Árið 2021, fimmtudaginn 22. júlí, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverk­fræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 88/2021, kæra vegna leiðigarðs eða leiðigarða við Geldingadali sem byrjað var að reisa 14. júní 2021.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 16. júní 2021, er barst nefndinni sama dag, kæra samtökin Náttúrugrið og stjórnarformaður samtakanna persónulega, gerð leiðigarðs eða leiðigarða við Geldingadali, sem byrjað var að reisa 14. júní 2021. Gera kærendur þá kröfu að hinar kærðu athafnir verði þegar í stað stöðvaðar, að ógiltar verði þær ákvarðanir sem kunni að liggja þeim að baki og ákvörðun verði tekin um endurheimt fyrra ástands eftir því sem aðstæður séu til. Þá er krafist viðeigandi úrræða vegna athafna og athafnaleysis almannavarnadeildar ríkislögreglustjóra og Grindavíkurbæjar.

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 9. júlí 2021, er barst nefndinni sama dag, kæra sömu kærendur gerð varnargarða við Geldingadali, sem reistir voru 25. júní 2021. Gera kærendur þá kröfu að ógiltar verði þær ákvarðanir sem kunni að liggja að baki athöfnunum og að ákvörðun verði tekin um endurheimt fyrra ástands eftir því sem aðstæður séu til. Þá er krafist viðeigandi úrræða vegna athafna og athafnaleysis almanna­varna­deildar ríkislögreglustjóra og Grindavíkurbæjar. Verður það kærumál, sem er nr. 117/2021, sameinað máli þessu þar sem um sambærileg kæruefni og sömu aðila er að ræða í báðum málum, en hagsmunir kærenda þykja ekki standa því í vegi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Grindavíkurbæ 5. júlí 2021.

Málavextir: Eldgos hófst í Geldingadölum á Reykjanesi 19. mars 2021 og þann sama dag var lýst yfir neyðarstigi almannavarna. Hinn 20. s.m. var ákveðið að lækka almannavarnastig úr neyðarstigi í hættustig. Hraun tók að renna úr Geldingadölum í Nátthaga 12. júní s.á. Í kjölfarið ákvað almannavarnadeild ríkislögreglustjóra að gera leiðigarð til að beina hraunrennsli frá Geldingadölum í Nátthaga til að verja Nátthagakrika fyrir hraunflæði og þar með að vernda innviði vestan við Nátthagakrika. Vinna við garðinn hófst 14. s.m. Gerður var neyðarruðningur til verndar vinnu- og efnistökusvæðum. Í lok þess dags hafði neyðarruðningi verið komið fyrir sem var um 1 m hærri en endir hraunrennslisins. Vinna hófst að nýju 15. s.m. og var unnið var við garðinn til 24. s.m. Degi síðar hófst gerð varnargarða ofan við Nátthaga til þess að tefja fram­gang hraunflæðis og verja Suðurstrandaveg ásamt öðrum mikilvægum innviðum.

Málsrök kærenda: Af hálfu kærenda er hvað kæruheimild varðar vísað til fullgildingar Íslands á Árósasamningi um aðgang að upplýsingum, þátttöku almennings í ákvarðanatöku og aðgang að réttlátri málsmeðferð í umhverfismálum, sbr. þingsályktun nr. 46/139 frá 16. september 2011, og lög nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála og lög nr. 131/2011 um breytingu á ýmsum lögum vegna fullgildingar Árósasamningsins. Vísað sé til skuldbindingar í 3. mgr. 9. gr. samningsins þar sem segi: „Til viðbótar og með fyrirvara um þær endurskoðunarleiðir sem vísað sé til í 1. og 2. mgr. hér að framan skal sérhver samningsaðili tryggja að uppfylli almenningur þau viðmiðunarskilyrði, ef einhver eru, sem mælst er fyrir um í landslögum skuli hann hafa aðgang að stjórnsýslu- og dómstólameðferð til að geta krafist þess að aðgerðir og aðgerðaleysi af hálfu einstaklinga og stjórnvalda, sem ganga gegn ákvæðum eigin landslaga um umhverfið, verði tekin fyrir.“ Þá sé vísað til almennra reglna íslensks stjórnsýsluréttar um kæruheimild til æðra stjórnvalds.

Kærendur telji dómstólameðferð ekki tiltækt úrræði í þessu máli. Ísland hafi valið að fara svokallaða stjórnsýsluleið við fullgildingu Árósasamningsins. Stjórnsýsluákvörðun samkvæmt skipulagslögum nr. 123/2010 virðist ekki hafa verið tekin í málinu og njóti því ekki við kæruréttar til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála skv. 52. gr. laganna. Ákvarðanir skv. lögum nr. 106/2000 hafi heldur ekki verið teknar sem séð verði að séu kæranlegar til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála. Það sama eigi við um athafnir og athafnaleysi.

Um framkvæmdir sé að ræða sem leyfi þurfi til skv. 13. gr. skipulagslaga, en þær hafi ekki verið stöðvaðar af skipulagsfulltrúa Grindavíkurbæjar, svo sem skylt sé að gera skv. 53. gr. laganna þegar framkvæmdir séu hafnar án gilds framkvæmdaleyfis. Engar heimildir sé að finna í lögum nr. 82/2008 um almannavarnir til þeirra athafna eða athafnaleysis sem mál þetta fjalli um. Ekki liggi fyrir að Skipulagsstofnun, eða eftir atvikum Grindavíkurbær, hafi tekið ákvörðun skv. 6. gr. laga nr. 106/2000, skv. 1., sbr. 2. viðauka laganna um að framkvæmd skuli eða skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Þá liggi ekki fyrir að umhverfis- og auðlinda­ráðuneytið hafi tekið ákvörðun þá sem vísað sé til í 3. mgr. 5. gr. laga nr. 106/2000 um þær athafnir er mál þetta fjalli um, eða hluta þeirra. Í ljósi málsmeðferðar dómsmálaráðuneytis og umhverfis- og auðlindaráðuneytis, sem rakin hafi verið í máli úrskurðarnefndarinnar nr. 76/2021, sé kæra þessi send nefndinni.

Málsrök Grindavíkurbæjar: Af hálfu Grindavíkurbæjar er byggt á því að hvorugur kærandi njóti aðildarhæfis í málinu. Samkvæmt 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála sé meginreglan sú að aðeins þeir sem eigi lögvarða hagsmuni njóti kæruaðildar að málum fyrir nefndinni. Í sömu málsgrein sé að finna sérstaka undanþágu frá þeirri meginreglu. Þannig þurfi umhverfisverndar-, útivistar- og hagsmunasamtök, sem hafi a.m.k. 30 félaga, ekki að sýna fram á lögvarða hagsmuni í þeim tilvikum að um nánar tilgreindar ákvarðanir eða ætluð brot gegn þátttökurétti sé að ræða, svo sem nánar sé afmarkað í stafliðum a.-d. í 3. mgr. 4. gr. laganna. Auk þess sé gerð krafa um að það samrýmist tilgangi samtakanna að gæta þeirra hagsmuna sem kæran lúti að. Jafnframt sé það gert að sérstöku skilyrði fyrir aðildarhæfi samkvæmt tilvitnuðu ákvæði að slík hagsmunasamtök gefi út ársskýrslur um starfsemi sína og hafi endurskoðað bókhald. Séu framangreind skilyrði ekki uppfyllt njóti viðkomandi hagsmunasamtök ekki aðildarhæfis fyrir úrskurðarnefndinni á grundvelli fyrrnefnds ákvæðis.

Kæra í máli þessu virðist byggð á því að sú framkvæmd, sem felist í gerð leiðigarða, sem beini hraunrennsli frá Geldingadölum í Nátthaga og þaðan til sjávar, eigi sér ekki stoð í lögum. Sækja hefði átt um framkvæmdaleyfi og þá hefði Grindavíkurbær átt að stöðva framkvæmdina fyrst ekki hafi verið sótt um leyfi. Í kærunni sé hvergi vikið að því hvaða hagsmunum kæran lúti eða hvaða hagsmuni kærendur hyggist verja með kæru sinni. Kæran virðist aðallega byggð á því að ekki hafi verið farið réttilega eftir skipulagslögum í aðdraganda gerðar leiðigarðanna. Þó ætla megi af nafni félagasamtakanna að náttúruverndarsjónarmið í einhverri mynd hafi verið höfð að leiðarljósi verði ekki hjá því litið að í engu sé fjallað um áhrif á umhverfið eða aðra hagsmuni er kæran lúti að. Því liggi ekki fyrir í málinu að uppfyllt sé það skilyrði aðildarhæfis að það samrýmist tilgangi samtakanna að gæta þeirra hagsmuna sem kæran lúti að.

Samtökin Náttúrugrið sé nýstofnað félag en stofnfundur þess hafi verið haldinn 14. maí 2021. Tilgangur félagsins samkvæmt samþykktum þess sé að standa vörð um líffræðilega og jarðfræðilega fjölbreytni í náttúru Íslands. Byggt sé á því að skilyrði 4. mgr. 4. gr. laganna um fjölda félagsmanna, endurskoðað bókhald og ársskýrslur séu ekki uppfyllt. Kærandi hafi ekki lagt fram gögn sem sýni fram á að áskilnaði laganna um fjölda félagsmanna sé uppfyllt. Þess í stað hafi stjórnarformaður félagsins fullyrt í fyrra máli að stofnfélagar væru 34 án þess að sú fullyrðing sé studd gögnum. Hvorki sé hægt að sjá af opinberum skrám né samþykktum samtakanna raunverulegan fjölda félagsmanna eða stofnfélaga við stofnun félagsins. Í áskilnaði laganna um endurskoðað bókhald felist að bókhald skuli vera yfirfarið af löggiltum endur­skoðanda. Engin gögn um bókhald félagsins eða ársskýrslur hafi verið lögð fram til þess að sýnt sé fram á að áskilnaður laganna sé uppfylltur. Þá sé engin tilraun gerð til þess í kæru að færa andlag kærunnar undir einhvern staflið 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011, sem undan­þágu­aðild hagsmuna­samtaka hvíli á. Sérstaklega megi taka fram, með vísan til niðurstöðu úrskurðar­nefndarinnar í kærumáli nr. 76/2021, að ekki verði séð að hinar kærðu framkvæmdir séu matsskyldar, sbr. lög nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Því geti d-liður 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 ekki átt við.

Með vísan til framangreinds líti Grindavíkurbær svo á að undanþáguskilyrði 3. og 4. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 fyrir aðild án lögvarinna hagsmuna séu ekki uppfyllt og kærandinn Náttúrugrið njóti  þ.a.l. ekki kæruaðildar til nefndarinnar. Beri því að vísa málinu frá nefndinni.

Krafa um frávísun sé jafnframt byggð á því að kæran uppfylli ekki skilyrði 1. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011. Í kæru sé um rökstuðning vísað til kæru í máli nr. 76/2021 og byggt sé á því að um brot á skipulagslögum sé að ræða. Engin rök sé að finna fyrir því í kæru að umrædd framkvæmd, þ.e. gerð leiðigarða til þess að hefta framgang glóandi hrauns nærri byggð og innviðum, fari gegn þeim hagsmunum sem umrædd samtök hafi sett sér markmið um að vernda, þ.e. líffræðilega og jarðfræðilega fjölbreytni í náttúru Íslands. Þá sé hvergi í kærunni getið um málsástæður kæranda til stuðnings stöðvunarkröfunni. Þetta sé ófullnægjandi að mati Grindavíkurbæjar, m.t.t. lagaákvæðisins.

Hinn kærandinn sé formaður stjórnar Náttúrugriða. Ákvæði 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 geri skýra kröfu um að þeir einir sem eigi lögvarinna hagsmuna að gæta eigi aðild að kæru til nefndarinnar. Engin tilraun hafi verið gerð til þess að skýra hagsmuni stjórnarformannsins af stöðvun framkvæmda við gerð leiðigarðs í Geldingadölum sem ætlað sé að varna hraunflæði og verja mikilvæga innviði á Reykjanesi, m.a. Grindavíkurbæ. Beri í það minnsta að vísa málinu frá hvað hann varði.

Jafnframt sé á því byggt að málið heyri ekki undir nefndina, sbr. niðurstöðu nefndarinnar í úrskurði í kærumáli nr. 76/2021. Ekki sé til staðar nein kæranleg ákvörðun samkvæmt skipulagslögum og kæruheimild verði ekki byggð á þeim lögum, hvorki vegna athafna Grindavíkurbæjar né athafnaleysis. Þá sé ekki að finna kæruheimild vegna málsins í lögum nr. 60/2013 um náttúruvernd eða lögum nr. 160/2010 um mannvirki, sbr. einnig rökstuðning nefndarinnar í fyrrnefndum úrskurði. Beri því að vísa málinu frá úrskurðarnefndinni.

Málsrök ríkislögreglustjóra: Af hálfu ríkislögreglustjóra er bent á að í 1. mgr. 1. gr. laga nr. 82/2008 um almannavarnir segi að lögin taki til samhæfðra almannavarnaviðbragða til þess að takast á við afleiðingar neyðarástands sem kunni að ógna lífi eða heilsu almennings, umhverfi og/eða eignum. Í greinargerð með frumvarpi því er orðið hafi að almannavarnalögum segi að þeim sé ætlað að taka til samhæfðra viðbragða samfélagsins til þess að takast á við afleiðingar almannahættu, sem ógni lífi og heilsu almennings, umhverfi og/eða eignum án tillits til þess af hvaða rótum almannahættan sé runnin. Í 2. mgr. 1. gr. sömu laga segi að markmið laganna sé að undirbúa, skipuleggja og framkvæma ráðstafanir sem miði að því að koma í veg fyrir og takmarka, eftir því sem unnt sé, að almenningur verði fyrir líkams- eða heilsutjóni, eða umhverfi eða eignir verði fyrir tjóni, af völdum náttúruhamfara eða af mannavöldum, farsótta eða hernaðaraðgerða eða af öðrum ástæðum og veita líkn í nauð og aðstoð vegna tjóns sem hugsanlega kann að verða eða hefur orðið.

Í greinargerð með frumvarpi því er orðið hafi að almannavarnalögum komi fram að líkt og í þágildandi lögum sé markmiðið að undirbúa, skipuleggja og grípa til ráðstafana sem miði að því að koma í veg fyrir, eftir því sem unnt sé, að almenningur verði fyrir líkamstjóni eða eignatjóni af völdum náttúruhamfara eða af mannavöldum, hernaðaraðgerða eða af annarri hættu og veita líkn í nauð og aðstoð vegna tjóns sem hugsanlega kunni að verða eða hafi orðið. Í 3. mgr. 6. gr. áðurgildandi laga nr. 94/1962 um almannavarnir, sbr. 3. gr. laga nr. 44/2003, hafi sagt að ríkislögreglustjóri skuli jafnframt stuðla að, fylgjast með og samræma ráðstafanir sem miði að því að draga úr líkum á líkams- og eignatjóni af völdum náttúruhamfara eða af annarri vá, svo sem með gerð varnarvirkja eða með öðrum verndarráðstöfunum. Núgildandi almannavarnarlög nr. 82/2008 hafi tekið við af lögum nr. 94/1962, en í eldri lögum hafi verið að finna ákvæði þess efnis að almannavörnum væri heimilt að leggja varnargarða.

Skýrlega komi fram í greinargerð með frumvarpi því er orðið hafi að núgildandi almannavarnalögum, að markmið og gildissvið laganna sé rýmkað frá þágildandi lögum með áherslu á annars vegar fyrirbyggjandi ráðstafanir og hins vegar með gerð viðbragðsáætlana. Það sé því ljóst að það hafi verið markmið og tilgangur löggjafans að rýmka heimildir almannavarna, frá því sem verið hafi kveðið á um í eldri lögum, m.a. með áherslu á fyrirbyggjandi aðgerðir sem geti falist í því að grípa til framkvæmda eða stuðla að því með öðrum hætti að tjón á eignum, munum og lífi sé bjargað eftir fremsta megni, eða því sé ekki stefnt í voða. Það einskorðist ekki við að byggja varnargarða eða leiðigarða vegna eldgosa, heldur geti slíkar aðgerðir verið margskonar og margháttaðar. Ekki hafi staðið vilji til þess að tilgreina nákvæmlega í lögum til hvaða aðgerða almannavörnum sé heimilt að grípa með upptalningu, þar sem slíkt væri til þess fallið að binda hendur almannavarna. Þá hafi ekki verið hægt að sjá fyrir allar aðgerðir sem grípa þurfi til eða vinna að vegna náttúruhamfara eða almannahættu og því ekki fýsilegt að hafa nákvæma upptalningu.

Þessi túlkun sé í samræmi við núgildandi 7. gr. almannavarnalaga þar sem fjallað sé um verkefni ríkislögreglustjóra á sviði almannavarna. Þar segi í 1. mgr. ákvæðisins að ríkislögreglustjóri hafi umsjón með að ráðstafanir séu gerðar í samræmi við stefnu stjórnvalda í almannavarna- og öryggismálum. Í greinargerð með frumvarpi því er orðið hafi að almannavarnalögum segi um ákvæðið, að verkefni ríkislögreglustjóra séu hvorki tíunduð til hlítar né nefndar samstarfsstofnanir embættisins. Það sé hættumat, almannavarnastig og viðbragðsáætlanir sem ákvarði með hvaða ráðuneytum og stofnunum embættið starfi hverju sinni. Þá komi og fram að hættumat sé grundvöllur viðbragðsáætlana sem miði að því að koma í veg fyrir og takmarka eftir því sem unnt sé að almenningur verði fyrir líkams- eða eignatjóni.

Sé þetta í samræmi við það sem áður hafi verið rakið um breytingar á almannavarnalögum og þær heimildir sem felist í ákvæðum laga um almannavarnir. Þar með talið að gera varnargarða líkt og kveðið hafi verið á um í eldri lögum. Þær heimildir hafi ekki átt að takmarka með setningu almannavarnalaga nr. 82/2008.

Það hafi verið skilningur samstarfshóps um vernd mikilvægra innviða að hinar kærðu framkvæmdir hafi verið almannavarnaaðgerðir sem séu undir stjórn almannavarnadeildar ríkis­lögreglustjóra, byggðar á heimildum almannavarnalaga. Aðgerðir almannavarna miði alltaf að því að vinna í samræmi við þau markmið sem sett séu fram í 1. gr. almannavarnalaga. Þær aðgerðir sem standi fyrir dyrum í Geldingadölum og Nátthagakrika miði að því að vernda afar mikilvæga innviði í almannaþágu. Um sé að ræða orkuvirkjanir, vegi, samskiptamannvirki og tvö þéttbýl sveitarfélög sem orðið gætu hrauni að bráð ef ekkert sé að gert, þ.e. Grindavíkurbær og sveitarfélagið Vogar á Vatnsleysuströnd. Almannavarnadeild ríkislögreglustjóra hafi í þessum framkvæmdum verið í samstarfi við yfirvöld sem leita beri til vegna slíkra framkvæmda og verði ekki annað ráðið en að þeir hafi verið samþykkir umræddum ráðstöfunum til að reyna að koma í veg fyrir eða tefja að flæðandi hraun tortími mikilvægum innviðum og heimilum fólks á þeim grundvelli að um almannavarnaástand sé að ræða.

Bent sé á að í 25. gr. almannavarnalaga sé heimild til leigunáms fasteigna í þágu almannavarna. Slíkri heimild hafi ekki þurft að beita þar sem eigandi landsins sé í samstarfi við yfirvöld. Í 2. mgr. 25. gr. segi að heimild skv. 1. mgr. feli enn fremur í sér að gera megi hverjar þær breytingar á viðkomandi fasteignum eða lausafjármunum sem þörf sé á til að þær komi að tilætluðum notum í þágu almannavarna. Fasteign skv. 3. gr. laga nr. 6/2001 um skráningu og mat fasteigna sé afmarkaður hluti lands, ásamt lífrænum og ólífrænum hlutum þess, réttindum sem því fylgi og þeim mannvirkjum sem varanlega séu við landið skeytt. Í ljósi þess sem að framan sé rakið sé heimild í lögum um almannavarnir til að gera breytingu á fasteignum til að þær komi að tilætluðum notum í þágu almannavarna.

Embætti ríkislögreglustjóra og yfirvöld hafi í ákvarðanatöku sinni haft hliðsjón af meginreglum stjórnsýsluréttar, s.s. um meðalhóf og rannsóknarreglu. Í því felist að grípa ekki til úrræða sem hafi verulega íþyngjandi áhrif, ef önnur og viðurhlutaminni úrræði séu í boði. Með þeim aðgerðum sem nú standi yfir, sé verið að reyna að verja afar mikilvæga innviði og heimili fólks. Sé það gert með því að fara í eins lítið rask á náttúru og frekast sé unnt. Sé það með því að grípa snemma inn í ferlið. Þá sé við alla ákvarðanatöku byggt á nýjustu gögnum og upplýsingum vísindamanna um hraunflæði byggt á hermun, um hve lengi eldgosið gæti staðið yfir sem og magni hrauns. Þá hafi einnig verið lagt mat á þá hagsmuni sem séu undir.

Í kæru sé vísað til meginreglna laga nr. 60/2013 um náttúruvernd, en af því tilefni sé tekið fram að unnið hafi verið í samræmi við þær meginreglur sem þar komi fram í II. kafla laganna. Þar megi nefna almenna aðgæsluskyldu 6. gr. um að sýna ítrustu varúð þannig að náttúru verði ekki spillt við framkvæmdir og önnur umsvif sem megi með sanngirni ætlast til að gera skuli. Þá hafi verið lagður vísindalegur grundvöllur að allri ákvarðanatöku, líkt og fram komi í 8. gr. laganna og rakið hafi verið að framan. Þá hafi verið leitast við að koma í veg fyrir mögulegt og verulegt tjón á náttúruverðmætum sbr. 9. gr. laganna.

Bent sé á að í 1. mgr. 13. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 segi að afla skuli framkvæmdaleyfis sveitarstjórnar vegna meiri háttar framkvæmda sem áhrif hafi á umhverfið og breyti ásýnd þess, svo og breytingar lands með jarðvegi eða efnistöku, og annarra framkvæmda sem falli undir lög nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Þó þurfi ekki að afla slíks leyfis vegna framkvæmda sem háðar séu byggingarleyfi samkvæmt lögum um mannvirki. Í 6. gr. laga nr.  106/2000 séu skilgreindar þær framkvæmdir sem kunni að vera háðar mati á umhverfisáhrifum, þ.e. framkvæmdir sem tilgreindar séu í flokki B og flokki C í 1. viðauka laganna. Í 7. gr. sömu laga sé fjallað um aðrar framkvæmdir sem hugsanlega séu matsskyldar.

Það sé mat almannavarna að ekki sé um leyfisskylda framkvæmd að ræða í skilningi skipulags­laga eða laga nr. 106/2000, enda séu varnargarðar vegna yfirstandandi eldgoss þegar unnið sé á almannavarnastigi, ekki nefndir í viðauka 1 með lögum um mat á umhverfisáhrifum. Heimild til umræddra framkvæmda sé þvert á móti að finna í almannavarnalögum. Verði samt sem áður talið að gerð varnargarða vegna yfirstandandi eldgoss falli undir gildissvið skipulagslaga og laga um mat á umhverfisáhrifum þá gildi ólögfest meginregla um neyðarrétt til að bregðast við til varnar mikilvægum innviðum á hættustundu. Þar skipti skjótar ákvarðanatökur verulega miklu máli og það verði að vera svigrúm til að bregðast við á neyðarstundu.

Þá skuli og bent á að í 2. mgr. 28. gr. almannavarnalaga segi að rannsóknarnefnd almannavarna skuli að loknu hættuástandi rannsaka þær viðbragðsáætlanir sem stuðst hafi verið við og viðbrögð viðbragðsaðila. Í IX. kafla almannavarnalaga sé svo að finna frekari ákvæði um hlutverk og rannsóknarheimildir nefndarinnar. Að mati embættis ríkislögreglustjóra sé um að ræða framkvæmdir sem byggi á ákvæðum almannavarnalaga og þá komi til kasta rannsóknarnefndar almannavarna að rannsaka þær framkvæmdir sem ráðist hafi verið í.

Ljóst sé af því sem að framan hafi verið rakið að almannavarnadeild ríkislögreglustjóra sé beinlínis skylt að ráðast í þær fyrirbyggjandi aðgerðir að gera varnar- og leiðigarða til að vernda þá hagsmuni sem taldir séu upp í almannavarnalögum. Skipulagslög og lög um mat á umhverfisáhrifum nái ekki til þeirra aðgerða sem standi yfir.

—–

Aðilar hafa gert ítarlegri grein fyrir máli sínu. Þau sjónarmið verða ekki rakin nánar hér en úrskurðarnefndin hefur farið yfir öll gögn og haft þau til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Niðurstaða: Um kæruheimild vísa kærendur í kæru sinni til samnings efnahagsnefndar Evrópu um aðgang að upplýsingum, þátttöku almennings í ákvarðanatöku og aðgang að réttlátri málsmeðferð í umhverfismálum, Árósasamningsins, sem fullgiltur var í kjölfar þingsályktunar nr. 46/139 frá 16. september 2011, svo og til laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála og laga nr. 131/2011 um breytingu á ýmsum lögum vegna fullgildingar Árósa­samningsins. Gera kærendur þó ekki athugasemd við að kæru­efnið teljist eiga undir lög nr. 130/2011 þar sem brotið hafi verið gegn lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, skipulagslögum nr. 123/2010 og lögum nr. 60/2013 um náttúruvernd.

Ísland hefur tekið á sig ákveðnar skuldbindingar með aðild sinni að Árósasamningnum. Samhliða tillögu til þingsályktunar um fullgildingu nefnds samnings, og til að standa við skuldbindingar Íslands samkvæmt honum, hlutu meðferð Alþingis frumvörp sem síðar urðu að fyrrnefndum lögum nr. 130/2011 og lögum nr. 131/2011. Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 hefur úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála það hlutverk að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á þessu sviði. Löggjafinn hefur því tekið afstöðu til þess hvernig uppfylla skuli tilteknar samningsskyldur Íslands skv. Árósasamningnum, þ. á m. hvaða ágreiningur verði borinn undir úrskurðarnefndina. Samkvæmt fyrrnefndri 1. gr. laga nr. 130/2011 þarf að vera til staðar sérstök lögbundin kæruheimild hverju sinni og verður ekki byggt á Árósasamningum eingöngu til að unnt sé að bera mál undir nefndina.

Samkvæmt 3. mgr. 4. gr. laga. nr. 130/2011 geta þeir einir sem eiga lögvarinna hagsmuna að gæta kært stjórnvaldsákvarðanir eða ætlað brot á þátttökurétti almennings til úrskurðar­nefndarinnar. Umhverfisverndar-, útivistar- og hagsmunasamtök með minnst 30 félaga teljast eiga lögvarinna hagsmuna að gæta þegar um tilteknar ákvarðanir og ætlað brot á þátttökurétti er að ræða. Í d-lið nefnds ákvæðis er athöfn eða athafnaleysi stjórnvalda sem lýtur að þátttökurétti almennings samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum nefnt sérstaklega.

Fjallað er um matsskyldu í III. kafla laga nr. 106/2000. Ekki verður séð að hinar kærðu framkvæmdir eigi undir lögin skv. 5. gr. laganna, sbr. og 1. viðauka við þau, auk þess sem ekki liggur fyrir ákvörðun skv. 6. gr. þeirra um að þær skuli háðar mati á umhverfisáhrifum. Er rétt í þessu sambandi að benda á að skv. 8. mgr. nefndrar 6. gr. er öllum, þ. á m. kærendum, heimilt að bera fram fyrirspurn til Skipulagsstofnunar um hvort tiltekin framkvæmd falli í flokk B eða C í 1. viðauka við lögin og skal stofnunin þá leita upplýsinga um framkvæmdina hjá framkvæmdaraðila og leyfisveitanda og taka ákvörðun um hvort hún eigi undir lagagreinina.

Sveitarstjórn veitir framkvæmdaleyfi skv. 13. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Í 52. gr. laganna kemur fram að stjórnvaldsákvarðanir sem teknar eru á grundvelli laganna sæti kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála. Kæruheimild samkvæmt lögunum er því bundin við að stjórnvaldsákvörðun hafi verið tekin en í máli þessu liggur fyrir að engin stjórnvaldsákvörðun hefur verið tekin um framkvæmdaleyfi. Er því ekki til staðar kæranleg ákvörðun samkvæmt skipulagslögum. Þó skal tekið fram að skv. 1. mgr. 53. gr. laganna skal skipulagsfulltrúi stöðva framkvæmdaleyfisskylda framkvæmd, sem hafin er án þess að framkvæmdaleyfi hafi verið fengið, tafarlaust og leita staðfestingar sveitarstjórnar. Í 3. mgr. 53. gr. kemur svo fram að ef 1. og 2. mgr. eigi við geti skipulagsfulltrúi krafist þess að hin ólöglega framkvæmd sé fjarlægð, jarðrask afmáð eða starfsemi hætt. Framangreindar ákvarðanir, eða synjun skipulagsfulltrúa um að beita slíkum þvingunarúrræðum, eru eftir atvikum kæranlegar til úrskurðarnefndarinnar skv. 52. gr. skipulagslaga, svo fremi sem uppfyllt eru skilyrði kæruaðildar fyrir nefndinni, s.s. um að viðkomandi eigi lögvarinna hagsmuna að gæta af þeirri ákvörðun sem kærð er, sbr. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011. Þá þykir rétt að benda á að heimild 8. mgr. 13. gr. skipulagslaga til að skjóta máli til úrskurðarnefndarinnar, leiki vafi á því hvort framkvæmdir séu háðar ákvæðum um framkvæmdaleyfi, er bundin við umsækjanda um framkvæmdaleyfi og hlutaðeigandi sveitarstjórnaryfirvöld.

Ekki er að finna almenna kæruheimild til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála  í lögum nr. 60/2013 um náttúruvernd, heldur eingöngu vegna ákvarðana Umhverfisstofnunar skv. 63. gr., sbr. 91. gr., en engin slík ákvörðun hefur verið tekin í máli þessu. Rétt þykir þó að benda á að skv. 2. mgr. 13. gr. laganna fer Umhverfisstofnun m.a. með eftirlit með framkvæmd laganna, en í því eftirlitshlutverki stofnunarinnar felst m.a. eftirlit með því að náttúru landsins sé ekki spillt með athöfnum, framkvæmdum eða rekstri, að svo miklu leyti sem slíkt eftirlit er ekki falið öðrum með sérstökum lögum, sbr. a-lið 2. mgr. 75. gr. laganna. Hefur stofnunin eftir atvikum heimild til beitingar þvingunarúrræða skv. XV. kafla nefndra laga. Kærendur hafa því þann möguleika að vekja athygli stofnunarinnar á hinum kærðu framkvæmdum.

Kærendur hafa einnig vísað til athafnaleysisbrots þar sem „framkvæmdaraðili hafi ekki sent og Grindavíkurbær ekki fjallað um framkvæmdaleyfisumsókn og að skipulagsfulltrúi Grinda­víkur­bæjar hafi ekki aðhafst til að stöðva óleyfisframkvæmd.“ Enga kæruheimild er hins vegar að finna í skipulagslögum vegna slíks athafnaleysis. Hér þykir þó rétt að benda á að skv. 1. mgr. 109. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011 hefur samgöngu- og sveitarstjórnarráðherra eftirlit með því að sveitarfélög gegni skyldum sínum samkvæmt sveitarstjórnarlögum og öðrum löglegum fyrirmælum, en kærendum hefur áður verið leiðbeint um þessar almennu yfirstjórnar- og eftirlitsheimildir. Hins vegar þykir ekki rétt að framsenda kæru þessa til ráðuneytisins þar sem kæruheimild skv. 111. gr. sveitarstjórnarlaga lýtur aðeins að stjórnvaldsákvörðunum, en ekki verður séð að slík ákvörðun hafi verið tekin í máli þessu. Í þessu samhengi er þó sérstaklega bent á að ráðuneytið getur að eigin frumkvæði gefið út álit um lögmæti athafna eða athafnaleysis sveitarfélags, sbr. 2. tölul. 2. mgr. 112. gr. laganna.

Að öllu framangreindu virtu er ekki til staðar nein sú ákvörðun, athöfn eða athafnaleysi sem sætt getur lögmætisathugun úrskurðarnefndarinnar. Kærumáli þessu verður því vísað frá úrskurðarnefndinni.

Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.