Ár 2000, föstudaginn 18. ágúst, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Laugavegi 59 í Reykjavík.  Mættir voru allir aðalmenn; Ingimundur Einarsson, varalögreglustjóri í Reykjavík, Þorsteinn Þorsteinsson, byggingarverkfræðingur og Hólmfríður Snæbjörnsdóttir, lögfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 42/2000; kæra húseigenda að Heiðargerði 74, 78, 88, 90, 92 og 94, Reykjavík, á ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 6. júní 2000 um að veita leyfi til byggingar þakhæðar að Heiðargerði 76, Reykjavík.

Á málið er nú lagður svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 25. júlí 2000, sem barst nefndinni hinn 27. sama mánaðar, kæra eigendur fasteignanna nr. 74, 78, 88, 90, 92 og 94 við Heiðargerði í Reykjavík ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 6. júní 2000 um að veita leyfi til byggingar 30 m² þakhæðar að Heiðargerði 76.  Krefjast kærendur þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og framkvæmdir við bygginguna verði stöðvaðar meðan málið er til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni.  Hin kærða ákvörðun var tekin af byggingarfulltrúa í umboði byggingarnefndar Reykjavíkur og staðfest í borgarráði hinn 11. júlí 2000.

Þar sem krafist var stöðvunar framkvæmda var byggingarleyfishafa sent bréf hinn 27. júlí 2000 þar sem honum var gefinn kostur á að neyta andmælaréttar og koma að sjónarmiðum í málinu.  Sama dag var jafnframt óskað umsagna byggingarnefndar Reykjavíkur og Skipulagsstofnunar um kæruefnið.

Með bréfi til úrskurðarnefndarinnar, dags. 28. júlí 2000, andmælir byggingarleyfishafi kröfum og sjónarmiðum kærenda.  Fylgja bréfi þessu gögn er varða málsmeðferð hjá borgaryfirvöldum.  Með bréfi til nefndarinnar, dags. 11. ágúst 2000, sendir byggingarfulltrúinn í Reykjavík umsögn skrifstofustjóra byggingardeildar um málið ásamt fylgiskjölum.  Meðal gagna, sem lögð eru fyrir nefndina af hálfu byggingarfulltrúa, er bréf hans til byggingarleyfishafa, dags. 8. ágúst 2000, þar sem tilkynnt er að framkvæmdir við stækkun hússins á lóðinni nr. 76 við Heiðargerði séu stöðvaðar með vísun til þess að iðnmeistarar hafi enn ekki skráð sig á verkið auk þess sem séruppdráttum hafi ekki verið skilað til embættis byggingarfulltrúa.

Úrskurðarnefndin telur málið nú nægjanlega upplýst til þess að unnt sé að taka til úrskurðar kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda.  Þykir umsögn Skipulagsstofnunar ekki þurfa að liggja fyrir við úrlausn þessa þáttar málsins, en umsögn stofnunarinnar mun verða meðal þeirra gagna sem stuðst verður við þegar afstaða verður tekin til kröfu kærenda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar.

Málsatvik:  Málsatvik verða hér einungis rakin stuttlega og einvörðungu að því marki sem þýðingu hefur við úrlausn þess hvort fallast beri á þá kröfu kærenda að framkvæmdir verði stöðvaðar. 

Eigandi hússins að Heiðargerði 76 hefur ítrekað sótt um leyfi til að hækka og stækka hús sitt.  Fyrri umsóknum um ofanábyggingu hefur verið hafnað með rökstuðningi frá Borgarskipulagi og byggingarnefnd og byggja þær synjanir í aðalatriðum á því að lóðarnýting sé nú þegar langt umfram það sem almennt gerist í nágrenninu.  Íbúar í næsta nágrenni hafa jafnframt mótmælt fyrirhuguðum byggingarframkvæmdum, m.a. á grundvelli skuggavarps á þeirra eignir.

Hinn 25. júní 1999 sótti eigandi hússins enn um leyfi til að hækka þak hússins og byggja við þakhæð eins og nánar greinir í umsókninni.  Var málið fyrst tekið fyrir á fundi byggingarnefndar hinn 8. júlí 1999 og þá vísað til umsagnar skipulags- og umferðarnefndar.  Var málið til meðferðar hjá nefndum og stofnunum byggingarmála borgarinnar og fór grenndarkynning fram í febrúar og mars 2000 og bárust allmargar athugasemdir frá nágrönnum.  Eftir að umsögn Borgarskipulags um framkomnar athugasemdir lá fyrir var málið tekið fyrir á ný á fundi skipulags- og umferðarnefndar og varð það niðurstaða nefndarinnar að hún gerði ekki athugasemd við að veitt yrði byggingarleyfi á grundvelli kynntra teikninga.  Á grundvelli þessarar umsagnar samþykkti byggingarnefnd síðan að veita leyfi það sem kært er í málinu.

Málsrök byggingarnefndar:  Í umsögn skrifstofustjóra byggingardeildar um kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda, dags. 11. ágúst 2000 segir m.a.

„Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa þann 6. júní 2000 var tekið fyrir og samþykkt erindi Guðmundar Eggertssonar, þar sem sótt er um leyfi til þess að hækka þak yfir syðri hluta hússins og byggja þrjá nýja kvisti á lóðinni nr. 76 við Heiðargerði.

Erindinu fylgdi m.a. útskrift úr gerðabók skipulags- og umferðarnefndar frá 8. maí 2000, að lokinni grenndarkynningu samkvæmt 7. mgr. skipulags- og byggingarlaga, ásamt fylgiskjölum og umsögnum Borgarskipulags dags. 5. ágúst og 20. desember 1999 auk bréfs Guðmundar Eggertssonar dags. 17. desember 1999.
Borgarráð í umboði borgarstjórnar samþykkti framangreint á fundi þann 11. júlí 2000.

Við grenndarkynningu erindisins bárust skipulags- og umferðarnefnd sömu athugasemdir nágranna við fyrirhugaðri hækkun þaks á hluta hússins ásamt byggingu þriggja kvista.  Að fenginni umsögn Borgarskipulags við framkomnum athugasemdum bókaði nefndin eftirfarandi:  „Skipulags- og umferðarnefnd gerir ekki athugasemd við að veitt verði byggingarleyfi á grundvelli kynntra teikninga“. 

Samkvæmt umsögn Skipulags- og umferðarnefndar var erindið í samræmi við staðfest aðalskipulag samkvæmt gr. 11.2 í byggingarreglugerð nr. 441/1998 sbr. einnig 2. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 og var grenndarkynnt eins og kveðið er á um í gr.12.5 í byggingarreglugerð sbr. einnig 7. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga.  Að uppfylltum öðrum ákvæðum byggingarreglugerðar og skipulags- og byggingarlaga samþykkti afgreiðslufundur byggingarfulltrúa erindið.

Við kynningu skipulags- og umferðarnefndar á fyrirhugaðri viðbyggingu við húsið á lóðinni nr. 76 við Heiðargerði gafst nágrönnum þ.á.m. kærendum kostur á að koma athugasemdum sínum á framfæri við nefndina.  Athugasemdir bárust frá mörgum nágranna, sem nefndin fjallaði um áður en tillagan var afgreidd.

Ekki verður séð að neitt nýtt komi fram í kærubréfi, sem breytt geti ákvörðun afgreiðslufundar byggingarfulltrúa um að veita leyfi fyrir ofangreindum framkvæmdum.  Á grundvelli meginreglu 1. mgr. 29. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, verður að telja ástæðulaust að stöðva framkvæmdir við verkið, sem unnar eru samkvæmt byggingarleyfi sem veitt er í samræmi við staðfest aðalskipulag.“

Málsrök byggingarleyfishafa:  Í bréfi sínu til úrskurðarnefndarinnar, dags. 28. júlí 2000, tekur byggingarleyfishafi fram að teikning sú, sem send hafi verið með sem fylgigagn að breytingum að Heiðargerði 76, sé ekki sú teikning sem samþykkt hafi verið í byggingarnefnd Reykjavíkur og staðfest í borgarráði.  Þá er mótmælt fullyrðingum kærenda um að framkvæmdirnar eyðileggi útsýni, valdi skuggamyndun og auki á umferð.

Niðurstaða:  Í máli þessu er deilt um lögmæti ákvörðunar um að veita leyfi til stækkunar húss í grónu hverfi.  Fyrir liggur að fyrri umsóknum um hliðstæðar framkvæmdir hefur ítrekað verið synjað, m.a. með vísun til þess hversu hátt nýtingarhlutfall mannvirkja á lóðinni nr. 76 við Heiðargerði er miðað við nýtingarhlutfall á nærliggjandi lóðum.  Ekki hefur verið sýnt fram á að aðstæður hafi breyst svo að fyrri röksemdir fyrir synjun erindisins eigi ekki lengur við.  Þá liggur fyrir að eigandi Heiðargerðis 76 hóf framkvæmdir án þess að hafa fullnægt skilyrðum um skil sérteikninga og áritanir iðnmeistara og að byggingarfulltrúi hefur af því tilefni stöðvað framkvæmdir við verkið.  Eins og atvikum er háttað og með hliðsjón af því að vafi þykir leika á um lögmæti hinnar kærðu ákvörðunar þykir rétt að fallast á þá kröfu kærenda að framkvæmdir verði stöðvaðar meðan málið er til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni.  Ber borgarstjórn, með vísun til 5. mgr. 8. gr. laga nr. 73/1997, að hlutast til um að ákvörðun nefndarinnar um stöðvun framkvæmdanna verði framfylgt.

Úrskurðarorð:

Framkvæmdir, sem hafnar eru við byggingu þakhæðar að Heiðargerði 76 í Reykjavík, skulu stöðvaðar meðan kærumál um lögmæti ákvörðunar um leyfi fyrir byggingunni er til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni.

Ár 2000, miðvikudaginn 23. ágúst, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Laugavegi 59, Reykjavík. Mættir voru allir aðalmenn; Ingimundur Einarsson, varalögreglustjóri í Reykjavík, Þorsteinn Þorsteinsson, byggingarverkfræðingur og Hólmfríður Snæbjörnsdóttir, lögfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 59/1999, kæra olíufélagsins Skeljungs hf. á samþykkt bæjarstjórnar Kópavogs frá 23. nóvember 1999 um að breyta deiliskipulagi lóðarinnar nr. 1 við Hagasmára í Kópavogsdal – Smáralind.

Á málið er nú lagður svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 21. desember 1999, kærir Árni Á. Árnason, hdl, fyrir hönd Skeljungs hf., samþykkt bæjarstjórnar Kópavogs frá 23. nóvember 1999 um að breyta deiliskipulagi á lóðinni Hagasmára 1 í Kópavogi og óskar eftir því að úrskurðarnefndin felli úr gildi það ákvæði samþykktarinnar að gert sé ráð fyrir bensínsölu (sjálfsala) í suðvesturhorni lóðarinnar.  Um kæruheimild vísast til 8. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 sem og  gr. 10.1 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998.

Málavextir:  Árið 1994 var Skeljungi hf. úthlutað lóðinni nr. 9 við Hagasmára í samræmi við þágildandi deiliskipulag.  Er lóðin á reit, sem afmarkast af Hagasmára, Smárahvammsvegi, Fífuhvammsvegi og Reykjanesbraut. Samkvæmt deiliskipulaginu var ekki gert ráð fyrir annarri bensínstöð á skipulagsreitnum.  Nýr deiliskipulagsuppdráttur, samþykktur af bæjarstjórn Kópavogskaupstaðar 24. mars 1998, sýndi heldur ekki neina aðra bensínstöð eða bensínsölu en bensínstöð Skeljungs hf. á nefndum reit.
Á fundi skipulagsnefndar Kópavogs hinn 19. október 1999 var lögð fram að nýju tillaga, sem áður hafði verið auglýst að breyttu deiliskipulagi reitsins, þar sem m.a. var gert ráð fyrir sjálfvirkri bensínsölu (eldsneytisdælum) á lóðinni að Hagasmára 1. Athugasemdir höfðu borist frá kæranda varðandi þann þátt tillögunnar að gert væri ráð fyrir bensínsölu á lóðinni.  Skipulagsnefnd hafnaði bensínsölu á lóðinni en samþykkti tillöguna að öðru leyti með vísun til bókana og var málinu vísað til afgreiðslu bæjarráðs og bæjarstjórnar. Nokkur ágreiningur var um umrædda bensínsölu milli skipulagsnefndar og bæjarráðs, en tillagan, sem gerði ráð fyrir bensínsölunni, var að lokum samþykkt af bæjarstjórn hinn 23. nóvember 1999 og birt í B-deild Stjórnartíðinda þann 10. desember 1999 sem nýtt deiliskipulag fyrir umræddan reit.
Þessi skipulagsbreyting er kærð af Árna Á. Árnasyni hdl., fh. Skeljungs, með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags 21. desember 1999, eins og að framan greinir.

Málsrök kæranda:  Með bréfi til bæjarskipulags Kópavogs, dags 4. október 1999, mótmælir Árni Á. Árnason hdl., fh. Skeljungs hf., fyrirhugaðri breytingu á deiliskipulagi að því er lýtur að bensínsölu á lóðinni nr. 1 við Hagasmára, en breytingin var auglýst í Lögbirtingablaði nr. 94/1999.  Í bréfinu segir m.a:
,,Ljóst er að vegna nálægðar við bensínstöð Skeljungs mun þessi skipulagsbreyting verða til þess að eldsneytissala Skeljungs við Hagasmára 1 (sic) á eftir að minnka verulega. Af því myndi leiða verulegt fjárhagslegt tjón fyrir félagið. Þetta fjárhagslega tjón myndi lýsa sér í minni framtíðartekjum, verð fasteignarinnar myndi lækka og nýtingarmöguleikar skerðast. Ljóst er að ef þetta yrði raunin ætti Skeljungur skaðabótakröfu á hendur Kópavogskaupstað á grundvelli 26. gr. 2. mgr. sbr. og 33. gr 1. mgr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73 frá 1997.”
Ennfremur segir í tilvitnuðu bréfi lögmanns Skeljungs hf.:
,,Skeljungi var upphaflega úthlutuð lóðin Hagasmári 1 (sic) á fundi bæjarráðs Kópavogs þann 16. júní 1994. Á þeim tíma var tekin ákvörðun um byggingu á lóðinni út frá þágildandi deiliskipulagi og var þá ekki gert ráð fyrir hinni nýju bensínstöð að Hagasmára 1 sem nú er fyrirhuguð. Skeljungur hefur nú tekið í notkun á lóðinni nýja bensínstöð og er hér um stærstu stöð félagsins að ræða.”
Í bréfi lögmanns Skeljungs hf. til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 21. desember 1999, eru höfð uppi sömu málsrök og í mótmælabréfi til bæjarskipulags Kópavogs frá 4. október 1999, en til viðbótar segir þar:
,,Að auki skal hér bent á að 1. gr. 3. mgr. skipulags- og byggingarlaga en telja verður að með samþykki deiliskipulagsins hafi það ákvæði verið brotið en þar segir að markmið laganna sé að tryggja réttaröryggi í meðferð skipulags- og byggingarmála þannig að réttur einstaklinga og lögaðila verði ekki fyrir borð borinn þótt hagur heildarinnar sé hafður að leiðarljósi. Telja verður að réttur Skeljungs hafi verið fyrir borð borinn með þessari ákvörðun bæjarstjórnar Kópavogs enda var hún tekin í andstöðu við vilja skipulags-nefndar.”

Málsrök Kópavogsbæjar:  Af hálfu Kópavogsbæjar er á því byggt að meðferð skipulagstillögunnar frá 7. desember 1999 hafi í einu og öllu verið lögformleg og í samræmi við aðalskipulag Kópavogs 1992-2012, sem staðfest var af umhverfisráðherra 29. apríl 1994.
Í greinargerð bæjarlögmanns Kópavogsbæjar til bæjarráðs frá 4. nóvember 1999, vegna athugasemda Árna Á. Árnasonar hdl. fh. Skeljungs í bréfi frá 4. október 1999 um téða breytingu á skipulagi, segir m.a:
,,Í 33. gr. núgildandi skipulagslaga nr. 73/1997, en ákvæðið er hliðstætt ákvæðum 29. gr. fyrri skipulagslaga, segir að valdi gildistaka því að verðmæti fasteignar lækki, nýtingarmöguleikar hennar skerðist frá því sem áður var heimilt, eða að hún muni rýrna svo að hún nýtist ekki til sömu nota og áður og á þá sá sem sýnt getur fram á að hann verði fyrir tjóni af þessum sökum rétt á bótum úr sveitarsjóði. Í greininni eru síðan nánari fyrirmæli um ákvörðun bóta. Sá sem heldur því fram að hann verði fyrir fjárhagstjóni vegna gildistöku skipulags hefur sönnunarbyrði fyrir því að hann hafi orðið fyrir tjóni.
Um það verður ekkert fullyrt á þessu stigi hvort breyting á deiliskipulagi á viðkomandi lóð hafi bótaskyldu í för með sér, en ætla verður sveitarstjórnum svigrúm til breytinga á deiliskipulagi, enda séu ákvarðanir þar að lútandi teknar á skipulagslegum og þjónustulegum forsendum. Eftir sem áður er sveitarstjórn ábyrg skv. 33. gr. skipulagslaga fyrir tjóni sem þriðji aðili verður sannanlega fyrir vegna skipulagsbreytinganna.”

Umsögn Skipulagsstofnunar:  Úrskurðarnefndin leitaði umsagnar Skipulagsstofnunar um álitaefni máls þessa.  Í umsögn stofnunarinnar segir m.a.  „Hin kærða deiliskipulagsbreyting var til umfjöllunar Skipulagsstofnunar skv. 3. mgr. 25. gr. fyrir gildistöku breytingarinnar. Athugasemd kæranda og umfjöllun sveitarstjórnar um hana lá fyrir við afgreiðslu stofnunarinnar. Skipulagsstofnun gerði í bréfi sínu til Kópavogsbæjar, dags. 2. desember 1999, ekki athugasemd við að auglýsing um samþykkt deiliskipulagsins yrði birt í B-deild Stjórnartíðinda. Skipulagsstofnun telur ekki hafa verið brotið gegn skipulags- og byggingarlögum við umfjöllun um hina kærðu deiliskipulagsbreytingu.“

Niðurstaða:  Fyrir liggur að í deiliskipulagi áðurnefnds reits, sem í gildi var þegar Skeljungi hf. var úthlutað þar lóð undir bensínstöð þann 16. júní 1994, var ekki sýnd á uppdrætti aðstaða til bensínsölu á öðrum stað á skipulagsreitnum.  Virðist félagið hafi gert ráð fyrir að ekki yrði leyfð önnur bensínstöð eða aðstaða til bensínsölu á reitnum. Á umræddum skipulagsreit er landnotkun skilgreind svo að um sé að ræða verslunar- og þjónustusvæði.  Rekstur bensínsölu samrýmist skilgreindri landnotkun svæðisins en ekki verður séð að landnotkun einstakra bygginga eða hluta svæðisins hafi verið þrengd eða kvaðabundin svo sem þó hefði verið heimilt ef það hefði vakað fyrir bæjaryfirvöldum að takmarka heimildir til starfsemi á svæðinu umfram það sem fólst í almennri afmörkun á landnotkun, sbr. 2. mgr. greinar 3.1.4 og 2. mgr. greinar 5.4.2 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998.
Enda þótt sýnd hafi verið staðsetning bensínstöðvar á tilteknum stað á svæðinu á deiliskipulagsuppdrætti þeim, sem í gildi var er kæranda var úthlutað lóð til slíkrar starfsemi, voru engar skorður við því settar í skipulagsskilmálum eða með öðrum hætti að slík starfsemi kynni að verða leyfð síðar á öðrum stað á svæðinu.  Verður ekki talið að með því einu að sýna fyrirhugaða staðsetningu bensínstöðvar á svæðinu hafi bæjaryfirvöld skuldbundið sig til þess að leyfa þar ekki frekari starfsemi af því tagi.

Hafi það vakað fyrir kæranda að tryggja sér einkarétt til bensínsölu á svæðinu gat hann, við úthlutun lóðar sinnar, leitað afstöðu bæjaryfirvalda til óska sinna um að njóta þeirrar samkeppnisverndar, sem hann virðist nú telja sig eiga rétt til.  Hefði þá einnig þurft að huga að hugsanlegri staðsetningu bensínstöðva á nærliggjandi svæðum utan skipulagsreitsins.   Hvorki verður hins vegar séð að kærandi hafi leitað afstöðu bæjaryfirvalda til slíkra samkeppnissjónarmiða né að Kópavogsbær hafi skuldbundið sig til þess að leyfa ekki rekstur bensínsöla annars staðar á svæðinu eða í nágrenni þess.
Ekki verður fallist á þá málsástæðu kæranda að réttur hans hafi verið fyrir borð borinn þar sem ákvörðun bæjarstjórnar hafi verið tekin í andstöðu við vilja skipulagsnefndar.  Samkvæmt skipulags- og byggingarlögum er það á valdsviði sveitarstjórnar að taka ákvarðanir um skipulagsmál og verður ekki talið að bæjarstjórn hafi verið bundin af áliti skipulagsnefndar við ákvörðun um hina kærðu skipulagsbreytingu. 

Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að ekki hafi verið gengið gegn lögvörðum rétti kæranda með hinni kærðu ákvörðun um að leyfa bensínsölu (sjálfsala) í suðvesturhorni lóðarinnar að Hagasmára 1 og er sú niðurstaða í samræmi við álit Skipulagsstofnunar í málinu.  Verður því ekki fallist á kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar að því er varðar aðstöðu til bensínsölu (sjálfsala) á umræddu svæði.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist vegna anna hjá úrskurðarnefndinni, tafa við gagnaöflun og  nú síðast vegna sumarleyfa.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda, Skeljungs hf., um ógildingu ákvörðunar bæjarstjórnar Kópavogs frá 23. nóvember 1999 um að breyta deiliskipulagi lóðarinnar nr. 1 við Hagasmára í Kópavogsdal – Smáralind að því er varðar fyrirhugaða bensínsölu (sjálfsala) á lóðinni.

Ár 2000, fimmtudaginn 3. ágúst, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Laugavegi 59 í Reykjavík.  Mættir voru allir aðalmenn; Ingimundur Einarsson, varalögreglustjóri í Reykjavík, Þorsteinn Þorsteinsson, byggingarverkfræðingur og Hólmfríður Snæbjörnsdóttir, lögfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 39/2000; kæra H f.h. einkafirmans Louisa, Klapparstíg 40, Reykjavík á ákvörðun byggingarnefndar Reykjavíkur frá 24. september 1998 um að veita leyfi til að reisa verslunarhúsnæði úr timbri við suðurhlið og geymslu við vesturhlið 1. hæðar hússins nr. 40 við Klapparstíg í Reykjavík.

Á málið er nú lagður svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndarinnar, dags 20. júlí 1999, sem barst nefndinni sama dag, kærir H f.h. einkafirmans Louisa, Klapparstíg 40, Reykjavík  ákvörðun byggingarnefndar Reykjavíkur frá 24. september 1998 um að veita leyfi til að reisa verslunarhúsnæði úr timbri við suðurhlið og geymslu við vesturhlið 1. hæðar hússins nr. 40 við Klapparstíg í Reykjavík.  Hin kærða ákvörðun var staðfest á fundi borgarstjórnar hinn 1. október 1998.  Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.  Jafnframt krefst kærandi þess að framkvæmdir við bygginguna verði stöðvaðar.

Vegna kröfu kæranda um stöðvun framkvæmda óskaði úrskurðarnefndin þegar eftir afstöðu byggingarnefndar til kærunnar en jafnframt var byggingarleyfishafa gefinn kostur á að neyta andmælaréttar.  Umsögn um kröfu kæranda um stöðvun framkvæmda barst frá byggingarnefnd hinn 27. júlí ásamt fylgiskjölum er málið varða.  Sama dag barst nefndinni einnig bréf byggingarleyfishafa ásamt fylgiskjölum. Er  í bréfinu mótmælt kröfu kæranda um stöðvun framkvæmda og rakin sjónarmið byggingarleyfishafa.

Úrskurðarnefndin telur að nú þegar liggi fyrir fullnægjandi málsreifun, málsgögn og rannsókn máls til þess að unnt sé að ljúka efnisúrlausn málsins.  Verður því ekki kveðinn upp sérstakur úrskurður um kröfu kæranda um stöðvun framkvæmda, en heimildir byggingarleyfishafa til frekari framkvæmda ráðast af niðurstöðu nefndarinnar um gildi byggingarleyfis þess, sem liggur til grundvallar framkvæmdunum.

Málavextir:  Hús það er stendur á lóðinni nr. 40 við Klapparstíg er talið hafa verið byggt á árinu 1906.  Í húsinu er nú verslunarrými á 1. hæð en íbúð á 2. hæð.  Í suðvesturhorni lóðarinnar er skúrbygging í eigu kæranda.  Kemur fram í virðingargjörð um eignina frá 14. desember 1918 að skúr þessi er þá fyrir á lóðinni 7,8 metrar að lengd og 4,4 metrar að breidd eða 34,3m² en engar heimildir eru um byggingu skúrsins aðrar en þær að í skrám Fasteignamats ríkisins er byggingarár hans sagt vera árið 1903.  Í virðingargjörð frá 30. desember 1961 er skúr þessi enn á lóðinni, óbreyttur að umfangi, en þess getið að honum hafi verið breytt í skrifstofu og hann lagfærður í samræmi við það.  Af málsgögnum verður ráðið að eftir þennan tíma hafi verið byggt við skúrinn og hann lengdur til austurs.  Er þessi viðbygging talin 18,1m².  Er skúrinn því nú skráður 52,4m² og talinn sérstakur eignarhluti í skrám Fasteignamats ríkisins.  Ekki liggja fyrir upplýsingar um það hvenær viðbyggingin við skúrinn var reist og verður ekki séð að byggingarleyfis hafi verið aflað fyrir henni.

Með samningum dags. 17. júlí 1990 og 11. september 1990 sömdu þáverandi eigendur allra eignarhluta á lóðinni nr. 40 við Klapparstíg um skiptingu lóðarinnar þannig að skúrnum skyldi fylgja 42m² lóð frá götu og að skúrnum með suðurmörkum lóðarinnar eins og sýnt er á uppdráttum, sem eru hluti samninga þessara.  Samningum þessum var þinglýst hinn 28. september 1990, án athugasemda, en ekki mun hafa verið leitað heimildar byggingarnefndar eða borgarstjórnar til skiptingar lóðarinnar með þeim hætti sem í samningum þessum greinir.

Með umsókn, sem móttekin var af byggingarfulltrúanum í Reykjavík hinn 22. júlí 1998 sótti núverandi eigandi 1. hæðar hússina að Klapparstíg 40 um leyfi til þess að byggja við hæðina verslunarrými og geymslu eins og nánar greinir í umsókninni.  Erindi þetta var tekið fyrir á fundi byggingarnefndar hinn 30. júlí 1998 og var málinu frestað og vísað til umsagnar Borgarskipulags.  Af hálfu Borgarskipulags var ekki gerð athugasemd við erindið en lagt til að það yrði grenndarkynnt hagsmunaaðilum í nágrenninu.  Á fundi skipulags- og umferðarnefndar  hinn 14. september 1998 var erindið samþykkt án þess að grenndarkynning hefði farið fram en vísað var til samþykkis íbúa við Klapparstíg 38-44, dags. 21. júlí 1998, svo og bréfs Árbæjarsafns, dags. 25. ágúst 1998, og umsagnar Borgarskipulags, dags. 31. ágúst 1998.  Að fenginni umsögn skipulags- og umferðarnefndar, sem að framan greinir, samþykkti byggingarnefnd umsóknina á fundi sínum hinn 24. september 1998 og var sú ákvörðun byggingarnefndar staðfest í borgarstjórn hinn 1. október 1998.

Ekki verður séð að framkvæmdir hafi verðið hafnar við bygginguna fyrr en í júnímánuði árið 2000 en fyrsta úttekt við bygginguna er gerð hinn 12. júní 2000 samkvæmt bókum byggingarfulltrúans í Reykjavík.  Kveðst kærandi ekki hafa vitað um framkvæmdirnar eða byggingarleyfið fyrr en hinn 25. júní 2000 en þann dag ritaði hún byggingarfulltrúa og byggingarleyfishafa ásamt öðrum hagsmunaaðilum bréf þar sem m.a. kemur fram að eigandi skúrsins telji bygginguna of nálægt skúrbyggingunni og lóðarmörkum að henni.  Í bréfinu kveður kærandi sig ekki hafa samþykkt bygginguna og bendir á að grenndarkynning hafi ekki farið fram.  Fer hún fram á að framkvæmdir verði stöðvaðar og fyrirhuguð bygging endurskoðuð.  Erindi þetta mun kærandi hafa ítrekað við byggingarfulltrúa með bréfum dags. 27. júní og 6. júlí 2000.

Með bréfi dags. 10. júní 2000 hafnaði byggingarfulltrúi kröfu kæranda um að framkvæmdir yrðu stöðvaðar.  Kemur fram í bréfinu að ekki verið séð að sótt hafi verið um leyfi fyrir geymsluskúr kæranda, matshl. 02.  Þá hafi grenndarkynning verið talin óþörf þar sem samþykki allra nágranna, er málið snerti, hafi legið fyrir.  Ekki hafi verið farið fram á leyfi til að skipta lóðinni og verði því að líta svo á að samningur þáverandi eigenda frá 1990 um skiptingu lóðarinnar sé samningur þeirra á milli um sérnotafleti.  Af hálfu eldvarnareftirlits hafi ekki verið gerðar athugasemdir við fyrirhugaða framkvæmd, enda fjarlægð frá húsum á næstu lóðum innan leyfilegra marka.  Ákvörðun byggingarnefndar sé ívilnandi ákvörðun og beri að beita heimildum til afturköllunar slíkra ákvarðana af varfærni, einkum þegar afturköllunin geti orðið til tjóns fyrir leyfishafa sbr. 25, gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.  Er kæranda í lok bréfsins bent á málskotsheimildir skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997.

Að fenginni þessari niðurstöðu skaut kærandi málinu til úrskurðarnefndarinnar með bréfi, dags. 20. júlí 2000, eins og að framan greinir.

Málsrök kæranda:  Af  hálfu kæranda er á því byggt að hún sé meðeigandi að sameignarlóð hússins að Klapparstíg nr. 40 og einnig að mannvirki á lóðinni.  Af þessu leiði að þurft hefði samþykki hennar fyrir hinum umdeildu framkvæmdum og að byggingarnefnd hafi ekki verið heimilt að veita leyfi fyrir framkvæmdunum nema að fengnu samþykki allra lóðarhafa.  Þá hafi grenndarkynning ekki verðið viðhöfð svo sem lögskylt hafi verið.  Loks hafi byggingarnefnd stuðst við röng og ófullnægjandi gögn við meðferð málsins.  Allt leiði þetta til þess að ógilda beri hið umdeilda byggingarleyfi.

Málsrök byggingarnefndar:  Í umsögn byggingarnefndar Reykjavíkur um kæruefnið kemur m.a. fram að samkvæmt skrám embættis byggingarfulltrúa sé einungis eitt hús samþykkt á lóðinni nr. 40 við Klapparstíg, þ.e. verslunar- og íbúðarhús.  Hafi samþykki eigenda þess húss legið fyrir og hafi þau verið borin saman við eigendaskrá Fasteignamats ríkisins á þeim tíma.  Samkvæmt þeim skrám sé að auki skráð geymsla á lóðinni, matshluti 02, sem á þessum tíma hafi verið skráð eign eiganda íbúðar á 2. hæð Klapparstígs 40.  Ekki sé að sjá af gögnum í vörslu embættis byggingarfulltrúa að sótt hafi verið um leyfi fyrir umræddri geymslu, matshl. 02, en á afstöðumynd sem fylgt hafi umsókn sé afmarkað svæði á þeim hluta lóðar, sem geymslan muni standa á.

Þá segir í umsögninni að grenndarkynning hafi verið talin óþörf þar sem samþykki allra nágranna, er málið snerti, hafi legið fyrir.  Ekki hafi verið farið fram á skiptingu lóðarinnar og verði að líta svo á að samningur lóðarhafa frá 1990 um skiptingu lóðarinnar sé samningur þeirra á milli um sérnotafleti.  Við samþykkt byggingarnefndar hafi legið fyrir að eldvarnaeftirlit Reykjavíkur hafi ekki gert athugasemdir við fyrirhugaða framkvæmd enda sé sé fjarlægð frá húsum á næstu lóðum fullnægjandi.  Ákvörðun byggingarnefndar um leyfisveitinguna sé ívilnandi og verði að beita heimild til afturköllunar slíkra ákvarðana af varfærni.  Ekkert nýtt komi fram í kærubréfi sem breytt geti ákvörðun byggingarnefndar um að veita umrætt leyfi en leyfið sé í samræmi við staðfest aðalskipulag.

Málsrök byggingarleyfishafa:  Í bréfi byggingarleyfishafa til úrskurðarnefndarinnar, dags. 27. júlí 2000, er því haldið fram að skúr kæranda á lóðinni nr. 40 við Klapparstíg muni hafa verið byggður í óleyfi.  Megi því efast um rétt eiganda hans til þess að standa gegn eðlilegri þróun annarra bygginga á lóðinni.  Nýbygging sú, sem um sé deilt í málinu sé með fullu leyfi byggingarnefndar og þeirra nágranna, sem embætti byggingarfulltrúa gerði tilkall til að lýstu sig samþykka byggingunni.  Þá skerði byggingin í engu notagildi skúrsins, hefti hvorki aðkomu að honum né rýri notagildi hans eða valdi rýrnun á verðmæti hans.  Valdi krafa kæranda því furðu.  Ekkert tilefni sé til þess að stöðva framkvæmdir við bygginguna enda sé hún nánast fokheld og hafi þegar tekið á sig endanlegt form.  Er þess krafist að kröfu kæranda um stöðvun framkvæmda verði vísað frá en verði framkvæmdir stöðvaðar þá verði lagðar fram fullgildar tryggingar á hálfu kæranda fyrir því tjóni sem leiða kunni af stöðvuninni.  Áskilnaður er gerður um frekari reifun málsins og um framlagningu gagna, gerist þess þörf.

Niðurstaða:  Eins og að framan er rakið er kærandi eigandi að skúrbyggingu á lóðinni nr. 40 við Klapparstíg og hefur rétt til umráða yfir hluta lóðarinnar samkvæmt þinglesnum samningum allra eigenda mannvirkja á lóðinni.  Fyrir liggur að við afgreiðslu hins kærða byggingarleyfis í byggingarnefnd lá hvorki fyrir samþykki kæranda né afstaða til umsóknarinnar. Með þessu var gengið framhjá lögvörðum rétti kæranda til að koma að andmælum og til þess að taka þátt í ákvörðun um ráðstöfun sameiginlegra lóðarréttinda í samræmi við ákvæði laga nr. 26/1994 um fjöleignarhús. Breytir það ekki þessari niðurstöðu þótt það kunni að hafa villt fyrir byggingarnefnd við afgreiðslu málsins að í skrám Fasteignamats ríkisins var skúrinn ranglega skráður eign eiganda íbúðar á 2. hæð og lágu því rangar upplýsingar fyrir nefndinni.  Mátti umsækjandanum vera kunnugt um eignarhald kæranda á skúrnum og réttindi honum tengd samkvæmt þinglesnum heimildum og bar honum að láta byggingarnefnd í té réttar upplýsingar um rétthafa mannvirkja á lóðinni.  Þá lét skipulags- og umferðarnefnd við það sitja að aflað væri samþykkis nágranna í stað þess að hlutast til um grenndarkynningu svo sem áskilið er í 7. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997.   Var því ekki gætt lögboðinnar málsmeðferðar við undirbúning málsins, en lagaheimild skortir til þess að leggja samþykki til grundvallar í stað niðurstöðu grenndarkynningar í þeim tilvikum er slíkrar kynningar er þörf.  Loks verður ekki séð að við mat á brunaöryggi hafi verið tekið tillit til staðsetningar skúrsins á lóðinni og nálægðar hans við nýbygginguna þrátt fyrir þá ríku skyldu sem á byggingaryfirvöldum hvílir um að gæta öryggissjónarmiða alveg sérstaklega áður en afstaða er tekin til umsóknar um byggingarleyfi.  Var gerð og undirbúningi hinnar kærðu ákvörðunar samkvæmt framansögðu svo áfátt að ógildingu varðaði.

Hin kærða ákvörðun var samþykkt í byggingarnefnd hinn 24. september 1998 og staðfest af borgarstjórn hinn 1. október sama ár.  Enda þótt byggingaleyfisgjöld hafi verið greidd hinn 24. september 1999 verður að telja að hið umdeilda byggingarleyfi hafi verið fallið úr gildi í júní 2000, þegar framkvæmdir hófust, enda nægði greiðsla lögboðinna gjalda, ein og sér, ekki til þess að fullnægt væri skilyrðum greinar 13.1 í byggingarreglugerð nr. 441/1998 um útgáfu byggingarleyfis og féll staðfesting borgarstjórnar á hinu kærða byggingarleyfi því úr gildi hinn 1. október 1999, sbr. grein 13.3. í byggingarreglugerð nr. 441/1998.   Þar sem bæði var að umrætt byggingarleyfi var haldið ógildingarannmörkum og að auki fallið úr gildi brast heimild til þeirra framkvæmda, sem hafnar voru í júní 2000. Meðan ekki hefur verið veitt leyfi til hinna umdeildu framkvæmda er óheimilt að halda þeim áfram umfram það sem nauðsyn ber til til þess að tryggja öryggi og koma í veg fyrir skemmdir. Eins og atvikum er háttað þykir hins vegar rétt að gefa byggingarleyfishafa kost á að sækja um byggingarleyfi að nýju.

Úrskurðarorð:

Byggingarleyfi það, sem byggingarnefnd Reykjavíkur veitti hinn 24. september 1998 til viðbyggingar við verslunarhúsnæði á 1. hæð að Klapparstíg 40, er úr gildi fallið.  Gefa skal byggingarleyfishafa kost á að sækja um byggingarleyfi fyrir viðbyggingunni að nýju.

Ár 2000, fimmtudaginn 3. ágúst, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Laugavegi 59, Reykjavík. Mættir voru allir aðalmenn; Ingimundur Einarsson, varalögreglustjóri í Reykjavík, Þorsteinn Þorsteinsson, byggingarverkfræðingur og Hólmfríður Snæbjörnsdóttir, lögfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 5/2000; kæra S og H, eigenda að hluta af landi Suðurkots við Akurgerði og Vogagerði í Vogum, Vatnsleysustrandarhreppi, á málsmeðferð og afgreiðslu hreppsins vegna breytingar á deiliskipulagi.

Á málið er nú lagður svofelldur

úrskurður:

Með stjórnsýslukæru til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 4. febrúar 2000 og móttekinni sama dag, kærir Karl Axelsson, hrl., fyrir hönd S, Vogagerði 33, Vogum og H, Suðurgötu 6, Keflavík, málsmeðferð og afgreiðslu Vatnsleysustrandarhrepps vegna breytingar á deiliskipulagi hreppsins, sem auglýst var í B-deild Stjórnartíðinda þann 7. janúar sl. Kærendur, sem eru eigendur að hluta af landi Suðurkots við Akurgerði og Vogagerði í Vogum, krefjast þess að öll málsmeðferð Vatnsleysustrandarhrepps vegna framangreindrar breytingar á deiliskipulagi verði úrskurðuð ómerk og breytingin verði felld úr gildi. Jafnframt er þess krafist að allar yfirstandandi og/eða fyrirhugaðar framkvæmdir á landi þeirra verði stöðvaðar þar til endanleg niðurstaða er fengin í ágreiningi aðila.

Við upphaf meðferðar málsins fyrir úrskurðarnefndinni var þeim tilmælum beint til sveitarstjóra Vatnsleysustrandarhrepps að ekki yrði ráðist í neinar framkvæmdir á landi kærenda á grundvelli hinnar kærðu ákvörðunar á meðan beðið væri efnisúrlausnar nefndarinnar. Var fallist á þessi tilmæli og hafa engar framkvæmdir átt sér þar stað frá því ágreiningi aðila var skotið til úrskurðarnefndar.  Hefur því ekki komið til þess að taka þyrfti kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda til úrskurðar.

Málavextir:  Kærendur eru tveir fjögurra eigenda jarðarinnar Suðurkots í Vatnsleysustrandarhreppi. Þann 13. september 1985 skiptu eigendurnir hluta jarðarinnar á milli sín, en annar hluti er í óskiptri sameign. Við skiptingu landsins lá fyrir skipulagsuppdráttur frá árinu 1960, þar sem fyrirhugaðar götur og lóðir höfðu verið dregnar inn á kort. Að því er ráðið verður af fyrrgreindri skiptayfirlýsingu og skipulagsuppdrætti féllu í hlut kærenda sjö óbyggðar byggingarlóðir á því svæði sem um er fjallað í máli þessu, fjórar við Akurgerði og þrjár við Vogagerði. Í greinargerð lögmanns Vatnsleysustrandarhrepps til úrskurðarnefndarinnar, dags. 28. apríl 2000, kemur fram að allt landsvæðið sem ágreiningur stendur um í máli þessu, bæði í eigu kærenda og sameigenda þeirra, sé u.þ.b. 15.411 m² að stærð og afmarkist af fjöru til vesturs, götunni Vogagerði til austurs og jörðinni Bræðraparti til suðurs.

Þann 16. nóvember 1994 var staðfest nýtt aðalskipulag fyrir hluta Vatnsleysustrandarhrepps 1994 – 2014, og náði það m.a. yfir umþráttað landsvæði og þ.á.m. byggingarlóðir kærenda við Akurgerði og Vogagerði. Var þar gert ráð fyrir íbúðabyggð á eignarlandi kærenda við Akurgerði og Vogagerði, án tilgreiningar á húsagerð. Á fundi hreppsnefndar Vatnsleysustrandarhrepps þann 24. ágúst 1999 var samþykkt tillaga að óverulegri breyting á aðalskipulaginu, er laut einkum að breyttri landnotkun við Akurgerði, Vogagerði, Stóru-Vogaskóla og Vogatjörn.  Ekki var þó hreyft við fyrri áformum um landnotkun á eignarlandi kærenda, að öðru leyti en því, að gert var ráð fyrir göngustíg meðfram strandlengjunni og frá strandlengjunni að Vogagerði, norðanvert við land kærenda. Hreppsnefnd sendi Skipulagsstofnun tillögu sína, og með bréfi til umhverfisráðuneytisins, dags. 9. september 1999, féllst Skipulagsstofnun á að umrædd breyting gæti fallið undir ákvæði 2. mgr. 21. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Í framhaldi af því sendi umhverfisráðuneytið hreppsnefnd Vatnsleysustrandarhrepps umrædda tillögu að breytingu á aðalskipulagi og lagði fyrir hana að auglýsa tillöguna í samræmi við ákvæði 2. mgr. 21. gr. laga nr. 73/1997. Var hún höfð til sýnis á skrifstofu hreppsins í 3 vikur, frá 10. október til 1. nóvember 1999 og bárust engar athugasemdir við breytinguna. Breyting á aðalskipulaginu var síðan samþykkt í hreppsnefnd Vatnsleysustrandarhrepps þann 4. nóvember 1999, staðfest af umhverfisráðherra þann 6. janúar 2000 og birt í B-deild Stjórnartíðinda þann 7. janúar 2000.

Sama dag og hreppsnefnd Vatnsleysustrandarhrepps samþykkti tillögu að óverulegri breytingu á aðalskipulagi, 24. ágúst 1999, var einnig samþykkt í hreppsnefnd tillaga að deiliskipulagi fyrir það svæði sem breyting á aðalskipulaginu tók til. Samkvæmt deiliskipulagstillögunni var gert ráð fyrir byggingu raðhúsa á eignarlandi kærenda. Í auglýsingu frá sveitarstjóra Vatnsleysustrandarhrepps, sem birtist í Lögbirtingablaðinu þann 1. september 1999, var lýst eftir athugasemdum við deiliskipulagstillöguna og skyldi athugasemdum skilað á skrifstofu hreppsins innan 6 vikna frá birtingu auglýsingarinnar. Nokkrar athugasemdir bárust við deiliskipulagstillöguna, m.a. frá kærendum sjálfum svo og lögmanni þeirra, sem taldi málsmeðferð hreppsins ólögmæta þar sem við gerð og auglýsingu skipulagstillögunnar væri brotið gegn fyrirmælum skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, skipulagsreglugerðar nr. 400/1998 og ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Á fundi skipulags- og byggingarnefndar Vatnsleysustrandarhrepps þann 2. nóvember 1999 voru teknar fyrir þær athugasemdir sem borist höfðu við tillöguna og þeim öllum hafnað. Sama dag samþykkti hreppsnefnd deiliskipulagstillöguna og fól sveitarstjóra að senda hana Skipulagsstofnun, ásamt athugasemdum, umsögn byggingar- og skipulagsnefndar og umsögn hreppsnefndar.  Auglýsing um samþykkt deiliskipulagsins birtist í B-deild Stjórnartíðinda þann 7. janúar 2000.
Af gögnum málsins verður ekki séð að fjallað hafi verið um fyrrgreindar athugasemdir lögmanns kærenda, sem fram komu í bréfi hans til Vatnsleysustrandarhrepps, dags. 11. október 1999, og því engin umsögn hreppsins fyrirliggjandi um þær athugasemdir. Hins vegar er þar að finna nokkur bréf um samskipti lögmanns Vatnsleysustrandarhrepps og lögmanns kærenda, þar sem m.a. er fjallað um kauptilboð hreppsins á landi kærenda og viðbrögð kærenda við því boði, svo og mótmæli kærenda við gerð og auglýsingu fyrrgreindrar tillögu að deiliskipulagi. Viðræður um kaup Vatnsleysustrandarhrepps á eignarlandi kærenda hafa engan árangur borið og hefur sveitarstjóri, með bréfi dags. 15. janúar 2000, óskað heimildar umhverfisráðuneytisins til eignarnáms á landi Suðurkots. 

Málsrök kærenda:  Krafa kærenda er rökstudd með því að öll málsmeðferð Vatnsleysustrandarhrepps við breytingu á deiliskipulagi sé haldin alvarlegum ágöllum og hafi ítrekað verið brotið gegn grundvallarréttindum og hagsmunum kærenda. Í því sambandi benda þeir á að sú breyting á deiliskipulagi, sem auglýst var í Lögbirtingablaðinu þann 1. september 1999, hafi ekki átt sér stoð í þágildandi aðalskipulagi. Því hafi Vatnsleysustrandarhreppur verið að auglýsa breytingu á deiliskipulagi, sem átti að eignast stoð í aðalskipulagi, eins og því myndi hugsanlega verða breytt síðar. Slíka málsmeðferð telja kærendur vafalaust einsdæmi og án efa í algerri andstöðu við ákvæði 25. gr., sbr. 1. mgr. 23. gr. skipulags- og byggingarlaga.

Í öðru lagi benda kærendur á að umrædd breyting á deiliskipulaginu lúti nánast eingöngu að því að breyta landnotum á eignarlóðum kærenda og sameigenda þeirra. M.ö.o. sé verið að breyta einbýlishúsalóðum, sem kærendur höfðu í hyggju að nýta sér og sinni fjölskyldu til framdráttar, í raðhúsalóðir, án þess að nokkur rök hafi verið færð fram um nauðsyn þeirrar breytingar. Telja kærendur að hugsanlega megi finna skýringu þessa í því að hreppsnefnd hafði þá þegar úthlutað til verktaka byggingarrétti á eignarlóðum þeirra, en áður en heimild til breytinga á landnotum lá fyrir og án þess að minnast á það einu orði við landeigendur hvort landið væri falt. Kærendur hafi fyrst með bréfi frá lögmanni hreppsins, dags. 26. ágúst 1999, verið spurðir um vilja til að selja landið, en þá hafi hreppurinn þegar verið búinn að úthluta landi þeirra til verktaka. Þegar í ljós kom að kærendur hefðu athugasemdir fram að færa við málsmeðferð, og hafnað sölu landsins að svo stöddu, hefði eignarnámi verið hótað af hálfu hreppsins.

Í þriðja lagi benda kærendur á að ekkert samráð hafi verið haft við þá við gerð hinnar umdeildu deiliskipulagstillögu. Telja þeir að slíkt brjóti ekki aðeins í bága við grundvallarreglur skipulagslöggjafarinnar, sbr. t.d. 4. mgr. 1. gr., 4. mgr. 9. gr., 23. gr. og 24. gr. þeirra, sbr. og grein 3.2 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998, heldur gangi slíkt og þvert á lögbundinn rétt þeirra sem eigenda umrædds lands. Þá hafi einnig verið brotið gegn meginreglum stjórnsýsluréttarins um rétta málsmeðferð og í því sambandi vísað til stjórnsýslulaga nr. 37/1993, 7., 10., 12., 13., 14. og 15. gr. þeirra.

Loks benda kærendur á að land þeirra sé eignarland, sem njóti verndar 72. gr. stjórnarskrárinnar. Hafi Vatnsleysustrandarhreppi borið, við gerð skipulags á landi þeirra, að gefa þeim kost á að koma að sjónarmiðum sínum og gæta almennt réttar síns. Hreppnum hafi og verið óheimilt að ráðskast með land kærenda í samræmi við deiliskipulagshugmyndir sem ekki hafi átt sér stoð í gildandi aðalskipulagi, og án þess að hafa fengið landið keypt af þeim.

Með vísan til ofanritaðs er það krafa kærenda að sú breyting á deiliskipulagi, sem auglýst var í Lögbirtingablaðinu þann 7. janúar 2000, verði felld úr gildi, sem og öll málsmeðferð vegna hennar.

Kröfur og málsrök Vatnsleysustrandarhrepps:  Jóhannes Karl Sveinsson, hrl., hefur lagt fram greinargerð með kröfum og andsvörum Vatnsleysustrandarhrepps, og er hún dagsett 28. apríl 2000. Er þar vakin á því athygli að kærendur geri kröfu um að málsmeðferð Vatnsleysustrandarhrepps vegna breytingar á deiliskipulagi verði ómerkt og að breytingin verði felld úr gildi. Hins vegar hafi í auglýsingu þeirri, sem kærendur vísi til og birtist í B-deild Stjórnartíðinda frá 7. janúar sl., ekki verið fjallað um breytingu heldur nýtt deiliskipulag. Því geti úrskurðarnefndin ekki að óbreyttu fellt þann úrskurð sem kærendur fari fram á. Þá bendir lögmaðurinn á kæran sé of seint fram komin og vísar þar um til 2. gr. rg. 621/1997 og 10. kafla rg. 400/1998. Kærendum hafi verið kunnugt um þá samþykkt sem kærð er í nóvember sl., og vísar hann í því sambandi til bréfs til þeirra, dags. 3. nóvember 1999. Telur hann að engin lagaheimild sé til þess að miða kærufrest við birtingu á staðfestingu skipulagsins í Stjórnartíðindum.

Loks gerir lögmaðurinn þá kröfu að kröfum kærenda verði hafnað, telji úrskurðarnefndin sér fært að túlka kröfugerð þeirra á þann hátt að hún taki til samþykktar sveitarstjórnar um nýtt deiliskipulag.
 
Rök Vatnsleysustrandarhrepps eru eftirfarandi:
Í gögnum málsins komi fram að unnið hafi verið samhliða að gerð aðalskipulags og deiliskipulags. Hafi það verið gert samkvæmt venju og í samráði við Skipulagsstofnun, enda ekkert í gildandi lögum eða reglugerðum sem banni slíka málsmeðferð. Sé sá háttur eðlilegur þegar um minni sveitarfélög sé að ræða og afmarkaðar breytingar. Að auki hafi kærendur ekki bent á hvaða spjöllum þessi málsmeðferð hafi valdið þeim, enda hafi þeir engar athugasemdir gert við þá breytingu á aðalaskipulagi sem auglýst var. Ef sú yrði hins vegar niðurstaða úrskurðarnefndar að ekki hefði mátt auglýsa og staðfesta deiliskipulagið nema samkvæmt staðfestu aðalskipulagi, er á það bent að aðalskipulag hafi verið í gildi fyrir þennan hluta bæjarins frá árinu 1994, og væri hið umdeilda deiliskipulag ekki andstætt því. Þær óverulegu breytingar sem gerðar hefðu verið á aðalskipulaginu samhliða deiliskipulaginu varði ekki land kærenda eða deiliskipulagið sem slíkt. Því sé ekkert ósamræmi á milli deiliskipulagsins og aðalskipulags fyrir breytingu, og hafi kærendur ekki sýnt fram á slíkt ósamræmi.

Að því er varðar þá málsástæðu kærenda að umrædd breyting á deiliskipulaginu lúti nánast eingöngu að því að breyta landnotum á eignarlóðum þeirra og sameigenda þeirra, er það áréttað af hálfu Vatnsleysustrandarhepps að engin breyting á landnotkun hafi átt sér stað, í skilningi skipulagslaga. Ekki hafi um breytingu á deilskipulagi verið að ræða, enda hafi deiliskipulag ekki áður verið gert á því svæði sem um ræðir, né séruppdráttur skv. 11. gr. eldri skipulagslaga nr. 19/1964. Engin ákvörðun hafði verið tekin af byggingaryfirvöldum um annað eða nánara fyrirkomulag á lóðum kærenda en að þar skyldi byggja íbúðarhús. Því hefðu kærendur ekki getað bundið traust sitt við ákveðna byggingargerð á lóðum sínum, þ.e. einbýlishús. Hlutverk deiliskipulagsgerðar skv. gr. 3.1.4 í skipulagsreglugerð sé að útfæra nánar ákvæði aðalskipulags og sé þar sérstaklega tekið fram að heimilt sé að skilgreina landnotkun þrengra í deiliskipulagi en gert sé í aðalskipulagi. Ýmis atriði, s.s. stærðir lóða, nýtingarhlutfall fyrir notkunarreiti og einstakar lóðir, húsagerð, staðsetning húsa á lóðum o.s.frv., séu ákveðin í deiliskipulagi en ekki aðalskipulagi. Því hafi kærendur sjálfir ekki getað úthlutað neinum lóðum, nema í samræmi við deiliskipulag.

Í greinargerð sinni víkur lögmaðurinn að úthlutun hreppsins á einstökum lóðum og áréttar að ekki þurfi að deila um að sveitarstjórn geti ekki veitt meiri réttindi eða heimildir en hún hafi sjálf yfir að ráða. Lóðarúthlutunin hafi því að sjálfsögðu verið með því fororði að eignar- eða afnotaheimild fengist með samningum eða eignarnámi og að skipulagsáform gengju eftir.

Um þá ábendingu kærenda að ekki hafi verið haft nægjanlegt samráð við þá við undirbúning deiliskipulagsins vísar lögmaðurinn til ákvæða gr. 3.2 í skipulagsreglugerð og 23. gr. sbr. 9. gr. skipulags- og byggingarlaga. Þar sé kveðið á um að skipulagsáform skuli kynnt með áberandi hætti, s.s. auglýsingum, dreifibréfum eða fundum. Ekki sé vikið að því að sérstaklega skuli hafa samráð við eigendur lands sem skipulag taki til. Talsverð almenn kynning hafi átt sér stað á skipulagsáformum hreppsins, auk þess sem lögmælt birting hafi átt sér á opinberum vettvangi. Telur lögmaðurinn ólíklegt að þessi kynning hafi getað farið fram hjá kærendum, en annar þeirra sé búsettur í Vogum. Þá er á það bent af hálfu Vatnsleysustrandarhepps að afstaða kærenda til deiliskipulagsins lægi þegar fyrir og hefði gert það þegar sveitarstjórn tók ákvörðun um að staðfesta skipulagstillöguna í nóvember 1999. Kærendur vilji sjálfir úthluta lóðum til fjölskyldu sinnar, ráða uppbyggingarhraða, gerð húsa o.s.frv.  Hins vegar telji sveitarstjórn nauðsynlegt að hraða uppbyggingu, m.t.t. almannahagsmuna, og hafi því hagað deiliskipulaginu eftir því sem spurn var talin vera eftir húsnæði. Þótt viðhorf kærenda hefði legið fyrir á fyrri stigum málsins, telur lögmaðurinn augljóst að niðurstaða og samþykkt sveitarstjórnar hefði orðið sú sama. Því mætti hér hafa til hliðsjónar þá dómvenju um andmælarétt í stjórnsýslu, að ef fyrir lægi að afstaða málsaðila hefði engin áhrif haft á ákvörðun, leiddi brot gegn slíkum rétti ekki til ógildingar.

Umsögn Skipulagsstofnunar:  Úrskurðarnefndin leitaði umsagnar Skipulagsstofnunar um ágreining þann sem hér er um fjallað. Í umsögn stofnunarinnar segir m.a.:

“Samkvæmt 1. mgr. 23. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 m. s. br. skal deiliskipulag gert á grundvelli aðalskipulags.  Samkvæmt skilgreiningu skipulagsreglugerðar nr. 400/1998 er deiliskipulagsáætlun byggð á aðalskipulagi og kveður nánar á um útfærslu þess fyrir afmörkuð svæði eða reiti innan sveitarfélags. Skipulagstofnun hefur litið svo á að gildandi deiliskipulag verði að vera í samræmi við gildandi aðalskipulag, en að unnt sé að gera og kynna tilllögur að deiliskipulagi einstakra svæða innan sveitarfélags samhliða breytingum á gildandi aðalskipulagi eða gerð nýs aðalskipulags.  Deiliskipulagsáætlun geti hins vegar ekki  tekið gildi nema vera í samræmi við gildandi aðalskipulag.

Stofnunin telur að samhliða kynning aðal- og deiliskipulagstillagna vegna fyrirhugaðra framkvæmda á tilteknum svæðum geti verið markvissari, meira upplýsandi og stuðlað að betri kynningu fyrir almenningi, og verið betur fallin til að ná markmiði skipulags- og byggingarlaga um réttaröryggi í skipulags- og byggingarmálum, en ef áætlanirnar væru kynntar sín í hvoru lagi, jafnvel með margra mánaða millibili.  Skipulagsstofnun telur það jafnvel geta valdið misskilningi ef breytingar á aðalskipulagi og deiliskipulag sama svæðis, vegna fyrirhugaðra framkvæmda, er ekki auglýst samhliða.  Það geti leitt til þess að hagsmunaaðilar teldu sig ekki þurfa að gera athugasemd við auglýsta tillögu að deiliskipulagi ef gerðar hefðu verið athugasemdir við auglýsta tillögu að breytingu á aðalskipulagi varðandi sama svæði.  Stofnunin hefur hins vegar lagt ríka áherslu á að ekki sé heimilt að birta auglýsingu um gildistöku deiliskipulags í Stjórnartíðindum skv. 25. gr. skipulags- og byggingarlaga nema áður hafi verið birt auglýsing um gildistöku aðalskipulags, sem deiliskipulagið byggir á.

Í hinu kærða tilviki var tillaga að deiliskipulagi fyrir Vogagerði og Akurgerði, Stóru-Vogaskóla og Vogatjörn unnin og kynnt samhliða breytingu á Aðalskipulagi Voga á Vatnsleysuströnd 1994-2014.  Á því svæði var ekki í gildi eldra samþykkt eða staðfest deiliskipulag, heldur var um að ræða nýtt deiliskipulag svæðisins.  Í aðalskipulagsbreytingunni fólst að stofnanasvæði við Akurgerði, sem skilgreint var fyrir íbúðir aldraðra var breytt í  íbúðasvæði, felld var niður íbúðarlóð austan Stóru-Vogaskóla, opnu svæði til sérstakra nota suð-austan leikvallar var breytt í íbúðarsvæði, íbúðarsvæði var breytt í opið svæði til sérstakra nota og nýjir göngustígar skilgreindir.  Í deiliskipulaginu kemur fram nánari útfærsla framkvæmda á svæðinu og tekið sérstaklega fram að skilmálar þess gildi fyrir nýjar íbúðarlóðir við Vogagerði og Akurgerði og byggist m. a. á þeirri ákvörðun að breyta svæði fyrir íbúðir aldraðra í almennt íbúðarsvæði.

Eins og fram kemur í bréfi Skipulagsstofnunar til Vatnsleysustrandarhrepps frá 12. nóvember 1999 gerði stofnunin ekki athugasemd við málsmeðferð sveitarstjórnar vegna deiliskipulagstillögunnar.   Stofnunin telur að ekki beri að fella úr gildi deiliskipulag fyrir Vogagerði og Akurgerði, Stóru-Vogaskóla og Vogatjörn vegna þeirra ágalla sem kærandi telur vera á málsmeðferð.  Stofnunin telur hins vegar brýnt að sveitarstjórnir leiti eftir sem virkastri samvinnu við landeigendur og aðra hagsmunaaðila við skipulagsgerð.”

Niðurstaða:  Í stjórnsýslukæru kærenda til úrskurðarnefndarinnar er þess krafist að öll málsmeðferð Vatnsleysustrandarhrepps vegna breytingar á deiliskipulagi verði úrskurðuð ómerk og að breytingin verði felld úr gildi.  Þrátt fyrir að Vatnsleysustrandarhreppur hafi ekki gert breytingu á deiliskipulagi, þar eð ekkert deiliskipulag lá fyrir á því svæði sem skipulagt var, fer ekki milli mála að kærendur eru að kæra málsmeðferð við undirbúning og gerð þess deiliskipulags sem samþykkt var í hreppsnefnd Vatnsleysustrandarhrepps þann 2. nóvember 1999 og auglýst í B-deild Stjórnartíðinda þann 7. janúar 2000.  Við málsmeðferð fyrir úrskurðarnefnd eiga ekki að öllu leyti við sömu kröfur um form og efni máls og þegar um dómsmál er að tefla. Því þykir hin ónákvæma kröfugerð kærenda ekki standa því í vegi að úrskurðarnefndin fjalli um málið og felli úrskurð um ágreining aðila.

Í greinargerð lögmanns Vatnsleysustrandarhepps er því haldið fram að kæran sé of seint fram komin og bent á 2. gr. rg. nr. 621/1997 og 10. kafla rg. nr. 400/1998 því til stuðnings. Í tilvitnuðum ákvæðum er kveðið á um að kærufrestur sé einn mánuður frá því kæranda var kunnugt um þá samþykkt sveitarstjórnar sem hann kærir, en þrír mánuðir frá því aðila var tilkynnt um stjórnvaldsákvörðun, sé um önnur kæruatriði að ræða en varða samþykkt sveitarstjórnar.
Þann 11. október 1999 ritaði lögmaður kærenda bréf til Vatnsleysustrandarhrepps, þar sem gerðar voru „athugasemdir við deiliskipulagstillögu, sbr. auglýsing í Lögbirtingablaði þann 1. september 1999.”  Athugasemdir kærenda eru efnislega þar hinar sömu og nú í þeirri stjórnsýslukæru sem hér er um er fjallað.
Á fundi hreppsnefndar Vatnsleysustrandarhrepps þann 2. nóvember 1999 var fjallað um þær athugasemdir sem borist höfðu við tillögu að umræddu deiliskipulagi, að undangenginni umfjöllun í skipulags- og byggingarnefnd hreppsins. Öllum athugasemdum var hafnað og þeim er þær gerðu var send niðurstaðan og bókanir hreppsnefndar og skipulags- og byggingarnefndar með bréfi sveitarstjóra, dags. 3. nóvember 1999. Af gögnum málsins verður ekki séð að fjallað hafi verið um þær athugasemdir sem fram komu í bréfi lögmanns kærenda, dags. 11. október 1999, engin umsögn liggur fyrir um þær athugasemdir né heldur svarbréf sveitarstjórnar. Bar þó sveitarstjórn að fjalla um þær athugasemdir og senda bréfritara umsögn sína um þær, sbr. 1. og 3. mgr. 25. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 og 1., 2. og 4. mgr. gr. 6.3.3 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998.

Þann 7. janúar 2000 birtist í B-deild Stjórnartíðinda auglýsing sveitarstjórnar um samþykkt þess deiliskipulags, sem hér er fjallað um. Frá þeim tíma mátti kærendum vera ljóst að athugasemdum þeirra við deiliskipulagstillöguna hafði verið hafnað. Þykir rétt að miða upphaf kærufrests við það tímamark og barst stjórnsýslukæra kærenda því úrskurðarnefnd innan lögmælts kærufrests.

Eins og fram hefur komið samþykkti hreppsnefnd Vatnsleysustrandarhrepps þann 24. ágúst 1999 tillögu um breytingu á aðalskipulagi hreppsins. Í breytingartillögunni fólst að stofnanasvæði við Akurgerði, skilgreint sem íbúðir aldraðra, var breytt í íbúðarsvæði, felld var niður íbúðarlóð austan Stóru-Vogaskóla, opnu svæði til sérstakra nota suð-austan leikvallar var breytt í íbúðarsvæði, íbúðarsvæði var breytt í opið svæði til sérstakra nota og nýir göngustígar voru skilgreindir.  Tillagan var kynnt fyrir Skipulagsstofnun og umhverfisráðherra og var fallist á þau sjónarmið sveitarstjórnar að um væri að ræða óverulega breytingu á staðfestu aðalskipulagi.  Málsmeðferð var því hagað skv. 2. mgr. 21. gr. skipulags-og byggingarlaga nr. 73/1997 og tillagan auglýst með fresti til athugasemda til 1. nóvember 1999.  Engar athugasemdir bárust og var tillagan samþykkt af sveitarstjórn þann 4. nóvember 1999 og að því loknu send umhverfisráðherra, sem staðfesti hana sem breytingu á aðalskipulagi hreppsins þann 6. janúar 2000.

Þann 24. ágúst 1999 samþykkti hreppsnefnd Vatnsleysustrandarhrepps einnig tillögu að deiliskipulagi fyrir sama svæði og breytingu á aðalskipulaginu var ætlað að ná til. Með auglýsingu í Lögbirtingablaðinu þann 1. september 1999 var auglýst eftir athugasemdum við þá deiliskipulagstillögu og rann frestur til athugasemda út þann 13. október 1999.

Auglýsing og kynning á deiliskipulagstillögunni stóð því yfir á sama tíma og hreppsnefnd Vatnsleysustrandarhrepps leitaði eftir afstöðu Skipulagsstofnunar og ráðherra til þeirrar breytingar á aðalskipulagi, sem vera átti grundvöllur að deiliskipulaginu. Frestur til athugasemda við deiliskipulagstillöguna rann út um svipað leyti og birt var auglýsing sveitarstjórnar um tillögu að breytingu aðalskipulags, og tæpum 3 vikum áður en frestur til athugasemda við aðalskipulagstillöguna rann út.  Þá samþykkti hreppsnefnd deiliskipulagið þann 2. nóvember 1999, en títtnefnda tillögu að breytingu á aðalskipulaginu þann 4. nóvember s.á.  Að því loknu var aðalskipulagstillagan send Skipulagsstofnun til afgreiðslu og síðar umhverfisráðherra til staðfestingar, sbr. 5. mgr. 18. gr. og 19. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997.

Úrskurðarnefnd telur að málsmeðferð Vatnsleysustrandarhrepps við auglýsingu og samþykkt umdeildrar tillögu að deiliskipulagi hafi verið haldin verulegum ágöllum og til þess fallin að valda ruglingi hjá þeim sem hagsmuni kunnu að eiga. Þykir þá ekki skipta máli hvort tillagan varðaði aðeins að litlu leyti eignarland kærenda eða hvort ósamræmis kynni að gæta á milli aðalskipulags og deiliskipulags. Skipulags- og byggingarlög nr. 73/1997 og skipulagsreglugerð nr. 400/1998 hafa að geyma ítarleg ákvæði um gerð og framkvæmd skipulags, þ.á.m. um kynningu skipulagstillagna og samráð við skipulagsgerð. Þessum ákvæðum er m.a. ætlað að tryggja vandaða málsmeðferð og réttaröryggi, þannig að réttur einstaklinga og lögaðila verði ekki fyrir borð borinn þótt hagur heildarinnar sé hafður að leiðarljósi, sbr. 1. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Er það álit nefndarinnar að þessum markmiðum laganna verði ekki náð þegar unnið er að gerð, auglýsingu og samþykkt deiliskipulags, sem byggir á tillögu um óverulega breytingu á aðalskipulagi, sem hefur ekki verið samþykkt eða staðfest af ráðherra. Með því móti verður deiliskipulagið háð þeirri forsendu að takist að breyta aðalskipulaginu, án athugasemda þeirra sem hagsmuna eiga að gæta eða fyrirstöðu af hálfu Skipulagsstofnunar eða umhverfisráðherra. Slík málsmeðferð er í andstöðu við ákvæði 1. mgr. 23. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, sem mælir fyrir um að deiliskipulag skuli gera á grundvelli aðalskipulags, sbr. hér einnig 2. mgr. gr. 6.4 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998. Af þessum ástæðum ber að fella hið umdeilda deiliskipulag úr gildi.

Þar sem hið kærða deiliskipulag hefur sætt opinberri birtingu að lögum er lagt fyrir hreppsnefnd Vatnsleysustrandarhrepps að birta auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda um að deiliskipulagið hafi verið fellt úr gildi.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist vegna mikilla anna hjá úrskurðarnefnd og síðar sumarleyfa.

Úrskurðarorð:

Deiliskipulag fyrir Vogagerði og Akurgerði, Stóru-Vogaskóla og Vogatjörn, sem samþykkt var af hreppsnefnd Vatnsleysustrandarhrepps hinn 2. nóvember 1999 og auglýst í B-deild Stjórnartíðinda hinn 7. janúar 2000, er fellt úr gildi. Lagt er fyrir hreppsnefnd að birta auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda um að skipulagið hafi verið fellt úr gildi.

Ár 2000, fimmtudaginn 29. júní, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Laugavegi 59 í Reykjavík.  Mættir voru allir aðalmenn; Ingimundur Einarsson, varalögreglustjóri í Reykjavík, Þorsteinn Þorsteinsson, byggingarverkfræðingur og Hólmfríður Snæbjörnsdóttir, lögfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 34/2000; kæra á samþykkt byggingarnefndar Reykjavíkur frá 8. júní 2000 um að veita byggingarleyfi fyrir opnu bílskýli að Skildinganesi 10 í Reykjavík.

Í málinu er nú upp kveðinn svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. föstudaginn 23. júní 2000, er barst í póstkassa nefndarinnar eftir lokun skrifstofu þann sama dag, kærir Stefán Þór Ingimarsson hdl., f.h. eigenda fasteignarinnar nr. 12 við Skildinganes í Reykjavík, samþykkt byggingarnefndar Reykjavíkur frá 8. júní 2000 um að veita byggingarleyfi fyrir opnu bílskýli að Skildinganesi 10 í Reykjavík.  Hin kærða ákvörðun var staðfest á fundi borgarstjórnar hinn 15. júní 2000.

Kærendur gera kröfu um ógildingu á byggingarleyfi sem veitt var eigendum fasteignarinnar nr. 10 við Skildinganes í Reykjavík, af byggingarnefnd og staðfest með ákvörðun borgarstjórnar 15. júní 2000.  Jafnframt gera kærendur kröfu um stöðvun framkvæmda sem hafnar eru við gerð opins bílskýlis við fasteignina nr. 10 við Skildinganes í Reykjavik, á meðan málið er til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni, sbr. ákvæði II. kafla skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, einkum ákvæði 5. mgr. 8. gr. laganna.

Með vísun til 5. mgr. 8. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 var krafa kærenda um stöðvun framkvæmda þegar tekin til meðferðar og var byggingarleyfishafa og byggingarnefnd veittur frestur til andmæla og athugasemda um þá kröfu til þriðjudagsins 27. júní 2000.  Hafa nefndinni borist andmæli og athugasemdir greindra aðila og er málið nú tekið til úrskurðar um kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda.

Málavextir:  Aðeins verður stuttlega gerð grein fyrir málavöxtum og einungis að því marki sem þurfa þykir við úrlausn þess þáttar málsins, sem nú er til úrlausnar.  Hefur kærumál er varðar hið umdeilda bílskýli að Skildinganesi 10 áður komið til úrlausnar í úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála fyrr á þessu ári.  Var í því máli felld úr gildi synjun byggingarnefndar á umsókn um byggingarleyfi fyrir hinu umdeilda bílskýli þar sem á þótti skorta að rannsókn af hálfu byggingarnefndar hafi verið fullnægjandi.  Jafnframt komst úrskurðarnefndin að þeirri niðurstöðu að opið bílskýli við Skildinganes 10 samrýmdist skipulagsskilmálum svæðisins og að byggingarnefnd hefði því verið óheimilt að synja umsókn eigenda að Skildinganesi 10 með þeim rökum sem gert hafði verið.  Var ákvörðun byggingarnefndar felld úr gildi og lagt fyrir hana að taka málið til meðferðar að nýju í samræmi við ákvæði skipulags- og byggingarlaga og meginreglur stjórnsýsluréttarins.  Í framhaldi af nefndum úrskurði leitaði byggingarnefnd umsagnar skipulags- og umferðarnefndar um álitaefni málsins og veitti síðan eigendum Skildinganess 10 byggingarleyfi fyrir bílskýlinu ásamt skábraut til aðkomu að því.  Þegar kærendur urðu þess varir að framkvæmdir voru að hefjast við bílskýlið leituðu þeir upplýsinga um afgreiðslu byggingarnefndar á málinu, að því er virðist hinn 15. júní 2000, og vísuðu því síðan til úrskurðarnefndarinnar með kæru, dagsettri 23. júní 2000, svo sem að framan greinir.

Málsrök kærenda:  Eftir heildarskoðun á gögnum þeim, sem lögð hafa verið fram við nýja afgreiðslu málsins, segjast kærendur vera þess fullvissir að hvorki hafi verið farið að ákvæðum byggingar- og skipulagslaga nr. 73/1997 og byggingarreglugerð nr. 441/1998 né ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og að almennt hafi verið brotið gegn góðum stjórnsýsluháttum.  Beri því að ógilda hina kærðu ákvörðun.  Í kærunni er málsástæðum kærenda lýst ítarlega en ekki þykir þurfa að rekja þær í einstökum atriðum á þessu stigi máls.  Nægir að árétta að kærendur færa fram allmargar ástæður, sem þeir telja að leiða eigi til ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar og að þar sem ákvörðunin sé að þeirra mati bersýnilega haldin ógildingarannmörkum beri að stöðva framkvæmdir sem unnið er að á grundvelli hinnar kærðu ákvörðunar.

Málsrök byggingarnefndar:  Í stuttri greinargerð byggingarfulltrúa f.h. byggingarnefndar um kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda segir, að ekki verði séð að neitt nýtt komi fram í kæru lögmanns eigenda fasteignarinnar á lóðinni nr. 12 við Skildinganes, sem breytt geti ákvörðun byggingarnefndar um að veita leyfi fyrir umræddum framkvæmdum og því sé ástæðulaust að stöðva framkvæmdir við verkið, sem unnar séu samkvæmt byggingarleyfi, sem veitt hafi verið í samræmi við skipulag, sbr. umsögn skipulags- og umferðarnefndar.

Andmæli byggingarleyfishafa:  Af hálfu byggingarleyfishafa hafa komið fram andmæli við kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda.  Kemur þar m.a. fram að stoðveggir sitt hvoru megin innkeyrslu að bílskýlinu hafi þegar verið steyptir og að litla þýðingu hefði því að stöðva framkvæmdir við verkið.  Þær framkvæmdir, sem enn sé ólokið, séu að mestu neðanjarðar og skaði ekki kærendur á neinn hátt, en stöðvun framkvæmda myndi skaða hagsmuni byggingarleyfishafa.  Framkvæmdirnar séu í samræmi við staðfest byggingarleyfi frá Reykjavíkurborg og kærendur rökstyðji ekki kæru sína með neinni beinni tilvísun í lagagreinar, bein ákvæði byggingarreglugerðar né skipulagsskilmála.  Því beri að hafna kröfu þeirra um stöðvun framkvæmda.

Niðurstaða:  Eins og að framan er rakið hafa stoðveggir meðfram innkeyrslu að hinu umdeilda bílskýli þegar verið steyptir og eru þær framkvæmdir, sem ólokið er, að mestu undir yfirborði aðliggjandi lóðar.  Yrði fallist á kröfu kærenda um ógildingu hins kærða byggingarleyfis myndi það hafa í för með sér að loka þyrfti opi því á kjallaravegg þar sem fyrirhugað er að aka inn í bílskýlið.  Yrði og að fylla að húsinu þar sem innkeyrsla að bílskýlinu á að vera og jafna yfirborð lóðar.  Framkvæmdir við innkeyrslu og bílskýli geta því engin áhrif haft á efnisniðurstöðu málsins og myndu að mestu verða afmáðar ef fallist yrði á ógildingu byggingarleyfisins.  Þykir því ekki ástæða til þess að skylda byggingarleyfishafa, með úrskurði, til þess að stöðva framkvæmdir meðan kærumálið er til meðferðar í úrskurðarnefndinni en framkvæmdir við verkið eru á þeim tíma alfarið á ábyrgð og áhættu byggingarleyfishafa. 

Með vísan til framanritaðs er kröfu kærenda um stöðvun umræddra framkvæmda hafnað.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu eigenda Skildinganess 12 í Reykjavík um að framkvæmdir við bílskýli og tilheyrandi innkeyrslu að Skildinganesi 10 verði stöðvaðar meðan kærumál um byggingarleyfi fyrir umræddum mannvirkjum er til meðferðar í úrskurðarnefndinni.

Ár 2000, þriðjudaginn 11. júlí, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Laugavegi 59 í Reykjavík. Mættir voru; varaformaður nefndarinnar, Gunnar Jóhann Birgisson hrl. og Þorsteinn Þorsteinsson, byggingar-verkfræðingur og Hólmfríður Snæbjörnsdóttir, lögfræðingur, aðalmenn í nefndinni.

Fyrir var tekið mál nr. 35/2000; krafa 10 húseigenda við Austurgötu í Keflavík, Reykjanesbæ um stöðvun framkvæmda við nýbyggingu að Hafnargötu 51-55 í Keflavík.

Á málið er nú lagður svofelldur

úrskurður:

Með ódagsettu bréfi til bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, sem barst nefndinni mánudaginn 26. júní 2000, kærir Ásgeir Jónsson hdl., fyrir hönd húseigenda að Austurgötu 17, 20, 22, 24 og 26, Keflavík, Reykjanesbæ ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjanesbæ frá 21. júní 2000 um að veita Húsanesi ehf. byggingarleyfi fyrir nýbyggingu að Hafnargötu 51-55 í Keflavík. Kærendur krefjast þess að framkvæmdir við nýbygginguna verði stöðvaðar þegar í stað. Jafnframt er þess krafist að skipulags- og byggingaryfirvöldum í Reykjanesbæ verði gert að vinna deiliskipulag fyrir téða lóð/lóðir og kynna það með lögformlegum hætti skv. lögum nr. 73/1997 með síðari breytingum, áður en frekari framkvæmdum verði fram haldið. Þá er þess krafist að hið kærða byggingarleyfi verði fellt úr gildi.
Til vara er þess krafist að byggingarframkvæmdum á téðri lóð verði hagað í samræmi við upphaflegar teikningar um tilhögun byggingar og bílastæða á lóðinni, sbr. teikningu, dags. 15. febrúar 2000, og samþykkt skipulags- og byggingarnefndar Reykjanesbæjar þann 23. mars 2000 og að framkvæmdir verði því stöðvaðar þegar í stað og útgefið byggingarleyfi fellt úr gildi.
Eftir að ofangreind kæra barst úrskurðarnefndinni var byggingarleyfishafa og byggingar-yfirvöldum í Reykjanesbæ þegar í stað gert viðvart um hana og kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda. Var þessum aðilum veittur stuttur frestur til þess að koma að andmælum og athugasemdum við þá kröfu sérstaklega. Andmæli bárust frá byggingarleyfishafa hinn 29. júní 2000 og frá Vilhjálmi Þórhallsyni hrl. f.h. Reykjanesbæjar með símbréfi eftir lokun skrifstofu hinn 30. júní 2000. Vegna fjarveru formanns nefndarinnar tók Gunnar Jóhann Birgisson hrl., varaformaður sæti formanns við úrlausn um kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda. Er málið nú tekið til úrskurðar um þá kröfu með vísan til 5. mgr. 8. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997.
 

Málavextir: Málvextir verða einungis raktir lauslega í þessum þætti málsins og aðeins að því marki sem þýðingu hefur við úrlausn um kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda. Í málinu er kærð ákvörðun byggingaryfirvalda í Reykjanesbæ um að veita byggingarleyfi fyrir nýbyggingu að Hafnargötu 51-55 í Keflavík.  Mál vegna byggingarleyfis fyrir nýbyggingu að Hafnargötu 51-53 hefur fyrr á þessu ári sætt kæru til úrskurðarnefndarinnar. Þegar taka átti það mál fyrir þann 10. maí sl. barst nefndinni bréf byggingarfulltrúa Reykjanesbæjar þess efnis að byggingarleyfi það sem veitt hefði verið fyrir byggingunni hefði verið afturkallað. Var málinu vísað frá úrskurðarnefndinni með úrskurði dags. 17. maí 2000, enda ekki talið að kærendur ættu lögvarða hagsmuni því tengda að fá skorið úr um gildi byggingarleyfis sem þegar hefði verið afturkallað.
Í fyrra máli byggðu kærendur á því að byggingaryfirvöld hefðu ekki látið fara fram grenndarkynningu lögum samkvæmt. Með afturköllun leyfisins féllst byggingarnefnd í raun á þau sjónarmið kærenda. Var fyrirhuguð nýbygging kynnt nágrönnum eftir að hið fyrra byggingarleyfi hafði verið fellt úr gildi og verður ekki annað ráðið af málsgögnum en að fullnægt hafi verið skilyrðum 7. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 um grenndarkynningu þegar sótt er um byggingarleyfi í þegar byggðu hverfi þar sem deiliskipulag liggur ekki fyrir. Að lokinni grenndarkynningu og umfjöllun um framkomnar athugasemdir veitti byggingarfulltrúi, hinn 21. júní 2000, leyfi það sem kært er í máli þessu en hann afgreiðir byggingarleyfi með heimild í Samþykkt um afgreiðslu byggingarfulltrúa Reykjanesbæjar, nr. 250 frá 5. apríl 2000. Skutu kærendur málinu til úrskurðarnefndarinnar hinn 26. júní 2000 eins og að framan greinir.

Málsrök kærenda:  Kærendur krefjast þess að byggingarframkvæmdir samkvæmt byggingarleyfi sem gefið var út 21. júní sl., á lóðunum nr. 51 – 55 við Hafnargötu í Keflavík verði stöðvaðar þegar í stað. Þá kröfu rökstyðja þeir með því að ef framkvæmdir haldi áfram án þess að úr því hafi verið skorið hvort aðrar kröfur þeirra nái fram að ganga verði mjög erfitt og kostnaðarsamt að breyta fyrirhuguðum byggingarráformum, sem m.a. skerði umferðaröryggi. Byggingar-fulltrúi hafi áður, þann 27. apríl sl., án grenndarkynningar, gefið út byggingarleyfi á lóðunum. Byggingarrleyfishafi, Húsanes ehf., hafi þegar hafist handa við byggingu húss á grundvelli nýrra teikninga sem fólu í sér algjöran umsnúning byggingar og bifreiðasstæðis á byggingarreitnum m.v. teikningar sem áður höfðu verið kynntar þeim. Þær framkvæmdir hafi verið stöðvaðar þegar byggingarleyfið var afturkallað af Reykjanesbæ.
Kærendur telja að þótt grenndarkynning hafi farið fram áður en núgildandi byggingarleyfi frá 21. júní sl. var gefið út hafi hún ekki nægt til að veita byggingarleyfið enda liggi ekki fyrir að fyrirhugaðar framkvæmdir hafi verið kynntar öllum sem hagsmuni kunna að eiga í málinu, heldur þurfi að vinna deiliskipulag fyrir byggingarreitinn að Hafnargötu 51-55 áður en þar verði framkvæmt meira. Þá sé tryggt að öllum hagsmunaaðilum gefist kostur á að gera athugasemdir við byggingartillögur og að allir kostir á staðssetningu húss og bílastæða verði skoðaðir gaumgæfilega og einnig aðrir e.t.v. betri kostir en þegar hafi komið fram.

Andmæli byggingarleyfishafa:  Talsmaður byggingarleyfishafa Húsaness ehf. telur að flest af þeim sjónarmiðum, sem fram komi í greinargerð lögmanns kærenda, tengist formreglum og samskiptum kærenda og bæjaryfirvalda og séu í raun Húsanesi óviðkomandi.
 

Málsrök Reykjanesbæjar:  Af hálfu Reykjanesbæjar er mótmælt kröfu um stöðvun framkvæmda og ekki talið að neitt komi fram í rökstuðningi kærenda sem réttlætt geti jafn viðurhlutamikla ákvörðun. Byggingarleyfið sé í fullu samræmi við gildandi aðalskipulag og grenndarkynning hafi farið fram. Í grenndarkynningu hafi verið farið ekki síst fyrir ábendingar kærenda í þessu máli. Töldu bæjaryfirvöld rétt og væntanlega einnig skylt að viðhafa slíka grenndarkynningu. Vandað var til þeirrar kynningar enda í raun engar athugasemdir verið gerðar við framkvæmd hennar.
Allar aðliggjandi lóðir í hverfinu séu að fullu byggðar að undanskilinni lóðinni nr. 52 handan Hafnargötunnar. Deiliskipulag sé því með öllu óþarft, sbr. 2. mgr. 23. gr. skipulags- og byggingarlaga. Ekki verði séð að kærendur hafi rökstutt það með nokkrum hætti hvers vegna umrætt undanþáguákvæði eigi ekki við í máli þessu.

Grundvallaratriði í málinu sé að kærendur hafi um langt árabil mátt búast við byggingu af þessu tagi og raunar, miðað við nærliggjandi hús, við talsvert umfangsmeiri byggingu. Þess vegna verði kærendur líkt og aðrir íbúar í nágrenninu að sætta sig við það mat bæjaryfirvalda að byggingin fullnægji með ágætum hætti markmiðum aðalskipulags og staðsetning hennar sé sú heppilegasta sem völ er á.
Á lóðunum sem um ræðir voru þrjú gömul hús, um sjötíu ára gömul, tvö lítil íbúðarhús á nr. 51 og nr. 53, (kjallari, hæð og ris) og reiðhjólaverkstæði á nr. 55, lágreist á einni hæð og hrörlegt. Nr. 51 var flutt á brott árið 1995 en húsið nr. 53 rifið árið 1991, enda þá talið hættulegt börnum og öðrum vegfarendum. Húsið á nr. 55 var síðan rifið af byggingar-leyfishafanum Húsanesi ehf, í tilefni af fyrirhugaðri byggingu. 

Næstu nágrannar við svæðið eru kærendur við Austurgötu nr. 20-26. Einn kærenda býr þó fjær við Austurgötu 17, efri hæð, á horni Austurgötu og Skólavegs, að norð-austanverðu. Austurgatan er lokuð í báða enda og er húsið nr. 26 við suðurenda hennar. Næstu nágrannar aðrir eru Austurgata 18, handan Skólavegs, sem sker Hafnargötu. Sá nágranni hefur hins vegar engar athugasemdir gert í málinu. Enginn nágranna við Hafnargötu gerir athugasemdir við bygginguna nema nr. 50 vegna bifreiðastæða þeim megin götunnar sem hann vill halda óbreyttum. Önnur hús við vestanverða Hafnargötu frá Skólavegi að Vatnsnesvegi eru að langmestu leyti atvinnuhúsnæði þó búið sé í sumum tilvika á efri hæðum þeirra.

Um er að tefla tveggja hæða steinsteypt hús ætlað undir verslun og skrifstofur. Grunnflötur er 560 fermetrar og nýtingarhlutfall lóðar 0,69. Hæð aðalbyggingar er 7,60 m. Hafnargötu-megin eru á byggingunni tveir turnar, 10,35 og 12,40 m. mesta hæð. Umsnúningur hússins kemur við sögu. Hann er tvímælalaust til bóta, t.d. hefur með því fundist hagkvæm lausn á fyrirkomulagi bifreiðastæða.
Tíu viðbótarbílastæði fást með þessu við Hafnargötu, aðalgötu bæjarins, auk aðalstæðisins norðanvert við bygginguna. Staðsetning bílastæðanna að sunnanverðu hefði án tvímæla verið lakari kostur, en þar hefðu þau skarast við stór bifreiðastæði á lóðinni nr. 57 (Flughótel m.m.) með tvennum inn- og útkeyrslum. Með umsnúningnum minnkaði og skuggamyndun á Austurgötulóðunum.

Niðurstaða:  Ekki verður á það fallist með kærendum að nauðsynlegt sé að vinna deiliskipulag fyrir byggingarreitinn Hafnargötu 51-55 áður en þar verði leyfðar byggingarframkvæmdir. Samkvæmt 23. gr. 2. mgr. sbr. 7. mgr. 43. gr. laga nr. 73/1997 er sveitarstjórn heimilt, að undangenginni grenndarkynningu, að leyfa framkvæmdir í þegar byggðum hverfum þar sem deiliskipulag liggur ekki fyrir. Umdeilt byggingarleyfi uppfyllir framangreind skilyrði og ekki verður annað séð en að grenndarkynningin hafi farið fram með formlega réttum hætti.
Með hliðsjón af því að fyrirhuguð nýbygging samrýmist aðalskipulagi og að úrskurðarnefndin telur ekki einsýnt að hún breyti umferðaröryggi til hins verra verður ekki fyrirfram séð að byggingarleyfið sé haldið þeim ógildingarannmörkum sem réttlætt gætu stöðvun framkvæmda.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um að framkvæmdir við nýbyggingu á lóðunum nr. 51-55 við Hafnargötu í Keflavík verði stöðvaðar meðan kærumál kærenda og krafa þeirra um að byggingarleyfi frá 21. júní sl. verði fellt úr gildi eru til meðferðar hjá nefndinni.

Ár 2000,  fimmtudaginn 29. júní, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Laugavegi 59 í Reykjavík.  Mættir voru allir aðamenn, Ingimundur Einarsson, varalögreglustjóri í Reykjavík, formaður nefndarinnar, Þorsteinn Þorsteinsson, byggingarverkfræðingur og Hólmfríður Snæbjörnsdóttir, lögfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 50/1999; kæra S og J, Reykjamel 11, Mosfellsbæ, á ákvörðun bæjarráðs Mosfellsbæjar frá 23. september 1999, um að hefja framkvæmdir við gerð útivistarstígs meðfram Varmá við lóð kærenda að Reykjamel 11.

Á málið er nú lagður svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndarinnar, dags 13. október 1999, kærir Óskar Sigurðsson hdl. f.h. S og J, til heimilis að Reykjahlíð 11, Mosfellsbæ, með vísun til 4. mgr. 39. gr., sbr. 8. gr., laga nr. 73/1997, ákvörðun bæjarráðs Mosfellsbæjar frá 23. september 1999, um að hefja framkvæmdir við gerð útivistarstígs meðfram Varmá við Reykjamel 11.  Ennfremur er þess krafist að framkvæmdir verði stöðvaðar og að þegar í stað verði kveðinn upp úrskurður um það atriði, sbr. 5. mgr. 8. gr. sömu laga.  Eftir að kæra í máli þessu barst úrskurðarnefndinni var þeim tilmælum beint til byggingaryfirvalda í Mosfellsbæ að ekki yrðu hafnar framkvæmdir við gerð göngustígs um lóð kæranda meðan málið væri til úrlausnar hjá nefndinni.  Var orðið við þeim tilmælum og hefur því ekki komið til þess að taka þyrfti kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda til úrskurðar.

Málavextir:  Kærendur munu hafa keypt lögbýlið Blómvang í Mosfellsbæ á árinu 1989 og ákveðið að deiliskipuleggja landið með þeim hætti að skipta því í fjórar lóðir auk Blómvangs.  Eftir að bæjarstjórn Mosfellsbæjar hafði á fundi sínum 28. júní 1989 heimilað kærendum að hefja skipulagsvinnu á landinu, að því tilskildu að lögbýlisréttur Blómvangs yrði felldur niður, lögðu þeir deiliskipulag landsins fyrir skipulagsnefnd til afgreiðslu.  Með bréfi til bæjarráðs, dags. 25. mars 1991, óskuðu kærendur eftir því að málið fengi skjóta afgreiðslu, þar sem ætlunin væri að hefja framkvæmdir við hús og lóðir þá um sumarið.  Því bréfi var svarað með bréfi frá Jóni H. Ásbjörnssyni, þáverandi tæknifræðingi bæjarins, dags. 30. apríl 1991, þar sem kærendum var tilkynnt um að erindi þeirra vegna deiliskipulagsins hefði verið til umfjöllunar á fundi skipulagsnefndar þann 23. apríl 1991 og að eftirfarandi bókun hefði verið gerð: „Skipulagsnefnd fellst á að unnið verði áfram að skipulagi á svæðinu en bendir á að nauðsynlegt er að meðfram ánni verði haldið eftir spildu fyrir lagnir og gangandi umferð.“  Ári seinna, eða með bréfi skipulagsnefndar, dags. 7. maí 1992, var kærendum tilkynnt um að skipulagsnefnd hefði frestað afgreiðslu málsins, þar sem þeir hefðu ekki tekið bókun nefndarinnar frá 23. apríl 1991 til greina.  Kærendur óskuðu þá eftir nánari skýringum Jóns H. Ásbjörnssonar, þáverandi tæknifræðings bæjarins og Ásbjarnar Þorvarðarsonar byggingarfulltrúa á því hvað fælist í orðalaginu „spildu fyrir lagnir og gangandi umferð“ og hvort ætlunin væri að hafa göngustíg um land þeirra.  Málsaðila greinir á um skýringar tæknimannanna.  Kærendur halda því fram að þeir hafi svarað því til „að ekki væri ætlunin að hafa göngustíg um land þeirra þar sem slíkur stígur væri norðan Varmár og að með þessu væri einungis verið að vísa til mögulegra lagna vegna stofnræsis og gangandi umferðar vegna þess t.d. til þess að komast að lögnum vegna vinnu eða viðhalds þeirra.  Þá var þeim tjáð að með þessu væri verið að vísa til þess að lög gerðu ráð fyrir aðgengi að vötnum, t.d. til að brynna hestum, og að með þessu væru þau einungis að samþykkja gömul landslög.“  Því er hins vegar mótmælt af hálfu Mosfellsbæjar að með orðalaginu „spildu fyrir lagnir og gangandi umferð“ hafi verið átt við gangandi umferð til viðhalds lagna.  Ekki hafi verið þörf á því að tiltaka sérstaklega að gangandi umferð til viðhalds lagna væri heimil þar sem það felist í kvöðinni um lagnir.  Samkvæmt orðalagi kvaðarinnar sé ótvírætt að átt hafi verið við gangandi umferð óháð lögnunum.  Það sé því ekki sannleikanun samkvæmt að starfsmenn bæjarins hafi túlkað kvöðina fyrir kærendum jafn þröngt og þeir haldi fram.

Annar kærenda, S, svaraði bréfi skipulagsnefndar frá 7. maí 1992 með bréfi, dags. 9. ágúst 1992, þar sem m.a. segir orðrétt: „Varðandi umgengisrétt og lagnir meðfram ánni Varmá leyfi ég að sjálfsögðu eins og  landslög kveða á um,“ og með bréfi, dags. 5. júlí 1993, tilkynnti hún skipulagsnefnd að tilvísun til bókunar skipulagsnefndar frá 23. apríl 1991 hefði verið færð inn á deiliskipulagsuppdráttinn.  Þann 22. desember 1993 var deiliskipulagið samþykkt í bæjarstjórn og af skipulagsstjóra ríkisins hinn 20. janúar 1994.  Kærendum var tilkynnt í bréfi, dags. 7. júní 1995, frá Jóni H. Ásbjörnssyni þáverandi tæknifræðingi bæjarins, að til stæði að leggja holræsi upp með Varmá frá Reykjalundarvegi upp að gróðurhúsum við Bjarg og Árbakka.  Kærendur segjast hafa samþykkt legu ræsisins í ljósi fyrri samskipta og þess að þeim hafi verið tjáð að göngustígur yrði ekki lagður um land þeirra.

Á árinu 1998 kynnti Mosfellsbær svokallað umhverfisskipulag þar sem gert var ráð fyrir göngustíg meðfram Varmá um land kærenda.  Því mótmæltu kærendur og bentu á að sú fyrirætlan hefði aldrei verið kynnt þeim og að deiliskipulag Blómvangs gerði ekki ráð fyrir göngustíg í landi þeirra.  Þeim var kynnt umsögn skipulagsnefndar um athugasemdir þeirra í bréfi frá byggingarfulltrúa, dags. 30. nóvember 1998, en í því bréfi segir orðrétt: „Við vinnu að umhverfisskipulaginu hefur það ítrekað komið fram hjá nefndum bæjarins og þeim sem hafa kynnt sér tillögurnar að mikilvægt sé að halda opinni gönguleið meðfram Varmá. Í því sambandi hefur verið leitað til landeigenda sem eiga landspildur að Varmá og að á árbakkanum verði mjór útivistarstígur. Til þess að stígurinn verði samfelldur er nauðsynlegt að leitað verði samninga við landeigendur þar um. Samkvæmt deiliskipulagi Blómvangs sem unnið var á vegum bréfritara kemur fram kvöð um lagnir og gangandi umferð meðfram ánni, því er eðlilegt að á landi Blómvangs meðfram Varmá verði lagður útivistarstígur.“  Kærendur mótmæltu þessari afstöðu skipulagsnefndar með bréfi, dags. 18. desember 1998, og ítrekuðu  mótmæli sín á fundi með tæknideild Mosfellsbæjar þann 15. apríl 1999.

Með bréfi, dags. 8. júní 1999, kynnti Mosfellsbær kærendum fyrirætlanir sínar um að leggja stíg meðfram Varmá á landi þeirra og báðu þá um að koma athugasemdum sínum á framfæri fyrir 1. júlí 1999, að öðrum kosti yrði litið svo á að ekki væri gerður ágreiningur um framkvæmdina.  Kærendur svöruðu því í bréfi, dags. 18. júní 1999, með því að þeir hefðu þegar komið mótmælum sínum á framfæri bæði skriflega og á greindum fundi með tæknideild bæjarins.  Mosfellsbær kynnti kærendum álit Skipulagsstofnunar með bréfi, dags. 9. september 1999, þar sem því var jafnframt lýst yfir að ætlunin væri að hefja undirbúning og framkvæmdir við útivistarstíg meðfram Varmá með haustinu.  Þann 23. september 1999 samþykkti bæjarráð að hefjast handa „um framkvæmdir við lagningu útivistarstígs meðfram Varmá við Reykjamel 11“ og aukafjárveitingu vegna málsins.  Er þetta sú ákvörðun, sem kærð er í máli þessu.

Málsrök kærenda:  Í kærubréfinu gerir lögmaður kærenda ítarlega grein fyrir málsástæðum og lagarökum kærenda. Kærendur byggja einkum á eftirfarandi:

a) Ákvörðunin lúti einungis að því að gera göngustíg á þeirra landi en ekkert liggi fyrir um framhald stígsins eða afstöðu annarra landeigenda til hans.

b) Enga heimild fyrir samgöngumannvirki á borð við göngustíg sé að finna, hvorki í staðfestu aðalskipulagi né samþykktu deiliskipulagi Blómvangs.  Göngustígur meðfram Varmá teljist til samgöngumannvirkja sem beri að gera grein fyrir í aðal- og deiliskipulagi, sbr. gr. 4.16.1. og gr. 4.16.2 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998, sbr. gr. 3.3.4.8. og gr. 4.3.1. í eldri skipulagsreglugerð nr. 318/1985.  Ekki sé unnt að líta á það sem fram komi í deiliskipulaginu um „mögulegar lagnir og gangandi umferð“ sem skipulagðan göngustíg og túlka verði umrætt orðalag þröngt í samræmi við meginreglur eignarréttar og eignarráð fasteignareigenda.  Þá skipti líka miklu máli að þegar málið hafi verið kynnt fyrir þeim hafi verið tekið fram af hálfu Jóns Ásbjörnssonar þáverandi tæknifræðingi bæjarins og Ásbjarnar Þorvarðarsonar að krafa bæjaryfirvalda um spildu fyrir „lagnir og gangandi umferð“ væri einungis hugsuð fyrir fyrirhugaða stofnlögn og hugsanlega gangandi umferð vegna þess og ákvæða í gömlum landslögum.  Skýrt hafi verið tekið fram að ekki væri ætlunin að hafa göngustíg á þeirra landi, enda væri slíkur stígur norðan Varmár.  Af þessum sökum hafi þeir samþykkt deiliskipulagið en alls ekki talið sig vera að samþykkja göngustíg um land sitt.  Þá liggi fyrir að umrætt ákvæði í deiliskipulaginu hafi verið sett inn að kröfu Mosfellsbæjar og þeir fallist á það eftir nánari kynningu frá fulltrúum bæjarfélagsins.  Þess vegna hafi skipulagsyfirvöldum borið að kveða skýrt á um að ætlunin væri að leggja göngustíg um land þeirra, hefði það verið ætlunin, og óska eftir landi frá þeim til þess.  Slíkt hefði verið eðlilegt í ljósi framtíðarnýtingar þeirra á landinu og uppbyggingu á mannvirkjum þar.  Þeir hafi hagað byggingarframkvæmdum sínum á landinu og nýtingu þess í samræmi við áðurgreinda afstöðu og skilning á ákvæðum deiliskipulagsins.  Þeir kveðast m.a. hafa gróðursett tré og ræktað matjurtagarð á hluta af því svæði þar sem skipulagsnefnd telji eðlilegt að útivistarstígur verði lagður.  Það myndi því hafa verulega röskun í för með sér fyrir þá ef göngustígur yrði lagður í landi þeirra.  Ennfremur hafi þeir með staðsetningu á húsi sínu tekið mið af því að ekki yrði lagður göngustígur á baklóð þeirra og þeir líti svo á að með veitingu byggingarleyfisins hafi bæjarstjórn samþykkt skilning þeirra á deiliskipulaginu, enda sé tekið fram í 2. mgr. 9. gr. þágildandi byggingarlaga nr. 54/1978 að framkvæmdir, m.a. samkvæmt byggingarleyfi, skuli vera í samræmi við staðfest aðalskipulag og samþykkt deiliskipulag, skv. 4. gr. 1. mgr. skipulagslaga.  Þeir séu ekki sammála því sem komi fram í áliti Skipulagsstofnunar frá 13. 08. 1999 að deiliskipulag Blómvangs geri ráð fyrir göngustíg og að ekki hafi verið nauðsynlegt að gera grein fyrir slíku samgöngumannvirki á aðalskipulagsuppdrætti, sem staðfestur var 6. maí 1994 og lúti ákvæðum eldri laga og reglugerða.  Þá verði að hafa í huga að Skipulagsstofnun byggi á einhliða kynningu Mosfellsbæjar og virðist ekki hafa verið kunnugt um forsendur deiliskipulagsins eða hvað var kynnt fyrir þeim þegar það var gert.  Í deiliskipulaginu sé einungis talað um „mögulegar lagnir og gangandi umferð“.  Með þessu hafi einungis verið ætlunin að áskilja sveitarfélaginu heimild til að leggja stofnræsi um land þeirra og að aðgengi til hugsanlegs viðhalds væri tryggt.  Annað felist ekki í greindu orðalagi, enda í samræmi við það sem þeim hafi verið kynnt.
 
c) Hin kærða ákvörðun um að gera göngustíg á þeirra landi feli í sér skerðingu á eignar- og hagnýtingarrétti þeirra og sé því óheimil nema að uppfylltum skilyrðum 72. gr. stjórnarskrárinnar og standist ekki gagnvart Mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. 1. gr. 1. viðauka við sáttmálann, sbr. lög nr. 62/1994.  Ákvörðun um slíkt þyrfti einnig að lúta málsmeðferð, sem 32. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 geri ráð fyrir, en reyndar telji þeir að eignarnám geti ekki farið fram á grundvelli fyrirliggjandi skipulags.

d) Óheimilt sé að hefja framkvæmdir við göngustíg í landi þeirra nema að fengnu framkvæmdaleyfi samkvæmt 27. gr. skipulags- og byggingarlaga, enda um samgöngumannvirki að ræða sem óhjákvæmilega breyti ásýnd nánasta umhverfis þeirra.
 
e) Að málið hafi ekki verið nægilega upplýst og að ekki hafi verið gætt meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga með því að ekki hafi verið kannað til hlítar hvort aðrar leiðir hafi verið færar fyrir göngustíg meðfram Varmá en um þeirra land.

f) Þeir telji að önnur mál þeirra varðandi gatnagerðargjöld og byggingarleyfi á lóð þeirra að Reykjamel 19 (sic), hafi ekki fengið eðlilega afgreiðslu og málsmeðferð vegna kapps skipulagsnefndar og einkum byggingarfulltrúa við að þvinga fram umræddan göngustíg.

Að lokum taka kærendur fram að fari svo ólíklega að fallist yrði á að Mosfellsbær hafi heimild til að leggja göngustíg um land þeirra þá áskilji þeir sér rétt til að færa stofnræsið, sem liggi um land þeirra enda ætti það þá að vera undir hinum meinta stíg.

Málsrök Mosfellsbæjar:  Í umsögn Mosfellsbæjar, sem byggð er á álitsgerð bæjarritara, dags. 14. júní 2000, koma fram eftirfarandi mótrök við málsástæðum og lagarökum kærenda.

a) Mosfellsbær telur að gerð stígsins meðfram Varmá sé heimil á grundvelli deiliskipulags fyrir Blómvang.  Útivistarstígur sé einnig í samræmi við umhverfisskipulag fyrir Varmársvæði sem geri ráð fyrir stígum meðfram Varmá.  Fyrir liggi samþykki eigenda aðliggjandi landa, austan og vestan við Reykjamel 11, fyrir stígagerð um lönd þeirra.  Stígur hafi þegar verið lagður meðfram Varmá að vestanverðum landamörkum Reykjamels 11.  Sá stígur hafi verið lagður á árinu 1997 fyrir gildistöku núgildandi skipulags- og byggingarlaga.  Framkvæmdir við framhald stígsins hafi stöðvast vegna ágreinings við eigendur Reykjamels 11.

b) Mosfellsbær vilji árétta það sem fram komi í bréfi Skipulagsstofnunar, dags. 13. ágúst 1999, að við úrlausn málsins verði að leggja til grundvallar skipulagsreglugerð nr. 318/1985, sbr. lög nr. 19/1964, með síðari breytingum.  Samkvæmt 1. mgr. greinar 3.3.4.8. í skipulagsreglugerð nr. 318/1985 bar að gera grein fyrir „helstu samgöngumannvirkjum“ í aðalskipulagi. Umræddur stígur falli ekki undir hugtakið „helstu samgöngumannvirki“ í skilningi greinarinnar og því hafi ekki verið nauðsynlegt að sýna hann á aðalskipulagsuppdrætti.  Mosfellsbær telur einnig að kvöð um gangandi umferð á deiliskipulagsuppdrætti hafi falið í sér fullnægjandi deiliskipulagsheimild á grundvelli þágildandi laga. Mosfellsbær mótmælir því sem fram kemur hjá kærendum að með kvöðinni „lagnir og gangandi umferð“ hafi einungis verið átt við gangandi umferð til viðhalds lagna.  Ekki hafi verið þörf á að tiltaka sérstaklega að gangandi umferð til viðhalds lagna væri heimil þar sem það felist í kvöðinni um lagnir.  Samkvæmt orðalagi kvaðarinnar sé ótvírætt að átt hafi verið við gangandi umferð óháða lögnunum.  Það sé heldur ekki sannleikanum samkvæmt að starfsmenn bæjarins hafi á kynningarfundi túlkað kvöðina fyrir landeigendum jafn þröngt og þeir haldi fram.  Kærendur byggi einnig á þeirri málsástæðu að þeir hafi hagað byggingarframkvæmdum og ræktun lóðar án tillits til göngustígsins.  Þessi rök standist engan veginn.  Kærendum hafi verið fullkunnugt um kvöð um umferð gangandi manna um lóðina og hafi því verið í lófa lagið að taka mið af því við skipulagningu framkvæmda á lóðinni.  Auk þess sé rétt að árétta það sem einnig komi fram í bréfi Skipulagsstofnunar, dags. 13. ágúst 1999, að ekkert, hvorki í þágildandi lögum né reglugerð, hefði getað komið í veg fyrir að staðsetning hússins yrði samþykkt vegna nálægðar við fyrirhugaðan stíg.

c)  Varðandi þá málsástæðu kærenda að óheimilt sé að taka land þeirra undir göngustíg, nema að uppfylltum skilyrðum laga og stjórnarskrár um eignarnám, vilji Mosfellsbær benda á að sveitarstjórn var heimilt, samkvæmt 30. gr. skipulagslaga nr. 19/1964, að breyta landi í einkaeign í byggingarlóðir, á þeirri forsendu að landeigandi léti endurgjaldslaust af hendi við sveitarfélagið til almenningsþarfa, sem svaraði til 1/3 af heildarflatarmáli þeirra byggingarlóða, sem heimild sveitarstjórnar næði til.  Mosfellsbær líti svo á að með bókun skipulagsnefndar 23. apríl 1991, hafi bærinn verið að áskilja að kærendur létu af hendi endurgjaldslaust land til almenningsþarfa, sbr. orðalag bókunarinnar: „Skipulagsnefnd fellst á að unnið verði áfram að skipulagi á svæðinu en bendir á að nauðsynlegt er að meðfram ánni verði haldið eftir spildu fyrir lagnir og gangandi umferð.“  Ekki verði séð að lagning göngustígsins sem slíks hafi að öðru leyti í för með sér skerðingu á eignarréttindum kærenda.  Um minniháttar framkvæmd á landi sé að ræða, sem ótvírætt sé að haldið var eftir við gerð deiliskipulags til umferðar gangandi manna.  Stígnum sé ætlað að auðvelda umferð gangandi fólks og stuðla að skipulagðari og bættri umgengni um landið og því í raun landeigendum til hagsbóta.  Einnig sé rétt að benda á að samkvæmt lögum um náttúruvernd hafi gangandi menn rétt til að ferðast um land meðfram árbökkum, sbr. 23. gr. laga nr. 44/1999.

d) Umdeildur stígur sé svonefndur útivistarstígur.  Samkvæmt umhverfisskipulagi fyrir Varmársvæði séu útivistarstígar minni stígar sem liggja um náttúruleg svæði innan byggðar og hins vegar lengri leiðir um aðliggjandi heiðar og fjalllendi.  Innan byggðar sé gert ráð fyrir að þessir stígar séu 80 – 120 sm breiðir og uppbyggðir með malarefni og trjákurli.  Mosfellsbær telji með hliðsjón af þessari lýsingu á gerð stígsins og með vísan til 2. og 3. mgr. greinar 9.1 í skipulagsreglugerð ótvírætt að stígurinn geti ekki talist meiriháttar framkvæmd sem framkvæmdaleyfi þurfi fyrir.

e) Lagning göngustígsins um land kærenda styðjist við deiliskipulag Blómvangs sem þeir hafi samþykkt fyrir sitt leyti á sínum tíma.  Aðalgöngustígurinn í nágrenni Varmár sé norðan árinnar þannig að ekki sé verið að beina óþarfa umferð gangandi manna inn á útivistarstíginn sunnan Varmár.  Að baki umhverfisskipulaginu hafi legið ítarleg skoðun á landinu og aðstæðum öllum.  Tillögur hafi verið kynntar íbúum og hafðar til sýnis.  Mosfellsbær vilji að lokum mótmæla því alfarið sem fram komi hjá kærendum, að önnur mál þeirra, sem hafi verið til afgreiðslu hjá bæjaryfirvöldum, m.a. varðandi gatnagerðargjöld og byggingarleyfi, hafi ekki fengið eðlilega málsmeðferð vegna kapps skipulagsnefndar og byggingarfulltrúa við að reyna að þvinga fram umræddan göngustíg.  Þetta sé alrangt og tilvísun til orða byggingarfulltrúa ekki sannleikanum samkvæm.  Meðferð allra mála kærenda hjá bæjaryfirvöldum hafi verið í samræmi við lög og reglur sveitarfélagsins.

Umsögn Skipulagsstofnunar: Ekki hefur verið leitað umsagnar Skipulagsstofnunar um kæruefni máls þessa þar sem fyrir liggur í málinu álit stofnunarinnar um ágreining kærenda við Mosfellsbæ um túlkun á deiliskipulagi Blómvangs, dags. 13. ágúst 1999.

Niðurstaða:  Fyrir liggur samþykki eigenda aðliggjandi landa austan og vestan við lóð kærenda fyrir stígagerð um lönd þeirra meðfram Varmá og einnig að á árinu 1997 var lagður göngustígur að vesturmörkum lóðar kærenda, en þar stöðvuðust framkvæmdir við framhald stígsins vegna ágreinings við þá.  Það er því ekki rétt, sem haldið er fram af hálfu kærenda, að ekkert liggi fyrir um framhald stígsins og afstöðu annarra landeigenda til hans.  Ekki verður því fallist á það með kærendum að ógilda beri hina kærðu ákvörðun á þeim forsendum að hún lúti einungis að lóð þeirra.

Með vísun til 1. og 3. mgr. gr. 3.3.4.8. í skipulagsreglugerð nr. 318/1985, sem í gildi var þegar aðalskipulag Mosfellsbæjar var staðfest 6. maí 1994, fellst úrskurðarnefndin ekki á að umdeildur göngustígur, eins og honum er lýst í umhverfisskipulagi fyrir Varmársvæði frá árinu 1998, teljist til helstu samgöngumannvirkja eða gönguleiða og telur þar af leiðandi að ekki hafi verið nauðsynlegt að sýna hann á aðalskipulagsuppdrætti.  Hins vegar telur úrskurðanefndin að skilyrði 2. mgr. gr. 4.3.1. sömu reglugerðar hafi verið uppfyllt með því að fært var inn á deiliskipulagsuppdráttinn fyrir Blómvang frá 1993 „mögulegar lagnir og gangandi umferð“ á því svæði sem Mosfellsbær áætlar að leggja göngustíginn um lóð kærenda.

Samkvæmt 25. gr. laga um náttúruvernd nr. 44/1999 er óheimilt að setja mannvirki á árbakka þannig að það hindri frjálsa umferð fótgangandi manna.  Samsvarandi ákvæði var að finna í 20. gr. eldri laga um náttúruvernd nr. 47/1971.  Sé litið til þessara lagaákvæða þykir það hafa líkurnar gegn sér að starfsmenn bæjarins hafi túlkað umrædda innfærslu á uppdráttinn þannig að hún eigi einungis við um gangandi umferð til nauðsynlegs viðhalds lagnanna.  Telur úrskurðarnefndin þvert á móti að í innfærslunni felist kvöð á lóð kæranda um göngustíg til almennrar umferðar.

Því er alfarið hafnað að framkvæmdir við gerð umdeilds göngustígs hafi í för með sér þá skerðingu á eignar- og hagnýtingarrétti kærenda á landi sínu að þær brjóti gegn Mannréttindasáttmála Evrópu og geti ekki farið fram nema að uppfylltum skilyrðum 72. gr. stjórnarskrár um eignarnám og 32. gr. skipulags- og byggingarlaga.  Heimild til lagningar stígsins á sér stoð í þeirri kvöð um gangandi umferð, sem felld var á lóð kærenda við samþykkt deiliskipulags á landi þeirra, og í þeirri skyldu, sem hvíldi á landeiganda skv. 30. gr. eldri skipulagslaga nr. 19/1964 m.s.br., um að láta endurgjaldslaust í té land til almenningsþarfa við skipulagningu lands í einkaeign, að því marki sem í ákvæðinu greindi.

Loks verður ekki á það fallist með kærendum að göngu- eða útivistarstígur meðfram Varmá um lóð þeirra, sem samkvæmt umhverfisskipulagi fyrir Varmársvæðið verður ekki breiðari en  80 – 120 sm og uppfylltur með náttúrulegum efnum, möl eða trjákurli, komi til með að breyta ásýnd lands að því marki sem 27. gr. skipulags- og byggingarlaga áskilur fyrir framkvæmdaleyfi. 

Samkvæmt framansögðu verður ekki fallist á kröfu kærenda um ógildingu hinnar kærðu samþykktar.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist vegna tafa við gagnaöflun og vegna mikils málafjölda og anna hjá úrskurðarnefndinni.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um að felld verði úr gildi ákvörðun bæjarráðs Mosfellsbæjar frá 23. september 1999 um að hefja framkvæmdir við gerð útivistarstígs meðfram Varmá við Reykjamel 11.

Ár 2000, mánudaginn 29. maí, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Laugavegi 59 í Reykjavík.  Mættir voru allir aðalmenn; Ingimundur Einarsson, varalögreglustjóri í Reykjavík, Þorsteinn Þorsteinsson, byggingarverkfræðingur og Hólmfríður Snæbjörnsdóttir, lögfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 39/1999, kæra B á ákvörðun byggingarnefndar Reykjavíkur frá 24. júní 1999 um að skylda hann, að viðlögðum dagsektum, til þess að ganga frá mannvirkjum að Sogavegi 216 og breyta notkun þeirra til samræmis við samþykktar teikningar.

Á málið er nú lagður svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 25. júlí 1999, sem barst nefndinni hinn 27. sama mánaðar, kærir B, Sogavegi 216, Reykjavík ákvörðun byggingarnefndar Reykjavíkur frá 24. júní 1999 um að skylda hann, að viðlögðum dagsektum, til þess að ganga frá mannvirkjum að Sogavegi 216 og breyta notkun þeirra til samræmis við samþykktar teikningar.  Með hinni kærðu ákvörðun er lagt fyrir kæranda að framkvæma og bæta úr sem hér segir:

1. Að leggja af ólögmæta notkun á bílskúr og á geymslurými undir honum.
2. Að gera fláa á gólfplötu í bílskúr sbr. einnig samþykktan uppdrátt frá 13. júní 1985.
3. Að breyta þakbrún bílskúrs til samræmis við samþykktan uppdrátt frá 13. júní 1985, eða sækja um leyfi til breytingar á þakbrún.
4. Að leggja af innkeyrslu á lóð frá Sogavegi.
5. Að fjarlægja allt afgangsbyggingarefni og drasl af lóðinni.
6. Að ganga frá lóð að sunnan.

Er kæranda veittur 70 daga frestur til að framkvæma það sem fyrir er lagt frá birtingu ákvörðunarinnar, að viðlögðum dagsektum kr. 30.000,- fyrir hvern dag sem það kann að dragast að ljúka framkvæmdum, umfram tilskilinn frest. 

Hin kærða ákvörðun var staðfest á fundi borgarráðs hinn 29. júní 1999 og tilkynnt kæranda með bréfi, dags. 9. júlí 1999.

Við framlagningu kæru í málinu kvaðst kærandi hafa í hyggju að leggja fram frekari gögn, sem varpað gætu ljósi á aðdraganda hinnar kærðu ákvörðunar og forsögu málsins.  Bárust þessi gögn frá kæranda, sem búsettur er erlendis, til úrskurðarnefndarinnar í bréfi hinn 20. janúar 2000, en kærandi hafði áður haft samband við skrifstofu nefndarinnar, m.a. vegna innheimtuaðgerða, sem hafnar voru á áföllnum dagsektum samkvæmt hinni kærðu ákvörðun.  Eftir að gögn kæranda höfðu borist úrskurðarnefndinni var leitað formlegrar umsagnar byggingarnefndar um kæruna og þess óskað að nefndin léti í té gögn sín í málinu.  Barst úrskurðarnefndinni fjöldi skjala í málinu frá byggingarnefnd hinn 27. mars 2000 en greinargerð nefndarinnar barst hinn 11. apríl 2000.  Var lögmanni kæranda, Gísla G. Hall hdl., sem kærandi hafði ráðið sér til aðstoðar við meðferð kærumálsins, gefinn kostur á að kynna sér framlögð skjöl og málsrök byggingarnefndar.  Skilaði lögmaðurinn ítarlegri greinargerð í málinu, dags. 7. maí 2000.

Málavextir:  Hinn 30. september 1979 var samþykkt í byggingarnefnd Reykjavíkur teikning af tvöföldum bílskúr á lóð kæranda að Sogavegi 216 í Reykjavík.  Samkvæmt teikningunni var bílskúrnum ætlaður staður nærri suðvesturhorni lóðarinnar með aðkomu frá Borgarstíg, sem liggur með suðurhlið lóðarinnar.  Mun kærandi hafa byrjað framkvæmdir við byggingu skúrsins á árinu 1981 en samkvæmt bókum byggingarfulltrúans í Reykjavík fór fram úttekt á grunni (botni undir fyllingu) undir skúrinn hinn 28. ágúst það ár.  Af gögnum málsins verður ráðið að kærandi hafi  vikið frá samþykktri teikningu við sökkulgerð og að byggingarfulltrúa hafi verið orðið kunnugt um heimildarlausar breytingar á byggingunni um mitt árið 1982.   Með bréfi til kæranda, dags. 27. apríl 1984, tilkynnti byggingarfulltrúinn í Reykjavík honum að stöðva bæri allar framkvæmdir við bílskúrinn þar sem komið hefði í ljós að hæðarkóti botnplötu  væri of hár og stærð sökkla meiri en samþykkt hefði verið.  Væri botnplatan m.a. steypt alveg fram að aðkomustíg (Borgarstíg), en skúrinn ætti að vera í tveggja metra fjarlægð frá honum.  Þá hefði verið tekið í notkun rými undir væntanlegum bílskúr, sem ekkert byggingarleyfi væri fyrir.  Yrðu framkvæmdir ekki leyfðar aftur fyrr en fullnægjandi úrbætur hefðu verið gerðar, að mati byggingarnefndar.   Hinn 13. júní 1985 var samþykkt á fundi byggingarnefndar breytt teikning af umræddum bílskúr á lóð kæranda.  Með teikningu þessari er samþykktur kjallari undir bílskúrnum, sem þegar hafði verið byggður og nær alveg að lóðarmörkum við Borgarstíg.  Bílskúrinn ofan á kjallaranum er í tveggja metra fjarlægð frá lóðarmörkum og er gert ráð fyrir því að suðurendi loftplötu kjallarans, framan við bílskúrinn, verði lækkaður frá framhlið bílskúrsins að lóðarmörkum.  Verði þannig komið fyrir innkeyrslu í skúrinn en á teikningunni er hæðarmunur stéttar við lóðarmörk og gólfplötu bílskúrsins sýndur 40 cm og halli innkeyrslu í bílskúrinn því 20%.  Fyrir liggur að áður en teikning þessi var samþykkt hafði kærandi lýst efasemdum um að gerlegt væri að koma fyrir innkeyrslu í bílskúrinn með þeim hætti sem sýnt er á teikningunni, þar sem hæðarlega götu væri of lág og væri hæðarmunur götu og bílskúrsplötu  allt að 66 cm en ekki 41 cm eins og byggingaryfirvöld hefðu reiknað með.  Af hálfu gatnamálstjóra hafði hins vegar verið gefin sú skýring að hæðarkóti götu við bílskúrinn væri miðaður við hæð gangséttar, sem gerð yrði meðfram lóðarmörkum við Borgarstíg. 

Eftir samþykkt umræddrar teikningar lauk kærandi byggingu bílskúrsins en hafðist ekki að um gerð innkeyrslu með þeirri breytingu á suðurenda kjallara, sem áskilin var við samþykkt skúrsins.  Þess í stað tók kærandi bílskúrinn til annarra nota.  Hinn 19. mars 1995 ritaði byggingarfulltrúi kæranda bréf þar sem fram kemur að embætti byggingarfulltrúa telji sig hafa rökstuddan grun um að bílskúrnum hafi verið breytt í íbúð eða herbergi til íveru.  Er kæranda í bréfi þessu bent á að óheimilt sé að taka byggingu til annarra nota en byggingarnefnd hafi heimilað og er þess krafist að gerð verði grein fyrir notkun bílskúrsins.  Ekki liggur fyrir að erindi þessu hafi verið svarað og mun bílskúrinn áfram hafa verið nýttur til íbúðar.  Með bréfi, dags. 17. janúar 1997, sótti kærandi um  stækkun lóðar sinnar til suðurs til samræmis við stækkun lóðanna nr. 218-224 við Sogaveg, en við þær lóðir hafði verið bætt mjórri landspildu við suðurenda lóðanna við Borgarstíg.   Af gögnum, er síðar komu fram af hálfu kæranda, má ráða að með stækkun lóðarinnar hafi hann viljað skapa sér aðstöðu til þess að koma fyrir innkeyrslu í bílskúrinn.  Sótti hann um leyfi til að gera innkeyrslu í skúrinn með byggingarleyfisumsókn, dags. 23. október 1997.  Umsókn þessari var hafnað á fundi byggingarnefndar hinn 13. janúar 1998 með vísun til umsagnar Borgarskipulags, sem lagst hafði gegn erindi kæranda um stækkun lóðar fyrir innkeyrsluna.  Kemur fram í umsögn Borgarskipulags að ekki sé talið mögulegt að komast inn í bílskúrinn með þeirri breytingu, sem kærandi hugðist gera.  Kærandi var ósáttur við þessa niðurstöðu og lýsti óánægju sinni í allmörgum bréfum er hann ritaði starfsmanni Borgarskipulags,  byggingarfulltrúa og borgarfulltrúa fram eftir árinu 1998 og fram til vors 1999, án þess þó að nokkuð frekar væri aðhafst í málinu. 

Í janúar 1999 barst borgarstjóra bréf tíu nágranna kæranda þar sem kvartað er yfir ófremdarástandi, sem skapast hafi vegna íbúa í bílskúrnum.  Var erindi þetta framsent byggingarfulltrúa og lögreglustjóra og því beint til þeirra að kanna málið nánar.  Í framhaldi af athugun byggingarfulltrúa á málinu var kæranda ritað bréf, dags. 26. apríl 1999, þar sem honum var tilkynnt að byggingarfulltrúi hygðist leggja til við byggingarnefnd að honum yrði gert að bæta úr tilgreindum atriðum, þeim sömu og talin eru í hinni kærðu ákvörðun, að viðlögðum dagsektum.  Var kæranda veittur frestur til 22. maí 1999 til þess að tjá sig um málið með vísun til 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.  Ekki er að sjá að hann hafi neytt andmælaréttar, eins og boðið var og var tillaga byggingarfulltrúa lögð fyrir byggingarnefnd og samþykkt á fundi nefndarinnar hinn 24. júní 1999.  Er það sú ákvörðun, sem kærð er í málinu.

Auk þess sem að framan er rakið um samskipti kæranda og byggingaryfirvalda er varða byggingu bílskúrs á lóð kæranda og málefni henni tengd liggja fyrir í málinu gögn um ýmis önnur samskipti sömu aðila.  Þykir ekki hafa þýðingu fyrir úrlausn málsins að rekja þau samskipti nema að litlu leyti.  Vert er þó að taka fram að tilmælum hefur áður verið beint til kæranda með bréfi dags. 11. maí 1989, um að fjarlægja timbur og rusl af lóð sinni en kæranda var þá veittur frestur til 1. júlí sama ár að eigin ósk.  Ekki liggja fyrir gögn í málinu um það hvort kröfum byggingarnefndar um tiltekt á lóð hafi verið fullnægt í kjölfar nefnds erindis.  Þá liggur einnig fyrir að kærandi fékk, hinn 30. desember 1993, samþykkta umsókn um að byggja tvö skyggni við hús sitt að Sogavegi 216, annað yfir tröppur á austurhlið, hitt vestan við húsið yfir sund norðanvert við kjallara undir bílskúrnum.  Er skyggninu að vestanverðu við húsið  ætlað að þjóna sem bílskýli og er aðkoma sýnd að því frá Sogavegi á samþykktum uppdrætti.  Er það sú aðkoma, sem kæranda er gert að leggja af með hinni kærðu ákvörðun.

Málsrök kæranda: Í greinargerð lögmanns kæranda í málinu er fyrst vikið að frestákvæði og dagsektaákvæði hinnar umdeildu ákvörðunar en ákvæði þessi telur lögmaðurinn afar sérstæð. Kveður lögmaðurinn að sé litið til meðferðar málsins sé það sjálfgefið að í niðurstöðu úrskurðarnefndarinnar verði fyrrnefnt dagsektaákvæði fellt úr gildi, óháð því hver efnisniðurstaðan verði og krefst hann þess að svo verði gert.  Dagsektir geti í fyrsta lagi komið til álita að liðnum sanngjörnum tíma frá því að úrskurður nefndarinnar liggi fyrir. Auk þess sé frestákvæðið allt of strangt og dagsektaákvæðið sé ekki nægilega skýrt og sundurliðað, þegar litið sé til þess hve íþyngjandi það sé. Eins og það sé sett fram í ákvörðuninni hefði það engu breytt um óhóflegar dagsektir þótt kærandi hefði viljað una ákvörðuninni að hluta og verða við hluta fyrirmæla byggingarnefndar

Kærandi telur að 70 daga frestur hefði undir öllum kringumstæðum verið allt of stuttur til svo umfangsmikilla breytinga sem krafist sé í ákvörðuninni.   Ekki virðist hafa verið tekið tillit til þess að skúrinn sé í útleigu.  Ætla hefði þurft leigjandanum tíma til að rýma skúrinn, sbr. 56. gr. húsaleigulaganna nr. 36/1994, sem kveður  á um sex mánaða uppsagnarfrest.  Þá hefði kærandi  þurft að fela þar til bærum aðila að hanna breytingar, og hugsanlega að afla samþykkis yfirvalda.   Þá fyrst hefði verið tímabært að fá iðnaðarmenn til að vinna verkið, en slíkt hefði óhjákvæmilega haft nokkurn aðdraganda.  Loks hefði þurft tíma til að vinna verkin sjálf og fá þau tekin út.  Megi fullyrða að þetta ferli hefði tekið lengri tíma en 70 daga.  Þá verði ekki séð að fyrirskipaðar framkvæmdir hafi verið aðkallandi, enda hafi aðstæður verið nánast óbreyttar í vel á annan áratug. Frestákvæðið sé í ljósi alls þessa bersýnilega ósanngjarnt og ekki í samræmi við meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Um efnisatriði málsins er áréttað að bílskúrinn, sem málið snúist um, hafi verið  byggður um miðjan 9. áratuginn.  Gögn málsins séu alveg skýr um það að allt frá upphafi hafi byggingaryfirvöldum verið nákvæmlega kunnugt um hvernig hann hafi verið byggður.  Það sé einkennilegt að u.þ.b. 14 árum síðar fari þessi sömu yfirvöld að agnúast vegna þessa af þeirri miklu hörku sem hin kærða ákvörðun beri með sér.

Bent er á að framlögð gögn sýni að á árinu 1997 hafi kærandi sótt um stækkun lóðar sinnar sunnan bílskúrsins.  Hugmynd hans hafi verið að nota þetta svæði til að koma fyrir innkeyrslu í skúrinn og gera hann þannig nothæfan sem bílskúr, en það hafi hann ekki verið þá og sé raunar ekki enn, eins og kunnugt sé.  Kærandi hafi vísaði til þess að nágrannar hans hafi fengið sambærilega stækkun samþykkta, sbr. séruppdrátt borgarverkfræðings dags. 18. júní 1996.  Byggingarnefnd hafi hins vegar synjaði umsókn kæranda með bréfi, dags. 13. janúar 1998, og hafi synjunin verið án nokkurs rökstuðnings.  Látið hafi verið við það sitja að vísa til umsagnar Borgarskipulags, sem ekki hafi mælt með lóðarstækkuninni.  Sú umsögn  virðist hins vegar haldin efnisannmörkum.  Þannig sé í umsögninni fullyrt er að breytingin myndi þrengja að möguleikum bíls, sem þyrfti að bakka úr stæði sínu, á lóðinni nr. 1a við Skógargerði.  Þetta sé ekki rétt því að stæðið sé ekki andspænis umræddum skúr.  Þrengingin yrði því engin.  Þá sé vísað er til þess að eigendur Skógargerðis 1a hafi neitað stækkuninni.  Þetta sé út af fyrir sig rétt, en afstaða nágrannans sé ekki málefnaleg og sé það  ekki sannfærandi að krefjast breyttrar notkunar á skúr kæranda, en leggjast jafnframt gegn áformum um að gera það mögulegt.  Sérstaklega sé vakin athygli á þeirri niðurstöðu Borgarskipulags að ekki yrði mögulegt að komast inn í bílskúr með umbeðinni breytingu samkvæmt umsögn umferðardeildar, brattinn yrði of mikill.  Eins og bréf kæranda beri með sér hafi hann ítrekað krafist skýringa á því hvers vegna umsókn hans um lóðarstækkun hafi verið hafnað og krafist leiðréttingar, en embætti byggingarfulltrúa virðist hafa tekið þá stefnu að svara kæranda ekki.  Þetta hafi verið brýnt brot gegn ákvæðum stjórnsýslulaga og góðum stjórnsýsluháttum.

Tekið er fram að kærandi krefjist endurskoðunar á öllum efnisatriðum hinnar kærðu ákvörðunar.  Telji hann byggingarnefnd og byggingarfulltrúa Reykjavíkur hafa misbeitt valdi sínu gagnvart sér og að hann hafi af þeim sökum hvorki fengið að njóta jafnræðis á við næstu nágranna sína né aðra.  Þá hafi embættið í stjórnsýslu sinni undanfarið ekki gætt meðalhófs og málefnalegra sjónarmiða, þegar hann hafi átt í hlut.  Sérstaklega sé vísað til athugasemda í  kæru  til úrskurðarnefndar, dags. 25. júlí 1999.

Eins og fram komi í gögnum málsins sé bílskúrinn svo hátt staðsettur að ómögulegt sé að nota hann sem slíkan.  Hæðarpunktar hafi verið teknir út af byggingarfulltrúa, án athugasemda á sínum tíma, þannig að þann vanda sem mál þetta snúist um sé að rekja til mistaka byggingaryfirvalda.  Í framhaldi af úttektinni hafi skúrinn endanlega verið byggður og hafi  engin athugasemd hafi verið gerð um að byggt hafi verið andstætt byggingarleyfi.  Styðji þetta það, sem kærandi hafi ítrekað haldið fram, að teikningin af bílskúrnum frá 13. júní 1985 hafi ekki haft gildi.  Bílskúrinn sé einnig sýndur á teikningu frá 12. des. 1987 af garðskála, sem hafi verið samþykkt, án athugasemda.  Eintak kæranda af teikningunni frá 1985 sé stimplað úr gildi með sama hætti og teikning frá 1979, sem vísað sé til í umsögn byggingarfulltrúa.  Þetta sé kjarnaatriði, sem kærandi hafi margítrekað.  Það sem komi fram í umsögn skrifstofustjóra byggingarfulltrúa um að stimplunin „ÚR GILDI“ hljóti að hafa verið af misgáningi sé í augum kæranda a.m.k. ekki rétt og sé sú tilgáta andstæð gögnum og atvikum málsins. 

Málstaður kæranda hafi einnig verulegan stuðning í því tómlæti, sem byggingaryfirvöld hafi sýnt.  Það hafi liðið meira en áratugur án þess að byggingaryfirvöld gerðu nokkrar athugasemdir við bílskúrsbygginguna eftir að henni lauk.  Um bygginguna hafi yfirvöldunum verið fullkunnugt, og hafi þau ekki viljað samþykkja hana hafi þeim að sjálfsögðu borið að beita, án ástæðulausrar tafar, úrræðum VIII. kafla þágildandi byggingarlaga nr. 54/1978.  Sú staðreynd að það hafi ekki verið gert verði ekki nú skýrð öðruvísi en svo að þau hafi samþykkt bygginguna, og þannig fallist á notkun hennar eins og hún hafi verið, enda hafi frá fyrstu tíð verið ómögulegt að nota bygginguna sem bílskúr.  Í hinni kærðu ákvörðun sé kæranda gert að brjóta niður plötuna framan við bílskúrinn og mynda fláa upp að honum.  Þetta sé fyrirsjáanlega kostnaðarsamt og hafi í för með sér eyðileggingu á kjallaranum undir bílskúrnum.  Þegar aðstæður á vettvangi séu skoðaðar megi ljóst vera að aðgerð sem þessi sé með öllu tilgangslaus þar sem fláinn yrði of brattur. Ekki verður séð af gögnum málsins að byggingaryfirvöld hafi rannsakað þetta neitt sérstaklega. Minnt sé á  það sem að framan sé rakið að kærandi hafi áður sótt um stækkun lóðar sinnar til að gera fláa en verið synjað.  Þá hafi verið vísað til þess í umsögn borgarskipulags að brattinn yrði of mikill.  Engin frekari gögn liggi fyrir um fláann sem upplýst gætu málið frekar.  Það hafi þó verið hlutverk byggingarnefndar og byggingarfulltrúa að upplýsa málið, sbr. rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaganna.

Þá er að því vikið að lagt hafi verið fram kvörtunarbréf ásamt undirskriftum nokkurra nágranna kæranda, en í bréfinu sé kvartað yfir íbúum í skúrnum.  Um þetta sé það að segja að kærandi hafi verið afar óheppinn með leigutaka í umræddu tilviki.  Þegar hann hafi orðið þessa var hafi hann þegar í stað gripið til ráðstafana og losað sig við leigutakann. Kvörtun nágrannanna hafi verið málefnaleg og það hafi viðbrögð kæranda einnig verið. Svo virðist sem umrætt kvörtunarbréf hafi hreyft við byggingaryfirvöldum en telja verði að aðgerðir þeirra hafi gengið miklu lengra en kvörtunarbréfið hafi gefið tilefni til, enda sé vandinn sá, sem þá hafi verið fyrir hendi, fyrir löngu afgreitt mál.

Að því er varði þakbrún skúrsins megi vera að fyrir henni skorti af vangá byggingarleyfi, en breyting á henni hljóti að teljast smávægileg.  Kærandi hafi þó ekki talið sér fært að grípa til ráðstafana vegna þessa eða sækja um byggingarleyfi, fyrr en heildstæð lausn fáist í deilumáli því sem hér sé til umfjöllunar.  Bílskúrinn sjálfur og frágangur hans sé að öllu leyti snyrtilegur.  Kærandi hafi aldrei dregið dul á að hann hafi haft hann í útleigu,  þó svo að hann hafi ekki verið formlega samþykktur sem íbúðarhúsnæði.  Þetta hafi byggingaryfirvöldum verið kunnugt og látið átölulaust, enda kunnugt um ástæðu þessa.   Fullyrða megi að starfsmönnum borgaryfirvalda sé kunnugt um að víða í borginni sé ósamþykkt íbúðarhúsnæði, sem þó sé notað sem slíkt.  Yfirvöld hafa látið slíkt óátalið í öðrum tilvikum en þeim þar sem sérstakar ástæður hafa kallað á viðbrögð, t.d. vegna hreinlætis o.s.frv.  Í tilviki kæranda hafi byggingaryfirvöld ekki tilgreint neina sérstaka þörf á að banna honum þá notkun á skúrnum sem hann hefur viðhaft. Kærandi telji sig, með vísan til jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, eiga rétt á sambærilegri og málefnalegri málsmeðferð og aðrir fasteignaeigendur sem eins eða svipað sé ástatt um. 

Um innkeyrsluna af Sogavegi er á það bent að kærandi hafi fyrir henni leyfi byggingaryfirvalda, sbr. teikningu frá 1993 af bílskýli með innkeyrslu frá Sogaveginum. Kærandi hafi nýtt innkeyrsluna, enda sé hún honum mjög mikilvæg, m.a. í ljósi þess að bílskúrinn sé ónothæfur sem bílageymsla. Telja verði röksemdir byggingarnefndar varðandi leyfið samkvæmt fyrrnefndri teikningu haldlausar, enda hafi kærandi nýtt innkeyrsluna með sama hætti og hann gerir nú allt frá þeim tíma er leyfið var veitt.  Þá séu framkvæmdir við bílskýlið hafnar þó þeim sé ekki endanlega lokið, en um lítið verk sé að ræða.  Ef  þar til bær yfirvöld hafi eitthvað við innkeyrsluna eða frágang bílskýlisins að athuga, þá sé þeim væntanlega rétt að beina athugasemdum sínum að þeim atriðum, en þau megi ekki ganga miklu lengra en nauðsyn krefji og gera kæranda að leggja af innkeyrsluna í eitt skipti fyrir öll eftir öll þessi ár.  Vísist um þetta til meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. 

Hvað varðar kröfu um frágang á lóð telur kærandi sér heimilt að geyma byggingarefni á lóð sinni eins og því hafi verið komið fyrir upp við húsvegg, og eigi það ekki að vera neinum til ama.  Byggingarefnið eigi að nota til að ganga frá lóðinni.  Kærandi hafi þegar bent á, að byggingarnefnd hafi ekki lögsögu yfir byggingarefninu og hafi ekki vísað til lagaheimildar.  Af efninu stafi varla veruleg hætta, enda hefði í því tilviki verið skylda borgaryfirvalda að grípa strax í haust til viðeigandi ráðstafana og afstýra hættuástandi á kostnað kæranda.  Þar sem það hafi ekki verið gert hljóti borgaryfirvöld að hafa metið aðstæður þannig að hætta væri ekki fyrir hendi.  Sérstaklega sé bent á í þessu sambandi, að í hinni kærðu ákvörðun byggingarnefndar sé engan rökstuðning eða tilvísun til lagaheimildar að finna til stuðnings þessum lið í hinni kærðu ákvörðun. 

Áréttað er að hin kærða ákvörðun sé afar íþyngjandi í garð kæranda.  Hann hafi mikla hagsmuni af niðurstöðunni og hún varði eignarrétt hans, sem sé sérstaklega varinn í stjórnarskránni.  Byggingarfulltrúa og byggingarnefnd Reykjavíkur hafi borið að gæta meðalhófs við ákvarðanatökuna, sbr. 12. gr. stjórnsýslulaganna, þannig að tjón kæranda yrði undir engum kringumstæðum meira en það sem brýn nauðsyn krefði.  Engin merki séu um að þessa hafi verið gætt í tilviki kæranda, hvorki við rannsókn og undirbúning né ákvörðunartökuna sjálfa.  Vegna þess hve íþyngjandi ákvörðunin sé hefði byggingarfulltrúa borið að rannsaka málið miklu betur en hann gerði áður en ákvörðun var tekin, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga, og rökstyðja þörfina á hinum tilskipuðu framkvæmdum. Bréfið frá 26. apríl og ákvörðunin frá 9. júlí 1999 séu í formi tilskipana.  Verði ekki fallist á efnisrök kæranda  beri allt að einu að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi með vísan til ágalla á málsmeðferðinni og leggja fyrir byggingarnefnd að taka málið til úrlausnar að nýju.

Málsrök byggingarnefndar:  Í greinargerð byggingarnefndar í málinu er á það bent að í bréfi burðarvirkishönnuðar, dags. 1. júlí 1982, til byggingarfulltrúa komi fram að hann hafi að beiðni eiganda (kæranda) teiknað sökkla og plötu að syðri lóðarmörkum, enda hafi verið litið svo á að þeir tveir metrar sem gengju suður fyrir bílskúrinn færu undir jarðveg og yrðu ekki sýnilegir.  Segist hönnuðurinn hafa ráðlagt kæranda eindregið frá þessari útþenslu en hann svarað því til að hann gæti nýtt rýmið þó það væri varla meira en 1,5 m. að hæð.  Aðrar úttektir séu ekki færðar í dagbók embættisins fyrr en að samþykktum breyttum teikningum (samþykktum í byggingarnefnd 13. júlí 1985) þann 18. júlí 1987 og þá á veggjum og þakviðum, en áður hafi kærandi verið búinn að láta steypa upp kjallara undir bílskúrnum, sem síðar hafi mælst á bílskúrsplötu 37,01 m. samkvæmt niðurstöðu mælingadeildar Borgarverkfræðings, dags. 27. september 1983.  Hafi framkvæmdir verið stöðvaðar með bréfi byggingarfulltrúa, dags. 27. apríl 1984. 

Á fundi byggingarnefndar þann 10. maí 1984 hafi húsasmíðameistara og múrarameistara verið veittar áminningar með vísan til ákvæða byggingarreglugerðar og kæranda gert að leggja nýjar teikningar fyrir byggingarnefnd er sýndu gólfplötu brotna niður nægjanlega langt inn þannig að flái myndaðist frá aðkomustíg, er gerði akstur inn í bílskúrinn forsvaranlegan.  Jafnframt hafi kæranda verið gert að sækja um byggingarleyfi fyrir því óleyfisrými sem gert hafi verið undir bílskúrnum.  Á fundi byggingarnefndar þann 13. júlí 1985 hafi verið samþykkt ný teikning af bílskúrnum og rými undir honum í samræmi við bókun byggingarnefndar frá 10. maí 1984.  Þá teikningu sé að finna í skjalasafni byggingarfulltrúa og sé hún í fullu gildi án stimpils um að hún hafi verið felld úr gildi eins og kærandi haldi fram.  Ljósrit það sem kærandi hafi framvísað með stimplinum „úr gildi“ hafi trúlega verið aukaeintak, þannig stimplað af misgáningi um leið og ýmis önnur gögn, þ.á.m. eldri teikning af bílskúrnum, sem samþykkt var á fundi byggingarnefndar þann 26. júlí 1979.  Ekki hafi verið sótt um leyfi til breytinga á bílskúrnum samkv. teikningu samþykktri í byggingarnefnd 13. júlí 1985 og sé hún því eina samþykkta teikningin af mannvirkinu.  Hefði þessi teikning frá 13. júlí 1985 verið felld úr gildi væri því engin gild teikning til af bílskúrnum.

Þá er á það bent að til þess að hægt verði að nota bílskúrinn til geymslu á bílum, eins og samþykkt teikning kveði á um verði að ljúka frágangi hans, m.a. með því að lækka þann hluta þaks yfir kjallara sem gangi suður fyrir bílskúrinn eins og sýnt sé á teikningu. 

Á fundi byggingarnefndar þann 12. desember 1991 hafi verið samþykkt að geymsla fyrir íbúð á efri hæð hússins væri í kjallara bílskúrs, en þar muni nú vera rekin atvinnustarfsemi.

Framkvæmdir samkvæmt teikningum, samþykktum í byggingarnefnd þann 30. desember 1993, hafi aldrei verið hafnar og engir meistarar hafi skráð sig á verkið.  Byggingarleyfi samkvæmt þeim teikningum hafi því ekki öðlast gildi, sbr. 2. tölulið 4. mgr. 9. gr. byggingarlaga nr. 54/1978.  Ennfremur megi benda á ákvæði mgr. 14.1 í byggingarreglugerð nr. 441/1998, en þar segi að byggingarleyfi falli úr gildi hafi byggingarframkvæmdir ekki hafist innan 12 mánaða frá útgáfu þess.  Byggingarframkvæmdir teljast hafnar þegar undirstöður hafi verið steyptar eða þegar byggingarfulltrúi hafi annars, eftir því sem við eigi, lokið úttekt á einum eða fleirum úttektarskyldum verkþáttum sbr. gr. 48.  Samkvæmt þessu sé ekki heimild til innkeyrslu frá Sogavegi.

Vísað er til þess að samkvæmt gr. 68.6 í byggingarreglugerð skuli byggingarfulltrúi gera eiganda eða umráðamanni lóðar aðvart telji hann frágangi lóðar ábótavant, eða ef ekki sé gengið frá umhverfi húss í samræmi við samþykkta uppdrætti og leggja fyrir hann að bæta úr því sem áfátt sé, sbr. gr. 61.5 – 61.7.  Kröfur þær sem fram komi í samþykkt byggingarnefndar frá 24. júní 1999 séu samkvæmt framanrituðu allar byggðar á réttum og lögmætum sjónarmiðum, en kærandi hafi margsinnis brotið gegn ákvæðum skipulags- og byggingarlaga svo og ákvæðum byggingarreglugerðar þannig að ekki verði lengur við unað.  Sé ólögmæt notkun hans á bílskúrnum ásamt ófrágengnum mannvirkjum og lóð til mikils ama fyrir næstu nágranna eins og lögregluskýrslur og kvartanir íbúa, bæði munnlegar og í bréfum þeirra, beri með sér. 

Vettvangsganga:  Úrskurðarnefndin kynnti sér aðstæður á vettvangi hinn 28. mars 2000.  Viðstaddur var skrifstofustjóri embættis byggingarfulltrúa en umboðsmaður kæranda hafði boðað að hann gæti ekki verið viðstaddur.  Skoðaðar voru aðstæður á lóð kæranda, afstaða bílskúrs til aðkomustígs, hæðarmunur bílskúrsplötu og stígs og frágangur skúrsins að utan.  Nokkrum dögum eftir vettvangsgönguna hitti framkvæmdastjóri úrskurðarnefndarinnar umboðsmann kæranda á vettvangi og voru sömu atriði skoðuð.

Niðurstaða:  Eins og fram kemur í hinni kærðu ákvörðun er með henni lagt fyrir kæranda að breyta eða bæta úr tilgreindum atriðum, sem byggingarnefnd telur óviðunandi.  Verður fjallað um þessi atriði hvert fyrir sig í þeirri röð sem þau eru talin í ákvörðuninni en síðan um frest- og dagsektarákvæði hennar.

Í fyrsta lagi er lagt fyrir kæranda að leggja af ólögmæta notkun á bílskúr og geymslurými undir honum.  Fyrir liggur að bílskúrinn hefur lengi verið nýttur til íbúðar eða íveru án þess að séð verði að leitað hafi verið leyfis byggingarnefndar til þeirrar notkunar eða tilraun gerð til þess að sýna fram á að skúrinn uppfylli þau skilyrði sem áskilin eru um íbúðarhúsnæði í byggingarreglugerð.  Samkvæmt 9. grein byggingarlaga nr. 54/1978, sem í gildi voru þegar skúrinn var byggður og hann tekinn til notkunar, þurfti leyfi byggingarnefndar til þess að breyta notkun mannvirkis frá því sem samþykkt hafði verið.  Slíks leyfis var ekki aflað og var notkun skúrsins til íbúðar eða íveru því ólögmæt.  Enda þótt hið ólögmæta ástand hafi verið viðvarandi um langa hríð leiðir það ekki til þess að kærandi hafi öðlast rétt til áframhaldandi notkunar skúrsins til íbúðar.  Það skapar kæranda ekki heldur rétt þótt leiða megi líkum að því að víða sé búið í húsnæði sem ekki hafi verið samþykkt til slíkra nota.  Verður jafnræðisregla stjórnsýslulaga ekki skýrð svo að hún tryggi borgurunum jafnan rétt til ólögmætrar háttsemi.  Var byggingarnefnd því rétt að leggja fyrir kæranda að láta af hinni ólögmætu notkun skúrsins, svo sem gert var.  Breytir það ekki þeirri niðurstöði þótt bent hafi verið á að kæranda hafi verið ómögulegt að nýta skúrinn til þess sem hann var ætlaður, enda var það að miklu leyti á ábyrgð kæranda að svo var, auk þess sem hann átti þess kost að leita leyfis byggingarnefndar til einhverra annarra nota er hæfðu gerð byggingarinnar.

Samkvæmt 31. gr. laga nr. 54/1978 var byggingarfulltrúa og byggingarnefnd allt frá fyrstu tíð heimilt að stöðva hina ólögmætu notkun skúrsins og mátti beita dagsektum skv. 36. gr. laganna til þess að knýja á um úrbætur.  Samsvarandi ákvæði eru í 56. og 57. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, sem vitnað er til í hinni kærðu ákvörðun.  Enda þótt langt hafi verið liðið frá því hin ólögmætu not hófust verður að telja að byggingarnefnd hafi verið heimilt, eins og á stóð í hinu kærða tilviki, að beita úrræðum þessum, m.a með tilliti til öryggissjónarmiða og með hliðsjón af því að áður höfðu komið fram athugasemdir byggingaryfirvalda við notkun skúrsins.  Vísast í því efni til bréfs byggingarfulltrúa til kæranda, dags. 19. mars 1995, þar sem kæranda var gert að gera grein fyrir notkun skúrsins, en ekki er til þess vitað að kærandi hafi orðið við þeim tilmælum.  Er það því niðurstaða úrskurðarnefndarinnar um þennan þátt málsins að staðfesta beri ákvörðun byggingarnefndar um að gera kæranda að láta af notkun bílskúrsins til íveru eða íbúðar. 

Að því er varðar kjallara skúrsins hefur ekki verið fyllilega upplýst að um ólögmæta notkun hans sé að ræða umfram það sem kann að tengjast notkun skúrsins til íbúðar.  Átti úrskurðarnefndin þess ekki kost að staðreyna við vettvangsgöngu hvernig notkun skúrsins væri háttað.   Af hálfu byggingarnefndar hefur því verið haldið fram að í skúrnum sé rekin atvinnustarfsemi og hefur því ekki verið mótmælt af hálfu kæranda.  Einungis er heimilt að nýta kjallarann sem geymslu samkvæmt þeirri samþykkt byggingarnefndar sem fyrir liggur um hann og er því fallist á þennan lið í hinni kærðu ákvörðun, sé atvinnustarfsemi stunduð í kjallaranum.

Í öðru lagi er lagt fyrir kæranda að gera fláa á gólfplötu í bílskúr, sbr. einnig samþykktan uppdrátt frá 13. júní 1985.  Leggja verður til grundvallar að umræddur uppdráttur sé gildandi uppdráttur af skúrnum enda hefur byggingarfulltrúi framvísað afriti af frumgerð uppdráttarins, sem ekki ber með sér að hann hafi verið felldur úr gildi eins og kærandi hefur haldið fram.  Þá hefur heldur ekki verið framvísað neinum öðrum uppdrætti af bílskúrnum, sem hefði getað komið í stað uppdráttarins frá 13. júní 1985.  Við uppdrátt þennan er það að athuga, að gólfkóti bílskúrsplötu er þar sagður 36,95 m enda þótt fyrir liggi að fyrri hæðarmælingar hafi leitt í ljós að hæð bílskúrsgólfs væri 37,01 m.  Engin skýring hefur komið fram á þessum mun en ljóst er að hann getur hafa haft áhrif við mat á því hvernig koma mætti fyrir innkeyrslu í bílskúrinn.  Þá liggur fyrir að hæð Borgarstígs framan við suðvesturhorn bílskúrskjallarans er 36,38 m í stað 36,66 m eins og gefið er upp á samþykktri teikningu og er gatan því 28 cm lægri en vera ætti samkvæmt teikningunni.  Samkvæmt gildandi mæliblaði af svæðinu, staðfestu af mælingadeild Borgarverkfræðings 5. apríl 1990, verður ekki séð að gert sé ráð fyrir gangstétt framan við bílskúrinn og virðist frágangi götunnar lokið á umræddum stað.  Hæðarmunur gólfplötu bílskúrsins er því í raun 63 cm en ekki 40 cm eins og teikningin gerir ráð fyrir.  Ef farið væri að fyrirmælum byggingarnefndar í hinn kærðu ákvörðun um að gera fláa á gólfplötu bílskúrs á grundvelli samþykktrar teikningar myndi fláinn enda í 23 cm háum lóðréttum stalli á lóðarmörkum.  Ef fláinn væri látinn ná niður í götuhæð á lóðarmörkum yrði halli hans 31,5% í stað 20% samkvæmt teikningu.  Er ljóst að í hvorugu tilvikinu yrði hægt að nota fláann sem innkeyrslu í bílskúrinn og hefur ekki verið sýnt fram á að hægt væri að koma fyrir innkeyrslu í skúrinn innan lóðarmarka á grundvelli samþykktrar teikningar, við óbreyttar aðstæður.  Þá liggur og fyrir að umsókn kæranda um stækkun lóðar vegna innkeyrslunnar var synjað.  Miðað við þessar aðstæður var ákvörðun byggingarnefndar um að leggja fyrir kæranda að gera umræddan fláa því augljóslega ekki til þess fallin að ná því markmiði sem að var stefnt.  Er íþyngjandi stjórnvaldsákvörðun, sem haldin er slíkum ágalla, andstæð meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og ólögmæt.  Ber því að fella úr gildi ákvörðun byggingarnefndar um gerð umrædds fláa á bílskúrsplötuna.

Í þriðja lagi er lagt fyrir kæranda að breyta þakbrún bílskúrs til samræmis við samþykktan uppdrátt frá 13. júní 1985, eða sækja um leyfi til breytingar á þakbrún.  Krafan er í samræmi við þá meginreglu að byggingarleyfisskyld mannvirki skuli vera í samræmi við samþykkta uppdrætti.  Sé svo ekki getur byggingarnefnd hlutast til um úrbætur.  Þessi liður hinnar kærðu ákvörðunar er auk þess í raun samþykktur í greinargerð kæranda, en fallast má á að honum hafi verið rétt að bíða úrlausnar kærumálins í heild og að því beri að gefa honum kost á að sækja um leyfi til breytingar á þakbrúninni innan hæfilegs frests frá uppkvaðningu úrskurðar þessa.

Í fjórða lagi er kæranda gert að leggja af innkeyrslu á lóð frá Sogavegi.  Í bréfi byggingarfulltrúa til kæranda, dags. 26. apríl 1999, er boðað að hann muni, auk annars, leggja til við byggingarnefnd að kæranda verði gert að leggja þessa innkeyrslu af, en við skoðun á staðnum hafi komið í ljós að innkeyrsla hafi verið gerð frá Sogavegi að vestan án heimildar.

Meðal gagna málsins er uppdráttur, samþykktur í byggingarnefnd 30. desember 1993, þar sem meðal annars er samþykkt bygging bílskýlis vestan við hús kæranda með aðkomu frá Sogavegi.  Þessi samþykkt verður ekki skilin á annan veg en svo að jafnframt hafi verið samþykkt breytt fyrirkomulag á lóð kæranda og aðkoma að henni  frá Sogavegi,  enda hefði samþykkt bílskýlisins að öðrum kosti verið markleysa.  Athugasemdalaus áritun gatnamálastjóra og Borgarskipulags á umsókn kæranda um bílskýlið bendir og til þess að afstaða hafi sérstaklega verið tekin til innkeyrslunnar frá Sogavegi.  Það fær því ekki staðist að hún hafi verið gerð í heimildarleysi eins og þó virðist hafa verið lagt til grundvallar af hálfu byggingarfulltrúa er hann gerði tillögu til byggingarnefndar um þetta atriði.  Kærandi hefur nýtt sér þessa heimild til aðkomu að lóðinni og eru ekki í hinni kærðu ákvörðun færð fram nein efnisleg rök fyrir því að nauðsyn hafi borið til að meina honum áframhaldandi not hennar.  Með tilliti til atvika, og þess að umrædd ákvörðun fullnægði ekki ákvæði  2. mgr. 39. gr. laga nr. 73/1997 um samhliða rökstuðning fellst úrskurðarnefndin á kröfu kæranda um að hún verði felld úr gildi.  Verður rökstuðningur af hálfu byggingarnefndar, sem fram kom um þetta atriði á kærustigi málsins, ekki talinn hafa bætt úr þessum ágalla með fullnægjandi hætti.

Loks er lagt fyrir kæranda að fjarlægja allt afgangsbyggingarefni og drasl af lóðinni og ganga frá lóð að sunnan.

Með bréfi byggingarfulltrúa, dags 11. maí 1998, var kæranda veittur frestur til 1. júní sama ár til að fjarlægja vörugám, allt timbur og rusl af lóðinni að Sogavegi 216.  Vísaði byggingarfulltrúi til greinar 5.12.3. í þágildandi byggingarreglugerð nr. 292/1979.  Að ósk kæranda var frestur þessi lengdur um einn mánuð.  Ekki liggur fyrir með hvaða hætti kærandi varð við þessari kröfu byggingarfulltrúa en a.m.k. er ljóst að vörugámur hefur verið fjarlægður.  Þá hefur timbri verið staflað undir svalir með suðurvegg hússin, hvort sem það hefur verið gert í umrætt sinn eða síðar.  Timburhlaði þessi er undir gluggum íbúða á 1. hæð og fellst úrskurðarnefndin á það sjónarmið byggingarnefndar að hætta geti stafað af timbrinu ef eldur kæmist í það.  Þá verður að teljast óviðunandi hversu lengi timbur þetta hefur verið geymt á umræddum stað og samrýmist það ekki reglum um frágang og umhirðu íbúðarlóða að geyma þarna byggingarefni í stórum mæli til langframa, sbr. nú ákvæði í 62. grein og grein 61.7 í byggingarreglugerð nr. 441/1998.  Fellst úrskurðarnefndin á að byggingarnefnd hafi verið heimilt að leggja fyrir kæranda að fjarlægja umrætt timbur svo sem gert var.

Samkvæmt grein 5.12.1 í byggingarreglugerð nr. 292/1979 bar byggjanda húss skylda til að setja lóð þess í rétta hæð eigi síðar en þegar húsið var orðið fokhelt.  Sambærileg skylda er lögð á byggjanda í grein 68.1 í núgildandi byggingarreglugerð nr. 441/1998 og samkvæmt ákvæði í 2. lið sömu greinar er húseiganda skylt að ganga snyrtilega frá lóð sinni.   Ekki hefur enn verið fyllt að húsi kæranda að sunnanverðu og er m.a. gengið upp á tröppur að austanverðu eftir timburfleka.  Hefur kærandi ekki sinnt skyldum sínum um að fylla að húsinu og ganga frá lóðinni svo sem áskilið er og var byggingarnefnd rétt að knýja á um að kærandi sinnti þessum skyldum.  Þar sem skylda þessi varðar frágang lóðar samkvæmt byggingarskilmálum verður að ætla að kæranda hafi verið um hana kunnugt og verður því ekki séð að þörf hafi verið að rökstyðja sérstaklega þennan lið í hinn kærðu ákvörðun.  Er því fallist á þennan lið ákvörðunarinnar.

Eins og fram kemur í hinni kærðu ákvörðun voru dagsektir, kr. 30.000,- á dag, lagðar við ef fyrirmælum byggingarnefndar yrði ekki sinnt innan tilskilins frests, sem ákveðinn var 70 dagar.  Úrskurðarnefndin telur það ágalla á ákvörðun byggingarnefndar um dagsektir að leggja í einu lagi dagsektir við jafn ólíkum ákvöðum og hér er um að ræða.  Að hluta til lýtur hin kærða ákvörðun að framkvæmdum, svo sem frágangi innkeyrslu í bílskúr, frágangi lóðar og tiltekt á lóð.  Aðrir þættir lúta að því að láta af meintri ólögmætri hagnýtingu eignarinnar er varðar notkun bílskúrs og innkeyrslu frá Sogavegi.  Með því að ákveða dagsektirnar í einu lagi var kærandi firrtur þeim möguleika að leysa sig unda þeim að einhverju leyti með því að fullnægja einhverjum þáttum hinnar kærðu ákvörðunar.  Var ákvörðunin um dagsektir íþyngjandi umfram það sem nauðsyn bar til og var hún því andstæð meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga.  Þar sem það er niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að ekki verið fallist á alla þætti hinnar kærðu ákvörðunar leiðir það og til þess að fella verður úr gildi hina óskiptu ákvörðun um dagsektir.

Með hliðsjón af niðurstöðu málsins þykir rétt að byggingarnefnd ákvarði kæranda að nýju hæfilegan frest til að fullnægja skyldum sínum í samræmi við niðurstöðu málsins, að viðlögðum dagsektum eða öðrum lögmætum úrræðum.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega.  Stafar það einkum af töfum við gagnaöflun.  Boðuð gögn frá kæranda bárust seinna en vænst var í upphafi auk þess sem úrskurðarnefndin hefur í verulegum mæli þurft að afla nýrra gagna frá borgaryfirvöldum til þess að skýra ýmis atriði málsins, sem ekki þóttu nægilega ljós. 

Úrskurðarorð:

Staðfest eru eftirtalin ákvæði í hinni kærðu ákvörðun byggingarnefndar Reykjavíkur frá 24. júní 1999 um fasteignina nr. 216 við Sogaveg:
1. að gera kæranda að leggja af ólögmæta notkun á bílskúr og geymslurými undir honum.
2. að breyta þakbrún bílskúrs til samræmis við samþykktan uppdrátt frá 13. júní 1985, eða sækja um leyfi til breytingar á þakbrún.
3. að fjarlægja allt afgangsbyggingarefni og drasl af lóðinni og að ganga frá lóð að sunnan.
Felld eru úr gildi ákvæði hinnar kærðu ákvörðunar um að leggja fyrir kæranda að gera fláa á gólfplötu í bílskúr og um að leggja af innkeyrslu á lóð frá Sogavegi.  Þá eru felld úr gildi ákvæði hinnar kærðu ákvörðunar um dagsektir og tímamörk.  Skal byggingarnefnd ákvarða kæranda að nýju hæfilegan frest til að fullnægja skyldum sínum í samræmi við framangreinda niðurstöðu, að viðlögðum hæfilegum dagsektum eða öðrum lögmætum úrræðum.

      Þorsteinn Þorsteinsson (sign)    Hólmfríður Snæbjörnsdóttir (sign)

Sérálit Ingimundar Einarssonar formanns:  Ég er ósammála þeirri niðurstöðu meirihluta úrskurðarnefndar að fella beri úr gildi kröfu byggingarnefndar Reykjavíkur um að kærandi skuli leggja af notkun innkeyrslu á lóð sína frá Sogavegi.  Tel ég að heimild kæranda til þeirrar notkunar hafi fallið úr gildi um leið og byggingarleyfi fyrir fyrirhuguðu bílskýli hans féll úr gildi, enda var heimild til þeirrar notkunar á lóðinni forsenda þess að bílskýlið yrði hagnýtt af kæranda.  Því er það álit mitt að staðfesta beri kröfu byggingarnefndar Reykjavíkur um að kærandi skuli leggja af notkun innkeyrslu frá Sogavegi.  Að öðru leyti en hér greinir er ég sammála niðurstöðu meirihlutans.

            Ingimundur Einarsson (sign)

Ár 2000, miðvikudaginn 17. maí, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Laugavegi 59 í Reykjavík.  Mættir voru allir aðalmenn; Ingimundur Einarsson, varalögreglustjóri í Reykjavík, Þorsteinn Þorsteinsson, byggingarverkfræðingur og Hólmfríður Snæbjörnsdóttir, lögfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 21/2000; kæra húseigenda að Austurgötu 20, 22, 24 og 26, Keflavík, Reykjanesbæ, á ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjanesbæ frá 27. apríl 2000 um að veita leyfi til byggingarframkvæmda við nýbyggingu að Hafnargötu 51-55 í Keflavík.

Á málið er nú lagður svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 3. maí 2000 kærir Ásgeir Jónsson, hdl., f.h. húseigenda að Austurgötu 20, 22, 24 og 26, Keflavík, Reykjanesbæ ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjanesbæ frá 27. apríl 2000 um að veita Húsanesi ehf. leyfi til byggingarframkvæmda við nýbyggingu að Hafnargötu 51-55 í Keflavík, Rnb.  Krefst hann þess f.h. kærenda að byggingarframkvæmdir við Hafnargötu 51-55, Keflavík verði stöðvaðar þegar í stað.  Jafnframt er þess krafist að skipulags- og byggingaryfirvöldum í Reykjanesbæ verði gert að vinna deiliskipulag fyrir téða lóð/lóðir og kynna það með lögformlegum hætti skv. lögum nr. 73/1997 með síðari breytingum, en til vara að grenndarkynning verði látin fara fram skv. sömu lögum, áður en framkvæmdum verði fram haldið.

Þar sem framkvæmdir á grundvelli hins kærða byggingarleyfis voru hafnar er kæran barst úrskurðarnefndinni var formanni byggingarnefndar Reykjanesbæjar og forsvarsmanni byggingarleyfishafa þegar í stað sent afrit af kærunni og þeim gefinn kostur á að koma að sjónarmiðum sínum og andmælum við kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda.  Var áformað að taka kröfu þessa til úrskurðar á fundi úrskurðarnefndarinnar hinn 10. maí 2000, sbr. 5. mgr. 8. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997.

Nokkru fyrir umræddan fund úrskurðarnefndarinnar barst henni afrit af bréfi byggingarfulltrúans í Reykjanesbæ, dags. 10. maí 2000, til byggingarleyfishafa þar sem honum er tilkynnt um afturköllun áður útgefins byggingarleyfis, dags. 27. apríl 2000, vegna framkvæmda við verslunar- og skrifstofuhús að Hafnargötu 51-55 í Reykjanesbæ.  Er þess jafnframt krafist í bréfinu að framkvæmdum við bygginguna verði hætt þegar í stað.  Bréfið er staðfest af byggingar- og skipulagsnefnd bæjarins.

Samkvæmt tilvitnuðu bréfi hefur hin kærða ákvörðun verið afturkölluð og eru réttaráhrif hennar fallin niður.  Þykja kærendur hér eftir ekki eiga lögvarða hagsmuni því tengda að fá skorið úr um lögmæti hinnar kærðu ákvörðunar og er málinu því vísað frá úrskurðarnefndinni.

Úrskurðarorð:

Kæru húseigenda að Austurgötu 20, 22, 24 og 26, Keflavík, Reykjanesbæ, á ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjanesbæ frá 27. apríl 2000 um að veita leyfi til byggingarframkvæmda við nýbyggingu að Hafnargötu 51-55 í Keflavík er vísað frá úrskurðarnefndinni.

Ár 2000, miðvikudaginn 10 maí, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Laugavegi 59 í Reykjavík.  Mættir voru allir aðalmenn; Ingimundur Einarsson, varalögreglustjóri í Reykjavík, Þorsteinn Þorsteinsson, byggingarverkfræðingur og Hólmfríður Snæbjörnsdóttir, lögfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 40/1999; kæra K, Snorrabraut 24, Reykjavík á ákvörðun byggingarnefndar Reykjavíkur frá 24. júní 1999 um að veita leyfi til að byggja þriggja hæða steinsteypt verslunarhús á syðri hluta lóðarinnar nr. 99 við Laugaveg.

Á málið er nú lagður svofelldur

úrskurður:

Með bréfi, dags 27. júlí 1999, sem barst nefndinni hinn 30. sama mánaðar, kærir K, Snorrabraut 24, Reykjavík ákvörðun byggingarnefndar Reykjavíkur frá 24. júní 1999 um að veita leyfi til að byggja þriggja hæða steinsteypt verslunarhús á syðri hluta lóðarinnar nr. 99 við Laugaveg.  Hin kærða ákvörðun var staðfest á fundi borgarstjórnar hinn 1. júlí 1999.  Í bréfi sínu til úrskurðarnefndarinnar óskar kærandi eftir úrskurði um ágreining við byggingarnefnd Reykjavíkur, sem til sé kominn vegna leyfis byggingarnefndar til byggingar að Laugavegi 99 án þess að athugasemdir kæranda vegna byggingarinnar hafi verið teknar til greina.  Vísar kærandi til athugasemda í bréfi til byggingarnefndar Reykjavíkur, dags. 26. maí 1999.  Þá kveðst kærandi gera athugasemd við það að byggingarnefnd rökstyðji ekki niðurstöðu sína eins og skylt sé samkvæmt 2. mgr. 29. gr. byggingarlaga nr. 73/1997.  Skilja verður málatilbúnað kæranda á þann veg að krafist sé ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar.

Málavextir:  Af málsgögnum verður ráðið að áform um nýbyggingu á suðurhluta lóðarinnar að Laugavegi 99 hafi komið fram snemma á árinu 1997.  Fyrir var á lóðinni gamalt tveggja hæða hús og var ætlun lóðarhafa að byggja nýtt tveggja hæða hús í þess stað.  Þegar byggingaráform þessi komu til umfjöllunar hjá Borgarskipulagi kom fram ábending um að eðlilegra væri, með tilliti til götumyndar og byggðarmynsturs, að byggt yrði þriggja hæða hús á lóðinni.  Var hönnun fyrirhugaðs húss breytt til samræmis við þessi sjónarmið og voru tillögur um byggingaráformin kynnt nágrönnum að tilhlutan skipulags- og umferðarnefndar í framhaldi af fundi nefndarinnar hinn 18. maí 1998.  Athugasemdir bárust frá nágrönnum, þar á meðal kæranda, með bréfi, dags. 23. júlí 1998, þar sem mótmælt er áformum um hækkun fyrirhugaðs húss en tilkoma þriðju hæðar muni skerða birtu og útsýni og lækka nærliggjandi eignir í verði.  Borgarskipulag tók saman umsögn, dags. 7. maí 1998,  um athugasemdir nágranna, þar sem lýst er sjónarmiðum byggingaryfirvalda í málinu og framkomnum athugasemdum svarað.  Var umsögn þessi samþykkt á fundi skipulags- og umferðarnefndar hinn 11. janúar 1999 og send þeim, sem gert höfðu athugasemdir við byggingaráformin, ásamt fylgiskjölum.  Uppdrættir af fyrirhugaðri byggingu voru fyrst lagðir fram í byggingarnefnd þann 29. apríl 1999 ásamt umsókn um leyfi til að byggja þriggja hæða steinsteypt verslunarhús á syðri hluta lóðarinnar nr. 99 við Laugaveg, samtals 293,9 fermetrar.  Byggingarnefnd frestaði erindinu og vísaði því til skipulags- og umferðarnefndar til grenndarkynningar.

Enda þótt málið hefði þegar verið kynnt nágrönnum var samþykkt að kynna erindið á ný af lagatæknilegum ástæðum.  Að lokinni nýrri grenndarkynningu var erindið lagt fram að nýju í skipulags- og umferðarnefnd þann 14. júní 1999 ásamt athugasemdum nágranna að Snorrabraut 24 og Laugavegi 100.  Einnig var lögð fram umsögn Borgarskipulags, dags. 11. júní 1999, um þær athugasemdir sem bárust í kjölfar kynningarinnar.    Skipulags- og umferðarnefnd samþykkti umsögnina en jafnframt samþykkti nefndin tillögu að uppbyggingu á lóðinni.

Á fundi byggingarnefndar þann 24. júní 1999 var erindið lagt fram að nýju.  Jafnframt var lagt fram samþykki meðlóðarhafa og útskrift úr gerðabók skipulags- og umferðarnefndar frá 14. júní 1999 ásamt fylgiskjölum, þar með talin mótmæli nágranna.  Byggingarnefnd samþykkti erindið með þeim rökstuðningi að það samræmdist ákvæðum laga nr. 73/1997.  Með bréfi byggingarfulltrúa, dags. 1. júlí 1999, var niðurstaðan kynnt þeim nágrönnum sem höfðu tjáðu sig um málið með vísun til undangenginnar kynningar Borgarskipulags.  Kærandi vildi ekki una þessum málalokum og sendi úrskurðarnefndinni erindi það sem að framan er rakið.

Málsrök kæranda:  Í bréfi sínu til úrskurðarnefndarinnar vísar kærandi til þeirra athugasemda, sem hún hafi gert við grenndarkynningu nýbyggingarinnar, en ekkert tillit hafi verið tekið til þeirra.  Í athugasemdum kæranda segir að húsið að Snorrabraut 24 sé þegar aðþrengt af næstu húsum og birtuskerðing nokkur.  Segja megi að sólar verði ekki notið í húsinu nema á efstu hæð þess.  Fyrirhuguð hækkun syðra hússins á lóðinni nr. 99 við Laugaveg úr tveimur hæðum í þrjár muni skerða verulega möguleika á að njóta sólarljóss úr suðri stóran hluta ársins, nema yfir hásumarið meðan sól sé hæst á lofti.  Telur kærandi að minni sólarnot leiði til lægra endursöluverðs hússins.

Auk þess gerir kærandi athugasemdir um að lóðin sé öll lögð undir nýbygginguna og nú sé gert ráð fyrir verslun í stað íbúðarhúsnæðis sem fyrir hafi verið á lóðinni.  Þá sé ekki gert ráð fyrir bílastæði né aðstöðu til vöruhleðslu og muni þetta valda vandræðum, enda sé lóðin á miklu umferðarhorni.  Hafi þegar skapast óþægindi vegna vöruflutninga að verslunum í nágrenninu og skorts á bílastæðum á svæðinu.

Loks gerir kærandi athugasemd við það að byggingarnefnd hafi ekki rökstutt niðurstöðu sína eins og skylt sé að lögum, sbr. 2. mgr. 29. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997.

Málsrök byggingarnefndar:  Úrskurðarnefndin leitaði afstöðu byggingarnefndar Reykjavíkur til kærunnar.  Í greinargerð byggingarnefndar í málinu segir að lóðin nr. 99 við Laugaveg sé, samkvæmt Aðalskipulagi Reykjavíkur 1996 – 2016, á svæði merktu miðborg og miðhverfi, en á því svæði sé gert ráð fyrir blandaðri starfsemi svo sem verslun, þjónustu, opinberri þjónustu, íbúðum o.fl.  Viðmiðun nýtingarhlutfalls sé 1,5 – 2,5.  Fyrirhuguð nýbygging sé ætluð fyrir verslanir og nýtingarhlutfall hennar 2,27, og samræmist hún því skilmálum aðalskipulags.

Ekki sé til samþykkt deiliskipulag fyrir götureitinn og hafi byggingarleyfisumsóknin því verið grenndarkynnt samkvæmt ákvæðum 7. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga.

Fullyrðing kæranda um að lóðin að Laugavegi 99 verði öll lögð undir nýbygginguna sé ekki rétt.  Lóðin sé að meðaltali nærri 11 metra djúp séð frá Snorrabraut og 21 metra löng meðfram sömu götu, samtals að grunnfleti 228 fermetrar.  Á nyrðri hluta lóðarinnar, að lóðarmörkum kæranda, sé fyrir tveggja hæða hús, um10 metrar að lengd meðfram götu og nærri 8 metrum að dýpt.  Að baki eldra hússins sé því óbyggð þriggja metra djúp lóð, sem komi kæranda til góða, þar sem hús hennar sé byggt innst í lóð þess.

Hin umdeilda nýbygging sé á syðri hluta lóðarinnar, byggð að gafli þriggja hæða húss á lóðinni nr. 97 við Laugaveg.  Áhrif nýbyggingarinnar á sólarljós og birtu yfir á lóð nr. 24 við Snorrabraut séu óveruleg, þar sem eldra húsið beri á milli og sé birtuskerðing ekki meiri en búast megi við í þéttri miðborgarbyggð.

Fullyrðing um rýrnun verðmætis húss kæranda sé með öllu ósönnuð.  Þvert á móti megi ætla að tilkoma vandaðri bygginga og fjölbreyttari þjónustu í næsta nágrenni leiði til hærra endursöluverðs eigna á svæðinu.

Að öðru leyti er vísað til umsagnar Borgarskipulags, dags. 11. júní 1999, varðandi svör við athugasemdum kæranda er bárust við grenndarkynningu málsins.

Samkvæmt framansögðu sé ljóst að við meðferð málsins hafi verið farið að ákvæðum skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 auk þess að uppfylla skilyrði Aðalskipulags Reykjavíkur 1996 – 2016.  Við samþykkt byggingarnefndar hafi verið tekið mið af hagsmunum kæranda og þeir ekki skertir umfram það sem eðlilegt megi telja við endurnýjun húss í þéttri byggð.

Andmæli kæranda:  Kæranda var gefinn kostur á að tjá sig um rök byggingarnefndar í málinu. Í andmælum kæranda, sem úrskurðarnefndinni hafa borist, er bent á að hús það er beri á milli Snorrabrautar 24 og Laugavegar 99 sé heldur lægri bygging en hin umdeilda nýbygging.  Sólar verði minna notið vegna þessa, sérstaklega á efri hæð húss kæranda og þegar þröngt sé um muni um hverja skímu.

Vegna fullyrðingar um að „tilkoma vandaðri byggingar og fjölbreyttari þjónustu í næsta nágrenni leiði til hærra endursöluverðs eigna á svæðinu.“ er tekið fram að þessi rök eigi hugsanlega við um samlegðaráhrif vegna svipaðra eigna eða fyrirtækja. Þessi rök eiga eigi hins vegar ekki við um eign kæranda þar sem hið nýja hús eða þjónusta þrengi að eða orsaki óþægindi sem verði varanleg og augljós nýjum eða væntanlegum kaupendum.

Varðandi undanþágu frá kröfum um bílastæði, sbr. 54 gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, bendir kærandi á að ekki verði séð að í þessu efni hafi verið gætt sjónarmiða annarra en byggingaraðilans, eða leitað lausna, því að fyrir hafi verið bílastæði á lóðinni, þó að þröngt hafi verið.  Góðir möguleikar hefðu verið til að viðhalda bílastæðinu eða auka við það.

Hvað varðar málsmeðferð verði að telja skort á rökstuðningi af hálfu byggingarnefndar verulegan ágalla. Lögskylda á rökstuðningi sé til að tryggja að réttra lögmætra sjónarmiða sé gætt við afgreiðslu mála.  Ekki verði séð að þessa hafi verið gætt í málinu.  Vald byggingarnefndar sé hvorki óheft né megi það vera handahófskennt, a.m.k. ekki þegar lögvarin réttindi og eignir borgaranna eigi í hlut.

Málsrök byggingarleyfishafa:  Af hálfu forsvarsmanns byggingarleyfishafa, Viðhalds og nýsmíða ehf., er bent á að félagið hafi fengið lögformlegt byggingarleyfi og notið ráðgjafar Borgarskipulags við undirbúning málsins.  Félagið telji að byggingarleyfið fari ekki í bága við rétt kæranda og sé vísað til röksemda byggingarnefndar í málinu því til stuðning.

Umsögn Skipulagsstofnunar:  Úrskurðarnefndin leitaði umsagnar Skipulagsstofnunar um kæruefni máls þessa.  Í umsögn stofnunarinnar segir m.a.:  „Laugavegur 99 er skv. Aðalskipulagi Reykjavíkur 1996-2016 á miðborgarsvæði, sem m.a. er ætlað fyrir verslun. Nýtingarhlutfall skal vera 1,5-2,5.  Ekki er í gildi deiliskipulag af viðkomandi svæði og því var framkvæmd grenndarkynning, sbr. 2. mgr. 23. gr. og 7. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 m.s.br.  Samkvæmt gögnum þeim sem fylgja kærunni er hið kærða byggingarleyfi í samræmi við aðalskipulag og ekki kemur annað fram en að framkvæmd grenndarkynningar hafi verið í samræmi við ákvæði skipulags- og byggingarlaga.  Tekin var afstaða til athugasemda kæranda þó ekki hafi verið fallist á þær.  Heimilt er að veita undanþágur frá kröfum um bílastæði á lóð, sbr. 54. gr. skipulags- og byggingarlaga.  Því verður að telja að heimilt hafi verið að veita hið kærða leyfi.  Í gögnunum kemur hins vegar ekki fram rökstuðningur fyrir niðurstöðu byggingarnefndar, sem þó er lögboðinn skv. 2. mgr. 39. gr. skipulags- og byggingarlaga.  Telur Skipulagsstofnun aðfinnsluvert af hálfu byggingarnefndar að uppfylla ekki þá skyldu.“

Niðurstaða:  Samkvæmt 7. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 er heimilt að veita byggingarleyfi í þegar byggðum hverfum þótt deiliskipulag liggi ekki fyrir enda hafi grenndarkynning farið fram eins og nánar er lýst í tilvitnuðu ákvæði.  Skilyrði þess að byggingarleyfi verði veitt með þessum hætti er að fyrir liggi staðfest aðalskipulag fyrir umrætt svæði og að umsókn um byggingarleyfi sé í samræmi við skilmála þess.  Umsókn um byggingarleyfi það, sem um er deilt í máli þessu, samræmdist skilmálum Aðalskipulags Reykjavíkur 1996-2016 um landnotkun og nýtingarhlutfall og var því fullnægt skilyrðum til þess að fjalla um umsóknina á þann veg sem greinir í 7. mgr. 43. gr. laga nr. 73/1997.  Eins og að framan er rakið hafði skipulags- og umferðarnefnd gengist fyrir grenndarkynningu nýbyggingar að Laugavegi 99 áður en umsókn um leyfi fyrir byggingunni barst byggingarnefnd.  Hafði nágrönnum, þar á meðal kæranda, því þegar verið gerð grein fyrir afstöðu skipulags- og umferðarnefndar til málsins og athugasemdum þeirra verið svarað áður en málið kom fyrst til meðferðar í byggingarnefnd.  Allt að einu vísaði byggingarnefnd umsókn um byggingarleyfi fyrir nýbyggingunni til skipulags- og umferðarnefndar til grenndarkynningar og var sú málsmeðferð í fullu samræmi við ákvæði 7. mgr. 43. gr. laga nr. 73/1997.  Fór grenndarkynning fram að nýju áður en byggingarleyfisumsóknin kom til afgreiðslu byggingarnefndar.  Verður að telja að málsmeðferð byggingaryfirvalda hafi fullnægt lagaskilyrðum enda þótt á hafi skort að nágrönnum, sem athugasemdir gerðu, væri kynnt niðurstaða skipulags- og umferðarnefndar að nýju eftir síðari grenndarkynninguna.

Af hálfu kæranda er því haldið fram að umrædd nýbygging valdi verulegri birtuskerðingu og rýri tilkoma hennar verðgildi fasteignar kæranda. Þá hafi nýbyggingin í för með sér aukna umferð og óþægindi vegna skorts á bílastæðum og aðstöðu til vöruaffermingar. Brjóti samþykkt byggingarnefndar þannig gegn hagsmunum kæranda með ólögmætum hætti.

Eins og háttað er afstöðu umræddrar nýbyggingar til fasteignar kæranda verður ekki fallist á að nýbyggingin valdi kæranda svo verulegri skerðingu á birtu eða öðru óhagræði að leiða ætti til ógildingar byggingarleyfisins.  Milli nýbyggingarinnar og húss kæranda er fyrir allstórt hús og stendur þetta hús svo nærri húsi kæranda að skuggamyndun ræðst nær alfarið af því.  Þá verður að líta til þess að umræddar eignir eru á verslunar- og þjónustusvæði og að við uppbyggingu nýrra húsa á framlóðum að norðanverðu við Laugaveg hefur hæð húsa verið síst minna en að Laugavegi 99.  Verður ekki séð að umrædd nýbygging hafi í för með sér meiri röskun á hagsmunum kæranda en búast mátti við á þessum stað.  Þá verður ekki á það fallist að skylt hafi verið að gera ráð fyrir bílastæði á lóðinni þótt þar hafi verið stæði fyrir.  Er ljóst að vegna þess hversu lítil umrædd lóð er hefði ekki verið unnt að fullnægja kröfum um bílastæði fyrir nýbygginguna með stæðum á lóðinni sjálfri.  Var því heimilt að víkja frá kröfum um bílastæði á lóðinni með stoð í 54. gr. laga nr. 73/1997.  Aðstaða til vörumóttöku verslana við Laugaveg er víða erfið en hún mun vera háð reglum um tímamörk til að draga úr óþægindum.  Verður, samkvæmt því sem nú var rakið, ekki fallist á að með hinni kærðu ákvörðun hafi verið gengið svo gegn lögvörðum hagsmunum kæranda að ógildingu varði.

Fallast má á það með kæranda að nokkuð hafi skort á rökstuðning fyrir hinni kærðu ákvörðun byggingarnefndar.  Hins vegar verður að líta til þess að með ákvörðuninni var nefndin að samþykkja umsókn um byggingarleyfi.  Verður að meta kröfur um rökstuðning skv. 2. mgr. 39. gr. laga nr. 73/1997 með hliðsjón af meginreglum stjórnsýsluréttarins um rökstuðning, sbr. 2. mgr. 21. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.  Verða því ekki gerðar ríkar kröfur um rökstuðning fyrir jákvæðum afgreiðslum byggingarleyfisumsókna.   Við mat á því hvort aðild kæranda að málinu við grenndarkynningu þess hafi í för með sér að gera verði auknar kröfur um rökstuðning verður og að líta til þess að kæranda hafði áður verið kynnt afstaða skipulags- og umferðarnefndar til málsins og var því kunnugt um afstöðu byggingaryfirvalda og mótrök þeirra við fyrri athugasemdum kæranda.  Að þessu athuguðu verður ekki fallist á að rökstuðningi byggingarnefndar hafi verið svo áfátt að varði ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar.

Samkvæmt framansögðu er hafnað kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist vegna anna og nokkurra tafa við gagnaöflun en framan af seinkaði meðferð málsins vegna sumarleyfa.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um að  ógilt verði ákvörðun byggingarnefndar Reykjavíkur frá 24. júní 1999 um að veita leyfi til að byggja þriggja hæða steinsteypt verslunarhús á syðri hluta lóðarinnar nr. 99 við Laugaveg.