Ár 2001, miðvikudaginn 10. janúar, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21 í Reykjavík.  Mættir voru allir aðalmenn; Ingimundur Einarsson, varalögreglustjóri í Reykjavík, Þorsteinn Þorsteinsson, byggingarverkfræðingur og Hólmfríður Snæbjörnsdóttir, lögfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 15/2000; kæra Desember ehf. á ákvörðun byggingarnefndar Kópavogs frá 15. mars 2000 um að setja skilyrði um lyftu í nýbyggingu að Vesturvör 30 B í Kópavogi.

Á málið er nú lagður svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 17. mars 2000, sem barst nefndinni hinn 20. sama mánaðar, óskar Sigurður Gunnarsson framkvæmdastjóri, f.h. Desember ehf., eftir úrskurði nefndarinnar um kröfu byggingarnefndar Kópavogs um að settar skuli lyftur milli neðri og efri hæðar iðnaðarhúsa að Vesturvör 30 A og 30 B.  Krefst kærandi þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.  Hin kærða ákvörðun byggingarnefndar var staðfest á fundi bæjarstjórnar Kópavogs hinn 28. mars 2000.

Málsatvik:  Kærandi var rétthafi að lóðunum nr. 30 A og 30 B við Vesturvör í Kópavogi.  Hugðist hann hefjast handa um byggingu iðnaðarhúsnæðis á lóðunum og lagði fram umsókn um byggingarleyfi.  Við afgreiðslu umsóknar kæranda kom upp ágreiningur milli kæranda og byggingarnefndar Kópavogs um túlkun á ákvæði greinar 201.1 í byggingarreglugerð nr. 441/1998.  Gerði byggingarnefnd, með vísun til umrædds ákvæðis, kröfu til þess að gert yrði ráð fyrir lyftum milli 1. og 2. hæðar húsanna en kærandi taldi þá kröfu ekki réttmæta.  Leitaði kærandi m.a. álits Skipulagsstofnunar um ágreininginn og kemur fram í áliti stofnunarinnar, dags. 3. febrúar 2000, að hún telji umrætt ákvæði byggingarreglugerðar nr. 441/1998 ekki eiga við um iðnaðarhúsnæði.  Þrátt fyrir þetta álit synjaði byggingarnefnd Kópavogs umsókn kæranda um byggingarleyfi fyrir húsi að Vesturvör 30 B á fundi sínum hinn 15. mars 2000, þar sem lyftu vantaði í húsið.

Eftir að kærandi hafði vísað framangreindum ágreiningi til úrskurðarnefndarinnar komu álitaefni um lyftur í umræddum húsum til frekari skoðunar byggingarnefndar.  Hinn 15. maí 2000 var samþykkt í byggingarnefnd breyting á teikningu af húsinu nr. 30 A við Vesturvör og var lyfta, sem sýnd hafði verið á teikningu þess húss, felld út.  Jafnframt munu endanlegar teikningar að Vesturvör 30 B hafa verði samþykktar án þess að krafa væri gerð um lyftu í því húsi.

Úrskurðarnefndinni barst vitneskja um breytta afstöðu byggingarnefndar í málinu og var þess vænst að kærandi myndi afturkalla kæru sína þar sem komið hafði verið til móts við sjónarmið hans í málinu.  Var frekari meðferð málsins frestað af þessum sökum.

Þar sem afturköllun barst ekki leitaði úrskurðarnefndin, seint í deember 2000, skriflegrar staðfestingar byggingarfulltrúans í Kópavogi þess efnis að fallið hefði verið frá kröfum um lyftur í umræddum húsum.  Barst umbeðin staðfesting hinn 29. desember 2000.

Niðurstaða:  Eins og að framan er rakið hefur hin kærða ákvörðun byggingarnefndar Kópavogs verið afturkölluð og eru réttaráhrif hennar fallin niður.  Þykir kærandi eftir það ekki eiga lögvarða hagsmuni því tengda að fá skorið úr um lögmæti ákvörðunarinnar.  Er málinu því vísað frá úrskurðarnefndinni.

Úrskurðarorð:

Kæru Desember ehf. á ákvörðun byggingarnefndar Kópavogs frá 15. mars 2000, um að synja umsókn um byggingarleyfi fyrir iðnaðarhúsi að Vesturvör 30 B í Kópavogi, er vísað frá úrskurðarnefndinni. 

Ár 2000, fimmtudaginn 21. desember, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21 í Reykjavík.  Mættir voru allir aðalmenn; Ingimundur Einarsson, varalögreglustjóri í Reykjavík, Þorsteinn Þorsteinsson, byggingarverkfræðingur og Hólmfríður Snæbjörnsdóttir, lögfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 38/2000; kæra tíu íbúa og eigenda íbúða að Eskihlíð 8a, 10a, 12, 12a, 12b, 14 og 14a í Reykjavík, á ákvörðun byggingarnefndar Reykjavíkur frá 18. maí 2000 um að veita leyfi til byggingar fimm hæða verslunar- og skrifstofuhúss, ásamt bílgeymslu, að Skógarhlíð 12 í Reykjavík.

Á málið er nú lagður svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 7. júlí 2000, sem barst nefndinni hinn 10. sama mánaðar, kæra tíu íbúar og eigendur íbúða að Eskihlíð 8a, 10a, 12, 12a, 12b, 14 og 14a í Reykjavík, ákvörðun byggingarnefndar Reykjavíkur frá 18. maí 2000 um að veita leyfi til byggingar fimm hæða verslunar- og skrifstofuhúss, ásamt bílgeymslu, að Skógarhlíð 12 í Reykjavík.  Hin kærða ákvörðun var staðfest í borgarráði hinn 4. júlí 2000.

Af erindi kærenda verður ráðið að þeir krefjist þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi en í kærunni vísa kærendur til þess að fyrir úrskurðarnefndinni séu til meðferðar ágreiningsmál um deiliskipulag lóðarinnar að Skógarhlíð 12 og að þeir telji óeðlilegt að staðið sé í miklum framkvæmdum á lóðinni meðan þessar kærur séu til umfjöllunar.  Jafnframt virðist hafa vakað fyrir kærendum að fá því framgengt að framkvæmdir yrðu stöðvaðar.  Krafa um það var þó ekki sett fram í kæru þeirra hinn 7. júlí 2000 og kom sú krafa fyrst fram mánuði síðar eða hinn 7. ágúst 2000.

Eftir að krafa kærenda um ógildingu hins kærða byggingarleyfis kom fram leitaði úrskurðarnefndin eftir afstöðu byggingarnefndar til kröfunnar auk þess sem byggingarleyfishafa var gefinn kostur á að neyta andmælaréttar.  Þá var jafnframt leitað umsagnar Skipulagsstofnunar um kæruefnið.  Hafa nefndinni borist greinargerðir byggingarnefndar og byggingarleyfishafa og umsögn Skipulagsstofnunar um kæruefnið. 

Með úrskurði, uppkveðnum hinn 3. október 2000, hafnaði úrskurðarnefndin kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda.  Segir m.a í forsendum þess úrskurðar að byggingarleyfishafa sé heimilt að halda áfram framkvæmdum í samræmi við hið umdeilda byggingarleyfi á eigin ábyrgð meðan málið sé til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni, en áréttað er að nefndin sé með öllu óbundin af þessari niðurstöðu þegar til efnisúrlausnar málsins komi.

Krafa kærenda um ógildingu hins kærða byggingarleyfis er á því byggð að til grundvallar byggingarleyfinu liggi deiliskipulag sem deilt sé um og séu kærumál um gildi þess til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni.  Sé deiliskipulagið ógilt hljóti byggingarleyfið að vera það einnig.

Úrskurðarnefndin hefur nú, með úrskurði uppkveðnum í dag, fellt úr gildi deiliskipulag fyrir lóðina nr. 12 við Skógarhlíð, sem samþykkt var í borgarráði Reykjavíkur hinn 18. apríl 2000.  Er í þeim úrskurði gerð ítarleg grein fyrir ágreiningi aðila, málsrökum þeirra og niðurstöðu úrskurðarnefndarinnar.  Var deiliskipulag þetta forsenda hins umdeilda byggingarleyfis og fullnægir leyfið ekki skilyrðum 43. gr. laga nr. 73/1997 um byggingarleyfi eftir að deiliskipulagið hefur verið fellt úr gildi.  Verður byggingarleyfið, af þeim ástæðum, einnig fellt úr gildi.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist vegna mikilla anna og málafjölda hjá úrskurðarnefndinni.  Þá hafa nokkrar tafir orðið á starfsemi nefndarinnar vegna flutnings skrifstofu hennar í nóvember síðastliðnum.

Úrskurðarorð:

Ákvörðun byggingarnefndar Reykjavík frá 18. maí 2000, sem staðfest var í borgarráði hinn 4. júlí 2000, um að veita leyfi til byggingar fimm hæða verslunar og skrifstofuhúss ásamt bílgeymslu að Skógarhlíð 12 í Reykjavík, er felld úr gildi.

Ár 2000, fimmtudaginn 21. desember, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21 í Reykjavík.  Mættir voru allir aðalmenn; Ingimundur Einarsson, varalögreglustjóri í Reykjavík, Þorsteinn Þorsteinsson, byggingarverkfræðingur og Hólmfríður Snæbjörnsdóttir, lögfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 25/2000; kærur átta íbúa og eigenda íbúða að Eskihlíð 8a, 12a, 12b, 14 og 14a í Reykjavík á ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 18. apríl 2000 um að samþykkja deiliskipulag fyrir lóðina nr. 12 við Skógarhlíð í Reykjavík.

Á málið er nú lagður svofelldur

úrskurður:

Með ódagsettu bréfi og bréfum, dags. 16., 18. og 19. maí 2000, sem bárust úrskurðarnefndinni hinn 17., 18., 19., 22. og 26. sama mánaðar, kæra átta íbúar og eigendur íbúða að Eskihlíð 8a, 12a, 12b, 14 og 14a í Reykjavík ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 18. apríl 2000 um að samþykkja deiliskipulag fyrir lóðina nr. 12 við Skógarhlíð í Reykjavík.  Auglýsing um gildistöku hinnar kærðu ákvörðunar var birt í B-deild Stjórnartíðinda þann 18. maí 2000.  Í framangreindum kærum, sex að tölu, byggja kærendur á sömu eða svipuðum sjónarmiðum og fara hagsmunir þeirra saman.  Úrskurðarnefndin ákvað því að sameina kærumálin í eitt mál og voru kærumál nr. 26, 27, 29, 30 og 31/2000 sameinuð máli nr. 25/2000, sem fyrst barst úrskurðarnefndinni.

Af bréfum kærenda verður ráðið að þeir vilji ekki una hinni kærðu ákvörðun.  Verður því að skilja málatilbúnað þeirra á þann veg að krafist sé ógildingar hennar, en úrskurðarnefndin tekur ekki til meðferðar kröfur einstakra kærenda um að ákvörðuninni verði breytt, enda er það ekki á færi úrskurðarnefndarinnar að breyta kærðri ákvörðun.  Þá er kröfu eins kærenda, um að fram fari mat á umhverfisáhrifum vegna fyrirhugaðrar byggingar að Skógarhlíð 12, vísað frá úrskurðarnefndinni, þar sem úrlausn um slíka kröfu fellur utan valdsviðs nefndarinnar.

Af hálfu Reykjavíkurborgar er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði staðfest.

Málavextir:  Lóðin nr. 12 við Skógarhlíð er á götureit, sem afmarkast af Bústaðavegi, Skógarhlíð og Flugvallarvegi.  Ekki er í gildi deiliskipulag af reitnum en til er uppdráttur af svæðinu í heild, dags. 2. júní 1965, samþykktur í skipulagsnefnd og af borgarráði, en uppdrátturinn hefur aðeins gildi fyrir lóðina nr. 10 við Skógarhlíð.  Svæðið var á þeim tíma, er uppdráttur þessi var gerður, að mestu óbyggt, að öðru leyti en því að byggt hafði verið að hluta hús það sem nú er nr. 6 við Skógarhlíð.  Aðrar lóðir á reitnum virðast í stórum dráttum hafa verið afmarkaðar út frá nefndum uppdrætti, en nokkrar breytingar munu síðar hafa verið gerðar á þeim vegna breyttrar legu Bústaðavegar og Flugvallarvegar.  Byggt mun hafa verið á lóðinni nr. 10 við Skógarhlíð á árunum 1971 og 1974 en að Skógarhlíð 8 árið 1982.

Þann 27. nóvember 1990 samþykkti borgarráð Reykjavíkur að úthluta Ísarni hf. lóðinni nr. 12 við Skógarhlíð.  Í kjölfar þess hóf félagið að kanna byggingarmöguleika sína á lóðinni.  Á árinu 1994 voru unnin drög að byggingum þar, svipuðum þeim, sem gert er ráð fyrir í hinu kærða deiliskipulagi, og munu þessi byggingaráform hafa verið samþykkt af skipulagsnefnd í meginatriðum.  Ekki varð af framkvæmdum á þessum tíma og lágu byggingaráform lóðarhafa niðri allt fram til ársins 1999, er sótt var um leyfi til að hefja uppbyggingu á lóðinni með bréfi til Borgarskipulags Reykjavíkur, dags. 6. maí 1999.  Í framhaldi af erindi þessu var unnin ný tillaga að byggingum á lóðinni sem lögð var fyrir skipulags- og umferðarnefnd þann 14. júní 1999 og var þar eftirfarandi bókun gerð í málinu:

„Lagt fram bréf Teiknistofu Arkitekta, dags. 7. júní ´99, varðandi uppbyggingu á lóðinni Skógarhlíð 12, samkv. uppdr. sama dags. 06.06.99. Einnig lögð fram umsögn Borgarskipulags, dags. 8. júní 1999. Ennfremur lögð fram umsögn Árbæjarsafns, dags. 9.06.99 um húsið Hjarðarholt á lóðinni.  Samþykkt að leggja til við borgarráð að tillagan verði auglýst sem breyting á deiliskipulagi.“

Borgarráð staðfesti þessa bókun skipulags- og umferðarnefndar á fundi sínum þann 15. júní 1999 og var tillaga að deiliskipulagi lóðarinnar auglýst á grundvelli þeirrar samþykktar.  Barst skipulagsyfirvöldum fjöldi bréfa og undirskriftarlistar með nöfnum á þriðja hundrað íbúa í nágrenni svæðisins þar sem fram komu athugasemdir og mótmæli við tillögunni.  Vegna hinnar miklu andstöðu, sem tillagan mætti, var meðferð málsins frestað í skipulags- og umferðarnefnd og ákveðið að halda fund með hagsmunaaðilum við Eskihlíð.  Á þeim fundi voru kynntar breytingar á tillögunni, sem gerðar höfðu verið til þess að koma til móts við framkomnar athugasemdir.  Einnig var á fundinum kynnt skuggavarp vegna fyrirhugaðrar byggingar á lóðinni.

Eftir fund þennan bárust frekari athugasemdir og mótmæli og var málinu frestað á ný á fundi skipulags- og umferðarnefndar þann 11. október 1999 og þá samþykkt að umferðardeild borgarverkfræðings kannaði hljóðstig og umferðarmagn við húsið.

Annar fundur mun hafa verið haldinn með íbúum og frekari breytingar gerðar á uppdráttum með hliðsjón af framkomnum athugasemdum.  Var málið síðan tekið fyrir á fundi skipulags- og umferðarnefndar þann 20. desember 1999 og þá samþykkt, með vísan til umsagna Borgarskipulags og umferðardeildar, að leggja til við borgarráð að tillaga, dags. 15. desember 1999, yrði samþykkt sem deiliskipulag fyrir lóðina. 

Bókun þessi var staðfest á fundi borgarráðs 21. desember 1999 og var málið að því loknu sent Skipulagsstofnun til afgreiðslu.  Með bréfi, dags. 22. febrúar 2000, lagðist stofnunin gegn birtingu auglýsingar um gildistöku deiliskipulagsins þar sem talið var að athugasemdum hefði ekki verið svarað með fullnægjandi hætti.  Í ljósi þessa var málið á ný tekið fyrir á fundi skipulags- og umferðarnefndar þann 10. apríl 2000 og lögð fram ný umsögn Borgarskipulags, dags. 7. apríl. 2000, auk bréfs umferðardeildar, dags. 20. mars. 2000.  Var á fundinum samþykkt að leggja til við borgarráð að það samþykkti að nýju framlagðan deiliskipulagsuppdrátt að lóðinni nr. 12 við Skógarhlíð með vísan til umsagnar Borgarskipulags, dags. 7. apríl 2000, og fyrri umsagna Borgarskipulags og umferðardeildar.  Staðfesti borgarráð þessa afgreiðslu nefndarinnar á fundi sínum þann 18. apríl 2000.

Tillagan var að því loknu send Skipulagsstofnun að nýju til umfjöllunar.  Í bréfi stofnunarinnar til Borgarskipulags Reykjavíkur, dags. 12. maí 2000, kom fram að stofnunin gerði ekki athugasemd við að auglýsing um gildistöku deiliskipulagsins yrði birt í B-deild Stjórnartíðinda.  Skipulagsstofnun lagði þó áherslu á að skv. grein 3.1.4. í skipulagsreglugerð nr. 400/1998 skuli deiliskipulag í þéttbýli að jafnaði ekki taka yfir minna svæði en götureit.  Taldi stofnunin ákvæði þetta hafa sérstaka þýðingu við skipulag á umræddu svæði og ítrekaði fyrri ábendingu um að Reykjavíkurborg tæki á skipulagi svæðisins í heildstæðara samhengi.

Að fengnu svari Skipulagstofnunar var auglýsing um gildistöku deiliskipulagsins birt í B-deild Stjórnartíðinda þann 18. maí 2000, en áður hafði íbúum verið sent bréf um ákvörðun borgaryfirvalda í málinu.  Skutu kærendur málinu til úrskurðarnefndar með kærum, sem bárust úrskurðarnefndinni innan kærufrests, svo sem áður hefur verið rakið.

Með bréfi, dags. 7. júlí 2000, kærðu 10 nágrannar útgáfu byggingarleyfis, sem þá hafði verið veitt fyrir húsi að Skógarhlíð 12 á grundvelli hins umdeilda deiliskipulags  Eru kærendur í því máli margir hinir sömu og standa að kærum vegna deiliskipulags lóðarinnar, sem um er fjallað í máli þessu.  Í framhaldi af nefndri kæru vegna byggingarleyfisins kom fram krafa um að úrskurðarnefndin kvæði upp úrskurð um að framkvæmdir við byggingu húss á lóðinnu yrðu stöðvaðar meðan kærumálin væru til meðferðar fyrir nefndinni.  Var sú krafa tekin til meðferðar og hafnað með rökstuddum úrskurði, uppkveðnum hinn 3. október 2000.

Málsrök kærenda:  Af hálfu kærenda er annars vegar á því byggt að málsmeðferð við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar hafi verið áfátt af hálfu borgaryfirvalda og hins vegar að ákvörðunin sé haldin efnisannmörkum. 

Að því er varðar málsmeðferð er því haldið fram að ekki hafi verið haft fullnægjandi samráð við nágranna um gerð hins umdeilda skipulags og hafi því ekki verið gætt ákvæða í grein 3.2. í skipulagsreglugerð nr. 400/1998.  Ekki hafi verið farið að ábendingu Skipulagsstofnunar um að auglýsa tillöguna að nýju eftir þær breytingar sem á henni urðu, auk þess sem svör við athugasemdum hafi verið ófullnægjandi.  Þá telja kærendur að rannsóknir á áhrifum byggingarinnar á umferð og loft- og hljóðmengun, af völdum aukinnar umferðar, hafi verið ófullnægjandi.

Efnislegar athugasemdir kærenda lúta einkum að stærð, umfangi og hæð hússins.  Engin rök hafi verið færð fram fyrir nauðsyn svo hárrar byggingar í því viðkvæma umhverfi sem um sé að ræða.  Nýtingarhlutfall sé yfir efri mörkum viðmiðunar aðalskipulags, enda verði að flokka umrætt svæði sem athafnasvæði í jaðri byggðar en ekki í jaðri miðborgarsvæðis, eins og borgaryfirvöld hafi haldið fram.  Þá varpi fyrirhuguð bygging skugga á eignir sumra kærenda og geti það rýrt verðmæti eignanna.  Aukin umferð samfara byggingunni auki slysahættu og torveldi gangandi umferð á svæðinu.  Þá sé ekki nægilega ljóst hvers konar starfsemi verði í húsinu.  Telja kærendur að nauðsynlegt hefði verið að skilgreina notkun hússins betur og fullnægi hin kærða ákvörðun í þessu efni ekki skilyrðum um deiliskipulag í grein 3.1.4. í skipulagsreglugerð nr. 400/1998.

Málsrök borgaryfirvalda:  Í ítarlegri greinargerð Borgarskipulags um málatilbúnað kærenda, dags. 30. ágúst 2000, er málsástæðum þeirra andmælt.  Er hafnað fullyrðingum þeirra um að málmeðferð hafi verið áfátt og bent á að samráð hafi verið haft við nágranna, m.a. á fundum, sm haldnir hafi verið umfram það sem lögskylt sé.  Þá hafi ekki verið skylt að auglýsa tillöguna að nýju vegna breytinga sem gerðar hafi verið á henni í meðförum, en breytingar þessar hafi verið óverulegar. 

Rétt sé að umferðaraukning vegna byggingarinnar sé áætluð 5,7% en ekki 5% eins og fram komi í umsögn Borgarskipulags frá 7. apríl 2000.  Þetta breyti þó ekki þeirri niðurstöðu sem komist hafi verið að varðandi umferðarþátt málsins og geti þessi villa því ekki leitt til ógildingar deiliskipulagsins.  Eins og fram komi í umsögn umferðardeildar, dags. 13. september 1999, muni ástand í vinstri beygju af Bústaðavegi inn á Flugvallarveg að Skógarhlíð líklega ekki verða með besta móti eftir byggingu hússins að Skógarhlíð 12.  Í niðurstöðu umsagnarinnar sé bent á að lagfæringar séu nauðsynlegar á ljósastýringu gatnamóta Bústaðavegar og Flugvallarvegar.  Í bréfi umferðardeildar, dags. 20. mars 2000, komi fram að ráðgjafa hafi verið falið að gera tillögur að breytingum á gatnamótunum, en litið hafi verði svo á að vinna bæri að þessum breytingum þar sem fallist hefði verið á umsagnir umferðardeildar og Borgarskipulags í skipulags- og umferðarnefndar 20. desember 1999 og 10. apríl 2000.  Sé stefnt að því að þessum lagfæringum ljúki áður en húsið að Skógarhlíð 12 verði tekið í notkun.  Fullnægjandi grein hafi verið gerð fyrir áhrifum byggingarinnar með tilliti til hljóðstigs og loftmengunar, eins og gögn málsins beri með sér, og sé hvort tveggja innan viðmiðunarmarka.  Ekki hafi þótt ástæða til þess að leita umsagnar heilbrigðisnefndar eða Hollustuverndar um þessa þætti.

Fallist er á þá staðhæfingu kærenda að ekki sé fastákveðið hvaða starfsemi verði í húsinu.  Hún verði þó að samræmast þeirri landnotkun Aðalskipulags Reykjavíkur 1996-2016, sem heimiluð sé á athafnasvæðum samkvæmt skilgreiningu þess.  Undir þá skilgreiningu falli margháttuð starfsemi, m.a. verslunarrekstur, annar en rekstur matvörumarkaða, sem háður sé sérstakri heimild skipulagsyfirvalda.  Með umsögn Borgarskipulags frá 7. apríl 2000 hafi öllum vafa í þessu efni verið eytt.  Hins vegar verði að telja ólíklegt að verslanir komi á allar hæðir hússins enda henti slíkt húsnæði illa til verslunarreksturs og séu fá dæmi um slíkar byggingar í borginni.  Ekki hafi því verið talin ástæða til þess að takmarka landnotkun sérstaklega í deiliskipulaginu eins og heimilt sé skv. grein 3.1.4 í skipulagsreglugerð, enda hafi engin skylda hvílt á borgaryfirvöldum til þess.

Í ljósi þess sem fram komi í umsögn Borgarskipulags, dags. 7. apríl 2000, um áhrif byggingarinnar á nánasta umhverfi sitt, m.a. um minnkun hávaða og óveruleg áhrif skuggavarps, verði að telja að byggingin hafi ekki áhrif á fasteignaverð á svæðinu.  Komi hið gagnstæða hins vegar í ljós eigi þeir aðilar sem fyrir slíku verði rétt á greiðslu bóta eða að borgaryfirvöld leysi til sín eignir þeirra, enda geti þeir sýnt fram á tjón, sbr. ákvæði 35. gr. skipulags- og byggingarlaga.  Slík neikvæð áhrif leiði þó ekki til ógildingar deiliskipulagsins.

Hvað varðar umfang byggingarinnar og hæð er á það bent að deiliskipulagið geri ráð fyrir byggingarmagni, sem sé í samræmi við viðmiðunarnýtingarhlutfall aðalskipulags Reykjavíkur 1996-2016 og þann séruppdrátt, sem áður hafi verið samþykktur af borgaryfirvöldum.  Form byggingarreits sé einnig svipað og það form sem virðist hafa verið gert ráð fyrir á uppdráttum frá 1965.  Umfang byggingarinnar sé því ekki meira en lóðarhafi hafi getað gert kröfur um og hagsmunaaðilar á svæðinu hafi mátt búast við.

Form hússins, þ.e. langt, grunnt og fremur hátt, hafi verið talið hagstæðara fyrir íbúa fjölbýlishúsa við Eskihlíð, en ef það hefði verið haft lægra og meira um sig.  Langt og grunnt hús taki minna útsýni af íbúum fjölbýlishúsanna og skerðing útsýnis sé svipuð, séð frá efri og neðri hæðum.  Staðsetning og fjarlægð hússins sé þannig að það varpi ekki skugga á lóðir við Eskihlíð nema ef til vill um hávetur.  Ekki sé fallist á að byggingin stingi í stúf við byggingar í hverfinu.  Í því sambandi sé ekki rétt að miða einungis við þær byggingar, sem þegar hafi verið byggðar í Skógarhlíðinni.  Á það megi benda að samþykkt hafi verið byggingaráform sem geri ráð fyrir hærri byggingu og auknu nýtingarhlutfalli að Skógarhlíð 10 en að Skógarhlíð 8 hafi verið gert ráð fyrir öðru húsi, sambærilegu og til viðbótar því húsi sem þar standi nú.

Þá er tekið fram að við meðferð málsins hafi sérstaklega verið skoðað hvernig hægt væri að tryggja betur öryggi gangandi og hjólandi vegfarenda eins og fram komi í umsögn Borgarskipulags, dags. 7. apríl 2000.  Verði að telja að öryggi þessara vegfarenda sé nægilega tryggt og versni ekki þrátt fyrir aukna umferð.

Hvað varðar athugasemdir kærenda um nýtingarhlutfall er tekið fram að í umfjöllun um málið hjá borgaryfirvöldum hafi verið við það miðað að lóðin væri á athafnasvæði í jaðri miðbæjar samkvæmt aðalskipulagi Reykjavíkur 1996-2016.  Viðmiðunarnýtingarhlutfall á slíkum svæðum sé 1,1-1,5.  Jafnvel þótt komist yrði að þeirri niðurstöðu að um lóðina gilti viðmiðunarnýtingarhlutfall athafnahverfa miðsvæðis (0,7-1,1) væri lóðin innan viðmiðunarnýtingarhlutfalls aðalskipulagsins.  Fráleitt sé hins vegar að halda því fram að lóðin sé á athafnasvæði í jaðri byggðar og þar með gildi nýtingarhlutfallið 0,4-0,7 þar sem svæðið sé inni í miðri borginni og alls ekki í jaðri byggðar hvernig sem á málið sé litið.  Að auki sé heimilt skv. aðalskipulagi Reykjavíkur 1996-2016 að víkja frá viðmiðunarnýtingarhlutfalli aðalskipulagsins ef unnið sé deiliskipulag af lóð.  Hvorki verði því séð að byggingarmagn á lóðinni nr. 12 við Skógarhlíð, samkvæmt hinu umdeilda deiliskipulagi, sé of hátt miðað við viðmiðunarnýtingarhlutfall aðalskipulags Reykjavíkur 1996-2016 né að það stangist á við reglur skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 eða skipulagsreglugerðar nr. 400/1998.

Loks er í greinargerð Borgarskipulags í málinu vikið að athugasemdum og ábendingum Skipulagsstofnunar um að borgaryfirvöld hefðu átt að taka á skipulagi svæðisins í heildstæðara samhengi.  Er því hafnað að nálægð svæðisins við slökkvistöð hafi kallað á heildstætt skipulag.  Í 2. málsl. 1. mgr. greinar 3.1.4 í skipulagsreglugerð komi fram að í þéttbýli skuli deiliskipulag að jafnaði ekki taka yfir minna svæði en götureit.  Með þessu ákvæði hafi verið sett ákveðin meginregla, sem að jafnaði skuli farið eftir við gerð deiliskipulags.  Reglan sé þó frávíkjanleg enda augljóst að upp geti komið tilvik þar sem eðlilegt sé að deiliskipuleggja minni svæði en götureit eða eftir atvikum stærri svæði, sem þó séu ekki götureitur, sbr. ákvæði 1. málsl. um að svæði skuli mynda heildstæða einingu.  Ákvæði þetta verði að skýra með hliðsjón af meginreglum skipulags- og byggingarlaga og þeim markmiðum sem sett séu fram í lögunum með hliðsjón af aðstæðum öllum og eðli máls hverju sinni.  Í 1. gr. skipulags- og byggingarlaga séu talin upp markmið laganna.  Í 9. gr. komi fram meginregla laganna um skipulagsskyldu þ.e. að landið allt sé skipulagsskylt og að allar framkvæmdir skuli vera í samræmi við skipulagsáætlanir.  Með ákvæði þessu sé í fyrsta sinn kveðið svo afdráttarlaust á um skipulagsskyldu.

Frá þessari meginreglu séu nokkrar undantekningar.  Hér skipti þó bara ein þeirra máli og komi hún fram í 2. mgr. 23. gr. laganna.  Samkvæmt þeirri grein sé sveitarstjórn heimilt, í þegar byggðu hverfi þar sem ekki er í gildi deiliskipulag, að veita leyfi til framkvæmda að undangenginni grenndarkynningu, sbr. 7. mgr. 43. gr.  Ákvæðið hafi verið skýrt með þeim hætti að aðeins sé hægt að fara þá leið samræmist tillagan ákvæðum aðalskipulags.  Í slíkum tilvikum sé nægilegt að kynna tillöguna fyrir hagsmunaaðilum og sé málsmeðferð slíkra tillagna að mörgu leyti ekki eins vönduð og þegar um deiliskipulagstillögu sé að ræða.  Í hinu umdeilda tilviki hafi verið um að ræða einu óbyggðu lóðina á götureitnum  Deiliskipulagstillagan hafi samræmst gildandi aðalskipulagi Reykjavíkur og áhrif tillögunnar á hverfið í heild hafi verið skoðuð ítarlega og aðgerðir samþykktar varðandi göngutengsl og umferðarmál svæðisins.  Eins og á hafi staðið verði að telja að eðlilegra hafi verið að fara þá leið sem Reykjavíkurborg hafi farið í máli þessu m.t.t. markmiða laganna og í ljósi þess að heimilt hefði verið að veita byggingarleyfi á grundvelli 2. mgr. 23. gr. þeirra.  Það eigi ekki að leiða til ógildingar ákvörðunnarinnar að vandaðri málsmeðferð hafi verið viðhöfð en þörf hafi verið á.

Málsrök byggingarleyfishafa:  Af hálfu byggingarleyfishafa er byggt á líkum sjónarmiðum og fram koma í greinargerð Borgarskipulags.  Að auki er því haldið fram að það eigi ekki undir úrskurðarnefndina að úrskurða í máli þessu um það hvort deiliskipulag einnar lóðar geti staðist eða ekki.  Ástæðan sé sú að í engri kæranna varðandi deiliskipulagið sé á þessu byggt, a.m.k. ekki með nægilega skilmerkilegum hætti.  Geti nefndin aðeins úrskurðað um þann ágreining sem skilmerkilega sé tilgreindur í kæru.  Vísar byggingarleyfishafi í þessu efni til þess að í 3. gr. reglugerðar nr. 621/1997 um úrskurðarnefndina sé kveðið á um að skilmerkilega skuli greina í kæru hvert sé úrskurðarefnið, hver sé krafa aðila og rökstuðningur fyrir henni.

Verði ekki fallist á þessi sjónarmið, er því haldið fram að jafnvel þótt deiliskipulagið taki aðeins til einnar lóðar sé fráleitt að það eitt út af fyrir sig leiði til ógildingar þess.  Hvað þetta varði sé að ýmsum ákvæðum að huga sem varði stærð þess svæðis eða reits er deiliskipulag skuli taka til, en ekki síður beri að líta til ákvæða um skipulagsskyldu.  Kjarni þessa máls alls sé auðvitað sá að byggingarleyfishafi hafi ætlað að ráðast í framkvæmdir á einstöku svæði, þ.e. lóðarsvæði sínu / lóðarreit sínum við Skógarhlíð 12.  Úr því að Reykjavíkurborg hafi kosið að beita ekki undanþáguákvæði 2. mgr. 23. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, sbr. 7. mgr. 43. gr. sömu laga, sem líklega hafi verið heimilt, hafi borið að deiliskipuleggja þann reit, þar sem framkvæmdir hafi verið fyrirhugaðar.  Hvað varði skilgreiningarákvæði í lögum og reglugerð og þau ákvæði í reglugerð þar sem vikið sé að umfangi deiliskipulags, þá sé kjarni þeirra ákvæða allra í þessu samhengi að stærð þess reits, sem eigi að deiliskipuleggja, sé ekki takmörkuð og því sé ekki bannað að deiliskipuleggja eina lóð.

Þá sé einnig til þess að líta að götureitur sá er lóðin nr. 12 við Skógarhlíð tilheyri sé lítill og aðrar lóðir þar þegar byggðar.  Við undirbúning fyrirhugaðra framkvæmda á lóðarreit byggingarleyfishafa hafi verið farið að meginreglu skipulags- og byggingarlaganna um skipulagsskyldu, sem sé í samræmi við markmið laganna.  Óljóst orðalag í reglugerð geti ekki gengið þessu framar.

Þá sé ástæða til að minna á að Skipulagsstofnun, sem hafi eftirlit með framkvæmd skipulags- og byggingarlaga og reglugerða á grundvelli þeirra, hafi ekki talið, þrátt fyrir ábendingu sína um skipulagssvæðið, að form- eða efnisgallar væru á deiliskipulaginu og hafi því ekki gert athugasemd við að það yrði auglýst í B-deild Stjórnartíðinda, að fengnum skýringum frá Borgarskipulagi. 

Um umfang hússins og nýtingarhlutfall lóðarinnar sé engra málalenginga þörf.  Kjarni þessa sé sá að ákvörðun nýtingarhlutfallsins 0,75 í deiliskipulaginu fyrir lóðina nr. 12 við Skógarhlíð sé byggð á traustum lagagrundvelli og sé augljóslega nánari útfærsla á stefnu sveitarstjórnar varðandi þéttleika byggðar.  Jafnvel þótt aðalskipulag Reykjavíkur yrði skilið svo, að sú stefna hefði verið mörkuð að nýtingarhlutfall þess götureits, sem lóðin tilheyrir, skyldi vera 0,7 breyti það engu um gildi deiliskipulagsins því frávikið sé svo óverulegt að það rúmist augljóslega innan þess svigrúms sem fyrir hendi sé til nánari útfærslu.
 
Engin önnur atriði hafi komið fram sem leitt geti til þess að fella beri deiliskipulagið úr gildi.

Aðilar máls þessa hafa fært frekari rök fyrir kærunum annars vegar og hinni kærðu ákvörðun hins vegar.  Með vísun til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verður þó ekki gerð frekari grein fyrir þessum röksemdum aðila í úrskurði þessum, en úrskurðarnefndin hefur haft allar röksemdir þeirra til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Umsögn Skipulagsstofnunar:  Úrskurðarnefndin leitaði umsagnar Skipulagsstofnunar um kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda, sem fram kom eftir að byggingarframkvæmdir hófust að Skógarhlíð 12 á grundvelli byggingarleyfis, sem veitt var með stoð í hinu umdeilda deiliskipulagi.  Í umsögn stofnunarinnar, dags. 18. ágúst 2000, segir m.a:

„Skipulagsstofnun hefur yfirfarið deiliskipulag Skógarhlíðar 12 skv. 3. mgr. 25. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, sbr. meðfylgjandi bréf stofnunarinnar til Borgarskipulags Reykjavíkur dags. 22. febrúar 2000 og 12. maí s.á. Niðurstaða fyrri afgreiðslu stofnunarinnar var sú að ákvæðum skipulags- og byggingarlaga hafi ekki verið fullnægt við afgreiðslu deiliskipulags Skógarhlíðar 12 þar sem mörgum efnisatriðum athugasemda við skipulagstillöguna hafi ekki verið svarað af borgaryfirvöldum og því væri ekki unnt að auglýsa deiliskipulagið til gildistöku í Stjórnartíðindum. Ljúka yrði málsmeðferð í samræmi við 25. gr. skipulags- og byggingarlaga og svara athugasemdum. Skipulagsstofnun hvatti einnig til þess að tekið yrði á skipulagi svæðisins í heildstæðara samhengi en gert var.

Borgarskipulag svaraði í kjölfar afgreiðslu Skipulagsstofnunar þeim athugasemdum sem fram höfðu komið við deiliskipulagstillögu lið fyrir lið. Skipulagsstofnun taldi þá í bréfi til Borgarskipulags, dags. 12. maí 2000 að í megindráttum væri komið til móts við athugasemdir stofnunarinnar frá 22. febrúar 2000 og gerði því ekki athugasemdir við að deiliskipulagið yrði auglýst í Stjórnartíðindum. Stofnunin lagði þó áherslu á að skv. grein 3.1.4 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998 skal deiliskipulag í þéttbýli að jafnaði ekki ná yfir minna svæði en götureit.

Í bréfinu segir m. a.:
„Skipulagsstofnun telur að ákvæðið hafi sérstaka þýðingu á því svæði sem hér um ræðir, meðal annars vegna nálægðar við slökkvilið og neyðarakstur sjúkrabifreiða og varðar því öryggismál allra borgarbúa. Stofnunin ítrekar því fyrri ábendingu um að Reykjavíkurborg taki á skipulagi svæðisins í heildstæðara samhengi. Skoða ber nýtingu lóðarinnar í samhengi við landnotkun og umferðarmál almennt á svæðinu, s.s. við Skógarhlíð alla, tengsl við og áhrif á landnotkun við Eskihlíð og allar tengingar gatnamóta.“

Deiliskipulag Skógarhlíðar 12 var auglýst í Stjórnartíðindum þann 18. maí 2000 og öðlaðist gildi þá þegar. Þann sama dag var umsókn um hið kærða byggingarleyfi samþykkt í byggingarnefnd Reykjavíkur. Af gögnum þeim sem fylgdu umsagnarbeiðni úrskurðarnefndar virðist byggingarleyfið vera í samræmi við samþykkt deiliskipulag lóðarinnar að Skógarhlíð 12 og uppfylla þannig ákvæði 2. mgr. 43. skipulags- og byggingarlaga. Í gögnum málsins er ekki að finna upplýsingar um samræmi hins kærða byggingarleyfis við ákvæði byggingarreglugerðar.

Skipulagsstofnun telur á grundvelli framlagðra gagna að ekki sé ástæða til að stöðva framkvæmdir sem hafnar eru í samræmi við byggingarleyfi það sem samþykkt var í byggingarnefnd Reykjavíkur þann 18. maí s.l. en ítrekar þá afstöðu sem fram kemur í framangreindum bréfum frá 22. febrúar og 12. maí 2000 að ákvæði greinar 3.1.4 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998 hafi sérstaka þýðingu varðandi Skógarhlíð og næsta nágrenni.“

Niðurstaða:  Eitt helsta úrlausnarefni máls þessa lýtur að því hvort hin kærða ákvörðun fullnægi lagaskilyrðum um efni skipulagsákvörðunar og afmörkun deiliskipulagssvæðis.  Af hálfu byggingarleyfishafa er því haldið fram að úrskurðarnefndin geti ekki fjallað um þetta álitaefni í málinu, þar sem ekki sé, með óyggjandi hætti, byggt á þeirri málsástæðu af hálfu kærenda að óheimilt hafi verið að deiliskipuleggja einungis umrædda lóð.  Á þessa málsástæðu verður ekki fallist.  Úrskurðarnefndin er æðra stjórnvald og hefur það hlutverk að skera úr um lögmæti ákvarðana, sem til hennar er skotið.  Um málsmeðferð fyrir nefndinni gildir ekki málsforræðisregla dómstólaréttarfars.  Þvert á móti ber nefndinni, með hliðsjón af reglum um leiðbeiningarskyldu stjórnvalda, að leiðbeina ólögfróðum kærendum og fylla og skýra kröfugerð þeirra ef þörf krefur.  Verða ákvæði reglugerðar nr. 621/1997 ekki  skilin svo að úrskurðarnefndin sé bundin af kröfugerð og málsástæðum kærenda, heldur verður að skýra þau sem leiðbeinandi reglur um form og efni kæru til nefndarinnar.  Þá var deiliskipulagið, af hálfu eins kærenda, m.a. kært á grundvelli brota á grein 3.1.4 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998.  Með vísan til þessa verður að telja að nefndinni beri að taka til úrlausnar hvort heimilt hafi verið að takmarka hið umdeilda deiliskipulag við eina lóð svo sem gert var.

Samkvæmt 1. mgr. 23. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 skal gera deiliskipulag á grundvelli aðalskipulags fyrir einstök svæði eða reiti þar sem framkvæmdir eru fyrirhugaðar.  Samkvæmt skilgreiningarákvæði 2. gr. laganna er deiliskipulag „…skipulagsáætlun fyrir afmarkaða reiti innan sveitarfélags, sem byggð er á aðalskipulagi og kveður nánar á um útfærslu þess.“ Hugtakið reitur er hvorki skilgreint í lögunum né í skipulagsreglugerð nr. 400/1998, en orðið kemur fyrir í samsettu heitunum götureitur og landnotkunarreitur, sem skilgreind eru í grein 1.3 í skipulagsreglugerðinni.  Gefa skilgreiningar þessar ekki tilefni til þess að ætla að orðið reitur eigi við um einstaka byggingarlóð, enda væri slík notkun orðsins hvorki í samræmi við orðskýringu né almenna venju um orðnotkun. 

Í skilgreiningarákvæði 1.3 í skipulagsreglugerðinni er einnig skilgreint hugtakið skipulagssvæði en þar segir m.a. „Deiliskipulag nær til einstakra svæða eða reita innan aðalskipulags og skal jafnan miðast við að ná til svæða sem mynda heildstæða einingu.  Í þéttbýli skal deiliskipulag að jafnaði ekki taka yfir minna svæði en götureit.“  Hliðstætt ákvæði er í 1. mgr. greinar 3.1.4. í skipulagsreglugerðinni, en ákvæðið fjallar um deiliskipulag.

Með tilvitnuðum ákvæðum er mörkuð sú meginstefna, að deiliskipulag skuli að jafnaði taka til svæða sem myndi heildstæða einingu og skuli að jafnaði ekki taka til minna svæðis en götureits.  Enda þótt í orðalaginu „að jafnaði“ kunni að felast nokkurt svigrúm til ákvörðunar um mörk svæðis, sem deiliskipulag á að taka til, veitir það sveitarstjórnum ekki frelsi til þess að ákvarða þessi mörk að eigin geðþótta.  Verður þess í stað að skýra ákvæðin með hliðsjón af þeim markmiðum, sem að er stefnt með gerð deiliskipulags, að útfæra nánar ákvæði aðalskipulags um viðkomandi svæði.  Við skipulagsgerðina verður jafnframt að líta til þeirra markmiða, sem sett eru fram í 1. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, svo og til almennra ákvæða í 9. gr. laganna um gerð og framkvæmd skipulags.  

Til þess að fullnægt sé lagaskilyrðum þarf í skipulagsáætlunum að gera grein fyrir markmiðum viðkomandi stjórnvalda og ákvörðunum um framtíðarnotkun lands og fyrirkomulag byggðar og lýsa forsendum þeirra ákvarðana.  Þurfa þessar áætlanir að vera í eðlilegu samræmi innbyrðis og taka til allra þeirra þátta, sem varða hagsmuni heildarinnar, jafnframt því sem tryggja ber rétt einstaklinga og lögaðila, sem hagsmuna eiga að gæta við skipulagsgerðina.

Í máli því sem hér er til meðferðar ákváðu borgaryfirvöld að vinna deiliskipulag fyrir eina lóð á athafnasvæði þar sem ekki var í gildi deiliskipulag.  Var þessi ákvörðun tekin þrátt fyrir að ítrekað hefði komið fram það álit Skipulagsstofnunar að aðstæður á svæðinu og nálægð þess við slökkvistöð ættu að leiða til þess að tekið væri á skipulagsmálum svæðisins með heildstæðari hætti.  Allar athuganir á áhrifum skipulagsgerðarinnar voru miðaðar við þá byggingu eina, sem fyrirhuguð var á umræddri lóð.  Þó bera gögn málsins það með sér að vænta megi frekari uppbyggingar á svæðinu, a.m.k. á lóðunum nr. 8 og 10 við Skógarhlíð, auk þess sem nokkurt svæði er vestast á landnotkunarreitnum, sem ekki hefur verið ráðstafað til framtíðarnota svo séð verði.

Ljóst er af þeim aðstæðum sem nú var lýst að við gerð deiliskipulags fyrir lóðina nr. 12 við Skógarhlíð var ekki tekið tillit til þeirra grundvallarsjónarmiða sem líta ber til við skipulagsgerð.  Voru mörk skipulagssvæðisins ekki miðuð við það svæði sem augljóslega myndar heildstæða einingu í umræddu tilviki, en svæðið er í senn götureitur og sérgreindur landnotkunarreitur. Af þessu leiddi að ekki var gætt að heildaráhrifum enduruppbyggingar á svæðinu á umferð, öryggi vegfarenda, loftmengun og hljóðvist, svo dæmi séu nefnd.  Ekki verður heldur séð að gerð hafi verið athugun á hagsmunum annarra lóðarhafa á svæðinu með tilliti til jafnræðis og mögulegrar nýtingar einstakra lóða.  Fólst í hinu umdeilda deiliskipulagi lítið annað en það sem fram hefði komið á aðaluppdráttum við hönnun mannvirkja á lóðinni og er vandséð hvaða skipulagsforsendur borgaryfirvöld höfðu að leiðarljósi við ákvarðanir sínar í málinu.  Að vísu var hugað að áhrifum byggingarinnar á næsta nágrenni, einkum með tilliti til aukinnar umferðar.  Leiddi sú athugun til þess að byggingunni myndi fylgja umferðarvandi á gatnamótum Bústaðvegar og Flugvallarvegar.  Hefði í deiliskipulaginu þurft að gera grein fyrir því hvernig úr þeim vanda yrði leyst. Þess í stað var ákveðið að fela sérfræðingi að gera tillögur til úrbóta án þess að fyrir lægi á hvaða forsendum þær tillögur yrðu gerðar eða hvort þær yfirhöfuð gætu falið í sér lausn á fyrirsjáanlegum vanda.  Var því, að mati úrskurðarnefndarinnar, ekki einu sinni tekið á fullnægjandi hátt á þeim þáttum sem með beinum hætti tengjast því skipulagi, sem samþykkt var.

Af hálfu borgaryfirvalda er því haldið fram að deiliskipulag lóðarinnar að Skógarhlíð 12 hafi m.a. verið unnið til þess að tryggja vandaðri málsmeðferð.  Að öðrum kosti hefði mátt láta við það sitja að grenndarkynna umsókn lóðarhafa um byggingarleyfi og afgreiða umsókn hans á grundvelli undanþáguheimildar 2. mgr. 23. gr. sbr. 7. mgr. 43. gr. laga nr. 73/1997.  Þessi málsástæða er byggð á þeirri forsendu að skilyrði hefðu verið til þess að neyta umræddrar undanþáguheimildar við afgreiðslu umsóknar um byggingarleyfi fyrir umræddu húsi en ekki hefur verið lagt mat á það hvort þau skilyrði hafi verið fyrir hendi. Við það mat þyrfti m.a. að staðreyna að byggingin samrýmdist ákvæðum aðalskipulags um nýtingarhlutfall og hvort umrætt svæði gæti talist þegar byggt hverfi, þegar litið er til þeirra áforma sem uppi hafa verið um frekari byggingar á svæðinu.

Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að skort hafi lagaskilyrði til þess að gera deiliskipulag fyrir lóðina nr. 12 við Skógarhlíð án þess að jafnhliða væri unnið og samþykkt deiliskipulag fyrir götureitinn í heild. Ber því að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi.

Miðað við þá niðurstöðu að hin kærða ákvörðun sé ógilt af framangreindum ástæðum þykja ekki efni til að fjalla um málsástæður er varða gerð og undirbúning ákvörðunarinnar eða nýtingarhlutfall umrædds svæðis.

Þar sem hin kærða ákvörðun var birt í B-deild Stjórnartíðinda er lagt fyrir borgarstjórn Reykjavíkur að láta birta þar auglýsingu um ógildingu ákvörðunarinnar.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist vegna mikilla anna og málafjölda hjá úrskurðarnefndinni.  Þá hafa nokkrar tafir orðið á starfsemi nefndarinnar vegna flutnings skrifstofu hennar í nóvember síðastliðnum.

Úrskurðarorð:

Ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 18. apríl 2000 um að samþykkja deiliskipulag fyrir lóðina nr. 12 við Skógarhlíð í Reykjavík, sem birt var í B-deild Stjórnartíðinda þann 18. maí 2000, er felld úr gildi.  Lagt er fyrir borgarstjórn Reykjavíkur að láta birta auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda um ógildinu téðrar ákvörðunar.

Ár 2000, miðvikudaginn 6. desember, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21 í Reykjavík.  Mættir voru allir aðalmenn; Ingimundur Einarsson, varalögreglustjóri í Reykjavík, Þorsteinn Þorsteinsson, byggingarverkfræðingur og Hólmfríður Snæbjörnsdóttir, lögfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 72/2000; kæra P, Hálsum, Skorradalshreppi á ákvörðun sveitarstjórnar Skorradalshrepps frá 30. október 2000 um að samþykkja deiliskipulag af þéttbýlissvæði í landi Grundar í Skorradal og á ákvörðun byggingarnefndar Skorradalshrepps frá 24. nóvember 2000 um að veita leyfi til byggingar þriggja húsa á svæðinu.

Á málið er nú lagður svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 29. nóvember 2000, sem barst nefndinni 30. sama mánaðar, kærir Ólafur Sigurgeirsson hrl., f.h. P, Hálsum, Skorradalshreppi, ákvörðun sveitarstjórnar Skorradalshrepps frá 30. október 2000 um að samþykkja deiliskipulag af þéttbýlissvæði í landi Grundar í Skorradal.  Með bréfi, dags. 4. desember 2000, áréttar kærandi fyrri kröfu og kærir jafnframt til ógildingar samþykkt byggingarnefndar Skorradalshrepps frá 24. nóvember 2000 um að veita Skorradalshreppi leyfi til byggingar þriggja húsa á svæðinu. Hin kærða ákvörðun byggignarnefndar var staðfest á fundi sveitarstjórnar hinn 1. desember 2000.

Kærandi krefst þess að hinar kærðu ákvarðanir verði felldar úr gildi og að framkvæmdir, sem hafnar eru á svæðinu, verði stöðvaðar.

Vegna kröfu kæranda um stöðvun framkvæmda var oddvita Skorradalshrepps gert viðvart um kæruna með símbréfi hinn 1. desember 2000 og sveitarstjórn gefinn kostur á að koma að andmælum og athugasemdum.  Bárust nefndinni gögn og athugasemdir sveitarstjórnar hinn 4. desember 2000.

Málavextir:  Með bréfi, dags. 9. febrúar 2000, tilkynnti stjórn Íbúðalánasjóðs sveitarstjórn Skorradalshrepps að samþykkt hefði verið að veita hreppnum lán til byggingar eða kaupa leiguíbúða á árinu 2000.  Í framhaldi af þessu erindi hóf sveitarstjórn undibúning að byggingu nokkurra íbúðarhúsa á svæði, sem valið var í landi Grundar, norðan Andakílsár, skammt frá vesturenda Skorradalsvatns.  Gerð var tillaga að deiliskipulagi svæðisins og var tillagan auglýst í Lögbirtingablaðinu 1. september 2000.  Einnig birtist auglýsing um tillöguna í Morgunblaðinu um líkt leyti.  Nokkrar athugasemdir bárust um tillöguna, m.a. frá kæranda.

Með bréfi Skipulagsstofnunar til Skorradalshrepps, dags. 29. september 2000, var athygli vakin á nokkrum annmörkum, sem stofnunin taldi vera á deiliskipulagstillögunni.  Jafnframt var athygli vakin á því að gera þyrfti breytingar á staðfestu svæðisskipulagi sveitarfélaganna norðan Skarðsheiðar þar sem deiliskipulagstillagan væri ekki í samræmi við svæðisskipulagið.  Brást sveirtarstjórn við þessum athugasemdum og hefur gert reka að því að bætt verði úr því sem áfátt var.  Hefur m.a. verið samþykkt breyting á svæðisskipulagi sveitarfélaganna norðan Skarðsheiðar og mun breytingin hafa verið send umhverfisráðherra til staðfestingar.  Enn hefur hins vegar hvorki verið auglýst breyting á svæðisskipulaginu eða gildistaka deiliskipulags.

Þrátt fyrir að frágangi skipulagsmála svæðisins sé ekki lokið eru framkvæmdir hafnar þar og hafa byggingarleyfi þriggja húsa þegar verið samþykkt, eins og fram kemur í erindi kæranda.

Af hálfu kæranda er á því byggt í kærunni að sveitarstjórn fari ekki að skipulags- og byggingarlögum, en fyrst og fremst verði að liggja ljóst fyrir hver séu mörk milli jarðanna Grundar í Skorradal og jarðar hans, Hálsa, en þessar tvær jarðir liggi saman. 

Af hálfu sveitarstjórnar er því haldið fram að svæði það sem afmarkað er með hinu umdeilda deiliskipulagi sé alfarið í landi Grundar og er sjónarmiðum kæranda mótmælt.

Kærandi og sveitarstjórn Skorradalshrepps hafa fært frekari rök fyrir kærunni annars vegar og hinum kærðu ákvörðunum hins vegar.  Með vísun til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verður ekki gerð grein fyrir þessum röksemdum í úrskurði þessum eins og málinu er háttað, en úrskurðarnefndin hefur haft þær til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Niðurstaða:  Aðild kæranda að kærumáli til ógildingar hinna kærðu ákvarðana er háð þeim skilyrðum að hann eigi einstaklegra eða verulegra hagsmuna að gæta hvað varðar skipulag og byggingar á umræddu svæði.  Telur kærandi sig eiga slíka hagsmuni með hliðsjón af því að ekki liggi ljóst fyrir hver séu mörk milli jarðanna Grundar í Skorradal og jarðar hans, Hálsa.

Af hálfu sveitarstjórnar hafa verið lögð fyrir úrskurðarnefndina gögn um merki jarðanna á umræddum stað og lágu þau gögn til grundvallar ákvörðun sveitarstjórnar við staðarval fyrir hinar umdeildu byggingar.  Eru gögn þessi í samræmi við uppdrátt jarðamarka í svæðisskipulagi sveitarfélaganna norðan Skarðsheiðar.  Gögn þessi eru kæranda kunn.

Af fyrirliggjandi gögnum verður ekki ráðið að umrætt deiliskipulag snerti land Hálsa eða að mannvirkjagerð á svæðinu sé í landi kæranda.  Enda þótt úrskurðarnefndin skeri ekki úr hugsanlegum vafa um landamerki telur hún að leggja verði þessi gögn til grundvallar við mat á því hvort kærandi eigi lögvarða hagsmuni í málinu.

Þótt ekki verði séð að hið umdeilda byggingarsvæði nái inn á land jarðarinnar Hálsa er svæðið nærri mörkum jarðarinnar.  Engin mannvirki eru hins vegar í landi Hálsa í námunda við svæðið og eru bæjarhús all fjarri svæðinu.  Verður því ekki séð að byggingar á svæðinu skerði hagsmuni kæranda með tilliti til grenndarsjónarmiða.

Þar sem kærandi telst samkvæmt framansögðu ekki eiga lögvarða hagsmuni því tengda að fá úrlausn um kæruefnið, eða lögmæti hinna kærðu ákvarðana, svo sem áskilið er, sbr. 4. mgr. 39. gr. laga nr. 73/1997, ber að vísa máli þessu frá úrskurðarnefndinni. 

Úrskurðarorð:

Kæru P, Hálsum, Skorradalshreppi á ákvörðunum sveitarstjórnar og byggingarnefndar Skorradalshrepps frá 30. október og 24. nóvember 2000, um samþykkt deiliskipulags og þriggja byggingarleyfa, er vísað frá úrskurðarnefndinni.

Ár 2000, fimmtudaginn 30. nóvember, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21 í Reykjavík.  Mættir voru varaformaður nefndarinnar, Gunnar Jóhann Birgisson hrl., og aðalmennirnir Þorsteinn Þorsteinsson, byggingarverkfræðingur og Hólmfríður Snæbjörnsdóttir, lögfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 11/2000; kæra Landspítala háskólasjúkrahúss, Eiríksgötu 5, Reykjavík, á ákvörðun skipulags- og umferðarnefndar Reykjavíkur frá 24. janúar 2000 um breytingu á deiliskipulagi í Fossvogi vegna umferðartakmarkana um Áland. 

Á málið er nú lagður svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 14. mars 2000, sem barst nefndinni sama dag, kærir Jóhannes Pálmason framkvæmdastjóri, f.h. Landspítala háskólasjúkrahúss, ákvörðun skipulags- og umferðarnefndar Reykjavíkur frá 24. janúar 2000 um breytingu á deiliskipulagi í Fossvogi vegna umferðartakmarkana um Áland.  Hin kærða ákvörðun var staðfest í borgarráði hinn 8. febrúar 2000 og í borgarstjórn hinn 17. sama mánaðar.  Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.  Um kæruheimild vísast til 8. gr. laga nr. 73/1997, sbr. 1. mgr. 2. gr. reglugerðar nr. 621/1997.

Þegar mál þetta kom fyrst til meðferðar í úrskurðarnefndinni lýsti formaður nefndarinnar, Ingimundur Einarsson, varalögreglustjóri í Reykjavík, sig vanhæfan til setu í nefndinni í máli þessu.  Tók varaformaður úrskurðarnefndarinnar, Gunnar Jóhann Birgisson hrl., sæti hans við meðferð málsins í nefndinni.

Málavextir:  Þann 30. október 1998 barst Borgarskipulagi Reykjavíkur bréf 28 íbúa við Akraland og Áland, þar sem þess var óskað að Álandið yrði gert að botnlanga eða að gegnumakstur um götuna yrði takmarkaður við sjúkrabifreiðar.  Erindi þetta var tekið til athugunar af umferðardeild borgarverkfræðings og gatnamálastjóra, auk þess sem haldnir voru fundir með íbúum, en engin ákvörðun var þá tekin í málinu.  Var erindið ítrekað með bréfi Hrafnhildar Sigurðardóttur, Álandi 13, dags. 26. júní 1999, og á ný með bréfi Hermanns Jónassonar og Hrafnhildar Sigurðardóttur, dags. 7. september 1999.

Þann 11. október 1999 var málið tekið fyrir á fundi skipulags- og umferðarnefndar þar sem samþykkt var með 3 atkvæðum að auglýsa breytingu á deiliskipulagi í þá veru að götunni yrði lokað fyrir gegnumumferð.  Fulltrúar minnihluta sátu hjá. Borgarráð staðfesti afgreiðslu skipulags- og umferðarnefndar á fundi sínum þann 12. október 1999.  Í kjölfar samþykktar borgarráðs var tillagan auglýst og var hún til kynningar frá 29. október til 26. nóvember. 1999, en athugasemdafrestur var til 10. desember sama ár.  Athugasemdir og mótmæli bárust frá Sjúkrahúsi Reykjavíkur og fjölmörgum íbúum í nálægum götum í Fossvogshverfi.  Jafnfram bárust bréf og undirskriftalisti fjölda íbúa við Áland, Akraland og Brúnaland, þar sem lýst var stuðningi við tillöguna.

Málið var á ný tekið fyrir á fundi skipulags- og umferðarnefndar þann 24. janúar 2000 og var eftirfarandi bókun gerð í málinu:
„Auglýst breyting samþykkt með þremur atkvæðum. Breytingin verði endurskoðuð að ári liðnu með tilliti til fenginnar reynslu. Jafnframt samþykkt að fela umferðardeild borgarverkfræðings að vinna tillögu að bættu umferðarfyrirkomulagi við Sjúkrahús Reykjavíkur á gatnamótum Bústaðavegar og Háaleitisbrautar.
Inga Jóna Þórðardóttir og Júlíus Vífill Ingvarsson greiddu atkvæði á móti og óskuðu bókað: Umferðardeild borgarverkfræðings hefur sýnt fram á aðrar leiðir til að auka umferðaröryggi á Álandi en að loka götunni. Þær leiðir hefði verið rétt að reyna fyrst enda valda þær minni óþægindum, fyrir þá íbúa sem búa neðar í hverfinu, en lokun Álands. Ekki eru gerðar breytingar á gatnamótum Bústaðavegar og Háaleitisbrautar samfara lokun götunnar og því fyrirsjáanlegt aukið álag þar. Mikill ágreiningur er meðal íbúa hverfisins varðandi þetta mál. Lokun Álands er breyting á deiliskipulagi og því hefði verið eðlilegra að vinna að lausn málsins í samráði við íbúa hverfisins. Betur hefði þurft að undirbúa málið, t.d. liggja ekki fyrir talningar umferðardeildar á umferð um Áland.
Fulltrúar R-listans óskuðu bókað: Þegar málið var fyrst kynnt í Skipulagsnefnd, 11. okt. 1999, voru sýndar 3 tillögur að umferðarskipulagi við Áland/Eyrarland. Skipulagsnefnd samþykkti, með 3 samhljóða atkvæðum, að senda tillögu um lokun Álands í kynningu. Ekki er eðlilegt að beina umferð að Sjúkrahúsi Reykjavíkur í gegnum íbúagötu eins og nú er og því er lagt til að loka Álandi en jafnframt að óska eftir tillögu frá umferðardeild borgarverkfræðings um bætt umferðarfyrirkomulag við Sjúkrahús Reykjavíkur á gatnamótum Háaleitisbrautar og Bústaðavegur. Einnig liggja fyrir eindregnar óskir íbúa í næsta nágrenni að götunni verði lokað, m.a. vegna umferðaröryggis. Þá er ennfremur ákveðið að endurskoða fyrirkomulagið 1 ár.“

Borgarráð samþykkti breytinguna á fundi sínum þann 8. febrúar 2000 með fjórum atkvæðum gegn þremur.  Þar sem ágreiningur var um málið var það sent borgarstjórn til meðferðar, sem samþykkti tillöguna á fundi sínum þann 17. febrúar 2000.  Eftir samþykkt skipulagstillögunnar var hún send Skipulagsstofnun til meðferðar.  Féllst stofnunin á að auglýsing um gildistöku breytingarinnar yrði birt í B-deild Stjórnartíðinda en jafnframt var tekið fram að stofnunin teldi að eðli ákvörðunarinnar hefði ekki kallað á breytingu á deiliskipulagi, þar sem ekki virtist sérstaklega hafa verið fjallað um umferð í því deiliskipulagi, sem gilti á svæðinu.  Jafnframt var á það bent að sú aðgerð, sem kallað væri eftir, lyti 81. gr. umferðarlaga nr. 50/1987. 

Að fengnu samþykki Skipulagsstofnunar var auglýsing birt í B-deild Stjórnartíðinda, hinn 10. mars 2000, um gildistöku skipulagsbreytingarinnar.  Með bréfi Borgarskipulags Reykjavíkur, dags. 10. maí 2000, til lögreglustjórans í Reykjavík var óskað heimildar hans til að setja upp umferðarskilti vegna breytingarinnar.  Jafnframt var þess farið á leit að hann birti auglýsingu um umferðartakmörkunina í B-deild Stjórnartíðinda.  Féllst lögreglustjóri á erindið og var auglýsing hans um takmörkun umferðar um Áland birt í B-deild Stjórnartíðinda hinn 20. júní 2000 og hefur almenn umferð um Áland að og frá sjúkrahúsinu verið óheimil frá þeim tíma.

Kærandi vildi ekki una ákvörðun borgaryfirvalda um fraangreinda breytingu á deiliskipulagi í Fossvogi og skaut málinu til úrskurðarnefndarinnar með bréfi, dags. 14. mars. 2000, svo sem að framan greinir.  Jafnframt bárust um líkt leyti tvær kærur frá nokkrum fjölda íbúa í nágrenni Álands, þar sem sama ákvörðun er kærð til ógildingar.  Úrskurðarnefndin tók til athugunar hvort sameina bæri kærumál þessi, en féll frá sameinigu þeirra með tilliti til þess að hagsmunir sjúkrahússins annars vegar og íbúanna hins vegar fara ekki að öllu leyti saman og að byggt er að nokkru á ólíkum sjónarmiðum í málunum.  

Málsrök kæranda:  Kærandi telur forsendur til breytinga á deiliskipulagi fyrir Fossvog vegna umferðartakmarkana um Áland slíkar að gengið hafi á svig við hagsmuni sjúkrahússins og íbúa í nágrenni við það.  Þá sé hin kærða ákvörðun andstæð tilgangi og ákvæðum skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 svo og skipulagsreglugerðar nr. 400/1998.  Ljóst sé að ákvörðunin hafi víðtækar afleiðingar og sé til þess fallin að draga úr aðgengi að sjúkrahúsinu og um leið hefta þau viðmið öryggiskrafna sem bráðasjúkrahús þurfi að búa við. 

 Kærandi leggur áherslu á eftirtalin atriði, máli sínu til stuðnings:
1.  Sjúkrahúsið sé bráðasjúkrahús og aðal slysasjúkrahús landsins og sé því mjög mikilvægt að hafa tvær aðkomuleiðir að því enda kunni önnur þeirra að teppast af óviðráðanlegum orsökum.  Minnstu tafir við flutning sjúklinga geta stofnað lífi þeirra í hættu eða aukið á afleiðingar meiðsla.
2.  Hjá sjúkrahúsinu starfi um 1500 starfsmenn.  Eðli máls samkvæmt sé sjúkrahúsið starfrækt allan sólarhringinn og gangi starfsmenn að jafnaði þrískiptar vaktir.  Séu vaktaskipti ávallt á sömu tímum hjá öllum starfsmönnum sjúkrahússins.  Í ljósi þessa sé umferð starfsmanna að verulegu leyti á sömu tímum og umferðarþungi því augljóslega nokkur.  Fyrir liggi að meirihluti starfsmanna komi úr austri, en það séu einmitt þeir, sem geti notað aðkomuleiðina um Áland.
3.  Sjúkrahúsið hafi fyrirfram ákveðna heimsóknartíma.  Slíkir fastir heimsóknartímar séu mjög til hagræðis fyrir sjúkrahúsið þar sem stofnunin geti þá gert tilteknar ráðstafanir vegna aukins álags.  Það sé hins vegar ljóst að veruleg umferð sé um aðkomuleiðir sjúkrahússins á þessum tímum og því séu breytingar á deiliskipulagi einungis til þess fallnar að auka álag annars staðar. 
4.  Sjúkrahús Reykjavíkur, áður Borgarspítali, hafi verið starfrækt á þessum stað í rúmlega 30 ár.  Íbúum Álands hafi ávallt verið kunnugt um sjúkrahúsið og gatan hafi verið til staðar með tengingum sínum og umferð.  Á sínum tíma hafi verið gerðar athugasemdir vegna uppbyggingar íbúðarbyggðar þeirrar, sem standi næst sjúkrahúsinu.  Verði og ráðið af fyrirliggjandi gögnum að þegar unnið hafi verið skipulag byggðar vestan Eyrarlands hafi það verið forsenda þess skipulags að aðkoma að Borgarspítala yrði bæði frá Eyrarlandi og Háaleitisbraut.
5.  Kærandi mótmælir röksemdum um meinta slysahættu á gatnamótum Álands og Eyrarlands samkvæmt núverandi deiliskipulagi og vísar í þeim efnum til greinargerðar umferðardeildar borgarverkfræðings, dags. 30. apríl 1999, en þar segi m.a. að óhöpp séu ekki tíð á gatnamótunum, með tilliti til annarra gatnamóta með svipað umferðarmagn.  Í greinargerð er hins vegar bent á nauðsyn tiltekinna úrbóta.  Í samantekt umferðardeildar borgarverkfræðings, dags. 6. janúar 2000, komi fram að gatnamót Háaleitisbrautar og Bústaðarvegar séu með óeðlilega háa óhappatíðni.  Ef ekki verði fallist á kröfur kæranda í málinu  megi búast við að álag muni aukast verulega á þeim gatnamótum með tilheyrandi töfum.  Þykir ljóst að lokunin auki tafir, lengir akstursvegalengdir, minnkar umferðaröryggi í heild og skerðir nauðsynlegar aðkomur að sjúkrahúsinu.
Loks bendir kærandi á að á reit þeim, sem afmarkist af Bústaðarvegi, Háaleitisbraut, Sléttuvegi og Kringlumýrarbraut, sé rekin ýmis starfsemi sem áformað sé að auka á næstu árum.  Slíkt muni að sjálfsögðu skapa umferð og auka enn álagið á gatnamót Háaleitisbrautar og Bústaðarvegar og á kafla Háaleitisbrautar fyrir framan sjúkrahúsið. 

Með bréfi til úrskurðarnefndarinnar, dags. 11. október 2000, áréttar kærandi kröfur sínar og kveður verulega breytingu hafa orðið á umferð að og frá sjúkrahúsinu til hins verra eftir að hin umdeilda breyting kom til framkvæmda.

Málsrök borgaryfirvalda:  Af hálfu borgaryfirvalda er krafist staðfestingar hinnar kærðu ákvörðunar.  Er sú krafa studd eftirfarandi rökum.

Borgaryfirvöld telja að ekki sé hægt að fallast á það með kæranda að með ákvörðuninni hafi verið gengið á svig við hagsmuni sjúkrahússins, enda umferð sjúkrabíla um Álandið ekki takmörkuð með breytingunni.  Sjúkrabílar hafi því sömu aðkomumöguleika og áður, þ.e. tvær aðkomur auk aðkomu um Eyrarland og Fossvogsveg.  Breytingin eigi því ekki að leiða til tafa á umferð sjúkrabifreiða nema síður sé, þar sem þeim einum sé nú heimilt að aka um Áland.  Hvað varði umferð starfsmanna og gesta þá sé niðurstaða umferðardeildar borgarverkfræðings sú að gatnamót Bústaðavegar og Háaleitisbrautar geti óbreytt tekið við þeirri umferðaraukningu sem hljótist af lokun Álandsins og sé þessi niðurstaða umferðardeildar byggð á ítarlegri skoðun.  Að auki hafi verið samþykkt að fela umferðardeild að gera tillögu að bættu umferðarfyrirkomulagi við Sjúkrahús Reykjavíkur á gatnamótum Bústaðavegar og Háaleitisbrautar og sé unnið að gerð slíkrar tillögu.  Þá sé borgaryfirvöldum er ekki kunnugt um að nein vandamál hafi hlotist af lokuninni hingað til.

Af hálfu borgaryfirvalda er fallist á þá staðhæfingu kæranda að gert hafi verið ráð fyrir aðkomu að spítalanum í gegnum Álandið.  Í samantekt umsagnar umferðardeildar, dags. 6. og 20. janúar 2000, sé hins vegar á það bent að Álandið hafi full lítið rými til þess að þjóna því hlutverki.  M.a. af þeirri ástæðu hafi umrædd breyting verið samþykkt.

Einnig fallast borgaryfirvöld á þá staðhæfingu að slys á gatnamótum Álands og Eyrarlands hafi hvorki verið mörg né alvarleg hingað til.  Í umsögn umferðardeildar, dags. 30. apríl 1999, sé hins vegar á það bent að gatnamótin séu um margt varasöm.  Því til stuðnings sé rétt að vekja athygli á talningu sem gerð hafi verið af landfræðinemum í Háskóla Íslands fyrir lokun götunnar, þar sem gerð hafi verið sú athugasemd að gatnamót Álands og Eyrarlands séu hættuleg og að margir hafi næstum verið lentir í árekstri þar.

Af hálfu borgaryfirvalda er tekið undir þá staðhæfingu að gatnamót Háaleitisbrautar og Bústaðavegar séu með óeðlilega háa óhappatíðni.  Það vandamál sé þó ekki tengt aðkomu að sjúkrahúsinu heldur verði flest óhöppin vegna umferðar sem beygi til vinstri frá Bústaðavegi norður Háaleitisbraut.  Aukinni umferð um gatnamótin sé því ekki stefnt í meiri hættu við breytinguna en hún hefði verið í hefði hún áfram farið um gatnamót Bústaðavegar og Eyrarlands.  Hvað akstursvegalengd varði þá lengist hún óverulega. Breytingin eigi því ekki að skerða umferðaröryggi vegfarenda, sem þurfi að aka þessa leið.

Loks er því haldið fram af hálfu borgaryfirvalda að þrátt fyrir að starfsemi komi til með að aukast á svæðinu ættu umrædd gatnamót að anna þeirri umferð, enda séu þau hönnuð með það í huga.  Verði uppbygging aukin verulega frá því sem nú sé gert ráð fyrir kalli það hugsanlega á heildarendurskoðun á umferðarkerfi svæðisins.  Engar hugmyndir eða ákvarðanir liggja fyrir sem gefi tilefni til slíkrar endurskoðunar í dag.  Rétt sé í þessu sambandi að minna á að sú breyting sem um sé deilt í málinu verði endurskoðuð á næsta ári, m.a. með tilliti til fenginnar reynslu, sbr. bókun skipulags- og umferðarnefndar um málið.

Í ljósi framanritaðs telja borgaryfirvöld að ekki verði séð að sú fullyrðing kæranda, að breytingin hafi í för með sér verulegt óhagræði og geri stofnuninni erfitt fyrir að sinna þjónustuhlutverki sínu, eigi við rök að styðjast enda hafi breytingin engin áhrif á aðkomu sjúkrabifreiða að spítalanum og aðkoma starfsmanna, gesta og sjúklinga sé fullnægjandi.  Ekkert komi fram í kærunni sem leitt geti til þess að ákvörðun borgarstjórnar Reykjavíkur verði talin ógildanleg.

Umsögn Skipulagsstofnunar:  Úrskurðarnefndin hefur ekki leitað umsagnar Skipulagsstofnunar um kæruefni máls þessa, enda liggur fyrir í málinu bréf stofnunarinnar, dags. 17. febrúar 2000, þar sem fram koma viðhorf hennar til hinnar umdeildu skipulagsbreytingar.

Niðurstaða:  Eins og að framan er rakið felst það eitt í hinni kærðu ákvörðun að umferð er takmörkuð um Áland á rúmlega 100 metra bili frá aðkomu að íbúðarhúsum við Áland í átt að sjúkrahúsi kæranda í Fossvogi.  Engar breytingar eru gerðar á götu eða öðrum umferðarmannvirkjum, en gert er ráð fyrir að sett verði upp þrjú umferðarmerki og eru merki þessi sýnd á skipulagsuppdrætti að breytingunni.  Greinargerð með skipulagstillögunni, sem árituð er á uppdráttinn, er svohljóðandi:  „Í eldra skipulagi er ekki gerð grein fyrir neinum takmörkunum á umferð.  Með þeirri breytingu sem hér er sýnd, er gert ráð fyrir að takmarka umferð með umferðarskiltum um þann hluta Álands sem afmarkaður er á uppdrættinum sem mörk deiliskipulags svæðis, með þeim hætti að aðeins er leyfð umferð sjúkraflutningabifreiða.  Ekki er gert ráð fyrir neinum öðrum breytingum á svæðinu.“  Af bókun skipulags- og umferðarnefndar um skipulagsbreytinguna frá 24. janúar 2000 verður auk þess helst ráðið, að ákveðið hafi verið að taka hana til endurskoðunar eftir eitt ár.

Úrskurðarnefndin telur að ekki hafi verið efni til að breyta deiliskipulagi umrædds svæðis vegna þeirrar breytingar á umferð sem að var stefnt.  Engin ákvæði voru í eldra skipulagi um fyrirkomulag umferðar á svæðinu og var því ekki þörf skipulagsbreytingar af þeim ástæðum.  Þá stóð ekki til að gera breytingar á gatnamannvirkjum eða aðrar þær breytingar, sem í raun hefðu haft í för með sér breytingar á skipulagi svæðisins.  Gátu borgaryfirvöld, með stoð í 2. mgr. 81. umferðarlaga nr. 50/1987, óskað þess við lögreglustjóra að hann auglýsti umrædda takmörkun umferðar og heimilaði uppsetningu viðeigandi umferðarmerkja án þess að til ákvörðunar um breytingu á skipulagi þyrfti að koma.  Með hliðsjón af meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 bar borgaryfirvöldum fremur að neyta þessa úrræðis, enda verður að telja það til muna vægara en þá breytingu á deiliskipulagi, sem gerð var.  Með hliðsjón af meðalhófsreglu 12. gr. og rannsóknarreglu 13. gr. stjórnsýslulaga er nefndin jafnframt þeirrar skoðunar að taka hefði átt til frekari athugunar hvort aðrir kostir væru fyrir hendi til þess að ná því markmiði að draga úr slysahættu og koma til móts við til sjónarmið íbúa við Áland, áður en ákvörðun var tekin um lokun götunnar fyrir umferð.  Bar m.a. að líta til þess að gert hefur verið ráð fyrir umferð um Áland að og frá sjúkrahúsinu í deiliskipulagi íbúðarbyggðar við Áland allt frá upphafi og að starfsemi sjúkrahússins er þess eðlis að óvarlegt er að torvelda umferð að því og frá umfram það sem brýna nauðsyn ber til.

Þá telur nefndin það orka tvímælis að binda ákvarðanir um stjórnun umferðar í skipulag.  Geta þær aðstæður skapast að breyta þurfi slíkum ákvörðunum með litlum fyrirvara vegna breyttra aðstæðna og er óheppilegt að þær sæti þeirri tímafreku og flóknu málsmeðferð sem við á um skipulagsákvarðanir.  Þótt nauðsynlegt hafi verið talið að kynna áform um hina umdeildu breytingu fyrir íbúum og hagsmunaaðilum var óþarft að fjalla um hana sem skipulagsmál, enda mátti kynna hana með stoð í almennum reglum stjórnsýsluréttarins um andmælarétt.

Loks telur úrskurðarnefndin að skipulags- og umferðarnefnd hafi brostið vald til þess að taka hina umdeildu ákvörðun um lokun Álands með þeim hætti sem gert var.  Ákvörðunin hafði yfirbragð lokaákvörðunar enda þótt hún væri háð samþykki lögreglustjóra samkvæmt 2. mgr. 81. gr. umferðarlaga, en tilvitnað ákvæði verður ekki skilið svo að lögreglustjóra sé skylt að fara að tillögum eða óskum sveitarstjórnar um sérákvæði um umferð.  Þá var uppsetning umferðarmerkja þeirra, sem sýnd eru á uppdrætti hinnar umdeildu skipulagsbreytingar, einnig háð samþykki lögreglustjóra, sbr. 85. gr. umferðarlaga.  Leituðu borgaryfirvöld þessara heimilda lögreglustjóra með bréfi, dags. 10. maí 2000, röskum þremur mánuðum eftir að borgarstjórn staðfesti hina kærðu ákvörðun skipulags- og umferðarnefndar.

Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að hin kærða ákvörðun hafi ekki verið reist á réttum lagagrundvelli og að ekki hafi verið gætt réttrar aðferðar við meðferð málsins.  Ber því að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi.  Þar sem gildistaka umræddrar ákvörðunar var auglýst í B-deild Stjórnartíðinda er lagt fyrir borgarstjórn að hlutast til um að auglýst verði þar að ákvörðunin hafi verið felld úr gildi.

Það er hins vegar hvorki á valdsviði úrskurðarnefndarinnar að fjalla um þá ákvörðun borgaryfirvalda að leita heimildar lögreglustjóra til þess að loka umferð um Áland með stoð í 2. mgr. 81. gr. umferðarlaga, svo sem gert var, né um ákvörðun lögreglustjóra um að verða við þeirri málaleitan og standa þær ákvarðanir því óhaggaðar, þrátt fyrir niðurstöðu máls þessa.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist vegna mikils málafjölda og anna hjá úrskurðarnefndinni.

Úrskurðarorð:

Ákvörðun skipulags- og umferðarnefndar Reykjavíkur frá 24. janúar 2000 um breytingu á deiliskipulagi í Fossvogi vegna umferðartakmarkana um Áland, sem staðfest var í borgarráði hinn 8. febrúar 2000 og í borgarstjórn hinn 17. sama mánaðar, er felld úr gildi.  Þar sem gildistaka umræddrar ákvörðunar var auglýst í B-deild Stjórnartíðinda er lagt fyrir borgarstjórn að hlutast til um að ógilding ákvörðunarinnar verði auglýst með sambærilegum hætti.

Ár 2000, fimmtudaginn 30. nóvember, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21 í Reykjavík.  Mættir voru varaformaður nefndarinnar, Gunnar Jóhann Birgisson hrl., og aðalmennirnir Þorsteinn Þorsteinsson, byggingarverkfræðingur og Hólmfríður Snæbjörnsdóttir, lögfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 12/2000; kæra 12 íbúa og eigenda fasteigna við Búland, Brúnaland, Brautarland og Bjarmaland í Reykjavík, á ákvörðun skipulags- og umferðarnefndar Reykjavíkur frá 24. janúar 2000 um breytingu á deiliskipulagi í Fossvogi vegna umferðartakmarkana um Áland. 

Á málið er nú lagður svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 14. mars 2000, sem barst nefndinni sama dag, kærir Tómas Jónsson hrl., f.h. 12 nafngreindra íbúa og eigenda fasteigna við Búland, Brúnaland, Brautarland og Bjarmaland í Reykjavík, ákvörðun skipulags- og umferðarnefndar Reykjavíkur frá 24. janúar 2000 um breytingu á deiliskipulagi í Fossvogi vegna umferðartakmarkana um Áland.  Hin kærða ákvörðun var staðfest í borgarráði hinn 8. febrúar 2000 og í borgarstjórn hinn 17. sama mánaðar.  Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði ógilt.

Þegar mál þetta kom fyrst til meðferðar í úrskurðarnefndinni lýsti formaður nefndarinnar, Ingimundur Einarsson, varalögreglustjóri í Reykjavík, sig vanhæfan til setu í nefndinni í máli þessu.  Tók varaformaður úrskurðarnefndarinnar, Gunnar Jóhann Birgisson hrl., sæti hans við meðferð málsins í nefndinni.

Hinn 14. og 15. mars 2000 bárust úrskurðarnefndinni tvær aðrar kærur, annars vegar frá Landspítala háskólasjúkrahúsi í Fossvogi og hins vegar frá Jóhannesi Albert Sævarssyni hrl., f.h. íbúa við Markarveg, Kjarrveg og Klifveg í Reykjavík, þar sem sama ákvörðun er kærð til ógildingar.  Úrskurðarnefndin tók til athugunar hvort sameina bæri kærumál þessi, en féll frá sameiningu þeirra með tilliti til þess að hagsmunir sjúkrahússins annars vegar og íbúanna hins vegar fara ekki að öllu leyti saman og að byggt er að nokkru á ólíkum sjónarmiðum í málunum.  

Með úrskurði, uppkveðnum í dag í kærumáli Landspítala háskólasjúkrahúss, nr. 11/2000, hefur úrskurðarnefndin þegar fellt úr gildi ákvörðun þá, sem ógildingar er krafist á í máli þessu.  Þykir við svo búið ekki hafa þýðingu að kveða upp sjálfstæðan efnisúrskurð í málinu, enda eiga kærendur ekki lögvarða hagsmuni því tengda að fá skorið úr um gildi stjórnvaldsákvörðunar, sem þegar hefur verið felld úr gildi.  Með vísan til þess er kærumáli þessu vísað frá úrskurðarnefndinni.

Úrskurðarorð:

Kæru Tómasar Jónssonar hrl., f.h. 12 íbúa og eigenda fasteigna við Búland, Brúnaland, Brautarland og Bjarmaland í Reykjavík, dags. 14. mars 2000, á ákvörðun skipulags- og umferðarnefndar Reykjavíkur frá 24. janúar 2000 um breytingu á deiliskipulagi í Fossvogi vegna umferðartakmarkana um Áland er vísað frá úrskurðarnefndinni.

Ár 2000, fimmtudaginn 30. nóvember, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21 í Reykjavík.  Mættir voru varaformaður nefndarinnar, Gunnar Jóhann Birgisson hrl., og aðalmennirnir Þorsteinn Þorsteinsson, byggingarverkfræðingur og Hólmfríður Snæbjörnsdóttir, lögfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 13/2000; kæra Jóhannesar Alberts Sævarssonar hrl., f.h. íbúa við Markarveg, Kjarrveg og Klifveg í Reykjavík, á ákvörðun skipulags- og umferðarnefndar Reykjavíkur frá 24. janúar 2000 um breytingu á deiliskipulagi í Fossvogi vegna umferðartakmarkana um Áland. 

Á málið er nú lagður svofelldur

úrskurður:

Með ódagsettu bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, sem barst nefndinni hinn 15. mars 2000, kærir Jóhannes Albert Sævarsson hrl, f.h. íbúa við Markarveg, Kjarrveg og Klifveg í Reykjavík, ákvörðun skipulags- og umferðarnefndar Reykjavíkur frá 24. janúar 2000 um breytingu á deiliskipulagi í Fossvogi vegna umferðartakmarkana um Áland.  Hin kærða ákvörðun var staðfest í borgarráði hinn 8. febrúar 2000 og í borgarstjórn hinn 17. sama mánaðar.  Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði ógilt.

Þegar mál þetta kom fyrst til meðferðar í úrskurðarnefndinni lýsti formaður nefndarinnar, Ingimundur Einarsson, varalögreglustjóri í Reykjavík, sig vanhæfan til setu í nefndinni í máli þessu.  Tók varaformaður úrskurðarnefndarinnar, Gunnar Jóhann Birgisson hrl., sæti hans við meðferð málsins í nefndinni.

Hinn 14. mars 2000 bárust úrskurðarnefndinni tvær aðrar kærur, annars vegar frá Landspítala háskólasjúkrahúsi í Fossvogi og hins vegar frá Tómasi Jónssyni hrl., f.h. 12 nafngreindra íbúa og eigenda fasteigna við Búland, Brúnaland, Brautarland og Bjarmaland í Reykjavík, þar sem sama ákvörðun er kærð til ógildingar.  Úrskurðarnefndin tók til athugunar hvort sameina bæri kærumál þessi, en féll frá sameiningu þeirra með tilliti til þess að hagsmunir sjúkrahússins annars vegar og íbúanna hins vegar fara ekki að öllu leyti saman og að byggt er að nokkru á ólíkum sjónarmiðum í málunum.  

Með úrskurði, uppkveðnum í dag í kærumáli Landspítala háskólasjúkrahúss, nr. 11/2000, hefur úrskurðarnefndin þegar fellt úr gildi ákvörðun þá, sem ógildingar er krafist á í máli þessu.  Þykir við svo búið ekki hafa þýðingu að kveða upp sjálfstæðan efnisúrskurð í málinu enda eiga kærendur ekki lögvarða hagsmuni því tengda að fá skorið úr um gildi stjórnvaldsákvörðunar, sem þegar hefur verið felld úr gildi. Verður kærumáli þessu því vísað frá úrskurðarnefndinni.   

Það athugist að á skortir að nægilega sé gerð grein fyrir því hverjir séu kærendur í máli þessu, ef frá er talinn fyrirsvarsmaður kærenda, sem er nafngreindur og til heimilis að Kjarrvegi 11.  Að öðru leyti segir einungis að kærendur séu íbúar við nefndar götur án þess að fram komi nöfn þeirra eða heimili og verður ekki ráðið af kærunni hvort um fleiri eða færri íbúa við umræddar götur er að ræða.  Er þó óþarft að taka afstöðu til þess hverju þessi ágalli á málatilbúnaði kærenda varði þar sem þegar liggur fyrir að vísa ber málinu frá úrskurðarnefndinni af öðrum ástæðum.

Úrskurðarorð:

Kæru Jóhannesar Alberts Sævarssonar hrl., f.h. íbúa við Markarveg, Kjarrveg og Klifveg í Reykjavík, á ákvörðun skipulags- og umferðarnefndar Reykjavíkur frá 24. janúar 2000 um breytingu á deiliskipulagi í Fossvogi vegna umferðartakmarkana um Áland er vísað frá úrskurðarnefndinni.

Ár 2000, föstudaginn 10. nóvember, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Laugavegi 59 í Reykjavík.  Mættir voru allir aðalmenn; Ingimundur Einarsson, varalögreglustjóri í Reykjavík, Þorsteinn Þorsteinsson, byggingarverkfræðingur og Hólmfríður Snæbjörnsdóttir, lögfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 42/2000; kæra húseigenda að Heiðargerði 74, 78, 88, 90, 92 og 94, Reykjavík, á ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 6. júní 2000 um að veita leyfi til byggingar þakhæðar að Heiðargerði 76, Reykjavík.

Á málið er nú lagður svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 25. júlí 2000, sem barst nefndinni hinn 27. sama mánaðar, kæra eigendur fasteignanna nr. 74, 78, 88, 90, 92 og 94 við Heiðargerði í Reykjavík ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 6. júní 2000 um að veita leyfi til byggingar 30 m² þakhæðar að Heiðargerði 76.  Krefjast kærendur þess að byggingarleyfið verði afturkallað og framkvæmdir við bygginguna verði stöðvaðar meðan málið sé til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni.  Hin kærða ákvörðun var tekin af byggingarfulltrúa í umboði byggingarnefndar Reykjavíkur og staðfest í borgarráði hinn 11. júlí 2000.  Með úrskurði, uppkveðnum hinn 18. ágúst 2000, féllst úrskurðarnefndin á þá kröfu kærenda að framkvæmdir yrðu stöðvaðar meðan málið væri til meðferðar fyrir nefndinni.  Gagnaöflun er lokið í málinu og er það nú tekið til úrlausnar um efniskröfu kærenda, en skilja verður kröfugerð þeirra á þann veg að krafist sé ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar.  Af hálfu byggingarleyfishafa er krafist frávísunar á kærunni en verði ekki fallist á frávísunarkröfuna krefst hann þess að kröfu kærenda verði hafnað og að hið umdeilda byggingarleyfi verði staðfest.

Málavextir:  Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum frá byggingaryfirvöldum í Reykjavík var lóðinni nr. 76 við Heiðargerði í Reykjavík, sem er 480m² að flatarmáli, úthlutað til byggingar smáíbúðar snemma árs 1952.  Hinn 31. júlí það ár veitti byggingarnefnd Reykjavíkur leyfi til að byggja á lóðinni 80m² einbýlishús með geymslurisi.  Ári síðar veitti byggingarnefnd leyfi fyrir kjallara undir húsinu og hækkun mænis um einn metra.  Jafnframt var þá veitt leyfi fyrir nokkurri hækkun aðalplötu hússins.  Á fundi byggingarnefndar hinn 15. júní 1954 var samþykkt portbygging í risi ásamt kvisti á norðurþaki og íbúð samþykkt í rishæðinni.  Á árunum 1962 og 1963 var veitt leyfi til að byggja 40m² bílgeymslu við húsið og til þess að byggja við og stækka verulega aðalhæð og kjallara hússins.  Eftir þessar breytingar á húsinu var heildarflatarmál þess orðið 343,1m² og nýtingarhlutfall lóðarinnar 0,71.

Á árinu 1989 sótti eigandi eignarinnar um leyfi til þess að byggja ofan á áður samþykkta viðbyggingu við húsið og hækka gamla risið að hluta.  Þessi áform sættu andmælum nágranna og synjaði byggingarnefnd umsókninni á fundi sínum þann 31. ágúst 1989.  Var sú ákvörðun sérstaklega rökstudd síðar eftir að húseigandi hafði bréflega óskað rökstuðnings.  Ítrekaðri umsókn húseiganda um leyfi til svipaðra breytinga á húsinu var synjað í byggingarnefnd þann 30. apríl 1992  Þá lagðist skipulagsnefnd gegn áformum húseiganda um slíkar breytingar á fundi þann 4. júlí 1994 og var umsókn hans um breytingarnar þá enn synjað.  Allar hafa þessar umsóknir húseigandans verið kynntar nágrönnum og hafa þeir ætíð lýst sig mótfallna fyrirhuguðum framkvæmdum. 

Hinn 25. júní 1999 sótti eigandi hússins enn um leyfi til að hækka þak og byggja við þakhæð eins og nánar greinir í umsókninni.  Var erindi þetta fyrst tekið fyrir á fundi byggingarnefndar hinn 8. júlí 1999 og þá vísað til umsagnar skipulags- og umferðarnefndar.  Var málið eftir það til meðferðar hjá nefndum og stofnunum byggingarmála borgarinnar og fór grenndarkynning fram í febrúar og mars 2000.  Bárust allmargar athugasemdir frá nágrönnum á kynningartímanum.  Eftir að umsögn Borgarskipulags um framkomnar athugasemdir lá fyrir var málið tekið fyrir á ný á fundi skipulags- og umferðarnefndar og varð það niðurstaða nefndarinnar að hún gerði ekki athugasemd við að veitt yrði byggingarleyfi á grundvelli kynntra teikninga.  Með vísun til þessarar umsagnar samþykkti byggingarfulltrúi síðan, í umboði byggingarnefndar, að veita leyfi það sem kært er í málinu.  Var ákvörðun þessi staðfest á fundi borgarráðs hinn 11. júlí 2000.  Kærendur vildu ekki una þessari niðurstöðu og skutu málinu til úrskurðarnefndarinnar með kæru, dags. 25. júlí 2000.  Kemur fram í kærunni að húseigandi hafi þegar hafið framkvæmdir við bygginguna.  Við athugun embættis byggingarfulltrúa á stöðu framkvæmda kom í ljós að framkvæmdir voru hafnar án þess að skilyrðum um byggingarstjóra, áritun iðnmeistara og framlagningu séruppdrátta hefði verið fullnægt.  Stöðvaði byggingarfulltrúi af þessum ástæðum framkvæmdir við verkið með bréfi, dags. 8. ágúst 2000, og var sú stöðvun í gildi til þess tíma er úrskurðarnefndin kvað upp úrskurð um stöðvun framkvæmda hinn 18. ágúst 2000.

Málsrök kærenda:  Af hálfu kærenda er á það bent að eigandi Heiðargerðis 76 hafi á undanförnum árum ítrekað sóst eftir byggingarleyfi fyrir hinum umdeildu framkvæmdum.  Hafi nágrannar ávallt mótmælt fyrirhuguðum framkvæmdum og hafi umsóknum húseigandans ávallt verið synjað þar til nú.  Það hafi því komið kærendum í opna skjöldu að byggingarleyfi skyldi nú hafa verið veitt þrátt fyrir mótmæli nágranna.

Kærendur telja að framkvæmdirnar muni hafa margvísleg áhrif á nærliggjandi lóðir.  Muni þær eyðileggja útsýni, valda skuggamyndun, draga úr sól, valda aukinni umferð og raska útliti götunnar.

Málsrök byggingarnefndar:  Úrskurðarnefndin leitaði umsagnar byggingarnefndar um kæruefni málsins og óskaði jafnframt eftir nauðsynlegum gögnum.  Í umsögn skrifstofustjóra byggingarfulltrúa um kæruefnið, er send var úrskurðarnefndinni með bréfi, dags. 11. ágúst 2000, er á því byggt að samkvæmt umsögn skipulags- og umferðarnefndar hafi erindið verið í samræmi við staðfest aðalskipulag samkvæmt gr. 11.2 í byggingarreglugerð nr. 441/1998 sbr. einnig 2. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997.  Þá hafi það verið grenndarkynnt eins og kveðið sé á um í gr. 12.5 í byggingarreglugerð sbr. einnig 7. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga.  Að uppfylltum öðrum ákvæðum byggingarreglugerðar og skipulags- og byggingarlaga hafi afgreiðslufundur byggingarfulltrúa samþykkt erindið.

Við kynningu skipulags- og umferðarnefndar á fyrirhugaðri viðbyggingu við húsið á lóðinni nr. 76 við Heiðargerði hafi nágrönnum, þ.á.m. kærendum, gefist kostur á að koma athugasemdum sínum á framfæri við nefndina.  Athugasemdir hafi borist frá mörgum nágrönnum, sem nefndin hafi fjallað um áður en tillagan hafi verið afgreidd.  Ekki verði séð að neitt nýtt komi fram í kærubréfi, sem breytt geti ákvörðun afgreiðslufundar byggingarfulltrúa um að veita leyfi fyrir ofangreindum framkvæmdum. 

Auk umsagnar þessarar hafa úrskurðarnefndinni borist gögn frá byggingaryfirvöldum, er málið varða.

Málsrök byggingarleyfishafa:  Með greinargerð til úrskurðarnefndarinnar, dags. 21. september 2000, reifar Stefán Geir Þórisson hrl. sjónarmið byggingarleyfishafa í málinu.  Kveður hann umbjóðanda sinn hafa til langs tíma verið í erfiðleikum vegna leka á þaki sem valdið hafi miklum skemmdum á húsnæði hans að Heiðargerði 76.  Hafi hann af þeim sökum fengið fagmenn til að skoða húsnæðið og leitað álits þeirra um mögulegar úrbætur.  Þau svör sem hann hafi fengið hafa verið á einn veg, að nauðsynlegt væri að byggja skáhallandi þak á þann hluta húsnæðisins sem læki, en þakið sé þar flatt.  Teiknistofa hafi verið fengin til að hanna þak á þann hluta húsnæðisins sem um sé að ræða.  Breyting hafi verið gerð á upphaflegri teikningu vegna mótmæla kærenda og hafi þakið m.a. verið lækkað verulega, gerðar inndregnar svalir móti norðri auk hallandi þakflatar móti austri.  Umsókn um byggingarleyfi, byggð á þessum teikningum, hafi verið samþykkt á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa þann 6. júní 2000 að undangenginni grenndarkynningu.  Erindið hafi síðan verið samþykkt í borgarráði þann 11. júlí 2000.  Þessar ákvarðanir hafi kærendur kært með sömu röksemdum og fram hafi komið við grenndarkynningu málsins en þær röksemdir hafi þá ekki þótt gefa ástæða til að synja um leyfisveitinguna.

Frávísunarkrafa byggingarleyfishafa er á því byggð að af hálfu kærenda sé þess krafist að „….byggingarleyfi verði afturkallað.“  Telji hann að úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála hafi ekki til þess heimild að afturkalla byggingarleyfið.  Nefndin hafi heimildir til ógildingar á leyfinu en skorti heimild til að verða við kröfu kærenda.  Í þessum efnum verði að hafa í huga reglugerð nr. 621/1997 um úrskurðarnefndina, þar sem segir orðrétt í 3. gr.: „Kæra til úrskurðarnefndar skal vera skrifleg og í henni skal skilmerkilega greina hvert úrskurðarefnið er, hver sé krafa aðila og rökstuðningur fyrir henni.“

Kröfu sína, um að kröfu kærenda verði hafnað og að byggingarleyfið verði staðfest, styður byggingarleyfishafi eftirgreindum rökum:

Í fyrsta lagi telur byggingarleyfishafi að úrskurðarnefndin sé bundin af kröfugerð kærenda.  Um afturköllun stjórnsýsluákvörðunar eins og byggingarleyfis sé fjallað í 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.  Ákvæðið eigi við um afturköllun þess stjórnsýsluhafa sem veitt hafi leyfið, en sömu sjónarmið eiga við um afturköllun æðri stjórnsýsluhafa eða stjórnsýsluúrskurðaraðila, enda um að ræða ívilnandi stjórnsýsluákvörðun, sem þar að auki sé nánast komin til framkvæmda.  Í stuttu máli hníga öll rök að því, bæði skv. 25. gr. stjórnsýslulaganna og almennum reglum stjórnsýsluréttarins um afturköllun ívilnandi stjórnsýsluákvarðana, að hafna beri kröfunni um afturköllun byggingarleyfisins.

Líti úrskurðarnefndin svo á að henni sé heimilt að fara út fyrir kröfugerð kærenda og fjalla um gildi byggingarleyfisins beri að líta til þess að nauðsyn hafi verið á þeirri framkvæmd sem sótt hafi verið um leyfi fyrir með umsókninni 25. júní 1999.  Verulegar skemmdir hafi þegar verið orðnar á húsnæði byggingarleyfishafa og ráðstafanir til varnar skemmdunum aðkallandi.  Það hafi verið einróma álit fagmanna að eina leiðin til að koma í veg fyrir skemmdir á húsinu væri að setja skáhallandi þak á umræddan hluta hússins, en megintilgangur framkvæmdarinnar sé að koma í veg fyrir þann þráláta leka sem ekki hafði tekist að koma í veg fyrir með öðrum úrræðum.  Þegar ákvörðun hafi verið tekin um hönnun þaksins hafi sérstaklega verið haft í huga að framkvæmdin hefði sem minnsta röskun í för með sér fyrir nágrennið, auk þess sem hugað hafi verið að því að breytingin væri í sem mestu samræmi við aðra hluta hússins og umhverfi þess.  Þegar mótmæli hafi komið fram af hálfu nágranna hafi m.a. verið gerð breyting á teikningunni til að koma til móts við sjónarmið þeirra, en með breytingunni hafi verið stefnt að því að gera framkvæmdina sem fyrirferðarminnsta.

Byggingarleyfishafi telur að aðrar ástæður en tilgreindar eru í kærunni frá 25. júlí 2000 kunni að ráða afstöðu kærenda, en trésmíðaverkstæði hafi lengi verið í hluta húss hans og virðist það hafa angrað kærendur verulega.  Megi í því sambandi vitna til bréfs kærenda til byggingarfulltrúa, dags. 14. ágúst 1989, þar sem segi m.a. í rökstuðningi fyrir höfnun leyfisveitingar: „Verkstæðið sem hann rekur í kjallara og vinnur mest á næturnar, er með eldfim efni, enda hefur að minnsta kosti kviknað í tvisvar sinnum“.  Umrædda eldsvoða hafi þó ekki verið hægt að rekja til starfseminnar sem slíkrar.

Þá mótmælir byggingarleyfishafi fullyrðingum kærenda um að framkvæmdir við húsnæði hans að Heiðargerði 76 hafi áhrif á útsýni þeirra, nema e.t.v. lítilsháttar.  Heiðargerði 78 og 88 séu fyrir neðan Heiðargerði 76, svo varla getur útsýnisskerðingin verið önnur en sú að íbúar þar sjá örlítið minna af himninum en þeir gerðu áður.  Heiðargerði 90, 92 og 94 séu í næsta botnlanga og taki ekki fyrir útsýni frá þessum húsum.  Útsýni íbúa að Heiðargerði 74 takmarkist lítillega, en sú skerðing sé það takmörkuð að augljóst sé að hana verða þeir að þola, m.a. á grundvelli sjónarmiða nábýlisréttarins.

Byggingarleyfishafi kveður fullyrðingar um að byggingin að Heiðargerði 76 valdi skuggamyndun og dragi úr sól ekki eiga við nein rök að styðjast.  Á grundvelli skuggamynda, sem gerðar hafi verið  og lagaðar fram með umsókninni um um byggingarleyfið, hafi verið sýnt fram á að fyrirhuguð breyting valdi engri skuggamyndun á lóðum kærenda, að undanskyldum 1 m² á lóðinni við Heiðargerði 78.  Tré í görðum kærenda valda margfalt meiri skuggamyndun á lóðum þeirra

Byggingarleyfishafi telur staðhæfingu kærenda um að fyrirhuguð breyting á húsnæði hans valdi aukinni umferð í hverfinu fjarstæðukennda, enda algerlega órökstudda.  Með byggingarleyfinu hafi hann fengið heimild til að hækka þak húsnæðisins en við þá breytingu verði til eitt auka herbergi á efri hæð hússins. Svo virðist sem þess misskilnings gæti að með framkvæmdunum sé verið að breyta húsnæðinu í tvíbýli.  Af því tilefni sé áréttað að húsið hafi allt frá því það hafi verið byggt árið 1954 verið samþykkt sem tvíbýli og hafi hin samþykkta íbúð á efri hæðinni frá öndverðu verið í notkun sem séríbúð.  Því fari fjarri að fyrirhugað sé að breyta húsnæðinu í þríbýli.  Á grundvelli þessara sjónarmiða sé staðhæfingu kærenda mótmælt enda verulega ólíklegt að kærendur finni fyrir aukinni umferð í hverfinu við það eitt að við aðra íbúð hússins bætist eitt nýtt herbergi.

Byggingarleyfishafi bendir á að öll þau atriði sem nefnd séu í kærunni séu án nokkurs rökstuðnings eða skjallegra sönnunargagna.  Verði að líta svo á að sönnunarbyrði um þau atriði sem þar séu reifuð hvíli á kærendum.  Sú kvöð verði ekki lögð á leyfishafann, sem aflað hafi lögmæts byggingarleyfis, að afsanna þau sjónarmið sem þar komi fram.

Vegna umfjöllunar um nýtingarhlutfall í málsgögnum, m.a. í umsögn Skipulagsstofnunar um kæruna,  dags. 21. ágúst 2000, er því haldið fram af hálfu byggingarleyfishafa að óheimilt sé að taka kæruna til skoðunar á grundvelli annarra reglna en kæran byggi á, þ.á.m. á grundvelli reglna um viðmiðunarnýtingarhlutfall, þar sem ekki sé byggt á þeim reglum í kærunni. Slík málsmeðferð stríði gegn þeirri meginreglu réttarfars að aðilar hafi forræði á þeim málsástæðum sem kröfugerð þeirra byggi á og skuli hafa þær uppi jafnskjótt og tilefni sé til.  Þurfi byggingarleyfishafi að sæta því að úrskurðarnefndin fari út fyrir kæruefnið sé á honum brotin jafnræðisregla gagnvart öllum þeim byggingarleyfum sem ekki eru kærð.  Í þessum efnum verði að hafa í huga að byggingarleyfið sem slíkt sé eign í skilningi 72. gr. stj.skr. og 1. gr. samningsviðauka nr. 1 við Mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994, og njóti þeirrar friðhelgi sem felist í slíkum réttindum.  Þessi skoðun eigi sér frekari stoð í 3. gr. reglugerðar nr. 621/1997 um úrskurðarnefndina, þar sem skýrt sé kveðið á um að kæra til nefndarinnar skuli vera skrifleg og að í henni skuli „   skilmerkilega greina hvert úrskurðarefnið er, hver sé krafa aðila og rökstuðningur fyrir henni“.

Komi reglur um nýtingarhlutfall til skoðunar af hálfu nefndarinnar sé kjarni málsins sá, að byggingarnefnd hafi samþykkt á fundi þann 15. júní 1954 að hús byggingarleyfishafa yrði að tvíbýli.  Samkvæmt aðalskipulagi Reykjavíkur megi nýtingarhlutfall hússins vera allt að 0,8 og sé breytingin samkvæmt byggingarleyfinu því vel innan leyfilegra marka.  Þá megi geta þess að flestir, ef ekki allir, kærenda hafi flutt í hverfið eftir að húsinu var breytt á árinu 1954 og máttu því vita að húsnæðið heyrði undir reglur aðalskipulags er gilda um tvíbýli.

Hvað varðar þá röksemd að húsið samræmist ekki öðrum húsum í götunni telur byggingarleyfishafi nauðsynlegt að litið sé til hverfisins í heild en ekki til einstakra húsa í kringum hann.  Megi í því sambandi nefna að í Háagerði sé nýtingarhlutfall á 4 húsum 0,70.  Þá sé nýtingarhlutfall húsa sömu megin götu og hús byggingarleyfishafa að meðaltali 0,52 skv. skráningu Fasteignamats ríkisins, en tvö þessara húsa séu tvíbýli og eitt þríbýli.  Ef litið sé á hverfið í heild sinni sé hæsta nýtingarhlutfall 0,85 en það sé í Hlíðargerði.  Af þessum sökum sé mótmælt þeirri aðferð Skipulagsstofnunar að líta aðeins til meðalnýtingarhlutfalls í viðkomandi „botnlanga“ eins og gert sé í umsögn stofnunarinnar, dags. 21. ágúst 2000.  Kjarni málsins sé þó sá að aðalskipulag kveði á um að hámarks nýtingarhlutfall fyrir sambýli (2-5 íbúðir) á íbúðarsvæðinu sé 0,8 en samkvæmt hinu kærða leyfi sé breytingin á húsinu vel innan þeirra marka.  Á þessa túlkun hafi byggingaryfirvöld þegar fallist enda hafi honum verið heimilað að stækka húsið á árinu 1964 (sic), þannig að nýtingarhlutfallið hafi orðið 0,71, og hafi þá bersýnilega verið miðað við að húsið væri ekki einbýli heldur tvíbýli og að hámarksnýtingarhlutfallið væri 0,8.  Það misræmi, sem það myndi valda í stjórnsýsluframkvæmdinni, að leggja aðra túlkun reglnanna til grundvallar í dag, fengi að sjálfsögðu engan veginn staðist almennar reglur stjórnsýsluréttarins, þ.á.m. þær grundvallarreglur sem gildi um ívilnandi stjórnsýsluákvarðanir. 

Þá er því mótmælt að framkvæmdir samkvæmt hinu kærða byggingarleyfi verði til þess að breyta yfirbragði á viðkomandi hverfi. Byggingarleyfishafi hafnar þessum röksemdum enda sé breytingin raunverulega mjög lítilsháttar auk þess sem þess sé gætt að samræmi fáist bæði við húsnæðið sjálft og umhverfi þess.  Falli breytingin mjög vel að yfirbragði hverfisins.

Þá er á það bent að þegar taka eigi ákvörðun um heimild til hagnýtingar fasteignar eða til nauðsynlegra breytinga á fasteign sé þörf á að hagsmunamat fari fram, annars vegar á hagsmunum þess sem óskar leyfisveitingar og hins vegar á hagsmunum nágranna.  Í umræddu tilviki hafi slíkt hagsmunamat þegar farið fram af hálfu leyfisveitanda þar sem kærendum var gefið tækifæri á að koma sjónarmiðum sínum að.  Niðurstaða leyfisveitanda byggi m.a. á umsögnum sem kveðið hafi á um ríkari hagsmuni byggingarleyfishafa.  Að lokum sé rétt að líta til þess að leyfi hafi verið veitt til framkvæmdanna þann 11. júlí 2000.  Framkvæmdir hafi verið hafnar í framhaldi af leyfisveitingunni og séu komnar langt á leið, en kostnaður við þær sé þegar orðinn á bilinu tvær til þrjár milljónir króna.  Hafi byggingarleyfishafi orðið fyrir miklum skaða vegna stöðvunar framkvæmdanna.  Með ógildingu þegar veitts leyfis þyrfti leyfishafi að ráðast í verulega kostnaðarsamar framkvæmdir við að koma húsnæðinu í fyrra horf auk þess sem hann ætti þá í sama vanda og fyrr vegna þakleka.

Þá telur byggingarleyfishafi að vegna þess hve framkvæmdir á grundvelli hins kærða byggingarleyfis séu langt komnar verði að leggja tvennskonar sjónarmið til grundvallar við meðferð málsins, annarsvegar  þau grundvallarsjónarmið sem búi að baki meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og hins vegar þau sjónarmið sem finna megi í reglum eignarréttarins um viðskeytingu og smíði.

Byggingarleyfishafi telur sig hafa uppfyllt öll formskilyrði íslensks réttar til að öðlast hið kærða byggingarleyfi. Fullyrðing skrifstofustjóra byggingarfulltrúa um að staðið hafi á því að séruppdráttum væri skilað, sbr. 19. gr. byggingarreglugerðar nr. 441/1998,  sé óskiljanleg, enda segi í  gr. 19.2 í reglugerðinni að skylt sé að láta byggingarfulltrúa í té séruppdrættina áður en úttekt sé gerð á viðkomandi verki.

Umsögn Skipulagsstofnunar:  Úrskurðarnefndin leitaði umsagnar Skipulagsstofnunar um kæruefni máls þessa.  Í umsögn stofnunarinnar, dags. 21. ágúst 2000, segir m.a:

„Samkvæmt Aðalskipulagi Reykjavíkur 1996-2016 skal viðmiðunarnýtingarhlufall á íbúðarsvæðum vera 0,2-0,4 fyrir einbýlishús en 0,5-0,8 fyrir sambýlishús (2-5 íbúðir).  Ekki er í gildi samþykkt eða staðfest deiliskipulag af viðkomandi svæði.

Samkvæmt þeim gögnum sem fylgdu kærunni er nýtingarhlutfall á lóðinni
nr. 76 við Heiðargerði nú 0,71 en verður 0,77 ef af framkvæmdum skv. hinu kærða byggingarleyfi verður.  Í gögnum frá Borgarskipulagi Reykjavíkur kemur fram að meðalnýtingarhlutfall í viðkomandi „botnlanga“ sé um 0,4.  Þar kemur einnig fram að hin kærða breyting sé ekki í samræmi við byggðamynstur svæðisins og auki skuggamyndun á aðliggjandi lóðum.

Í gögnum málsins kemur fram að þrívegis áður hafi verið sótt um byggingarleyfi fyrir þeim framkvæmdum sem heimilaðar voru með hinu kærða byggingarleyfi en umsóknum verið synjað af byggingarnefnd þann 31. ágúst 1989 og þann 30. apríl 1992 og af skipulagsnefnd þann 4. júlí 1994.  Í öll skiptin hafi grenndarkynning farið fram og framkvæmdum verið mótmælt af hálfu nágranna.

Samkvæmt 2. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga skulu byggingarleyfisskyldar framkvæmdir vera í samræmi við staðfest aðalskipulag og samþykkt deiliskipulag.  Samkvæmt 2. mgr. 23. gr. sömu laga getur sveitarstjórn veitt heimild til framkvæmda í þegar byggðum hverfum þar sem deiliskipulag liggur ekki fyrir að undangenginni grenndarkynningu skv. 7. mgr. 43. gr. laganna.  Í nefndri 7. mgr. 43. gr. segir að þegar sótt sé um byggingarleyfi í þegar byggðu hverfi og deiliskipulag liggur ekki fyrir skuli skipulagsnefnd láta fjalla um málið og láta fara fram grenndarkynningu áður en það hlýtur afgreiðslu byggingarnefndar.  Grenndarkynning felist í því að nágrönnum sem
hagsmuna eigi að gæta sé kynnt málið og gefinn kostur á að tjá sig innan fjögurra vikna.  Að þeim fresti liðnum og þegar niðurstaða skipulagsnefndar liggur fyrir skuli byggingarnefnd taka málið til afgreiðslu.

Skipulagsstofnun lítur svo á að umfjöllun skipulagsnefndar og grenndarkynning skv. framangreindum ákvæðum sé skipulagsmeðferð sem heimil sé í þeim tilvikum sem framkvæmdir eru fyrirhugaðar á svæðum þar sem deiliskipulag liggur ekki fyrir og fyrirhugaðar framkvæmdir samræmast þeirri byggð sem fyrir er, t. d. varðandi yfirbragð, nýtingarhlutfall og notkun.  Ef víkja á frá því sé ekki heimilt að beita framangreindum ákvæðum um grenndarkynningu heldur verði að slíkar heimildir að eiga stoð í samþykktu deiliskipulagi, sbr. umfjöllun á bls. 20 og 21 í áliti umboðsmanns Alþingis í málinu nr. 2556/1998.

Í þeim umsögnum Borgarskipulags Reykjavíkur sem liggja fyrir í málinu og
lágu til grundvallar töku hinnar kærðu ákvörðunar kemur fram að með fyrirhugaðri breytingu verði vikið enn frekar frá yfirbragði og nýtingarhlutfalli á nærliggjandi lóðum en þegar er orðið.  Auk þess kemur fram að fyrirhugaðar breytingar auki skuggavarp frá húsinu nr. 76 við Heiðargerði á aðliggjandi lóðir.  Því sé ekki hægt að mæla með erindinu.

Ekki kemur fram í gögnum málsins að forsendur umsóknar um hið kærð leyfi hafi breyst frá fyrri umsóknum og ekki er rökstutt hverju breytt afstaða borgaryfirvalda til málsins sæti.

Það er mat Skipulagsstofnunar að til að heimila enn frekara frávik frá yfirbragði viðkomandi hverfis en þegar var orðið um húseignina að Heiðargerði 76 í Reykjavík hefði skipulagsyfirvöldum í Reykjavík borið að auglýsa tillögu að deiliskipulagi.  Ekki hafi verið heimilt, gegn mótmælum nágranna, að heimila breytingar á húsinu eins og gert var í hinu kærða byggingarleyfi.  Því beri að fella það úr gildi.“ 
 
Vettvangsganga:  Úrskurðarnefndin kynnti sér aðstæður á vettvangi hinn 3. nóvember 2000.  Auk nefndarmanna og framkvæmdastjóra nefndarinnar voru viðstaddir eigandi Heiðargerðis 76, byggingarstjóri hinnar umdeildu viðbyggingar og fulltrúar nokkurra nágranna.  Af hálfu byggingarfulltrúa var ekki mætt en honum hafði verið gert kunnugt um vettvangsgönguna.  Nefndarmenn kynntu sér hinar umdeildu framkvæmdir og skoðuðu hvernig þær horfa við af efri hæð Heiðargerðis 74.  Þá var skoðað hvernig framkvæmdirnar horfðu við séð frá grannlóðum að Heiðargerði 78 og 90, sem eru næst viðbyggingunni.

Niðurstaða:  Ekki verður fallist á að það varði frávísun þótt kærendur, sem eru ólögfróðir, fari ekki rétt með lögfræðileg hugtök stjórnsýsluréttarins.  Úrskurðarnefndin skilur kröfu kærenda um afturköllun hinnar kærðu ákvörðunar sem kröfu um ógildingu, enda er ljóst að fyrir kærendum vakir að fá hinni kærðu ákvörðun hnekkt.  Málsforræðisreglu einkamálréttarfars verður ekki beitt við málsmeðferð kærumála á sviði stjórnsýslunnar heldur ber kærustjórnvaldi að leiðbeina málsaðilum og eftir atvikum að skýra málatilbúnað þeirra, sé þess þörf.  Úrskurðarnefndinni var því óheimilt að vísa kærumáli þessu frá þrátt fyrir ónákvæma kröfugerð kærenda.  Verður að skýra ákvæði reglugerðar nr. 621/1997 um úrskurðarnefndina með hliðsjón af meginreglum stjórnsýsluréttarins og líta á ákvæði 3. gr. reglugerðarinnar um kröfugerð og rökstuðning sem leiðbeiningarreglu fremur en réttarskýrandi ákvæði, enda verður sá réttur sem hagsmunaaðilar eiga að lögum, til að leita úrlausnar æðra stjórnvalds, ekki skertur með þröngum formskilyrðum í reglugerð, án lagastoðar.  Verður því ekki fallist á frávísunarkröfu byggingarleyfishafa.

Í kærunni byggja kærendur einvörðungu á grenndarsjónarmiðum.  Telja þeir hina umdeildu viðbyggingu spilla útsýni, valda skuggamyndun, draga úr sól, valda aukinni umferð og ósamræmi í útliti götunnar.  Þegar virt er hvort hin umdeilda viðbygging skerði lögvarða hagsmuni kærenda verður m.a. að líta til þess hvernig háttað er nýtingu lóða á umræddu svæði og hvort íbúar þar máttu búast við frekari byggingum á einstökum lóðum.  Í tilviki því sem hér er til úrlausnar hefur þegar verið byggt á lóðinni nr. 76 við Heiðargerði íbúðar- og atvinnuhúsnæði, ásamt bílskúr, samtals 343 m², og er nýtingarhlutfall lóðarinnar 0,71.  Er hvort tveggja, stærð húss og nýtingarhlutfall á lóðinni, verulega meira en það sem almennt gerist í hverfinu, þótt finna megi þar örfá dæmi um svipaða og jafnvel hærri nýtingu.  Eru þau dæmi þó ekki í næsta nágrenni við hús það, sem hér um ræðir. 

Úrskurðarnefndin telur að enda þótt áhrif hinnar umdeildu viðbyggingar á næsta nágrenni geti vart talist stórfelld, ein og sér, feli þau þó í sér verulega skerðingu á hagsmunum nágranna þegar litið er til þess byggingarmagns sem fyrir er á lóðinni að Heiðargerði 76.  Við vettvangsskoðun hinn 3. nóvember 2000 kom í ljós að viðbyggingin hefur í för með sér talsverða skerðingu á útsýni af efri hæð hússins nr. 74 við Heiðargerði.  Þá er viðbyggingin og svalir meðfram suðausturgafli hennar í mikilli nálægð við baklóð hússins nr. 90 við Heiðargerði og rýrir, að mati úrskurðarnefndarinnar, rétt íbúa þeirrar eignar umfram það sem búast mátti við.  Einhver aukin skuggamyndun verður samfara viðbyggingunni, en skuggavarp, sem byggingarleyfishafi hefur látið gera, sýnir aðeins hvernig byggingin varpar skugga á völdum tímum, kl. 12:00 og 16:00 nærri jafndægri á vori og hausti og um sumarsólstöður, og gefur því ekki fullnægjandi mynd af þeirri skuggamyndun sem byggingin muni valda. 

Eins og atvikum er háttað telur úrskurðarnefndin að hagsmunir kærenda af því að ekki verði af umræddri viðbyggingu séu ríkari en hagsmunir byggingarleyfishafa af því að fá að reisa hana.  Við mat á hagsmunum byggingarleyfishafa verður ekki litið til fullyrðinga hans um að viðbyggingin sé honum nauðsynleg til þess að komast fyrir lekavandamál.  Engin gögn hafa verið lögð fram sem styðja fullyrðingar um að ekki sé hægt að komast fyrir leka á annan hátt en með ofanábyggingu.  Þá eru staðhæfingar byggingarleyfishafa um að gamla þakið hafi verið flatt alls ekki réttar, en ráða má af ummerkjum á byggingarstað og samþykktum teikningum að það hefur haft nokkurn halla til norðausturs. 

Er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar um þennan þátt málsins að hin umdeilda viðbygging skerði hagsmuni kærenda með ólögmætum hætti.

Byggingarleyfishafi heldur því fram að úrskurðarnefndin geti ekki fjallað um það álitaefni hvort hátt nýtingarhlutfall hafi átt að standa í vegi fyrir því að samþykkja mætti umsókn hans um viðbygginguna, enda sé ekki byggt á þeirri málsástæðu í kærunni.  Úrskurðarnefndin hafnar þessu sjónarmiði.  Er nefndin ekki bundin af málsforræðisreglu heldur er það hlutverk hennar að skera úr um lögmæti hinnar kærðu ákvörðunar með tilliti til lögmætisreglunnar og með vísun til rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.  Ber nefndinni m.a. að staðreyna hvort fullnægt hafi verið skilyrðum 2. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, þar sem kveðið er á um það að byggingarleyfisskyldar framkvæmdir skuli vera í samræmi við staðfest aðalskipulag og samþykkt deiliskipulag, sé það fyrir hendi.  Kemur því til skoðunar hvort hið umdeilda byggingarleyfi samrýmist ákvæðum í gildandi aðalskipulagi um nýtingarhlutfall. 

Af hálfu byggingarleyfishafa er á því byggt að komi nýtingarhlutfall til skoðunar við úrlausn málsins beri að líta til þess að tvær íbúðir hafi verið samþykktar í húsi hans og gildi því um lóðina nýtingarhlutfall sem ákveðið sé í aðalskipulagi fyrir sambýlishús.  Megi nýtingarhlutfall mannvirkja á lóðinni samkvæmt því vera allt að 0,8 og sé hús hans með hinni umdeildu viðbyggingu vel innan þeirra marka.  Hafi byggingarnefnd í raun staðfest þessa viðmiðun þegar honum hafi verið heimiluð stækkun á húsinu á árinu 1964 (sic) en þá hafi bersýnilega verið tekið mið af því að húsið væri tvíbýli en ekki einbýli, enda hafi nýtingarhlutfall á lóðinni orðið 0,71 eftir umrædda stækkun hússins.

Úrskurðarnefndin telur að ekki verði fallist á þessi sjónarmið.  Lóðum á umræddu svæði var úthlutað á nokkru tímabili eftir 1950 með þeim skilmálum að á þeim mætti byggja smáíbúð.  Lóðirnar voru hafðar fremur litlar enda var ekki gert ráð fyrir að þar risu stórhýsi.  Mun upphaflegur grunnflötur húsa á svæðinu yfirleitt hafa verið á bilinu 80 – 100 m².  Nefndinni er ekki kunnugt um að nýtingarhlutfall hafi verið ákvarðað fyrir hverfið þegar skipulag þess var unnið í upphafi, en sé litið til byggingarskilmála má ætla að það hefði að jafnaði ekki farið mikið yfir 0,50 á einstökum lóðum.  Almenn ákvæði um nýtingarhlutfall komu fyrst fram í fyrsta aðalskipulagi Reykjavíkur, sem unnið var að á árunum eftir 1960 en aðalskipulag þetta var samþykkt í borgarstjórn árið 1965 og staðfest af félagsmálaráðherra á árinu 1967.  Var þar sett almennt ákvæði um að nýtingarhlutfall íbúðahverfa mætti mest vera 0,30-0,50, en ekki var gerð grein fyrir mismunandi nýtingarhlutfalli fyrir mismunandi gerðir húsa.  Nýtingarhlutfall í eiginlegum einbýlishúsahverfum skyldi þó vera að hámarki 0,25.  Aðalskipulag þetta var fyrst tekið til endurskoðunar á árinu 1984 og stóð sú endurskoðun yfir allt til ársins 1987.  Með endurskoðuðu aðalskipulagi, sem staðfest var af ráðherra 27. júlí 1988, var tekinn upp sá háttur að ákvarða nýtingarhlutfall einstakra reita.  Um reitanýtingu í nýjum íbúðarhverfum var miðað við hlutfallið 0,20-0,35 fyrir einbýlishúsareiti en 0,50-0,80 þar sem um væri að ræða sambýlishús (2-5 íbúðir).  Með endurskoðuðu aðalskipulagi Reykjavíkur 1990 – 2010 var fallið frá því fyrirkomulagi að ákvarða nýtingarhlutfall einstakra reita en í þess stað tekið upp viðmiðunarnýtingarhlutfall fyrir mismunandi hverfi eða svæði.  Var þessari framsetningu haldið óbreyttri við gerð núgildandi aðalskipulags Reykjavíkur 1996 – 2016.

Samkvæmt því sem nú hefur verið rakið er ljóst að með ákvörðun byggingarnefndar um að heimila viðbyggingu við húsið að Heiðargerði 76 á árinu 1963, (ranglega sagt 1964 í greinargerð byggingarleyfishafa), var hvorki tekin afstaða til nýtingarhlutfalls né ákvörðun um að það skipti máli um nýtingu lóðarinnar hvort um einbýli eða tvíbýli væri að ræða, enda hafði ekkert tölulegt gildi verið ákvarðað um nýtingu lóða á þessum tíma.  Ákvarðanir um nýtingarhlutfall, sem síðar hafa verið teknar við gerð aðalskipulags og endurskoðanir þess, hafa ýmist verið miðaðar við hverfi, reiti eða svæði.  Verður því að telja að í Smáíbúðahverfinu og öðrum íbúðarhverfum, sem að stofni til eru einbýlishúsahverfi, beri að líta til þess nýtingarhlutfalls, sem sett hefur verið til viðmiðunar fyrir einbýlishús, óháð því hvort aukaíbúðir kunni að hafa verið samþykktar í einhverjum húsum í einstökum tilvikum.  Væri það jafnframt, að mati úrskurðarnefndarinnar, óeðlileg niðurstaða ef ákvörðun byggingarnefndar um að veita leyfi fyrir aukaíbúð í húsi hefði í för með sér breytingu á skipulagsákvörðun um nýtingarhlutfall og þéttleika byggðar, enda er það ekki á valdsvið byggingarnefndar að taka slíkar ákvarðanir eða breyta þeim.  Eru þessi sjónarmið og í samræmi við ákvæði 2. mgr. greinar 3.1.4 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998, sem skilja verður á þann veg að nýtingarhlutfall einstakra lóða verði einungis ákvarðað í deiliskipulagi.  Verður því ekki fallist á að líta beri til nýtingarhlutfalls sambýlishúsa við mat á því hvort hin umdeilda viðbygging samrýmist ákvæðum aðalskipulags um nýtingarhlutfall.

Í gildandi aðalskipulagi Reykjavíkur segir að við ákvarðanir um nýtingarhlutfall skuli hafa töflu, sem þar er birt, til viðmiðunar.  Samkvæmt töflunni er viðmiðun fyrir einbýlishús 0,20 – 0,40.  Þá segir í greinargerð aðalskipulagsins að meðal þátta sem áhrif hafi á nýtingarhlutfall sé umfang húsa og nýtingarhlutfall á aðliggjandi lóðum.  Með hliðsjón af þessum viðmiðunarreglum telur úrskurðarnefndin að hið umdeilda byggingarleyfi samræmist ekki skilmálum aðalskipulags Reykjavíkur og hafi því ekki verið gætt skilyrðis 2. mgr. 43. gr. laga nr. 73/1997 við samþykkt þess.  Sé hin kærða ákvörðun því ólögmæt.

Loks verður ekki fallist á þá málsástæðu byggingarleyfishafa að hagsmunamat og sjónarmið um viðskeytingu eigi að leiða til þess að hafna beri kröfu um ógildingu hins umdeilda byggingarleyfis þar sem byggingin sé að mestu leyti risin.  Við mat á þessum sjónarmiðum verður að líta til þess að byggingarleyfishafi hófst handa við bygginguna áður en fullnægt var skilyrðum 44. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 um útgáfu byggingarleyfis og skilyrðum 19. gr. byggingarreglugerðar nr. 441/1998 um skil séruppdrátta.  Var byggingarleyfishafa gerð grein fyrir því hvaða séruppdráttum honum bæri að skila þegar honum var tilkynnt um samþykkt byggingarnefndar á umsókn hans um byggingarleyfið.  Samræmist það ekki tilgangi ákvæðis 19. gr. reglugerðarinnar að séruppdráttum sé skilað eftirá og virðist túlkun byggingarleyfishafa á ákvæðinu á misskilningi byggð.  Heimildir byggingarfulltrúa til þess að krefjast séruppdrátta vegna einstakra hluta mannvirkja eiga sér stoð í grein 19.6 í byggingarreglugerðinni og var honum heimilt að setja þau skilyrði um skil séruppdrátta sem sett voru.  Hafa allar framkvæmdir við verkið verið unnar í heimildarleysi og var viðskeyting byggingarleyfishafa þannig ekki unnin í góðri trú.  Verður það því ekki látið hafa áhrif á niðurstöðu málsins þótt byggingin sé svo langt á veg komin sem raun ber vitni.

Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að fella beri hina kærðu ákvörðun úr gildi.  Er lagt fyrir byggingarnefnd að hlutast til um að hin umdeilda viðbygging verði fjarlægð og húsið að Heiðargerði 76 verði fært til fyrra horfs innan hæfilegs frests, sem byggingarnefnd ákveður.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist vegna anna hjá úrskurðarnefndinni og nokkuð umfangsmikillar gagnaöflunar.

Úrskurðarorð:

Ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 6. júní 2000 um að veita leyfi til byggingar 30 m² þakhæðar að Heiðargerði 76, sem staðfest var á fundi borgarráðs Reykjavíkur hinn 11. júlí 2000, er felld úr gildi.  Er lagt fyrir byggingarnefnd að hlutast til um að hin umdeilda viðbygging verði fjarlægð og húsið að Heiðargerði 76 verði fært til fyrra horfs innan hæfilegs frests, sem byggingarnefnd ákveður.

 

 

 

Ár 2000, miðvikudaginn 25. október, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Laugavegi 59 í Reykjavík.  Mættir voru allir aðalmenn; Ingimundur Einarsson, varalögreglustjóri í Reykjavík, Þorsteinn Þorsteinsson, byggingarverkfræðingur og Hólmfríður Snæbjörnsdóttir, lögfræðingur.

 

Fyrir var tekið mál nr. 17/2000; kæra Ólafs Gústafssonar hrl., f.h. Sjálfseignarstofnunarinnar Sólheima í Grímsnesi, á ágreiningi Sólheima og sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps er lýtur að gerð og kostnaði við deiliskipulag og á ákvörðun sveitarstjórnar frá 1. mars 2000 um að synja umsókn kæranda um byggingarleyfi fyrir aðfluttu húsi.

Á málið er nú lagður svofelldur

 

úrskurður:

 

Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 30 mars 2000, sem barst nefndinni hinn 31. sama mánaðar, kærir Ólafur Gústafsson hrl., f.h. Sjálfseignarstofnunarinnar Sólheima í Grímsnesi, ágreining Sólheima og sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps, „…er lýtur að gerð og kostnaði við gerð deiliskipulags og veitingu byggingarleyfis.“  Kærandi krefst þess að úrskurðað verði að Grímsnes- og Grafningshreppi sé skylt að kosta gerð deiliskipulags er taki til Sólheima í Grímsnesi og að byggingarnefnd Grímsnes- og Grafningshrepps sé skylt að veita Sólheimum byggingarleyfi fyrir „Hús söðlasmiðsins“, samkvæmt byggingarleyfisumsóknum, dags. 8. nóvember 1999 og 10. febrúar 2000.  Skilja verður málatilbúnað kæranda á þann veg að m.a. sé kærð ákvörðun sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps frá 1. mars 2000 um að synja umsókn kæranda um byggingarleyfi fyrir „Húsi söðlasmiðsins“ og þau skilyrði, sem sveitarstjórn setti fyrir veitingu leyfisins.

Málavextir:  Um áratuga skeið hefur sjálfseignarstofnunin Sólheimar í Grímsnesi staðið fyrir mikilli starfsemi, sem einkum hefur sinnt þroskaheftum einstaklingum.  Hefur mikil uppbygging átt sér stað að Sólheimum og hefur risið þar talsverð byggð, en íbúar á staðnum munu nú vera um 100 talsins.  Er rekin þar fjölþætt atvinnustarfsemi, m.a. með það að markmiði að fatlaðir einstaklingar, sem búa á Sólheimum, geti fengið störf við hæfi.

Á árunum 1990-1991 var, að sögn kæranda, unnið aðalskipulag fyrir Sólheima.  Mun hreppsnefnd Grímsneshrepps hafa samþykkt aðalskipulagið á árinu 1991, en ekki hlutast til um staðfestingu þess eða birtingu.  Hefur hvorki verið staðfest aðalskipulag fyrir byggðina að Sólheimum né Grímsneshrepp.  Þetta hefur þó lengst af ekki staðið í vegi fyrir því að byggingarnefnd Grímsneshrepps afgreiddi umsóknir um leyfi fyrir byggingum að Sólheimum, en nokkur uppbygging mun hafa átt sér þar stað á undanförnum árum.  Á árinu 1998 kom fram krafa af hálfu sveitarfélagsins um að unnið yrði deiliskipulag fyrir Sólheima og væri það skilyrði fyrir því að frekari byggingarleyfi yrðu veitt á jörðinni.  Hefur ágreiningur verið um skipulagsmál staðarins frá þessum tíma, en sveitarstjórnin hefur þó veitt leyfi fyrir nokkrum byggingum þar eftir að krafa um deiliskipulag staðarins var fyrst sett fram.

Þann 25. janúar 1999 sendi sjálfseignarstofnunin Sólheimar bréf til sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps vegna samþykktar sveitarstjórnar um að heimila ekki frekari byggingar að Sólheimum fyrr en deiliskipulag lægi fyrir.  Var því lýst þar yfir að Sólheimar væntu góðs samstarfs við sveitarstjórnina um málið, en jafnframt bent á þá lagaskyldu sveitarstjórnar að standa straum af kostnaði við gerð deiliskipulagsins.  Þessu bréfi svaraði sveitarstjórnin með bréfi þann 22. febrúar 1999, þar sem allri þátttöku í kostnaði við gerð deiliskipulags er hafnað með vísan til greinar 3.1.4. í skipulagsreglugerð.  Þrátt fyrir þetta var á árinu 1999 veitt byggingarleyfi fyrir nýbyggingu að Sólheimum fyrir sambýli fatlaðra, að undangenginni grenndarkynningu.

Með bréfi, dags. 8. nóvember 1999, sótti sjálfseignarstofnunin um byggingarleyfi fyrir aðfluttu húsi, sem áður hafði staðið að Laugavegi 53 í Reykjavík og nefnt hefur verið „Hús söðlasmiðsins“.  Þessari umsókn hafnaði byggingarfulltrúi uppsveita Árnessýslu með bréfi, dags. 15. desember 1999, með vísan til þess að ekki væri fyrir hendi samþykkt deiliskipulag af staðnum.

Stjórnendur Sólheima voru ekki sáttir við þessa afgreiðslu á byggingarleyfisumsókninni og sendu því sveitarstjórn Grímsnes- og Grafningshrepps bréf, dags. 10. febrúar 2000, þar sem ítrekuð er ósk um byggingarleyfi fyrir „Hús söðlasmiðsins“, með vísan til fyrri umsóknar og gagna og 2. mgr. 23. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997.  Þessu erindi svaraði sveitarstjórn Grímsnes- og Grafningshrepps með bréfi, dags. 3. mars 2000, og var umsókn kæranda hafnað þar til samþykkt deiliskipulag lægi fyrir.  Í svarbréfinu var einnig vísað til þess, að ekki hafi fylgt tilskilin gögn.

Þessari synjun og þeim skilyrðum, sem sett voru fyrir útgáfu byggingarleyfisins, vildi kærandi ekki una og skaut hann málinu til úrskurðarnefndarinnar með bréfi, dags. 30. mars 2000, eins og að framan greinir.

Málsrök kæranda:  Kröfu sína um að Grímsnes- og Grafningshreppi sé skylt að standa að og kosta gerð deiliskipulags, er taki til Sólheima í Grímsnesi, byggir kærandi aðallega á því, að á sveitarfélagi hvíli ótvíræð lagaskylda til að gera deiliskipulag og greiða kostnað, sem því fylgi.  Um þessa ótvíræðu lagaskyldu vísar kærandi m.a. til 2. mgr. 3. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, svo og til 23. gr. og 26. gr. laganna.  Þá vísar kærandi til greina 1.3. og 3.1.4. í skipulagsreglugerð nr. 400/1998.  Telur kærandi að afstaða sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps, þar sem einum aðila eða einu byggðarlagi innan sveitarfélagsins sé skipað að standa að og kosta gerð deiliskipulags, sé með öllu andstæð lögum.

Kærandi bendir á að í 34. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 sé fjallað um greiðslu kostnaðar vegna skipulagsvinnu.  Í 5. tl. 1. mgr. 34. gr. komi fram að kostnaður við gerð deiliskipulags greiðist úr sveitarsjóði.  Hér sé um alveg afdráttarlaust ákvæði að ræða og engar undantekningar frá þessari lagaskyldu sveitarfélagsins heimilaðar.

Tilvísun sveitarstjórnar til ákvæða í greinum 1.3. og 3.1.4. í skipulagsreglugerð nr. 400/1998, þar sem fram komi að tillaga að deiliskipulagi geti einnig verið unnin á vegum landeigenda eða framkvæmdaraðila og á kostnað þeirra, telur kærandi haldlausa, enda skorti umrædd ákvæði lagastoð.  Séu þau í fullkominni mótsögn við afdráttarlaust ákvæði í tilvitnuðum 5. tl. 1. mgr. 34. gr. skipulags- og byggingarlaga. 

Verði talið að tilvitnuð reglugerðarákvæði í greinum 1.3. og 3.1.4. standist lög er á því byggt af hálfu kæranda að þau geti ekki tekið til hans.  Hafi reglugerðarákvæðin eitthvert gildi geti þau aðeins átt við landeigendur eða framkvæmdaraðila, sem óski þess í atvinnu- eða hagsmunaskyni að taka land til deiliskipulags vegna eigin hagsmuna af sölu landsins eða eigna.  Slíkt eigi alls ekki við um deiliskipulag fyrir byggðahverfið að Sólheimum, sem hafi stöðu venjulegs byggðahverfis innan Grímsnes- og Grafningshrepps eins og ýmis önnur byggðahverfi í öðrum sveitarfélögum.

Kröfu sína um að byggingarnefnd Grímsnes- og Grafningshrepps sé skylt að veita kæranda byggingarleyfi fyrir svonefndu „Húsi söðlasmiðsins“ byggir kærandi í fyrsta lagi á því, að byggingarnefnd og sveitarstjórn brjóti meginreglur stjórnsýsluréttar með því að ætla að þvinga hann til að gera og kosta deiliskipulag, sem hann eigi, lögum samkvæmt, ekki að bera kostnað af og neita honum ella um byggingarleyfi.  Vísar kærandi einkum til jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og meðalhófsreglu 12. gr. sömu laga þessu til stuðnings.

Kærandi vísar jafnframt til ákvæða skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 til stuðnings kröfu sinni um veitingu byggingarleyfis, einkum til 2. mgr. 23. gr., sbr. 7. mgr. 43. gr. laganna.  Heldur kærandi því fram, að draga megi þá ályktun af ákvæði 7. mgr. 43. gr. laganna, að sveitarstjórn beri að veita byggingarleyfi, þegar þannig standi á, ef aðrar lögmætar ástæður mæla ekki gegn því.  Þá vísar kærandi til þess, að Grímsnes- og Grafningshreppur hafi áður veitt byggingarleyfi að Sólheimum, án þess að binda það skilyrði um að staðfest deiliskipulag lægi fyrir, m.a. að undangenginni grenndarkynningu.

Málsrök sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps:  Með bréfi til úrskurðarnefndarinnar, dags. 5. september 2000, reifar Sigurður Jónsson hdl. málsástæður og kröfur Grímsnes- og Grafningshrepps í málinu.

Er þess krafist af hálfu sveitarstjórnar að kröfu kæranda, er varðar kostnað við gerð deiliskipulags, verði vísað frá úrskurðarnefndinni en til vara að sú krafa kæranda verði ekki tekin til greina.  Telur sveitarstjórn það ekki  á verksviði úrskurðarnefndarinnar að taka afstöðu til kostnaðar við gerð skipulagsáætlana.  Þá telur sveitarstjórn afar óeðlilegt að sveitarfélagið taki þátt í kostnaði við gerð deiliskipulags sem framkvæmt sé á vegum eiganda á einni jörð en ekki annarri, en ekkert sé því til fyrirstöðu að landeigandi láti, á sinn kostnað, vinna að undirbúningi deiliskipulags á landi sínu, þrátt fyrir að aðalskipulag liggi ekki fyrir.  Séu þess dæmi að unnið hafi verið deiliskipulag fyrir afmörkuð svæði og vegna einstakra bygginga í sveitarfélaginu eftir gildistöku laga nr. 73/1997.

Af hálfu sveitarstjórnar er þess krafist að nefndin staðfesti ákvörðun hennar um að synja um byggingarleyfi fyrir „Húsi söðlasmiðsins“ á meðan nauðsynlegar skipulagsteikningar liggi ekki fyrir.  Bendir sveitarstjórn á að kæranda hafi ítrekað verið tilkynnt að ekki væri hægt að samþykkja umsóknina þar sem deiliskipulag lægi ekki fyrir.  Hin kærða synjun sveitarstjórnar um byggingarleyfið hafi, eðli málsins samkvæmt, ekki verið endanleg heldur hafi henni einungis verið ætlað að gilda meðan ekki lægju fyrir fullnægjandi teikningar af mannvirkinu og umhverfi þess, né heldur skipulagsáætlanir sem jafna hefði mátt til deiliskipulagsáætlana.  Synjun sveitarfélagsins hafi verið eðlileg eins og á stóð og byggst á leiðbeiningum frá Skipulagsstofnun.  Það hefði að auki verið brot á jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar að veita byggingarleyfið í þessu tilviki enda hefði með því verið vikið frá þeim kröfum sem gerðar hafi verið til annarra aðila, sem sótt hafi um byggingarleyfi við hliðstæðar aðstæður. 

Heimild til þess að veita leyfi í slíkum tilvikum, sem hér um ræði, sé að finna í 3. tölul. bráðabirgðaákvæðis laga nr. 73/1997, en þar sé kveðið á um að leyfi megi veita að fengnum meðmælum Skipulagsstofnunar.  Hafi sveitarstjórn, við afgreiðslu byggingarleyfisumsókna, farið eftir leiðbeiningum Skipulagsstofnunar, sem hafa verið gefnar út skriflega til allra sveitarfélaga.  Þeim sé ætlað að tryggja samræmi í afgreiðslu þannig að fulls jafnræðis sé gætt.  Af hálfu Skipulagsstofnunar hafi einnig komið fram að taka beri mið af svæðisskipulagi í Grímsnes- og Grafningshreppi á meðan ekki liggi fyrir aðalskipulag.  Samkvæmt svæðisskipulagi sé ekki gert ráð fyrir íbúðarhúsabyggð þar sem sótt hafi verið um byggingarleyfi fyrir „Hús söðlasmiðsins“ og þyrfti samkvæmt því að breyta svæðisskipulaginu ef samþykkja ætti bygginguna.

Umsögn Skipulagsstofnunar:  Úrskurðarnefndin leitaði umsagnar Skipulagsstofnunar um kæruefni máls þessa.  Var til þess vísað í erindi nefndarinnar að meðal gagna málsins væri bréf Skipulagsstofnunar til Sólheima, dags. 7. október 1999, þar sem fram kæmi afstaða stofnunarinnar til álitaefnis um kostnað af deiliskipulagi og teldi nefndin þá afstöðu þekkta í málinu.  Hins vegar væri óskað umsagnar um synjun sveitarstjórnar á byggingarleyfisumsókn kæranda.  Þá var þess sérstaklega óskað að stofnunin tjáði sig um það álitaefni hvort staðfest aðalskipulag væri nauðsynleg forsenda deiliskipulags.  Í umsögn stofnunarinnar segir m.a.

„Álitaefni um kostnað.
Skipulagsstofnun kýs að útlista nánar á hvaða sjónarmiðum stofnunin byggir það álit sitt er úrskurðarnefndin telur liggja ljóst fyrir.  Í gögnum málsins er bréf stofnunarinnar til Óðins Helga Jónssonar, f.h. Sólheima, þar sem fram kemur sú skoðun stofnunarinnar að í 4. mgr. 34. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 (sbl.) felist ekki annað en það að sveitarsjóður skuli bera kostnað vegna gerðar deiliskipulagsáætlana en ríkissjóður beri að nokkrum hluta kostnað vegna gerðar svæðis- og aðalskipulagsáætlana sbr. aðra töluliði 34. gr. sbl.  Ekki felist í ákvæðinu skylda sveitarfélaga að standa undir kostnaði vegna deiliskipulagstillagna sem einstaklingar ákveða að láta vinna fyrir sig upp á eigin spýtur.   Þá vísar stofnunin einnig til ákvæða gr. 1.3. og 1. mgr. gr. 3.1.4. í skipulagsreglugerð nr. 400/1998 þessu áliti sínu til stuðnings.  Kærandi telur þessa skoðun stofnunarinnar ekki eiga sér stoð í lagaákvæðinu og telur jafnframt að ofangreind reglugerðarákvæði eigi sér ekki lagastoð þar sem þau gangi gegn skýru lagaákvæði.  Skipulagstofnun telur svo ekki vera.

Í greinargerð með frumvarpi til skipulags- og byggingarlaga sagði eftirfarandi um 36. gr. frumvarpsins, sem í meðförum Alþingis varð 34. gr.:  „Hér er fjallað um greiðslu kostnaðar vegna skipulagsvinnu […]. Í greininni er lagt til að settar verði skýrar reglur um kostnaðarskiptingu vegna skipulagsmála milli Skipulagsstofnunar annars vegar og hlutaðeigandi sveitarstjórna hins vegar.“   Skipulagsstofnun telur skýrt, með hliðsjón af þessu, að markmið ofangreindrar greinar frumvarps þess er varð að núgildandi sbl. var ekki að kveða á um skyldu sveitarfélaga til að standa undir kostnaði vegna deiliskipulagstillagna einstaklinga eða lögaðila.  Ákvæðið hafi verið sett í lögin til að setja skýrar reglur um kostnaðarskiptingu milli ríkis og sveitarfélaga.

Synjun byggingarleyfis.
Kærandi telur hina kærðu synjun byggingaleyfis brjóta gegn jafnræðis- og meðalhófsreglu stjórnsýslulaga, sbr. 11. og 12. gr. laga nr. 37/1993.  Þar sem að Skipulagsstofnun hefur engin gögn undir höndum varðandi fyrri afgreiðslur sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps á byggingarleyfum til handa Sólheimum telur stofnunin sig ekki geta veitt umsögn um þann hluta kærunnar er snýr að jafnræðissjónarmiðum kæranda.  Hvað varðar ætlað brot sveitarstjórnarinnar á meðalhófsreglunni telur stofnunin að reglan hafi ekki verið brotin í hinu kærða tilviki þó að gerð væri krafa um að meginregla skipulags- og byggingarlaga um að byggingarleyfi skuli vera í samræmi við skipulagsáætlanir væri uppfyllt.

Skipulagsstofnun getur ekki tekið undir  túlkun kæranda á 2. mgr. 23. gr. sbl. þess efnis að sveitarstjórn beri að veita byggingarleyfi þegar þannig standi á sem í þessu máli.  Stofnunin leggur áherslu á að í ofangreindu lagaákvæði felist heimild fyrir skipulagsyfirvöld sveitarfélaga, en ekki skylda, til að samþykkja tilteknar framkvæmdir án þess að deiliskipulag liggi fyrir.  Vísast um þessa skoðun stofnunarinnar til álits umboðsmanns Alþingis nr. 2556/1998 en þar segir eftirfarandi í umfjöllun um 2. mgr. 23. gr. sbl.:

„Það er meginreglan samkvæmt skipulags- og byggingarlögum að byggingarleyfi á að grundvallast á deiliskipulagi. Eins og áður segir er mælt fyrir um undantekningu frá þessari meginreglu í 2. mgr. 23. gr. skipulags- og byggingarlaga.  Ákvæði 2. mgr. 23. gr. laganna hefur einvörðungu að geyma heimild en ekki fortakslausa skyldu til þess að veita byggingarleyfi þegar deiliskipulag liggur ekki fyrir. Enda þótt það byggingarleyfi, sem sótt er um, hafi einungis í för með sér óverulegar breytingar á byggðamynstri eldra hverfis, er ekki þar með sjálfgefið að nýta beri undantekningarheimild 2. mgr. 23. gr. í stað þess að deiliskipuleggja hverfið fyrst og veita síðan byggingarleyfi. Þegar metið er hvort rétt sé að beita þessu undantekningarákvæði ber meðal annars að líta til þeirra markmiða skipulags- og byggingarlaga að þróun byggðar og landnotkun á landinu öllu á að verða í samræmi við skipulagsáætlanir annars vegar og að tryggja ber réttaröryggi við meðferð skipulags- og byggingarmála þannig að réttur einstaklinga og lögaðila verði ekki fyrir borð borinn þótt hagur heildarinnar sé hafður að leiðarljósi hins vegar. Eins og fram kom í framsöguræðu umhverfisráðherra, þá þjóna skipulagsáætlanir því hlutverki fyrst og fremst að vera tæki sveitarstjórna til þróunar og mótunar byggðar.  Þegar til afgreiðslu kemur hvort veita eigi byggingarleyfi í þegar byggðu hverfi, sem ekki hefur verið deiliskipulagt, og búast má við frekari umsóknum um framkvæmdir á reitnum, er almennt rétt að gera fyrst deiliskipulag fyrir reitinn áður en byggingarleyfi er veitt. Sú hætta fylgir, þegar veitt er eitt byggingarleyfi í einu, án þess að fyrir liggi deiliskipulag, að tvö eða fleiri byggingarleyfi á reit hafi í för með sér verulegar breytingar á byggðamynstri reitsins enda þótt hvert byggingarleyfi eitt og sér hafi ekki slík áhrif. Þegar svo stendur á þróast byggð ekki í samræmi við heildstæða og samþætta stefnumörkun í formi deiliskipulags, sem grundvalla ber á fjölmörgum lögmæltum sjónarmiðum, auk þess sem íbúar hlutaðeigandi hverfis eru sviptir lögboðnum rétti sínum til þess að fá færi á því að koma að sjónarmiðum sínum og hafa áhrif við gerð deiliskipulags. Slík byggðaþróun verður að teljast í andstöðu við markmið skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997.“ 

Varðandi tilvísun kæranda til 3. tl. bráðabirgðaákvæða sbl. vill Skipulagsstofnun koma því á framfæri að hún telji sömu meginsjónarmið gilda um afgreiðslur skv. bráðabirgðaákvæðinu og skv. 2. mgr. 23. gr. og þau sem fram komi hér að ofan.  Í samræmi við það álit sitt vill stofnunin jafnframt vekja sérstaka athygli á því að í ákvæðinu segir orðrétt að sveitarstjórn geti leyft „einstakar“ framkvæmdir að fengnu samþykki stofnunarinnar.  Stofnunin hefur túlkað ákvæðið þröngt á þann veg að ekki sé tækt að veita byggingarleyfi á grundvelli þess oftar en einu sinni á sama stað, þ.e. hafi áður verið veitt byggingarleyfi á grundvelli 3. tl. þá séu líkur á að þess konar erindi væri synjað kæmi slíkt erindi til stofnunarinnar vegna fyrirhugaðrar framkvæmda á sama svæði, en mælst til  þess að unnið væri deiliskipulag af svæðinu.  Jafnframt er bent á að ákvæði 3. tl. bráðabirgðaákvæða sbl. á ekki við í þegar byggðum hverfum, heldur gildir þá í undantekningartilvikum heimild 2. mgr. 23. gr., sbr. 7. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga.

Þá vill stofnunin vekja athygli á misræmi í kæru annars vegar og athugasemdum kæranda hins vegar.  Í kæru kemur fram, á bls. 3 að veitt hafi verið byggingarleyfi að Sólheimum fyrir byggingunni Bláskógum árið 1999, en í frekari athugasemdum kæranda kemur fram á bls. 2 að sveitarstjórn hafi ítrekað hafnað byggingarleyfisumsóknum frá Sólheimum vegna húsanna Reinar og Bláskóga.

Er gilt aðalskipulag skilyrði þess deiliskipulag sé sett?
Úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála óskaði þess sérstaklega að Skipulagsstofnun gerði ljósa afstöðu sína til þess álitaefnis hvort staðfest aðalskipulag sé nauðsynleg forsenda auglýsingar deiliskipulags.  Skipulagsstofnun hefur talið að þar sem í gildi er svæðisskipulag sem markar stefnu varðandi það svæði sem fyrirhugað er að deiliskipuleggja, sé heimilt að auglýsa tillögu að deiliskipulagi á grundvelli svæðisskipulags.  Í Grímsnes- og Grafningshreppi er í gildi Svæðisskipulag Þingvalla-, Grímsnes- og Grafningshrepps 1995-2015, sem staðfest var af umhverfisráðherra þann 17. desember 1996.  Þar eru Sólheimar merktir sem þéttbýli/byggðarkjarni.  Skipulagsstofnun telur að heimilt sé að auglýsa tillögu að deiliskipulagi Sólheima á grundvelli gildandi svæðisskipulags.

Niðurstaða. Forræði og ábyrgð á deiliskipulagsáætlunum er í höndum sveitarstjórna.  Skipulagsstofnun telur að sveitarstjórn sé heimilt að synja um veitingu byggingarleyfis á meðan ekki liggur fyrir deiliskipulag viðkomandi svæðis.  Stofnunin telur einnig að heimilt sé að auglýsa tillögu að deiliskipulagi á grundvelli svæðisskipulags ef þar er mörkuð stefna um landnotkun á viðkomandi svæði.

Skipulagsstofnun telur að sveitarstjórn Grímsnes- og Grafningshrepps hafi verið heimilt að synja um veitingu byggingarleyfis að Sólheimum í Grímsnesi, þar sem ekki liggur fyrir samþykkt deiliskipulag viðkomandi svæðis.“

Athugasemdir kæranda:  Kæranda var gefinn kostur á að tjá sig um greinargerð Grímsnes- og Grafningshrepps í málinu og síðar um umsögn Skipulagsstofnunar.

Af hálfu kæranda er frávísunarkröfu sveitarstjórnar alfarið mótmælt.  Vísar kærandi í því sambandi til 2. mgr. 8. gr. laga nr. 73/1997, 1. mgr. 10. gr. reglugerðar nr. 400/1998 og 2. mgr. 1. gr. og 1. mgr. 2. gr. reglugerðar nr. 621/1997 um verksvið eða valdsvið úrskurðarnefndarinnar.  Í þessum laga- og reglugerðarákvæðum sé úrskurðarvald úrskurðarnefndar ekki takmarkað með þeim hætti, sem frávísunarkrafan virðist byggja á. 

Þá tekur kærandi fram, að í greinargerð Grímsnes- og Grafningshrepps sé staðfest að samþykkt aðalskipulag fyrir Sólheima í Grímsnesi liggi ekki fyrir.  Af hálfu Sólheima sé bent á og ítrekað, að þar sé um að kenna vanrækslu af hálfu hreppsins, sem hafi látið hjá líða að senda aðalskipulag, sem unnið hafi verið á sínum tíma, til skipulagsstjórnar þannig að það hafi ekki verið kynnt og birt á lögformlegan hátt. Vanræksla og aðgerðarleysi Grímsnes- og Grafningshrepps í skipulagsmálum hafi leitt til þess, að einstakir aðilar innan hreppsins hafi sjálfir orðið að gera ákveðnar bráðabirgðaráðstafanir í skipulagsmálum, þ.m.t. Sólheimar.  Hreppurinn geti ekki notað það ástand, sem hann sjálfur hafi skapað og beri ábyrgð á, sem rök fyrir því að þessir aðilar eigi að standa að og bera kostnað af gerð deiliskipulags á landi sínu.  Þá sé það rangt, sem haldið sé fram í greinagerð sveitarstjórnar, að fyrir hendi séu hjá Sólheimum skipulagsáætlanir, sem stofnunin hafi neitað að leggja fram.  Aðeins sé um að ræða frumdrög sem sveitarstjórn hafi verið kynnt.  Hins vegar hafi vinnu við þessa skipulagsgerð verið hætt þegar í ljós hafi komið að sveitarfélagið neitaði að bera kostnaðinn af henni.

Kærandi gerir einnig nokkrar athugasemdir við umsögn Skipulagsstofnunar í málinu.  Er því mótmælt að fyrir liggi deiliskipulag, sem kærandi hafi látið vinna.  Ekkert slíkt skipulag sé til eins og áður hafi komið fram.  Þá mótmælir kærandi túlkun stofnunarinnar á efni 5. tl. 1. mgr. 34. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 um kostnað af deiliskipulagi.  Heldur kærandi því fram að hefði það verið ætlun löggjafans að aðrir en ríkið eða sveitarfélög greiddu þennan kostnað hefði löggjafinn sett um það pósitíft ákvæði í lögunum.  Hvað varði ákvæðið í 1. mgr. gr. 3.1.4. í skipulagsreglugerð nr. 400/1998 sé ljóst, að þar segi aðeins að deiliskipulag „geti“ verið unnið af landeiganda og á hans kostnað.  Það eigi ekki við nema landeigandi kjósi sjálfur að standa þannig að málum, en svo sé ekki í því máli sem hér sé til úrlausnar.  Reglugerðarákvæði þetta verði ekki skýrt þannig, að í því felist að sveitarstjórn geti skyldað einhvern til að gera og kosta deiliskipulag.  Slík túlkun stríði gegn áðurgreindu ákvæði laganna og reglugerðarákvæðið skorti því lagastoð, þannig skýrt.

Þá telur kærandi að rökstuðningur Skipulagsstofnunar fyrir þeirri skoðun að meðalhófsreglan hafi ekki verið brotin geti ekki talist réttur, enda beri sveitarstjórn aldrei að ganga lengra en nauðsyn beri til.  M.a. með vísan til efnis meðalhófsreglu stjórnsýslulaga hafi sveitarfélaginu borið að veita umrætt byggingarleyfi á grundvelli ákvæðis 2. mgr. 23. gr. skipulags- og byggingarlaga á meðan það hlutaðist til um gerð deiliskipulags fyrir viðkomandi svæði.  Kærandi kveðst ekki gera athugasemdir við þau sjónarmið, sem fram komi í tilvitnuðu áliti umboðsmanns Alþingis í umsögn Skipulagsstofnunar.  Sólheimum sé mikið í mun að gengið verði frá deiliskipulagi fyrir staðinn, en ætlist hins vegar til að farið verði að lögum í þeim efnum.

Ábending í umsögn Skipulagsstofnunar um misræmi í kæru annars vegar og bréfi til úrskurðarnefndar hins vegar varðandi húseignina Bláskóga sé rétt en í bréfinu hafi verið um misritun að ræða.

Loks telur kærandi að ekki sé hægt að fallast á þá túlkun Skipulagsstofnunar að staðfest aðalskipulag sé ekki nauðsynleg forsenda deiliskipulags þar sem fyrir liggi gilt svæðisskipulag.  Eigi þessi túlkun sér enga stoð í gildandi lögum og sé raunar andstæð þeim ákvæðum er að þessu lúti.

Niðurstaða:  Með bréfi sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps til Sólheima, dags. 22. febrúar 1999, var kæranda gert kunnugt um þá ákvörðun sveitarstjórnar að hafna þátttöku í kostnaði við gerð deiliskipulags að Sólheimum.  Ákvörðun þessari var ekki skotið til úrskurðarnefndarinnar innan lögmælts kærufrests og var liðið á annað ár frá því kæranda var kunnugt um hana þar til hann vísaði ágreiningi sínum og sveitarstjórnar um kostnað við gerð deiliskipulags til úrskurðarnefndarinnar með kæru í máli þessu, hinn 30. mars 2000.  Með vísun til 2. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 telst krafa kæranda, um að Grímsnes- og Grafningshreppi verði gert skylt að standa að og kosta gerð deiliskipulags fyrir Sólheima, of seint fram komin og skortir lagaheimild til þess að taka hana til sjálfstæðrar efnismeðferðar.  Verður þessum kröfulið því vísað frá úrskurðarnefndinni.

Hins vegar verður fjallað um lögmæti ákvörðunar sveitarstjórnar um að synja umsókn kæranda um byggingarleyfi fyrir  „Húsi söðlasmiðsins“, svo og lögmæti þess skilyrðis, sem sveitarstjórn setti fyrir því að byggingarleyfi yrði veitt, enda var ákvörðun sveitarstjórnar í þessu efni, frá 1. mars 2000, vísað til úrskurðarnefndarinnar innan kærufrests.

Eins og að framan greinir er ekki í gildi staðfest aðalskipulag fyrir Grímsnes- og Grafningshrepp eða byggðina að Sólheimum.  Fer því um meðferð umsókna um byggingarleyfi á svæðinu eftir 3. tl. ákvæða til bráðabirgða með lögum nr. 73/1997.  Samkvæmt ákvæðinu getur sveitarstjórn, án þess að fyrir liggi staðfest aðalskipulag eða samþykkt deiliskipulag, að fengnum meðmælum Skipulagsstofnunar, leyft einstakar framkvæmdir sem um kann að verða sótt og er unnt að binda slíkt leyfi skilyrðum.  Eðli máls samkvæmt verða slík skilyrði þó að vera lögmæt og reist á málefnalegum grundvelli.

Við afgreiðslu umsóknar kæranda um byggingarleyfi fyrir „Húsi söðlasmiðsins“ setti sveitarstjórn það skilyrði fyrir veitingu leyfisins að samþykkt deiliskipulag lægi fyrir.  Með vísun til fyrirliggjandi málsgagna, greinargerðar og fyrri afstöðu sveitarstjórnar felur skilyrðið það í sér að kæranda beri að láta vinna umrætt deiliskipulag á eigin kostnað.  Telur kærandi slíkt skilyrði ólögmætt.

Samkvæmt 1. mgr. 23. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 skal gera deiliskipulag á grundvelli aðalskipulags fyrir einstök svæði og reiti þar sem framkvæmdir eru fyrirhugaðar.  Er hvergi í lögunum gert ráð fyrir því að deiliskipulag verði samþykkt án þess að fyrir liggi staðfest aðalskipulag.  Í 19. grein frumvarps til skipulags- og byggingarlaga, sem fjallaði um deiliskipulag og síðar varð að 23. grein laga nr. 73/1997, var gert ráð fyrir því að við tilteknar aðstæður mætti gera deiliskipulag áður en staðfest aðalskipulag lægi fyrir.  Þetta undantekningarákvæði var fellt út úr frumvarpinu við meðferð þess á Alþingi, en frumvarpið sætti í heild verulegum breytingum, einkum að tillögu umhverfisnefndar þingsins.  Segir í nefndaráliti umhverfisnefndar að grunnreglur um deiliskipulag komi fram í 23. grein og sé hún nokkuð breytt frá 19. grein frumvarpsins.  Af þeim breytingum, sem umrætt ákvæði sætti í meðförum Alþingis, verður ráðið að fallið hafi verið frá hugmyndum um að deiliskipulag mætti gera án þess fyrir lægi staðfest aðalskipulag.  Verður því að skilja ákvæði 1. mgr. 23. gr. laga nr. 73/1997 á þann veg að staðfest aðalskipulag sé ófrávíkjanleg forsenda þess að deiliskipulag verði unnið og samþykkt fyrir tiltekið svæði eða reit.  Verður því ekki fallist á þau rök sveitarstjórnar og álit Skipulagsstofnunar að deiliskipulag megi gera á grundvelli svæðisskipulags, svo sem haldið hefur verið fram.  Með vísun til þess sem að framan er rakið er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að af framangreindum ástæðum hafi sveitarstjórn ekki verið heimilt að setja kæranda umrætt skilyrði um gerð deiliskipulags. 

Enda þótt úrskurðarnefndin hafi vísað frá sjálfstæðri kröfu kæranda um að fjallað yrði með almennum hætti um ágreining hans við sveitarstjórn um gerð deiliskipulags og  kostnað af henni kemur til skoðunar hvort það hafi verið lögmætt skilyrði fyrir því að byggingarleyfi yrði veitt fyrir „Húsi söðlasmiðsins“ að gera kæranda að bera kostnað af vinnu við deiliskipulag í tilefni af umsókn hans um byggingarleyfið.  Tekur nefndin fram, að deiliskipulag vegna umsóknarinnar hefði getað tekið til annars og minna svæðis en alls lands Sólheima eða þéttbýlisins þar og er því ekki um sama úrlausnarefni að ræða og fólst í þeirri kröfu kæranda er frávísun sætir í málinu.

Úrskurðarnefndin telur að lagaheimild hafi skort fyrir því skilyrði sveitarstjórnar að ætla kæranda að bera kostnað af gerð deiliskipulags vegna umræddrar umsóknar.  Eins og mál þetta liggur fyrir verður að líta svo á að það hafi verið ákvörðun sveitarstjórnar að deiliskipulagið skyldi unnið.  Þegar deiliskipulag er unnið að boði sveitarstjórnar fer um kostnað af þeirri skipulagsgerð eftir ákvæði 5. tl. 1. mgr. 34. gr. laga nr. 73/1997 og skal hann því greiðast úr sveitarsjóði.  Er gerð skipulags og framkvæmd skipulagsmála einstakra sveitarfélaga meðal lögbundinna verkefna þeirra. Engin heimild er í lögunum til þess að leggja kostnað af skipulagsgerð á landeiganda, þegar svo stendur á sem í hinu umdeilda tilviki, en gjaldtökuheimildir sveitarfélaga þurfa að eiga sér skýra lagastoð.

Í 35. gr. laga nr. 73/1997 er fjallað um skipulagsgjald.  Eru í ákvæðinu taldar þær heimildir sem stjórnvöld hafa til þess að heimta gjald af eigendum nýbygginga og nýrra mannvirkja í því skyni að standa straum af kostnaði við skipulagsgerð í landinu.  Er sveitarfélögunum tryggð hlutdeild í þessari gjaldtöku með sérstökum ákvæðum í 34. gr. lagnanna.  Mun kærandi jafnt sem aðrir framkvæmdaaðilar þurfa að greiða umrætt gjald af þeim byggingum sem hann reisir á landi sínu og er ekki heimild til frekari gjaldtöku af hálfu sveitarfélagsins vegna skipulagsgerðar á landi hans.  Var sveitarstjórn því óheimilt að gera kæranda að bera kostnað af þeirri skipulagsvinnu, sem hún taldi forsendu þess að umsókn hans um byggingaleyfið yrði samþykkt.

Í greinargerð sveitarstjórnar er því haldið fram að synjun umsóknar kæranda um byggingarleyfi fyrir „Húsi söðlasmiðsins“ eigi sér stoð í sjálfstæðum og lögmætum ástæðum, óháðum hinu umdeilda skilyrði.  Þannig hafi umsóknin farið í bága við staðfest svæðisskipulag auk þess sem gögn með umsókninni hafi ekki verið fullnægjandi. 

Úrskurðarnefndin fellst ekki á þessar röksemdir sveitarstjórnar. Ekki verður séð að umsóknin hafi farið í bága við staðfest svæðisskipulag, enda gefur hvorki framsetning svæðisskipulagsins né tilgangur þess tilefni til þeirrar túlkunar.  Ekki verður heldur fallist á að réttmætt hafi verið að synja umsókn kæranda þótt einhver hönnunargögn kunni að hafa skort með umsókninni, enda bar þá að gefa kæranda kost á að bæta úr því sem áfátt þótti. 

Samkvæmt framansögðu var skilyrði það sem sveitarstjórn setti kæranda er hún synjaði umsókn hans um byggingarleyfi fyrir „Húsi söðlasmiðsins“ ólögmætt.  Þá hefur hin kærða ákvörðun ekki verið studd neinum öðrum viðhlítandi rökum og ber því að fella hana úr gildi.  Er lagt fyrir sveitarstjórn að taka umsókn kæranda til meðferðar að nýju og leita meðmæla Skipulagsstofnunar í samræmi við ákvæði 3. tl. ákvæða til bráðabirgða með lögum nr. 73/1997. 

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu, sem er all umfangsmikið, hefur dregist vegna tafa við gagnaöflun, sumarleyfa og anna hjá úrskurðarnefndinni.

Úrskurðarorð:

Kröfu kæranda um að úrskurðað verði um ágreining hans og Grímsnes- og Grafningshrepps um gerð deiliskipulags Sólheima og kostnað af henni er vísað frá úrskurðarnefndinni.  Ákvörðun sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps frá 1. mars 2000 um að synja umsókn kæranda um byggingarleyfi fyrir „Húsi söðlasmiðsins“ er felld úr gildi.  Lagt er fyrir sveitarstjórn að taka umsókn kæranda til meðferðar að nýju og leita meðmæla Skipulagsstofnunar í samræmi við ákvæði 3. tl. ákvæða til bráðabirgða með lögum nr. 73/1997. 

 

Ár 2000, miðvikudaginn 11. október, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Laugavegi 59 í Reykjavík.  Mættir voru allir aðalmenn; Ingimundur Einarsson, varalögreglustjóri í Reykjavík, Þorsteinn Þorsteinsson, byggingarverkfræðingur og Hólmfríður Snæbjörnsdóttir, lögfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 56/2000; kæra nokkurra íbúa og eigenda íbúða við Fjólugötu og Smáragötu í Vestmannaeyjum á ákvörðun skipulags- og byggingarnefndar Vestmannaeyja frá 5. september 2000 um að veita leyfi til byggingar veitinga- og ráðstefnuhúss ofan á vatnstank í Löngulág.

Á málið er nú lagður svofelldur

úrskurður:

Með bréfum til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 18. og 30. september 2000, sem bárust nefndinni hinn 21. september og 5. október 2000, kæra nokkrir íbúar og eigendur íbúða við Fjólugötu og Smáragötu í Vestmannaeyjum, ákvörðun skipulags- og byggingarnefndar Vestmannaeyja frá 5. september 2000 um að veita Grími Þór Gíslasyni og Sigmari Georgssyni leyfi til byggingar veitinga- og ráðstefnuhúss ofan á vatnstank í Löngulág.  Hin kærða ákvörðun var staðfest á fundi bæjarstjórnar Vestmannaeyja hinn 7. september 2000.

Kærendur krefjast þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að framkvæmdir við bygginguna verði stöðvaðar.

Vegna kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda var byggingarleyfishöfum þegar gert viðvart um kæruna eftir að fyrra kærubréfið hafði borist nefndinni og var þeim boðið að neyta andmælaréttar.  Jafnframt var óskað greinargerðar byggingarnefndar um kæruna og nánari upplýsinga um málið.  Bárust andmæli byggingarleyfishafa með bréfi hinn 29. september 2000.  Þá barst nefndinni svar skipulags- og byggingarnefndar og bæjarstjórnar Vestmannaeyja hinn 2. október 2000 en fylgiskjöl með erindi bæjaryfirvalda bárust hinn 4. október og nánari skýringar með bréfi hinn 5. október 2000.

Málavextir:  Snemma árs 2000 leituðu byggingarleyfishafar eftir því við bæjarveitur Vestmannaeyja að þeim yrði heimilað að reisa veitinga- og ráðstefnuhús ofan á vatnstank í Löngulág.  Féllst stjórn bæjarveitna á að heimila slíka byggingu fyrir sitt leyti með fyrirvara um samþykki Hollustuverndar ríkisins.  Hugmyndir þessar fengu einnig góðar undirtektir bæjaryfirvalda og var ráðist í breytingu á aðalskipulagi bæjarins af þessu tilefni.  Var skilgreindri landnotkun afmarkaðs svæðis, sem umræddur vatnstankur stendur á, breytt á þann veg að á svæðinu mætti vera verslun og þjónusta auk þeirrar starfsemi sem leyfð hafði verið þar fyrir, en svæðið hafði verið verið ætlað undir opinberar stofnanir/félagsheimili.  Skipulagbreyting þessi hlaut lögboðna meðferð sem minni háttar breyting á aðalskipulagi og var breytingin staðfest af umhverfisráðherra hinn 23. maí 2000.

Hinn 21. júní 2000 var íbúum og eigendum fasteigna í nágrenni við vatnstankinn í Löngulág send grenndarkynning á fyrirhuguðu veitinga- og ráðstefnuhúsi á vatnstankinum og var þeim veittur frestur til 19. júlí 2000 til þess að gera athugasemdir við bygginguna.  Bárust allmargar athugasemdir og voru þær teknar til umfjöllunar í skipulags og byggingarnefnd og þeim svarað skriflega.

Á fundi skipulags- og byggingarnefndar hinn 5. september 2000 var samþykkt að veita umsækjendum leyfi til að byggja veitinga- og ráðstefnuhús á vatnstankinum í Löngulág og var samþykkt nefndarinnar staðfest á fundi bæjarstjórnar hinn 7. september 2000.  Eru það þessar ákvarðanir, sem kærðar eru í málinu.

Málsrök kærenda:  Af hálfu kærenda er á því byggt að ekkert deiliskipulag liggi fyrir á því svæði þar sem umrædd bygging eigi að rísa og sé það andstætt skipulags- og byggingarlögum.  Þá séu byggingaráformin ekki í samræmi við gildandi aðalskipulag þrátt fyrir þær breytingar, sem gerðar hafi verið á því.  Þannig sé fyrirhuguð matvælaframleiðsla ekki í samræmi við skilgreinda landnotkun, en auk þess megi ráða af fyrirliggjandi gögnum, að aðkomur að húsinu og bílastæði ætluð gestum þess séu að stórum hluta utan þess landnotkunarreits, sem fyrirhuguð bygging eigi að rísa á og séu þess í stað á svæði, sem skilgreint sé sem útivistarsvæði.  Þá telja kærendur að grenndarkynningu hafi verið áfátt þar sem ekki hafi verið gerð grein fyrir afstöðu fyrirhugaðrar byggingar til nærliggjandi byggðar, hæðarlegu eða annarra atriða sem þurft hefði til þess að nágrannar gætu tekið afstöðu til byggingarinnar.  Ennfremur byggja kærendur á því að framkvæmdir hafi verið hafnar við bygginguna án leyfis og án þess að fyrir lægi samþykkt skipulag, grenndarkynning eða byggingarleyfi.  Loks telja kærendur að ef af hinni umdeildu byggingu verði muni það valda verðrýrnun fasteigna í nágrenninu.

Málsrök skipulags- og byggingarnefndar og bæjarstjórnar Vestmannaeyja:  Af hálfu bæjaryfirvalda er á það bent að heimilt sé að lögum að veita byggingarleyfi í þegar byggðum hverfum þó ekki liggi fyrir deiliskipulag, enda fari þá fram grenndarkynning.  Eftir þessum heimildum hafi verið unnið og hafi grenndarkynning í máli þessu fullnægt settum skilyrðum.  Þá hafi kynningargögn verið fullnægjandi en þar hafi verið um að ræða aðaluppdrætti.  Einnig hafi verið sendar tölvuunnar ljósmyndir af  fyrirhuguðu mannvirki til þess að svara athugasemdum.

Um þá málsástæðu kærenda að samþykkt byggingarleyfisins sé ekki  í samræmi við aðalskipulag, eða breytingar sem gerðar hafi verið á því, segir að Vestmannaeyjabær líti svo á að í starfsemi veitinga- og ráðstefnuhúss sé matvælaframleiðsla grunnþáttur slíks reksturs, enda samræmist það þeirri landnotkun sem sé áskilin skv. breytingu á aðalskipulagi Vestmannaeyja frá 23. maí 2000.  Varðandi það að ennfremur sé um að ræða byggingu iðnaðarhúss, þá hafi það ekki verið samþykkt af skipulags- og byggingarnefnd, enda segi landnotkun að svo beri ekki að vera á umræddu svæði.

Sú afstöðumynd, sem fylgt hafi grenndarkynningunni, hafi ekki verið samþykkt og hafi verið gerðar breytingar sem nefndin hafi samþykkt á fundi sínum þann 5. september 2000.  Sú aðkoma sem muni verða að byggingunni sé nú þegar til staðar sem aðkoma að núverandi vatnstanki en hún muni verða breikkuð fyrir tvær akreinar.  Bílastæði séu einnig á því svæði sem nú sé til staðar og samkvæmt þeirri breytingu á aðalskipulagi sem samþykkt hafi verið.

Um þá fullyrðingu kærenda að framkvæmdir hafi verið hafnar án leyfis er tekið fram að leyfi fyrir byggingu lagnakjallara hafi verið veitt á grundvelli staðfests aðalskipulags Vestmannaeyja.  Grenndarkynning hafi ekki farið fram vegna þessarar framkvæmdar, þar sem skipulags- og byggingarnefnd hafi metið það svo að þar sem um væri að ræða niðurgrafið mannvirki væri þess ekki þörf.

Bent er á að bæjaryfirvöld séu ábyrg fyrir því tjóni sem einstakir aðilar kunni að verða fyrir við skipulagsbreytinguna og eigi kærendur því ekki að skaðast af breytingunni.

Í símbréfi byggingarfulltrúans í Vestmannaeyjum til úrskurðarnefndarinnar hinn 5. október 2000 er nánar lýst einstökum atriðum er varða aðkomu og bílastæði fyrirhugaðs mannvirkis.  Kemur þar m.a. fram að miðað hafi verið við ákvæði skipulagsreglugerðar við ákvörðun um fjölda bílastæða og bæði litið til reglna um fjölda stæða miðað við fjölda fermetra og fjölda gesta.  Hafi skipulags- og byggingarnefnd talið að báðar þessar viðmiðanir gætu átt við um húsið og hafi millivegur verið farinn.  Auk stæða við húsið sé gert ráð fyrir að nýtt verði stæði á lóð í eigu bæjarins í nágrenni hússins, 30 – 35 að tölu.  Séu bílastæði til afnota vegna starfsemi í húsinu því á bilinu 88-93, sem nefndin telji viðunandi.

Málsrök byggingarleyfishafa:  Í bréfi byggingarleyfishafa til úrskurðarnefndarinnar, sem barst nefndinni hinn 29. september 2000, er gerð grein fyrir aðdraganda málsins og þeirri umræðu og kynningu, sem átt hefur sér stað vegna fyrirhugaðrar byggingar.  Mótmælt er fullyrðingum kærenda, m.a. um að ekki hafi verið staðið nægilega vel að undirbúningi málsins og um að reynt hafi verið að gera lítið úr því að matvælaframleiðsla sé áformuð í húsinu.  Þá er á það bent að aðeins fáir af íbúum í nágrenni hússins standi að kærunni enda hafi allmargir íbúar hverfisins hvatt til framkvæmdanna og hafi þeir harmað þá neikvæðu umræðu sem orðið hafi um málið.  Að öðru leyti vísa byggingarleyfishafar til hliðstæðra raka og fram koma í umsögn bæjaryfirvalda.

Niðurstaða:  Samkvæmt þeim gögnum, sem fyrir liggja í málinu, er ljóst að ýmsir annmarkar eru á hinni kærðu ákvörðun.  Fyrirhuguð bygging á að rísa ofan á steinsteyptum vatnstanki og telur úrskurðarnefndin að ekki liggi fyrir fullnægjandi umsögn heilbrigðisyfirvalda um það hvort tryggt sé að mengun frá byggingunni geti ekki borist í vatnstankinn.  Er ekkert að þessu veigamikla atriði vikið í þeirri umsögn heilbrigðisfulltrúa, sem fyrir liggur í málinu.  Telur úrskurðarnefndin að afla þurfi sérstakrar umsagnar Hollustuverndar ríkisins um þetta áður en afstaða verði tekin til þess hvort byggingarleyfi hússins standist þær kröfur sem gera verður um öryggi með tilliti til hollustuverndar.  Þá liggur fyrir að bílastæði og aðkomuleiðir að fyrirhugaðri byggingu eru á svæði, sem skilgreint er sem útivistarsvæði í gildandi aðalskipulagi bæjarins.  Leikur vafi á um það hvort byggingarleyfið geti talist vera í samræmi við aðalskipulagið svo sem áskilið er í 43. grein skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997.  Hefur úrskurðarnefndin óskað umsagnar Skipulagsstofnunar um álitaefni málsins, m.a. um það hvort byggingarleyfið samrýmist aðalskipulagi.  Þá eru verulegir ágallar á aðaluppdráttum.  Engin lóð er sýnd tilheyrandi húsinu svo sem áskilið er, sbr. 62. gr. byggingarreglugerðar nr. 441/1998.  Ekki er heldur gerð grein fyrir nýtingarhlutfalli hússins.  Loks þykir orka tvímælis að fullnægt sé kröfum um fjölda bílastæði fyrir húsið skv. ákvæði 7. mgr. greinar 3.1.4. í skipulagsreglugerð nr. 400/1998.

Samkvæmt framansögðu eru fjölmörg vafaatriði í málinu sem leitt gætu til ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar.  Verður þó ekki til fulls skorið úr um lögmæti ákvörðunarinnar fyrr en að undangenginni frekari málsrannsókn.  Við þessar aðstæður og með hliðsjón af þeim vafa, sem úrskurðarnefndin telur vera um lögmæti hins umdeilda byggingarleyfis, telur hún óhjákvæmilegt að framkvæmdir við bygginguna verði stöðvaðar meðan málið er til meðferðar á kærustigi.  Ber bæjarstjórn Vestmannaeyja að hlutast til um að framkvæmdir við bygginguna verði stöðvaðar, sbr. 5. mgr. 8. gr. laga nr. 73/1997, en jafnframt skal þess gætt að gengið verði þannig frá á byggingarstað að fyllsta öryggi sé tryggt og að ekki hljótist óþarfa tjón af stöðvun framkvæmdanna.

Úrskurðarorð:

Framkvæmdir, sem hafnar eru við byggingu veitinga- og ráðstefnuhúss á vatnstanki í Löngulág í Vestmannaeyjum, skulu stöðvaðar meðan kærumál um lögmæti byggingarleyfis fyrir húsinu er til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni.  Þess skal gætt að gengið verði þannig frá byggingarstað að fyllsta öryggi sé tryggt og að ekki hljótist óþarfa tjón af stöðvun framkvæmdanna.