með heimild í 3. mgr. 3. gr. laga nr. 130/2011, fyrir:

Mál nr. 16/2021, kæra á ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 14. janúar 2021 um að heimild til að nota eldisnætur með ásætuvörn í sjóakvíaeldi í Patreksfirði og Tálknafirði skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum.

Í málinu er nú kveðinn upp til bráðabirgða svofelldur

úrskurður

um kröfu kærenda um frestun réttaráhrifa:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 15. febrúar 2021, er barst nefndinni sama dag, kæra Náttúruverndarsamtök Íslands og náttúruverndarfélagið Laxinn lifi þá ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 14. janúar 2021 að heimild til að nota eldisnætur með ásætuvörn í sjóakvíaeldi í Patreksfirði og Tálknafirði skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.  Jafnframt er gerð krafa um að réttaráhrifum ákvörðunarinnar verði frestað þar til niðurstaða úrskurðarnefndarinnar liggi fyrir. Verður nú tekin afstaða til síðargreindrar kröfu kærenda.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Skipulagsstofnun 24. febrúar 2021.

Málsatvik og rök: Arnarlax hf. hefur leyfi til reksturs sjókvíaeldis á 10.700 tonna ársframleiðslu á laxi í Patreksfirði og Tálknafirði.  Kveðið er á um í gildandi starfsleyfi félagsins að ekki sé heimilt að losa þau efni sem talin séu upp í listum I og II í viðauka reglugerð nr. 796/1999 um varnir gegn mengun vatns, en á lista II má m.a. finna kopar. Við reglubundið eftirlit Umhverfisstofnunar 14. nóvember 2018 gerði stofnunin athugasemd við að verið væri að nota eldisnætur sem innihéldu koparoxíð. Hinn 3. maí 2019 samþykkti stofnunin úrbótaáætlun félagsins með skilyrðum vegna umrædds fráviks. Hinn 30. október 2020 barst Skipulagsstofnun tilkynning um fyrirhugaða breytingu á starfsleyfi félagsins til ákvörðunar um matsskyldu framkvæmdarinnar, sbr. 6. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Í greinargerð með tilkynningunni kom fram að félagið hyggðist sækja um breytingu á starfsleyfi svo heimilt yrði að notast við eldisnætur með ásætuvörn sem innihéldi koparoxíð. Markmiðið með notkun ásætuvarna sem innihéldu koparoxíð væri að draga úr þrifum á eldisnótum. Eldisnætur sem ekki innihaldi kopar þurfi að þrífa á um það bil sex vikna fresti en nætur með ásætuvörn sem innihaldi koparoxíð þurfi að þrífa á um það bil 8-12 mánaða fresti. Skipulagsstofnun leitaði umsagna Tálknafjarðarhrepps, Vesturbyggðar, Fiskistofu, Hafrannsóknastofnunar, Heilbrigðiseftirlits Vestfjarða, Matvælastofnunar, Náttúrufræðistofnunar og Umhverfisstofnunar um fyrirhugaða framkvæmd. Ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsskyldu framkvæmdarinnar lá fyrir 14. janúar 2021. Var niðurstaða stofnunarinnar sú að á grundvelli fyrirliggjandi gagna væri framkvæmdin ekki líkleg til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif, sbr. þau viðmið sem tilgreind væru í 2. viðauka laga nr. 106/2000, og skyldi hún því ekki háð mati á umhverfisáhrifum.

Kærendur benda á að skv. 1. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála geti kærandi krafist úrskurðar um stöðvun framkvæmda til bráðabirgða séu þær hafnar eða yfirvofandi. Samkvæmt 3. mgr. sömu greinar geti úrskurðarnefndin frestað réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar sem ekki feli í sér heimild til framkvæmda komi fram um það krafa af hálfu kæranda. Í þessu máli liggi fyrir að framkvæmdir séu þegar hafnar í andstöðu við gildandi leyfi og án þess að fyrir hafi legið mat á umhverfisáhrifum þeirra eða ákvörðun Skipulagsstofnunar um að þær skuli ekki háðar slíku mati. Ákvörðun þess efnis hafi fyrst legið fyrir eftir að framkvæmdir hefðu staðið yfir um nokkurt skeið án þess að tekið hefði verið tillit til þess í ákvörðuninni. Þótt hin kærða ákvörðun feli ekki í sér heimild til framkvæmda sé kærendum þannig nauðsynlegt að krefjast þess að bæði framkvæmdir sem þegar séu hafnar eða yfirvofandi andstætt ákvæðum gildandi starfsleyfis verði stöðvaðar og jafnframt að réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar verði frestað á meðan leyst sé úr kærunni fyrir úrskurðarnefndinni.

Af hálfu Skipulagsstofnunar hefur verið tilkynnt að stofnunin hyggist ekki veita umsögn um framkomna kröfu um frestun réttaráhrifa.

Framkvæmdaraðili bendir á að eftir að Umhverfisstofnun hafi samþykkt úrbótaáætlun 3. maí 2019 hafi ekki verið notast við eldisnætur sem innihaldi koparoxíð sem ásætuvörn. Úrbótaætlunin hafi snúist um að vakta kopar í botnseti, gera svonefnda MOM-C rannsókn í lok hvíldartíma og fjarlægja allar eldisnætur sem innihéldu koparoxíð eftir að fiski hafi verið slátrað úr kvíunum. Ekki sé ráðgert að nota eldisnætur sem innihaldi koparoxíð fyrr en í fyrsta lagi við útsetningu í vor að því gefnu að Umhverfisstofnun fallist á breytingu starfsleyfis. Með það í huga sé gerð athugasemd við staðhæfingu kærenda um að framkvæmdir séu hafnar í andstöðu við gildandi starfsleyfis og án þess að fyrir hafi legið mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar. Frestun á réttaráhrifum eða stöðvun framkvæmda væri því með öllu tilhæfulaus. Slík íþyngjandi ráðstöfun yrði eingöngu til þess fallin að valda tjóni á lögmætri starfsemi framkvæmdaraðila.

Niðurstaða: Á grundvelli 3. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hefur nefndin heimild til frestunar réttaráhrifa í tengslum við meðferð kærumáls. Um er að ræða undantekningu frá meginreglu 1. mgr. 5. gr. laganna um að kæra til nefndarinnar fresti ekki réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar og ber að skýra umrædda heimild þröngt. Verða því að vera ríkar ástæður eða veigamikil rök fyrir ákvörðun um frestun réttaráhrifa.

Tekið er fram í athugasemdum með 5. gr. í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 130/2011 að ákvæði greinarinnar byggist á almennum reglum stjórnsýsluréttar um réttaráhrif kæru og heimild úrskurðaraðila til að fresta réttaráhrifum ákvörðunar, sbr. 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í athugasemdum með þeirri grein í frumvarpi til stjórnsýslulaga er tiltekið að heimild til frestunar réttaráhrifa þyki nauðsynleg þar sem kæruheimild geti ella orðið þýðingarlaus. Einnig að almennt mæli það á móti því að réttaráhrifum ákvörðunar sé frestað ef fleiri en einn aðili séu að máli og þeir eigi gagnstæðra hagsmuna að gæta eða ef til staðar séu mikilvægir almannahagsmunir, t.d. þar sem ákvörðun hefur að markmiði að koma í veg fyrir hættuástand. Það mæli hins vegar með því að fresta réttaráhrifum ákvörðunar ef aðili máls sé aðeins einn og ákvörðun er íþyngjandi fyrir hann, veldur honum t.d. tjóni. Þetta sjónarmið vegi sérstaklega þungt í þeim tilvikum þar sem erfitt yrði að ráða bót á tjóninu, enda þótt ákvörðunin yrði síðar felld úr gildi af hinu æðra stjórnvaldi.

Í máli þessu er deilt um lögmæti ákvörðunar sem lýtur eingöngu að því hvort fyrirhuguð framkvæmd skuli sæta mati á umhverfisáhrifum en ákvörðunin felur ekki í sér sjálfstæða heimild til að hefja framkvæmdir, svo sem kærendur raunar taka sjálfir fram. Skapast enda ekki yfirvofandi hætta fyrir umhverfið þótt frekari undirbúningur framkvæmda fari fram á meðan ekki hefur verið gerð breyting á gildandi starfsleyfi. Komi til þess að samþykkt verði breyting á starfsleyfi framkvæmdaraðila til að heimilt verði að nota eldisnætur með ásætuvörn getur sú stjórnvaldsákvörðun eftir atvikum verið kæranleg til úrskurðarnefndarinnar. Geta kærendur þá skv. 5. gr. laga nr. 130/2011 krafist úrskurðar um stöðvun framkvæmda til bráðabirgða séu þær hafnar eða yfirvofandi eða frestunar réttaráhrifa með sömu skilmálum, sbr. 1. og 3. mgr. lagagreinarinnar. Með tilliti til þess að heimild til frestunar réttaráhrifa er undantekning og með vísan til fyrrgreindra lagaákvæða og eðlis hinnar kærðu ákvörðunar verður kröfu kærenda um frestun réttaráhrifa hafnað.

Rétt þykir að taka fram að heimildir úrskurðarnefndarinnar samkvæmt 5. gr. laga nr. 130/2011 eru bundnar við þá ákvörðun sem kærð er. Verður þeim heimildum því ekki beitt til að stöðva framkvæmdir eða fresta réttaráhrifum gildra leyfa, s.s. starfsleyfa. Hefur nefndin enda ekki eftirlit með því að slíkum leyfum sé fylgt heldur er útgefandi starfsleyfis, í þessu tilviki Umhverfisstofnun, sá eftirlitsaðili. Hefur stofnunin í því skyni m.a. heimild til að stöðva eða takmarka starfsemi sinni rekstraraðilar ekki úrbótum innan tiltekins frests, sbr. 1. mgr. 63. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Þá er rétt að benda á að fyrir liggur að ekki hefur gerð athugasemd við notkun eldisnóta sem innihalda koparoxíð í því reglubundnu eftirliti Umhverfisstofnunar sem farið hefur fram eftir að úrbótaáætlun framkvæmdaraðila var samþykkt 3. maí 2019. Hefur kærandi jafnframt upplýst um að ekki sé ráðgert að nota eldisnætur sem innihalda koparoxíð fyrr en í fyrsta lagi í vor að því gefnu að Umhverfisstofnun fallist á breytingu starfsleyfis.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um frestun réttaráhrif á ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 14. janúar 2021 um að heimild til að nota eldisnætur með ásætuvörn í sjóakvíaeldi í Patreksfirði og Tálknafirði skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum.

feb 19
Love0

106/2020 Sólvallagata

Með

Árið 2021, fimmtudaginn 18. febrúar, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar-verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 106/2020, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 29. september 2020 um að samþykkja umsókn um leyfi til að reisa bílskúr á lóðinni nr. 23 við Sólvallagötu í Reykjavík.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 28. október 2020, er barst nefndinni 29. s.m., kærir eigandi, Ásvallagötu 26, Reykjavík, þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 29. september 2020 að samþykkja umsókn um leyfi til að reisa bílskúr á lóðinni nr. 23 við Sólvallagötu. Skilja verður kröfugerð kæranda svo að krafist sé að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Málavextir: Á lóðinni að Sólvallagötu 23 stendur hús, reist árið 1907 samkvæmt upplýsingum úr fasteignaskrá Þjóðskrár Íslands. Hinn 7. janúar 2020 var á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa tekin fyrir umsókn um leyfi til að byggja á umræddri lóð staðsteyptan bílskúr klæddan að utan með timburborðum og var erindinu vísað til umsagnar skipulags­fulltrúa. Veitti skipulagsfulltrúi umsögn, dags. 24. janúar 2020, þar sem m.a. kom fram að á lóðinni stæði hús er væri aldursfriðað og umsagnarskylt samkvæmt lögum nr. 80/2012 um menningarminjar og að lóðin væri innan svæðis sem væri hverfisverndað. Markmið verndar­innar væri að halda í upprunaleg einkenni byggðarinnar og ættu allar breytingar og endur­bætur að vera gerðar á forsendum þeirrar byggðar sem fyrir væri. Tók skipulagsfulltrúi neikvætt í erindið, m.a. í samræmi við stefnu um hverfisvernd svæðisins, en benti á að ekki yrðu gerðar athugasemdir við að grenndarkynna byggingarnefndarteikningu af bílskúr á bak­lóð sem væri minni að umfangi, eða að hámarki 30 m², en sótt væri um byggingu bílskúrs sem væri að grunnfleti 38,8 m². Þá væri umsögn Minjastofnunar Íslands áskilin fyrir útgáfu byggingarleyfis.

Hinn 5. júní 2020 tók skipulagsfulltrúi erindið fyrir og gerði ekki athugasemd við það með vísan til skilyrða og leiðbeininga er fram kæmu í leiðréttri umsögn hans, dags. 4. júní s.á. Í nefndri umsögn var m.a. tekið fram að borist hefðu nýjar teikningar þar sem umræddur bílskúr hefði verið minnkaður í 36 m². Væri fallist á að grenndarkynna byggingarleyfi fyrir bílskúr með fyrirvara um jákvæða umsögn Minjastofnunar Íslands. Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 9. júní 2020 var erindinu vísað til skipulagsfulltrúa til ákvörðunar um grenndarkynningu og ákvað hann á embættisafgreiðslufundi sínum 12. s.m. að grenndarkynna tillöguna fyrir þeim sem taldir voru eiga hagsmuna að gæta. Var erindið grenndarkynnt frá 18. ágúst 2020 og veittur frestur til 15. september s.á. til að skila athugasemdum við tillöguna, sem kærandi og gerði. Á embættisafgreiðslufundi skipulagsfulltrúa 25. september 2020 var erindið samþykkt, sbr. umsögn skipulagsfulltrúa, dags. 25. september s.á. Hinn 29. s.m. samþykkti byggingarfulltrúi byggingarleyfisumsóknina og samþykkti borgarráð greinda afgreiðslu 15. október 2020.

Málsrök kæranda: Kærandi tekur fram að hann sé búsettur í kjallara hússins að Ásvallagötu 26 og sé aðkoman að íbúðinni á austurhlið hússins. Umræddur bílskúr muni verða um 3 m á hæð og byggður alveg að lóðarmörkum. Muni hann loka fyrir andrými um svæðið og gera það dimmara. Lóð Ásvallagötu sé um 60 cm lægri en lóðin við Sólvallagötu þar sem bílskúrinn verði sem þýði að nærri því 3,60 m hár veggur muni rísa við lóðarmörk sem sé um 3 m frá norðurhluta hússins að Ásvallagötu 26. Girðing er sjáist við lóðarmörk sé um 1,50 m á hæð, þannig að hér sé um tvöfalda hæð girðingar að ræða. Bílskúrinn muni einnig verða mjög sýnilegur úr glugga í barnaherbergi á 1. hæð hússins. Bílskúrinn sé of nálægt húsi kæranda og muni hafa neikvæð grenndaráhrif. Auk þess verði rask og ónæði við byggingu hans, en t.d. þurfi að grafa fyrir skólpi, en gert sé ráð fyrir klósetti og vaski í suðurenda bílskúrsins.

Bílskúrar við Ásvallagötu 20 og 22, svo og við Sólvallagötu 19 sem skipulagsfulltrúi hafi vísað til hafi ekki eins mikil áhrif þar sem Ásvallagata liggi neðar en Sólvallagata, auk þess sem þeir séu byggðir við suðurhluta lóða Sólvallagötu og því fjær íbúðarhúsum. Bílskúrinn við Sólvallagötu 19 virðist ekki eins hár og þessi. Þótt alvanalegt sé að eitthvað hafi verið gert á sínum tíma þurfi ekki að gera það í dag eins og hér sé lagt til, að byggja bílskúr við mjög þröngt rými og í aðeins 3 m fjarlægð frá húsinu að Ásvallagötu 26. Fara mætti milliveg, byggja bílskúrinn nær íbúðarhúsinu að Sólvallagötu 23 og grafa hann smávægilega niður í stað þess að rýra gæði næstu lóðar og gera svæði sem þegar sé þungbúið enn dimmara. Umrædd breyting verði bæði íþyngjandi og yfirgnæfandi og þótt áætlað íverurými sé í görðum sunnan megin bygginga í Vesturbænum, nýti kærandi svæðið austan megin við húsið. Árið 2005 hafi þáverandi eigendur hússins að Sólvallagötu 23 sótt um leyfi fyrir byggingu bílskúrs en því hafi verið hafnað.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu borgaryfirvalda er bent á að í umsögn skipulags­fulltrúa, dags. 4. júní 2020, komi fram að fyrirhugaður bílskúr sé í samræmi við íbúðarhús sem fyrir sé á lóðinni. Útveggur bílskúrsins snúi að garði sem og einhallandi pappaklætt þak sem sé úr timbri. Gluggar bílskúrsins snúi að garðhlið lóðarinnar Sólvallagötu 23.

Í svörum skipulagsfulltrúa við innsendum athugasemdum hafi komið fram að alvanalegt sé að bílskúrar séu á lóðarmörkum og bent hafi verið á nærliggjandi lóðir því til stuðnings. Komið hafi fram athugasemd um að 60 cm hæðarmunur væri á lóðunum Sólvallagötu 23 og Ásvallagötu 26 og að hæð bílskúrsins myndi vera 3,6 m gagnvart lóð kæranda miðað við þann hæðarmun. Skipulagsfulltrúi hafi metið það svo að hæðarmunurinn kallaði ekki á að skúrinn yrði niðurgrafinn, en slíkt myndi rýra til muna gæði lóðarinnar Sólvallagötu 23. Einnig hafi hann talið að ásýnd frá Ásvallagötu myndi taka breytingum af völdum fyrirhugaðs bílskúrs, en þar sem um væri að ræða norðurhluta lóðarinnar væri ekki um að ræða íþyngjandi áhrif gagnvart þeirri lóð hvað skuggavarp varði. Meginhugsun að baki skipulagi lóða í Vesturbæ væri að garðar til íveru væru sunnan við byggingu beggja vegna götu. Fyrirhuguð bygging myndi varpa skugga á norðurhluta lóðarinnar Ásvallagötu 26 og á útvegg hússins, en skuggavarpið væri innan þeirra marka sem eðlilegt mætti teljast í þéttri byggð. Sýndu útreikningar á skuggavarpi fram á að það næði einungis upp að miðjum glugga í barnaherbergi á jarðhæð kl. 9:00 á jafndægri. Með hækkandi sól yrði skuggavarp lítið sem ekkert.

Íbúar í þéttri byggð megi alltaf eiga von á því að framkvæmdir verði heimilaðar sem kunni að rýra gæði eigna þeirra sem einhverju nemi. Almennt hafi verið litið svo á að útsýni og skuggavarp væru ekki lögverndaður réttur aðila. Skipulagsfulltrúi hafi metið það svo að bygging bílskúrs innan svæðisins sem nyti hverfisverndar væri í samræmi við það sem heimilað hefði verið. Þannig séu sjö bílskúrar við 17 hús á götureitnum Ásvallagata-Sólvallagata á milli Blómvallagötu og Hofsvallagötu. Því sé framkvæmdin í fullu samræmi við það sem tíðkist á svæðinu. Jafnframt hafi verið litið til meðalhófs við ákvörðun um heimilaða stærð bílskúrsins, enda hafi skipulagsfulltrúi lagt til minnkun hans.

Athugasemdir leyfishafa: Leyfishafi mótmælir því að fyrirhugaður bílskúr muni hafa mikil áhrif gagnvart kæranda. Skuggavarpsteikningar sýni að hverfandi áhrif verði á ljósmagn við íbúð hans, enda snúi allir gluggar á húsi kæranda í aðra hátt. Skúrinn sjáist því ekki úr íbúð hans. Það eina sem muni breytast sé útsýni af austurhluta lóðarinnar Ásvallagötu 26 norður yfir lóðina við Sólvallagötu 23, sem annars væri ekki fyrir hendi ef reist yrði girðing á lóðamörkum eins og venjan sé í nærliggjandi görðum. Garðurinn við Ásvallagötu 26 snúi í suður en lóðamörkin séu norðan megin. Norðurhluti lóðarinnar sé lítill og gert sé ráð fyrir takmarkaðri viðveru þar, enda hafi rýmið einkum verið nýtt fyrir t.d. ruslatunnur. Skuggavarp sé eingöngu frá húsum og trjám á Ásvallagötu 26 yfir á lóð Sólvallagötu 23 en ekki öfugt. Hæð fyrirhugaðs bílskúrs hafi verið haldið í lágmarki og rétt við þau mörk sem teljist ganga upp. Almennt sé hæðarmunur á lóðum Sólvallagötu og Ásvallagötu enda liggi hverfið í brekku. Það sé hannað þannig að útsýni íbúa við Ásvallagötu úr gluggum og af lóðum sé til suðurs. Varðandi ljósmagn í garðinum við Ásvallagötu 26 hafi komið fram að megnið af sólarbirtunni komi úr suðri og því muni bílskúrinn hafa hverfandi, ef nokkur, áhrif á það. Þá sé barnaherbergi á 1. hæð sem kærandi skírskoti til ekki hluti af íbúð hans og eigandi þess sé ekki aðili að kærumáli þessu. Útsýni úr þessu herbergi verði yfir bílskúrinn.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík að samþykkja byggingarleyfi fyrir bílskúr á lóðinni nr. 23 við Sólvallagötu. Byggir kærandi málatilbúnað sinn fyrst og fremst á því að heimiluð bygging muni raska grenndarhagsmunum hans með óhæfilegum hætti, en hann á fasteign í kjallara hússins að Ásvallagötu 26.

Lóðin Sólvallagata 23 er í gamalgrónu íbúðarhverfi og á henni stendur íbúðarhús reist árið 1907. Lóðin er innan svæðis sem er hverfisverndað samkvæmt Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030. Ekki er í gildi deiliskipulag fyrir umrætt svæði og var leyfið veitt að undangenginni grenndar­kynningu samkvæmt heimild í 1. mgr. 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Samkvæmt tilvitnuðu ákvæði má veita byggingarleyfi án deiliskipulagsgerðar þegar um er að ræða fram­kvæmd sem er í samræmi við landnotkun aðalskipulags, byggðamynstur og þéttleika byggðar.

Samkvæmt sam­þykktum aðaluppdráttum er hinn umdeildi bílskúr staðsettur við suðaustur mörk lóðar leyfis­hafa og liggur að norðurhluta lóðar kæranda. Við meðferð málsins gerði skipulagsfulltrúi athugasemd við stærð fyrirhugaðs bílskúrs og í framhaldi af því voru lagðar fram nýjar teikningar þar sem hann hafði verið minnkaður úr 38,8 m² í 36 m². Er bílskúrinn um 3 m að hæð, en hæðarmunur mun vera á lóðarmörkunum þar sem lóðin við Ásvallagötu er lægri. Í umsögn skipulagsfulltrúa, dags. 25. september 2020, kemur m.a. fram að aðeins hluti glugga í barnaherbergi muni verða í skugga vegna bílskúrsins kl. 9:00 á jafndægri. Á hádegi sé skuggi af bílskúrnum svo alfarið farinn af lóð Ásvallagötu 26. Bera fyrirliggjandi skuggavarpsmyndir með sér að skuggavarp á lóð kæranda vegna tilkomu bílskúrsins sé óverulegt.

Í næsta nágrenni við lóðina að Sólvallagötu 23 eru bílskúrar, ýmist byggðir um svipað leyti og hús á þeim lóðum eða síðar. Stærð bílskúra á lóðunum Ásvallagötu 20, 22 og 24, og Sólvallagötu 19, er samkvæmt upplýsingum úr fasteignaskrá Þjóðskrár Íslands frá 25,5 m² til 35,5 m². Nýtingarhlutfall lóðarinnar Sólvallagötu 23 er 0,43, en verður eftir breytingu 0,52. Er það innan þess bils sem nýtingarhlutfall nærliggjandi lóða við Sólvallagötu er, en það er frá 0,49 til 0,67. Jafnframt er hæð bílskúrsins og umfang ekki meira en almennt gerist með tilliti til nútíma krafna um lofthæð, einangrun þaks og frágang þess. Með hliðsjón af þessu verður ekki talið að byggðamynstur eða yfirbragð byggðar breytist með fyrirhuguðum bílskúr á lóðinni. Þá eru fordæmi í hverfinu fyrir bílskúrum af svipaðri stærð og hér um ræðir. Samkvæmt framan­greindu voru því uppfyllt skilyrði 1. mgr. 44. gr. skipulagslaga til að grenndarkynna hina umþrættu umsókn.

Samkvæmt 2. mgr. 44. gr. skipulagslaga felst grenndarkynning í því að skipulagsnefnd kynnir fyrir nágrönnum sem taldir eru geta átt hagsmuna að gæta leyfisumsókn og gefur þeim kost á að tjá sig um hana innan tilskilins frests. Kom kærandi að athugasemdum og tók skipulags­fulltrúi afstöðu til framkominna athugasemda í samræmi við gr. 5.9.4. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013. Jafnframt var kæranda send tilkynning um afgreiðslu málsins og leiðbeint um kæruheimild og kærurétt. Var málsmeðferð hinnar kærðu ákvörðunar því lögum samkvæmt.

Fallist er á að umræddur bílskúr muni hafa nokkur grenndaráhrif gagnvart fasteign kæranda sem er í kjallara nálægt lóðamörkum Ásvallagötu 26 og Sólvallagötu 23 þar sem fyrirhugað er að reisa bílskúrinn. Orsakast það m.a. af hæðarmun milli nefndra lóða, smæð lóða á svæðinu og þéttri byggð. Verður þó að líta til þess að af framangreindum ástæðum mun bílskúrinn hafa óveruleg áhrif á skuggavarp gagnvart fasteign kæranda þar sem hann mun standa norðan við hana. Þá verður nýtingarhlutfall lóðarinnar Sólvallagötu 23, eftir að umræddur bílskúr væri reistur, í lægri mörkum þess sem er á næstu grannlóðum.

Að öllu framangreindu virtu liggja ekki fyrir þeir annmarkar á hinni kærðu ákvörðun sem raskað geta gildi hennar. Verður kröfu kæranda þar að lútandi því hafnað.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu um ógildingu ákvörðunar byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 29. september 2020 um að samþykkja umsókn um leyfi til að reisa staðsteyptan bílskúr á lóðinni nr. 23 við Sólvallagötu.

feb 19
Love0

123/2020 Vaka við Héðinsgötu

Með

Árið 2021, fimmtudaginn 18. febrúar, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Ásgeir Magnússon dómstjóri.

Fyrir var tekið mál nr. 123/2020, kæra á ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur um að heimila Vöku hf. að starfa án starfsleyfis að Héðinsgötu 2.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 20. nóvember 2020, er barst nefndinni sama dag, kærir eigandi, Kleppsvegi 6, Reykjavík, þá ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur að heimila Vöku hf. að starfa án starfsleyfis að Héðinsgötu 2. Skilja verður málatilbúnað kæranda svo að þess sé krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.

Með bréfi, dags. 5. janúar 2021, gerði kærandi kröfu um að framkvæmdir yrðu stöðvaðar á meðan málið væri til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni. Í ljósi þess að starfsleyfi var gefið út 2. febrúar s.á. verður ekki tekin afstaða til stöðvunarkröfu kæranda og er málið tekið til endanlegs úrskurðar.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 23. desember 2020.

Málavextir: Með umsókn til Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur, dags. 28. október 2019, sótti Vaka hf. um tímabundið starfsleyfi til loka árs 2021 fyrir bílapartasölu, bifreiða- og vélaverkstæði, hjólbarðaverkstæði og úrvinnslu vegna endurvinnslu bíla að Héðinsgötu 2, Reykjavík. Hinn 4. nóvember 2019 sendi heilbrigðiseftirlitið beiðni um umsögn vegna umsóknarinnar til bæði skipulagsfulltrúa og byggingarfulltrúa Reykjavíkur. Sama dag var birt á heimasíðu heilbrigðiseftirlitsins tilkynning um móttöku umsóknar og auglýsing um tillögu að starfsleyfi fyrir starfsemina að Héðinsgötu 2, sbr. 8. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 550/2018. Auglýsingatími tillögu um starfsleyfi var frá 5. nóvember til 2. desember 2019.

Í upphafi árs 2020 flutti Vaka hf. starfsemi sína að Héðinsgötu 2 og fljótlega eftir það fóru að berast kvartanir frá íbúum í nágrenninu vegna ónæðis og áhyggna um mengun. Umkvörtunarefni þeirra var staðfest í eftirlitsferðum heilbrigðiseftirlitsins, en frá mars til september 2020 fór eftirlitið í sjö slíkar ferðir. Í þeim kom einnig í ljós að starfsemin var umfangsmeiri en sótt var um starfsleyfi fyrir og lýst var í greinargerð með umsókn, auk þess sem starfsemin fór út fyrir lóðarmörk. Með tölvupósti heilbrigðisfulltrúa 28. febrúar 2020 til eins þess sem kvartað hafði var upplýst um að samkvæmt stjórnsýsluvenju væri fyrirtækinu leyft að hefja starfsemi á meðan verið væri að ljúka starfsleyfisumsókn.

Í eftirlitsferð 14. september 2020 gaf starfsmaður eftirlitsins Vöku hf. munnleg tilmæli og ítrekaði einnig fyrri tilmæli sem höfðu verið gefin í fyrri eftirlitsferðum. Var forsvarsmanni fyrirtækisins gerð grein fyrir því að umsókn fyrirtækisins frá október 2019 yrði að óbreyttu lögð fyrir næsta fund umhverfis- og heilbrigðisráðs Reykjavíkur og lagt til að henni yrði synjað. Í sömu eftirlitsferð var jafnframt rætt um að fyrirtækið skilaði inn nýrri umsókn í samræmi við starfsemi og drægi til baka þá sem unnið væri að. Hinn 28. október 2020 barst heilbrigðiseftirlitinu bréf frá fyrirtækinu þar sem fyrri umsókn um starfsleyfi var dregin til baka og samhliða sótt um starfsleyfi að nýju.

Á afgreiðslufundi Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur 2. febrúar 2021 var síðari umsókn Vöku hf. um starfsleyfi samþykkt og leyfi gefið út.

Málsrök kæranda: Kærandi vísar til þess að þegar kæra hafi verið send úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hafi starfsleyfi ekki enn verið gefið út. Ekki sé hægt að hefja starfsleyfisskylda starfsemi á meðan umsókn sé til meðferðar samkvæmt stjórnsýsluvenju.

Málsrök Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkurborgar: Af hálfu heilbrigðiseftirlitsins er vísað til þess að sótt hafi verið um starfsleyfi til tveggja ára í október 2019 vegna flutninga hinnar umdeildu starfsemi að Héðinsgötu 2, Reykjavík. Hafi húsnæðið verið tekið út af hálfu eftirlitsins, sem hafi talið það uppfylla kröfur um hollustuhætti og mengunarvarnir og samræmast þeirri starfsemi sem kynnt hefði verið fyrir fulltrúum eftirlitsins á þeim tíma. Á auglýsingatíma starfsleyfisumsóknar hafi engar athugasemdir borist eða ábendingar, en óskað hafi verið eftir umsögn frá skipulagsfulltrúa og byggingarfulltrúa. Skipulagsfulltrúi hafi ekki gert neinar athugasemdir, enda ljóst að hvorki aðal- né deiliskipulag setji skorður við léttri iðnaðarstarfsemi á reitnum. Hafi skipulagsfulltrúi látið það í hendur heilbrigðiseftirlitsins að meta hvort starfsemin félli þar undir. Hins vegar hafi komið í ljós að húsnæðið væri skráð sem vörugeymsla og því hafi umsögn byggingarfulltrúa verið neikvæð. Í kjölfar þess hafi verið sótt um byggingarleyfi fyrir breytingu á notkun hússins úr vörugeymslu í bíla- og hjólbarðaverkstæði með geymsluhúsnæði fyrir ökutæki, bílauppboðssal o.fl.

Stjórnsýsluvenja sé venja sem myndast hafi á tilteknu sviði stjórnsýslunnar og kunni að vera svo rótgróin, og eftir atvikum kunn, að hún teljist bindandi fyrir viðkomandi stjórnvöld þar til ný ákvæði í lögum eða reglum víki henni til hliðar. Á þessu sviði hafi orðið til stjórnsýsluvenja. Í þeim tilvikum geti fyrirtæki, sem uppfylli í meginatriðum öll sett skilyrði um útgáfu starfsleyfis haldið áfram rekstri á meðan starfsleyfisumsókn sé í vinnslu, enda liggi fyrir að um sé að ræða starfsemi sem geti fengið starfsleyfi á umræddum stað og að þau skilyrði sem ekki séu þegar uppfyllt sé unnt að uppfylla með góðu móti. Umrædd venja hafi orðið til í ljósi meðalhófs þar sem mjög íþyngjandi sé fyrir fyrirtæki að leggja niður starfsemi sína á meðan starfsleyfisumsókn sé í ferli. Þar sem mjög viðtekin venja hafi verið til staðar árum saman telji heilbrigðiseftirlitið að venja þessi sé bindandi fyrir sig þar sem gæta verði að jafnræðisreglu stjórnsýsluréttarins.

Áréttað sé að þessi venja eigi ekki við um öll fyrirtæki heldur aðeins þau sem séu í rekstri, uppfylli að mestu leyti öll skilyrði fyrir útgáfu á starfsleyfi og þau skilyrði sem ekki séu uppfyllt séu þess eðlis að auðvelt sé að bregðast við þeim og lagfæra.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi byggir aðallega á því ekki sé lagastoð fyrir þeirri ákvörðun að leyfa leyfishafa að starfa án formlegs starfsleyfis. Geri kærandi sérstaka athugasemd við að slíkt bráðabirgðaleyfi, eða undanþága, hafi ítrekað verið veitt munnlega án þess að það hafi verið skjalfest skriflega eða formlega birt í samræmi við góðar stjórnsýsluvenjur.

Samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir sé óheimilt að hefja atvinnurekstur hafi starfsleyfi ekki verið gefið út. Eina undantekningin á þessu sé í 4. málsl. 1. mgr. 6. gr. laganna þar sem segi að ráðherra sé heimilt að veita tímabundna undanþágu frá kröfu um starfsleyfi. Þá segi í 4. mgr. 7. gr. laganna að útgefandi starfsleyfis skuli innan fjögurra vikna frá því að frestur til að gera athugasemdir við tillögur að starfsleyfi hafi runnið út taka ákvörðun um útgáfu starfsleyfis.

Af því leiði að starfsleyfi þurfi að vera „gefið út“ svo heimilt sé að hefja viðkomandi starfsemi. Með útgáfu hljóti að vera átt við formlega veitingu á skjalfestu starfsleyfi, enda sé með öllu ómögulegt að „gefa út“ munnlega tilkynningu sem komi fram í tveggja manna tali.

Þrátt fyrir að stjórnsýslulög nr. 37/1993 útiloki ekki að stjórnvaldsákvörðun sé tilkynnt munnlega hljóti það þó að heyra til undantekninga. Almenna venjan sé að stjórnvaldsákvörðun sé birt skriflega fyrir þeim sem hún beinist að. Þetta eigi ekki síst við þegar um sé að ræða ákvarðanir um opinber leyfi, sem málsaðili verði að geta framvísað eða haft sýnileg á starfsstöð sinni. Stjórnvaldsákvarðanir sem ekki séu birtar almenningi, þannig að enginn eða fáir viti af þeim, geti ekki heldur haft nema mjög takmarkað fordæmisgildi í stjórnsýslu.

Þá sé meint stjórnsýsluvenja með öllu ósönnuð. Það sé ein af meginreglum réttarfars að sá sem beri fyrir sig venju verði að leiða tilvist og efni hennar í ljós, líkt og endurspeglist í 2. mgr. 44. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála. Það hafi heilbrigðiseftirlitið ekki gert. Enn fremur geti venja ekki gengið framar settum rétti, síst af öllu þegar hún sé beinlínis í andstöðu við settan rétt eins og hann komi fram í fyrrnefndum ákvæðum laga nr. 7/1998.

Verði litið svo á að hin kærða ákvörðun sé ekki ákvörðun um leyfisveitingu heldur um undanþágu frá kröfu um starfsleyfi byggi kærandi á því að heilbrigðiseftirlitinu skorti vald til að veita slíka undanþágu. Samkvæmt fyrrnefndum ákvæðum laga nr. 7/1998 sé ráðherra einum heimilt að veita tímabundna undanþágu frá kröfu um starfsleyfi.

Viðbótarathugasemdir Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur: Af hálfu eftirlitsins er áréttað að ákvörðunin sem um ræði hafi verið tekin á grundvelli stjórnsýsluvenju. Hún hafi orðið til svo fyrirtæki, sem uppfylli í meginatriðum öll sett skilyrði um útgáfu starfsleyfis, geti haldið áfram rekstri á meðan starfsleyfisumsókn sé í vinnslu. Enda liggi þá fyrir að um sé að ræða starfsemi sem geti fengið starfsleyfi á umræddum stað og að þau skilyrði sem ekki séu uppfyllt sé unnt að uppfylla með góðu móti. Umrædd venja hafi orðið til í ljósi meðalhófs þar sem mjög íþyngjandi sé fyrir fyrirtæki að leggja niður starfsemi sína á meðan starfsleyfisumsókn sé í ferli. Ákvörðunin hafi því verið ekki tekin formlega og ekki sendar út tilkynningar vegna hennar. Upplýsingar um þetta verklag hafi eingöngu verið sendar í tölvupósti 28. febrúar 2020 til eins þess sem kvartað hafði í kjölfar þess að hann sendi inn erindi um málið.

Í 1. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998 komi fram að óheimilt sé að hefja atvinnurekstur hafi starfsleyfi ekki verið gefið út eða hann ekki verið skráður hjá Umhverfisstofnun. Vísi eftirlitið til þess að í frumvarpi sem hafi orðið að breytingalögum nr. 66/2017 komi meðal annars fram: „Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að skráningarskylda í stað útgáfu starfsleyfa verði tekin upp í áföngum og ekki er gert ráð fyrir tímamörkum við framkvæmd hennar, þ.e. rekstraraðili þarf einungis að skrá starfsemi sína einu sinni. Eftir að rekstraraðili hefur skráð starfsemi sína getur hann starfað svo framarlega sem hann uppfyllir hlutaðeigandi kröfur sem gilda um starfsemina. Með því að hafa starfsleyfi ótímabundin verður ekki gerður aðstöðumunur á starfsemi hvort hún sé starfsleyfisskyld eða skráningarskyld. Þá mun nýja fyrirkomulagið draga úr álagi á stjórnsýsluna vegna þess að ekki verður lengur þörf á undanþágu frá starfsleyfi á meðan nýtt starfsleyfi er í vinnslu og gildistími eldra starfsleyfis er runninn út. Í nýja fyrirkomulaginu mun starfsleyfi gilda á meðan Umhverfisstofnun er að endurskoða starfsleyfið og endurskoðað starfsleyfi tekur síðan við af eldra starfsleyfi þegar endurskoðun þess er lokið. Með þessu móti þurfa fyrirtæki ekki að eiga á hættu að starfa án starfsleyfis vegna þess að gildistími starfsleyfis hafi runnið út. Eftir sem áður þurfa rekstraraðilar að uppfylla þær kröfur sem til starfseminnar eru gerðar.“

Stefna löggjafans sé þannig að megnið af þeirri starfsemi sem heilbrigðiseftirlitið gefi út starfsleyfi fyrir verði eingöngu skráningarskyld en ekki leyfisskyld. Þá sé stefnt að því að starfsleyfi verði ótímabundin. Þróunin sé því sú að fyrirtæki í fullri starfsemi eigi að geta haldið henni áfram um ókominn tíma, svo lengi sem þau uppfylli þær kröfur sem til starfseminnar séu gerðar. Þessi breyting ýti enn styrkari stoðum undir þá stjórnsýsluvenju sem hafi skapast, þ.e. að ekki sé til þess ætlast að fyrirtæki sem séu í rekstri þurfi að stöðva rekstur sinn á meðan á vinnslu starfsleyfis standi. Sér í lagi þegar um sé að ræða starfsemi sem að nánast öllu leyti uppfylli þau skilyrði sem gerð séu fyrir útgáfu starfsleyfis og að þau skilyrði sem ekki séu uppfyllt séu þess eðlis að þau hvorki skapi umhverfis- né öryggisáhættu og vel sé hægt að bæta úr þeim áður en ákvörðun um starfsleyfi verði tekin. Margar ástæður geti verið fyrir drætti á afgreiðslu umsóknar, t.d. ófrágengin mál hjá byggingarfulltrúa eins og í þessu tilfelli.

Starfsleyfi fyrir Vöku hf. hafi nú verið gefið út, en veiting þess hafi verið samþykkt á afgreiðslufundi Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur 2. febrúar 2020 og greinargerð verið birt á heimasíðu þess.

—-

Leyfishafa var gefinn kostur á að koma á framfæri sjónarmiðum sínum í máli þessu en hefur ekki nýtt sér það tækifæri.

Niðurstaða: Í þessu máli er deilt um ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur um að heimila fyrirtækinu Vöku hf. að stunda starfsleyfisskylda starfsemi á nýrri starfsstöð á meðan starfsleyfisumsókn þess var til meðferðar. Sú ákvörðun var ekki tekin á fundi eftirlitsins, en skjalfest var í tölvupósti 28. febrúar 2020 til eins þeirra sem kvartað hafði yfir starfseminni að slík ákvörðun hefði verið tekin.

Af hálfu heilbrigðiseftirlitsins er vísað til þess að um sé að ræða stjórnsýsluvenju fyrir því að heimila fyrirtækjum, að ákveðnum skilyrðum uppfylltum, að hefja starfsleyfisskylda starfsemi á meðan umsókn um starfsleyfi er enn til meðferðar. Úrskurðarnefndin óskaði eftir frekari upplýsingum um tilvist þeirrar stjórnsýsluvenju, þá sérstaklega m.t.t. 1. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir og þeirrar heimildar ráðherra sem þar er að finna, til þess að veita tímabundna undanþágu frá kröfu um starfsleyfi. Í svörum eftirlitsins, sem fram koma í viðbótarathugasemdum þess, er vísað til þess að stefna löggjafans sé sú að megnið af þeirri starfsemi sem heilbrigðiseftirlitið gefi út starfsleyfi fyrir verði eingöngu skráningarskyld en ekki leyfisskyld. Þá sé stefnt að því að starfsleyfi verði ótímabundin og sé því þróunin sú að fyrirtæki sem séu í fullri starfsemi eigi að geta haldið henni áfram um ókominn tíma svo lengi sem þau uppfylli þær kröfur sem til starfseminnar séu gerðar. Um þetta var vísað til frumvarps sem varð að breytingalögum nr. 66/2017 sem breyttu lögum nr. 7/1998. Í svörum heilbrigðiseftirlitsins er ekki að finna frekari upplýsingar um tilvist meintrar stjórnsýsluvenju, svo sem tilvísun til sambærilegra mála sem fengið hafi sömu afgreiðslu, hvort eftirlitið telji um staðbundna venju að ræða, sem eigi einungis við um fyrirtæki sem starfi innan svæðis Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur, eða hvort hún eigi við um landið allt. Þá er ekki vikið að því hve lengi venja þessi eigi að hafa verið við lýði.

Um skráningarskyldu þá sem vísað er til í svörum heilbrigðiseftirlitsins segir í 1. mgr. 8. gr. laga nr. 7/1998 að ráðherra sé heimilt að kveða á um það í reglugerð að atvinnurekstur, sbr. viðauka IV í lögunum, verði háður skráningarskyldu í stað útgáfu starfsleyfis, sbr. 4. og 5. gr. Í 3. mgr. 8. gr. kemur fram að rekstraraðili atvinnurekstrar, sem sé skráningarskyldur samkvæmt 1. mgr., skuli skrá starfsemi sína hjá Umhverfisstofnun áður en hún hefst. Umhverfisstofnun skuli upplýsa heilbrigðisnefndir um skráningar rekstraraðila. Ráðherra hefur ekki samþykkt reglugerð á grundvelli nefndrar 1. mgr. 8. gr. laga nr. 7/1998 og þar af leiðandi hefur Vaka hf. ekki skráð starfsemi sína hjá Umhverfisstofnun í samræmi við 3. mgr. 8. gr. laganna.

Í 1. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998 er skýrt kveðið á um að allur atvinnurekstur, sbr. viðauka I, II og IV, skuli hafa gilt starfsleyfi sem Umhverfisstofnun eða heilbrigðisnefndir gefi út. Í sama ákvæði er að finna þá undanþágu að ráðherra sé heimilt, ef ríkar ástæður mæli með því og að fenginni umsögn Umhverfisstofnunar og eftir atvikum heilbrigðisnefndar, að veita tímabundna undanþágu frá kröfu um starfsleyfi. Slíkrar undanþágu var ekki leitað heldur heimilaði heilbrigðiseftirlitið umrædda mengandi starfsemi á nýrri starfsstöð með vísan til stjórnsýsluvenju. Í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 7/1998 segir um undanþáguheimild ráðherra að almenn ákvæði hafi verið í reglugerðum um undanþágur og að þær hafi verið með ýmsu móti allt frá því að ráðherra hafi veitt þær að fenginni umsögn Hollustuverndar og heilbrigðisnefndar til þess að vera í höndum heilbrigðisnefnda að höfðu samráði við hlutaðeigandi sveitarfélag og að fengnum meðmælum Hollustuverndar ríkisins. Hafi þær verið bæði tímabundnar og ótímabundnar. Er áréttað í athugasemdunum að hér eftir sé eingöngu gert ráð fyrir tímabundnum undanþágum og að þær skuli vera í höndum umhverfisráðherra. Stjórnsýsluvenja getur ekki vikið til hliðar skýrum lagafyrirmælum og þær athugasemdir sem að framan greinir benda eindregið til þess að lögfesting undanþáguheimildar ráðherra til handa hafi beinlínis verið gerð í þeim tilgangi að skapa festu og gæta samræmis með því að hafa þá heimild á einni hendi. Hafði Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur því ekki heimild til að leyfa mengandi starfsemi án þess að fyrir lægi starfsleyfi eða undanþága ráðherra frá kröfu um starfsleyfi. Er þar um ótvíræðan ógildingarannmarka að ræða.

Með breytingalögum nr. 58/2019 var annarri undanþágu bætt við 6. gr. laga nr. 7/1998. Í 4. mgr. 6. gr. segir nú að útgefanda starfsleyfis sé heimilt að framlengja gildistíma starfsleyfis á meðan nýtt starfsleyfi sé í vinnslu, að hámarki til eins árs, hafi fullnægjandi umsókn um nýtt starfsleyfi borist útgefanda. Kemur fram í athugasemdum með nefndri grein með frumvarpi því sem varð að breytingalögunum að gert sé ráð fyrir að þessi heimild verði notuð í undantekningartilvikum til þess að bregðast við sérstökum aðstæðum. Heilbrigðiseftirlitið hefur vísað til þess að heimild til starfseminnar án starfsleyfis hafi verið veitt svo starfsemi Vöku hf. mætti halda áfram. Þess sér ekki í stað í gögnum málsins og verður ekki ráðið af málatilbúnaði eftirlitsins að til greina hafi komið að framlengja gildistíma starfsleyfis fyrirtækisins eða að fram hafi farið málsmeðferð í þeim tilgangi. Studdist ákvörðun eftirlitsins því ekki við þessa undanþágu. Er í því sambandi einnig rétt að benda á að starfsleyfi fyrirtækisins var áður bundið við aðra starfstöð en þá sem hér um ræðir og að í starfsleyfi skal m.a. tilgreina staðsetningu starfsemi, sbr. 4. mgr. 9. gr. laga nr. 7/1998.

Að framangreindu virtu telur úrskurðarnefndin að málsmeðferð Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur hafi verið aðfinnsluverð. Þó verður ekki hjá því litið að umsókn Vöku hf. um starfsleyfi var samþykkt á afgreiðslufundi eftirlitsins 2. febrúar 2021. Þar sem hin umdeilda starfsemi fer nú fram á grundvelli starfsleyfis hefur hin kærða ákvörðun eftirlitsins að heimila starfsemina án gilds starfsleyfis enga þýðingu að lögum. Af þeim sökum hefur kærandi ekki lengur lögvarða hagsmuni af því að fá skorið úr um gildi hennar. Verður því að vísa máli þessu frá úrskurðarnefndinni, sbr. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, en samkvæmt henni geta þeir einir kært stjórnvaldsákvarðanir til úrskurðarnefndarinnar sem eiga lögvarða hagsmuni tengda þeirri ákvörðun sem kæra á.

Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

feb 15
Love0

5/2021 Vogar 1, Skútustaðahreppi

Með

Árið 2021, föstudaginn 12. febrúar, tók Nanna Magnadóttir, formaður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, með heimild í 3. mgr. 3. gr. laga nr. 130/2011, fyrir:

Mál nr. 5/2021, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Skútustaðahrepps frá 9. nóvember 2016 um að samþykkja deiliskipulag fyrir ferðaþjónustusvæði og frístundabyggð í landi Voga 1, Skútustaðahreppi.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 10. janúar 2021, er barst nefndinni 13. s.m., kærir eigandi að Björk, Skútustaðahreppi, þá ákvörðun bæjarstjórnar Skútustaðahrepps frá 9. nóvember 2016 að samþykkja deiliskipulag fyrir ferðaþjónustusvæði og frístundabyggð í landi Voga 1, Skútustaðahreppi. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Skútustaðahreppi 10. febrúar 2021.

Málsatvik og rök: Nýtt deiliskipulag fyrir ferðaþjónustusvæði og frístundabyggð í landi Voga 1, Skútustaðahreppi var samþykkt á fundi bæjarstjórnar 9. nóvember 2016 og tók gildi með auglýsingu þess efnis í B-deild Stjórnartíðinda 26. janúar 2017.

Kærandi bendir á að ástæða þess að kæra sé ekki fyrr tilkomin sé af þeirri einföldu ástæðu að endanlega útfærsla aðkomuvegarins inn á svæðið hafi verið framkvæmd án vitneskju kæranda. Þó svo að sú vitneskja hafi legið fyrir að deiliskipuleggja hafi átt svæðið þá hafi ekki legið fyrir að nýr vegur kæmi til með að liggja yfir einkalóð og upptaka eigna væri fyrirhuguð í framtíðinni. Sé því farið fram á að kæran verði tekin til umfjöllunar, sbr. 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Af hálfu Skútustaðahrepps er bent á að í greinargerð deiliskipulagsins um fyrirhugaðan veg komi fram að lega nýrra slóða sé sýnd í grófum dráttum á skipulagsuppdrætti, endanleg veglína kunni að víkja lítillega frá þeirri legu þar sem tekið verði tillit til aðstæðna og landslags. Í svari við fyrirspurn vegna deiliskipulagsins árið 2017 hafi sveitarfélagið tekið fram að ekki sé hægt að veita framkvæmdaleyfi án samþykkis viðkomandi landeigenda.

Ljóst sé því að engar framkvæmdir muni eiga sér stað á landi í einkaeign án samþykkis landeigenda og engar eignarnámsheimildir í gildandi deiliskipulagi.

Niðurstaða: Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er kærufrestur til úrskurðarnefndarinnar einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um ákvörðun þá sem kæra lýtur að. Sé um að ræða ákvörðun sem sætir opinberri birtingu telst kærufrestur frá birtingu ákvörðunar. Í 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er fjallað um áhrif þess ef kæra berst að liðnum kærufresti. Ber þá samkvæmt 1. mgr. ákvæðisins að vísa kæru frá nema að afsakanlegt verði talið að kæran hafi ekki borist fyrr eða veigamiklar ástæður mæli með því að kæran verði tekin til efnismeðferðar. Í 2. mgr. 28. gr. laganna kemur fram að kæru skuli ekki sinnt ef meira en ár sé liðið frá því að ákvörðunin var tilkynnt aðila.

Hin kærða ákvörðun var birt í B-deild Stjórnartíðinda 26. janúar 2017. Tók kærufrestur því að líða 27. janúar, sbr. 1. mgr. 8. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, og mátti kæranda vera kunnugt um hina kærðu deiliskipulagsákvörðun frá opinberri birtingu hennar. Kæra í máli þessu barst 13. janúar 2021, eða um fjórum árum eftir að kærufresti lauk. Verður því að vísa máli þessu frá úrskurðarnefndinni samkvæmt fyrirmælum  28. gr. stjórnsýslulaga.

Í ljósi málsástæðna kæranda þykir rétt að taka fram að deiliskipulag getur ekki hróflað við eða ráðstafað eignaréttindum nema að undangengnum samningi eða eftir atvikum eignarnámi, séu skilyrði til þess.

Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.