Ár 2000, miðvikudaginn 26. apríl, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Laugavegi 59 í Reykjavík.  Mættir voru allir aðalmenn; Ingimundur Einarsson, varalögreglustjóri í Reykjavík, Þorsteinn Þorsteinsson, byggingarverkfræðingur og Hólmfríður Snæbjörnsdóttir, lögfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 41/1999; kæra R og B á synjun byggingarnefndar Reykjavíkur frá 8. júlí 1999 á umsókn um leyfi til breytinga á nýbyggingu að Skildinganesi 10 í Reykjavík.

Á málið er nú lagður svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 4. ágúst 1999, kæra R og B, Birkihlíð 13, Reykjavík þá ákvörðun byggingarnefndar Reykjavíkur frá 8. júlí 1999 að synja umsókn þeirra um leyfi til þess að gera opið bílskýli í vesturhluta kjallara hússins nr. 10 við Skildinganes ásamt tilheyrandi skábraut.  Hin kærða ákvörðun var staðfest á fundi borgarráðs Reykjavíkur hinn 17. júlí 1999.  Kærendur krefjast þess að hin kærða ákvörðun verið felld úr gildi.

Málavextir:  Teikningar af nýbyggingu á lóðinni nr. 10 við Skildinganes komu fyrst til umfjöllunar í byggingarnefnd Reykjavíkur haustið 1997.  Beindi þáverandi lóðarhafi, G, faðir kærenda, fyrirspurn til byggingarnefndar um það hvort heimilað yrði að byggja tveggja hæða hús á lóðinni með niðurgrafinni bílgeymslu aftan við húsið, þar sem ekið væri niður í geymsluna öðrum megin hússins og úr henni hinum megin.  Byggingarnefnd frestaði erindinu og vísaði því til umsagnar Borgarskipulags.  Borgarskipulag sendi erindið, ásamt teikningum, til næstu nágranna til að kanna afstöðu þeirra og mun eigendum að Skildinganesi 6, 8, 9, 11, 12 og Einarsnesi 26 hafa verið gefinn kostur á að koma að athugasemdun við erindið.  Athugasemdir bárust aðeins frá eigendum hússins nr. 12 við Skildinganes og var afstaða þeirra mjög neikvæð.  Áður en byggingarnefnd fjallaði um erindi þetta að nýju bárust henni nýir uppdrættir, ásamt fyrirspurn um hvort leyft yrði að byggja á lóðinni tveggja hæða hús án bílgeymslu.  Fjallaði nefndin um fyrirspurn þessa á fundi sínum þann 9. október 1997 og vísaði erindinu til skipulags- og umferðarnefndar til umsagnar.  Auk þess var samþykkt að kynna erindið fyrir nágrönnum.  Að grenndarkynningu lokinni var fyrirspurnin lögð fyrir fund byggingarnefndar þann 13. nóvember 1997, ásamt athugasemdum sem borist höfðu frá eigendum að Skildinganesi 12 og umsögn skipulags- og umferðarnefndar og var fallist á erindið, að uppfylltum nánari skilyrðum.  Voru uppdrættir af húsinu lagðir fram og samþykktir á fundi byggingarnefndar þann 11. desember 1997.

Þann 5. júní 1998 stöðvaði byggingarfulltrúi framkvæmdir við byggingu hússins á þeirri forsendu að þær væru ekki í samræmi við samþykktar teikningar og burðarþolsuppdrættir ekki í samræmi við samþykkta aðaluppdrætti.  Húsbyggjandinn skrifaði byggingarfulltrúa bréf, dags. 9. júní 1998, þar sem fram kemur að hann hyggist steypa plötu fyrstu hæðar með hefðbundnum undirslætti og setja op á sökkla til að hægt sé að fjarlægja undirslátt.  Verði þessum opum lokað að loknum framkvæmdum og séu engin áform uppi um að nýta kjallara í húsinu umfram það sem samþykkt hafi verið.  Á fundi byggingarnefndar þann 23. júní 1998 var lögð fram umsókn húsbyggjanda um heimild til að gera skriðkjallara undir húsinu í stað grúsarfyllingar.  Samþykkti byggingarnefnd erindið með skilyrði um að loka skyldi bráðabirgðagati í sökkli eigi síðar en við fokheldi.

Kærendur eignuðust byggingarlóðina Skildinganes 10 og tóku við byggingu hússins á lóðinni hinn 11. júní 1999.  Sóttu þau um leyfi til að gera opið bílskýli í vesturenda kjallara hússins, ásamt skábraut og breyttri staðsetningu sorpgeymslu, en umsókn þeirra var synjað á fundi byggingarnefndar þann 8. júlí 1999 með vísan til þess að hún samrýmdist ekki skipulagsskilmálum.

Með bréfi til byggingarnefndar, dags. 12. júlí 1999, óskuðu kærendur frekari rökstuðnings fyrir ákvörðun nefndarinnar.  Byggingarnefnd fjallaði um efni bréfsins á fundi sínum þann 29. júlí 1999 og fól byggingarfulltrúa að gefa frekari útskýringar á rökum nefndarinnar vegna framangreindrar synjunar.  Í bréfi byggingarfulltrúa til kærenda, dags. 30. júlí 1999, segir m.a.:  „Í fyrsta lið skipulagsskilmála fyrir svæðið segir:  „Á lóðinni nr. 10 við Skildinganes má reisa 11/2-2. hæða íbúðarhús enda fellt inn í götumynd.“  Það samræmist því ekki skipulagsskilmálum að gefa húsinu þriðju hæðar mynd eins og sótt er um með gerð bílskýlis í kjallara jafnframt því sem djúp innkeyrsla hefur áhrif á götumynd Skildinganess.“

Kærendur vildu ekki una niðurstöðu byggingarnefndar um erindið og vísuðu málinu til úrskurðarnefndarinnar með bréfi, dags. 4. ágúst 1999, eins og að framan greinir.

Málsrök kærenda:  Af hálfu kærenda er því haldið fram að umsókn þeirra sé í samræmi við skipulagsskilmála.  Með synjun sinni hafi byggingarnefnd því brotið gegn gildandi skipulagsskilmálum fyrir lóðina, auk þess sem synjun nefndarinnar sé andstæð jafnræðisreglu 11. greinar og meðalhófsreglu 12. greinar stjórnsýslulaga nr. 37/1993.  Áhyggjur byggingarnefndar af ásýnd þriggja hæða húss séu ástæðulitlar enda sé gert ráð fyrir lágvöxnum gróðri á lóðinni meðfram götu og gangstíg að húsinu og beggja vegna skábrautar að fyrirhuguðu bílskýli.  Muni gróður þessi hafa það í för með sér að skábrautin verði vart sýnileg frá götunni.

Kærendur benda á að í skipulagsskilmálum sé gert ráð fyrir bílgeymslu inni í húsi.  Hvergi sé áskilið að bílgeymsla skuli vera inni á íbúðarhæð og sé skynsamlegt að greina vel á milli bílgeymslu og íbúðarrýmis, t.d. með staðsetningu bílgeymslu undir íbúðarrými.  Þá benda kærendur á að með því að heimila gerð bílgeymslu í umræddu rými sé hægt að koma fyrir neyðarútgangi úr þvottahúsi, sem vera eigi í kjallara samkvæmt samþykktum teikningum, en nauðsyn beri til að hafa slíkan neyðarútgang ef hættuástand yrði vegna eldsvoða eða jarðskjálfta.

Kærendur telja synjun byggingarnefndar lítt skiljanlega og augljóslega andstæða jafnræðis- og meðalhófsreglu stjórnsýslulaga þegar til þess sé litið að öll önnur hús í hverfinu hafi fengið samþykki fyrir bílgeymslu.  Ákvörðun byggingarnefndar sé eingöngu byggð á túlkun nefndarinnar á skipulagsskilmálum, sem sé í andstöðu við álit Borgarskipulags.  Engar aðrar mótbárur hafi komið fram af hálfu byggingarnefndar gegn umsókn kærenda og beri því að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi.

Málsrök byggingarnefndar:  Úrskurðarnefndin leitaði afstöðu byggingarnefndar Reykjavíkur til kærunnar.  Í greinargerð byggingarnefndar er rakin forsaga málsins og meðferð þess hjá nefndinni og skipulagsyfirvöldum.

Þá er af hálfu byggingarnefndar bent á að samkvæmt gr. 8.2 í byggingarreglugerð nr. 441/1998 sé það m.a. hlutverk nefndarinnar að meta útlitshönnun bygginga hvað varðar form, hlutföll, efni og næsta umhverfi.  Í umsögn Borgarskipulags um umsókn kærenda sé ekki tekin afstaða til þess hvort húsið með bílskýli í kjallara og þriggja hæða ásýnd þess vegna falli inn í götumynd, sem sé áskilið samkv. 1. tölulið skipulagsskilmála dags. 17. október 1990.  Einungis segi að ekki sé gerð athugasemd við byggingu bílgeymslu í þeim tilvikum sem bílgeymsla falli innan byggingarreits samkvæmt samþykktu deiliskipulagi.  Í sömu skilmálum segi í 6. tölulið um bifreiðageymslu að hún skuli að jafnaði vera í húsinu.  Leyfilegt sé þó að staðsetja hana við hús, eða fram úr því, þar sem svo sé sýnt á mæliblaði.  Samkvæmt skilmálunum sé ekki skylda að hafa bílgeymslu en sé hún byggð eigi hún að jafnaði að vera í húsi.  Húsbyggjandi hafi hins vegar sótt um og fengið leyfi byggingarnefndar til að byggja húsið án bílgeymslu.

Hvað varðar tilvísun kærenda til jafnræðis- og meðalhófsreglu laga nr. 37/1993 bendir byggingarnefnd á að samkvæmt uppdrætti, er sýni götuhlið húsa frá nr. 6 til og með nr. 14 við Skildinganes, séu bílgeymslur í þeim húsum allar á jarðhæð.  Hvergi í næsta nágrenni sé að finna tveggja hæða hús með bílgeymslu í kjallara eins og kærendur hafi sótt um.  Sé því ljóst að með synjun byggingarnefndar hafi hvorki verði brotið gegn ákvæðum stjórnsýslulaga, skipulags- og byggingarlaga né skipulagsskilmálum fyrir viðkomandi lóð.

Andmæli kærenda:  Kærendum var gefinn kostur á að tjá sig um greinargerð byggingarnefndar, enda koma þar fram málsrök sem kærendum voru ekki áður kunn.  Í andmælum, sem kærendur komu á framfæri við úrskurðarnefndina er sérstaklega mótmælt þeim sjónarmiðum byggingarnefndar að við tilkomu bílgeymslu í kjallara taki húsið á sig þriðju hæðar mynd og falli því ekki að götumynd.  Þá telja kærendur að við meðferð málsins hafi byggingarnefnd brotið gegn rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga þar sem nefndin hafi ekki farið að umsögn Borgarskipulags sem sérfróðs aðila.  Loks árétta kærendur að kjallari hússins, eins og hann hafi verið samþykktur, fullnægi ekki kröfum um öryggi og skilyrðum byggingarreglugerðar um brunavarnir.  Að öðru leyti vísa kærendur til fyrri röksemda í málinu.

Umsögn Skipulagsstofnunar:  Leitað var umsagnar Skipulagsstofnunar um kæruefni máls þessa.  Í umsögn stofnunarinnar segir m.a.:  „Á viðkomandi svæði er í gildi staðfest deiliskipulag frá í janúar 1959, sem hefur verið breytt nokkrum sinnum síðan. Breyting á skilmálum er varða Skildinganes 10 var staðfest af félagsmálaráðuneyti þann 28. nóvember 1990.  Þar segir m.a.:  „Á lóðinni nr. 10 við Skildinganes má reisa 1 1/2 – 2 hæða íbúðarhús, enda fellt inn í götumynd.“ Um bifreiðageymslu og bílastæði segir að bifreiðageymsla skuli að jafnaði vera í húsinu. Leyfilegt sé þó að staðsetja hana við hús, eða fram úr því, þar sem svo sé sýnt á mæliblaði. Gera skuli ráð fyrir 2 bílastæðum við hverja íbúð.

Í gögnum málsins er afrit umsagnar Borgarskipulags Reykjavíkur, dags. 30. júní 1999 um byggingarleyfisumsókn kærenda til að gera opið bílskýli í vesturhluta kjallara hússins nr. 10 við Skildinganes ásamt tilheyrandi skábraut. Í umsögninni segir: „Ekki eru gerðar athugasemdir við byggingu bílgeymsla í húsi þar sem bílgeymsla innan byggingarreits er í samræmi við samþykkt deiliskipulag. Lagt er til að sýnd verði tvö bílastæði á uppdrætti, annað í innkeyrslu að bílageymslu. Ekki er æskilegt að fækka bílastæðum, en í skilmálum er gert ráð fyrir 2 bílastæðum á lóð.“

Í bréfi byggingarfulltrúans í Reykjavík til kærenda, dags. 9. júlí 1999 kemur fram að umsókn þeirra hafi verið synjað. Jafnframt segir: „Bókun byggingarnefndar: Samræmist ekki skipulagsskilmálum“. Ekki er um frekar rökstuðning að ræða af hálfu byggingarnefndar.

Skipulagsstofnun tekur undir það mat Borgarskipulags Reykjavíkur, sem fram kemur í framangreindri umsögn frá 30. júní 1999, að opið bílskýli samræmist skipulagsskilmálum staðfests deiliskipulags viðkomandi svæðis. Í 2. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga segir að byggingarleyfisskyldar framkvæmdir skuli vera í samræmi við staðfest aðalskipulag og samþykkt deiliskipulag. Stofnunin telur því að byggingarnefnd hafi ekki verið heimilt að synja um leyfi fyrir framkvæmdum með þeim rökum sem gert var í hinu kærða tilviki.“

Vettvangsskoðun:  Úrskurðarnefndin kynnti sér aðstæður á vettvangi hinn 5. apríl 2000.  Ekki þótti ástæða til þess að kveðja kærendur eða byggingarfulltrúa til vettvangsgöngunnar enda gerðist þess ekki þörf að nefndin fengi aðgang að húsinu eða frekari upplýsingar en fyrir liggja í málsgögnum.  Auk þess að kynna sér aðstæður á byggingarstað fór nefndin um hverfið og kynnti sér fyrirkomulag og gerð þeirra mannvirkja, sem fyrir eru á nærliggjandi lóðum.

Niðurstaða:  Eins og að framan er rakið synjaði byggingarnefnd umsókn kærenda með þeim rökum að hún samrýmdist ekki skipulagsskilmálum.  Í frekari útskýringum á þessum rökstuðningi kvað byggingarnefnd það ekki samræmast skipulagsskilmálum að gefa húsinu þriðju hæðar mynd, eins og sótt sé um með gerð bílskýlis í kjallara, jafnframt því sem djúp innkeyrsla hafi áhrif á götumynd Skildinganess.  Er því haldið fram af hálfu nefndarinnar að ekki hafi verið tekin afstaða til þess í umsögn Borgarskipulags um umsókn kærenda hvort húsið með bílskýli í kjallara og þriggja hæða ásýnd þess vegna falli inn í götumynd, sem sé áskilið samkv. 1. tölulið skipulagsskilmála.

Í málinu liggur fyrir umsögn Borgarskipulags um hina umdeildu umsókn kærenda um byggingarleyfi fyrir bílskýli í kjallara.  Var umsögn þessi fengin að tilhlutan byggingarnefndar í tilefni af umsókn kærenda.  Við gerð umsagnarinnar lá umsókn kærenda fyrir hjá Borgarskipulagi ásamt uppdráttum er henni fylgdu.  Í inngangi að umsögninni segir að á gildandi deiliskipulagi, samþykktu 1973, sé ekki sýnt hvar bílgeymslur og bílastæði skuli staðsett.  Í skilmálum 1990 sé tekið fram að bílgeymsla skuli að jafnaði vera í húsinu og að á lóð skuli vera 2 bílastæði.  Á samþykktum byggingarnefndarteikningum sé ekki gert ráð fyrir bílgeymslu.  Síðan segir í umsögninni: „Ekki eru gerðar athugasemdir við byggingu bílgeymslu í húsi þar sem bílgeymsla innan byggingarreits er í samræmi við samþykkt deiliskipulag.  Lagt er til að sýnd verði tvö bílastæði á uppdrætti, annað í innkeyrslu að bílgeymslu.  Ekki er æskilegt að fækka bílastæðum, en í skilmálum er gert ráð fyrir 2 bílastæðum á lóð” 

Af umsögn þessari verður ekki ráðið að Borgarskipulag hafi talið umsókn kærenda fara í bága við skipulagsskilmála frá 1990, en ætla verður þó að til þeirra hafi verið litið við gerð umsagnarinnar eins og málið lá fyrir.

Í umsögn Skipulagsstofnunar í máli þessu segir að stofnunin taki undir það mat Borgarskipulags Reykjavíkur, sem fram komi í umsögn þess, að opið bílskýli samræmist skipulagsskilmálum staðfests deiliskipulags viðkomandi svæðis.  Stofnunin telji því að byggingarnefnd hafi ekki verið heimilt að synja um leyfi fyrir framkvæmdum með þeim rökum sem gert hafi verið í hinu kærða tilviki.

Úrskurðarnefndin er sammála því áliti Skipulagsstofnunar að opið bílskýli samræmist skipulagsskilmálum svæðisins og að byggingarnefnd hafi því ekki verið heimilt að synja umsókn kærenda með þeim rökum að hún samrýmdist ekki skipulagsskilmálum, svo sem gert var.  Ákvörðun byggingarnefndar fullnægði því ekki lagaskilyrðum um rökstuðning, sbr. 2. mgr. 39. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997.  Þá telur úrskurðarnefndin að byggingarnefnd hafi borið að leita skýrrar afstöðu Borgarskipulags um það hvort húsið, með bílskýli í kjallara, félli inn í götumynd og taka þannig af öll tvímæli um afstöðu Borgarskipulags í málinu áður en erindið kom til afgreiðslu í nefndinni.  Var rannsókn málsins því áfátt. 

Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að rökstuðningi og rannsókn máls við undirbúning og gerð hinnar kærðu ákvörðunar hafi verið svo áfátt að fella beri hana úr gildi.  Er lagt fyrir byggingarnefnd að taka umsókn kærenda til meðferðar að nýju og afgreiða hana í samræmi við ákvæði skipulags- og byggingarlaga og meginreglur stjórnsýsluréttarins. 

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist vegna anna og tafa við gagnaöflun.

Úrskurðarorð:

Ákvörðun byggingarnefndar Reykjavíkur frá 8. júlí 1999 um að synja umsókn kærenda um leyfi til þess að gera opið bílskýli í vesturhluta kjallara hússins nr. 10 við Skildinganes ásamt tilheyrandi skábraut er felld úr gildi.  Lagt er fyrir byggingarnefnd Reykjavíkur að taka umsókn kærenda til meðferðar að nýju og ljúka afgreiðslu hennar í samræmi við ákvæði skipulags- og byggingarlaga og meginreglur stjórnsýsluréttarins.

Ár 2000, þriðjudaginn 28. mars, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Laugavegi 59 í Reykjavík.  Mættir voru formaður nefndarinnar, Ingimundur Einarsson, varalögreglustjóri í Reykjavík, Þorsteinn Þorsteinsson, byggingarverkfræðingur, aðalmaður í nefndinni og Jóhannes Rúnar Jóhannsson hdl, varamaður.

Fyrir var tekið mál nr. 22/1999; endurupptaka stjórnsýslukæru G frá 7. september 1997.

Á málið er nú lagður svofelldur

úrskurður:

Með bréfi, dags. 7. september 1997, kærði G, Berjarima 27, Reykjavík til umhverfisráðherra þá ákvörðun byggingarnefndar Reykjavíkur frá 26. júní 1997 að synja umsókn hans um leyfi til að byggja skjólvegg og garðáhaldageymslu úr timbri á lóðinni nr. 27-29 við Berjarima.  Af hálfu ráðuneytisins var kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar hafnað með úrskurði uppkveðnum hinn 20. janúar 1998.

Kærandi vildi ekki una þessum málalokum.  Sneri hann sér til umboðsmanns Alþingis hinn 11. febrúar 1998 og kvartaði yfir málsmeðferð ráðuneytisins í kærumálinu.  Tók umboðsmaður kvörtun þessa til meðferðar og skilaði ítarlegu áliti um hana hinn 22. febrúar 1999.  Komst umboðsmaður að þeirri niðurstöðu að meðferð ráðuneytisins á stjórnsýslukæru G frá 7. september 1997 hafi verið áfátt.  Hafi bæði skort á að andmælaréttur kæranda væri virtur og að málið væri rannsakað á fullnægjandi hátt.  Í niðurlagi álits síns beinir umboðsmaður þeim tilmælum til ráðuneytisins að það hlutist til um að mál kæranda verði endurupptekið af þar til bæru stjórnvaldi, verði eftir því leitað, en ekki er í álitinu tekin afstaða til þess hvort ráðuneytinu eða úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála beri að fjalla um málið ef til endurupptöku þess komi.

Með vísun til álits umboðsmanns Alþingis óskaði kærandi þess, með bréfi til umhverfisráðuneytisins hinn 26. mars 1999, að málið yrði endurupptekið.  Ráðuneytið framsendi erindi kæranda til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála með bréfi, dags. 4. maí 1999, enda taldi ráðuneytið að nefndinni bæri að fjalla um málið.  Skjöl málsins bárust nefndinni nokkru síðar.  Úrskurðarnefndin féllst á þau sjónarmið ráðuneytisins að henni bæri að fjalla um erindi kæranda og var honum tilkynnt sú afstaða með bréfi, dags. 9. ágúst 1999.  Jafnframt var honum gefinn kostur á að gera grein fyrir sjónarmiðum sínum í málinu.

Með bréfi til úrskurðarnefndarinnar, dags. 6. september 1999, vísaði kærandi til fyrirliggjandi gagna í málinu og kvaðst engu hafa þar við að bæta.

Úrskurðarnefndin aflaði af sjálfsdáðum lóðarleigusamnings um lóðina nr. 27-29 við Berjarima og skilmála borgarverkfræðings um mannvirki á lóðinni og um frágang lóðar, en skilmálar þessir eru settir fram í skipulagsskilmálum fyrir Rimahverfi.  Gögn þessi bárust nefndinni hinn 25. og 26. nóvember 1999 og voru þau kynnt kæranda.  Með bréfi til úrskurðarnefndarinnar, dags. 21. desember 1999, reifar kærandi nánar sjónarmið sín og málsástæður í málinu eftir að hafa kynnt sér þau gögn, sem nefndin hafði aflað.  Í kæru sinni til umhverfisráðherra 7. september 1997 krefst kærandi þess að hinni kærðu ákvörðun verði breytt á þá leið að honum verið heimilað að byggja skjólvegg og áhaldageymslu á lóðinni nr. 27 við Berjarima.  Verður ekki annað ráðið af bréfum kæranda til úrskurðarnefndarinnar en að hann geri þessa sömu kröfu fyrir nefndinni.

Málavextir:  Hinn 16. apríl 1997 ritaði byggingarfulltrúinn í Reykjavík bréf til kæranda þar sem þess var krafist að skúrbygging, sem hann hafði reist án heimildar byggingarnefndar á lóð sinni að Berjarima 27, yrði fjarlægð.  Var kæranda veittur 30 daga frestur til þeirrar framkvæmdar.  Í stað þess að verða við fyrirmælum byggingarfulltrúa um að fjarlægja umræddan skúr lagði kærandi fyrir byggingarnefnd umsókn, dags. 16. maí 1997, um byggingarleyfi fyrir skúrnum sem áhaldageymslu, ásamt fyrirhuguðum skjólvegg.  Á fundi byggingarnefndar 29. maí 1997 var afgreiðslu umsóknarinnar frestað og þeim tilmælum beint til kæranda að framkvæmdinni yrði breytt á þann veg að skúrinn og girðingin yrðu færð aftar á lóðina.  Var uppdráttum að framkvæmdinni þá breytt á þann veg að grindverk var fært 50 cm aftar á lóðina en staðsetning áhaldageymslu var óbreytt.  Á fundi byggingarnefndar 26. júní 1997 var umsókninni synjað.  Með bréfi, dags. 18. júlí 1997, óskaði kærandi eftir rökstuðningi fyrir þeirri ákvörðun og var þeirri beiðni hans svarað með bréfi byggingarfulltrúa, dags. 1. september 1997.  Í rökstuðningnum er frá því greint að byggingarleyfisumsókninni hafi verið synjað þar sem ekki hafi verið gerðar þær breytingar á uppdráttum sem byggingarnefnd hefði óskað eftir er hún frestaði afgreiðslu erindisins. Síðan segir:  „Í umræðum á báðum fundum [byggingarnefndar] kom fram að nefndin teldi að staðsetning skúra og grindverks svo framarlega á lóð hefði veruleg áhrif til hins verra á götumyndina.  Með samþykkt erindisins væri jafnframt gefið óæskilegt fordæmi fyrir kofa- og skúrabyggingum á áberandi stöðum á lóðum í nýjum hverfum.  Synjun nefndarinnar kemur ekki í veg fyrir að hægt sé að sækja um byggingarleyfi að nýju, enda verði staðsetningu skúrs breytt í samræmi við ábendingar nefndarinnar.  Jafnframt þyrfti að lagfæra nokkur atriði á uppdráttum sem ekki eru í samræmi við reglur um frágang.“  Kærandi krafðist ógildingar synjunar byggingarnefndarinnar með stjórnsýslukæru til umhverfisráðuneytisins, dags. 7. september 1997.  Í kærunni var einkum á því byggt að byggingarnefnd hefði ekki tilfært nein lagarök er hafi heimilað henni að synja um útgáfu byggingarleyfis.  Umhverfisráðuneytið leitaði við meðferð sína á málinu eftir umsögnum byggingarnefndar Reykjavíkur og skipulagsstjórnar ríkisins í samræmi við ákvæði 8. mgr. 8. gr. þágildandi byggingarlaga nr. 54/1978.  Í umsögn byggingarnefndar Reykjavíkur, dags. 8. október 1997, sem byggði á tillögu skrifstofustjóra byggingarfulltrúa, eru rakin þau sjónarmið er fram komu í fyrrgreindu bréfi byggingarfulltrúa til kæranda, dags. 1. september 1997. Síðan segir þar:  „Skipulagsskilmálar fyrir Rimahverfi voru samþykktir í skipulagsnefnd 19. febrúar 1990 og í borgarráði 20. febrúar 1990.  Í skilmálunum segir svo um húsagerðir gr. 1.0.6.:  „Húsagerðir eru frjálsar að öðru leyti en því, sem mæliblöð, hæðarblöð og skýringarteikningar í þessum skilmálum gefa til kynna.  Ekki eru sérstakar kvaðir um val á byggingarefnum, en athygli er vakin á því, að 5 metra lágmarksfjarlægð verður að vera að lóðarmörkum, ef reisa á óvarin timburhús.“  Í gr. 1.0.8. um byggingarreit segir:  „Byggingarreitir eru sýndir á mæliblöðum og skulu hús standa innan þeirra.  Útbyggingar mega ná út að ytri byggingarreit, þó mega þær ekki vera meira en 1/3 af viðkomandi hlið.  Byggingarlína er bundin, þar sem lína er heil og skal hluti húss snerta þá línu.  Aðrar hliðar byggingarreits sýna lágmarksfjarlægð frá lóðarmörkum.“  Í gr. 1.0.9. um frágang lóða segir m.a.:  „Lóðarhafi sér sjálfur um framkvæmdir á lóð sinni og ber ábyrgð á, að þær séu í samræmi við samþykktar teikningar og uppgefnar hæðartölur.  Skjólveggir skulu sýndir á byggingarnefndarteikningum.“  Samkvæmt framansögðu er ljóst að uppdrættir þeir sem synjað var á fundi byggingarnefndar þann 26. júní 1997 uppfylltu ekki þær kröfur sem byggingarnefnd gerði né heldur uppfylltu þeir ákvæði skipulagsskilmála.  Með vísan til þessa leggur undirritaður til við byggingarnefnd að hún mælist til þess við umhverfisráðherra, að krafa kæranda verði ekki tekin til greina.“ 

Umsögn skipulagsstjórnar ríkisins er dags. 15. október 1997.  Í henni segir meðal annars:  „Um girðingu lóða er fjallað í grein 5.11 í byggingarreglugerð nr. 177/1992.  Í grein 5.11.2 eru byggingarnefnd veittar heimildir til að ákvarða gerð girðingar eða banna girðingu lóðar ef skipulagi er svo háttað að girðing er talin óþörf, til lýta eða rétt talið að girt sé með tilteknum hætti.  Í ákvæðinu er gert að skilyrði að skipulagi sé svo háttað.  Verður að telja að átt sé við deiliskipulag.  Ekki hefur verið staðfest eða samþykkt deiliskipulag fyrir það svæði sem hér er til umfjöllunar.  Í byggingarskilmálum fyrir svæðið eru ekki ákvæði um skúrabyggingar eða grindverk.  Skipulagsstjórn ríkisins samþykkti eftirfarandi um erindið á fundi sínum hinn 15. október 1997:  „Skipulagsstjórn ríkisins telur, að þar sem að í byggingarskilmálum fyrir Berjarima 27 er ekki tekið fram hvernig háttað skuli girðingu inni á lóð eða um staðsetningu skúrbygginga, hefði byggingarnefnd átt að vísa byggingarleyfisumsókn kæranda til umfjöllunar skipulagsnefndar áður en hún tók afstöðu til erindisins.  Stefnumörkun um girðingar og skúrabyggingar á svæðinu í heild ætti að liggja fyrir áður en erindið er afgreitt, enda telur byggingarnefnd málið hafa áhrif á götumynd og gefa fordæmi fyrir kofa- og skúrabyggingar í nýjum hverfum.“  

Í forsendum úrskurðar umhverfisráðuneytisins, dags. 20. janúar 1998, segir svo:  „Samkvæmt þeim uppdráttum sem fylgdu umsókn kæranda, dags. 16.5.1997, um leyfi til að byggja skjólvegg og áhaldageymslu úr timbri á lóðinni nr. 27-29 við Berjarima er skjólveggurinn áfastur við bifreiðageymslu hússins nr. 27, sem er byggð út að ytri byggingarreit og áhaldageymslan byggð að lóðarmörkum lóðarinnar nr. 25-23.  Hvort tveggja brýtur í bága við ákvæði 1.0.6. og 1.0.8. í skipulagsskilmálum fyrir Rimahverfi sem samþykktir voru í skipulagsnefnd Reykjavíkur 19.2.1990 og í borgarráði 20.2.1990, sbr. 2. mgr. gr. 4.2. í skipulagsreglugerð nr. 318/1985, þar sem segir að 5 metra lágmarksfjarlægð verði að vera að lóðarmörkum ef reisa eigi óvarin timburhús og að útbyggingar megi ná út að ytri byggingarreit.  Með vísan til framanritaðs er þegar af þeim ástæðum sem þar eru raktar ekki efni til annars en að staðfesta synjun byggingarnefndar.  […] Úrskurðarorð.  Ákvörðun byggingarnefndar Reykjavíkur frá 26.6.1997 um að synja umsókn um leyfi til að byggja skjólvegg og garðáhaldageymslu úr timbri á lóðinni nr. 27-29 við Berjarima skal óbreytt standa.“ 

Eins og áður er getið kvartaði kærandi til umboðsmanns Alþingis vegna framangreindrar afstöðu ráðuneytisins.  Mælist umboðsmaður til þess að málið verði endurupptekið ef eftir því verði leitað og hefur úrskurðarnefndin, að ósk kæranda, tekið málið til meðferðar í samræmi við niðurstöðu álits umboðsmanns Alþingis.

Málsrök kæranda:  Kærandi kveður áhaldageymslu þá, sem um er deilt í málinu, hafa verið ætlaða til þess að geyma í henni ýmis konar dót ásamt tjaldvagni eða kerru. Bílskúr sá er fylgi húsinu nýtist ekki til þeirra nota þar sem geymslu fyrir íbúðina hafi verið komið fyrir í skúrnum.  Telur kærandi að það hafi verið mistök af hálfu byggingarnefndar að samþykkja slíkt fyrirkomulag.  Kærandi telur hina kærðu ákvörðun byggingarnefndar ekki reista á málefnalegum grundvelli.  Staðsetning áhaldageymslu og grindverks á mótum bílaplans og lóðar hljóti að teljast eðlileg og í samræmi við það sem almennt tíðkist.  Ákvörðun byggingarnefndar sé ekki í samræmi við lögmætisregluna enda hafi ekki verið sýnt fram á að mannvirki þau, sem um hafi verið sótt, fari í bága við settar reglur.  Ekki sé hægt að beita ákvæðum byggingarskilmála um þessi mannvirki þar sem þeir taki einungis til húsa, en umrædd mannvirki geti ekki talist hús.  Kæran snúist um það hvaða lagastoð sé fyrir því að kærandi þurfi að staðsetja grindverk og skúr aftar á lóðinni en hann telji æskilegt, en telja verði að heimilt sé að reisa mannvirkin á lóðinni.  Að öðrum kosti hefði byggingarnefnd ekki mælst til þess að þau yrðu færð aftar á lóðina svo sem nefndin hafi gert er umsókn um mannvirkin hafi fyrst komið þar til umfjöllunar.  Undir þessi sjónarmið taki umboðsmaður Alþingis í áliti sínu hinn 22. febrúar 1999.

Málsrök byggingarnefndar Reykjavíkur:  Af hálfu byggingarnefndar Reykjavíkur er vísað til greinargerðar nefndarinnar til umhverfisráðuneytisins, dags. 8. október 1997.  Er áréttað að umsókn kæranda hafi ekki verið talin samræmast skipulagsskilmálum hverfisins.  Skipulags- og umferðarnefnd hafi áður fjallað um skipulag umrædds svæðis og samþykkt skipulagsskilmála þess.  Skúrbygging sú sem kærandi hafi reist hafi bæði verið utan byggingarreits og of nálægt lóðarmörkum.  Þá hafi eigandi Berjarima 25 sótt um leyfi til samsvarandi bygginga á lóð sinni á sama tíma og sé ljóst að hefðu umsóknir þessar verið samþykktar hefði það haft í för með sér byggingu 16,8 fermetra timburbyggingar á mörkum lóðanna.  Ákvörðun byggingarnefndar um að gefa umsækjanda kost á að færa mannvirkin aftar á lóðina hafi verið byggð á því að hugsanlega væri hægt að samþykkja áhaldageymslu og skjólgirðingu á lóðinni, sem væru samkvæmt ákvæðum byggingarreglugerðar og féllu betur að umhverfi hvað stærð og staðsetningu varðaði, að fengnu samþykki skipulags- og umferðarnefndar.  Kærandi hafi hins vegar ekki fallist á að breyta staðsetningu áhaldageymslunnar og hafi umsókninni því verið hafnað.

Sætisvikning:  Vegna fyrri afskipta af meðferð máls kæranda í umhverfisráðuneytinu vék Hólmfríður Snæbjörnsdóttir lögfræðingur, aðalmaður í úrskurðarnefndinni, sæti í málinu.  Tók fastur varamaður hennar, Jóhannes Rúnar Jóhannsson, héraðsdómslögmaður, sæti hennar í nefndinni við meðferð málsins. 

Niðurstaða:  Í áliti umboðsmanns Alþingis frá 22. febrúar 1999 er ekki tekin afstaða til þess álitaefnis hvort umhverfisráðherra eða úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála beri að fjalla um endurupptöku málsins.  Beinir umboðsmaður þeim tilmælum til umhverfisráðuneytisins að það sjái til þess að málið verði endurupptekið af þar til bærum aðila, komi fram ósk um það frá kæranda.

Eftir að beiðni um endurupptöku barst ráðuneytinu var málið framsent úrskurðarnefndinni til meðferðar.  Tók úrskurðarnefndin til athugunar það álitaefni um lagaskil, sem vikið er að í áliti umboðsmanns Alþingis, en ekki er í skipulags- og byggingarlögum nr. 73/1997 tekin afstaða til þess hvort umhverfisráðherra eða úrskurðarnefndin skuli, eftir gildistöku laganna, úrskurða um ákvarðanir, sem teknar voru fyrir það tímamark. Þá er ekki tekið á því í lögunum hvert skuli beina óskum um endurupptöku mála, sem úrskurðuð voru af ráðuneytinu fyrir gildistöku laganna.

Í framkvæmd urðu lagaskilin með þeim hætti að úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála tók til meðferðar kærur sem bárust eftir gildistöku laganna, hinn 1. janúar 1998, en ráðuneytið lauk meðferð þeirra kærumála sem þá voru þar til meðferðar.  Þótti þessi framkvæmd best samrýmast ákvæðum laganna um kæruheimildir, sem kveða á um að skjóta megi tilgreindum ákvörðunum byggingarnefnda og sveitarstjórna til úrskurðarnefndarinnar, án nokkurs fyrirvara um að máli skipti hvenær hin kærða ákvörðun kunni að hafa verið tekin.  Við gildistöku laganna voru jafnframt felld úr gildi ákvæði eldri byggingarlaga um rétt til málskots til umhverfisráðherra og varð það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að eftir gildistöku laga nr. 73/1997 hefðu ekki verið í gildi heimildir til þess að skjóta ákvörðunum byggingarnefnda eða sveitarstjórna um byggingar- og skipulagsmál til ráðherra, að minnsta kosti ekki þeim ákvörðunum sem berum orðum hefðu verið felldar undir valdsvið úrskurðarnefndarinnar við gildistöku laganna.  Í ljósi þessa taldi úrskurðarnefndin sér skylt að taka afstöðu til beiðni kæranda um endurupptöku kærumáls hans og féllst nefndin á beiðni hans um endurupptöku málsins.

Úrskurðarnefndin er sammála því áliti umboðsmanns Alþingis að við meðferð umræddrar stjórnsýslukæru í umhverfisráðuneytinu hafi þess ekki verið gætt að kynna kæranda ný rök er fram komu í umsögn byggingarnefndar til ráðuneytisins og að með því hafi andmælaréttur verið brotinn á honum.  Einnig hafi nokkuð skort á að málið hafi verið rannsakað nægjanlega áður en úrskurður var felldur í málinu.  Þykja þessir annmarkar leiða til þess að taka beri mál kæranda til efnislegrar meðferðar að nýju og fjalla um það í samræmi við álit umboðsmanns Alþingis.

Í áliti sínu kemst umboðsmaður Alþingis að þeirri niðurstöðu að mannvirki þau, sem um er fjallað í málinu, hafi verið byggingarleyfisskyld og að um þau hafi því gilt ákvæði þágildandi byggingarlaga nr. 54/1978, með síðari breytingum, og byggingarreglugerðar nr. 177/1992, með síðari breytingum.  Er úrskurðarnefndin sammála þessu áliti. Var kæranda því óheimilt að reisa umrædda áhaldageymslu og grindverk án tilskilins leyfis byggingarnefndar.

Eftir að krafa kom fram um að kærandi fjarlægði skúr þann er hann hafði byggt á lóð sinni án tilskilins leyfis byggingarnefndar lagði hann fyrir byggingarnefnd umsókn um leyfi fyrir skúrnum, ásamt fyrirhuguðu grindverki.  Af bókun byggingarnefndar um umsóknina verður ráðið að vilji hafi verið af hálfu nefndarinnar til þess að koma til móts við óskir kæranda um leyfi fyrir áhaldageymslu að því tilskyldu að henni yrði komið fyrir aftar á lóðinni.  Féllst kærandi ekki á skilmála nefndarinnar og var umsókn hans þá hafnað.  Er það meginálitaefni máls þessa, hvort byggingarnefnd hafi verið heimilt að setja kæranda skilyrði um staðsetningu áhaldageymslunnar og þá einnig hvort synjun nefndarinnar á umsókn kæranda hafi verið lögmæt.

Eins og að framan er rakið vitnaði byggingarnefnd í greinargerð sinni til umhverfisráðuneytisins til skipulagsskilmála Rimahverfis og taldi umsókn kæranda ekki samrýmast þeim.  Skilmálar þessir voru samþykktir af skipulags- og umferðarnefnd Reykjavíkur hinn 19. febrúar 1990 og í borgarráði hinn 20. febrúar 1990.  Úrskurðarnefndin telur að jafnvel þótt skilmálar þessir hafi ekki verið auglýstir sem deiliskipulag hverfisins séu þeir bindandi gagnvart lóðarhöfum og eigendum fasteigna þar, enda er í leigusamningum um lóðir á svæðinu ákvæði um að lóðarhöfum sé skylt að hlíta skilmálum borgarverkfræðings um mannvirki á lóðunum og um frágang lóða.

Samkvæmt umræddum skipulagsskilmálum virðist ekki gert ráð fyrir að einstakar lóðir á svæðinu séu girtar.  Verður heldur ekki séð að slíkra girðinga sé þörf.  Telur úrskurðarnefndin að eins og skipulagsskilmálunum hverfisins sé háttað hafi byggingarnefnd verið heimilt, með stoð í grein 5. 11. 2 í byggingarreglugerð nr. 177/1992, að setja kæranda skilyrði um fyrirhugaða girðingu og áhaldageymslu eða eftir atvikum að hafna umsókninni.

Skúr sá sem um er deilt í málinu er umtalsvert og varanlegt byggingarleyfisskylt mannvirki.  Verður að gera þá kröfu að við afgreiðslu byggingarleyfis fyrir mannvirki af þessu tagi sé gætt byggingarskilmála um byggingar á lóð og ákvæða byggingarreglugerðar um lágmarksfjarlægð frá lóðarmörkum og bil milli húsa.  Verður ekki fallist á að reglum þessum verði einungis beitt um íverustaði mann og dýra, eins og kærandi heldur fram, enda geta mannvirki, slík sem hér um ræðir, bæði haft umtalsverð áhrif á næsta nágrenni og skapað hættu fyrir nærliggjandi byggingar. Við afgreiðslu umsóknar kæranda var byggingarnefnd því rétt að líta til byggingarskilmála svæðisins og ákvæða í grein 5.9. í byggingarreglugerð nr. 177/1992 um bil milli húsa og fjarlægð frá lóðarmörkum.  Er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að óheimilt hefði verið að veita byggingarleyfi það sem um var sótt að óbreyttu.  Kom því ekki til álita að afstaða skipulags– og umferðarnefndar gæti haft þýðingu við afgreiðslu málsins í byggingarnefnd.

Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að hafna beri kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar byggingarnefndar Reykjavíkur frá 26. júní 1997 um að synja umsókn hans um leyfi til að byggja skjólvegg og áhaldageymslu úr timbri á lóðinni nr. 27-29 við Berjarima í Reykjavík.

Ár 2000, föstudaginn 3. mars, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Laugavegi 59 í Reykjavík.  Mættir voru Gunnar Jóhann Birgisson hrl., varaformaður nefndarinnar, Þorsteinn Þorsteinsson, byggingarverkfræðingur og Hólmfríður Snæbjörnsdóttir, lögfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 56/1999; kæra K á samþykkt borgarráðs Reykjavíkur frá 31. ágúst 1999 um breytingu á staðfestu deiliskipulagi Kvosarinnar frá 1. október 1987 með síðari breytingum.

Á málið er nú lagður svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndarinnar, dags 8. nóvember 1999, sem barst nefndinni sama dag, kærir Haraldur Blöndal hrl., f.h. K, Ystaseli 28, Reykjavík, samþykkt borgarráðs Reykjavíkur frá 31. ágúst 1999 um breytingu á staðfestu deiliskipulagi Kvosarinnar frá 1. október 1987.  Kærandi krefst þess að hin kærða samþykkt verði felld úr gildi og að réttaráhrifum hennar verði frestað meðan úrskurðarnefndin hafi málið til meðferðar.  Féllst úrskurðarnefndin á kröfu kæranda um frestun réttaráhrifa með úrskurði uppkveðnum hinn 19. nóvember 1999.

Borgaryfirvöld Reykjavíkur gera aðallega þá kröfu að málinu verði vísað frá úrskurðarnefndinni.  Til vara er þess krafist að ákvörðun borgarráðs frá 31. ágúst 1999, um að breyta deiliskipulagi Kvosarinnar frá 1. október 1987 með síðari breytingum, verði látin standa óbreytt.

Málavextir:  Með bréfi Borgarskipulags Reykjavíkur, dags. 23. júlí 1999, var eiganda Aðalstrætis 4, Reykjavík tilkynnt að á fundi skipulags- og umferðarnefndar hinn 19. júlí 1999 hefði verið lögð fram tillaga um breytingu á deiliskipulagi Kvosarinnar að því er varðaði landnotkun á baklóð Aðalstrætis 4.  Væri landnotkun takmörkuð á þann veg að óheimilt væri að reka þar vínveitinga- og skemmtistaði.  Að öðru leyti væri heimilt að vera með aðra starfsemi í húsunum sem samræmdist landnotkun Aðalskipulags Reykjavíkur 1996-2016 og gildandi deiliskipulagi.  Var húseiganda gefinn kostur á að tjá sig um tillöguna með vísun til ákvæða 2. mgr. 26. gr., sbr. 7. mgr. 43. gr. laga nr. 73/1997 og 2. mgr. gr. 3.1.4. skipulagsreglugerðar nr. 400/1998.  Í bréfinu er tekið fram að leigutakar teljist einnig til hagsmunaaðila og að gert sé ráð fyrir því að húseigendur kynni erindið fyrir þeim.

Kærandi mun hafa fengið afhent afrit af bréfi þessu og því verið kunnugt um efni þess.

Upplýst er í málinu að áður en húseiganda var ritað ofangreint bréf hafði hann, með yfirlýsingu dags. 15. júlí 1999, fyrirfram lýst yfir að hann myndi ekki gera athugasemdir við fyrirhugaða breytingu á deiliskipulagi Kvosarinnar er fæli í sér að óheimilt yrði að reka veitingahús, vínveitingastarfsemi eða skemmtistaði í bakhúsunum að Aðalstræti 4.  Er tekið fram í yfirlýsingu þessari að húseigandinn muni ekki hafa uppi kröfur á hendur borgarsjóði Reykjavíkur vegna breytingarinnar.  Þá er tekið fram að þinglýsa megi yfirlýsingunni sem kvöð á eignina og var skjali þessu þinglýst hinn 19. júlí 1999.

Með bréfi, dags. 5. október 1999, beindi lögmaður kæranda erindi til Skipulagsstofnunar þar sem hann kærði undirbúning og kynningu umræddrar skipulagstillögu.  Eru sjónarmið kæranda rakin í bréfinu og m.a. sérstaklega að því fundið að grenndarkynningu hafi verið áfátt.  Erindi þessu svaraði Skipulagsstofnun með bréfi, dags. 12. október 1999, þar sem vakin er athygli á því að stofnunin fari ekki með úrskurðarvald í ágreiningsmálum á sviði skipulags- og byggingarmála.  Verði því ekki tekin afstaða til kærunnar en tekið er fram að umrædd skipulagsbreyting hafi ekki enn verið endanlega afgreidd af stofnuninni þar sem óskað hafi verið eftir því að erindi Borgarskipulags um breytinguna fylgdi uppdráttur er sýndi fyrirhugaða landnotkunarbreytingu.  Ekki hafi hins vegar verið gerð athugasemd við framkvæmd grenndarkynningarinnar.  Þá sé þess vænst að yfirlýsing sveitarstjórnar skv. 2. mgr. 26. gr. laga nr. 73/1997 komi fram á væntanlegum uppdrætti.  Að öðrum kosti verði leitað eftir því að yfirlýsingunni verði skilað til stofnunarinnar.

Kynningu skipulagstillögunnar lauk hinn 23. ágúst 1999.  Ekki verður ráðið af fyrirliggjandi gögnum að fram hafi komið athugasemdir af hálfu eiganda Aðalstrætis 4, enda hafði hann áður undirritað yfirlýsingu um að hann sætti sig við tillöguna.  Var tillagan samþykkt á fundi borgarráðs hinn 31. ágúst 1999 en auglýsing um samþykkt hennar var fyrst birt í B-deild Stjórnartíðinda hinn 4. nóvember 1999.  Barst úrskurðarnefndinni í framhaldi af því kæra í máli þessu, dags. 8. nóvember 1999, eins og að framan greinir.

Þegar mál þetta kom fyrst til meðferðar í úrskurðarnefndinni lýsti formaður nefndarinnar, Ingimundur Einarsson, varalögreglustjóri í Reykjavík, sig vanhæfan til setu í nefndinni í málinu.  Tók varaformaður nefndarinnar, Gunnar Jóhann Birgisson hrl., sæti formanns við meðferð þess frá 10. nóvember 1999.

Málsrök kæranda:  Kærandi telur að öll aðferð við undirbúning og kynningu hinnar kærðu ákvörðunar hafi verið ólögmæt.  Einnig sé ólögmætt að breyta skipulagi með þeim hætti sem hér sé gert, einungis til þess að losna við lögmæta starfsemi úr húsi, ekki síst þegar haft sé í huga að kærandi hafi öll tilskilin leyfi og hinu megin götunnar sé skemmtistaður sem öldungis eins sé ástatt um.

Í greinargerð til úrskurðarnefndarinnar, dags. 17. desember 1999, sem barst nefndinn 20. desember 1999, gerir lögmaður kæranda nánari grein fyrir málsrökum kæranda í málinu.  Leggur hann þar áherslu á eftirtalin atriði:

Í fyrsta lagi hafi tillagan um hina umdeildu breytingu á deiliskipulagi ekki verið kynnt af skipulagsyfirvöldum fyrir kæranda, heldur fyrir húseiganda, sem hafi verið búinn að gera samning við borgaryfirvöld um málefnið.  Skipulagsyfirvöldum hafi verið fullljóst, að kærandi hafi verið sá, er tillagan beindist gegn.  Þess vegna hafi borið að kynna hana formlega fyrir honum, m.a. til þess, að honum yrði ljóst, að hann gæti mótmælt þegar í stað. 

Í öðru lagi bendir kærandi á að tillagan hafi fjallað um breytta landnýtingu á lóð, en ekki hafi verið talað um hús, sem þó standi á lóðinni.  Þá séu mörk lóðar hvergi skýrð og sé því  sérstaklega mótmælt að uppdráttur sá, sem fylgdi deiliskipulaginu, geti eins og hér standi á talizt fullnægjandi.  Sé í því sambandi rétt að benda á, að skv. skipulagsgögnum, sé bakhús lóðarinnar Aðalstræti 4 það hús, sem standi milli húsnæðis þess, sem kærandi hafi á leigu, og þess húss, sem standi við sjálft Aðalstrætið.

Í þriðja lagi heldur kærandi því fram að tillagan feli í sér misbeitingu á skipulagsvaldi.  Augljóst sé að tillagan beinist að því að banna tiltekna starfsemi, starfsemi kæranda, en sú starfsemi sé leyfð á því skipulagssvæði sem hér sé um að ræða. Rétt sé að undirstrika, að Aðalstræti 4 (fram- og baklóð) sé í „Kvosinni”, sem svo sé ranglega kölluð.  Ef ætlunin hafi verið að breyta þessu, hafi þurft að skoða skipulagssvæðið og mörk þess í heild sinni.  Megi sérstaklega benda á, að hinum megin Fichersunds sé rekinn veitinga- og skemmtistaður, sem að öllu leyti sé sambærilegur við skemmtistað kæranda, að öðru leyti en því, að þann stað eigi konur, en konur skemmti í skemmtistað kæranda.

Loks telur kærandi deiliskipulagið ekki hafa verið auglýst og kynnt með venjulegum hætti, þannig að nágrannar hafi getað gert athugasemdir, en á að sé bent að íbúar í Grjótaþorpi hafi ekki síður gert athugasemdir við aðra veitingastaði í hverfinu.  Deiliskipulag eigi einnig að taka tillit til óska íbúa um frekari skipulagningu.

Málsrök borgaryfirvalda:  Frávísunarkrafa borgaryfirvalda er í fyrsta lagi á því byggð að kærufrestur hafi verið liðinn er kæra í málinu barst úrskurðarnefndinni.  Í málinu liggi fyrir að kærandi hafi í síðasta lagi þann 5. október 1999 haft vitneskju um að búið væri að breyta deiliskipulaginu, en þann dag hafi umboðsmaður hans, Haraldur Blöndal hrl., sent erindi til Skipulagsstofnunar vegna málsins.  Samkvæmt 4. mgr. 39. gr., laga nr. 73/1997 sé kærufrestur til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála mánuður frá því að aðila er kunnugt um afgreiðslu sveitarstjórnar.  Kærufrestur þessi sé áréttaður í 1. mgr. 2. gr. reglugerðar nr. 621/1997.  Þar sem fyrir liggi að kærandi hafi vitað um ákvörðunina a.m.k. frá 5. október 1999 hafi kærufrestur hans runnið út í síðasta lagi þann 5. nóvember 1999.  Kæra í málinu hafi ekki borist úrskurðarnefndinni fyrr en 8. nóvember 1999 og beri af þessum sökum að vísa kærunni frá.  Reykjavíkurborg telji, að þegar ákvörðun hafi ekki verið birt aðila sérstaklega, beri að miða upphaf kærufrests við þann tíma þegar hann sannanlega vissi um ákvörðun sveitarstjórnar, sbr. skýrt orðalag 4. mgr. 39. gr. laga 73/1997 og 1. mgr. 2. gr. reglugerðar nr. 621/1997.  Í slíkum tilvikum beri ekki að miða við opinbera birtingu auglýsingar í B-deild Stjórnartíðinda.  Þá sé því hafnað að 2. tl. 28. gr. laga nr. 37/1993, stjórnsýslulaga, eigi við eins og hér stendur á, miðað við hagsmuni kæranda.

Í öðru lagi er frávísunarkrafan á því byggð að hagsmunir kæranda séu óverulegir og að hann hafi ekki gert athugasemdir við tillöguna á kynningartímanum.  Kærandi sé leigutaki í húsnæði sem deiliskipulagsbreytingin lúti að og séu hagsmunir leigutaka af breytingum á skipulagi í flestum tilvikum óverulegir.  Flytja megi starfsemina og finna henni annan stað.  Einnig verði að líta til þess að borgarsjóður hafi lýst því yfir að hann taki að sér að bæta það tjón sem einstakir aðilar kunna að verða fyrir við breytinguna auk þess sem kærandi eigi hugsanlega bótarétt á hendur leigusala.  Í samræmi við framangreint verði að telja, að hagsmunir leigutaka séu tryggðir og breytingin hafi óveruleg áhrif á starfsemi hans og hagsmuni til framtíðar litið.

Borgaryfirvöld hafna þeirri málsástæðu kæranda að skylt hafi verið að kynna honum sérstaklega fyrirhugaða breytingu á deiliskipulaginu og að ekki hafi verið nægilegt að fela húseiganda að annast kynninguna þar sem hann hafi þá þegar verið búinn að semja við borgaryfirvöld um málið.  Er bent á að sú venja hafi skapast við framkvæmd kynninga, skv. 7. mgr. 43. gr. laga nr. 73/1997, að senda eigendum fasteigna, sem taldir séu eiga hagsmuna að gæta, bréf, þar sem kynntar séu fyrirhugaðar breytingar.  Á það sé alltaf bent í slíkum bréfum að leigutakar húsnæðis teljist einnig til hagsmunaaðila og að gert sé ráð fyrir að eigendur húsnæðis kynni fyrirhugaða breytingu fyrir þeim.  Sé þessi háttur hafður á þar sem leigusamningum sé ekki alltaf þinglýst auk þess sem aðilaskipti geti orðið að leigusamningum á kynningartímanum.  Í því tilviki sem hér um ræði hafi leigusamningi við kæranda ekki verið þinglýst.  Skipulagsyfirvöld hafi því ekki getað með vissu vitað hver leigutaki húsnæðisins væri.  Þessi leið hafi því verið talin rétt, eðlileg og í samræmi við lög.  Í þessu sambandi verði einnig að hafa í huga réttarsamband leigusala og leigutaka.  Leigutakar leiði rétt sinn frá leigusala og eigi því ekki betri rétt enn hann.  Leigusala beri því að gæta réttar leigutaka húsnæðis, þ.m.t. gagnvart opinberum fyrirmælum, sem skert geti hagsmuni leigjenda, sbr. 5. tl. 60. gr. laga nr. 36/1994, enda geti leigusali orðið ábyrgur gagnvart leigutaka, á grundvelli framangreinds ákvæðis, með athafnaleysi um að andmæla slíkum fyrirmælum eða athafnaleysi um að benda leigutaka á að gera slíkt, eigi leigusalinn þess kost.  Réttarstaða leigutaka hafi því verið talin nægilega tryggð með þessu móti.  Hafi Skipulagsstofnun ekki gert athugasemd við þessa framkvæmd og ekki séð ástæðu til að gera það í því máli sem hér um ræði eins og ráða megi af bréfum stofnunarinnar til umboðsmanns kæranda og til Borgarskipulags varðandi málsmeðferð skipulagstillögunnar.

Auk þess, sem að framan sé rakið, liggi fyrir að kæranda hafi verið kynnt sú breyting sem fyrirhuguð hafi verið enda hafi hann kvittað fyrir móttöku afrits af bréfi Borgarskipulags, dags. 23. júlí 1999, til eiganda Aðalstrætis 4.  Hafi kærandi því sannanlega fengið greint kynningarbréf og getað kynnt sér efni þess.  Fráleitt verði að telja að það, að húseigandinn hafi afhent kæranda bréfið, en það ekki verið sent honum sérstaklega með pósti, hafi þýðingu um gildi kynningarinnar.  Orðalag kynningarbréfsins hafi verið alveg skýrt í þá veru að kærandi ætti rétt til að koma að athugasemdum um breytinguna.  Um tillöguna hafði einnig verið fjallað í fjölmiðlum og hafi kæranda því mátt vera ljóst að breytingin gæti varðað hagsmuni hans og í hverju hún væri fólgin.  Kæranda hafi því borið, á þeim tíma, að andmæla breytingunni eða kynna sér efni hennar nánar en í framangreindu bréfi hafi verið á það bent að nánari upplýsingar um breytinguna væru veittar á skrifstofu Borgarskipulags.  Kærandi hafi hins vegar látið þetta undir höfuð leggjast.  Því hafi borgaryfirvöld talið ljóst að hann hefði ekki athugasemdir við framangreinda tillögu og hafi auðvitað verið litið til þess við samþykkt breytingarinnar.

Varðandi þá fullyrðingu umboðsmanns kæranda að tillagan hafi fjallað um breytta landnýtingu á lóð, en ekki hafi verið talað um hús sem standi á lóðinni, er af hálfu borgaryfirvalda bent á samþykkt borgarráðs Reykjavíkur þann 31. ágúst 1999, en þar segi:

„Landnotkun bakhúsa Aðalstrætis 4 er takmörkuð á þann veg að óheimilt er að reka þar veitinga- vínveitinga- og skemmtistaði. Að öðru leyti er heimilt að vera með aðra starfsemi í húsunum sem samræmist landnotkun aðalskipulags Reykjavíkur 1996-2016 og gildandi deiliskipulags.”

Það sé því rangt að ekki sé fjallað um hús í deiliskipulaginu.  Í kynningarbréfi því sem kæranda hafi verið kynnt hafi bæði verið fjallað um „…baklóð…” Aðalstrætis 4 og húsin á þeirri lóð.  Hafi það verið gert til að taka af allan vafa um við hvaða fasteignir væri átt.

Þá telja borgaryfirvöld ekki ljóst hvað kærandi eigi við með þeirri fullyrðingu að lóðarmörk hafi ekki verið skýrð og deiliskipulagsuppdrátturinn geti ekki talist fullnægjandi.  Sé litið til orðalags deiliskipulagsins verði að telja alveg skýrt við hvaða hús sé átt.  Á deiliskipulagsuppdrættinum sé dreginn rammi utan um bæði bakhúsin og því mjög skýrt til hvaða húsa takmörkunin taki.

Ekki verði ráðið af kærunni hvers vegna kærandi telji deiliskipulagsuppdráttinn ekki fullnægjandi.  Uppdrátturinn sé unnin í fullu samræmi við ákvæði skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 og skipulagsreglugerðar nr. 400/1998.  Skipulagsstofnun hafi farið yfir uppdráttinn og talið hann fullnægjandi.  Af þessum sökum verði að telja að fullyrðingar kæranda eigi ekki við rök að styðjast.

Borgaryfirvöld telja einnig óljóst við hvað kærandi eigi er hann fullyrði að aðferð við undirbúning tillögunnar hafi verið andstæð lögum.  Sé þeirri fullyrðingu vísað á bug og bent á það sem áður hafi verið rakið um kynningu tillögunnar.  Hafi málsmeðferðin að öðru leyti einnig verið í fullu samræmi við ákvæði skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 og skipulagsreglugerðar nr. 400/1998.

Þeirri fullyrðingu umboðsmanns kæranda að breytingin feli í sér misbeitingu á skipulagsvaldi vísa borgaryfirvöld alfarið á bug, enda sé það er eitt meginhlutverk skipulagsáætlana að stýra notkun lands, sbr. t.d. 2. mgr. 9. gr. laga nr. 73/1997, og þar með starfsemi.  Hugtakið landnotkun sé skilgreint þannig í 2. gr. skipulags- og byggingarlaga og skipulagsreglugerð: „Ráðstöfun lands til mismunandi nota, svo sem undir íbúðir, iðnað, verslun, útivist og landbúnað.”  Samkvæmt 2. mgr. gr. 3.1.4 reglugerðar nr. 400/1998, sé heimilt að skilgreina landnotkun þrengra í deiliskipulagi en gert sé í aðalskipulagi.  Sé þannig heimilt að kveða á um mismunandi notkun einstakra reita, lóða, bygginga eða byggingarhluta, sbr. 3. mgr. gr. 5.4.2. reglugerðar nr. 400/1998.  Það fari alfarið eftir landnotkun skipulagsáætlana hvaða starfsemi megi vera hvar.  Skipulagsvald sé eina lögmæta stjórntækið á notkun/landnotkun.

Tekið er fram að í húsi því er kærandi leigi hafi um langt árabil verið rekinn veitingastaður í óþökk íbúa í nágrenninu eins og fyrirliggjandi gögn beri með sér.  Viðlíka kvartanir hafi í gegnum árin ekki borist vegna annarra skemmtistaða í nágrenni við Grjótaþorpið.  Að auki hafi legið fyrir að eigendur hússins hafi ekki verið andsnúnir breytingunni.  Bakhús Aðalstrætis 4 liggi inn að íbúðarbyggðinni á meðan t.d. Hlaðvarpinn (bakhús Aðalstrætis 2) og Aðalstræti 10-12 séu á jöðrum svæðisins.  Aðstaðan varðandi þau hús, sem breytingin hafi náð til, hafi því verið önnur en varðandi annað húsnæði eða veitingastaði á svæðinu.  Jafnræðisregla stjórnsýslulaga nr. 37/1993 leiði ekki til þess að ekki megi vera mismunur á úrlausn sambærilegra mála.  Fyrir hendi þurfa þó að vera frambærileg og málefnaleg sjónarmið og hafi svo verið í hinu kærða tilviki.  Ekki verði því talið að borgaryfirvöldum hafi borið skylda til þess að taka með sama hætti á öðru húsnæði eða skemmtistöðum í hverfinu.

Rétt þyki að taka fram að breytingin hafi ekki verið til komin vegna eðlis þeirrar veitingastarfsemi sem kærandi reki í húsnæðinu nú (þ.e. nektardansstaðar) og ekki beinst sérstaklega að kæranda sjálfum.  Hún hafi verið gerð til að koma í veg fyrir frekari veitingarekstur í húsunum til frambúðar og tryggja þannig betra næði á aðliggjandi íbúðasvæði vegna kvartana frá íbúum til margra ára.

Loks er tekið fram að á fundi borgarráðs þann 20. júlí  hafi ráðið samþykkt að fela Borgarskipulagi að undirbúa tillögu um hverfisvernd í Grjótaþorpi með það að markmiði m.a. að hugað yrði að starfsemi í og við þorpið.  Vinnu við gerð þessarar tillögu ljúki innan tíðar.  Fyrir skömmu hafi lokið athugasemdafresti við tillögu að breytingu á Aðalskipulagi Reykjavíkur 1996-2016 er lúti að miðborgarhluta þess.  Í þeirri tillögu sé gert ráð fyrir að á jaðarsvæðum miðborgarsvæðisins, þ.á.m. þeim hluta miðborgarsvæðisins sem liggi fyrir ofan Aðalstræti, verði veitingatími áfengis takmarkaðri en á öðrum svæðum þess.  Borgin sé þannig að vinna að breytingum er takmarka eigi óþægindi íbúa á íbúðasvæðum sem liggi að miðborgarsvæðinu þar á meðal á umræddu svæði.  Það hafi þó, að mati borgarinnar, verið nauðsynlegt að breyta notkun bakhúsa Aðalstrætis 4 strax vegna fjölda þeirra kvartana sem borist hefðu vegna veitingareksturs þar.

Umsögn Skipulagsstofnunar:  Úrskurðarnefndin leitaði umsagnar Skipulagsstofnunnar vegna kæru þeirrar sem hér er til umfjöllunar.  Í umsögn stofnunarinnar segir m.a:  „Með bréfi Borgarskipulags Reykjavíkur, dags. 8. september 1999 var Skipulagsstofnun gerð grein fyrir umræddri breytingu deiliskipulags Kvosarinnar og málsmeðferð vegna hennar. Með bréfi Skipulagsstofnunar, dags. 15. september 1999, var Borgarskipulagi tilkynnt um þá afstöðu stofnunarinnar að breyta þyrfti þágildandi deiliskipulagsuppdrætti þannig að inn á hann væri merkt baklóð Aðalstrætis 4 og sú skýring að á henni skuli vera óheimilt að reka veitinga-, vínveitinga- og skemmtistaði. Með bréfi dags. 4. nóvember 1999 tilkynnti Skipulagsstofnun Borgarskipulagi um yfirferð deiliskipulagsbreytingarinnar og að ekki væri gerð athugasemd við að hún yrði auglýst í B-deild Stjórnartíðinda að gerðum tilteknum lagfæringum á uppdrætti.

Við umfjöllun Skipulagsstofnunar um framangreinda breytingu á deiliskipulagi var þess ekki gætt að yfirfara málsmeðferð m.t.t. efnislegs lögmætis hennar. Við umfjöllun um fram komna kæru verður litið til annarra atriða en gert var við framangreinda umfjöllun.

Samkvæmt 1. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 er eitt markmiða laganna að tryggja réttaröryggi í meðferð skipulags- og byggingarmála þannig að réttur einstaklinga og lögaðila verði ekki fyrir borð borinn þótt hagur heildarinnar sé hafður að leiðarljósi. Skipulagsstofnun telur að þessu markmiði verði ekki náð nema stjórnvöld gæti þess að skipulagsákvarðanir séu byggðar á málefnalegum sjónarmiðum og beinist að öllum þeim sem eins er ástatt um á tilteknum svæðum, en ekki eingöngu gegn einstökum lögaðilum eða einstaklingum. Ef í ljós kemur að starfsemi sem rekin er í samræmi við gildandi skipulag og tilskilin leyfi samræmist ekki annarri landnotkun á svæðinu getur verið réttmætt að breyta
skipulagi. Með því eru eignarheimildir fasteignaeigenda og annarra sem kunna að njóta takmarkaðra eignarheimilda á viðkomandi svæði takmarkaðar og því verður að gera þá kröfu til skipulagsyfirvalda að slíkar ákvarðanir séu almennar, þ.e.a.s. nái til allra sem eins er ástatt um og byggðar á almenningsþörf.

Í gögnum málsins kemur fram að fleiri skemmtistaðir séu í næsta nágrenni við Aðalstræti 4. Ekki eru hins vegar gögn sem sýna fram á að „ónæði sem íbúar nærliggjandi íbúðarhúsa hafa orðið fyrir” sbr. orðalag í greinargerð hinnar kærðu deiliskipulagsbreytingar, stafi eingöngu frá bakhúsi Aðalstrætis 4, en ekki frá annarri veitingastarfsemi í nærliggjandi húsum einnig. Til að bregðast við ónæðinu hefði því að mati Skipulagsstofnunar, m. t. t. jafnræðissjónarmiða, verið eðlilegra að takmarka heimildir til starfrækslu veitinga- og skemmtistaða á stærra svæði, t. d. í tiltekinni fjarlægð frá nærliggjandi íbúðarhúsum, til að
koma í veg fyrir ónæði fyrir íbúa.”

Afstaða eiganda Aðalstrætis 4:  Með bréfi, dags. 16. nóvember 1999, var eiganda Aðalstrætis 4 gefinn kostur á að tjá sig um kröfu kæranda um frestun réttaráhrifa.  Sá hann ekki ástæðu til þess að tjá sig um þá kröfu sérstaklega en áskildi sér rétt til að koma sjónarmiðum sínum að við efnismeðferð málsins.  Engin greinargerð hefur hins vegar borist frá honum en fyrir liggur afstaða hans til hinnar umdeildu deiliskipulagsbreytingar í þinglýstri yfirlýsingu. dags. 15. júlí 1999.

Niðurstaða:  Úrskurðarnefndin fellst ekki á að kærufrestur hafi verið liðinn þegar kæra í máli þessu barst nefndinni. Hin kærða ákvörðun var háð opinberri birtingu og telur úrskurðarnefndin að líta verði til 2. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 við ákvörðun upphafs kærufests þegar um slíkar ákvarðanir er að ræða.  Hefði upphaf kærufrests því átt að miðast við birtingu ákvörðunarinnar í B-deild Stjórnartíðinda hinn 4. nóvember 1999.  Jafnvel þótt fallist væri á sjónarmið borgaryfirvalda um að miða bæri upphaf frestsins við 5. október 1999, er kærandi hafði sannanlega fengið vitneskju um hina kærðu ákvörðun, leiddi það til sömu niðurstöðu.  Samkvæmt 1. mgr. 8. gr. stjórnsýslulaga, ber ekki að telja með þann dag sem frestur er talinn frá.  Eins mánaðar kærufrestur hefði því verið til 6. nóvember 1999, en þann dag bar upp á laugardag.  Samkvæmt 2. mgr. 8. gr. stjórnsýslulaga lengist kærufrestur þegar svo stendur á til næsta opnunardags, sem í þessu tilviki var 8 nóvember 1999, eða sá dagur er kæran var móttekin hjá úrskurðarnefndinni. Barst kæran því innan kærufrests hvort sem beitt er rýmri eða þrengri skýringarkosti.  Þá verður hvorki fallist á að hagsmunir kæranda séu svo óverulegir að hann eigi ekki kæruaðild af þeim sökum né að hann hafi firrt sig kærurétti með því að andmæla ekki hinni umdeildu deiliskipulagstillögu á kynningartíma hennar.  Verður því ekki fallist á frávísunarkröfu borgaryfirvalda í málinu.

Fallast má á það með kæranda að nokkurrar ónákvæmni hafi gætt við kynningu skipulagstillögunnar.  Var orðalag kynningarbréfs óljóst um það til hvaða húsa breytingin tæki og ekki voru sýnd mörk þess svæðis, sem breytingin átti að taka til.  Úr þessu var þó bætt á síðari stigum.  Þá má fallast á að óheppilegt hafi verið að fela húseigandanum, sem þegar hafði lýst sig samþykkan breytingunni, að kynna kæranda tillöguna, enda ljóst að hagsmunir húseiganda og kæranda færu ekki saman.  Var borgaryfirvöldum í lófa lagið að kynna kæranda tillöguna milliliðalaust, en ætla verður að þeim hafi verið kunnugt um tilvist og hagsmuni hans, þar sem hann rekur leyfisskylda starfsemi í húsnæði því sem tillagan tók til.  Þessir annmarkar á kynningu og meðferð málsins þykja þó ekki eiga að leiða til ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar.

Þegar virt er sú breyting á deiliskipulagi Kvosarinnar, sem í hinni kærðu ákvörðun felst, verður að líta til þess hvernig landnotkun er háttað á svæðinu og hvaða skilmálar eru um hana í gildandi skipulagi.  Með breytingu, sem gerð var á deiliskipulagi Kvosarinnar hinn 2. febrúar 1989, var ákveðið að landnotkun á svæðinu skyldi vera í samræmi við staðfest aðalskipulag Reykjavíkur 1984-2004, þ.e. miðbæjarsvæði og blönduð landnotkun hafnar/miðbæjarsvæði.  Tilvitnað aðalskipulag var numið úr gildi með staðfestingu núgildandi aðalskipulags Reykjavíkur 1996-2016, hinn 18. ágúst 1997, en skýra verður ákvæði deiliskipulags Kvosarinnar um landnotkun á þann veg að hún ráðist af ákvæðum gildandi aðalskipulags um landnotkun svæðisins.  Í greinargerð aðalskipulags Reykjavíkur 1996-2016 um landnotkun fyrir miðborg/miðsvæði segir að um sé að ræða blandaða starfsemi s.s. verslun, þjónustu, opinberar stofnanir, menningarstofnanir, gistiheimili, hótel, veitingastaði, bensínstöðvar og íbúðir.  Verslun þjónusta og veitingastaðir séu æskileg starfsemi á jarðhæðum þessara svæða.  Íbúðir séu heimilar á efri hæðum og á jarðhæðum húsa á jaðarsvæðum.  Óþrifalegur iðnaður eigi þar ekki heima.

Samkvæmt þessari skilgreiningu eru í gildi rúmar heimildir til breytilegrar landnotkunar á umræddu svæði.  Beinar takmarkanir lúta einvörðungu að óþrifalegum iðnaði.  Ekki eru settar takmarkanir á landnotkun einstakra eigna eða eignaheilda eftir staðsetningu eða af öðrum ásæðum.  Hin kærða ákvörðun, sem takmarkar verulega landnotkun húsa á hluta einnar lóðar á svæðinu, samrýmist í engu þeim ákvæðum sem að framan var lýst og áfram eiga að gilda um aðrar eignir á svæðinu.  Hefur ekki verið sýnt fram á að lega umrædds lóðarhluta eða afstaða hans til annarra mannvirkja skeri sig svo úr að réttlætanlegt hafi verið að takmarka landnotkun þar með þeim hætti sem gert var.  Þykir hin kærða ákvörðun hvorki samrýmast almennum skilmálum deiliskipulags Kvosarinnar né markmiðum skipulags- og byggingarlaga, sem sett eru í 1. grein laganna.  Þá beinist hin sértæka ákvörðun að lögvörðum atvinnuhagsmunum eins aðila án þess séð verði að gætt hafi verið jafnræðisreglu stjórnsýslulaga eða að fram hafi farið viðhlítandi rannsókn á því hvort almannahagsmunir réttlættu slíka ákvörðun.  

Með hliðsjón af því sem að framan er rakið er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að fella beri hina kærðu ákvörðun úr gildi.

Þar sem hin kærða ákvörðun hefur sætt opinberri birtingu að lögum er lagt fyrir borgarstjórn Reykjavíkur að láta birta auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda um að ákvörðunin hafi verið felld úr gildi.

Úrskurðarorð:

Samþykkt borgarráðs Reykjavíkur frá 31. ágúst 1999, um breytingu á staðfestu deiliskipulagi Kvosarinnar frá 1. október 1987 með síðari breytingum, er felld úr gildi.  Lagt er fyrir borgarstjórn Reykjavíkur að láta birta auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda um að ákvörðunin hafi verið felld úr gildi.

Ár 2000, föstudaginn 25. febrúar, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Laugavegi 59 í Reykjavík.  Mættir voru allir aðalmenn; Ingimundur Einarsson, varalögreglustjóri í Reykjavík, Þorsteinn Þorsteinsson, byggingarverkfræðingur og Hólmfríður Snæbjörnsdóttir, lögfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 7/2000; krafa hreppsnefndar Skorradalshrepps um úrlausn ágreinings um framkvæmdaleyfi og um stöðvun framkvæmda Eflingar – stéttarfélags við borun eftir heitu vatni í landi félagsins að Hvammi í Skorradal.

Á málið er nú lagður svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 18. febrúar 2000, sem barst nefndinni sama dag, kærir sveitarstjórn Skorradalshrepps framkvæmdir Eflingar – stéttarfélags við borun eftir heitu vatni í landi félagsins að Hvammi í Skorradal og krefst þess að þær verði stöðvaðar með stoð í ákvæði 8. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997.  Með hliðsjón af bókun hreppsnefndar Skorradalshrepps á fundi hinn 17. febrúar 2000 verður jafnframt að skilja erindi kæranda svo að með heimild í 2. mgr. 27. gr. laga nr. 73/1997 sé krafist úrlausnar um ágreining hans við Eflingu um það hvort framkvæmdir félagsins séu háðar framkvæmdaleyfi.  Í greinargerð Atla Gíslasonar hrl., f.h. Eflingar, dags. 21. febrúar 2000, er þess krafist að kærunni verði vísað frá en ella að henni verið hafnað og að Skorradalshreppi verði gert að greiða Eflingu málskostnað að mati nefndarinnar.  Í bréfi Árna Grétars Finnssonar hrl., f.h. Skorradalshrepps til úrskurðarnefndarinnar, dags. 23. febrúar 2000, eru kröfur kæranda um stöðvun framkvæmda og úrlausn ágreinings um framkvæmdaleyfi áréttaðar.  Þá er þess krafist að frávísunarkröfu Eflingar verði hafnað og að Efling greiði kæranda málskostnað að mati úrskurðarnefndarinnar.

Málavextir:  Á árinu 1988 keypti verkamannfélagið Dagsbrún 17,5 ha landspildu úr landi Hvamms í Skorradal.  Spilda þessi er nú í eigu Eflingar – stéttarfélags, sem stofnað var við samruna Dagsbúnar og Framsóknar, Verkakvennafélagsins Sóknar og Félags starfsfólks í veitingahúsum í árslok 1998, en við sameininguna yfirtók hið nýja félag eignir, réttindi og skyldur þeirra félaga sem að stofnun þess stóðu.

Á árinu 1993 voru gerðar rannsóknir á vegum Skorradalshrepps á möguleikum á hagnýtingu jarðhita á umræddri landspildu og munu þær rannsóknir hafa leitt til jákvæðrar niðurstöðu.  Samkomulag varð hins vegar ekki um nýtingu jarðhita á spildunni.  Gekkst sveitarfélagið þess í stað fyrir borun eftir heitu vatni í landi Stóru – Drageyrar, sunnan Skorradalsvatns, og varð góður árangur af þeirri framkvæmd.  Var borhola þessi virkjuð og er sveitarfélagið eigandi borholunnar og dælubúnaðar við hana.  Einkahlutafélag var stofnað um rekstur dreifikerfis hitaveitu frá holunni og er sveitarfélagið meðal hluthafa í félaginu.

Efling hefur haft uppi áform um að bora eftir heitu vatni á umræddri landspildu sinni.  Hófst undirbúningur að framkvæmd borunar í byrjun febrúar 2000.  Hinn 2. febrúar  ritaði oddviti Skorradalshrepps, f.h. sveitarstjórnar, bréf til Eflingar þar sem lýst er þeirri skoðun að áður en framkvæmdir geti hafist þurfi að liggja fyrir framkvæmdaleyfi frá sveitarstjórn.  Er af því tilefni óskað upplýsinga um áformað afl fyrirhugaðrar jarðvarmavirkjunar.  Einnig er sett fram sú skoðun sveitarstjórnar að skipulag þurfi að liggja fyrir af umræddu svæði áður en til framkvæmda geti komið.  Þá er í bréfinu hafður uppi áskilnaður um greiðslu kostnaðar, sem sveitarfélagið hafi haft af rannsóknum á svæðinu, svo og um ábyrgð á hugsanlegum breytingum sem borun Eflingar kunni að hafa á vatnsborð og þrýsting í borholunni á Stóru – Drageyri.

Í símbréfi Atla Gíslasonar hrl., f.h. Eflingar, til hreppsnefndar hinn 3. febrúar 2000 er lýst þeirri skoðun að ekki sé áskilið leyfi til þeirrar rannsóknar og leitar, sem fyrirhuguð sé.  Vísar lögmaðurinn, um heimildir umbjóðanda síns, til 2. mgr. 4. gr. laga nr. 57/1998 um rannsóknir og nýtingu auðlinda í jörðu. 

Frekari bréfaskriftir hafa gengið milli deiluaðila að undanförnu, án þess að ágreiningur þeirra hafi verið til lykta leiddur. 

Með bréfi Eflingar til orkumálastjóra, dags. 7. febrúar 2000, var Orkustofnun tilkynnt um áform félagsins, með vísan til 2. mgr. 4. gr. laga nr. 57/1998.  Hélt Efling jafnframt áfram undirbúningi framkvæmda og mun borun þegar hafa verið hafin er sveitarstjórn vísaði ágreiningi aðila til úrskurðarnefndarinnar með bréfi hinn 18. febrúar 2000 eins og að framan greinir.

Málsrök kæranda:  Í bréfi lögmanns kæranda til úrskurðarnefndarinnar, dags. 23. febrúar 2000, er gerð nánari grein fyrir kröfum og málsástæðum kæranda.  Jafnframt koma í bréfinu fram andsvör við málsástæðum, sem fram koma í greinargerð Eflingar til nefndarinnar, dags. 21. febrúar 2000.

Af hálfu kæranda vísast til 8. gr. skipulags- og byggingarlaga nr.73/1997, svo og 2. mgr. 27. gr. sömu laga, um heimild úrskurðarnefndar til að fjalla um og kveða upp úrskurð í málinu.  Þá er vísað til bréfa sveitarstjórnarinnar til Eflingar og lögmanns félagsins og bréfa til Orkustofnunar og svarbréfa starfsmanna hennar.  Í þessum bréfum komi fram efnisatriði, rökstuðningur og lagasjónarmið sveitarstjórnarinnar.

Mótmælt er staðhæfingum um vanhæfi sveitarstjórnar í málinu.  Sveitarstjórn sé ekki að gera annað en sinna skyldum sínum sem stjórnvald.  Til þess hafi hún umboð og til þess sé hún kosin.  Staða og eignir einstakra sveitarstjórnarmanna leiði ekki til þess að Eflingu sé heimilt að virða að vettugi lagaákvæði um nauðsyn á framkvæmdaleyfi frá sveitarstjórn til umræddra framkvæmda.

Því er mótmælt að kæra sé of seint fram komin.  Efling hafi ekki tilkynnt sveitarfélaginu um fyrirhugaða jarðborun.  Af henni hafi sveitarstjórn frétt af tilviljun, en brugðist þá þegar við, með bréfi 2. febrúar s.l. og bent félaginu á að óheimilt væri að hefja þessar framkvæmdir án tilskilins framkvæmdaleyfis sveitarstjórnar.  Stéttarfélagið hafi virt þessa ábendingu sveitarstjórnar að vettugi, en lögmaður félagsins tilkynnt með bréfi 7. febrúar s.l. þá einhliða ákvörðun félagsins, að borun myndi hefjast þá í vikunni og muni borunin hafa byrjað nokkru síðar.  Sveitarstjórn hafi þá neytt þeirra kosta sem lög heimili og kært málið til úrskurðarnefndar.  Allur kostnaður, óþægindi og aðrar afleiðingar þess, sem Efling kunni að hafa af því að frekari boranir verði stöðvaðar þar til framkvæmdaleyfi sveitarstjórnar liggi fyrir séu því á ábyrgð félagsins, enda hafi það hafið framkvæmdir algjörlega á eigin ábyrgð.  Sjálft hafi stéttarfélagið ekki sinnt um lögboðna tilkynningaskyldu sína um jarðborunina til Orkustofnunar, skv. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 57/1998, fyrr en með bréfi, dagsettu 7. febrúar s.l.

Sveitarstjórn telji umrædda framkvæmd tvímælalaust vera háða framkvæmdaleyfi sveitarstjórnar.  Hér sé verið að bora vinnsluholu en ekki til rannsóknar eða leitar eftir heitu vatni.  Öll gögn málsins staðfesti þetta og í greinargerð Eflingar sé m.a. staðfest að rannsóknir og leit eftir heitu vatni hafi farið fram í umræddu landi í Hvammi 1993.  Telja verði að borun vinnsluholu niður á 800 metra dýpi, ásamt tilheyrandi fóðringum, sé meiriháttar framkvæmd í skilningi laganna.  Staðhæfingar stéttarfélagsins um að hér sé um leitar- og rannsóknarholu að ræða séu ekki í samræmi við gögn og staðreyndir málsins, heldur hreint yfirskin.

Varðandi tilvísun Eflingar til laga nr.57/1998 um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu, þá hafi sjónarmið sveitarstjórnar til 2. mgr. 4. gr. og 10. gr. laganna þegar verið skýrð í bréfi sveitarstjórnar til lögmanns Eflingar frá 17. febrúar s.l.  Því til viðbótar skuli sérstaklega vísað til 3. mgr.1. gr. laganna þar sem segi: „Um rannsóknir og nýtingu samkvæmt þessum lögum gilda einnig náttúruverndarlög, skipulags- og byggingarlög og önnur lög sem varða rannsóknir og nýtingu lands og landsgæða.”  Ljóst sé af þessu lagaákvæði, að umræddar borunarframkvæmdir þurfi samþykki sveitarstjórnar, þ.e. framkvæmdaleyfi hennar og ennfremur kunni einnig að reyna á ákvæði náttúruverndarlaga.

Kærandi tekur fram, að nokkur þeirra lagaákvæða, sem reifuð séu í bréfi sveitarstjórnar til stéttarfélagsins frá 2. febrúar s.l. og ekki snerti beint framkvæmdaleyfið, kunni á síðara stigi að skipta máli, svo sem byggingarleyfi, ef til þess komi að stéttarfélagið reisi hús yfir borholuna, svo sem líklegt verði að teljast.  Hafi þessara lagaákvæða verið getið til upplýsingar fyrir Eflingu.  Engin skilyrði séu sett af sveitarstjórn um byggingarleyfi, eða frekari framkvæmdir síðar, á þessu stigi málsins, enda þau mál ekki til umfjöllunar og verði afgreidd lögum samkvæmt af sveitarstjórn þegar þar að komi.  Snerti þau því á engan hátt afstöðu sveitarstjórnar til veitingar framkvæmdaleyfis, sem sé sjálfstæð ákvörðun.

Um þá málsástæðu Eflingar að sveitarstjórn hafi enga hagsmuni af því að framkvæmdaleyfi sveitarstjórnar sé áskilið vegna umræddrar jarðborunar sé bent á að kenningar hafa komið fram um að hitavatnsholan, sem boruð hafi verið og virkjuð í landi Stóru-Drageyrar, kunni að fá vatn sitt frá sömu æð og Efling sé nú að bora í.  Telji sveitarstjórn fulla ástæðu til að láta kanna þetta og athuga nánar hvernig með skuli fara, ef þetta reyndist á rökum reist. Kunni hér m.a. að reyna á ákvæði 9. gr. vatnalaga nr. 15/1923, sérstaklega 3. tölulið, sbr. upphaf 10. gr. laganna.  Hér kunni því að vera til staðar miklir hagsmunir.

Loks er því haldið fram að í greinargerð Eflingar séu víða missagnir.  Eru í bréfi lögmanns kæranda tilfærð dæmi sem hann telur staðfesta að svo sé, en ekki þykir hafa þýðingu að rekja nánar staðhæfingar kæranda í þessu efni.

Málsrök Eflingar:  Af hálfu Eflingar er á því byggt að kröfur kæranda séu bæði formlega og efnislega rangar.  Kröfurnar séu óljósar og með öllu órökstuddar, einkum þó krafa um stöðvun framkvæmda þegar í stað.  Kærandi geri enga grein fyrir því í kærunni hvers vegna ástæða sé til þess að stöðva framkvæmdir og krafan sé auk þess allt of seint fram komin.  Kærandi hafi vitað þegar um síðustu mánaðarmót að til stæði að hefja rannsókn og leit í landinu með borun.  Þrátt fyrir þetta hafi hann ekki aðhafst neitt fyrr en framkvæmdir hafi verið búnar að standa yfir í tæpa viku, með ærnum tilkostnaði.  Stöðvun framkvæmda muni hafa verulegan aukakostnað í för með sér og sé auk þess vafasöm út frá öryggis- og tæknilegum sjónarmiðum.  Réttarstaða kæranda muni á engan hátt breytast eða hann verða fyrir tjóni þótt borun vegna rannsóknar og leitar verði fram haldið og lokið.  Kærandi geti tryggt eðlilega hagsmuni sína þegar komi að hagnýtingu hugsanlegs jarðvarma, sem engin ákvörðun hafi verið tekin um, enda ekki tímabært.  Þá megi ljóst vera að verði talið skylt að lögum að leita eftir framkvæmdaleyfi sé kæranda ekki stætt á öðru en að veita leyfið og geti ekki bundið það þeim ólögmætu skilyrðum og ótilhlýðilegu þvingunum sem raun beri vitni.  Krafa kæranda um framkvæmdaleyfi sé beinlínis notuð sem skálkaskjól til að ná fram öðrum óviðkomandi kröfum og óeðlilegum hagsmunum.  Mat og samanburður á hagsmunum aðila leiði til þeirrar augljósu niðurstöðu að þröngri undantekningarheimild 5. mgr. 8. gr. laga nr. 73/1997 verði ekki beitt.  Deila um formsatrið,i sem snerti enga efnislega hagsmuni kæranda, eigi ekki að leiða til stöðvunar framkvæmda.  Kærandi verði eins settur þótt sótt sé um leyfi eftir á í kjölfar úrskurðar verði framkvæmdaleyfi áskilið.  Krafa kæranda um stöðvun framkvæmda samrýmist þannig ekki tilgangi nefnds lagaákvæðis.

Til þess sé einnig að líta, að verulegur vafi leiki á því hvort framkvæmdaleyfi þurfi yfir höfuð til rannsóknar og leitar.  Um rannsókn og leit sem nú fari fram á vegum Eflingar gildi sérlög, það er lög nr. 57/1998.  Í 36. gr. laga nr. 73/1997 séu þessar framkvæmdir Eflingar beinlínis undanþegnar byggingarleyfi.  Þá sé ljóst að ákvæði 27. gr. laga nr. 73/1997 um framkvæmdaleyfi taki aðeins til meiriháttar framkvæmda, sem áhrif hafa á umhverfið og breyta ásýnd þess, svo sem breyting lands með jarðvegi eða efnistöku.  Rannsókn og leit Eflingar sé hvorki meiriháttar framkvæmd né hafi hún áhrif á umhverfi í skilningi lagagreinarinnar.  Hér sé ekki um að ræða framkvæmd við hitaveitu, hvað þá meiriháttar, sbr. einnig 9. kafla rgl. nr. 400/1998.  Málið sé alls ekki komið á það stig.  Umhverfið verði óbreytt eftir borun að öðru leyti en því að lítill stútur, u.þ.b. 40 cm á hæð og 30 cm að þvermáli, mun standa upp úr jörðinni, minna áberandi en girðingarstaur eða lítið grenitré.  Borholan sem slík breytir engu um hagnýtingu landsins í framtíðinni eða núverandi skipulagi þess.  Ákvæði 27. gr. laga nr. 73/1997 taki alls ekki til allra framkvæmda, sbr. athugsemdir í nefndaráliti um greinina.  Þá séu hagmunir kæranda varðandi kostnað af tilraunaborunum og borholu í öðru landi tryggðir með lögum nr. 57/1998.  Rétt sé að minna á að umrædd landsspilda Eflingar sé eignarland og beri að túlka öll ákvæði sem takmarki eignar- og afnotarétt félagsins þröngt út frá stjórnarskrárákvæðum um friðhelgi eignarréttar.  Loks sé þess að geta að sveitarstjórnir hafa ekki gert kröfu um framkvæmdaleyfi vegna rannsóknar og leitar að jarðhita.

Af hálfu Eflingar er því ennfremur haldið fram að sveitarstjórn Skorradalshrepps hafi ekki staðið rétt að samþykkt um kröfur gegn Eflingu og kæru til úrskurðarnefndarinnar.  Formlegur úrskurður sveitarstjórnar liggi ekki fyrir.  Verði málið því ekki kært til úrskurðarnefndarinnar, sbr. 10. kafla rgl. nr. 400/1998.

Loks er því haldið fram að sveitarstjórnin sjálf og ýmsir fulltrúar hennar séu beinlínis vanhæfir í málinu í skilningi 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 vegna náinna hagsmunatengsla við Hitaveitu Skorradals, sér í lagi oddviti hennar, Davíð Pétursson.  Séu kröfur sveitarstjórnarinnar að svo vöxnu máli, og málsmeðferð öll, að engu hafandi.

Umsögn Skipulagsstofnunar:  Úrskurðarnefndin leitaði umsagnar Skipulagsstofnunar um álitaefni máls þessa með bréfi, dags. 21. febrúar 2000.  Í umsögn stofnunarinnar, sem barst nefndinni samdægurs, segir svo:

„Í deiliskipulagi Hvamms í Skorradal, sem samþykkt var af skipulagsstjóra ríkisins þann 23. ágúst 1995, er sýnd staðsetning borholu fyrir kalt vatn á svæðinu, auk dreifikerfis þess. Fyrirhuguð heitavatnsborhola er ekki sýnd í gildandi deiliskipulagi.

Samkvæmt gögnum málsins mun fyrirhugað, eða þegar hafið, að bora eftir heitu vatni í landi Hvamms í Skorradal á grundvelli rannsókna sem Jarðboranir hafa gert fyrir Skorradalshrepp. Þær rannsóknir leiddu í ljós að heitt vatn væri að finna á tveimur stöðum í hreppnum, í Hvammi og að Stóru-Drageyri, þar sem vinnsla er þegar hafin. Því er væntanlega um að ræða vinnsluholu en ekki rannsóknarholu, sbr. bréf Orkustofnunar til Skorradalshrepps, dags. 10. febrúar 2000. Framkvæmdin nú mun felast í borun allt að 800 m djúprar holu. Ekki liggja fyrir upplýsingar um hvaða framkvæmdir fylgja boruninni, t. d. hvort gera verður sérstakar ráðstafanir til að koma bornum að eða hvernig dreifingu þess vatns sem upp kann að koma verður háttað.

Samkvæmt grein 9.1 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998, sbr. 27. gr. skipulags- og byggingarlaga, skulu meiri háttar framkvæmdir, sem áhrif hafa á umhverfið og breyta ásýnd þess vera í samræmi við skipulagsáætlanir og óheimilt er að hefja slíkar framkvæmdir, sem ekki eru háðar byggingarleyfi, fyrr en að fengnu framkvæmdaleyfi hlutaðeigandi sveitarstjórnar. Tekið er fram að meiri háttar framkvæmdir við dreifi- og flutningskerfi hitaveitna séu háðar framkvæmdaleyfi.

Lögmaður landeigenda, Atli Gíslason hrl., hefur haldið því fram að framkvæmd sú sem hér um ræðir sé ekki háð framkvæmdaleyfi þar sem hún sé unnin skv. lögum nr. 57/1998 um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu. Skipulagsstofnun vill í því sambandi benda á 1. gr. laganna, þar sem sérstaklega er tekið fram að um rannsóknir og nýtingu samkvæmt þeim gildi einnig náttúruverndarlög, skipulags- og byggingarlög og önnur lög sem varða rannsóknir og nýtingu lands og landsgæða. Lög nr. 57/1998 útiloka því ekki að ákvæði skipulags- og byggingarlaga um framkvæmdaleyfi geti átt við.

Skipulagsstofnun telur sig ekki hafa nægilegar upplýsingar um fyrirhugaða framkvæmd eða áhrif hennar á umhverfið og ásýnd þess til að taka afstöðu til framkvæmdaleyfisskyldu hennar, en bendir á að dreifikerfi hitaveitna er ein þeirra framkvæmda sem taldar eru upp í dæmaskyni um framkvæmdir sem háðar eru framkvæmdaleyfi skv. skipulags- og byggingarlögum og skipulagsreglugerð.”

Niðurstaða: Eins og að framan er getið hefur lögmaður Eflingar krafist þess að kærunni verði vísað frá úrskurðarnefndinni.  Ekki er fallist á þá málsástæðu að á hafi skort að fyrir lægi kæranleg stjórnvaldsákvörðun sveitarstjórnar.  Samkvæmt 2. mgr. 27. gr. laga nr. 73/1997 má leita úrlausnar úrskurðarnefndarinnar þegar vafi leikur á um það hvort framkvæmdaleyfi þurfi til ákveðinnar framkvæmdar.  Verður að skilja ákvæði þetta svo að hvor aðili um sig geti leitað úrlausnar nefndarinnar samkvæmt ákvæðinu, án þess að fyrir liggi formleg afgreiðsla sveitarstjórnar um ágreininginn.  Jafnframt því að leita úrlausnar nefndarinnar skv. 2. mgr. 27. gr. laga nr. 73/1997 telur úrskurðarnefndin að unnt sé að krefjast stöðvunar framkvæmda, enda tekur ákvæði 5. mgr. 8. gr. sömu laga til allra ágreiningsmála sem nefndin fær til meðferðar, eftir því sem við getur átt, óháð því við hvaða málskotsheimild er stuðst.  Þá verður ekki fallist á að það leiði til frávísunar kröfu um stöðvun framkvæmda að hún sé of seint fram komin, sé krafan sett fram innan kærufrests.  Tómlæti um að setja fram slíka kröfu getur hins vegar haft áhrif á efnislega niðurstöðu um kröfuna.  Engin önnur rök þykja eiga að leiða til frávísunar málsins og verður frávísunarkröfu Eflingar því hafnað.

Úrskurðarnefndin telur að fyrir liggi fullnægjandi málsreifun, málsgögn og rannsókn máls til þess að unnt sé nú þegar að ljúka efnisúrlausn málsins.  Verður því ekki tekin afstaða til kröfu kæranda um stöðvun framkvæmda í úrskurðarformi, en heimildir kærða til að halda framkvæmdum áfram ráðast af niðurstöðu nefndarinnar um það álitaefni hvort framkvæmdaleyfi sveitarstjórnar samkvæmt 1. mgr. 27. gr. laga nr. 73/1997 hafi þurft fyrir framkvæmdunum.

Framkvæmdir þær, sem um er deilt í málinu, eiga sér stoð í heimildum laga nr. 57/1998 um rannsóknir og nýtingu auðlinda í jörðu.  Við framkvæmdirnar ber þó jafnframt að gæta ákvæða skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, eftir því sem við á, enda sérstaklega til þeirra vísað í 3. mgr. 1. gr. laga nr. 57/1998.  Verður því að skera úr um það hvort hinar umdeildu framkvæmdir séu þess eðlis að til þeirra hefði þurft framkvæmdaleyfi skv. 1. mgr. 27. gr. laga nr. 73/1997.

Ákvæði 27. gr. laga nr. 73/1997 um framkvæmdaleyfi var sett að tilhlutan umhverfisnefndar Alþingis við meðferð frumvarps til skipulags- og byggingarlaga.  Í nefndaráliti umhverfisnefndar, sem fylgdi breytingartillögum nefndarinnar, segir að ákvæðið eigi við um framkvæmdir sem ekki séu háðar byggingarleyfi og hafi áhrif á umhverfið og breyti ásýnd þess.  Falli skógrækt, landgræðsla og efnistaka til dæmis þar undir.  Enda þótt síðar hafi verið sett sérákvæði um landgræðslu- og skógræktaráætlanir í 5. mgr. 27. gr. með 4. gr. laga nr. 135/1997, um breytingu á skipulags- og byggingarlögum  nr. 73/1997, bendir bæði orðalag 1. mgr. 27. gr. og nefndarálit umhverfisnefndar um ákvæðið eindregið til þess að fyrir löggjafanum hafi fyrst og fremst vakað að framkvæmdaleyfi þyrfti til framkvæmda sem hefðu í för með sér varanlegar og sýnilegar breytingar á umhverfinu.

Nánari ákvæði um framkvæmdaleyfi voru sett með skipulagsreglugerð nr. 400/1998.   Í grein 9.1 í reglugerðinni eru taldar ýmsar framkvæmdir sem háðar eru framkvæmdaleyfi.  Er framkvæmda við borun eftir vatni ekki getið þar sérstaklega og verður ekki leitt af ákvæði reglugerðarinnar að slíkar framkvæmdir séu fortakslaust háðar framkvæmdaleyfi.  Verður því að meta í hverju tilviki hvort borun eftir vatni hafi þau áhrif á umhverfið að framkvæmdaleyfis sé þörf.

Við mat á því hvort umrædd borhola sé háð framkvæmdaleyfi verður ekki litið til þess að gerð hennar kunni að hafa áhrif á það jarðhitakerfi sem borað er í.  Eru önnur réttarúrræði tiltæk leiði borunin til skerðingar á lögvörðum hagsmunum kæranda.  Verður heldur ekki litið til þess hvort borhola Eflingar telst rannsóknarhola eða vinnsluhola enda breytir það engu um áhrif hennar á umhverfið.  Komi til virkjunar holunnar mun það hins vegar hafa í för með sér leyfisskyldar framkvæmdir, en kærða verður ekki nú gert að sækja um leyfi til þeirra framkvæmda, enda enn óséð hver árangur verður af boruninni og þá hvort, hvenær eða með hvaða hætti komið gæti til nýtingar á holunni.

Eins og aðstæðum er háttað á borunarstað í landi Eflingar verður ekki séð að borholan  hafi í för með sér þær varanlegu breytingar á ásýnd lands að framkvæmdaleyfis hafi verið þörf til að ráðast mætti í gerð hennar.  Er þá áskilið að rask vegna framkvæmda við borholuna verði afmáð að framkvæmdum loknum.  Var kærða því ekki skylt að sækja um framkvæmdaleyfi sveitarstjórnar fyrir hinum umdeildu framkvæmdum.

Hæfi sveitarstjórnar eða einstakra sveitarstjórnarmanna þykir ekki koma til álita við úrlausn máls þessa, enda ekki til umfjöllunar formleg stjórnvaldsákvörðun, sem ógildanleg kynni að vera á grundvelli vanhæfissjónarmiða.  Verður málsástæða Eflingar, er varðar  vanhæfi og hagsmunatengsl, því ekki tekin til frekari umfjöllunar.

Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að hreppsnefnd Skorradalshrepps hafi verið rétt að leita úrlausnar nefndarinnar um ágreining málsaðila með þeim hætti sem gert var.  Janfnframt er það niðurstaða nefndarinnar að kærða hafi ekki verið skylt að afla framkvæmdaleyfis sveitarstjórnar áður en ráðist var í gerð umræddrar borholu og að honum sé heimilt að ljúka framkvæmdum við borun og frágang borholu og borunarsvæðis, án framkvæmdaleyfis.  Verður kröfum kæranda í málinu því hafnað.

Lagaheimild skortir til að úrskurða megi aðilum málskostnað fyrir úrskurðarnefndinni.  Ber því að vísa kröfum aðila um kærumálskostnað frá nefndinni.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu sveitarstjórnar Skorradalshrepps um að úrskurðað verði að framkvæmdaleyfi sveitarstjórnar þurfi til borunar eftir heitu vatni, sem hafin er á vegum Eflingar – stéttarfélags í landi félagsins að Hvammi í Skorradal.  Jafnframt er hafnað kröfu kæranda um að framkvæmdir við borunina verði stöðvaðar.  Kröfum málsaðila um kærumálskostnað er vísað frá úrskurðarnefndinni.

 

Ár 2000, mánudaginn 21. febrúar, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Laugavegi 59 í Reykjavík.  Mættir voru allir aðalmenn; Ingimundur Einarsson, varalögreglustjóri í Reykjavík, Þorsteinn Þorsteinsson, byggingarverkfræðingur og Hólmfríður Snæbjörnsdóttir, lögfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 38/1999; kæra KV og KI á samþykkt bæjarstjórnar Akureyrar frá 18. maí 1999 um deiliskipulag við Mýrarveg, norðan Akurgerðis á Akureyri.

Á málið er nú lagður svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 15. júlí 1999, er barst nefndinni hinn 20. sama mánaðar, kærir María Thejll hdl. f.h. KV og KI, Kotárgerði 12, Akureyri, deiliskipulag við Mýrarveg, norðan Akurgerðis, Akureyri, sem birt var í B-deild Stjórnartíðinda þann 21. júní 1999.  Skilja verður málatilbúnað kærenda svo að krafist sé ógildingar samþykktar bæjarstjórnar Akureyrar frá 18. maí 1999 á umræddu deiliskipulagi og að það verði fellt úr gildi.

Málavextir:  Í maí 1997 barst skipulagsnefnd Akureyrar umsókn um byggingarlóð á horni Akurgerðis og Mýrarvegar samkvæmt tillöguuppdráttum sem fylgdu umsókninni.  Var óskað eftir því að skipulagsnefnd léti gera breytingar á þágildandi skipulagi, þannig að heimilað yrði að reisa íbúðir eldri borgara á umræddu svæði, en í aðalskipulagi var svæði þetta skilgreint sem opið svæði, útivistarsvæði.  Á fundi þann 13. júní 1997 fól nefndin skipulags- og umhverfisstjóra, ásamt byggingarfulltrúa, að gera athugun á heildarskipulagi svæðisins.  Haustið 1997 voru unnar frumtillögur að skipulagi íbúðasvæðis við norðurhluta Mýrarvegar og athugaðir margir mismunandi möguleikar á uppbyggingu svæðisins.  Á fundi skipulagsnefndar 28. nóvember 1997 var skipulagsdeild falið að gera nánari athugun á stærð og staðsetningu húsa á svæðinu, auk þess sem ákveðið var að kynna málið fyrir nágrönnum og öðrum bæjarbúum.  Almennur kynningarfundur var haldinn þann 11. desember 1997, þar sem kynntar voru tvær tillögur að skipulagi reitsins og var í þessum tillögum gert ráð fyrir allt að sjö hæða fjölbýlishúsum á svæðinu.  Á fundi þessum kom fram nokkuð almenn andstaða gegn byggingu hárra fjölbýlishúsa á svæðinu en ekki virðist hafa komið fram veruleg andstaða gegn því að umrætt svæði yrði að hluta nýtt fyrir íbúðarbyggingar. 

Á sama tíma og unnin voru frumdrög að deiliskipulagi umrædds svæðis stóð yfir endurskoðun aðalskipulags Akureyrar.  Voru við þá endurskoðun m.a. gerðar breytingar á skilgreindri landnotkun á umræddu svæði til samræmis við áform um uppbyggingu þess.  Nýtt aðalskipulag Akureyrar var samþykkt af bæjarstjórn hinn 19. maí 1998 og staðfest af umhverfisráðherra 4. september sama ár.  Er þar gert ráð fyrir byggðareit fyrir íbúðir aldraðra á hluta þess svæðis við norðurenda Mýrarvegar sem áður var skilgreint sem opið svæði til útivistar og, ef til kæmi, sem vegstæði fyrir tengingu Mýrarvegar til norðurs, en í hinu nýja aðalskipulagi er horfið frá fyrri áformum um lagningu vegar til norðurs eftir svæðinu.

Tillaga að deiliskipulagsramma fyrir byggingarlóð á svæðinu var samþykkt á fundi skipulagsnefndar hinn 17. júlí 1998.  Var lóðin auglýst til umsóknar með þeim skilmálum að umsókn skyldi fylgja frumtillaga að skipulagi lóðar og húsgerð í samræmi við samþykktan skipulagsramma.  Var við það miðað að tillaga að deiliskipulagi yrði síðan unnin í samráði við lóðarhafa á grundvelli frumtillögu hans.  Var lóðinni úthutað með þessum hætti hinn 17. október 1998 og lét lóðarhafi vinna nánar úr frumtillögu sinni.  Var tillaga þessi síðan kynnt á almennum borgarafundi hinn 3. febrúar 1999.  Nokkur andstaða kom fram á fundi þessum við hæð fyrirhugaðra húsa á lóðinni, auk athugasemda um einstök atriði, einkum fyrirkomulag bílastæða.

Vegna framkominna athugasemda voru gerðar nokkrar minni háttar breytingar á tillögunni og var hún síðan auglýst með lögskyldum hætti sem tillaga að deiliskipulagi svæðisins.  Mótmæli bárust frá fjölmörgum íbúum og eigendum fasteigna við Kotárgerði, Mýrarveg og Hamarsstíg.  Voru athugasemdir þessar ræddar á fjórum fundum skipulagsnefndar og samþykkti meirihluti nefndarinnar tillöguna með minniháttar breytingum, sem einkum vörðuðu fyrirkomulag bílastæða, á fundi sínum hinn 11. maí 1999.  Var skipulagstillagan samþykkt á fundi bæjarstjórnar Akureyrar hinn 18. maí 1999 og auglýst í B-deild Stjórnartíðinda hinn 21. júní 1999 að fenginni lögboðinni umsögn Skipulagsstofnunar.

Málsrök kærenda:  Af hálfu kærenda er því er haldið fram að deiliskipulag svæðisins sé ekki í samræmi við samþykkt aðalskipulag, auk þess sem það brjóti gegn ákvæðum skipulags- og byggingarlaga og reglugerða. Byggja þeir á eftirgreindum málsástæðum:

Því er haldið fram að uppdráttur sá, sem lagður hafi verið til grundvallar við kynningu deiliskipulagsins þann 3. febrúar 1999, hafi ekki verið fullnægjandi.  Hafi hlutföll og afstaða hinna fyrirhuguðu bygginga verið röng og hafi deiliskipulagstillagan því ekki verið kynnt með fullnægjandi hætti.  Ekki komi fram á teikningum hver sé brúttógrunnflötur hverrar hæðar fyrir sig, auk bílageymslu.  Af því leiði að ekki sé hægt að staðreyna hvort uppgefið nýtingarhlutfall í deiliskipulaginu sé rétt, en það sé sagt vera 0,76 og sé þá ekki reiknað með bílageymslum neðanjarðar.  Þá hafi ekki verið gerð viðhlítandi grein fyrir þeim breytingum á aðalskipulagi sem gerðar hafi verið sem undanfari tillögu að deiliskipulagi svæðisins.  Upplýsingar hafi því ekki verið nægar í deiliskipulagstillögu þeirri sem kynnt hafi verið fyrir íbúum og hafi því ekki verið fullnægt ákvæði 25. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 um kynningu deiliskipulagsins.  

Þá halda kærendur því fram að óheimilt sé að reikna ekki með bílageymslum neðanjarðar við útreikning nýtingarhlutfalls skv. skilgreiningu í skipulagsreglugerð nr. 400/1998 gr. 1.3.  Af þeim teikningum sem lagðar hafi verið fram á kynningarfundinum 3. febrúar 1999 virðist mega ráða að grunnflötur bílageymslunnar sé stærri en hæðanna 5 og megi því leiða að því sterkar líkur að nýtingarhlutfall lóðarinnar sé meira en 1,0.  Nýtingarhlutfallið 1,0 sé hæsta hlutfallið sem leyfilegt sé skv. aðalskipulagi fyrir 4-5 hæða hús og hafi því ákvæði aðalskipulags um nýtingarhlutfall verið brotin í deiliskipulaginu svo og ákvæði 23. gr. laga nr. 73/1997.  Þar af leiði að deiliskipulagið sé ólögmætt.

Kærendur telja að ekki hafi verið leitað eftir sjónarmiðum og tillögum íbúa og annarra þeirra sem hagsmuna hafi átt að gæta með þeim hætti sem lög áskilji um mörkun stefnu og skipulagsmarkmið.  Vitna kærendur þessu til stuðnings til ákvæða 4. mgr. 9. gr. laga nr. 73/1997, sbr. 5. mgr. 23. gr. laganna, og greinar 3.2. í skipulagsreglugerð nr. 400/1998. 

Þá benda kærendur á að í 3. mgr. 1. gr. laga nr. 73/1997 sé áréttað, að meðal markmiða laganna sé að tryggja réttaröryggi í meðferð skipulags- og byggingarmála þannig að réttur einstaklinga og lögaðila verði ekki fyrir borð borinn þótt hagur heildarinnar sé hafður að leiðarljósi.  Sama ákvæði sé að finna í skipulagsreglugerð nr. 400/1998, grein 1.1.  Í grein 2.3. í staðfestum hluta aðalskipulags Akureyrar 1998-2018 séu þessi lagafyrirmæli ítrekuð.  Þessara ákvæða hafi ekki verið gætt við undibúning og gerð hins umdeilda deiliskipulags og eigi það að leiða til ógildingar þess.

Kærendur benda á að í 5. mgr. 9. gr. laga nr. 73/1997 komi fram að gera skuli grein fyrir áhrifum skipulagsáætlunar, einstakra markmiða hennar og ráðgerðra framkvæmda á umhverfi, náttúruauðlindir og samfélag, m.a. með samanburði þeirra kosta sem til greina komi.  Enginn samanburður hafi verið gerður á öðrum kostum á byggingum fyrir aldraða, hvorki sjálfstæður né í deiliskipulagstillögunni.  Því hafi málið verið unnið þvert gegn fyrirmælum lagagreinarinnar og ekki verið sýnt fram á það af skipulagsyfirvöldum að enginn annar sambærilegur kostur á byggingum fyrir aldraða hafi verið mögulegur.  Enginn skortur sé á lóðum í bænum svo sem skýrt komi fram í aðalskipulagstillögu.  Það liggi þannig fyrir að þörfin fyrir íbúðir af því tagi sem hér um ræði sé ekki fyrir hendi né nokkur lóðaskortur.  Þannig hafi deiliskipulagið ekki verið unnið í samræmi við 5. mgr. 9. gr. laga nr. 73/1997.  Þar af leiðandi geti það ekki talist gilt.

Kærendur árétta að 2. mgr. gr. 3.1.3. í skipulagsreglugerð nr. 400/1998 kveði á um að í aðalskipulagi skuli sett fram stefna sveitarstjórnar um landnotkun, samgöngu- og þjónustukerfi, umhverfismál og þróun byggðar.  Þar sé mörkuð stefna varðandi þéttleika byggðar og byggðarmynstur.  Orðið „byggðarmynstur” sé skilgreint svo í grein 1.3. í skipulagsreglugerð:  „Fyrirkomulag byggðar og landnotkunar, s.s. húsagerðir, hæð húsa, þéttleiki byggðar og tegundir landnotkunar.”  Í 7. mgr. 9. gr. laga nr. 73/1997 segi að svæðis-, aðal- og deiliskipulag skuli vera í innbyrðis samræmi.  Deiliskipulag vegna húsbygginga við Mýrarveg sé alls ekki í samræmi við aðalskipulag né bæjarmynd Akureyrar eins og henni sé lýst í tillögu að aðalskipulagi, sem vitnað sé til í staðfestum hluta aðalskipulags Akureyrar 1998-2018.  Bent hafi verið á að atriði, sem sögð séu mæla með nýtingu lóðarinnar í þeim tilgangi að byggja fyrir aldraða, standist engan veginn og því séu forsendurnar rangar og ólögmætar.  Auk þess séu fyrirhugaðar byggingar á svæðinu alls ekki fyrir aldraða eins og haldið hafi verið fram, enda sé aldursmark það sem miðað hafi verið við einungis 55 ár.  Þá hafi ekki verið gætt ákvæða 4. mgr. 23. gr. laga nr. 73/1997 um að bæja- og húsakönnun skuli höfð til hliðsjónar við gerð deiliskipulags í þegar byggðum hverfum.  Hljóti að verða að fella deiliskipulagið úr gildi vegna þessa og vegna ósamræmis við aðalskipulag, sbr. m.a. 7. mgr. 9. gr. laga nr. 73/1997.

Kærendur telja að með deiliskipulaginu sé brotið gegn ákvæði 4. mgr. greinar 4.2.2. í skipulagsreglugerð nr. 400/1998, þar sem áskilið sé að við deiliskipulagningu íbúðarsvæða skuli þess jafnan gætt að í íbúðum og á lóðum íbúðarhúsa sé sem best hægt að njóta sólar, útsýnis, skjóls og friðsældar.  Í bókun skipulagsnefndar frá 11. maí 1999 segi orðrétt:  „Skipulagsnefnd telur augljóst að nýbyggingar á svæðinu skv. tillögunni breyta heildarmynd þess og hafa áhrif á allt umhverfi sitt….  Einnig breyta þau útsýni norður eftir Mýrarvegi.  Húsin munu varpa skugga á nokkrar lóðir við Kotárgerði og Mýrarveg þegar sól er í austri og vestri og munu þeir skuggar ná inn á vesturlóðir nokkurra húsa við Mýrarveg síðdegis, jafnvel þegar sólargangur er lengstur.”  Ljóst sé að deiliskipulagið standist ekki samkvæmt þessu.  Þarna sé verið að viðurkenna brot á nærliggjandi húseigendum og brot á tilvitnuðu reglugerðarákvæði.  Ekki sé hægt að fallast á að slíkt sé heimilt þegar ekki hafi verið sýnt fram á neina nauðsyn né almannahagsmuni því tengda að byggja á svæði því sem um sé deilt.  Það sé óyggjandi krafa íbúanna að eignarréttur þeirra verði virtur.

Kærendur telja ennfremur að með deiliskipulaginu sé brotið gegn markmiðum aðalskipulags um samfellt útivistarsvæði og möguleikar til útivistar og leiksvæði barna eru skertir langt umfram það sem aðalskipulag gerir ráð fyrir.  Einnig séu ákvæði aðalskipulags um hverfisvernd brotin með deiliskipulaginu.  Þá fái ekki staðist sá málatilbúnaður skipulagsnefndar að bygging húsanna sé í samræmi við þau markmið aðalskipulags að öldruðum verði gert mögulegt að búa sjálfstætt á eigin heimili eins lengi og kostur sé.  Ekki hafi verið sýnt fram á að þörf fyrir slíkt húsnæði hafi verið óyggjandi og mikil.  Auk þess liggi fyrir að aðrar hentugar lóðir hafi verið fyrir hendi.

Loks telja kærendur að meðferð málsins í skipulagsnefnd og bæjarstjórn hafi verið ólögmæt.  Haldnir hafi verið 16 fundir um skipulag svæðisins við Mýrarveg í skipulagsnefnd á tímabilinu 13. júní 1997 til 10. febrúar 1999.  Formaður skipulagsnefndar á þeim tíma sé mágur lóðarhafa, en umsókn hans um byggingu á svæðinu í maí 1997 hafi orðið þess valdandi að farið var í það að breyta landnotkun svæðisins og deiliskipuleggja það.  Hafi formaður skipulagsnefndar setið alla fundi utan einn, auk þess að sitja alla fundi í bæjarstjórn og bæjarráði um málið.  Með þessu hafi verið brotið gegn 2. tl. 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.  Einnig megi draga hæfi annarra nefndarmanna í efa, sbr. 6. tl. 3. gr. laga nr. 37/1993, þar sem formaður nefndarinnar hafi ekki vikið sæti strax í upphafi svo sem skylt hafi verið.  Leiði þetta vanhæfi til þess að öll meðferð málsins í skipulagsnefnd og hjá bæjarráði sé ógild svo og allar ákvarðanir um málið.  Telja kærendur að vinnsla málsins hjá skipulagsnefnd og bæjarstjórn, svo og úthlutun lóðarinnar, hafi verið ólögmæt á grundvelli stjórnsýslulaga.  Allar teikningar og upplýsingar varðandi byggingarnar hafa verið unnar af lóðarhafa og nefndin í raun ekki verið hæf til að fjalla hlutlaust um þær.  Af þeim sökum sé deiliskipulagið ógilt, enda ekki unnið á lögformlegan hátt af til þess bærum aðilum skv. stjórnsýslulögum.

Málsrök Akureyrarbæjar:  Í greinargerð skipulagsstjóra Akureyrar eru reifuð sjónarmið bæjarins og afstaða til einstakra atriða kærunnar.

Viðurkennt er að er að önnur sniðmynd teiknistofunnar Form, sem verið hafi meðal kynningargagna deiliskipulagstillögunnar, hafi verið ónákvæm, þannig að skakkað hafi nokkrum metrum í staðsetningu nýbyggingar.  Öll önnur gögn hafi hins vegar verið greinargóð og rétt.  Ekki verði séð að skekkjan hafi haft áhrif á mat nágranna á tillögunni  auk þess sem hún hafi verið einum í vil en öðrum í óhag.  Geti þessi skekkja engum úrslitum ráðið um gildi hins umdeilda deiliskipulags. 

Að því er varðar þá málsástæðu kærenda að nýtingarhlutfall sé of hátt er tekið fram að í deiliskipulagi sé unnið með nýtingarhlutfall til þess að stýra byggingarmagni á lóð.  Í umræddri deiliskipulagstillögu sé nýtingarhlutfall greinilega tilgreint og tekið fram að það eigi ekki við neðanjarðarbílageymslu.  Í þessu felist að einungis sé átt við sýnilegan hluta byggingarinnar ofanjarðar.  Það sé síðan hlutverk byggingarfulltrúa að sannreyna að aðalteikningar séu í samræmi við deiliskipulag en upplýsingar um brúttóflatarmál bygginga þurfi ekki að koma fram í deiliskipulagi.  Í greinargerð skipulagsins sé skýrt tekið fram við hvað nýtingarhlutfall skuli miða, þ.e. byggingar ofan jarðar, auk þess sem ákvæði séu um stæðafjölda í neðanjarðarbílageymslu.  Í þessum ákvæðum sé ekkert falið (eða leynilegt) byggingarmagn, sem haft geti áhrif á umfang nýbygginganna ofan jarðar þannig að áhrif hefði á útsýni frá nágrannalóðum, birtu, skugga eða innsýn.  Í aðalskipulagi Akureyrar 1998 – 2010 sé viðmiðunartafla um nýtingarhlutfall við deiliskipulag nýrra íbúðarsvæða.  Í aðalskipulaginu segi enn fremur: „Á þeim svæðum eða reitum þar sem í gildi er deiliskipulag gildir það nýtingarhlutfall sem þar er skilgreint.”  Heimilt sé því að ákvarða annað og hærra nýtingarhlutfall í deiliskipulagi en tilgreint sé í viðmiðunartöflu aðalskipulagsins.

Því er mótmælt að kynningu deiliskipulagstillögunnar hafi verið áfátt.  Þótt ólík sjónarmið hafi komið fram og aðrir hagsmunir en hagsmunir nágranna verið teknir til greina verði ekki þar með sagt að kynning hafi einungis verið til málamynda til þess að uppfylla lagaákvæði.  Báðir kynningarfundirnir um málið hafi haft í för með sér breytingar á fyrirliggjandi tillögu.  Með skipulagsgerðinni hafi verið stefnt að því að bæta möguleika eldra fólks á búsetu í þessum bæjarhluta auk þess sem leitast hafi verið við að þétta byggðina og auka hagkvæmni hennar.  Þessa þætti, hagsmuni heildarinnar, hafi meirihluti skipulagsnefndar metið þyngri en athugasemdir nágranna.  Rétt sé að minna á að í skipulaginu (aðalskipulagsþætti þess) felist að fallið sé frá gerð safnbrautar um svæðið frá Mýrarvegi niður á Dalsbraut.  Taka beri mið af þessu þegar vegin séu og metin áhrif nýbygginganna á nágrennið.

Mótmælt er fullyrðingu kærenda um að deiliskipulagið byggi á „ólögmætum og röngum forsendum.”  Enda þótt neðra aldurstakmark fyrir íbúa í umræddum nýbyggingum sé lægra en menn miði eftirlaunaaldurinn við, eða miðað hafi verið við í könnun húsnæðisnefndar, sé engu að síður um að ræða íbúðir ætlaðar eldri borgurum.  Í greinargerð deiliskipulagsins, séu taldar upp þær kannanir og athuganir sem gerðar hafi verið áður en ráðist hafi verið í umrætt verk.  Þótt nægjanlegt byggingarland sé fyrir hendi utan núverandi byggðar beri bæjarstjórn á hverjum tíma að gæta hagkvæmni í uppbyggingu bæjarins, þannig að ekki verði opin byggingarsvæði út um allar þorpagrundir með tilheyrandi offjárfestingu í stofnkerfum samfélagsins.  Þétting byggðar sé í raun mun mikilvægari þáttur í skipulagi bæjar sem búi við hægan vöxt eða stöðnun en menn hafa almennt viljað gera sér grein fyrir.  Þótt bent sé á að þörf fyrir íbúðarhúsnæði fyrir eldra fólk verði meiri á síðari hluta kjörtímabilsins en nú, megi ekki draga þá ályktun, eins og gert sé í kærunni, að slík þörf sé ekki fyrir hendi í dag.

Þegar metin sé sú breyting, sem hið umdeilda deiliskipulag hafi í för með sér, verði að líta til þess að umrædd lóð sé á svæði sem ætlað hafi verið fyrir safnbraut norður úr hverfinu.  Opna svæðið hefði því  að mestu orðið að „helgunarsvæði” götunnar og umhverfið mótast af því.  Þetta svæði, sem að hluta sé tekið undir byggingarlóð, sé um 50 – 65 m breitt og liggi milli tveggja ólíkra íbúðarhverfa og skilji þau að ásamt Mýrarvegi.  Tilheyri hverfin sitt hvoru skólahverfinu, sitt hvoru tímaskeiðinu í uppbyggingu bæjarins og séu hvort um sig afgerandi heildir með sameiginleg og ólík einkenni hvort um sig.  Nýja lóðin sé nálægt nokkrum íbúðarlóðum og hafi áhrif á þær.  Þrátt fyrir þessa nálægð verði ekki hægt að segja að húsin muni standa inni í miðju íbúðarhverfi.  Með hliðsjón af forsendum og þessum aðstæðum á skipulagssvæðinu hafi ekki verið talin ástæða til sérstakrar greiningar á húsagerðum næstu íbúðarhverfa áður en unnin yrði skipulagstillaga fyrir svæðið.  Hins vegar sé ljóst að bygging húsanna muni hafa áhrif á umhverfið og breyta því á afgerandi hátt.  Samþykkt skipulagsins hafi verið gerð vitandi vits í þessu efni, en jafnframt í ljósi þess að afstaða milli húsa og aðstæður yrðu síst verri en á ýmsum öðrum stöðum í bænum og menn megi gera ráð fyrir í þéttbýli yfirleitt.  Hvort samþykkt skipulagsins og bygging húsanna skapi nágrönnum einhvern bótarétt sé öðrum látið eftir að skera úr um.

Mótmælt er þeirri staðhæfingu kærenda að ný lóð á svæðinu sé í mótsögn við aðalskipulagið, enda gert ráð fyrir henni þar.  Auk þess megi nefna starfsmarkmið í kaflanum um félags- og fræðslumál – húsnæði fyrir aldraða, þar sem segi:  „Með fjölbreyttum húsagerðum og íbúðastærðum innan hverfa hafi aldraðir kost á að búa áfram í sínu hverfi þegar þeir vilja flytja í minna eða hentugra húsnæði. … Lóðir fyrir húsnæði sem sérstaklega er ætlað öldruðum verði í boði þar sem stutt er í þjónustu og liggi vel við almenningssamgöngum.”

Um þá málsástæðu að formaður skipulagsnefndar hafi verið vanhæfur við meðferð málsins er vísað til framlagðrar álitsgerðar, þar sem m.a. sé bent á að um hæfi nefndarmanna í nefndum sveitarfélaga gildi hæfisreglur sveitarstjórnarlaga og séu tilvitnanir kærenda til hæfisreglna stjórnsýslulaga nr. 37/1993 því ekki á rökum reistar.  Séu ekki gerðar jafn ríkar hæfiskröfur til sveitarsjónarmanna og þær sem stjórnsýslulög kveða á um.  Ekki verði séð að seta umrædds nefndarmanns hafi haft áhrif á ákvarðanir nefndarinnar, og fyrir liggi að öðrum nefndarmönnum hafi verið kunnugt um mágsemd þá sem kærendur telja að valdið hafi vanhæfi nefndarmannsins.  Þá sé áréttað að umræddur nefndarmaður hafi einungis verið formaður skipulagsnefndar á síðasta kjörtímabili, sem lokið hafi vorið 1998, en fullyrt sé í kærunni að hann hafi gengt því starfi allan vinnslutíma verks þess sem um ræði. 

Um þá staðhæfingu kærenda að óeðlilegt hafi verið að lóðarhafi ætti hlut að skipulags- og hönnunarvinnu varðandi byggingar á umræddu svæði sé vísað til skipulagsreglugerðar nr. 400/1008 kafla 3.1.4, en þar segi: „Tillaga að deiliskipulagi getur einnig verið unnin á vegum landeigenda eða framkvæmdaraðila og á kostnað þeirra.”

Andmæli kærenda:  Úrskurðarnefndin taldi, með vísun til 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, ástæðu til þess að gefa lögmanni kærenda kost á að tjá sig um greinargerð skipulagsstjóra Akureyrar í málinu, sem að framan er rakin.  Með bréfi, er barst úrskurðarnefndinni þann 2. febrúar 2000, áréttar lögmaður kærenda fyrri málsástæður, m.a. að kærendum hafi verið lofað að umrætt svæði yrði ekki skipulagt, án fulls samráðs og samvinnu við nágranna.  Við þetta loforð hafi ekki verið staðið.  Þá telja kærendur nú að eftir breytingu, sem gerð hafi verið á skipulagstillögunni, hafi bílastæðum verið fækkað svo að ekki sé fullnægt ákvæði 3.1.4 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998 um lágmarksfjölda bílastæða.  Leiði þetta brot á reglugerðarákvæðinu fortakslaust til ógildingar á deiliskipulaginu, enda með öllu óheimilt að breyta tillögunni, sem gert hafi ráð fyrir tilskildum fjölda bílastæða, á þennan hátt án nokkurrar kynningar eða raka.  Þá er vikið að skuggavarpi nýbygginganna og telja kærendur að eins og atvikum sé háttað, sé um svo verulega skerðingu á birtu og útsýni að ræða að ákvörðunin verði að teljast andstæð ákvæði greinar 4.2.2 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998 og því ólögmæt.  Eigi því að fella umrædda ákvörðun úr gildi og eigi hugsanlegur bótaréttur kærenda ekki að leiða til annarrar niðurstöðu.

Um vanhæfi nefndarmanns benda kærendur á að sé litið til hæfisreglu 19. gr. sveitarstjórnarlaga megi ljóst vera að honum hafi borið að víkja sæti við meðferð og afgreiðslu málsins.  Þetta hafi hann ekki gert utan einu sinni.  Eigi þetta að varða ógildingu meðferðar málsins í heild.

Að öðru leyti fela andsvör kærenda í sér frekari reifun sjónarmiða þeirra og andmæli við málatilbúnaði skipulagsstjóra Akureyrar, sem ekki þykja efni til að rekja hér sérstaklega.

Umsögn Skipulagsstofnunar:  Úrskurðarnefndin leitaði umsagnar Skipulagsstofnunar um kæruefni máls þessa.  Í umsögn stofnunarinnar segir m.a.

 „Kærendur gera athugasemd við að bæjaryfirvöld hafi ekki staðið við yfirlýsingar og loforð þess efnis að frekari skipulagsvinna á umræddu svæði yrði ekki framkvæmd án samráðs við nágranna hins fyrirhugaða húss, en slík loforð hafi verið gefin á kynningarfundi sem haldinn var í desember 1997 þar sem kynnt var hugmynd að því deiliskipulagi sem er rót þessa deilumáls. Auk þess gera kærendur athugasemd við framsetningu tillögu að aðalskipulagi Akureyrarbæjar 1998-2018. Þá er vitnað til 25. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 (sbl.) og því haldið fram að grenndarkynning samkvæmt þeirri grein hafi verið ófullnægjandi.

Samkvæmt 1. ml. 1. mgr. 25. gr. sbl. ber sveitarstjórn að auglýsa og kynna samþykkta tillögu að deiliskipulagi. Það ber að gera með sama hætti og ef um aðalskipulag er að ræða, sbr. 1. og 2. mgr. 18. gr. sbl., en þar er hinum lögboðna kynningarferli lýst. Í máli því sem hér er til umfjöllunar fóru skipulagsyfirvöld Akureyrar samkvæmt sbl. hvað varðar kynningu og auglýsingu hins umdeilda skipulags. Samkvæmt gögnum málsins voru auglýsingar þeirra fullnægjandi m.t.t. tímamarka og möguleika bæjarbúa á að koma að athugasemdum og verður því ekki gerð athugasemd við þá hlið málsins. Skipulagsstofnun vill í þessu sambandi benda á að skipulagsyfirvöldum er ekki skylt lögum samkvæmt að halda kynningarfundi vegna framkominna tillagna um breytingar á deiliskipulagsáætlunum. Í grein 3.2. í skipulagsreglugerð nr. 400/1998 segir aðeins að leitast skuli við að marka stefnu og áherslur skipulagstillögu í sem mestri samvinnu við íbúa og aðra hagsmunaaðila og kynna áform um skipulagsgerð með áberandi hætti, s.s. með auglýsingum, dreifibréfum og fundum og leita eftir skoðunum þeirra varðandi helstu áherslur. Í gögnum málsins kemur fram að skipulagsyfirvöld Akureyrar hafi leitast við að kynna framkomnar tillögur með ofangreindum aðferðum.

II. Deiliskipulag stangast á við aðalskipulag, laga- og reglugerðarákvæði.

Kærendur halda því fram að hið umdeilda deiliskipulag sé ólögmætt þar sem kynningargögn hafi verið ófullnægjandi að því leyti að á þeim séu röng hlutföll og röng afstaða milli bygginga, auk þess sem ekki sé hægt að sannreyna samkvæmt þeim hvort uppgefið nýtingarhlutfall í deiliskipulaginu sé rétt, en það sé sagt vera 0,76 þegar ekki sé reiknað með bílageymslum neðanjarðar. Þá telja kærendur að óheimilt sé að reikna ekki með bílageymslum neðanjarðar við útreikning á nýtingarhlutfalli, skv. grein 1.3. í skipulagsreglugerð.

Skipulagsstofnun telur sig ekki færa til þess að meta hvort að framlögð kynningargögn hafi verið ófullnægjandi m.t.t. til rangra hlutfalla eða afstöðu milli húsa.  Skipulagsstofnun mun því ekki taka afstöðu til þessa atriðis.

Kærendur gera athugasemd við að ekki sé gerð grein fyrir brúttógrunnfleti hverrar hæðar fyrir sig, auk bílageymslu, á teikningum þeim sem lagðar voru fram til kynningar. Af því leiði að ekki sé hægt að sannreyna hvort að uppgefið nýtingarhlutfall í deiliskipulaginu er
rétt. Skipulagsstofnun vill í þessu sambandi benda á að í grein 62.1 í byggingarreglugerð nr. 411/1998 segir að hverju húsi skuli fylgja lóð og fari stærð hennar eftir ákvæðum deiliskipulags. Þá segir ennfremur að nýtingarhlutfall miðað við gólfflöt og lóðarstærð skuli vera í samræmi við gildandi skipulag. Sé jafnframt litið til skilyrða þeirra sem sett
eru fyrir útgáfu byggingarleyfis í 1. tl. 1. mgr. 44. gr. sbl. sést að ekki má gefa út slíkt leyfi án þess að byggingarfulltrúi áriti aðaluppdrætti, en skv. 1. mgr. 40. gr. sbl. er það í verkahring hans að ganga úr skugga um að aðaluppdrættir séu í samræmi við gildandi
skipulag, lög og reglugerðir. Samkvæmt grein 18.1 í gildandi byggingarreglugerð eru aðaluppdrættir heildaruppdrættir að mannvirki, ásamt afstöðumynd þess, en jafnframt segir í grein 18.18 að á afstöðumynd skuli rita flatarmál lóðar og byggingar- og nýtingarhlutfall miðað við lóðarstærð. Með hliðsjón af þessu telur Skipulagsstofnun ekki
ástæðu til þess að gera athugasemd við hin framlögðu gögn hvað þetta varðar enda sé ekkert í gildandi skipulags- og byggingarlögum eða skipulagsreglugerð nr. 400/1998 sem skyldi sveitarstjórn til að setja upplýsingar um brúttóflatarmál í deiliskipulag. Við umfjöllun um byggingarleyfisumsóknir ber að ganga úr skugga um hvort fyrirhugaðar
framkvæmdir séu í samræmi við skipulag, m.a. um nýtingarhlutfall.

Kærendur telja að hið kærða deiliskipulag brjóti gegn samþykktu Aðalskipulagi Akureyrar 1998-2018 þar sem óheimilt sé að reikna ekki með bílageymslum neðanjarðar í nýtingarhlutfalli skv. grein 1.3. í skipulagsreglugerð nr. 400/1998. Hvað þessa athugasemd kærenda varðar vísar skipulagsstofnun til 8. mgr. greinar 3.1.4. í sömu reglugerð. Þar
segir eftirfarandi: „Ef gert er ráð fyrir bílastæðum neðanjarðar í deiliskipulagi er með hliðsjón af því heimilt að auka nýtingarhlutfall umfram það sem kveðið er á um í aðalskipulagi.” Skipulagsstofnun telur í ljósi þessa að Akureyrarbæ hafi verið heimilt að ákveða að nýtingarhlutfall samkvæmt hinu kærða deiliskipulagi skyldi vera hærra en kveðið er á um í gildandi aðalskipulagi bæjarins.

Kærendur bera því við að ekki hafi verið fylgt ákvæðum sbl. um þátttöku almennings í gerð skipulagsáætlana og vitna til 4. mgr. 9. gr. sbl. og greinar 3.2. í skipulagsreglugerð. Skipulagsstofnun bendir á að í 4. mgr. 9. gr. sbl. segir að við gerð skipulagsáætlana skuli eftir föngum leita eftir sjónarmiðum og tillögum íbúa og að í grein 3.2. í skipulagsreglugerð segir að leitast skuli við að marka stefnur og áherslur í skipulagstillögu í sem mestri samvinnu við íbúa. Ekki verður talið að þessar greinar mæli fyrir um ófrávíkjanlega lögboðna skyldu um samvinnu við almenning við gerð deiliskipulagsáætlana en ljóst er að Akureyrarbær hélt engu að síður kynningarfundi og auglýsti þá báða ítarlega með dagblaðs- og útvarpsauglýsingum auk þess að senda dreifibréf til nágranna fyrirhugaðra bygginga.

Kærendur telja fyrirmælum 3. mgr. 1. gr. sbl. um markmið laganna ekki
hafa verið fylgt. Skipulagsstofnun telur að því markmiði laganna að tryggja réttaröryggi í meðferð skipulags- og byggingarmála sé náð með því að skipulagsyfirvöld gæti þess að fara eftir þeim málsmeðferðarreglum sem lögin mæla fyrir um. Í máli því sem hér er til
umfjöllunar verður ekki annað séð en að Akureyrarbær hafi staðið að allri málsmeðferð á réttan máta, þ.e.a.s. deiliskipulagstillagan var kynnt og auglýst og íbúum bæjarins gefinn kostur á að skila inn athugasemdum eins og sbl. gera ráð fyrir. Bæjaryfirvöldum ber ekki
skylda til þess að taka athugasemdir til greina sé rökstutt á fullnægjandi hátt hvers vegna ekki sé unnt að verða við þeim. Skipulagsstofnun telur það hafa verið gert í fundargerð skipulagsnefndar frá 11. maí 1999 og telur því ekki ástæðu til athugasemda hvað þetta
atriði varðar.

Kærendur telja að 5. mgr. 9. gr. sbl. hafi ekki verið fylgt í málsmeðferð skipulagsyfirvalda þar sem ekki hafi verið gerður samanburður á öðrum kostum á bygginum til þeirra nota, sem fyrirhugaðar byggingar eru ætlaðar, hvorki sjálfstæður né í deiliskipulagstillögunni.
Skipulagsstofnun vill í því sambandi benda á að í greinargerð með hinu kærða deiliskipulagi (bls. 3) er gerð grein fyrir könnunum sem gerðar voru vegna undirbúnings málsins en tekur ekki afstöðu til innihalds þeirra.

Í kæru kemur fram að fyrirhuguð bygging samræmist, að mati kærenda, ekki
byggðamynstri gildandi aðalskipulags, sbr. skilgreiningu á því hugtaki í grein 1.3. í skipulagsreglugerð nr. 400/1998.  Skipulagsstofnun bendir á að hið kærða deiliskipulag er í samræmi við staðfest aðalskipulag Akureyrarbæjar og verður því ekki ógilt vegna sjónarmiða um byggðamynstur.

Kærendur gera athugasemd við skuggavarp af hinum fyrirhuguðu byggingum, sem þeir telja að muni skapa sér tjón, og mótmæla því að íbúum hverfisins sé gert að fara dómstólaleiðina til þess að ná fram rétti sínum. Í fundargerð skipulagsnefndar Akureyrar frá 11. maí 1999 er eftirfarandi bókun: „Skipulagsnefnd telur augljóst að nýbyggingar á svæðinu skv. tillögunni breyta heildarmynd þess og hafa áhrif á allt umhverfi sitt, sérstaklega umhverfi nokkurra íbúðarhúsa við Kotárgerði og Mýrarveg […] Húsin munu varpa skugga á nokkrar lóðir við Kotárgerði og Mýrarveg þegar sól er í austri og vestri og munu þeir skuggar ná inn á vesturlóðir nokkurra húsa við Mýrarveg síðdegis, jafnvel þegar sólargangur er lengstur.” Með þessari bókun verður að líta svo á að bæjaryfirvöld hafi fallist á að hið kærða deiliskipulag geti haft í för með sér brot á rétti nágranna hinna fyrirhuguðu húsa.

Skipulagsstofnun getur þó ekki fallist á með kærendum að sveitarfélagið hafi gengið á rétt nágranna með ólögmætum hætti. Í skipulags- og byggingarlögum nr. 73/1997 er gert ráð fyrir því að skipulagsáætlanir geti haft í för með sér tjón sem talist geti bótaskylt, sbr. 33. gr. laganna, og verður því að telja að löggjafinn hafi litið svo á að sveitarfélagi sé heimilt að takmarka eignarrétt fasteignareigenda með skipulagsáætlunum gegn bótum. Hvort að skilyrði bótagreiðslna séu fyrir hendi í þessu máli tekur stofnunin hins vegar ekki afstöðu til.

III. Ólögmæt meðferð málsins hjá skipulagsnefnd og bæjarstjórn.
Skipulagsstofnun tekur ekki afstöðu til þessa kæruliðar þar sem hún telur sig ekki vera rétt stjórnvald til að veita umsögn um ágreining sem snýst um hugsanlegt vanhæfi embættismanna.

Niðurstaða Skipulagsstofnunar:

Með hliðsjón af framansögðu er það álit Skipulagsstofnunar að synja eigi kröfum kærenda um að hið kærða deiliskipulag verði ógilt.”

Málsgögn:  Við úrlausn málsins liggja fyrir úrskurðarnefndinni uppdrættir, skuggavarp og ljósmyndir af hinu umdeilda svæði og næsta nágrenni þess.  Þá hefur Akureyrarbær látið nefndinni í té stafrænar myndir sem sýna fyrirhugaðar nýbyggingar og afstöðu þeirra til nærliggjandi húsa.  Með hliðsjón af þessum gögnum hefur nefndin ekki talið þörf vettvangsgöngu í málinu.

Niðurstaða:  Eins og að framan er rakið hófst undirbúningur að gerð hins umdeilda deiliskipulags upp úr miðju ári 1997.  Var skipulagning svæðisins til umfjöllunar á fundi skipulagsnefndar hinn 13. júní 1997 og á fundi hinn 28. nóvember sama ár fól nefndin skipulagsdeild að gera nánari athugun á stærð og staðsetningu húsa á svæðinu, auk þess sem ákveðið var að kynna málið fyrir nágrönnum og öðrum bæjarbúum.  Verður að telja að ákvörðun um að ráðast í skipulagningu svæðisins hafi legið fyrir áður en skipulags- og byggingarlög nr. 73/1997 tóku gildi, hinn 1. janúar 1998.  Kröfur um gerð, form og kynningu skipulagstillögunnar í upphafi ráðast því af ákvæðum eldri skipulagslaga nr. 19/1964 með síðari breytingum, og skipulagsreglugerðar nr. 318/1985, með síðari breytingum, sem í gildi var allt fram til 10. júlí 1998.  Voru kröfur þeirrar reglugerðar um kynningu og samráð við íbúa og hagsmunaðila við gerð skipulagstillögu ekki hinar sömu og settar voru með reglugerð nr. 400/1998.

Lögmæti þeirrar breytingar á landnotkun umrædds svæðis, sem gerð var við endurskoðun aðalskipulags Akureyrar á árinu 1998, kemur ekki til álita við úrlausn máls þessa.  Hefur nýtt aðalskipulag Akureyrar 1998-2018 hlotið staðfestingu umhverfisráðherra og sætir sú lögmætisathugun, sem í staðfestingunni felst, ekki endurskoðun úrskurðarnefndarinnar. Ákvæði aðalskipulags um landnotkun stóðu því ekki í vegi fyrir gerð deiliskipulags þess sem um er deilt í málinu.

Ekki verður fallist á það með kærendum að kynningu tillögu að umræddu deiliskipulagi hafi verið svo áfátt að varði ógildingu þess.  Við mat á kynningargögnum ber fyrst og fremst að líta til þeirra gagna sem lögð voru fram við auglýsingu tillögunar, og lágu frammi tilskilinn tíma til skoðunar og athugasemda, og verður ekki annað séð en að gögn þessi hafi verið fullnægjandi.  Þykir því ekki skipta máli þótt nokkurrar ónákvæmni hafi gætt í hluta þeirra gagna sem áður höfðu verið kynnt á fundi hinn 3. febrúar 1999. 

Ekki verður heldur fallist á það sjónarmið kærenda að í deiliskipulagi þurfi að tilgreina flatarmál bygginga.  Með nýtingarhlutfalli og ákvörðun byggingarreits eru byggingum settar skorður í deiliskipulagi.  Er það síðan hlutverk byggingarnefndar að gæta þess við afgreiðslu umsókna um byggingarleyfi að einstakar byggingar séu innan þeirra marka sem sett hafa verið í deiliskipulagi.  Sé nýtingarhlutfall byggingar of hátt fullnægir byggingarleyfi fyrir henni ekki því lagaskilyrði að vera í samræmi við gildandi skipulag.  Af því leiðir að byggingarleyfið kann að vera ógildanlegt.  Krafa um ógildingu deiliskipulags verður hins vegar ekki reist á þeim grundvelli að nýtingarhlutfall einstakrar byggingar kunni að vera of hátt og koma staðhæfingar kærenda um það efni því ekki til álita við úrlausn máls þessa, eins og það hefur verið lagt fyrir úrskurðarnefndina.

Ekki verður fallist á að hið umdeilda deiliskipulag sé í ósamræmi við aðalskipulag Akureyrar 1998-2018.  Í aðalskipulaginu er gert ráð fyrir íbúðarbyggð á umræddu svæði, sem í eldra skipulagi var opið útivistarsvæði.  Svæði þetta er á milli tveggja íbúðarhverfa og geta nýbyggingar á svæðinu því ekki talist byggingar inni í þegar byggðu hverfi.  Telur úrskurðarnefndin að ákvæði 4. mgr. 23. gr. laga nr. 73/1997 eigi því ekki við í málinu. Ekki verður heldur fallist á að sjónarmið og markmið aðalskipulags um byggðamynstur, hverfisvernd og samfellt útivistarsvæði hafi staðið í vegi fyrir gerð umrædds deiliskipulags. 

Eins og fram kemur í bókun skipulagsnefndar Akureyrar um málið, á fundi hinn 11. maí 1999, var nefndinni ljóst að nýbyggingar á svæðinu myndu skerða útsýni til norðurs eftir Mýrarvegi og varpa skugga á nokkrar lóðir við Kotárgerði og Mýrarveg.  Þrátt fyrir þetta var deiliskipulagstillagan samþykkt í nefndinni og síðar í bæjarstjórn Akureyrar.  Með þessum samþykktum tóku bæjaryfirvöld ákvörðun um að heimila að ráðist yrði í byggingar sem fyrirsjáanlega gætu haft í för með sér skerta nýtingarmöguleika og verðrýrnun tiltekinna fasteigna.  Var og með ákvörðunum þessum gengið gegn þeim sjónarmiðum sem fram eru sett í 4. mgr. greinar 4.2.2 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998.  Ákvarðanir þessar voru hins vegar studdar málefnalegum rökum, svo sem um þéttingu byggðar, og með þeim stefnt að lögmætum markmiðum. Telur úrskurðarnefndin því að ákvarðanir þessar hafi verið bæjaryfirvöldum heimilar, enda beinlínis ráðgert í 33. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 að skipulagsákvarðanir geti leitt til rýrnunar á verðgildi og nýtingarmöguleikum fasteigna, en eigendum er með ákvæðinu tryggður réttur til bóta fyrir sannanlegt tjón.

Í andsvörum kærenda við greinargerð skipulagsstjóra Akureyrar í málinu kemur fram sú málsástæða að ekki sé fullnægt kröfum 7. mgr. greinar 3.1.4 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998 um lágmarksfjölda bílastæða.  Var skipulagsstjóra gefinn kostur á að tjá sig um þessa síðbúnu málsástæðu.  Hefur skipulagsstjóri upplýst að lagt hafi verið til grundvallar að bílastæðaþörf húsanna væri minni en áskilið sé í nefndu ákvæði. Um sé að ræða íbúðir aldraðra  og hafi verið áætlað að bílaeign íbúa hverrar íbúðar væri að meðaltali minni en almennt gerist um íbúðir sömu stærðar.  Þá leiði af staðsetningu húsanna að ferðaþörf sé í lágmarki, þar sem stutt sé í þá þjónustu sem íbúar komi til með að þarfnast að staðaldri.  Hafi því verið talið fullnægt skilyrðum tilvitnaðs ákvæðis til þess að víkja lítillega frá ákvæðinu um lágmarksfjölda bílastæða.

Úrskurðarnefndin telur, að enda þótt þessar forsendur hefðu með réttu átt að koma fram í greinargerð deiliskipulagsins, eigi sá ágalli ekki að leiða til ógildingar þess.  Fellst nefndin  efnislega á  rök skipulagsstjóra um að heimilt hafi verið að víkja frá lágmarksfjölda bílastæða með þeim hætti sem gert var, enda einungis um að ræða fækkun um fimm bílastæði fyrir bæði húsin, sem felur í sér 10% frávik frá því sem lágmarksákvæðið áskilur.  Verður deiliskipulagið því ekki ógilt af þessum sökum.

Úrskurðarnefndin fellst á það með kærendum að fyrrverandi formaður skipulagsnefndar Akureyrar hafi verið vanhæfur til setu í nefndinni, a.m.k. frá þeim tíma er mági hans var úthlutað byggingarlóð á hinu deiliskipulagða svæði hinn 17. október 1998.  Þess ber þó að gæta að hann tók ekki þátt í umfjöllun um málið þegar fjallað var um úthlutun lóðarinnar og að hann hafði þá látið af formennsku í nefndinni, en sat áfram í henni sem aðalmaður.  Bar honum þó með hliðsjón af 19. gr, sbr. 47. gr., sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 að gera meðnefndarmönnum sínum grein fyrir tengslum sínum við lóðarhafa og víkja sæti á fundum þegar fjallað var um skipulag svæðisins og málefni er snertu fyrirhugaðar byggingar þar.  Verður að átelja að þessa var ekki gætt.

Enda þótt fallist sé á að umræddur nefndarmaður hafi verið vanhæfur við meðferð málsins, leiðir það ekki sjálfkrafa til þess að ákvarðanir nefndarinnar verði ógiltar.  Veltur það á því hvort líklegt sé að afstaða og atkvæði hins vanhæfa nefndarmanns hafi getað ráðið úrslitum um niðurstöðu nefndarinnar.  Þegar litið er til þess að skipulagsnefndin er skipuð fimm mönnum og að ályktanir hennar í umræddu máli voru jafnan einróma, ef frá er talið sérálit eins nefndarmanns í tveimur tilvikum, verður ekki talið að vanhæfi nefndarmannsins eigi að leiða til ógildingar samþykktar nefndarinnar.  Þykir það styrkja þessa niðurstöðu að ákvörðun nefndarinnar var ekki lokaákvörðun, þar sem hún var háð samþykki bæjarstjórnar og gat því komið þar til endurskoðunar.  Samþykkt nefndarinnar var hins vegar staðfest í bæjarstjórn með  atkvæðum átta bæjarstórnamanna, en þrír greiddu atkvæði gegn samþykktinni.

Vegna staðhæfinga kærenda um að hinn vanhæfi nefndarmaður hafi einnig komið að málinu sem fulltrúi í bæjarráði og bæjarstjórn Akureyrar, hefur úrskurðarnefndin kynnt sér setu hans í stjórn bæjarins á þeim tíma sem hér skiptir máli.  Liggur fyrir að hann hefur ekki átt sæti í bæjarstjórn eða bæjarráði frá þeim tíma er ný bæjarstjórn var mynduð í júní 1998.  Að þessu athuguðu þykir vanhæfi nefndarmannsins ekki eiga að leiða til ógildingar  hinnar kærðu ákvörðunar.

Samkvæmt framansögðu verður ekki fallist á að þeir annmarkar hafi verið á undirbúning og gerð hins umdeilda deiliskipulags, eða á málsmeðferð bæjaryfirvalda, að leiða eigi til ógildingar þess.

Uppsaga úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega, framan af vegna sumarleyfa en síðar vegna tímafrekrar gagnaöflunar í málinu og anna hjá úrskurðarnefndinni.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfum kærenda um að ógilt verði samþykkt bæjarstjórnar Akureyrar frá 18. maí 1999 um deiliskipulag við Mýrarveg á Akureyri, norðan Akurgerðis, sem birt var í B-deild Stjórnartíðinda þann 21. júní 1999. 

Ár 2000, föstudaginn 4. febrúar, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Laugavegi 59 í Reykjavík.  Mættir voru formaður nefndarinnar, Ingimundur Einarsson, varalögreglustjóri í Reykjavík, Þorsteinn Þorsteinsson, byggingarverkfræðingur, aðalmaður í nefndinni og Ásgeir Magnússon, hæstaréttarlögmaður, skipaður varamaður ad hoc.

Fyrir var tekið mál nr. 24/1999; endurupptaka stjórnsýslukæru B frá 8. og 23. apríl 1997.

Á málið er nú lagður svofelldur

úrskurður:

Með bréfi, dags. 23. apríl 1997, kærði Sigurður Georgsson hrl. f.h. B til umhverfisráðherra þá ákvörðun byggingarnefndar Reykjavíkur að hafna kröfu hans um að nefndin hlutaðist til um að settir yrðu upp að nýju veggstubbar milli gangs og setustofu á 1. hæð að Efstaleiti 12, Reykjavík, og að barinnréttingar og smáskápar á gangi fyrir framan íbúð kæranda yrðu fjarlægðir.  Af hálfu ráðuneytisins var þessum kröfum kæranda vísað frá og var kæranda tilkynnt sú niðurstaða með bréfi, dags. 14. júlí 1997, og eru röksemdir ráðuneytisins fyrir frávísun málsins raktar í bréfinu.

Kærandi vildi ekki una þessum málalokum.  Sneri lögmaður hans sér til umboðsmanns Alþingis hinn 26. nóvember 1997 og kvartaði yfir framangreindri afgreiðslu ráðuneytisins á kærumálinu.  Tók umboðsmaður kvörtun þessa til gaumgæfilegrar athugunar og skilaði ítarlegu áliti um kvörtunina hinn 30. desember 1998.  Komst umboðsmaður að þeirri niðurstöðu að frávísun ráðuneytisins á stjórnsýslukæru B frá 8. og 23. apríl 1997 hefði verið ólögmæt.  Einnig taldi umboðsmaður að meðferð ráðuneytisins á fyrra erindi B, frá 23. september 1996, hefði verið verulega áfátt, bæði um form og efni.  Í niðurlagi álits síns beinir umboðsmaður þeim tilmælum til ráðuneytisins að það hlutist til um að mál kæranda verði endurupptekið af þar til bæru stjórnvaldi, verði eftir því leitað, en ekki er í álitinu tekin afstaða til þess hvort ráðuneytinu eða úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála beri að fjalla um málið ef til endurupptöku þess komi.

Með vísun til álits umboðsmanns Alþingis óskaði kærandi þess, með bréfi til umhverfisráðuneytisins hinn 1. febrúar 1999, að málið yrði endurupptekið.  Ráðuneytið framsendi erindi kæranda til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála með bréfi, dags. 22. febrúar 1999, enda taldi ráðuneytið að nefndinni bæri að fjalla um málið. Skjöl málsins bárust nefndinni nokkru síðar.  Úrskurðarnefndin féllst á þau sjónarmið ráðuneytisins að henni bæri að fjalla um erindi kæranda og var lögmanni hans tilkynnt sú afstaða með bréfi, dags. 29. apríl 1999.  Jafnframt var lögmanninum gefinn kostur á að skila greinargerð í málinu og gera grein fyrir kröfum kæranda og málsástæðum. 

Með bréfi, dags. 11. maí 1999, setti lögmaður kæranda fram kröfur hans í málinu.  Er þess þar krafist „að úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála taki til efnislegrar meðferðar þá kröfu B að byggingarfulltrúinn í Reykjavík hlutist til um að reistir verði á ný veggbútar í sameiginlegu rými hússins að Efstaleiti 10, 12 og 14.  Þá er þess jafnframt krafist að nefndin leggi fyrir byggingarfulltrúa í Reykjavík að hann sjái til þess að barborð og læstir smáskápar í hinu sameiginlega rými verið fjarlægðir.”

Málavextir:  Með bréfi til umhverfisráðuneytisins, dags. 8. desember 1994, kærði Sigurður Georgsson, hæstaréttarlögmaður, fyrir hönd B, þá ákvörðun byggingarnefndar Reykjavíkur frá 10. nóvember 1994 að leyfa uppsetningu veggja og hurða við setustofu í húsinu nr. 12 við Efstaleiti, en setustofa þessi er í nágrenni við íbúð B.  Þá var þess farið á leit við ráðuneytið að það legði fyrir byggingarnefnd Reykjavíkur að nefndin hlutaðist til um að umhverfi íbúðar B yrði komið í það horf sem samþykkt teikning sagði til um þegar B keypti íbúðina á árinu 1985.  Var þess sérstaklega óskað að ráðuneytið tæki afstöðu til þess að settur hefði verið upp bar og vínskápar í sameign hússins án þess að tilskilinna leyfa hefði verið aflað.

Með úrskurði umhverfisráðuneytisins, dags. 1. mars 1995, var framangreint leyfi byggingarnefndar til uppsetningar á veggjum og hurðum fellt úr gildi, en ekki var tekin afstaða til þess hluta kærunnar er sneri að tilvist barinnréttinga.  Í forsendum úrskurðarins segir um þetta atriði:

„Í framangreindri ákvörðun byggingarnefndar er ekki sérstaklega fjallað um bar- eða afgreiðsluborð og læsta smáskápa, enda hefur ekki verið sótt um leyfi fyrir þeim framkvæmdum til byggingarnefndar. Ráðuneytið getur því ekki, sbr. 8. mgr. 8. gr. byggingarlaga, tekið afstöðu til þessara innréttinga að öðru leyti en því að það fellst ekki á þann skilning kæranda að þær séu á gangvegi sem hann eigi meira tilkall til en aðrir íbúar hússins.”

Hinn 27. mars 1995 endurupptók umhverfisráðuneytið mál þetta að kröfu húsfélagsins Efstaleiti 10, 12 og 14.  Staðfesti ráðuneytið fyrri niðurstöðu sína í málinu með úrskurði, dags. 21. júlí 1995.  Leitaði húsfélagið þá til dómstóla í því skyni að fá úrskurðina ógilta.  Með dómi Héraðsdóms Reykjavíkur hinn 2. júlí 1996 var kröfum húsfélagsins um ógildingu hafnað.  Var málinu áfýjað til Hæstaréttar sem komst að sömu niðurstöðu og héraðsdómur með dómi uppkveðnum hinn 23. október 1997 (Hrd. 1997:2918).

Í framhaldi af úrskurðum þessum mun húsfélagið að Efstaleiti 10, 12 og 14 hafa látið fjarlægja þá veggi og hurðir, sem sett höfðu verið upp samkvæmt hinu ógilta byggingarleyfi, og mat byggingarfulltrúinn í Reykjavík þá breytingu nægjanlega með tilliti til úrskurðar umhverfisráðuneytisins.

Með bréfi, dags. 17. janúar 1996, fór lögmaður B þess á leit við byggingarfulltrúann í Reykjavík að embætti hans hlutaðist til um að veggbútum, er verið höfðu til staðar í húsnæðinu, áður en hinar umdeildu framkvæmdir hófust, yrði aftur komið fyrir á upphaflegum stað. Í bréfinu kemur fram það viðhorf að í úrskurði ráðuneytisins felist að koma verði hinu umdeilda rými í upprunalegt horf og því hafi húsfélagið ekki farið að úrskurðinum í öllu, svo sem haldið sé fram í úttekt byggingarfulltrúans.  Erindi þessu var hafnað með bréfi byggingarfulltrúa, dags. 23. janúar 1996, með vísan til þess að með úrskurði ráðuneytisins hafi eingöngu verið lagt fyrir byggingarnefnd að hlutast til um að skilrúm yrðu fjarlægð, að gættum reglum um brunavarnir.

Með bréfi, dags. 12. febrúar 1996, sem ítrekað var 11. júní 1996, óskaði lögmaður B eftir endurupptöku ákvörðunar byggingarfulltrúa.  Þeirri beiðni var hafnað með bréfi byggingarfulltrúa, dags. 19. ágúst 1996.  Eftir nokkur frekari bréfaskipti milli lögmannsins og byggingaryfirvalda í Reykjavík ritaði lögmaðurinn umhverfisráðuneytinu bréf, dags. 23. september 1996. Þar var þess krafist, að ráðuneytið hlutaðist til um að byggingarnefnd Reykjavíkur framfylgdi fyrirmælum í áðurnefndum úrskurði ráðuneytisins.  Er í erindinu ítarlega rakið það orðalag í fyrrgreindum úrskurði og aðrir málavextir sem lögmaðurinn taldi eiga að leiða til þess að byggingarfulltrúa væri skylt að ljá atbeina sinn til þess að framangreindir veggbútar yrðu reistir að nýju.

Ráðuneytið svaraði erindi þessu með svohljóðandi bréfi, dags. 13. nóvember 1996:

„Ráðuneytið vísar til bréfs yðar til ráðuneytisins, dags. 23. september 1996, þar sem þér krefjist þess fyrir hönd B, Efstaleiti 12, Reykjavík, að ráðuneytið hlutist til um að byggingarnefnd Reykjavíkur framfylgi í hvívetna fyrirmælum í úrskurðum ráðuneytisins, dags. 1. mars og 21. júlí 1995.

Ráðuneytið hefur ekki beinar lagaheimildir til að krefjast fullnustu á úrskurðunum né dóminum, en hefur ritað byggingarfulltrúa bréf þess efnis að framfylgt verði þeim fyrirmælum sem fram koma í úrskurðunum og dóminum (sjá afrit). Ef byggingarfulltrúi verður ekki við tilgreindum fyrirmælum ráðuneytisins verður ekki annað séð en að eini möguleiki umbjóðanda yðar sé að krefjast fullnustu dómsins með atbeina sýslumanns samkvæmt 11. kafla laga nr. 90/1989 um aðför.”

Jafnhliða þessu ritaði ráðuneytið byggingarfulltrúanum í Reykjavík bréf með því orðalagi að ráðuneytið „legði áherslu á” að byggingarfulltrúi framfylgdi fyrirmælum þeim, sem fram kæmu í úrskurðum ráðuneytisins og dómi héraðsdóms Reykjavíkur, sem staðfesti niðurstöðu úrskurðanna að efni til.

Með bréfi, dags. 30. janúar 1997, fór lögmaður B á ný þess á leit við byggingarfulltrúann í Reykjavík, að hann hlutaðist til um að umræddir veggbútar yrðu að nýju settir upp. Jafnframt var gerð sú krafa, að byggingarfulltrúi hlutaðist til um að fjarlægt yrði barborð ásamt læstum smáskápum, sem ekki væri gert ráð fyrir á gildandi uppdrætti að húsinu.

Erindi þessu var svarað af hálfu byggingarfulltrúa hinn 17. mars 1997.  Var kröfu varðandi uppsetningu veggbúta enn hafnað með vísan til fyrri afstöðu byggingarfulltrúa.  Þeirri kröfu, er laut að barinnréttingu, var hafnað með þeim rökum að fyrirkomulag slíkra innréttinga félli utan valdsviðs byggingarnefndar og byggingarfulltrúa.  Ofangreind niðurstaða var kærð af hálfu lögmanns B til umhverfisráðuneytisins með bréfi, dags. 8. apríl 1997.  Sú kæra var dregin til baka með bréfi lögmannsins, dags. 23. apríl 1997, og jafnframt lögð fram ný kæra í hennar stað, dags. sama dag.  Í síðarnefndri kæru segir m.a.:

„Kæra umbjóðanda míns til umhverfisráðuneytisins [frá 8. desember 1994] sem fyrr er nefnd, var í raun tvíþætt. Annars vegar var kærð ákvörðun byggingarnefndar Reykjavíkur sem fyrr er greind, og felld var úr gildi. Hins vegar var eftirgreint kæruefni: „Ennfremur er þess krafist að ráðuneytið leggi fyrir byggingarnefnd að nefndin hlutist til um að umhverfi íbúðar umbjóðanda míns verði komið í það horf sem samþykkt teikning sagði til um þegar umbjóðandi minn keypti íbúðina 1985.

Kröfur sínar rökstyður umbjóðandi minn með því að hann hafi mátt gera ráð fyrir að samþykktum teikningum af nánasta umhverfi íbúðar hans í sameign yrði ekki breytt gegn vilja hans, honum til ama og baga, sbr. 11. og 14. gr. byggingarlaga nr. 54/1978, sbr. l. br. 47/1990. […]

Úrskurðir ráðuneytisins, sem fyrr er getið náðu ekki til þessa tiltekna kæruefnis þannig að fram komi í úrskurðarorði. Kann það að vera vegna þess að byggingarnefnd Reykjavíkur hafði ekki formlega áður fjallað um þetta tiltekna kæruefni.

Með bréfi dags. 17. janúar 1996 var þetta kæruefni þ.e. að setja upp veggstubba sem aðskilur gang og setustofu og að barinnréttingar og smáskápar á gangi fyrir framan íbúð umbjóðanda míns, verði fjarlægðir og ganginum komið í það horf sem gildandi uppdráttur gerir ráð fyrir, sent bygginganefnd Reykjavíkur til úrlausnar. Með svarbréfi byggingafulltrúans í Reykjavík dags. 23. janúar 1996 var kæruefni umbjóðanda míns hafnað á forsendum sem umbjóðandi minn telur rangar. Endanleg synjun bygginganefndar Reykjavíkur á að fjalla um umkvörtunarefni kæranda barst loks að undangengnum bréfaskiptum 17. mars sl.

Samþykktir aðaluppdrættir gera ráð fyrir smáverslun (kiosk) þar sem nú hefur verið reistur stærðar bar ásamt smáskápum til geymslu áfengis. Hvort tveggja, uppsetning þessara innréttinga svo og sú starfsemi sem tiltekinn hópur manna stundar á þessu svæði, brýtur alvarlega í bága við rétt umbjóðanda míns til sams konar aðgengis að sinni íbúð og aðrir íbúar njóta.
Þess er því krafist að umhverfisráðuneytið leggi fyrir byggingarnefnd Reykjavíkur að sjá til þess að umræddar innréttingar verði fjarlægðar og næsta nágrenni íbúðar umbjóðanda míns komið í það horf sem samþykktar teikningar kveða á um. […]”

Umhverfisráðuneytið vísaði erindi þessu frá hinn 14. júlí 1997 með svohljóðandi rökstuðningi:

„Vísað er til kærubréfa yðar, dags. 8. og 23. apríl sl. sem ítrekuð voru með bréfi yðar 2. júní sl. Ráðuneytið skilur kærubréf yðar frá 23. apríl sl. með aðstoð fylgigagna svo að þér séuð, á grundvelli þess að byggingarnefnd hafi ekki uppfyllt kröfur sem fólust í úrskurðum ráðuneytisins frá 1. mars og 21. júlí 1995, að krefjast þess að ráðuneytið leggi fyrir byggingarnefnd að setja upp veggstubba sem áður aðskildu gang og setustofu í Efstaleiti 10-14 og að fjarlægja barinnréttingar og smáskápa á gangi fyrir framan íbúð umbjóðanda yðar, B, en kröfu um það hafi byggingarfulltrúi endanlega hafnað með bréfi dags. 17. mars sl.

Af framangreindu tilefni er yður tjáð eftirfarandi:
Með úrskurði ráðuneytisins uppkveðnum 1.3.1995 var að kröfu yðar felld úr gildi ákvörðun byggingarnefndar frá 10.11.1994, um að samþykkja umsókn frá húsfélagi Breiðabliks og Páli Ásgeiri Tryggvasyni um leyfi til að setja upp veggi og hurðir við setustofu í húsinu nr. 12 á lóðinni nr. 10-14 við Efstaleiti og lagt fyrir nefndina að hlutast til um að skilrúmin verði fjarlægð.

Í niðurstöðu úrskurðarins er tekið fram að í framangreindri ákvörðun byggingarnefndar hafi ekki verið fjallað sérstaklega um bar- eða afgreiðsluborð og læsta smáskápa, enda ekki verið sótt um leyfi fyrir þeim framkvæmdum til byggingarnefndar og ráðuneytið geti því ekki, sbr. 8. mgr. 8. gr. byggingarlaga, tekið afstöðu til þeirra innréttinga að öðru leyti en því að það fallist ekki á þann skilning kæranda að þær séu á gangvegi sem hann eigi meira tilkall til en aðrir íbúar hússins.

Yður hefði verið opin leið þegar eftir uppkvaðningu úrskurðarins að gera kröfu til byggingarnefndar um að bar- eða afgreiðsluborðið og læstu smáskáparnir yrði fjarlægt t.d. á þeim forsendum að þessar innréttingar hefðu verið settar upp án leyfis eða andstætt samþykktum uppdráttum og kæra þá viðbrögð byggingarnefndar við þeirri kröfu, ef þau hefðu ekki verið umbjóðanda yðar í vil, til ráðuneytisins sem hefði þá tekið á málinu efnislega.

Nú eru hins vegar kærufrestir til ráðuneytisins samkvæmt [8.] mgr. 8. gr. byggingarlaga nr. 54/1978 og 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 vegna umræddra innréttinga liðnir og verður því ekki skorið úr um réttmæti þeirra nema hjá dómstólum.

Með því að ráðuneytið hefur ekki eftir lögmæltum kæruleiðum tekið afstöðu til hvort veggstubbar sem áður skildu að setustofu og gang í húsinu nr. 12 við Efstaleiti skuli settir upp að nýju og til þess hvort uppsetning bar- eða afgreiðsluborðs og læstra smáskápa bryti í bága við ákvæði laga og reglugerða brestur það lagaheimild til að verða við kröfum yðar.”

Eins og áður er getið kvartaði lögmaður kæranda til umboðsmanns Alþingis vegna framangreindrar afstöðu ráðuneytisins.  Mælist umboðsmaður til þess að málið verið endurupptekið ef eftir því verði leitað og hefur úrskurðarnefndin, að ósk kæranda, tekið málið til meðferðar í samræmi við niðurstöðu álits umboðsmanns Alþingis.

Málsrök kæranda:  Í bréfi sínu til úrskurðarnefndarinnar, dags. 11. maí 1999, rekur lögmaður kæranda málsástæður og lagarök kæranda.  Kveður hann kröfur kæranda á því reistar að hann eigi skýlausan rétt til þess að húsnæðið, sem um ræði, sé í samræmi við samþykktar teikningar.  Leyfi hafi ekki verið veitt til þess að fjarlægja veggbútana og heldur ekki til uppsetningar barborðsins og smáskápanna.  Kærandi hafi, frá því hann flutti í húsið, verið andvígur umræddum breytingum og andmælt þeim, enda bitni þær umfram aðra á aðgengi hans og fjölskyldu hans að íbúð hans.  Kærandi hafi fyrst kvartað til umhverfisráðuneytisins um þessi atriði með formlegum hætti með bréfi 8. desember 1994.  Þá hafi hitt megindeilumálið, um ólögmæt skilrúm í umræddu rými, verið komið á þann rekspöl að ekki hafi verið talið rétt að auka þessum atriðum við þann málatilbúnað.

Kærandi vísar og til gagna málsins og álits umboðsmanns Alþingis máli sínu til stuðnings.

Málsrök húsfélagsins Breiðabliks:  Með vísun til 13. greinar stjórnsýslulaga nr. 73/1993 hefur stjórn húsfélagins Breiðabliks verið gefinn kostur á að koma að sjónarmiðum félagsins í málinu.  Í greinargerð Ólafs Axelssonar hrl., f.h. húsfélagsins, dags. 23. desember 1999, er þess krafist að hafnað verði kröfum kæranda í málinu.  Jafnframt gerir húsfélagið þá kröfu fyrir nefndinni að hún úrskurði að íbúð B, merkt 0104, verði staðsett í húsi nr. 14 við Efstaleiti.  Að lokum er sett fram sú krafa að Hólmfríður Snæbjörnsdóttir, aðalmaður í úrskurðarnefndinni, taki ekki þátt í meðferð málsins, þar sem hún hafi komið að því þegar það kom til úrskurðar hjá umhverfisráðuneytinu á sínum tíma.

Í greinargerð húsfélagsins er rakin forsaga málsins og málavextir frá sjónarhóli félagsins.  Þykir ekki ástæða til þess að endurtaka það sem þar kemur fram enda hefur málavöxtum í aðalatriðum þegar verið lýst.

Aðalkrafa húsfélagsins, um að kröfum B fyrir nefndinni verð hafnað, er í greinargerðinni studd eftirfarandi rökum:

Hvað varðar kröfu kæranda um að veggbútar í sameiginlegu rými hússins verði reistir á ný er bent á að dómur Hæstaréttar hafi eingöngu snúist um skyldu til að fjarlægja hliðarveggi.  Hafi þar engin afstaða verið tekin til þessara veggbúta, enda hafi ekkert verið fjallað um þá í málinu.  Uppsetning eða niðurrif veggbúta, eins og þeirra sem hér um ræði, sé að mati húsfélagsins ekki háð byggingarleyfi.  Um sé að ræða innréttingu í sameign sem eingöngu varðar íbúa hússins innbyrðis en ekki byggingaryfirvöld.  Virðist byggingarnefnd Reykjavíkur sömu skoðunar.  Brottnám þessara skilrúma hafi verið samþykkt á lögmætum fundi í húsfélaginu með 90% greiddra atkvæða. Þar hafi verið samþykktar með yfirgnæfandi meirihluta  „allar lagfæringar og breytingar á húsinu, sem hússtjórnin hafði látið framkvæma”.  Á þessum tíma hafi gilt lög nr. 59/1976 um fjölbýlishús.  Ljóst megi vera að samþykki aukins meirihluta íbúa hafi verið meira en fullnægjandi til að taka bindandi ákvörðun í efni sem þessu.

Hvað varðar kröfu kæranda um að barborð og smáskápar verði fjarlægðir er tekið fram í greinargerðinni að á samþykktum teikningum hafi verið gert ráð fyrir verslun með tilheyrandi innréttingum, þ.e. hillum og afgreiðsluborði, á þeim stað þar sem umræddu barborði og smáskápum hafi verið komið fyrir.  Þar sem talið hafi verið að enginn grundvöllur væri fyrir rekstri verslunar á staðnum hafi verið komið þar fyrir samskonar innréttingum, þ.e. veggskáp og borði, en í öðrum tilgangi.  Það megi fullyrða að innréttingarnar sem slíkar séu í samræmi við gildandi teikningar enda þótt notkunin á þeim hafi orðið önnur, þ.e. læstur geymsluskápur fyrir hverja íbúð og framreiðsluborð.  Ástæða sé til að taka fram, að gefnu tilefni, að umrætt borð sé ekki barborð í skilningi þess orðs heldur framreiðsluborð.

Borðstofan, setustofan og rýmið þar á milli séu til afnota fyrir alla íbúa hússins.  Sameiginleg borðhöld og spilakvöld séu haldin þarna reglulega yfir vetrarmánuðina.  Þá noti íbúarnir einnig þessi húsakynni stöku sinnum undir einkasamkvæmi.  Sé þetta allt í samræmi við þær húsreglur sem hafa gilt og í fullu samræmi við þann tilgang sem lagt hafi verið upp með við byggingu hússins.  Krafa kæranda í þessum efnum eigi ekki við rök að styðjast og gengur reyndar gegn þeim tilgangi sem þetta sameiginlega rými hafi verið ætlað fyrir.  Samþykkt hafi verið með yfirgnæfandi meirihluta á lögmætum húsfundi að þessar innréttingar yrðu settar upp.  Þær hafi því aldrei getað brotið gegn þágildandi byggingarlöggjöf, lögum nr. 54/1978, né hinni síðari, lögum nr. 73/1997, (séu í samræmi við gildandi teikningar), né lögum um fjölbýlishús nr. 59/1976 eða fjöleignarhússlögum nr. 26/1994 (samþykktar af auknum meirihluta), enda þjóni innréttingarnar þeirri notkun, sem þetta sameiginlega húsnæði hafi verið ætlað til.

Kröfu húsfélagsins, um að úrskurðað verði að íbúð B nr. 0104 verði staðsett í húsi nr. 14 við Efstaleiti, kveður lögmaður félagsins vera setta fram vegna þess að húsfélagið sé þeirrar skoðunar að ágreiningsmálin við B eigi fyrst og fremst rót sína að rekja til þeirrar afstöðu hans að íbúðin tilheyri húsi nr. 12 en ekki nr.14.  Telur lögmaðurinn að íbúðin hafi í raun átt að tilheyra húsinu nr. 14 og vitnar til gagna, sem hann telur styðja þá staðhæfingu.

Andmæli kæranda:  Með tilliti til kröfugerðar húsfélagsins í málinu var kæranda gefinn kostur á að koma að andmælum við sjónarmiðum og kröfum félagsins í málinu.  Af hálfu kæranda er bent á að þeirri kröfu, að íbúð hans eigi að tilheyra húsinu nr. 14 við Efstaleiti, hafi þegar verið hafnað af dómstólum.  Mál þetta sé endurupptökumál sem varði ágreining kæranda og byggingarfulltrúans í Reykjavík og sé vandséð að þörf hafi verið enn einnar greinargerðar húsfélagsins um ágreiningsefnið, enda hafi sjónarmið félagsins áður komið fram og verið hrakin.  Við úrlausn málsins beri að líta til álits umboðsmanns Alþingis sem sé kæranda í hag.

Málsrök byggingarnefndar Reykjavíkur og byggingarfulltrúa:  Af hálfu byggingarnefndar Reykjavíkur og byggingarfulltrúans í Reykjavík er vísað til umsagna og bréfaskrifta vegna fyrri mála um þau álitaefni sem hér eru til úrlausnar.  Er áréttað að aldrei hafi verið samþykktar teikningar er sýni veggbúta þá sem teknir voru niður og kærandi gerir kröfu til að settir verði upp að nýju.  Það sé því algerlega út í hött að embætti byggingarfulltrúa krefjist uppsetningar þeirra.  Þá er á það bent að á samþykktum aðaluppdráttum af húsinu séu sýndar í grunnmynd innréttingar í verslun og eldhúsi.  Engar kröfur hafi verið um það í byggingarreglugerð nr. 177/1992 að fram væru lagðar snið- eða útlitsmyndir slíkra innréttinga og hafi það því ekki verið á valdsviði byggingaryfirvalda að hlutast til um fyrirkomulag einstakra naglfastra innréttinga, svo sem verslunarinnréttinga, eldhúsinnréttinga og fataskápa.  Af þessum sökum beri byggingarfulltrúa engin skylda til að hafa afskipti af afgreiðsluborði og smáskápum þeim sem kærandi gerir kröfu til að verði fjarlægðir.  Hvernig íbúar nýti umræddar innréttingar hljóti að vera mál húsfélagsins og geti byggingarfulltrúi engin afskipt haft af notkun húsnæðisins eða einstakra hluta þess.  Því beri að hafna kröfum kæranda að því leyti sem þær snúa að byggingaryfirvöldum.

Vettvangsganga:  Úrskurðarnefndin kynnti sér aðstæður á vettvangi hinn 10. janúar síðastliðinn.  Auk nefndarmanna voru mættir framkvæmdastjóri nefndarinnar, byggingarfulltrúinn í Reykjavík og lögmenn kæranda og húsfélagsins Breiðabliks.  Þá voru viðstaddir nokkrir íbúar hússins nr. 10-12-14 við Efstaleiti.  Nefndin kynnti sér aðstæður á vettvangi og gerðu aðilar grein fyrir sjónarmiðum sínum og veittu nefndinni ýmsar upplýsingar um staðreyndir málsins.

Gagnaöflun:  Úrskurðarnefndin hefur aflað allra teikninga af hinu umdeilda svæði á 1. hæð að Efstaleiti 12 sem áritaðar hafa verið um samþykki byggingarnefndar Reykjavíkur og  hefur lögmönnum málsaðila verið gefinn kostur á að kynna sér þessi nýju gögn.

Skipun varamanns:  Að kröfu húsfélagsins Breiðabliks hefur Hólmfríður Snæbjörnsdóttir lögfræðingur, aðalmaður í úrskurðarnefndinni, vikið sæti í málinu.  Vegna tengsla við fyrirsvarsmann húsfélagsins Breiðabliks lýsti fastur varamaður hennar, Jóhannes Rúnar Jóhannsson, héraðsdómslögmaður, sig vanhæfan til setu í nefndinni við meðferð málsins.  Með bréfi, dags. 12. janúar 2000, skipaði umhverfisráðherra Ásgeir Magnússon, hæstaréttarlögmann, varamann ad hoc til þess að taka sæti Hólmfríðar Snæbjörnsdóttur í nefndinni og hefur hann frá þeim tíma tekið þátt í meðferð málsins.

Niðurstaða:  Í áliti umboðsmanns Alþingis frá 30 desember 1998 er ekki tekin afstaða til þess álitaefnis hvort umhverfisráðherra eða úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála beri að fjalla um endurupptöku málsins. Beinir umboðsmaður þeim tilmælum til umhverfis-ráðuneytisins að það sjái til þess að málið verði endurupptekið af þar til bærum aðila, komi fram ósk um það frá kæranda.

Eftir að beiðni um endurupptöku barst ráðuneytinu var málið framsent úrskurðarnefndinni til meðferðar.  Tók úrskurðarnefndin til athugunar það álitaefni um lagaskil, sem vikið er að í áliti umboðsmanns Alþingis, en ekki er í skipulags- og byggingarlögum nr. 73/1997 tekin afstaða til þess hver skuli úrskurða sem æðra stjórnvald eftir gildistöku laganna um ákvarðanir byggingarnefnda, sem teknar voru fyrir það tímamark, eða um það hvert skuli beina óskum um endurupptöku mála, sem úrskurðuð voru af ráðuneytinu fyrir gildistöku laganna.

Í framkvæmd urðu lagaskilin með þeim hætti að úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála tók til meðferðar kærur sem bárust eftir gildistöku laganna, hinn 1. janúar 1998, en ráðuneytið lauk meðferð þeirra kærumála sem þá voru þar til meðferðar.  Þótti þessi framkvæmd best samrýmast ákvæðum laganna um kæruheimildir, sem kveða á um að skjóta megi tilgreindum ákvörðunum byggingarnefnda og sveitarstjórna til úrskurðarnefndarinnar án nokkurs fyrirvara um að máli skipti hvenær hin kærða ákvörðun kunni að hafa verið tekin.  Við gildistöku laganna voru jafnframt felld úr gildi ákvæði eldri byggingarlaga um rétt til málskots til umhverfisráðherra og varð það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að eftir gildistöku laga nr. 73/1997 hefðu ekki verið í gildi heimildir til þess að skjóta ákvörðunum byggingarnefnda eða sveitarstjórna um byggingar- og skipulagsmál til ráðherra, að minnsta kosti ekki þeim ákvörðunum sem berum orðum hefðu verið felldar undir valdsvið úrskurðarnefndarinnar við gildistöku laganna.  Í ljósi þessa taldi úrskurðarnefndin sér skylt að taka afstöðu til beiðni kæranda um endurupptöku kærumáls hans og féllst nefndin á beiðni hans um endurupptöku málsins.

Úrskurðarnefndin er sammála því áliti umboðsmanns Alþingis að frávísun umhverfisráðherra á erindi kæranda frá 8. og 23. apríl 1997 hafi verið ólögmæt.  Ber því að taka erindi kæranda til efnisúrlausnar í samræmi við álit umboðsmanns Alþingis.

Kröfur kæranda í málinu, eins og þær eru settar fram í bréfi lögmanns hans til nefndarinnar, dags. 11. maí 1999, lúta að því að lagt verði fyrir byggingarfulltrúann í Reykjavík að hann hlutist til um að tilteknar breytingar verði gerðar á sameiginlegu rými á 1. hæð hússins nr. 10, 12 og 14 við Efstaleiti.  Kröfurnar eru tvíþættar.  Er þess annars vegar krafist að reistir verði á ný veggbútar, sem áður skildu að miðrými (gang) og blómaskála, og hins vegar að fjarlægt verði barborð og læstir smáskápar, sem komið hefur verið fyrir í hinu sameiginlega rými.

Veggbútar þeir, sem fyrri liður kröfugerðar kæranda tekur til, voru settir upp að tilhlutan hússtjórnar.  Voru veggeiningar þessar timburrammar með tvöföldu gleri og rimlagardínum á milli glerjanna, sömu gerðar og veggir þeir, sem aðskilja blómaskála frá göngum og miðrými sameignarinnar.  Einingar þessar lokuðu súlubilum á mörkum gangvegar og blómaskála, andspænis eldhúsi og borðstofu, og skildu  blómaskálann frá gangveginum þannig að aðeins var opið inn í skálann um eitt súlubil.

Veggeiningar þessar voru teknar niður samhliða því að settir voru upp veggir og dyr þvert á gangveg um miðsvæði rýmisins, austan og vestan blómaskálans.  Var miðrýmið ásamt blómaskála, verslunarkróki og borðstofu eftir þetta sýnt á samþykktri teikningu sem eitt samfellt og aflokað rými.  Þurfti kærandi að ganga í gegn um þetta rými til þess að komast að og frá íbúð sinni frá inngangi hússins nr. 12, sem íbúðin tilheyrir.  Eins og að framan er rakið var leyfi það sem byggingarnefnd Reykjavíkur hafði veitt fyrir uppsetningu þessara skilveggja fellt úr gildi með úrskurðum umhverfisráðherra hinn 1. mars og 21. júlí 1995 og var sú niðurstaða endanlega staðfest með dómi Hæstaréttar hinn 23. október 1997.

Í samræmi við úrskurði umhverfisráðherra lét húsfélagið fjarlægja þá veggi og hurðir sem sett höfðu verið upp samkvæmt hinu ógilta byggingarleyfi.  Hins vegar voru veggbútar þeir, sem áður höfðu að mestu skilið að blómaskála og gangveg um miðrými hins sameiginlega svæðis, ekki settir upp að nýju.  Gerði kærandi ítrekaðar tilraunir til þess að fá veggi þessa setta upp aftur og krafðist þess að byggingarfulltrúinn í Reykjavík hlutaðist til um þá framkvæmd, en erindum hans um það var ítrekað hafnað.  Virðist kærandi hafa túlkað úrskurði umhverfisráðherra um ógildingu samþykktar byggingarnefndar fyrir áðurnefndum skilveggjum á þann veg að færa bæri húsnæðið til þess horfs, sem það hefði verið í fyrir uppsetningu þeirra, en á þá túlkun var ekki fallist af hálfu byggingarfulltrúa.  Óskaði kærandi atbeina ráðuneytisins í málinu og krafðist þess að ráðuneytið hlutaðist til um það að byggingarnefnd Reykjavíkur framfylgdi fyrirmælum í áðurnefndum úrskurði.  Leiddi sú málaleitan ekki til niðurstöðu um þennan þátt málsins.

Veggbútar þeir, sem kærandi gerir kröfu til að verði settir upp að nýju, voru á sínum tíma reistir, án þess að til þess væri aflað leyfis byggingarnefndar.  Eru veggbútar þessir, eins og þeim var fyrir komið, hvergi sýndir á samþykktum teikningum af umræddu húsrými, en á teikningunum eru sýndir þeir veggir, sem afmarka eiga blómaskálann frá öðru sameiginlegu rými.  Fyrirkomulag veggjanna, eins og það er nú, er að mestu í samræmi við samþykktar teikningar.  Þó hefur ekki verið komið fyrir blómakerjum, sem sýnd eru á teikningum við austur- og vesturenda blómaskálans og falla eiga að skilveggjum blómaskálans og annars rýmis.  Þá hefur ekki verið settur upp stuttur veggbútur sem sýndur er á teikningum frá gluggapósti að súlu nærri austurenda blómaskálans, en veggbútur þessi hefur aldrei verið settur upp og verða kröfur kæranda ekki skildar svo að í þeim felist krafa um uppsetningu á þeim veggbút.  Ekki verður annað séð en að samþykkt fyrirkomulag veggja þeirra, sem afmarka eiga blómaskálann frá öðru rými, hafi verið óbreytt frá því fyrstu teikningar voru samþykktar af húsinu hinn 26. ágúst 1982, en óverulegar breytingar hafa verið gerðar á fyrirkomulagi blómakerja á breytingateikningu, samþykktri 14. nóvember 1985.

Samkvæmt 1. mgr. 22. greinar byggingarlaga nr. 54/1978, með síðari breytingum, bar byggingarfulltrúa m.a. að annast eftirlit með því að hús og önnur mannvirki væru byggð í samræmi við samþykkta uppdrætti, lög og reglur.  Jafnframt var byggingarfulltrúa, samkvæmt ákvæðum 26. og 27. greinar laganna, fengið nokkurt vald til þess að hlutast til um úrbætur, væri viðhaldi eða frágangi húss eða annars mannvirkis ábótavant.  Með hliðsjón af ákvæðum þessum verður að telja að byggingarfulltrúanum í Reykjavík hafi verið óskylt að ljá því atbeina sinn að veggir sem aldrei höfðu verið samþykktir af byggingarnefnd og ekki voru sýndir á samþykktum teikningum yrðu settir upp, enda þótt þeir hefðu áður verið settir upp án tilskilinna leyfa.  Verður því ekki fallist á kröfu kæranda um að lagt verði fyrir byggingarfulltrúann í Reykjavík að hlutast til um uppsetningu umræddra veggbúta.

Á þeim stað þar sem komið hefur verið fyrir „barborði” (afgreiðsluborði) og læstum smáskápum hefur frá upphafi verið gert ráð fyrir lítilli verslun.  Hefur afgreiðsluborð verið sýnt á samþykktum teikningum allt frá árinu 1985, á þeim stað sem svonefnt „barborð” er nú og innrétting þar sem nú eru smáskápar.  Fyrir gildistöku byggingarreglugerðar nr. 441/1998 verður ekki séð að skylt hafi verið að gera séruppdrætti af naglföstum innréttingum, slíkum sem hér um ræðir.  Umræddar innréttingar fara því ekki í bága við samþykkta uppdrætti af hinu sameiginlega rými.  Þá samrýmist afgreiðsluborðið  að fullu skilgreindri notkun rýmisins sem verslunarrýmis.  Þykir ekki vera næg ástæða til þess að leggja fyrir byggingarfulltrúa að fjarlægja umræddar innréttingar þótt smáskáparnir séu læstir og ætlaðir til einkanota, enda felst ekki í því fyrirkomulagi verulegt frávik frá því sem ætla mátti um nýtingu hins sameiginlega rýmis á þessum stað. 

Við mat á rétti kæranda til að fá innréttingar þessar fjarlægðar verður að líta til þess að á þessum stað í húsinu var gert ráð fyrir lítilli verslun samkvæmt þeim teikningum sem fyrir lágu þegar hann festi kaup á íbúð sinni.  Þá lá jafnframt fyrir að á aðra hönd væri sameiginleg setustofa en á hina höndina eldhús og borðstofa, auk verslunarinnar, þegar gengið væri að og frá íbúð kæranda.  Mátti kæranda vera ljóst að þeirri sameiginlegu starfsemi, sem þarna var fyrirhuguð, kynnu að fylgja nokkur óþægindi umfram það sem að jafnaði er á sameiginlegum göngum fjölbýlishúsa. Með hliðsjón af því sem nú hefur verið rakið verður ekki fallist á kröfu kæranda um að lagt verði fyrir byggingarfulltrúa að hann láti fjarlægja umræddar innréttingar.

Úrskurðarnefndin tekur fram að í niðurstöðu hennar er einungis tekin afstaða til þess hvort byggingarfulltrúa beri að ljá atbeina sinn til þeirra athafna sem krafist er í málinu.  Nefndin hefur hins vegar enga afstöðu tekið til þess hvort húsfélaginu Breiðabliki kunni að vera skylt, á grundvelli fyrri samþykkta og að fengnu leyfi byggingarnefndar, að láta setja upp að nýju veggbúta þá sem teknir voru niður samhliða uppsetningu skilveggja, sem síðar reyndist hafa verið ólögmætt að reisa.  Þá er því og ósvarað hvort notkun verslunarrýmis til annars en það er ætlað, fari í bága við rétt kæranda og ófrávíkjanlegar reglur um réttindi og skyldur eigenda eignarhluta í fjöleignarhúsum.  Er það ekki á valdsviði nefndarinnar að skera úr réttarágreiningi aðila að þessu leyti.

Kröfu húsfélagsins Breiðabliks um að nefndin úrskurði að íbúð kæranda skuli tilheyra húsinu nr. 14 í stað nr. 12 við Efstaleiti ber að vísa frá úrskurðarnefndinni.  Engin kæranleg ákvörðun lægra stjórnvalds liggur fyrir um kröfuna.  Þá er krafan ekki meðal þeirra álitaefna, sem fyrri ákvarðanir umhverfisráðherra tóku til og getur hún því ekki komið til álita í endurupptökumáli þessu.

Dráttur hefur orðið á uppkvaðninu úrskurðar í máli þessu.  Stafar þessi dráttur af önnum í úrskurðarnefndinni og töfum sem urðu vegna fjarveru forsvarsmanna húsfélagsins um tíma.  Þá var nokkrum tíma varið til sáttaumleitana, sem ekki báru árangur.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um að lagt verði fyrir byggingarfulltrúann í Reykjavík að hann hlutist til um að reistir verði á ný veggbútar í sameiginlegu rými hússins að Efstaleiti 10, 12 og 14 og að hann sjái til þess að barborð og læstir smáskápar í sameiginlegu rými í húsinu verið fjarlægðir.

Kröfu húsfélagsins Breiðabliks um að nefndin úrskurði að íbúð kæranda skuli tilheyra húsinu nr. 14, í stað nr. 12, við Efstaleiti er vísað frá úrskurðarnefndinni.

Ár 2000, mánudaginn 17. janúar, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Laugavegi 59 í Reykjavík.  Mættir voru allir aðalmenn; Ingimundur Einarsson, varalögreglustjóri í Reykjavík, Þorsteinn Þorsteinsson, byggingarverkfræðingur og Hólmfríður Snæbjörnsdóttir, lögfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 42/1999; kæra nágranna á ákvörðun bæjarstjórnar Hafnarfjarðar frá 29. júní 1999 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi miðbæjar, hvað varðar Fjarðargötu 19, og á ákvörðunum byggingarnefndar Hafnarfjarðar og byggingarfulltrúans í Hafnarfirði frá 21. júlí, 22 júlí og 6. ágúst 1999 um að veita leyfi til að byggja nýbyggingu á lóðinni nr. 19 við Fjarðargötu.

 
Á málið er nú lagður svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 6. ágúst 1999, sem barst nefndinni 7. sama mánaðar, kæra 16 íbúar og eigendur fasteigna við Austurgötu, Fjarðargötu og Strandgötu í Hafnarfirði, ákvörðun bæjarstjórnar Hafnarfjarðar frá 29. júní 1999 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi miðbæjar varðandi lóðina nr. 19 við Fjarðargötu í Hafnarfirði.  Með bréfi til úrskurðarnefndar, dags. 23. ágúst 1999, reifa kærendur kröfur sínar og málsástæður nánar og krefjast þess að hin kærða samþykkt, um breytingu á deiliskipulagi, verði felld úr gildi.  Þá krefjast þeir þess í sama bréfi að byggingarleyfi fyrir nýbyggingu að Fjarðargötu 19, sem byggingarfulltrúi veitti í umboði byggingarnefndar hinn hinn 22. júlí 1999, verði fellt úr gildi.  Með bréfi til nefndarinnar, dags. 1. september 1999, gerir S, Austurgötu 42, Hafnarfirði þá kröfu f.h. kærenda að framkvæmdir við byggingu hússins að Fjarðargötu 19 verði stöðvaðar.  Um kæruheimild vísast til 8. gr. og 4. mgr. 39. gr. laga nr. 73/1997.  Hinar kærðu ákvarðanir um útgáfu byggingarleyfis fyrir nýbyggingu að Fjarðargötu 19 voru staðfestar á fundi bæjarráðs Hafnarfjarðar hinn 19. ágúst 1999.

Málavextir:  Hinn 9. apríl 1999 birtist auglýsing í Lögbirtingablaðinu um tillögu að breytingu á deiliskipulagi, Hafnarfjörður miðbær, hvað varðar Fjarðargötu 19.  Vísað var til 26. greinar skipulags- og byggingarlaga nr. 37/1997 og tekið fram að breytingin fælist í því að grunnflötur (og lögun) fyrirhugaðrar byggingar á Fjarðargötu 19 stækkaði úr 420m² í 600m² og húshæð væri breytt úr 2 hæðum og risi í 3 hæðir.  Ekki verður annað ráðið af málsgögnum en að tillaga þessi hafi hlotið lögboðna meðferð og var deiliskipulagsbreytingin samþykkt á fundi bæjarstjórnar Hafnarfjarðar hinn 29. júní 1999 og auglýst í B-deild Stjórnartíðinda 20. júlí 1999.  Hinn 22. júlí 1999 veitti byggingarfulltrúinn í Hafnarfirði, í umboði byggingarnefndar samkvæmt samþykkt nefndarinnar hinn 21. júlí 1999, leyfi fyrir nýbyggingu að Fjarðargötu 19 samkvæmt teikningum sem gerðar höfðu verið á grundvelli hins breytta deiliskipulags.  Var leyfisveiting byggingarfulltrúa staðfest í byggingarnefnd hinn 6. ágúst 1999.  Hófust framkvæmdir við jarðvinnu á lóðinni í framhaldi af útgáfu leyfisins. 

Þegar krafa kærenda um stöðvun framkvæmda kom fram, var leitað afstöðu byggingarnefndar til kröfunnar, en jafnframt var byggingarleyfishafa gefinn kostur á að koma að andmælum við kröfunni.  Að lokinni gagnaöflun um þann þátt málsins var kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda hafnað með úrskurði, uppkveðnum hinn 29. september 1999.

Eftir uppkvaðningu úrskurðar um kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda hefur úrskurðarnefndinni borist greinargerð skipulagsstjórans í Hafnarfirði þar sem svarað er efnisatriðum kærunnar.  Þá hefur nefndin aflað umsagnar Skipulagsstofnunar um kæruefni málsins.

Málsrök kærenda:  Kærendur byggja kröfur sínar um ógildingu hinna kærðu ákvarðana á eftirtöldum málsástæðum:

Í fyrsta lagi telja kærendur að grenndarkynningu í málinu hafi verið áfátt.  Kynningarbréf, sem hagsmunaaðilum hafi verið sent, hafi ekki borist öllum þeim sem með réttu hefðu átt að fá slíkt bréf.  Ekki hafi legið fyrir öll byggingarleyfisgögn á kynningarfundi hinn 10. maí 1999.  Hæð hússins hafi verið sögð óákveðin.  Einnig hafi vantað gögn um skuggamyndun og hæðarafstöðu byggingarinnar samkvæmt deiliskipulagi fyrir og eftir breytingu.  Verulega hafi því skort á að fullnægt hafi verið kröfum um grenndarkynningu og hafi með þessu verið brotið gegn ákvæðum 7. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997.

Í öðru lagi telja kærendur að ekki hafi verið fullnægt kröfum um bílastæði fyrir nýbygginguna að Fjarðargötu 19.  Könnun, sem gerð hafi verið á notkun bílastæða í miðbæ Hafnarfjarðar og bæjaryfirvöld vitni til, sé meingölluð.  Bæði hefði þurft að gera könnunina alla daga vikunnar og einnig hefði hún þurft að taka yfir lengra tímabil.  Kærendur benda á að fjöldi bílastæða á umræddu svæði (reit 2 og 3) fullnægi ekki kröfum núgildandi skipulagsreglugerðar nr. 400/1998, grein 3.1.4., um lágmarksfjölda bílastæða.  Því hafi ekki verið hægt að gefa út byggingarleyfi fyrir húsinu að án þess að farið væri langt yfir lágmarksfjölda bílastæða á þessu svæði samkvæmt núgildandi reglugerð.  Kærendur telja að sérstaklega þurfi að skoða þörf íbúðarhúsnæðis á svæðinu fyrir bílastæði samkvæmt skipulagsreglugerð nr. 400/1998, grein 3.1.4., og byggingarreglugerð nr. 441/1998, grein 64.3. og þörf þjónustu- og verslunarhúsnæðis samkvæmt viðeigandi ákvæðum sömu reglugerða.  Beri að fella byggingarleyfi fyrir nýbyggingunni að Fjarðargötu 19 úr gildi þar til sýnt verði hvernig byggingaryfirvöld ætli að útvega bílastæði fyrir þjónustuhluta hússins.

Í þriðja lagi telja kærendur að formaður skipulags- og umferðarnefndar Hafnarfjarðar hafi verið vanhæfur við meðferð málsins í nefndinni, svo og að um vanhæfi nefndarmanns í byggingarnefnd hafi verið að ræða.  Eigi formaður skipulags- og umhverfisnefndar hlut í fyrirtæki því sem hannað hafi hina umdeildu nýbyggingu.  Auk þess sitji byggingarstjóri hússins í byggingarnefnd og sé jafnframt annar tveggja verktaka við byggingu þess.  Telja kærendur þetta algerlega óviðunandi enda þótt umræddir nefndarmenn hafi vikið af fundum meðan mál er vörðuðu Fjarðargötu 19 hafi verið til umfjöllunar í nefndunum.

Málsrök byggingarnefndar og skipulagsstjóra:  Af hálfu byggingarnefndar er vísað til þess að hin kærða ákvörðun nefndarinnar sé í samræmi við gildandi deiliskipulag svæðisins svo sem því hafi verið breytt með ákvörðun bæjarstjórnar 29. júní 1999.  Deiliskipulag svæðisins sé að stofni til frá 1983 og sé í skipulaginu gert ráð fyrir einu bílastæði fyrir hverja 60 fermetra í verslunar- og þjónustuhúsnæði, og einu stæði fyrir hverja íbúð.  Vísar byggingarnefnd til greinar 64 í byggingarreglugerð nr. 441/1998, þar sem segi að um fjölda bílastæða sé kveðið á í deiliskipulagi.

Í greinargerð skipulagsstjórans í Hafnarfirði um kæruefni málsins er á það bent að tillaga að hinni umdeildu breytingu á deiliskipulagi hafi verið auglýst í samræmi við 1. mgr. 26. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997.  Því hafi ekki verið um grenndarkynningu að ræða og eigi 7. mgr. 43. gr. laganna því ekki við í málinu.  Tillagan hafi verið rækilega auglýst og kynnt á kynningarfundi og hafi kynningargögn verið fullnægjandi.  Þá séu bílastæðakröfur í samræmi við gildandi deiliskipulag svæðisins, sem staðfest hafi verið af félagsmálaráðherra 19. september 1983, breytt 30. júní 1994.  Í greinargerð með því komi fram að gera skuli ráð fyrir einu bílastæði fyrir hverja íbúð og hverja 60m² verslunar- og þjónustuhúsnæðis.  Gert sé ráð fyrir samnýtingu bílastæða á svæðinu og sé því við útreikning bílastæða miðað við byggingarmagn á svæðinu í heild en ekki á einstökum lóðum.  Fjöldi bílastæða á svæðinu verði talsvert umfram það sem áskilið er í deiliskipulaginu eftir byggingu fyrirhugaðs húss að Fjarðargötu 19, en 16 ný bílastæði verði gerð neðanjarðar og á lóð hússins við byggingu þess.  Loks tekur skipulagsstjóri fram að formaður skipulags- og umferðarnefndar hafi ávallt vikið sæti við meðferð málsins í nefndinni og hafi varamaður hans ávallt tekið við fundarstjórn þegar Fjarðargata 19 hafi verið til umfjöllunar í nefndinni.

Málsrök byggingarleyfishafa:  Af hálfu byggingarleyfishafa er bent á að efnisatriði kærunnar beinist að skipulags- og byggingaryfirvöldum í Hafnarfirði og sé þeim svarað af þeirra hálfu.  Hafi byggingarleyfishafi farið í öllu eftir gildandi skipulags- og byggingarreglugerðum við undirbúning og hönnun hússins að Fjarðargötu 19.  Um meint vanhæfi annars byggingaraðila hússins, sem sæti á í byggingarnefnd Hafnarfjarðar, er tekið fram að hann hafi vikið sæti þegar fjallað hafi verið um umsókn um byggingarleyfi að Fjarðargötu 19 í nefndinni.

Umsögn skipulagsstofnunar:  Úrskurðarnefndin leitaði umsagar Skipulagsstofnunar um kæruefni máls þessa.  Í umsögn stofnunarinnar segir m.a:

Kæran skiptist í þrjá hluta og verður tekin afstaða til þeirra í sömu röð og þeir koma fyrir í kærunni.

Kæra:
Kærendur benda á að grenndarkynning samkvæmt 7. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 hafi ekki farið fram og óska þess að ný grenndarkynning fari fram þar sem öll gögn verði sýnd sem eigi að liggja frammi við slíka kynningu.

Umsögn:
Deiliskipulagsbreyting sú sem hér er deilt um var auglýst sem breyting skv. 1. mgr. 26. gr. skipulags- og byggingarlaga og afgreidd í samræmi við það hjá Skipulagsstofnun. Samkvæmt þeirri grein skal fara með breytingu á deiliskipulagi sem um nýtt deiliskipulag sé að ræða en um kynningu á tillögu að deiliskipulagi er fjallað í 25. gr. laganna, sbr. 1. og 2. mgr. 18. gr. sömu laga.  Í fyrrgreindum ákvæðum er ekki kveðið á um að grenndarkynning skuli fara fram vegna breytingar á deiliskipulagi heldur gerð grein fyrir ferli því sem fylgja verður við kynningu tillagna til slíkra breytinga.  Skipulagsstofnun bendir á að fyrirmæli 7. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga um grenndarkynningar eigi aðeins við þegar um er að ræða veitingu byggingarleyfis í þegar byggðu hverfi þar sem ekki er fyrir hendi deiliskipulag eða vegna óverulegrar breytingar á deiliskipulagi, sbr. 2. mgr. 26. gr., og eigi því ekki við í þessu máli.  Verði því ekki krafist grenndarkynningar samkvæmt 7. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga.

Kæra:
Gerðar eru ítarlegar athugasemdir þess efnis að bílastæðaþörf fyrirhugaðs húss að Fjarðargötu 19 sé ekki fullnægt og því beri að fella úr gildi byggingarleyfi það sem gefið hefur verið út af byggingaryfirvöldum Hafnarfjarðar.  Vísa kærendur m.a. til greinar 3.1.4. í skipulagsreglugerð nr. 400/1998 en þar segir að eitt bílastæði skuli vera á hverja 35 m² verslunar- og þjónustuhúsnæðis.

Umsögn:
Gildandi deiliskipulag fyrir miðbæ Hafnarfjarðar var staðfest af ráðherra þann 19. september 1983, en á því gerðar nokkrar breytingar með endurskoðuðum uppdrætti dags. 30. júní 1994. Á endurskoðaða uppdrættinum segir: „Þar sem þessi endurskoðaði uppdráttur og skýringar við hann víkja frá fyrirliggjandi uppdrætti dags. 17.04.1982 og sérskilmálum fyrir reiti 1-5 í greinargerðinni HAFNARFJÖRÐUR MIÐBÆR 1981, gildir nýi uppdrátturinn ásamt skýringum.” Þar sem ekkert kemur fram á endurskoðaða uppdrættinum eða í skýringum hans um fjölda bílastæða verður að líta svo á að upprunalegi uppdrátturinn sem staðfestur var árið 1983, ásamt greinargerð sem honum fylgir, geymi gildandi fyrirmæli um bílastæðafjölda á umræddu miðbæjarsvæði. Sú breyting sem gerð var á deiliskipulagi miðbæjar Hafnarfjarðar, og er grundvöllur byggingarleyfis þess sem hér er deilt um, breytti í engu skilmálum gildandi  skipulags heldur einskorðaðist breytingin við byggingarreitinn við Fjarðargötu 19.

Í greinargerðinni HAFNARFJÖRÐUR MIÐBÆR 1981 segir um bílastæði á bls. 131: „Bílastæði skulu vera eitt á hverja 60 m² verslunar- og þjónustuhúsnæðis…” Skipulagsstofnun telur að skipulagsyfirvöldum Hafnarfjarðar hafi verið heimilt að mæla svo fyrir með hliðsjón af 2. mgr. 14. gr. reglugerðar um gerð skipulagsáætlana nr. 217/1966 en sú reglugerð var í gildi þegar deiliskipulag miðbæjarins var staðfest 1983. Í greininni segir: „Ef ekki er sérstaklega ákveðið á annan veg í aðalskipulagi eða deiliskipulagi skal miðað við eftirfarandi: … b. að á lóð húss, sem ætlað er til atvinnurekstrar komi eitt stæði, […] , á hverja 25 gólfflatarmetra í húsinu.”  Í ljósi þessa verði ekki lögð sú skylda á skipulagsyfirvöld Hafnarfjarðar að sýna fram á að fyrir hendi sé eitt bílastæði á hverja 35 m² verslunar- og þjónustuhúsnæðis á hinu umdeilda svæði skv. núgildandi skipulagsreglugerð nr. 400/1998.
Í deiliskipulagi miðbæjar Hafnarfjarðar, sem staðfest var árið 1983, er sú stefna mörkuð af skipulagsyfirvöldum bæjarins að svæðið verði  metið í heilu lagi m.t.t. bílastæðafjölda. Kærendur gera í kæru sinni kröfu um að fjallað verði um bílastæðafjölda hvers húss út af fyrir sig. Í úrskurði úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála í máli nr. 42/1999 frá 29. september sl. var fjallað um stöðvun framkvæmda við húsið að Fjarðargötu 19 sem er grundvöllur þess deilumáls sem hér er til umfjöllunar. Þar segir eftirfarandi um þetta fyrirkomulag:  „Við mat á því hverjar kröfur um bílastæði eigi að gera vegna hinnar umdeildu nýbyggingar verður að líta til þess að samkvæmt gildandi deiliskipulagi miðbæjar Hafnarfjarðar er almennt ekki gert ráð fyrir því að bílastæðum sé ætlaður staður á lóðum einstakra húsa á svæðinu norðan Lækjargötu og vestan Strandgötu heldur er þeim komið fyrir á opnum svæðum í eigu bæjarins. Slíkt fyrirkomulag er heimilt að ákveða í deiliskipulagi og verður ekki talið að með samþykkt umdeildrar nýbyggingar hafi, svo augljóst sé, verið gengið gegn ákvæðum skipulagsreglugerðar eða skilmálum gildandi deiliskipulags.” Í ljósi þessarar tilvitnunar telur Skipulagsstofnun að skipulagsyfirvöldum Hafnarfjarðar hafi verið heimilt að meta fjölda bílastæða á öllu því svæði sem deiliskipulag miðbæjarins tekur til í heild en séu ekki bundin af því að mæta lágmarkskröfum um bílastæðafjölda á hverri lóð fyrir sig.

Kæra:
Kærendur gera athugasemd við að formaður skipulags- og umhverfisnefndar Hafnarfjarðar sé meðeigandi í fyrirtæki því sem hannaði húsið að Fjarðargötu 19. Þá er einnig bent á að verktaki sá sem reisi húsið sitji í byggingarnefnd bæjarins. Telja kærendur að þessir tveir aðilar séu vanhæfir til að sinna þessum störfum fyrir bæjarfélagið.

Umsögn:
Skipulagsstofnun telur sig ekki eiga að veita umsögn um önnur álitaefni en þau sem eru á sviði skipulags- og byggingarmála og tekur því ekki afstöðu til þessa kæruatriðis.

Eftir yfirferð kæru og gagna sem henni fylgdu telur Skipulagsstofnun að hafna beri kröfum kærenda um endurtekna grenndarkynningu og ógildingu byggingarleyfis vegna byggingar að Fjarðargötu 19, Hafnarfirði.”

Niðurstaða:  Eins og að framan er rakið var í apríl 1999 auglýst breyting á deiliskipulagi miðbæjar Hafnarfjarðar og tók breytingin til lóðarinnar nr. 19 við Fjarðargötu.  Breytingin var auglýst og kynnt í samræmi við ákvæði 1. mgr. 26. greinar laga nr. 73/1997, en sætti ekki meðferð samkvæmt 7. mgr. 43. gr. sbr. 2. mgr. 26. greinar sömu laga, sem fjalla um minniháttar breytingu á deiliskipulagi að undangenginni grenndarkynningu.  Sú málsástæða kærenda að grenndarkynningu hafi verið áfátt á því ekki við í málinu en í kynningu á tillögunni, sem fram fór samkvæmt auglýsingu, voru m.a. sýndir deiliskipulagsuppdrættir svæðisins fyrir og eftir auglýsta breytingu.  Kynningarfundur með nágrönnum var haldinn umfram það sem lögskylt er og hefur ekki þýðingu við úrlausn málsins hvaða gögn voru kynnt sérstaklega á þeim fundi.  Er það álit úrskurðarnefndarinnar að kynning umræddrar breytingar á deiliskipulagi hafi fullnægt ákvæðum greinar 5.5. í skipulagsreglugerð nr. 400/1998 um form og efni.  Þá liggur fyrir að Skipulagsstofnun yfirfór tillöguna og samþykkti að breytingin yrði auglýst í B-deild Stjórnartíðinda með tilteknum lagfæringum á uppdráttum, sem gerðar voru.  Verða hinar kærðu samþykktir því ekki ógiltar á þeim grundvelli að undirbúningi þeirra hafi verið áfátt að því er kynningu varðar.
Samkvæmt staðfestu deiliskipulag fyrir miðbæ Hafnarfjarðar, að stofni til frá árinu 1983, er almennt ekki gert ráð fyrir því að bílastæðum sé ætlaður staður á lóðum einstakra húsa á svæðinu norðan Lækjargötu og vestan Strandgötu heldur er þeim komið fyrir á opnum svæðum í eigu bæjarins.  Á umræddu svæði er aðallega gert ráð fyrir miðbæjarstarfsemi svo sem verslun, þjónustu og stofnunum, en minna er um íbúðarrými.  Krafa er um eitt bílastæði fyrir hverja íbúð og hverja 60m² verslunar- og þjónustuhúsnæðis á svæðinu.  Heimilt var að ákveða í deiliskipulagi þær kröfur um fjölda bílastæða og það fyrirkomulag sem nú var rakið og var deiliskipulag fyrir miðbæjarsvæði Hafnarfjarðar með framangreindum ákvæðum staðfest af félagsmálaráðherra hinn 19. september 1983.  Verður ekki fallist á þau sjónarmið kærenda að endurskoða hefði þurft ákvæði deiliskipulagsins um bílastæði á svæðinu í heild, með hliðsjón af ákvæðum skipulagsreglugerðar nr. 400/1998, áður en unnt hefði verið að veita byggingarleyfi fyrir nýbyggingu að Fjarðargötu 19.

Tillaga sú að breytingu á deiliskipulagi miðbæjar varðandi Fjarðargötu 19, sem um er deilt í málinu, fól í sér gerð skipulagsáætlunar.  Bar skipulagsnefnd við gerð tillögunnar að gæta ákvæða skipulagsreglugerðar nr. 400/1998, sbr. gr. 1.2 og 6. mgr. gr. 2.4. í nefndri reglugerð, að því marki sem tillagan fól í sér áform um aukið byggingarmagn eða breytta landnotkun fyrirhugaðrar byggingar á lóðinni, enda fólust í tillögunni ný skipulagsáform að þessu leyti.  Í áritun á skipulagsuppdrátt, er sýnir hinar umdeildu breytingar, segir m.a. að í breytingartillögunni felist breyting á legu og stærð byggingarreits úr 420m² í 600m² grunnflöt, breyting úr 2 hæðum og risi í þriggja hæða byggingu og að gert sé ráð fyrir íbúðum á efri hæðum.  Í samræmi við hið breytta skipulag verða 8 íbúðir á 2. og 3. hæð nýbyggingarinnar að Fjarðargötu 19 en ekki verður séð að gert hafi verið ráð fyrir íbúðum þessum í eldra deiliskipulagi.  Íbúðir þessar eru allar rúmlega 100m² að flatarmáli og skal því reikna hverri þeirra tvö bílastæði í samræmi við ákvæði 7. mgr. greinar 3.1.4. í skipulagsreglugerð nr. 400/1998, enda hefur ekki verið sýnt fram á að færri bílastæða sé þörf fyrir þessar íbúðir.

Fyrir breytingu deiliskipulagsins var byggingarreitur á lóðinni nr. 19 við Fjarðargötu 420m². Þurfti því 7 bílastæði til þess að fullnægja kröfum eldra skipulags um bílastæði fyrir 1. hæð nýbyggingar á lóðinni miðað við fullnýttan byggingarreit.  Grunnflötur nýbyggingar eftir hinu breytta skipulagi má vera allt að 600m² en er í raun 575,4m² samkvæmt samþykktum teikningum.  Fyrsta hæð hússins er því 155,4m² stærri en óbreytt deiliskipulag gerði ráð fyrir. Ber að reikna eitt bílastæði fyrir hverja 35m² þessarar stækkunar, enda um byggingarmagn að ræða sem ekki var ráðgert í eldra skipulagi.  Er bílastæðaþörf vegna stækkunarinnar 4 stæði, reiknað í heilum stæðum. 

Samkvæmt framansögðu þarf að sjá fyrir 16 stæðum vegna íbúðanna í húsinu og 11 stæðum vegna verslunar- og þjónusturýmis á 1. hæð.  Í bílakjallara og á lóð hússins eru 16 bílastæði, sem samsvarar kröfu um fjölda bílastæða vegna íbúða í húsinu.  Í samræmi við skilmála deiliskipulags svæðisins er heimilt að leysa þörf fyrir þau 11 bílastæði sem á vantar með því að ætla þeim stað á sameiginlegum bílastæðum á svæðinu.  Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum er þegar fyrir hendi nægur fjöldi bílastæða á svæðinu til þess að fullnægja kröfum um fjölda stæða fyrir nýbygginguna að Fjarðargötu 19 miðað við framangreindar forsendur sem úrskurðarnefndin telur að leggja beri til grundvallar við útreikning á fjölda bílastæða vegna byggingarinnar.  Eru því ekki efni til þess að ógilda hinar kærðu ákvarðanir um byggingarleyfi fyrir nýbyggingunni að Fjarðargötu 19 á þeim grundvelli að ekki hafi verið gætt ákvæða skipulagsreglugerðar um fjölda bílastæða vegna hennar.  Þá verður ekki heldur fallist á að byggingarleyfið fari í bága við ákvæði greinar 64.3. og 64.5. í byggingarreglugerð nr. 441/1998, enda eiga ákvæði þessi því aðeins við að ekki sé annað ákveðið í deiliskipulagi, sbr. greinar 64.1. og 64.2. í sömu reglugerð.

Fallist er á það með kærendum að bæði formaður skipulags- og umferðarnefndar og einn af föstum fulltrúum í byggingarnefnd, hafi báðir verið vanhæfir til setu í nefndunum þegar fjallað var um tillögu að breyttu skipulagi og byggingarmál vegna Fjarðagötu 19, en um hæfi nefndarmannanna gilda ákvæði 19. greinar sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998, sbr. 47. grein þeirra laga og 4. mgr. 6. greinar og 3. málsl. 1. mgr. 39 greinar skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997.

Hins vegar liggur fyrir að báðir þessir nefndarmenn viku sæti, hvor í sinni nefnd, þegar fjallað var þar um málefni tengd Fjarðargötu 19.  Var þannig gætt ákvæða 19. greinar sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 við meðferð málsins í báðum nefndunum og leiðir vanhæfi nefndarmanna því ekki til ógildingar hinna kærðu ákvarðana í málinu.

Samkvæmt framansögðu er kröfum kærenda um ógildingu hinna kærðu ákvarðana í máli þessu hafnað.

Uppkvaðning úrskurðar þessa hefur dregist vegna aukins málafjölda og anna hjá úrskurðarnefndinni.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um að ógilt verði ákvörðun bæjarstjórnar Hafnarfjarðar frá 29. júní 1999 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi miðbæjar, hvað varðar Fjarðargötu 19, og ákvarðanir byggingarnefndar Hafnarfjarðar og byggingarfulltrúans í Hafnarfirði frá 21. júlí, 22. júlí og 6. ágúst 1999 um að veita leyfi til að byggja nýbyggingu á lóðinni nr. 19 við Fjarðargötu í Hafnarfirði.

Ár 1999, fimmtudaginn 30. desember, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Laugavegi 59 í Reykjavík.  Mættir voru allir aðalmenn; Ingimundur Einarsson, varalögreglustjóri í Reykjavík, Þorsteinn Þorsteinsson, byggingarverkfræðingur og Hólmfríður Snæbjörnsdóttir, lögfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 54/1999; kæra Náttúruverndar ríkisins á ákvörðun sveitarstjórnar Eyrarsveitar frá 21. október 1999 um að veita framkvæmdaleyfi fyrir efnistöku úr malarrifi austan Grundarfjarðar.

Á málið er nú lagður svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar, dags. 29. október 1999, sendir Náttúruvernd ríkisins nefndinni  erindi er varðar framkvæmdaleyfi sem sveitarstjórn Eyrarsveitar veitti Vegagerðinni til efnistöku úr malarrifi skammt austan Grundarfjarðar hinn 21. október 1999.  Telur Náttúruvernd ríkisins að fella beri umrætt framkvæmdaleyfi úr gildi.

Málavextir:  Vegagerðin í Borgarnesi sótti um leyfi til efnistöku úr malarrifi austan Grundarfjarðar vegna vegaframkvæmda við Búlandshöfða.  Sveitarstjórn veitti framkvæmdaleyfi til efnistökunnar hinn 21. október 1999 og hefur sveitarstjóri upplýst að athugun hafði áður farið fram á efnistökustaðnum.  Kveður sveitarstjóri efnistökuna hafa verið nauðsynlega þar sem efnistökustaðir, sem samþykktir hafi verið við mat á umhverfisáhrifum vegaframkvæmdanna, hafi ekki reynst fullnægjandi fyrir verkið.  Í kæru Náttúruverndar ríkisins kemur fram að í gildi sé staðfest aðalskipulag fyrir þéttbýli Grundarfjarðar frá árinu 1985 en ekki hafi verið staðfest aðalskipulag fyrir dreifbýli Eyrarsveitar.
 
Niðurstaða:  Í máli þessu leitar Náttúruvernd ríkisins úrlausnar um gildi ákvörðunar sveitarstjórnar.  Eru málsástæður kæranda þær, að óheimilt hafi verið að veita umrætt framkvæmdaleyfi fyrr en að fenginni umsögn stofnunarinnar, sbr. 47. gr. laga um náttúruvernd nr. 44/1999.  Hafi því ekki verið staðið rétt að útgáfu framkvæmdaleyfisins og beri því að fella það úr gildi.

Eins og mál þetta liggur fyrir kemur fyrst til úrlausnar hvort vísa beri því frá úrskurðarnefndinni. Þykir hvorki ljóst að það sé á valdsviði nefndarinnar að fella úrskurð um kæruefni málsins né að kærandi geti átt aðild að kærumáli fyrir nefndinni.

Samkvæmt 74. gr. laga nr. 44/1999 um náttúruvernd verður ágreiningi um ákvörðun er varðar framkvæmd þeirra laga skotið til umhverfisráðherra. Verður ekki séð að mál er varða framkvæmd náttúruverndarlaga eða brot gegn þeim geti með beinum hætti komið til úrlausnar úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála.

Eftir stendur þó, að í málinu er kærð útgáfa framkvæmdaleyfis sem sveitarstjórn veitti.  Á það undir nefndina að úrskurða um lögmæti ákvörðunar sveitarstjórnar samkvæmt skipulags- og byggingarlögum, þar á meðal um undirbúning ákvörðunar um útgáfu framkvæmdaleyfis, komi fram krafa um það frá aðila, sem telja verður að eigi lögvarinna hagsmuna að gæta, sbr. 4. mgr. 39. gr. skipulags og byggingarlaga.

Náttúruvernd ríkisins er opinber stofnun sem hefur m.a. það hlutverk að hafa eftirlit með framkvæmd laga um náttúruvernd.  Er það og meðal verkefna hennar að láta í té umsagnir samkvæmt lögunum.  Ekki þykir leiða af eftirlitshlutverki stofnunarinnar að hún teljist eiga einstaklega og lögvarða hagsmuni því tengda að fá skorið úr ágreiningi um lögmæti hinnar kærðu ákvörðunar.  Það, að ekki var leitað lögbundinnar umsagnar kæranda í máli þessu, þykir ekki heldur eiga að leiða til þess að stofnunin eigi slíkra hagsmuna að gæta að játa beri henni málskotsrétt af þeirri ástæðu einni.  Þá nýtur stofnunin ekki lögfestrar kæruheimildar.  Er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að vísa beri máli þessu frá nefndinni vegna aðildarskorts kæranda.

Úrskurðarorð:

Kröfu Náttúruverndar ríkisins um ógildingu ákvörðunar sveitarstjórnar Eyrarsveitar frá 21. október 1999 um að veita framkvæmdaleyfi fyrir efnistöku úr malarrifi austan Grundarfjarðar er vísað frá úrskurðarnefndinni.

Ár 1999, fimmtudaginn 30. desember, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Laugavegi 59 í Reykjavík.  Mættir voru allir aðalmenn; Ingimundur Einarsson, varalögreglustjóri í Reykjavík, Þorsteinn Þorsteinsson, byggingarverkfræðingur og Hólmfríður Snæbjörnsdóttir, lögfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 53/1999; kæra Náttúruverndar ríkisins á ákvörðun hreppsnefndar Bólstaðarhlíðarhrepps frá 7. október 1999 um að veita framkvæmdaleyfi fyrir gerð reiðvegar í Langadal.

Á málið er nú lagður svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar, dags. 29. október 1999, sendir Náttúruvernd ríkisins nefndinni til umfjöllunar erindi er varðar framkvæmdaleyfi sem hreppsnefnd Bólstaðarhlíðarhrepps veitti hinn 7. október 1999 til lagningar reiðvegar í Langadal, Austur- Húnavatnssýslu.  Skilja verður erindi kæranda sem kröfu um að ákvörðun hreppsnefndar um að veita framkvæmdaleyfið verði felld úr gildi.

Málavextir:  Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum sótti hestamannafélag um leyfi hreppsnefndar Bólstaðarhlíðarhrepps til lagningar reiðvegar í hlíð Skeggjastaðafjalls í Langadal, um það bil 2,7 km að lengd.  Fyrir lá samþykki landeigenda, dags. 4. september 1999.  Erindið var tekið fyrir á fundi hreppsnefndar hinn 27. september 1999, en formlegt framkvæmdaleyfi var veitt á fundi nefndarinnar hinn 7. október 1999.  Í lok september sl. varð S, eftirlitsráðgjafi Náttúruverndar ríkisins á Norðurlandi, vör við framkvæmdir við reiðveginn og gerði kæranda viðvart um málið.  Vann eftirlitsráðgjafinn skýrslu um málið og kynnti sér aðstæður á vettvangi og viðhorf oddvita Bólstaðarhlíðarhrepps, skipulagsfulltrúa svæðisins og arkitekts, sem vinnur að gerð aðalskipulags fyrir hreppinn.  Skýrsla þessi barst Náttúruvernd ríkisins hinn 20. október 1999.  Í framhaldi af móttöku skýrslunnar óskaði stofnunin eftir upplýsingum frá Skipulagsstofnun um það hvaða umfjöllun málið hefði fengið hjá Skipulagsstofnun og hvort það hefði fengið lögmæta afgreiðslu áður en ráðist hafi verið í framkvæmdir.

Með bréfi, dags. 27. október 1999, óskaði Skipulagsstofnun upplýsinga sveitarstjórnar um það hvernig staðið hefði verið að veitingu leyfisins.  Er tekið fram í bréfinu að það sé mat stofnunarinnar að umrædd reiðvegagerð sé framkvæmdaleyfisskyld skv. 27. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 m.s.br.  Hafi stofnuninni ekki borist neitt erindi sveitarstjórnar þar sem óskað hafi verið meðmæla stofnunarinnar skv. 3. tl. bráðabirgðaákvæðis laganna.  Fyrirspurn þessari svaraði hreppsnefnd með bréfi, dags. 1. desember 1999, þar sem rakin eru sjónarmið hreppsnefndar í málinu.  Kemur þar m.a. fram að oddviti hafi haft samráð við skipulagsfulltrúa og hafi honum verið falið að hafa samráð við framkvæmdaaðila en jafnframt hafi hann haft samband við Skipulagsstjóra ríkisins um málið.  Hafi skipulagsfulltrúinn ennfremur haft samráð við arkitekt, sem vinni að gerð aðalskipulags fyrir hreppinn.  Þá hafi skipulagsfulltrúinn sagt framkvæmdina langt innan þeirra marka að þörf væri mats á umhverfisáhrifum.  Eru hörmuð þau mistök að ekki skyldi hafa verið haft samráð við Náttúruvernd ríkisins um málið en beðið um biðlund í 2 – 3 ár.  Er það von hreppsnefndar að það takist að vinna þannig að málum að umrædd slóð verði ekki áberandi í landslaginu og komi að góðum notum fyrir hestamenn.

Niðurstaða:  Í máli þessu leitar Náttúruvernd ríkisins úrlausnar um gildi ákvörðunar sveitarstjórnar.  Eru málsástæður kæranda þær, að óheimilt hafi verið að veita leyfi til umræddrar framkvæmdar fyrr en að undangengnu mati á umhverfisáhrifum.  Jafnframt hafi borið að afla meðmæla Skipulagsstofnunar samkvæmt 3. tl. ákvæða til bráðbirgða með lögum nr. 73/1997, enda sé ekki í gildi staðfest aðalskipulag fyrir umrætt svæði.  Loks sé framkvæmdin ekki í samræmi við 34. og 35. gr. laga nr. 44/1999 um náttúruvernd.

Eins og mál þetta liggur fyrir kemur fyrst til úrlausnar hvort vísa beri því frá úrskurðarnefndinni.  Hvorki þykir einsýnt að það sé á valdsviði nefndarinnar að fella úrskurð um kæruefni málsins né að kærandi geti átt aðild að kærumáli fyrir nefndinni.

Samkvæmt 3. gr. laga nr. 63/1993 um mat á umhverfisáhrifum fer umhverfisráðherra með yfirstjórn þeirra mála, sem lögin taka til.  Verður af lögunum ráðið að það sé á valdsviði umhverfisráðherra að skera úr um það hvort tiltekin framkvæmd skuli sæta mati á umhverfisáhrifum komi upp ágreiningur um það. 

Samkvæmt 3. tl. ákvæða til bráðabirgða í lögum nr. 73/1997 er sveitarstjórn heimilt að leyfa einstakar framkvæmdir án þess að fyrir liggi staðfest aðalskipulag eða samþykkt deiliskipulag, að fengnum meðmælum Skipulagsstofnunar.  Er heimilt að vísa niðurstöðu Skipulagsstofnunar varðandi slíkt erindi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála.  Í máli þessu var ekki leitað meðmæla Skipulagsstofnunar og liggur því ekki fyrir kæranleg niðurstaða stofnunarinnar samkvæmt tilvitnuðu ákvæði.

Samkvæmt 74. gr. laga nr. 44/1999 um náttúruvernd verður ágreiningi um ákvörðun er varðar framkvæmd þeirra laga skotið til umhverfisráðherra. Verður ekki séð að mál er varða framkvæmd náttúruverndarlaga eða brot gegn þeim geti með beinum hætti komið til úrlausnar úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála.

Samkvæmt því sem nú hefur verið rakið er það ekki meðal lögbundinna verkefna úrskurðarnefndarinnar að leysa úr ágreiningi um þau efnisatriði sem kærandi byggir á í málinu.  Eftir stendur þó, að í málinu er kærð útgáfa framkvæmdaleyfis sem sveitarstjórn veitti.  Á það undir nefndina að úrskurða um lögmæti ákvörðunar sveitarstjórnar samkvæmt skipulags- og byggingarlögum, þar á meðal um undirbúning ákvörðunar um útgáfu framkvæmdaleyfis, komi fram krafa um það frá aðila, sem telja verður að eigi lögvarinna hagsmuna að gæta, sbr. 4. mgr. 39. gr. skipulags- og byggingarlaga.

Náttúruvernd ríkisins er opinber stofnun, sem hefur m.a. það hlutverk að hafa eftirlit með framkvæmd laga um náttúruvernd.  Ekki þykir leiða af eftirlitshlutverki stofnunarinnar að hún teljist eiga einstaklega og lögvarða hagsmuni því tengda að fá skorið úr ágreiningi um lögmæti hinnar kærðu ákvörðunar.  Þá nýtur stofnunin ekki lögfestrar kæruheimildar.  Er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að vísa beri máli þessu frá nefndinni vegna aðildarskorts kæranda.

Úrskurðarorð:

Kröfu Náttúruverndar ríkisins um ógildingu ákvörðunar hreppsnefndar Bólstaðarhlíðarhrepps frá 7. október 1999 um að veita framkvæmdaleyfi fyrir reiðvegi í Langadal er vísað frá úrskurðarnefndinni.

 

Ár 1999, fimmtudaginn 23. desember kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Laugavegi 59 í Reykjavík.  Mættir voru allir aðalmenn; Ingimundur Einarsson, varalögreglustjóri í Reykjavík, Þorsteinn Þorsteinsson, byggingarverkfræðingur og Hólmfríður Snæbjörnsdóttir, lögfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 30/1999, kæra J vegna synjunar byggingarnefndar Kópavogs á umsókn um endurnýjun leyfis til stækkunar bílskúrs að Vatnsendabletti 102, Kópavogi.

 
Á málið er nú lagður svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 9. júní 1999, sem barst nefndinni hinn 10. sama mánaðar, kærir Othar Örn Petersen hrl., f.h. J, Vatnsendabletti 102, Kópavogi ákvörðun byggingarnefndar Kópavogs frá 12. maí 1999 um að synja umsókn kæranda um endurnýjun leyfis til stækkunar bílskúrs að Vatnsendabletti 102, Kópavogi.  Hin kærða ákvörðun var tilkynnt kæranda með bréfi byggingarfulltrúa, dags. 14. sama mánaðar, og staðfest á fundi bæjarstjórnar Kópavogs hinn 25. maí 1999.  Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að kæranda verði veitt leyfi til að hefja framkvæmdir á lóð sinni í samræmi við umsókn sína.  Um kæruheimild vísast til 4. mgr. 39. gr. laga nr. 73/1997.

Málavextir:  Kærandi mun hafa keypt fasteignina Vatnsendablett 102, íbúðarhús ásamt bílskúr, í febrúar 1994.  Húsið hafði áður verið sumarbústaður en á árinu 1988 hafði, að sögn hans, fengist leyfi til að stækka bústaðinn og breyta honum í íbúðarhús.  Hinn 10. september 1987 hafði verið veitt leyfi til að stækka bílskúr á lóðinni úr 21 fermetra í 36 fermetra, en síðar, eða hinn 12. september 1991, var veitt leyfi til þess að stækka skúrinn í 45 fermetra.  Leyfi þessi höfðu hins vegar ekki verið nýtt og höfðu því ekki verið gerðar þær breytingar á skúrnum, sem leyfðar höfðu verið.

Hinn 28. apríl 1998 sótti kærandi um leyfi til  að stækka umræddan skúr í 50 fermetra.  Erindi þessu var vísað til skipulagsnefndar Kópavogsbæjar og kom það til umfjöllunar á fundi nefndarinnar hinn 2. júní 1998.  Taldi nefndin sér ekki fært að afgreiða erindið meðan ekki lægi fyrir samþykkt deiliskipulag af svæðinu.  Var þessi niðurstaða staðfest á fundi bæjarráðs Kópavogs hinn 4. júní 1998.

Hinn 8. september 1998 sótti kærandi á ný um leyfi til stækkunar bílskúrsins í 50 fermetra enda hafði fyrra erindi hans ekki komið til endanlegrar afgreiðslu byggingarnefndar.  Var erindi kæranda hafnað á fundi byggingarnefndar hinn 16. september 1998.  Voru færð fram þau rök fyrir þeirri niðurstöðu, að nefndin sæi sér ekki fært að samþykkja erindið þar eð deiliskipulag lægi ekki fyrir.  Ákvörðun þessi var staðfest á fundi bæjarstjórnar hinn 22. september 1998 og var kæranda tilkynnt um þessa niðurstöðu í málinu. 

Kærandi vildi ekki una þessum málalokum og skaut málinu til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála með bréfi dags. 26. október 1998.  Með úrskurði, uppkveðnum hinn 29. desember 1998, felldi úrskurðarnefnd úr gildi ákvörðun byggingarnefndar frá 16. september 1998 um að synja erindi kæranda og var lagt fyrir byggingarnefnd að taka umsókn kæranda til meðferðar að nýju og ljúka afgreiðslu erindis hans í samræmi við ákvæði 2. mgr. 39. gr. laga nr. 73/1997.

Byggingarnefnd tók umsókn kæranda til meðferðar að nýju og vísaði málinu til skipulagsnefndar til nánari skoðunar.  Á fundi byggingarnefndar hinn 12. maí 1999 var lögð fram bókun skipulagsnefndar um málið frá 30. mars 1999, svohljóðandi:  „Aðeins hefur verið samþykkt deiliskipulag af litlum hluta Vatnsendalands, þar af er íbúðarhverfi með um 40 íbúðum á stórum lóðum, svokölluð Hvörf.  (Þetta hverfi hefur stundum verið kallað „Sveit í bæ”).  Í Aðalskipulagi Kópavogs er hins vegar gert ráð fyrir að í Vatnsendahverfi muni búa um 5000 manns í framtíðinni.  Það þýðir að á þeim íbúðarsvæðum sem eftir er að skipuleggja verður nýtingarhlutfall lands mun hærra en í Hvörfunum.  Í frumdrögum bæjarskipulags að skipulagi hverfisins er gert ráð fyrir að á því svæði sem Vatnsendablettur 102 stendur verði þétt byggð, að öllum líkindum fjölbýlishús.  Kópavogsbær verður því að öllu óbreyttu að kaupa upp núverandi húseignir á svæðinu.  Þótt svo að tekin verði sú ákvörðun að sérbýlishúsabyggð verði á svæðinu er ljóst að það fyrirkomulag sem sótt er um að Vatnsendabletti 102 (þ.e. að bílskúrinn standi í rúmlega 25 m fjarlægð frá íbúðarhúsinu) mun hamla skipulagi t.d. varðandi lóðarstærðir og aðkomu.  Því sér nefndin sér ekki fært annað en að hafna erindinu.”

Synjaði byggingarnefnd erindi kæranda með vísun til þessarar bókunar skipulagsnefndar.  Skaut kærandi þeirri ákvörðun byggingarnefndar til úrskurðarnefndarinnar með bréfi dags 9. júní 1999 eins og að framan greinir.

Málsrök kæranda:  Kærandi byggir kröfu sína um að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og breytt á eftirfarandi atriðum:

Kærandi telur byggingarnefnd Kópavogsbæjar ekki virða áðurgreindan úrskurð úrskurðarnefndarinnar.  Í úrskurðinum komi fram að ekki sé unnt að synja um byggingarleyfi einungis með vísan til þess að ekkert deiliskipulag liggi fyrir og það eitt að deiliskipulag skorti standi ekki í vegi fyrir samþykki á umsókn kæranda.  Ennfremur sé vísað til aðstæðna í Vatnsendalandinu þar sem byggð hafi risið á undanförnum árum og að kæranda hafi áður verið veitt byggingarleyfi, sem hafi fallið úr gildi.

Af hálfu byggingarnefndar sé nú vísað til bókunar skipulagsnefndar þar sem vísað sé til frumdraga af skipulagi hverfisins og af þeim sökum sé ekki talið unnt að fallast á stækkun bílskúrs á lóð kæranda.  Ekki sé hins vegar vísað til þess hvernig vinnu við „frumdrögin” miði eða hvenær búast megi við að skipulagið verði samþykkt.  Reyndar segi jafnframt í bókuninni að eftir sé að skipuleggja það svæði, sem fasteign kæranda sé á.  Þá hafi kærandi kannað sérstaklega hvort þessi „frumdrög” lægju frammi til kynningar og hafi hann reynt að afla upplýsinga um þetta en engin svör fengið.

Kærandi telur að ekki sé unnt að synja umsókn hans um stækkun bílskúrs, sem sé minni háttar framkvæmd, með vísan til óljósra hugmynda um skipulag, sem óvíst sé að muni koma til framkvæmda.  Byggingarnefnd sé einungis með þessu að koma sér undan því að framfylgja áðurgreindum úrskurði úrskurðarnefndarinnar og tefja málið.

Fyrir liggi að kæranda hafi áður verið veitt byggingarleyfi fyrir stækkun bílskúrsins.  Fyrirhuguð framkvæmd sé í samræmi við núverandi byggð á svæðinu, sem telja verði ígildi deiliskipulags meðan formlegt deiliskipulag hafi ekki verið samþykkt.  Það hafi því ekki verið unnt að meina kæranda að hagnýta sér eign sína með þeim hætti sem Kópavogsbær hafi ítrekað gert.  Ekkert deiliskipulag liggi fyrir af svæðinu og hugmyndir einstakra nefndarmanna í skipulagsnefnd bæjarins um framtíðarskipulag geti ekki girt fyrir hagnýtingu kæranda á eign sinni.

Þá tekur kærandi fram að í afstöðu skipulagsnefndar felist óljós sjónarmið um uppkaup eigna á þessu svæði einhvern tímann í framtíðinni.  Ekki sé mælt nánar fyrir um hvenær af því verði.  Samkvæmt þessu sé kæranda með öllu fyrirmunað að nýta eign sína með þeim hætti, sem hann hafi hug á, í samræmi við núverandi byggð á svæðinu og komi þetta jafnframt í veg fyrir að hann geti selt hana og rýri verðgildi eignarinnar.  Telur kærandi að slík takmörkun á eignar- og hagnýtingarrétti hans fái ekki staðist.

Vegna afstöðu skipulagsnefndar kveðst kærandi hafa sent skriflega fyrirspurn til Kópavogsbæjar og óskað  nánari skýringa á því sem fram komi í greindri bókun, m.a. um tilvitnuð frumdrög að skipulagi, og nánari upplýsinga um hvenær ætlunin sé að kaupa eignir á svæðinu.  Þessari fyrispurn hafi ekki verið svarað.

Ennfremur telur kærandi mikilvægt að hafa í huga að ákvarðanir Kópavogsbæjar feli í sér inngrip í eignarráð hans og að gera verði strangar kröfur til þeirra af þeim sökum.  Meðan ekkert deiliskipulag liggi fyrir verði ekki séð að byggingarnefnd sé stætt á því að synja honum um endurnýjun byggingarleyfis fyrir stækkun á bílskúr sínum.  Málsmeðferð bæjarins hafi valdið sér bæði tjóni og óþægindum.

Með bréfi til úrskurðarnefndarinnar, dags. 3. ágúst 1999, vekur kærandi athygli á ákvæðum í Aðalskipulagi Kópavogs 1992 – 2012, m.a. um þéttleika byggðar, og telur kærandi „frumdrög” að deiliskipulagi viðkomandi svæðis stangast á við ákvæði í Aðalskipulagi.

Málsrök byggingarnefndar:  Af hálfu byggingarnefndar Kópavogs er vísað til fyrirliggjandi gagna í málinu, bókana byggingarnefndar og skipulagsnefndar um málið og umsagnar bæjarlögmanns, dags. 14. desember 1999, sem byggingarnefnd leitaði um álitaefni málsins.  Í umsögn bæjarlögmanns segir að rétt hafi verið að hafna erindi leigulóðarhafa (kæranda) um stækkun bílskúrsins.  Um rökstuðning vísist til tilvitnaðrar bókunar skipulagsnefndar.  Fellst bæjarlögmaður ekki á málsástæður kæranda, sem fram komi í stjórnsýslukærunni, og telur að heimildarákvæði 2. mgr. 23. gr. laga nr. 73/1997 verði ekki með nokkrum hætti skýrt svo að sveitarstjórn verði skylduð til útgáfu byggingarleyfis gegn rökstuddri umsögn skipulagsnefndar og byggingarnefndar.  Hafinn sé undirbúningur að gerð skipulags fyrir svæðið, en þegar endanlegar tillögur liggi fyrir verði þær kynntar skv. skipulags- og byggingarlögum.

Umsögn Skipulagsstofnunar:  Úrskurðarnefndin hefur ekki leitað álits Skipulagsstofnunar um kæruefnið máls þessa.  Hins vegar liggur fyrir umsögn stofnunarinnar í fyrra máli kæranda um sama efni og er þar á það bent að það sé ekki fortakslaus skylda að til grundvallar byggingarleyfi liggi deiliskipulag, þó það sé meginreglan.  Sérstaklega eigi þetta við um minni háttar framkvæmdir eins og stækkun bílskúrs, sem áður hefur verið veitt leyfi fyrir.  Er vísað til ákvæða 2. mgr. 23. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 í þessu sambandi, sbr. 7. mgr. 43. greinar sömu laga.

Niðurstaða:  Í máli þessu er á ný til úrlausnar hvort byggingarnefnd hafi verið rétt að synja umsókn kæranda um byggingarleyfi með þeim rökum sem fram koma í umsögn skipulagsnefndar í málinu.  Úrskurðarnefndin hefur með úrskurði hinn 29. desember 1998 þegar skorið úr um það að byggingarnefnd hafi ekki verið heimilt að hafna umsókn kæranda með þeim rökum að ekki lægi fyrir samþykkt deiliskipulag af svæðinu.

Í forsendum úrskurðarins frá 29 desember 1998 segir m.a:  „Í eignarréttindum að fasteign felast réttindi til umráða og hagnýtingar eignarinnar, þar á meðal réttur til byggingar mannvirkja á lóð eða landi.  Þessum réttindum eru þó settar ýmsar almennar skorður í lögum, m.a. í skipulags- og byggingarlögum, en með þeim er stjórnvöldum fengið víðtækt vald til þess að taka ákvarðanir um þróun byggðar, landnotkun og gerð og fyrirkomulag einstakra mannvirkja.  Í samræmi við heimildir eignarréttarins og þau markmið, sem sett eru fram í 1. grein skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, verður að telja það meginreglu að veita beri landeiganda eða lóðarhafa byggingarleyfi samkvæmt umsókn enda sé fyrirhuguð framkvæmd í samræmi við gildandi byggingar- og skipulagslöggjöf og skipulag á viðkomandi svæði og raski ekki rétti annarra.

Með skipulags- og byggingarlögum nr. 73/1997 var lögfest skylda til að gera deiliskipulag á grundvelli aðalskipulags fyrir einstök svæði eða reiti þar sem framkvæmdir eru fyrirhugaðar.  Það var þó greinilega ekki ætlun löggjafans að girða með öllu fyrir veitingu byggingarleyfa þar sem deiliskipulag hefur ekki verið samþykkt, enda ljóst að langan tíma getur tekið að ljúka gerð aðal- og deiliskipulags á landinu öllu eftir því sem við á og að er stefnt með nefndum lögum.  Verður þetta m.a. ráðið af ákvæði til bráðabirgða í niðurlagi laganna þar sem fram kemur að sveitarfélögum eru ætluð 10 ár frá gildistöku laganna til þess að ljúka gerð aðalskipulags svo og að sveitarstjórn getur leyft einstakar framkvæmdir án þess að fyrir liggi staðfest aðalskipulag eða samþykkt deiliskipulag að fengnum meðmælum Skipulagsstofnunar.  Þá er í 2. mgr. 23. greinar laga nr. 73/1997 sjálfstæð heimild til þess að veita byggingarleyfi í þegar byggðum hverfum enda þótt deiliskipulag liggi ekki fyrir, en áskilin er þá sérstök málsmeðferð skv. 7. mgr. 43. gr. laganna.

Enda þótt ákvæði 2. mgr. 23. greinar laga nr. 73/1997 sé að formi til heimildarákvæði verður ekki talið að sveitarstjórn sé í sjálfsvald sett að ákveða hvort veita beri byggingarleyfi á grundvelli heimildarinnar eða ekki.  Er ljóst af ákvæði 7. mgr. 43. greinar laga nr. 73/1997 að byggingarnefnd ber við þessar aðstæður að vísa umsókn til skipulagsnefndar, sem fjalla skal um málið og hlutast til um grenndarkynningu, áður en umsóknin hlýtur afgreiðslu byggingarnefndar en við þá afgreiðslu ber að líta til réttar umsækjanda og skal þess gætt að sá réttur verði ekki fyrir borð borinn sbr. 3. mgr. 1. gr. laga nr. 73/1997.

Í máli því sem hér er til úrlausnar liggur fyrir að samkvæmt gildandi aðalskipulagi er gert ráð fyrir íbúðarbyggð á umræddu svæði.  Þar er þegar fyrir nokkur byggð og hafa einstök hús á svæðinu verið samþykkt til íbúðar, m. a. hús kæranda.  Þá liggur fyrir að áður hafði verið veitt leyfi til stækkunar umrædds skúrs á lóð kæranda en að það byggingarleyfi hafði ekki verið nýtt innan lögmælts frests og því fallið úr gildi.

Það er skoðun úrskurðarnefndarinnar að eins og atvikum er háttað í málinu hafi byggingarnefnd borið að fjalla um umsókn kæranda í samræmi við ákvæði 2. mgr. 23. gr. og 7. mgr. 43. gr. laga nr. 73/1997 og taka að því búnu rökstudda ákvörðun um erindið sbr. 2. mgr. 39. gr. laga nr. 73/1997.  Sá rökstuðningur skipulagsnefndar og byggingarnefndar, að ekki hafi verið unnt að fallast á erindi kæranda þar sem deiliskipulag lá ekki fyrir, telst ekki fullnægjandi, enda stendur það eitt, að deiliskipulag skorti, ekki í vegi fyrir því að umsókn kæranda hefði getað komið til efnislegrar afgreiðslu og eftir atvikum verið samþykkt.”

Samkvæmt framansögðu hefur úrskurðarnefndin þegar komist að þeirri niðurstöðu að fjalla hefði átt um umsókn kæranda í samræmi við ákvæði 7. mgr. 43. gr. laga nr. 73/1997, enda samrýmdist umsóknin gildandi Aðalskipulagi Kópavogsbæjar.  Var það jafnframt niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að byggingarnefnd hafi verið óheimilt að hafna umsókn kæranda á þeirri forsendu einni að ekki lægi fyrir samþykkt deiliskipulag af svæðinu.  Þrátt fyrir þetta synjaði byggingarnefnd umsókninni á ný með vísun til bókunar skipulagsnefndar, þar sem m.a. segir að þótt svo að tekin verði sú ákvörðun að sérbýlishúsabyggð verði á svæðinu sé ljóst að það fyrirkomulag sem sótt sé um að Vatnsendabletti 102 (þ.e. að bílskúrinn standi í rúmlega 25 m fjarlægð frá íbúðarhúsinu) muni hamla skipulagi, t.d. varðandi lóðarstærðir og aðkomu.

Þær ástæður, sem tilgreindar eru í bókun skipulagsnefndar og lagðar voru til grundvallar hinni kærðu ákvörðun, eru að mati úrskurðarnefndarinnar ekki meðal lögmætra ástæðna sem lagðar verða til grundvallar synjun umsóknar um leyfi til breytinga á húsi í þegar byggðu hverfi.  Væri svo gætu byggingaryfirvöld synjað hvers konar umsóknum um leyfi til breytinga á mannvirkjum í þegar byggðum hverfum, þar sem deiliskipulag liggur ekki fyrir, en með því væri gengið gegn lögvörðum rétti eigenda fasteigna til eðlilegrar hagnýtingar og umráða eigna sinna.  Er enda ráð fyrir því gert í 2. mgr. 23. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, að veita megi byggingarleyfi við slíkar aðstæður að undangenginni grenndarkynningu samkvæmt 7. mgr. 43. gr. laganna. 

Við umfjöllun umhverfisnefndar Alþingis um frumvarp það, sem síðar var að lögum nr. 73/1997, gerði nefndin fjölmargar tillögur til breytinga á frumvarpinu.  Meðal annars lagði nefndin til að að bætt yrði inn í 43. grein laganna ákvæði um að byggingarnefnd sé heimilt að fresta afgreiðslu umsóknar um leyfi til niðurrifs eða breytinga á húsi í allt að tvö ár frá því að umsókn barst nefndinni.  Segir í áliti nefndarinnar að þó sé gert ráð fyrir því að slík frestun sé aðeins heimil ef deiliskipulag hafi ekki verið samþykkt, breytingar á því standi yfir eða ef setja eigi ákvæði um hverfisvernd í deiliskipulag.  Segir í nefndarálitinu að ákvæðið sé að norskri fyrirmynd og að nefndin telji nauðsynlegt að slík frestunarheimild verði sett í lög í ljósi þróunar þeirrar sem átt hafi sér stað og vegna tveggja nýgenginna úrskurða umhverfisráðherra um niðurfellingu á synjun byggingarnefndar Reykjavíkur um heimild til niðurrifs á húsum.

Tillaga umhverfisnefndar um greint ákvæði var samþykkt í meðförum Alþingis á lagafrumvarpinu með þeirri breytingu að vald til frestunar á afgreiðslu umsóknar var fengið sveitarstjórn í hendur.  Er umrætt ákvæði í 6. mgr. 43. gr. laganna.  Bendir tillaga umhverfisnefndar og samþykkt hennar til þess að það hafi verið skilningur löggjafans að ekki væri sjálfkrafa heimilt að synja umsóknum um niðurrif eða breytingu húsa þar sem ekki væri í gildi deiliskipulag heldur þyrfti að vera fyrir hendi heimild til þess að fresta afgreiðslu slíkra umsókna tímabundið og skilyrt, teldist nauðsyn bera til af skipulagslegum ástæðum.

Samkvæmt því sem nú hefur verið rakið er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að ekki hafi verið færðar fram lögmætar ástæður fyrir hinni kærðu ákvörðun og beri því að fella hana úr gildi.  Er enn lagt fyrir byggingarnefnd að taka umsókn kæranda til meðferðar í samræmi við ákvæði 7. mgr. 43. gr. laga nr. 73/1997.  Vilji byggingarnefnd ná fram þeim markmiðum sem fram koma í umsögn skipulagsnefndar í málinu ber henni að leita afstöðu bæjarstjórnar til þess hvort beita eigi heimildarákvæði 6. mgr. 43. gr. laga nr. 73/1997 og fresta umsókninni með þargreindum skilyrðum.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist vegna anna í úrskurðarnefndinni og gagnaöflunar, en einnig tafðist málið meðan beðið var umsagnar bæjarlögmanns, sem byggingarnefnd óskaði eftir að koma að í málinu.

Úrskurðarorð:

Ákvörðun byggingarnefndar Kópavogsbæjar frá 12. maí 1999 um að hafna umsókn J um  endurnýjun á byggingarleyfi fyrir stækkun bílskúrs að Vatnsendabletti 102, Kópavogi er felld úr gildi.  Jafnframt er lagt fyrir byggingarnefnd Kópavogsbæjar að taka umsóknina til meðferðar að nýju og ljúka afgreiðslu erindisins í samræmi við ákvæði 7. mgr. 43. gr. laga nr. 73/1997.  Nefndin getur þó einnig leitað afstöðu bæjarstjórnar til þess hvort beitt verði heimildarákvæði 6. mgr. 43. gr. laga nr. 73/1997 um frestun á afgreiðslu umsóknar kæranda með þeim skilyrðum sem í ákvæðinu greinir.