Skip to main content
Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála

125/2024 Sundlaugin í Vík

Með

Árið 2024, þriðjudaginn 10. desember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Geir Oddsson auðlindafræðingur og Karólína Finnbjörnsdóttir lögmaður.

Fyrir var tekið mál nr. 125/2024, kæra á ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Suðurlands frá 27. ágúst 2024 um að synja kæranda um að neyta heimildar til að hafa einn starfsmann á vakt í sundlaug Mýrdalshrepps í Vík á tímabilinu 1. september til 31. maí.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 18. október 2024, er barst nefndinni 22. s.m., kærir Mýrdalshreppur þá ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Suðurlands frá 27. ágúst 2024 að synja kæranda um að neyta heimildar til að hafa einn starfsmann á vakt í sundlaug Mýrdalshrepps í Vík á tímabilinu 1. september til 31. maí. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Heilbrigðisnefnd Suðurlands 14. nóvember 2024.

Málavextir: Með bréfi til Heilbrigðiseftirlits Suðurlands, dags. 21. ágúst 2024, tilkynnti Mýrdalshreppur, að til stæði að nýta heimild 2. mgr. 11. gr. reglugerðar nr. 814/2010 um hollustuhætti á sund- og baðstöðum, er lyti að laugargæslu, fyrir sundlaugina í Vík. Yrði íþróttaðstaðan, líkamsræktin og íþróttasalurinn um leið skilgreind sem ómönnuð heilsurækt. Voru í bréfinu jafnframt færð fram ýmiss nánari sjónarmið um ástæður þessara áforma. Þau áform sem með þessu var lýst höfðu komið til umfjöllunar hjá Heilbrigðisnefnd Suðurlands þá um sumarið. Þeirra var getið í fundargerð frá fundi nefndarinnar 20. ágúst 2024, þar sem ritað var að borist hafi erindi um að nýta ákvæði reglugerðar um einn á vakt á virkum dögum á sundlaugasvæði, sbr. 2. gr. reglugerðar nr. 773/2012 um breytingu á reglugerð nr. 814/2010. Var framkvæmdastjóra Heilbrigðiseftirlits Suðurlands falið af heilbrigðisnefndinni að vinna málið áfram í samræmi við umræður á fundinum.

Með bréfi Heilbrigðiseftirlitsins, dags. 27. ágúst 2024, var brugðist við tilkynningu Mýrdalshrepps. Var í bréfinu fjallað um hana með hliðsjón af reglugerð nr. 814/2010 jafnframt því að vísað var til athugasemda við eftirlit frá 25. júní s.á. Var og sett fram sú afstaða, með vísan til skýrslu frá þeirri eftirlitsferð og þess að um væri að ræða sameiginlegt húsnæði með íþróttahúsi og líkamsræktaraðstöðu fyrir almenning, að Heilbrigðisnefnd Suðurlands álíti að ekki væri hægt að samþykkja að einn laugarvörður væri á vakt í sundlaug Víkur. Sú afstaða sem fram kemur í bréfinu er hin kærða ákvörðun í máli þessu. Nokkur samskipti urðu í framhaldi þessa þar sem færð voru fram frekari sjónarmið í tilefni málsins og gerðist jafnvel að leitað var til ráðuneytis umhverfismála um úrlausn. Var málinu vísað þaðan með bréfi dags. 1. október 2024, þar sem bent var á að ágreiningur um skilyrði fyrir því að einn starfsmaður sinnti vakt í sundlaug, skv. reglugerð nr. 814/20100, gæti ekki talist til ágreinings um framkvæmd laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir, sem vísað yrði til ráðherra skv. 1. mgr. 66. gr. laganna. Rót málsins væri ágreiningur tilkominn vegna ákvörðunar um að hafna breytingu á starfsleyfi sem fremur sætti kæru til úrskurðarnefndarinnar skv. 65. gr. sömu laga.

Málsrök kæranda: Kærandi vísar til þess að hann hafi í erindi sínu til Heilbrigðiseftirlits Suðurlands, dags. 21. ágúst 2024, fært rök að því að skilyrðum 3. mgr. 11. gr. reglugerðar nr. 814/2010 væri fullnægt til þess að laugarvörður yrði einn á vakt. Lýst hafi verið aðstæðum og m.a. lögð fram gögn þessu til stuðnings. Sérstaklega hafi verið tekið fram að líkamsræktarstöð yrði ómönnuð líkt og heimilt sé. Hafi sjónarmið sem færð hafi verið fram í hinni kærðu ákvörðun komið á óvart, en þar hafi verið vísað til skoðunarskýrslu við eftirlit sem varðað hafi óskyld málefni. Að auki sé ekki gert ráð fyrir öðru í reglugerðarheimildinni en að tilkynning verði látin í té. Standi heimildir stjórnvalds ekki til annars en að taka við slíkri tilkynningu, færa til bókar og geta við endurnýjun starfsleyfis þegar til þess komi. Hafi stjórnvaldið auk þess ekki boðað endurskoðun starfsleyfis með vísan til málsins.

Í síðara svari Heilbrigðiseftirlitsins, dags. 24. september 2024, hafi verið vísað til þess að eitt starfsleyfi væri fyrir rekstur sundlaugar og íþróttamiðstöðvar og fjallað um ábyrgð starfsfólks íþróttahúss vegna gæslu í íþróttahúsi í tengslum við öryggi gesta. Líkamsræktarstöð gæti verið ómönnuð en öðru gegndi um íþróttasalinn og sérstaklega þann hluta sem sneri að börnum. Gestir og börn gætu leitað til laugarvarðar ef enginn væri á staðnum og truflanir gætu haft neikvæð áhrif á hæfni laugarvarðar til að fylgjast með sundlauginni og tryggja öryggi þar. Væri við svo búið eigi raunhæft að hafa einn starfsmann á vakt og af þeim sökum myndi íþróttamiðstöð Víkur, þar sem svo víðtæk starfsemi sé rekin undir sama þaki, ekki uppfylla þær kröfur sem við ættu.

Málsrök Heilbrigðisnefndar: Á það er bent að við sundlaugina í Vík sé í gildi eitt kaflaskipt starfsleyfi á grundvelli laga nr. 7/1998 sem byggi á reglugerð um hollustuhætti á sund- og baðstöðum nr. 814/2010 og reglugerð um hollustuhætti nr. 903/2024. Í 11. gr. reglugerðar nr. 814/2010 sé mælt fyrir um aukna laugargæslu fyrir sundstaði sem séu lengri en 40 m eða með flóknari uppbyggingu. Falli sundlaugin á Vík undir þetta, en þar sé einnig barnalaug/vaðlaug, heitur pottur, rennibraut, kaldur pottur og sána. Að auki sé hún hluti af íþróttamiðstöð, þar sem séu íþróttasvæði barna. Þessi atriði auki öryggisáhættu og krefjist samfellds óskerts eftirlits með laugarsvæðinu sem ekki sé hægt að tryggja með einum laugarverði.

Mýrdalshreppur hafi tiltekið að lyftingasalur á staðnum sé skráður án starfsmanna, en að mati heilbrigðiseftirlitsins munu gestir að öllum líkindum leita til laugarvarðar eða starfsmanns í afgreiðslu ef atvik koma upp í lyftingasalnum. Þar sem börn sem sækja íþróttatíma í íþróttasal séu aðeins á ábyrgð íþróttakennara á meðan á skipulögðum íþróttatíma standi skapist öryggisáhætta fyrir laugarvörð utan kennslutíma. Séu börn á svæðinu fyrir eða eftir tíma, þar á meðal í búningsklefum og sturtum sem séu sameiginleg fyrir íþróttahús og sundlaug, sé ábyrgð og öryggi þeirra ekki nægilega tryggt sem geti óhjákvæmilega krafist viðbragða frá laugarverði.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti ákvörðunar Heilbrigðiseftirlits Suðurlands frá 27. ágúst 2024 um að synja kæranda um að nýta heimild til að hafa einn laugarvörð á vakt í sundlaug Mýrdalshrepps í Vík á tímabilinu 1. september til 31. maí.

Í 1. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 814/2010 um hollustuhætti á sund- og baðstöðum er mælt fyrir um að slíkir staðir skuli hafa starfsleyfi viðkomandi heilbrigðisnefndar og er mælt fyrir um að rekstraraðili eða eftir atvikum eigandi skuli með hæfilegum fyrirvara tilkynna heilbrigðisnefnd um fyrirhugaðar breytingar á starfseminni sem varðað geta ákvæði starfsleyfis, svo sem við eigandaskipti og ef umtalsverðar breytingar verða á búnaði, húsnæði eða rekstri. Um útgáfu starfsleyfis og eftirlit fari að öðru leyti samkvæmt ákvæðum reglugerðar um hollustuhætti, sbr. 3. mgr. reglugerðargreinarinnar. Í 6. gr. reglugerðarinnar er mælt fyrir um að heilbrigðisnefnd á hverjum stað, undir yfirumsjón Umhverfisstofnunar, hafi eftirlit með því að farið sé að ákvæðum reglugerðarinnar.

Í hinni kærðu ákvörðun felst sú viljaafstaða eftirlitsaðila að ekki séu forsendur fyrir því að einungis einn starfsmaður verði á vakt við sundlaugina í Vík í Mýrdal. Þessi afstaða kom fram í tilefni af tilkynningu um breytingu á starfsháttum á sundstað. Slík afstaða getur leitt til nánara viðbragðs, sbr. m.a. 55. gr. laga nr. 7/1998. Verður að því virtu að telja að til sé að dreifa ákvörðun í máli þessu sem borin verði undir úrskurðarnefndina. Kæruheimild er í 1. mgr. 65. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir.

Í 2. mgr. 11. gr. reglugerðar nr. 814/2010 eru fyrirmæli um eftirlit með sundgestum, sem um er deilt í máli þessu. Þar segir að laugarverði skuli tryggð yfirsýn og skuli hið minnsta vera einn laugarvörður við gæslu við hverja sundlaug. Óundanþægt sé að hafa tvo verði séu laugar lengri en 40 metrar eða með „flóknari uppbyggingu“. Heilbrigðiseftirlit Suðurlands hefur vísað til þess að um sameiginlegt húsnæði með íþróttahúsi og líkamsræktaraðstöðu fyrir almenning sé að ræða við sundlaugina og sé uppbygging sundlaugarinnar flókin, þar sem einnig sé þar barnalaug/vaðlaug, heitur pottur, rennibraut, kaldur pottur og sána auk þess að sundlaugin sé hluti af íþróttamiðstöð þar sem börn séu á ferli. Við þær aðstæður sé ekki hægt að samþykkja að einungis einn starfsmaður sé á vakt. Að áliti úrskurðarnefndarinnar verður hér fyrst og fremst að horfa á sundlaugarsvæðið sjálft og verður ekki talið það sé flókið í þessum skilningi, en þar er ágæt yfirsýn yfir sundlaug sem er aðeins 16,7 m að lengd sem og tengd mannvirki.

Í 2. mgr. 11. gr. reglugerðar nr. 814/2010 er mælt fyrir um að tryggja skuli að starfsmenn sem sinna laugargæslu fylgist stöðugt með gestum í laugum og á laugarsvæði og hafi eftirlit og yfirsýn yfir alla hluta laugar og sinni ekki öðru starfi samhliða. Undantekning er gerð frá þessu í 3. mgr. reglugerðargreinarinnar þar sem mælt er fyrir um aukastörf laugarvarða sem séu einir á vakt. Með slíkum störfum virðist vísað til afgreiðslu aðgangsmiða og smávöru. Tekið er fram að vakt og afgreiðsla skuli við þessar aðstæður í sama rými og yfirsýn úr rými sé með þeim hætti að auðvelt sé að fylgjast með gestum í laug um leið og afgreiðsla fari fram. Meðan gestir séu í laug megi laugarvörður ekki sinna öðrum störfum en þeim að selja aðgang ofan í laug eða tilfallandi störfum við laugarbakka þar sem yfirsýn yfir laugarsvæði sé gott. Nánari skilyrði eru sett fyrir þessu fyrirkomulagi sem varða m.a. gestafjölda og aðgengi að farsíma og kveðið er á um skyldu til að tilkynna um það til hlutaðeigandi heilbrigðisnefndar svo skrá megi um það athugasemd við útgáfu eða endurskoðun starfsleyfis, sbr. 3. mgr.

Í tilkynningu Mýrdalshrepps frá 21. ágúst 2024 var gerð grein fyrir því hvernig þessum skilyrðum væri fullnægt vegna áforma um að einungis einn sundlaugarvörður yrði að störfum. Fram kom að laugin væri 16,7 m að lengd, vakt og afgreiðsla væri í sama rými með yfirsýn yfir laugina auk þess að nýtt myndavélakerfi hefði verið sett upp. Einnig kom fram að laugarvörður kæmi ekki til með að gegna öðrum störfum og hefði fyrirfram skilgreindan aðila sem unnt væri að hringja í, kæmi til þörf á liðsauka af einhverjum ástæðum. Þá var einnig fjallað um skilyrði er vörðuðu gestafjölda. Að áliti úrskurðarnefndarinnar verður að telja þessar fullyrðingar trúverðugar en um leið er vert að árétta þá ríku skyldu sem hvílir á starfsleyfishöfum að tryggja fullnægjandi eftirlit á sundstöðum og þar með talið að laugarvörður verði ekki látinn sinna öðrum störfum en honum eru ætluð. Í tilefni af umfjöllun um mögulega truflun sem sundlaugarvörður geti orðið fyrir vegna barna í íþróttastarfi þykir rétt að benda á að standi áform til þess að hafa íþróttasal og líkamsræktarstöð ómannaða er skylt að fara eftir reglum og leiðbeiningum þar að lútandi og með því m.a. takmarka aldur einstaklinga við 18 ára, séu þeir ekki í fylgd fullorðinna.

Með hliðsjón af framanröktu er það álit úrskurðarnefndarinnar að Heilbrigðiseftirlit Suðurlands hafi verið óheimilt að synja Mýrdalshreppi um að nýta heimild til að hafa einn starfsmann á vakt í sundlaug Mýrdalshrepps í Vík á tímabilinu 1. september til 31. maí.

 Úrskurðarorð:

 Felld er úr gildi ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Suðurlands frá 27. ágúst 2024 um að synja kæranda um að nýta heimild til að hafa einn starfsmann á vakt í sundlaug Mýrdalshrepps í Vík á tímabilinu 1. september til 31. maí.

146/2024 Þormóðsstaðir

Með

Árið 2024, þriðjudaginn 10. desember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Geir Oddsson auðlindafræðingur og Karólína Finnbjörnsdóttir lögmaður.

Fyrir var tekið mál nr. 146/2024, kæra á ákvörðun skipulags- og byggingarfulltrúa Eyjafjarðar frá 1. október 2024, að hafna beiðni kærenda um að fella úr gildi 4. lið almennra skilmála framkvæmdarleyfis til nytjaskógræktar á 52 ha svæði í landi Þormóðsstaða í Eyjafjarðarsveit.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 26. október 2024, er barst nefndinni sama dag, kæra eigendur Þormóðsstaða í Eyjafjarðarsveit, þá ákvörðun skipulags- og byggingarfulltrúa Eyjafjarðar frá 1. október 2024, að hafna beiðni kærenda um að fella úr gildi 4. lið almennra skilmála framkvæmdarleyfis til nytjaskógræktar á 52 ha svæði í landi Þormóðsstaða í Eyjafjarðarsveit. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Eyjafjarðarsveit 12. nóvember 2024.

Málavextir: Með bréfi dags. 18. nóvember 2020 sóttu kærendur um framkvæmdaleyfi til svonefndrar nytjaskógræktar á 52 ha svæði á eignarjörð þeirra, Þormóðsstöðum í Eyjafjarðarsveit. Erindið var til umfjöllunar á fundi sveitarstjórnar 23. nóvember 2020, þar sem fyrir lá tillaga skipulagsnefndar um að það yrði samþykkt, enda lægi fyrir skráningarskýrsla vegna fornminja áður en framkvæmdaleyfi yrði gefið út. Á fundi sveitarstjórnar 26. nóvember 2020 var umsóknin samþykkt. Meðal málsgagna er skógræktaráætlun frá júní 2021 þar sem gerð er grein fyrir staðháttum og skógræktaráformum lýst. Auk þess samningur um þátttöku í skógrækt milli landeigenda og Skógræktarinnar frá sama tíma. Skýrsla um fornminjar á ráðgerðu skógræktarsvæði liggur fyrir og er dags. 16. júlí 2021. Við útgáfu framkvæmdaleyfis til skógræktar á Þormóðsstöðum dags. 7. maí 2024 voru settir nánari almennir skilmálar, m.a. um að framkvæmdaraðilar skuli „girða framkvæmdasvæðið á fullnægjandi hátt fyrir búpeningi“. Af hálfu kærenda kemur fram að útgefið framkvæmdaleyfi hafi verið kynnt þeim 5. september 2024. Óskað var rökstuðnings 8. september og lá hann fyrir 1. október 2024 þar sem hafnað var kröfu um að þessi skilmáli yrði felldur brott.

Málsrök kærenda: Kærendur benda á 20. gr. laga nr. 33/2019 um skóga og skógrækt um að beit sé óheimil í skógi nema skógareigandi leyfi það og geti hann því bannað öðrum að beita sinn skóg. Það sé ekki á ábyrgð skógareiganda að sjá til þess að skógur sé laus við ágangsfé með girðingum. Hvergi í lögum sé mælt fyrir um að landeigendur þurfi að girða sig frá beit annarra nema þá á landamerkjum. Í IV. kafla laga 6/1986 um fjallskil, afréttamálefni o.fl. sé fjallað um ágangsfé og „í ótengdum málum hafi innviðaráðuneyti og umboðsmaður Alþingis meðal annars fjallað um IV. kafla og hafi ekki verið hægt að sýna fram á girðingarskyldu í þeim málarekstrum, sem sveitarfélagið Eyjafjarðarsveit hafi verið málsaðili af.“

 Beitarréttur sé lögvarinn réttur einkaréttarlegs eðlis og eigi ekki að vera á borðum stjórnsýslunnar nema það sem snúi að verndarrétti þinglýsingarlaga og annarra laga sem verji eignarréttinn. Komi það framkvæmdarleyfinu ekkert við þar sem skógræktarsvæðið sé ekki sjáanlegt frá neinu byggðu bóli og allt langt innan landamerkja Þormóðsstaðabæjanna sem séu 100% eign kærenda. Öðru gegni ef nágrannar fari fram á girðingu á landamerkjum. Þá sé til staðar lagaleg skylda til að taka þátt í þeim kostnaði sem því fylgi eins og fram komi í girðingalögum. Umþrættur skilmáli framkvæmdarleyfisins hafi ekki neina stoð í íslenskum lögum, en ekki sé á hinn bóginn gerð athugasemd ef orðalagi hans yrði breytt svo mundi hljóða þannig að skylt verði að fara „eftir þeim lögum sem gilda um skógrækt“.

Málsrök Eyjafjarðarsveitar: Sveitarfélagið bendir á að kærendur hafi gert samning við Skógræktina í júní 2021 vegna ræktun skógarins. Fram komi í 6. gr. hans að óheimilt sé að beita búfé í skógræktarlandinu og skv. 5. gr. beri framkvæmdaaðila að sjá um vörslu skógarins í samræmi við reglur Skógræktarinnar. Í landsáætlun um skógrækt 2022-2032, sem byggi á 4. gr. laga nr. 33/2019 um skóga og skógrækt, sé mikið lagt upp úr vernd skóga, m.a. með girðingum. Þá sé gert ráð fyrir styrkjum vegna viðhalds girðinga í töxtum Lands og skóga. Sé skógur ræktaður beri skógareiganda að varðveita skóginn og vernda hann og sjá til að hann sé í góðu ástandi, svo sem gert sé ráð fyrir í lögum um skógrækt.

Skógrækt sé háð framkvæmdaleyfi og það sé eðlileg krafa að skógurinn sé varðveittur og honum haldið í góðu ástandi. Sé skógur afgirtur njóti hann verndar gegn beit en skylt sé að varðveita skóga og sjá til að þeim verði ekki eytt, sbr. 19. og 20. gr. laga nr. 33/2019. Þetta eigi ekki síst við um nýrækt sem sé viðkvæm fyrir beit. Í sveitarfélaginu aðskilji fjallsgirðing afrétt og óafgirt heimalönd frá heimalöndum og komi þannig í veg fyrir óhindraða för búfjár inn í heimaland. Þar sem ekki séu fyrir girðingar í landi Þormóðsstaða sem afmarki skógræktina frá afrétt sé engin leið að koma í veg fyrir beit í skógræktinni nema með því að girða skógræktina af.

Viðbótarathugasemdir kærenda: Í viðbótarathugasemdum sínum ítreka kærendur sjónarmið sín um að þeim sé óskylt sem landeigendum að girða af skógræktarsvæðið. Þá er bent á að í 33. laga nr. 6/1988 um afréttamálefni, fjallskil o.fl. sé mælt fyrir um að sveitarstjórn beri skyldur til að fjarlægja ágangsfé sem gangi í landi þar sem það eigi ekki beitarrétt. „Lausaganga búfjár sé samkvæmt laganna bókstaf að ekki þurfi að girða búpening af þar sem hann hafi beitarrétt.“ Í lausagöngu felist ekki sú meginregla að búpeningur geti gengið þar sem hann eigi ekki beitarrétt, enda beitarréttur eignarréttur sem hafi verið í gildi síðan á þrettándu öld. Sýslumaður hafi úrskurðað um beitarrétt á afrétti í landi Þormóðsstaða sem sé fjarri skógræktarsvæði og þar eigi aðeins eigendur Þormóðsstaða beitarrétt eða annan afnotarétt. Þar að auki hafi innviðaráðuneytið úrskurðað um að neitun sveitarfélagsins um smölun á ágangsfé í landi Þormóðsstaða hafi verið ólögmæt.

Niðurstaða: Kæruheimild til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála er í 1. mgr. 52. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og er kærufrestur einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um ákvörðun, sbr. 2. mgr. 4. gr. laga um úrskurðarnefndina nr. 130/2011. Af hálfu kærenda kemur fram að útgefið framkvæmdaleyfi hafi verið kynnt þeim 5. september 2024. Því hefur ekki verið mótmælt af leyfisveitanda og verður lagt til grundvallar að þeim hafi fyrst á þeim tíma verið kunnugt um þann áskilnað um girðingarframkvæmdir sem fjallað er um í máli þessu. Samkvæmt 3. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 hefst kærufrestur ekki fyrr en rökstuðningur hefur verið látinn í té. Óskað var rökstuðnings 8. september og lá hann fyrir 1. október 2024. Kæra í máli þessu barst úrskurðarnefndinni 26. október s.á. og með því innan kærufrests.

Þar sem framkvæmdir eru fyrirhugaðar og deiliskipulag liggur ekki fyrir getur sveitarstjórn veitt framkvæmdaleyfi að undangenginni grenndarkynningu sé um að ræða framkvæmd sem er í samræmi við aðalskipulag og í samræmi við landnotkun, byggðamynstur og þéttleika byggðar, sbr. 5. mgr. 13. gr. laga nr. 123/2010. Í 4. mgr. 10. gr. reglugerðar nr. 772/2012 um framkvæmdaleyfi er fjallað um heimild til að binda framkvæmdaleyfi skilyrðum og vísað um það til „nauðsynlegra mótvægisaðgerða, vöktunar og öryggisráðstafana til að draga úr áhrifum framkvæmdarinnar á umhverfið, menningarminjar og náttúrufyrirbæri, eða til að tryggja öryggi.“ Í 6. mgr. er tekið fram að þau skilyrði sem sett séu í framkvæmdaleyfi skuli miða að því að ná fram markmiði a-liðar 2. gr. reglugerðarinnar, þ.e. því að „stuðla að skynsamlegri og hagkvæmri nýtingu lands og landgæða, tryggja vernd landslags, náttúru og menningarminja og koma í veg fyrir umhverfisspjöll og ofnýtingu, með sjálfbæra þróun að leiðarljósi.“

Í kafla 6.4. í greinargerð Aðalskipulags Eyjafjarðarsveitar 2018-2030 er fjallað um og sett markmið fyrir skógræktar- og landgræðslusvæði. Kemur þar m.a. fram að samningum bænda um nytjaskógrækt verði fylgt eftir og skipulag skógræktar taki mið af þróun byggðar á hverjum stað. Sama má ætla að gildi um skógrækt á óbyggðum svæðum. Í samningi kærenda við Skógræktina, þar sem stofnunin skuldbindur sig til að greiða allt að 97% af kostnaði við skógrækt, er meðal framkvæmda talin „varsla skógræktarlands á meðan þess sé þörf að mati Skógræktarinnar“, sbr. 4. gr. Skal skógarbóndi sjá alfarið um vörslu skógræktarlands „samkvæmt reglum Skógræktarinnar þar um“ eftir því sem mælt er fyrir um í 5. gr. samningsins og er almennt óheimilt að beita búfé í skógræktarlandi, sbr. 6. gr. Með vörslum er í samningnum auðsjálega átt við að skógur sé varinn gegn ágangspeningi. Að virtum þeim aðstæðum, sem fjallað er um af hálfu kærenda, að nokkur ágangur búfjár virðist í heimaland úr ógirtum afréttar- eða upprekstrarheimalöndum, verður skilyrði um að skylt sé að girða ráðgert skógræktarsvæði af fyrir búpeningi hvorki álitið ómálefnalegt né úr hófi fram, sbr. tilvísuð ákvæði 10. gr., sbr. 2. gr. reglugerðar nr. 772/2012. Verður með vísan til þessa að hafna ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar.

Úrskurðarorð:

 Hafnað er kröfu kærenda um að felld verði úr gildi ákvörðun skipulags- og byggingarfulltrúa Eyjafjarðar frá 1. október 2024, að hafna beiðni kærenda um að fella úr gildi 4. lið almennra skilmála framkvæmdarleyfis til nytjaskógræktar á 52 ha svæði í landi Þormóðsstaða í Eyjafjarðarsveit.

167/2024 Langholtsvegur

Með

Árið 2024, fimmtudaginn 5. desember, tók Arnór Snæbjörnsson, formaður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, með heimild í 3. mgr. 3. gr. laga nr. 130/2011, fyrir:

Mál nr. 167/2024, kæra á ákvörðun Reykjavíkurborgar frá 22. febrúar 2024 um að fjarlægja ekki sorptunnur við fasteignina að Langholtsvegi 135 og endurgreiðslu á álagningu gjalds vegna þeirra.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, er barst nefndinni 2. desember 2024, kærir A þá ákvörðun Reykjavíkurborgar frá 22. febrúar 2024 að synja beiðni um að sorptunnur við fasteign hans að Langholtsvegi 135 verði fjarlægðar og gjald vegna þeirra endurgreitt. Er þess krafist að sorptunnurnar verði fjarlægðar og gjaldið endurgreitt.

Málsatvik og rök: Með álagningarseðli fasteignagjalda fyrir árið 2024, dags. 19. janúar 2024, voru lögð á kæranda gjöld vegna sorphirðu við hús hans að Langholtsvegi 135 í Reykjavík. Skiptust þau þannig að vegna 240 lítra tvískiptrar tunnu fyrir blandað sorp og matarleifar var gjaldið kr. 52.500 og vegna 240 lítra tunnu fyrir pappírsúrgang og plast kr. 10.500. Samanlagt nam fjárhæð gjaldanna kr. 63.000.

Kærandi vísar til þess að hann hafi árangurslaust óskað eftir því að sorptunnurnar yrðu fjarlægðar. Þær séu óþarfar þar sem hann hendi litlu rusli og fari með það á móttökustöð. Tunnurnar hafi verið tómar allt árið og sé ekki þörf álagningar vegna þeirra. Með tölvubréfi frá 5. febrúar 2024 hafi hann óskað eftir því að tunnurnar yrðu fjarlægðar og kostnaður vegna þeirra dreginn frá fasteignagjöldum. Hafi hann í framhaldi átt í nokkrum samskiptum við starfsmenn Reykjavíkurborgar þar til beiðni hans var synjað með tölvubréfi frá 22. febrúar s.á.

Niðurstaða: Í 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er mælt fyrir um að kærufrestur til úrskurðarnefndarinnar sé einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um ákvörðunina. Beiðni kæranda um að sorptunnur yrðu fjarlægðar og kostnaður vegna þeirra dreginn frá fasteignagjöldum var synjað með tölvubréfi frá 22. febrúar 2024. Voru samtímis gefnar leiðbeiningar um kærurétt til úrskurðarnefndarinnar. Jafnframt voru á bakhlið álagningarseðils fasteignagjalda, dags. 19. janúar 2024, upplýsingar um kærurétt til nefndarinnar. Með þessu verður álitið að kæranda hafi verið eða mátt vera kunnugt um kærurétt sinn til úrskurðarnefndarinnar eigi síðar en 22. febrúar 2024. Kæra í máli þessu barst nefndinni 2. desember 2024, eða að liðnum lögbundnum kærufresti og verður henni vísað frá nefndinni, sbr. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulag nr. 37/1993.

Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

104/2024 Rio Tinto

Með

Árið 2024, mánudaginn 2. desember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Helga Jóhanna Bjarnadóttir umhverfis- og efnaverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 104/2024, kæra á ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 29. ágúst 2024 um breytingu á starfsleyfi Rio Tinto á Íslandi hf. til aukningar á framleiðsluheimild úr 212.000 í 230.000 tonn af áli á ári í álveri ISAL í Straumsvík.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 26. september 2024, kærir hluti eigenda jarðarinnar Óttarsstaða í Hafnarfirði, landnr. 220975, ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 29. ágúst 2024 um breytingu á starfsleyfi Rio Tinto á Íslandi hf. Nánar tilgreint eru kærendur A, Fjöl ehf., B, C, D, E, F, Straumsbúið sf. og G.

Kærendur telja hina kærðu ákvörðun ólögmæta, en með því var starfsleyfi leyfishafa breytt á þann hátt að framleiðsluheimild var hækkuð úr 212.000 í 230.000 tonn af áli á ári, ásamt því að gerðar voru breytingar á ákvæðum 3.21, 3.8, 4.5 og 4.6 í starfsleyfinu. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Málavextir: Í Straumsvík skammt sunnan Hafnarfjarðar hefur lengi verið starfrækt álver. Með ákveðnum skilyrðum, m.a. um mælingar á styrk brennisteinstvíoxíðs og flúors, var með úrskurði Skipulagsstofnunar, dags. 26. júlí 2002, um mat á umhverfisáhrifum vegna stækkunar álversins, fallist á fyrirhugaða stækkun álversins í allt að 460 þúsund tonn á ári. Fór matið fram á grundvelli þágildandi laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Í fyrri áfanga var gert ráð fyrir stækkun í allt að 330 þúsund tonn á ári og í öðrum áfanga í allt að 460 þúsund tonn á ári. Í úrskurðinum kom m.a. fram að helstu mannvirki fyrirhugaðrar stækkunar væru tveir kerskálar, súrálsgeymir, tvær þurrhreinsistöðvar, skautsmiðja, kersmiðja og stækkun steypuskála, spennistöðvar og geymslu.

Á grundvelli laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir gaf Umhverfisstofnun 7. nóvember 2005 út starfsleyfi fyrir álver Alcan á Íslandi hf., ISAL Straumsvík, Hafnarfirði. Veitti leyfið heimild til framleiðslu á allt að 460 þúsund tonnum af áli á ári í kerskálum álversins, þar af allt að 50 þúsund tonn af hreináli, auk reksturs tilheyrandi málmsteypu, ker- og skautsmiðju, flæðigryfja fyrir eigin framleiðsluúrgang, verkstæða og annarrar þjónustu fyrir eigin starfsemi og var leyfið gefið út svo gilti til 1. nóvember 2020. Rio Tinto á Íslandi hf., sem starfrækir nú álverið, sótti um nýtt starfsleyfi 29. apríl 2020 og samþykkti Umhverfisstofnun 13. október s.á. að komin væri fram fullnægjandi umsókn til að hefja gerð þess. Var eldra leyfi framlengt meðan unnið væri að gerð nýs leyfis.

Nýtt starfsleyfi fyrir álverið var gefið út 29. október 2021. Með því var veitt heimild til að framleiða allt að 460 þúsund tonn af áli á ári í kerskálum álversins auk reksturs tilheyrandi málmsteypu, ker- og skautsmiðju, flæðigryfja fyrir kerbrot og eigin framleiðsluúrgang, ásamt því að starfrækja verkstæði og aðra þjónustu sem heyri beint undir starfsemina. Í starfsleyfinu kemur m.a. fram að það byggi á sama grundvelli og fyrra starfsleyfi leyfishafa og að um sé að ræða efnislega sömu framkvæmd og áður. Starfsleyfið, ásamt greinargerð og þeim umsögnum sem bárust, var birt á heimasíðu Umhverfisstofnunar 2. nóvember 2021, sbr. ákvæði 5. mgr. 7. gr. laga nr. 7/1998.

Með kæru í máli nr. 173/2021 var ákvörðun um útgáfu þessa starfsleyfis borin undir úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Í úrskurði nefndarinnar var rakið að í úrskurði Skipulagsstofnunar frá árinu 2002 hafi verið lagt mat á umhverfisáhrif þeirrar framkvæmdar að stækka álverið í tveimur áföngum, þeim fyrri með stækkun í allt að 330 þúsund tonn og þeim seinni í allt að 460 þúsund tonn. Hafi forsenda þessa verið að reistir yrðu tveir nýir kerskálar sunnan Reykjanesbrautar, í tveimur áföngum, ásamt tengdum byggingum og mannvirkjum öðrum. Í framhaldi þess að ósk um breytingu á deiliskipulagi fyrir stækkað athafnasvæði álversins í Straumsvík hafi verið hafnað í atkvæðagreiðslu meðal íbúa í Hafnarfirði hafi ekkert orðið af þessum framkvæmdum. Hafi lítið sem ekkert verið vikið að þessum forsendum við undirbúning leyfisins, en á hinn bóginn verið fjallað um núverandi framleiðsluaðferðir og umhverfisáhrif þeirra. Hafi í umsókninni m.a. komið fram að með framþróun í tækni væri hægt að auka framleiðslugetu í núverandi kerskálum úr 212 þúsund tonnum á ári í 230 þúsund tonn á ári, án þess að bæta við framleiðslukerum, en búið væri að bæta ýmis stoðkerfi og uppfæra í samræmi við bestu aðgengilegu tækni (BAT).

Í úrskurði nefndarinnar var fjallað um málsmeðferð Umhverfisstofnunar að teknu tilliti til fyrirmæla laga nr. 106/2000, sem giltu um undirbúning leyfisins, hvað varðaði skyldu til að leita afstöðu Skipulagsstofnunar til þess hvort endurskoða skyldi matsskýrslu framkvæmdar skv. 12 gr. laganna eða tilkynna um breytingar á framkvæmd sbr. 6. gr. laganna. Áleit nefndin að tilefni hefði verið til heildstæðara mats en raunin var um það hvort skilyrði væru til slíkrar umleitunar. Með vísan til þess og meðalhófsreglu stjórnsýsluréttar var sá hluti leyfisins sem laut að framleiðsluheimildum umfram 212 þúsund tonn af áli á ári felldur úr gildi. Fjallað var jafnframt um aðra þætti starfsleyfisins er vörðuðu mengunarvarnir og var ekki álitið að öðrum annmörkum væri til að dreifa á leyfinu.

Í séráliti eins af fimm nefndarmönnum var á það bent, með hliðsjón af 12. gr. laga nr. 106/2000, að á undanförnum áratugum hefðu orðið verulegar breytingar á þeim kröfum sem gerðar væru til starfsemi álvera eins og efni starfsleyfisins endurspeglaði. Um leið hefðu orðið breytingar á landnotkun á áhrifasvæði framkvæmdarinnar. Með vísan til þess hefði Skipulagsstofnun ekki sinnt rannsóknarskyldu sinni nægilega og hefði mat stofnunarinnar á því hvort til hefði þurft að koma nýtt mat á umhverfisáhrifum verið bæði haldið form- og efnisannmörkum. Þar sem efnisleg afstaða stofnunarinnar til þess hvort áframhaldandi rekstur álversins í núverandi mynd væri háður mati á umhverfisáhrifum lægi í raun ekki fyrir í málinu yrði að ógilda hið kærða starfsleyfi í heild sinni. Var jafnframt álitið að ónóg umfjöllun í starfsleyfinu um áhrif rekstursins á viðkomandi vatnshlot og meðhöndlun vatns leiddi til sömu niðurstöðu.

Hinn 7. júní 2023 sótti Rio Tinto á Íslandi hf. um þá breytingu á starfsleyfinu að heimiluð hámarksársframleiðsla á áli yrði aukin úr 212.000 tonnum í 230.000 tonn. Hinn 13. s.m. óskaði Umhverfisstofnun eftir áliti Skipulagsstofnunar um hvort breytingin kallaði á endurskoðun á úrskurði Skipulagsstofnunar frá árinu 2002, sbr. 12. gr. laga nr. 106/2000. Í áliti Skipulagsstofnunar af þessu tilefni, dags. 4. júlí 2023, er talið að umhverfismatið frá 2002 sé fullnægjandi grundvöllur til framleiðsluaukningar umfram 200.000 tonna ársframleiðslu, þ.e. úr 212.000 í allt að 230.000 tonn. Í framhaldi hófst frekari vinnsla beiðninnar hjá Umhverfisstofnun. Var við þá meðferð m.a. krafist greinargerðar um mat á gæðaþáttum vatnshlota samkvæmt vatnaáætlun, sem lá fyrir 24. október 2023. Með vísan til 2. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998 og 2. mgr. 14. gr. sömu laga féllst stofnunin á að breyta leyfinu og heimila umsótta framleiðsluaukningu. Við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar voru gerðar nokkrar breytingar á greinum 3.21 og 4.6 sem varða áhrif á vatn og vöktun, en að öðru leyti var starfsleyfið látið óraskað. Tillaga að leyfinu var auglýst samkvæmt lögum nr. 7/1998 og gefið út 29. ágúst 2024.

Málsrök kærenda: Kærendur álíta undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar fara í bága við 14. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 með því að þeim hafi ekki verið ljáð staða aðila máls við meðferð málsins og hafi þeim ekki verið veitt færi á því að neyta andmælaréttar skv. 13. gr. sömu laga. Þá sé ákvörðun Skipulagsstofnunar um að krefjast ekki endurskoðunar umhverfismats ólögmæt, enda ekki um efnislega sömu framkvæmdir að ræða og fjallað hafi verið um í umhverfismatinu frá árinu 2002. Sé nú einnig til að dreifa breyttum forsendum, m.a. breytingum á umhverfisrétti og breyttum kröfum til mengandi starfsemi. Þá hafi Skipulags­stofnun leyst úr álitsbeiðni Umhverfisstofnunar á röngum lagagrundvelli þar sem fjalla hefði átt um hana samkvæmt ákvæðum núgildandi laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana sem nýjar framkvæmdir, sem tilkynningarskyldar væru sem slíkar.

Það verði ekki séð að um sé að ræða sömu framkvæmdir og fjallað hafi verið um í umhverfismatinu frá 2002. Þá hafi verið gert ráð fyrir áfangaskiptum framkvæmdum sem hafi átt að gerast í tiltekinni röð. Í fyrsta áfanga hafi staðið til að reista tvo nýja 500 metra kerskála. Á milli þeirra hafi átt að staðsetja nýjar þurrhreinsistöðvar. Síðan hafi verið rætt með óræðum hætti um stækkun spennistöðvar í þeim áfanga. Síðari áfangi hafi verið háður forsendu um byggingu nýrra kerskála og hafi verið lýst áformum um að geymsla við höfnina yrði stækkuð og nýir súrálsgeymar reistir. Það hafi ekki verið fjallað um áform um að hækka straum í núverandi kerskálum til að ná fram framleiðsluaukningu. Hið minnsta ekki í því samhengi sem nú sé áformað. Fjallað hafi verið um áform um stækkun á spennistöð, en ekki með nákvæmum hætti og sú stækkun hafi einnig miðað við áform um nýja kerskála.

Af hálfu kærenda er bent á að í umsókn leyfishafa komi fram „að fjárfesting hafi farið fram í aðveitustöðu ISAL sem tryggði allt að 200kA straumur gæti farið yfir til núverandi kerskála. […] þessi framkvæmd geti ekki átt sér stoð í þeirri framkvæmd sem lýst [sé] í umhverfismatinu enda [sé] hún háð byggingu kerskála sem ekki voru reistir“. Í umhverfismatinu hafi í engu verið fjallað um fjárfestingu í súrflutningskerfi í kerskála 1 til að auka afköst. Þar hafi þó verið fjallað um að reisa súrálsgeymslu, án frekari útlistunar. Þær framkvæmdir hafi þó ekki hafist fyrr en árið 2013 og með því ekki innan tíu ára frá umhverfismatinu.

Kærendur gagnrýna að farið hafi verið með breytingu á starfsleyfinu sem minniháttar breytingu skv. 2. mgr. 14. gr. laga nr. 7/1998 í stað þess að starfsleyfið yrði endurskoðað í heild skv. 2. mgr. 6. gr. laganna. Nauðsynlegt hefði verið að afla gagna og framkvæma athugun á því hvort að aukin framleiðsla leiddi til aukinnar dreifingar mengunar utan álversins, sem hefði getað leitt til strangari starfsleyfisskilyrða. Gæti framleiðsluaukning enda kallað á endurmat á aðferðarfræði við mælingar, kröfum sem tryggi vernd jarðvegs og grunnvatns, vöktun losunar og viðmiðunarmörk fyrir losun mengandi efna, sbr. 8. gr. reglugerðar nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnaeftirlit. Hafi með þessu skort á rannsókn máls við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar.

 Málsrök Umhverfisstofnunar: Umhverfisstofnun hafnar því að ekki hafi verið gætt ákvæða stjórnsýslulaga nr. 37/1993 við undirbúning hins kærða leyfis. Jafnframt er því hafnað að álit Skipulagsstofnunar um að ekki væri skylt að endurskoða eða láta framkvæma nýtt umhverfismat sé ólögmætt. Bent sé á að starfsleyfið frá 28. október 2021 hafi mælt fyrir um heimild til framleiðslu á 460.000 tonnum af áli, en ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 29. ágúst 2024 hafi veitt heimild fyrir 230.000 tonnum, sem sé helmingi minna framleiðslumagn. Líkt og segi í umsókn leyfishafa sé hægt að framleiða 230.000 tonn innan núverandi bygginga og búnaðar í Straumsvík. Taki stofnunin undir afstöðu Skipulagsstofnunar um að umhverfismatið frá 2002 sé fullnægjandi grundvöllur til framleiðsluaukningar umfram 200.000 tonna ársframleiðslu, þ.e. úr 212.000 í allt að 230.000.

Í 3. tl. 3. gr. laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana og áðurgildandi laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum sé framkvæmd skilgreind sem hvers konar nýframkvæmd eða breyting á eldri framkvæmd sem falli undir lögin og starfsemi sem henni fylgi. Slíkri framkvæmd sé ekki til að dreifa. Þá sé ekki um að ræða áþreifanlega breytingu eða inngrip á byggingum, t.d. stærð, lögun, staðsetningu eða annað og sé um það vísað til hliðsjónar til dóms dómstóls Evrópusambandsins í máli C-275/09 (Brussels Hoofdstedelijk Gewest and Others). Gildi lög nr. 106/2000 og lög nr. 111/2021 auk þess aðeins um framkvæmdir sem kunni að vera eða séu líklegar til að hafa umtalsverð umhverfisáhrif, en framleiðsluaukning álversins um 8% sé ekki til þess fallin.

Hvað varði málsmeðferð hinnar kærðu ákvörðunar þá sé hugtakið umtalsverð breyting skilgreint í 43. tl. 3. gr. reglugerðar nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnaeftirlit sem „breyting á eðli eða starfsemi eða stækkun á stöð eða brennsluveri, sorpbrennslustöð eða sorpsambrennslustöð sem geti haft umtalsverð neikvæð áhrif á heilbrigði manna eða umhverfið.“ Eigi það ekki við um breytingu á starfsemi álversins. Þótt vissulega sé um að ræða breytingu sem feli í sér stækkun á stöð sem geti valdið neikvæðum áhrifum á heilbrigði manna eða umhverfið telji leyfisveitandi breytinguna ekki umtalsverða. Í því samhengi verði að hafa í huga að leyfishafi hafi verið með starfsleyfi fyrir framleiðslu allt að 460.000 tonna og hin kærða breyting á leyfinu hafi falist í að heimila framleiðslu á helmingi minna magni. Breytingin nái ekki þeim viðmiðunargildum fyrir afkastagetu sem sett séu fram í viðauka I við lög nr. 111/2021. Að auki hafi ekki verið þörf á endurskoðun starfsleyfis vegna breyttra forsendna, skv. 2. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir enda stutt síðan leyfið hafi verið endurskoðað vegna nýrra BAT-niðurstaðna þar sem regluverk hafi jafnframt verið uppfært.

Málsrök leyfishafa: Af hálfu leyfishafa kemur fram að með umsókn um endurnýjun starfsleyfis árið 2020 hafi fylgt skýrsla um grunnástand þar sem greint hafi verið frá þeim framkvæmdum sem félagið hefði ráðist í síðan umhverfismatið frá 2002 lá fyrir. Þar hefði komið fram að árið 2008 hefði félagið hafið undirbúning framleiðsluaukningar í allt að 230 þúsund tonna ársframleiðslu í núverandi kerskálum, þ.e. kerskálunum þremur sem allir hafi verið til staðar árið 2002 þegar umhverfismatið hafi verið framkvæmt, með því að hækka strauminn á hverri kerlínu. Forsendur framleiðsluaukningarinnar sem grundvöllur hefði verið lagður að árið 2010 hafi einkum verið að stækka þyrfti spennustöð og steypuskála. Jafnframt þyrfti að stækka og endurbæta tvær þurrhreinsistöðvar (fyrir kerskála 1 og 2) í tengslum við fyrirhugaða aukningu framleiðslugetu. Gert hafi verið ráð fyrir öllum þessum verklegu framkvæmdum í umhverfismatinu frá árinu 2002.

Þeir annmarkar á málsmeðferð Umhverfisstofnunar sem fjallað hafi verið um í úrskurði í máli nr. 173/2021 hafi verið bundnir við þann hluta starfsleyfisins er lotið hafi að aukinni framleiðslu sem krefðist nýrra mannvirkja og hafi komið fram að ef leyfishafi hefði miðað starfsleyfisumsókn sína einvörðungu við óbreytta starfsemi í álverinu, og enga frekari uppbyggingu, hefði ákvörðunin ekki sætt ógildingu. Við skilgreiningu hámarks framleiðsluheimildar hafi nefndin á hinn bóginn gefið sér rangar forsendur, þar sem hún hafi miðað hámark framleiðsluheimildar við „raunveruleg og fyrirhuguð afköst“ í stað framleiðslugetu. Sú leiðrétting sem hafi verið gerð á starfsleyfi félagsins samkvæmt úrskurði nefndarinnar frá 18. nóvember 2022 í máli nr. 173/2021 hafi falið í sér að framleiðsluheimild hafi verið færð töluvert niður fyrir raunverulega framleiðslugetu, þ.e. framleiðslugetu án uppbyggingar frekari mannvirkja.

 Vísað sé til fylgiskjals með umsókn um hina kærðu breytingu, þar sem fram komi að mesta framleiðsla kerskála álversins á ári nemi ríflega 212.089 tonnum. Frá árinu 2018, þegar framleiðslumeti hafi verið náð, hafi ýmsir þættir leitt til þess að álverið hafi ekki verið rekið á hámarksafköstum. Hafi úrskurðarnefndin ekki tekið tillit til þessara þátta við skilgreiningu á hámarks framleiðsluheimild. Með núverandi mannvirkjum og búnaði sé mögulegt að framleiða allt að 230 þúsund tonn á ári í kerskálum álversins. Forsenda fyrir slíkri ársframleiðslu sé að straumur í þremur kerskálum verði hækkaður í 175 kA á stöðugan hátt. Til þess að ná þessari framleiðslu þurfi ISAL ekki að fara í sérstakar framkvæmdir, stórar fjárfestingar eða stækka fótsporið innan svæðisins með nýjum byggingum eða öðru jarðraski.

Viðbótarathugasemdir kærenda: Af hálfu kærenda er í viðbótarathugasemdum ítrekuð sú gagnrýni að þeim hafi einungis verið veitt færi á að tjá sig við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar með því að kynna sér gögn á vefsíðu Umhverfisstofnunar. Slík birting gagna jafnist ekki á við að kærendum sé játuð aðild að stjórnsýslumáli og njóti andmælaréttar. Sé það ógerningur fyrir kærendur og almenna borgara að vakta heimasíður opinberra stofnana til þess að tryggja hagsmuni sína.

 Það hafi verið forsenda þess að álverið fengi heimild til að auka ársframleiðslu sína á grundvelli umhverfismats frá árinu 2002 að bætt yrði við kerskálum og settar upp þurrhreinsistöðvar. Þær framkvæmdir sem vísað sé til, þ.e. stækkun spennistöðvar steypuskála og þurrhreinsistöðvar, séu ekki þær sömu og fjallað hafi verið um í umhverfismatinu. Verði í þessu samhengi að líta til lögskýringargagna með 1. mgr. 12. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, þar sem fram komi að um sömu framkvæmdir skuli vera að ræða sem legið hafi til grundvallar því umhverfismati sem byggt hafi verið á.

Í úrskurði úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 173/2021 hafi framleiðsluheimild leyfishafa verið færð niður í 212 þúsund, en ekki 230 þúsund tonn, þar sem með því hafi verið horft til framleiðslugetu án frekari uppbyggingar. Verði aukin framleiðsla heimiluð verði að gera þá kröfu að nýtt umhverfismat liggi þá fyrir.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 29. ágúst 2024 um breytingu á starfsleyfi Rio Tinto á Íslandi hf. til framleiðslu á allt að 230.000 tonnum af áli á ári í álveri ISAL í Straumsvík. Kærendur eru meðal eigenda nálægrar landareignar og verður þeim játuð kæruaðild að teknu tilliti til umfangs starfsemi leyfishafa, en nánar er fjallað um kæruhagsmuni þeirra í úrskurðarmáli nr. 173/2021. Kæruheimild til nefndarinnar er í 65. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir.

Kærendur í máli þessu byggja á því að þeir hefðu með réttu átt að teljast til aðila máls við undirbúning hins kærða leyfis. Hefði þeim verið tilkynnt um meðferð málsins hefðu þeir haft færi á því að tjá sig um undirbúning þess og gera athugasemdir sem aðilar máls skv. 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Við umsóknir um starfsleyfi eða breytingar á þeim eru umsækjendur jafnan einu aðilar mála og er gert ráð fyrir því með opinberri auglýsingu starfsleyfa að almenningi sé mögulegt að gera athugasemdir. Það er um leið mögulegt að þeim sem eiga hagsmuna að gæta sem leitt geta til kæruaðildar, verði sérstaklega ljáð staða aðila máls á fyrsta stjórnsýslustigi. Það gildir einkum ef beinir og verulegir hagsmunir eru auðsæir. Í ljósi þess að sjónarmið kærenda lágu þegar í verulegu fyrir í fyrra úrskurðarmáli nefndarinnar og þar sem þeim hefur nú gefist færi fyrir úrskurðarnefndinni að tjá sig um efnislegan grundvöll hinnar kærðu ákvörðunar í kærumáli þessu, verður það ekki látið varða gildi hinnar kærðu ákvörðunar að eigi var tekin skýr afstaða hér að lútandi við undirbúning hennar.

Samkvæmt 6. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir skal allur atvinnurekstur, sbr. viðauka I-V, hafa gilt starfsleyfi sem Umhverfisstofnun eða heilbrigðisnefndir gefa út, sbr. þó 8. gr. Útgefanda starfsleyfis er heimilt að endurskoða og breyta starfsleyfi áður en gildistími þess er liðinn vegna breyttra forsendna, s.s. ef breytingar verða á rekstrinum sem varðað geta ákvæði starfsleyfis, sbr. 2. mgr. 6. gr. sömu laga. Til þess að stuðla að framkvæmd mengunarvarna er ráðherra heimilt skv. 5. gr. að setja í reglugerð almenn ákvæði, m.a. um starfsleyfi, og hefur ráðherra sett slíka reglugerð, nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnaeftirlit. Við gerð starfsleyfis og útgáfu þess ber leyfisveitanda að fara að þeim málsmeðferðarreglum sem í reglugerðinni eru tilgreindar sem og lögum nr. 7/1998 og stjórnsýslulögum nr. 37/1993. Í lokamálslið 1. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998 er tiltekið að starfsleyfi skuli veitt uppfylli starfsemi þær kröfur sem til hennar séu gerðar samkvæmt lögunum og reglugerðum settum samkvæmt þeim að teknu tilliti til annarrar löggjafar. Kemur og fram í 6. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 550/2018 að sé atvinnurekstur háður mati á umhverfisáhrifum eða tilkynningarskyldu skuli niðurstaða matsins eða ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsskyldu liggja fyrir áður en tillaga að starfsleyfi er auglýst. Þá skuli útgefandi starfsleyfis kynna sér matsskýrslu framkvæmdaraðila um framkvæmdina og taka rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum hennar. Samkvæmt 10. mgr. sömu greinar skal í greinargerð sem fylgja ber starfsleyfi m.a. taka afstöðu til niðurstöðu mats á umhverfisáhrifum ef við eigi.

Í úrskurði úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 173/2021 var álitið að undirbúningur starfsleyfis álversins í Straumsvík fyrir heimild til framleiðslu allt að 460.000 tonna af áli á ári hafi verið haldinn annmörkum með því að Umhverfisstofnun hefði verið rétt að leggja heildstæðara mat, en raunin var, á það hvort skilyrði væru til þess að óska ákvörðunar Skipulagsstofnunar um hvort endurskoða þyrfti að hluta eða í heild matsskýrslu framkvæmdaraðila samkvæmt 1. mgr. 12. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Var í því sambandi vísað til þess að fyrir lægi að aðeins óverulegur hluti af þeim framkvæmdum sem lýst hefði verið í ákvörðun Skipulagsstofnunar árið 2002 hafi orðið að veruleika. Þær framkvæmdir þjóni auk þess einvörðungu áformum, sem hefðu gengið eftir í nokkru um aukna framleiðslu innan núverandi kerskála í Straumsvík. Við þessar aðstæður hefði stofnuninni, að því greinir í úrskurði nefndarinnar, verið rétt að leiðbeina leyfishafa nánar um hvort og þá við hvaða aðstæður leita skyldi ákvörðunar Skipulagsstofnunar skv. 6. gr. laga nr. 106/2000. Var einnig vísað til þess að ef um óbreytta framkvæmd væri að ræða yrði ekki ráðið að lög nr. 106/2000 tækju til hennar, þar sem þá væri eigi framkvæmd til að dreifa í skilningi þeirra laga.

Við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar í máli þessu leitaði leyfisveitandi álits Skipulagsstofnunar á því hvort endurskoða þyrfti umhverfismat vegna framkvæmdarinnar að hluta eða í heild vegna áforma um aukna framleiðslu í samræmi við 28. gr. laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana. Í áliti stofnunarinnar, dags. 4. júlí 2023, var bent á að frá því að umhverfismatinu lauk hefðu framkvæmdir, sem fjallað var um í umhverfismatinu, hafist innan 10 ára frá því að úrskurður um mat á umhverfisáhrifum hefði legið fyrir. Árið 2010 hafi verið ráðist í undirbúning að framleiðsluaukningu í allt að 230.000 tonn á ári í núverandi kerskálum með því að hækka strauminn á hverri kerlínu. Til þess hefði m.a. þurft að stækka spennustöð og stækka steypuskála. Í fylgiskjali með umsókn hinnar kærðu breytingu á starfsleyfi árið 2023, sem var meðfylgjandi erindi Umhverfisstofnunar, hafi komið fram að lokið hafi verið við framkvæmdir í spennustöð til að tryggja að allt að 200 kA straumur gæti farið yfir í kerskála árið 2011. Í sama skjali segði einnig að framkvæmdir við steypuskála hefðu staðið yfir á árunum 2009–2013. Þá mætti sjá á loftmyndum að hafnargeymsla hefði verið stækkuð með nýjum byggingum.

Í áliti Skipulagsstofnunar var bent á að í matsskýrslu vegna framkvæmda við fyrsta áfanga kæmi fram að hægt yrði að framleiða 330.000 tonn af áli á ári og með framkvæmdum við síðari áfanga yrði hægt að framleiða 460.000 tonn á ári. Jafnframt kæmi fram að mögulega mætti fullnýta þáverandi starfsleyfi í þáverandi hluta álversins, en mögulega myndi aukning upp í 200.000 tonn á ári eiga sér stað í fyrirhugaðri stækkun. Að öðru leyti væri ekki tilgreint hvernig framleiðslu yrði skipt á milli kerskála og væri ekki tilgreint hvaða þýðingu aðrar framkvæmdir en þær sem áformaðar væru sunnan Reykjanesbrautar kæmu til með að hafa fyrir framleiðslugetu álversins. Hefði stofnunin því ekki heimild til að taka ákvörðun um endurskoðun umhverfismats á grundvelli 12. gr. laga nr. 106/2000.

Heimild til endurskoðunar matsskýrslu, skv. 12. gr. laga nr. 106/2000, var háð því að framkvæmdir hefðu eigi hafist innan tíu ára, svo sem um var m.a. fjallað í úrskurði úrskurðarnefndarinnar frá 13. nóvember 2017 í kærumáli nr. 77/2017. Verður í því ljósi og með vísan til umfjöllunar í áliti Skipulagsstofnunar að telja að framkvæmdir hafi átt sér stað sem lýst hafi verið í matsskýrslu, þótt í mun minna mæli hafi verið en ráðgert var. Verður einnig að líta til þess að framleiðsluaukning sem byggir á straumhækkun felur fyrst og fremst í sér tæknibreytingar og aukna orku- og hráefnisnotkun, en ekki er um að ræða fjölgun kerja eða stækkun kerskála. Er sú aukna losun sem af leiðir ennfremur langt innan þeirra áforma sem lýst var og fjallað um í úrskurði Skipulagsstofnunar frá árinu 2002.

Þrátt fyrir framanrakið verður að benda á að ákvörðun stjórnvalda um veitingu leyfis til mengandi iðnaðar er stjórnvaldsákvörðun sem fellur þar með undir gildissvið stjórnsýslulaga. Af því leiðir að leyfisveitanda er skylt að sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því. Er sú skylda í samræmi við ákvæði 2. mgr. 13. gr. laga nr. 106/2000, um að við leyfisveitingu skuli leyfisveitandi kynna sér matsskýrslu framkvæmdaraðila um framkvæmdina og taka rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfis­áhrifum hennar.

Í úrskurði úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 173/2021 var fjallað um losunarheimildir og mengunarvarnir samkvæmt því starfsleyfi sem hér er til umfjöllunar. Verður að því virtu ekki gerð athugasemd við að með hinni kærðu ákvörðun hafi gildandi starfsleyfi verið endurskoðað einungis að hluta til með heimild í 1. mgr. 14. gr. laga nr. 7/1998.

Með hinni kærðu ákvörðun um breytingu á starfsleyfi voru gerðar efnislegar breytingar á ákvæðum 3.21 og 4.6 í leyfinu, en þau ákvæði varða lífríki og flokkun vatns í vatnshlot. Tóku þær breytingar mið af þeirri skyldu leyfisveitanda að tryggja að starfsleyfið sé í samræmi við þá stefnumörkun um vatnsvernd sem fram komi í vatnaáætlun, sbr. og 3. mgr. 28. gr. laga nr. 36/2011 um stjórn vatnamála. Er í því sambandi til þess að líta, svo sem leyfisveitandi hefur bent á, að síðan leyfið var gefið út hefur gengið í gildi vatnaáætlun fyrir árin 2022–2027, sett með vísan til 19. gr. laga nr. 36/2011. Með því hvílir sú skylda á leyfisveitanda að ganga úr skugga um það með fyrirfarandi hætti hvort framkvæmdir geti leitt til þess að umhverfismarkmiðum vatnaáætlunar verði ekki náð fyrir viðkomandi vatnshlot. Verði svo talið getur þá aðeins komið til álita að heimila framkvæmd að skilyrðum 18. gr. laganna sé fullnægt.

Í gr. 3.21 í starfsleyfinu koma nú fram upplýsingar um að starfssvæði rekstraraðila liggi að strandsjávarvatnshlotinu Straumsvík-Kjalarnes (104-1391-C) og sitji á grunnvatnshlotinu Straumsvíkurstraumi (104-265-G). Reifað er að umhverfismarkmið fyrir vatnshlot séu sett fram í vatnaáætlun og að ástand vatnshlots megi ekki versna og eigi vatnshlot að ná umhverfismarkmiðum sem sett hafi verið fyrir þau, sbr. 12. gr. laga nr. 36/2011.

Í gr. 4.6 kemur fram að vöktun á vatnshloti skuli beinast að strandsjó tengdum við losunarstaði, s.s. flæðigryfjum, í þeim tilgangi að meta álag af völdum starfseminnar og ástand viðkomandi vatnshlots. Slíkar mælingar skuli eftir atvikum taka til samþykktra líffræðilegra og eðlisefnafræðilegra gæðaþátta, auk efnafræðilegra gæðaþátta (forgangsefni). Um mælingar á efnafræðilegum gæðaþáttum (forgangsefnum) er vísað til viðmiðunargilda sem kom fram í lista III í viðauka reglugerðar nr. 796/1999, um varnir gegn mengun vatns. Er jafnframt mælt fyrir um skyldu til að vakta dreifingu mengunarefna í viðtaka og hugsanlegar afleiðingar þeirra á vistkerfi.

Samkvæmt 2. mgr. 11. gr. laga nr. 36/2011 skal mat á yfirborðsvatnshloti byggjast á fyrirliggjandi gögnum hverju sinni og taka fyrir hverja vatnshlotsgerð mið af skilgreindum líffræðilegum gæðaþáttum auk vatnsformfræðilegra og efna- og eðlisefnafræðilegra þátta eftir því sem við á. Í vatnaáætlun er rakið að „mjög gott“ vistfræðilegt ástand strandsjávar hafi verið ákveðið, en enn sem komið er hafi viðmiðunarmörk fyrir „gott“ og „ekki viðunandi“ ástand strandsjávar ekki verið skilgreint (bls. 27–28). Í áætluninni kemur fram að mat á efnafræðilegu ástandi byggi á því hvort til staðar séu forgangsefni í of háum styrk, sbr. reglugerð nr. 796/1999 um varnir gegn mengun vatns. Við mat á efnafræðilegu ástandi séu eingöngu notaðir tveir flokkar þ.e. „gott“ eða „nær ekki góðu efnafræðilegu ástandi“.

Í vatnavefsjá Veðurstofu Íslands kemur fram að efnafræðilegt ástand sem og vistfræðilegt ástand strandsjávarvatnshlotsins Straumsvík-Kjalarnes (104-1391-C) sé óflokkað og ástand sé óþekkt, áreiðanleiki sé lítill og upplýsingar vanti. Er þar skráð álag á vatnshlotið vegna starfsemi álversins. Þá er einnig skráð álag vegna skólphreinsistöðvar þar sem losun sé meiri en 150.000 persónueiningar, álag vegna þéttbýlis, álag vegna afrennslis frá þéttbýli sem og frárennslis frá fiskeldi og þauleldi. Fram kemur þess utan að vatnshlotið „skarist að hluta til“ við fjögur svæði sem njóti verndar, þ.e. Bakkatjörn á Seltjarnarnesi, Hvaleyrarlón og Hvaleyrarhöfða sem og Skerjafjörð innan Garðabæjar og Gróttu.

Um vöktun á vistfræðilegu og efnafræðilegu ástandi yfirborðsvatns er fjallað m.a. í 13. gr. reglugerðar nr. 535/2011 um flokkun vatnshlota, eiginleika þeirra, álagsgreiningu og vöktun. Í 2. mgr. reglugerðargreinarinnar segir að Umhverfisstofnun skuli leggja fram vöktunaráætlun á grundvelli lýsingar á eiginleikum og álagsgreiningu yfirborðsvatns sem skuli ná yfir hvert sex ára tímabil vatnaáætlunar, ásamt aðgerðaáætlun um úrbætur þar sem þeirra sé þörf. Í 4. mgr. kemur fram að val á vöktunarstöðum skuli tryggja að hægt sé að meta heildarástand yfirborðsvatns innan hvers vatnasviðs vatnaumdæmis og skuli vöktun að lágmarki ná til vatna sem nánar eru talin í a.-e. liðum, en í d. lið er getið strandsjávar „sem er viðtaki fyrir skólp frá þéttbýli sem jafngildir 10.000 persónueiningum eða meira en það“. Í 5. mgr. er fjallað um yfirlitsvöktun sem framkvæma skuli í eitt ár á hverjum völdum vöktunarstað fyrir þann tíma sem vatnaáætlunin fyrir vatnaumdæmið gildi og beinast að færibreytum um alla líffræðilega, vatnsformfræðilega og almenna eðlisefnafræðilega gæðaþætti vatnshlotsins og öðrum mengunarvöldum sem losaðir séu í umtalsverðu magni út í viðkomandi vatnasvið. Auk þessa er fjallað um aðgerðavöktun í 6. mgr. sem ætlað er að staðfesta ástand vatnshlota sem eru undir álagi og meta árangur aðgerða sem gripið hefur verið til í samræmi við kröfur um úrbætur í aðgerðaáætlunum.

Meðal undirbúningsgagna vöktunaráætlunar vatnaáætlunar var skýrsla frá Hafrannsókna-stofnun, tilv. KV 2020‐02, „Vöktun strandsjávar samkvæmt lögum um stjórn vatnamála. Tillögur að vatnshlotum til vöktunar“. Með skýrslunni voru lagðar fram tillögur að vatnshlotum til vöktunar samkvæmt vöktunarneti sem uppfylli kröfur laga nr. 36/2011. Þar kemur fram að ekki sé lagt til að neitt strandsjávarvatnshlot verði vaktað samkvæmt aðgerðavöktun þar sem ekkert vatnshlot hafi verið flokkað í hættu á að ná ekki umhverfismarkmiðum laga um stjórn vatnamála samkvæmt álagsgreiningu Umhverfisstofnunar frá 2013. Á hinn bóginn eru í skýrslunni gerðar tillögur um yfirlitsvöktun strandsjávarvatnshlota til að fylgjast með ástandi og viðmiðunaraðstæðum. Var í skýrslunni gerð tillaga að fjórum strandsjávarvatnshlotum til vöktunar á viðmiðunaraðstæðum og ástandi vatnshlota. Þá var gerð tillaga að vöktun þriggja vatnshlota sem álitin væru í óvissu um að ná umhverfismarkmiðum samkvæmt umhverfisgreiningu. Var til viðbótar gerð tillaga um að strandsjávarvatnshlotið Straumsvík-Kjalarnes (104-1391-C) yrði vaktað með vísan til þess að það tæki við losun frá langstærstum hluta landsmanna og væri undir álagi af ýmiskonar iðnaði.

Í kafla 2.1.2. í téðri skýrslu var fjallað sérstaklega um vöktun til að fylgjast með leitni mengandi efna. Þar var rakið að skv. 8. gr. reglugerðar nr. 535/2011 skuli vakta styrk forgangsefna og annarra mengandi efna í vatnshlotum og bera saman við viðmiðunarmörk. Fyrir vöktun náttúrulegra langtímabreytinga séu valin yfirborðsvatnshlot án umtalsverðs álags sem eru talin geta verið í góðu eða mjög góðu ástandi. Til að vakta langtímabreytingar af völdum útbreiddrar starfsemi mannsins eru valdar stöðvar sem eru undir álagi frá mannlegri starfsemi. Leitni forgangsefna þurfi að vakta í vatnshloti sem sé undir álagi af mannavöldum þar sem efnin á forgangsefnalistanum séu langflest manngerð og finnist ekki í náttúrunni. Til þess að hægt sé að gera langtímaleitnigreiningu innan skynsamlegra tímamarka sé mikilvægt að tíðni vöktunar sé nægileg. Forgangsefnavöktun hafi verið gerð árið 2019 í nokkrum strandsjávarvatnshlotum sem álagsgreining benti til að væru „í óvissu“ um að ná umhverfismarkmiðum laga um stjórn vatnamála. Meðal annars hafi verið forgangsefnavöktun í vatnshlotunum 104‐1303‐C (Innri‐Sund – Elliðaárvogur – Grafarvogur) og 104‐1379‐C (Straumsvík – Kjalarnes) sem séu bæði undir nokkru álagi af starfsemi manna. Var í skýrslunni lagt til að leitni forgangsefna færi fram í öðru þeirra, og sé þá t.d. hægt að miða við það hlot sem hafi komið verr út í forgangsefnamælingu sem fram hafi farið árið 2019.

Í töflu 7 í vöktunaráætlun vatnaáætlunar 2022–2027 er gefið yfirlit um þau strandsjávar­vatnshlot sem þyrfti að vakta til að mæta lágmarkskröfum framkvæmda laga um stjórn vatnamála. Þar á meðal er tilfært vatnshlotið Straumsvík-Kjalarnes (104-1391-C). Fram kemur í áætluninni að vegna forgangsröðunar sé ekki hægt að vakta öll þessi vatnshlot „samkvæmt fyrstu vöktunaráætlun“ og má af umfjöllun ráða að vatnshlotið sé af þeim sökum ekki meðal þeirra sem ráðgert sé að vakta á tímabilinu 2022–2027. Með því nýtur ekki við upplýsinga um efnafræðilegt eða vistfræðilegt ástand þess á þessum tíma. Verður að ætla að þetta skýri jafnframt þær takmörkuðu upplýsingar sem eru um vatnshlotið í vatnavefsjá sem áður greinir frá.

Í kafla 3.1.1. í vatnaáætlun 2022–2027 kemur fram að með efnafræðilegu ástandi yfirborðsvatnshlota sé átt við að styrkur svokallaðra forgangsefna sé undir eða yfir umhverfisgæðakröfum sem sett hafi verið fyrir efnin. Rakið er að lista yfir forgangsefnin sé að finna í viðauka VI í reglugerð nr. 535/2011 um flokkun vatnshlota, eiginleika þeirra, álagsgreiningu og vöktun og umhverfisgæðakröfurnar í lista III í viðauka með reglugerð nr. 796/1999. Í skýrslu Umhverfisstofnunar, UST-2022:20 „Vöktun efna í vatni“ frá mars 2023 er greint frá nýlegum mælingum á forgangsefnum. Fram kemur í skýrslunni að fyrsta vöktun forgangsefna á Íslandi hafi verið ákvörðuð út frá þekktu álagi í vatnshlotum svo sem iðnaði, fráveitu, þéttbýlum, urðunarstöðum og landbúnaði og er vatnshlotið Straumsvík-Kjalarnes meðal þeirra sem tilgreint er sem sýnatökustaður forgangsefna. Fram kemur í skýrslunni að forgangsefni hafi verið mæld árin 2019–2020 í þeim 12 vatnshlotum sem tilnefnd voru til sýnatöku, yfir 12 mánaða tímabil. Samkvæmt niðurstöðum þessarar sýnatöku hafi forgangsefnin verið undir greiningarmörkum í flestum tilfellum, en þó hafi fundist forgangsefni yfir greiningarmörkum í nokkrum vatnshlotum. Í tveimur vatnshlotum, Tjörninni í Reykjavík og Kópavogslæk hafi fundist forgangsefni yfir viðmiðunarmörkum fyrir leyfilegt ársmeðaltal efnanna og er nánar greint frá þeim í skýrslunni.

Við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar gerði leyfisveitandi kröfu um að leyfishafi léti í té greinargerð um mat á gæðaþáttum vatnaáætlunar. Var nánar af leyfisveitanda rakið að gerð væri nú krafa um vöktun í vatni í starfsleyfi hjá þeim rekstraraðilum sem væru með beina og/eða óbeina losun í vatn. Til að framfylgja þessu væri óskað eftir því að þeir rekstraraðilar sem væru með starfsleyfi í vinnslu og beina og/eða óbeina losun í vatn gerðu mat á þeim áhrifum sem losun þeirra gæti haft á líffræðilega, efna- og eðlisfræðilega gæðaþætti þeirra vatnshlota sem þeir losi í og hvort áhrifin séu slík að þau gætu haft áhrif á umhverfismarkmið vatnshlotanna. Hinn 24. október 2023 barst Umhverfisstofnun greinargerð leyfishafa um mat á gæðaþáttum vatnaáætlunar. Í umsögn stofnunarinnar til nefndarinnar er upplýst að í framhaldi þessa hafi verið óskað eftir frekari upplýsingum og fundað nokkrum sinnum með leyfishafa vegna niðurstöðu mælinga í kræklingi þar til stofnunin hefði talið upplýsingar fullnægjandi.

Í greinargerð leyfishafa, sem varðar álag frá starfsemi hans, er ályktað á grundvelli niðurstaðna rannsókna og mælinga að álverið í Straumsvík hafi lítil áhrif á lífríki eða efnasamsetningu í vatnshlotum næst álverinu. Stök hærri gildi einstakra málma hafi mælst og breytileiki sé nokkur eftir tíma án þess þó að hægt sé að tilgreina ákveðna þróun. Jafnframt kom fram að starfsemin hefði lítil áhrif á magnstöðu grunnvatns við Straumsvík. Af hálfu úrskurðarnefndarinnar verður á þessu byggt. Það verður eigi ráðið af greinargerðinni að niðurstöður efnamælinga í grunnvatni og sigvatni né heldur í sjó og í kræklingi gefi til kynna að hætta sé á því að umhverfismarkmiðum fyrir vatnshlot á starfssvæði leyfishafa verði eigi náð og má telja ljóst að leyfisveitandi lagði það til grundvallar ákvörðun sinni. Verður með því álitið að hin kærða ákvörðun fari ekki í bága við þá stefnumörkun um vatnsvernd sem fram kemur í vatnaáætlun, sbr. 3. mgr. 28. gr. laga nr. 36/2011.

Með vísan til alls framangreinds er hafnað kröfu um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar. 

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um að felld verði úr gildi ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 29. ágúst 2024 um breytingu á starfsleyfi Rio Tinto á Íslandi hf. til framleiðslu á allt að 230.000 tonnum af áli í álveri ISAL í Straumsvík.

81/2024 Svínabú að Melum

Með

Árið 2024, fimmtudaginn 28. nóvember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur­.

Fyrir var tekið mál nr. 81/2024, kæra á ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 27. júní 2024 um að veita Stjörnugrís hf. starfsleyfi fyrir þéttbæru eldi eldissvína í landi Mela, Hval­fjarðarsveit, með stæði fyrir allt að 8.000 eldissvín.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, er barst nefndinni 27. júlí 2024, kæra eigendur jarðarinnar Melaleitis, Hvalfjarðar­sveit, þá ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 27. júní 2024 að veita Stjörnugrís hf. starfsleyfi fyrir þéttbæru eldi eldissvína í landi Mela, í sömu sveit, með stæði fyrir allt að 8.000 eldissvín. Skilja verður málskot kærenda svo að krafist sé ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Umhverfisstofnun 2. september 2024.

Málavextir: Kærendur eru eigendur jarðar sem staðsett er nærri þauleldisbúi Stjörnugríss hf. að Melum í Hvalfjarðarsveit. Með útgáfu starfsleyfis 22. desember 1999, sem gefið var út til tveggja ára, hófst þar þauleldi fráfærugrísa þar til þeir næðu sláturstærð, í svínahúsi fyrir allt að 2.950 grísi samtímis. Ástæða þess fjölda var sú að áform fyrirtækisins um umfangsmeira eldi, allt að 8.000 grísa, töfðust vegna ágreinings um það hvort starfsemin væri háð mati á umhverfisáhrifum samkvæmt þágildandi lögum nr. 63/1993 um mat á umhverfisáhrifum. Með úrskurði umhverfisráðherra, dags. 30. ágúst 1999, var komist að niðurstöðu um að þauleldi 8.000 grísa eða um 20.000 á ári að Melum skyldi sæta mati á umhverfisáhrifum samkvæmt lögunum. Stjörnugrís leitaði með ágreininginn til dómstóla og kvað Hæstiréttur upp dóm í máli nr. 15/2000 hinn 13. apríl 2000 þess efnis að greind ákvörðun umhverfisráðherra væri ógild þar sem 6. gr. laga nr. 63/1993 fæli í sér ólögmætt framsal löggjafarvalds til framkvæmda­valdsins og stríddi gegn mannréttinda­ákvæðum stjórnarskrárinnar, þ.e. 72. gr. um friðhelgi eignarréttar og 75. gr. um frelsi til að stunda þá atvinnu sem menn kjósa. Í kjölfar dómsins óskaði Stjörnu­grís eftir breytingu á starfs­leyfi vegna stækkunar búsins. Á nýjan leik urðu áhöld um það hvort framkvæmdin væri háð mati á umhverfisáhrifum. Hinn 23. maí 2001 kvað Hæstiréttur upp dóm í máli nr. 113/2001 þar sem staðfestur var dómur héraðsdóms Reykjavíkur sem fellt hafði úr gildi úrskurð umhverfis­ráðherra, sem hafði staðfest ákvörðun heilbrigðis­nefndar Vesturlands um að synja afgreiðslu umsóknar Stjörnugríss vegna aukningarinnar, nema framkvæmdin væri áður tilkynnt Skipulagsstofnun samkvæmt þá­gildandi lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfis­áhrifum, sem þá höfðu nýlega tekið gildi. Var ráðherrann talinn hafa verið vanhæfur til með­ferðar málsins þar sem hann hefði tekið afstöðu í því á meðan það var til meðferðar á lægra stjórnsýslustigi. Vegna þessa tók settur umhverfisráðherra í kjölfarið við málinu og lauk því með uppkvaðningu úrskurðar hinn 18. júlí 2001 í máli nr. 01050203. Með vísan til sjónarmiða um lagaskil og bann við afturvirkni laga taldi hann lög nr. 106/2000 ekki eiga við um umsókn Stjörnugríss og að fara bæri eftir þeim réttarreglum sem í gildi hefðu verið þegar umsóknin barst heilbrigðisnefnd. Var ákvörðun heilbrigðisnefndar með þessum rökum felld úr gildi. Gaf nefndin út starfsleyfi til tveggja ára, dags. 26. s.m., vegna sömu starfsemi og áður nema að heimilaðir voru 8.000 grísir samtímis og var 29. október 2003 gefið út starfsleyfi til fjögurra ára vegna starfseminnar.

Heilbrigðisnefnd Vesturlands gaf í síðasta sinn út starfsleyfi vegna starfseminnar 29. júní 2011 en það var lengi í vinnslu, m.a. vegna breytinga á skipulagi. Samkvæmt því var heimilað þaul­eldi „fráfærugrísa (≥30 kg)“, þar til þeir næðu sláturstærð í svínahúsum þar sem ekki skyldu hýstir fleiri en 8.000 grísir samtímis. Með lögum nr. 66/2017 var lögum nr. 7/1998 um hollustu­hætti og mengunarvarnir breytt og tók Umhverfisstofnun við útgáfu starfs­leyfa vegna þauleldis svína samkvæmt viðauka I við lögin, líkt og það eldi sem hér um ræðir. Með vísan til 4. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998 var starfsleyfi heilbrigðisnefndar framlengt með ákvörðun Umhverfis­stofnunar, dags. 15. ágúst 2023, þar til nýtt starfsleyfi yrði gefið út eða í síðasta lagi til 29. júní 2024. Er starfsleyfi það sem um er deilt í máli þessu gefið út af Umhverfisstofnun, dags. 27. júní 2024, vegna starfsemi Stjörnugríss að Melum og er þar veitt heimild til reksturs svínabús með stæði fyrir allt að 8.000 eldissvín, þ.e. alisvín frá 30 kg lífþyngd.

Málsrök kærenda: Af hálfu kærenda er byggt á því að starfsleyfi fyrir svínabúið að Melum eigi að þjóna því hlutverki að takmarka mengun frá starfseminni og beri að setja starfseminni frekari skorður en gert sé í hinu umdeilda starfsleyfi. Um sé að ræða stórt þauleldisbú sem eigi sér fáa sína líka hér á landi og verði því að gera meiri kröfur en ella til rannsóknar, undirbúnings og rökstuðnings stjórnvaldsákvörðunar sem það varðar, sbr. 10. gr. stjórnsýslu­laga nr. 37/1993. Svínabúið sé á skilgreindu landbúnaðarsvæði, en umhverfisáhrif og sýkingarhætta sem frá því stafi sé meiri en vænta megi á slíkum svæðum, sbr. dóm Hæstaréttar í máli nr. 523/2011 uppkveðnum 26. apríl 2012. Í málinu hafi verið viðurkennd skaðabótaskylda Hvalfjarðarsveitar gagnvart kærendum vegna skipulags sem heimilaði búreksturinn. Beri Umhverfisstofnun að taka tillit til þess við eftirlit og útgáfu starfsleyfis með starfseminni. Stór þauleldisbú með stæði fyrir 3.000 grísi eða fleiri lúti lögum nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana og séu umhverfisáhrif þeirra líkleg til að vera umtalsverð. Þrátt fyrir að búið sem hér um ræði sé meira en tvöfalt stærra en greind viðmiðunarmörk hafi ekki farið fram mat á umhverfis­áhrifum þess af ástæðum sem varðað hafi afar umdeild lagatæknileg rök.

Frá upphafi hafi verið mikil lyktarmengun í nágrenni búsins. Starfsleyfinu fylgi áætlun um lyktarstjórnun, en ekki sé ljóst hvort hún sé hluti leyfisins eða áætlun leyfishafa. Um dreifingu seyru segi að henni sé dreift með slöngubúnaði til að draga úr lykt og uppgufun. Í eldra starfs­leyfi frá árinu 2011 hefði verið gert að skilyrði að niðurfelling áburðar hæfist eigi síðar en 1. maí 2013, en því hafi ekki verið fylgt eftir og skít sé enn dreift með yfirborðsdreifingu. Þarft sé að í starfsleyfi verði kveðið á um að niðurfelling hefjist nú þegar. Í hinu umdeilda starfsleyfi sé ákvæði um heimild til að fela þriðja aðila dreifingu húsdýra­áburðar með samningi, samþykki hann að fara eftir starfsreglum um góða búskaparhætti. Ekki sé þó mælt fyrir um skyldu þriðja aðila til að fara eftir starfsleyfinu, en sömu skilyrði ættu að gilda um dreifingu á úrgangi frá búinu á nágrannajarðir Mela þar sem mengunaráhrif af úrganginum séu hin sömu og ef dreift væri á þá jörð. Samkvæmt gr. 5.2. í reglugerð nr. 804/1999 um varnir gegn mengun vatns af völdum köfnunarefnissambanda frá landbúnaði og öðrum atvinnurekstri sé óheimilt að dæla húsdýraáburði í sjó og sé í starfsleyfinu ekki heimild til þess. Með deiliskipulagsbreytingu árið 2009 hafi þó verið veitt heimild til að leggja útrás frá haugtanki í sjó fram og kom þar fram að dæling á skít í sjó yrði jöfn allt árið og miðað við 14.000 m3 á ári. Í starfsleyfi verði að gera grein fyrir því hvernig komið verði í veg fyrir að haldið verði áfram að dæla skít í sjó.

Í fyrra starfsleyfi hafi verið kveðið á um að loka skyldi opi á haugtanki sem hefði verið að engu haft. Reglugerðir nr. 804/1999 og nr. 520/2015 um eldishús alifugla, loðdýra og svína auk starfsreglna um góða búskaparahætti geri ráð fyrir að hauggeymslur séu vandaðar, þéttar og lokaðar. Í starfsleyfi ætti að kveða á um að hauggeymsla skuli vera þétt og lokuð þannig að hvorki fuglar né önnur dýr komist í úrganginn. Í gr. 6.2 í reglugerð nr. 804/1999 komi fram að við gripahús, þ.m.t. loðdýra-, svína- og alifuglabú, skuli vera vandaðar og þéttar hauggeymslur. Hvergi sé þess getið að þéttar hauggeymslur geti verið opnar, enda væru þær þá ekki þéttar, eða að „náttúruleg skorpa af svínamykju“ geti verið þétt þak. Geymsla sem opin sé fyrir veðri og vindum og ágangi fugla við sjávarsíðuna geti vart talist þétt. Í 3. tl. b-liðar BAT-16 sé fjallað um fljótandi yfirbreiðslur, ekki þéttar. Komi þar m.a. fram að náttúruleg myndun skorpu eigi e.t.v. ekki við í köldu loftslagi og að hún eigi ekki við þar sem m.a. losun fljótandi húsdýra­áburðar geri skorpuna ótrausta. Kunnugt sé að loftslag á Íslandi sé kaldara en í flestum þeim löndum sem framkvæmdarákvörðun framkvæmdastjórnarinnar (ESB) 2017/302 frá 15. febrúar 2017 um að fastsetja niðurstöður um bestu fáanlegu tækni (BAT) samkvæmt tilskipun Evrópu­þingsins og ráðsins 2010/75/ESB, vegna þéttbærs eldis alifugla eða svína, eigi við um, auk þess sem fráveiturör liggi út í opinn skítatank og skapi sírennsli. Í b-lið 2. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 520/2015 sé lögð áhersla á lokuð kerfi til flutnings á skít og mykju frá eldishúsum í haughús og ekki gefinn sá kostur að haugur frá slíkri starfsemi sé í opnum geymslum.

Þar sem mengun frá þauleldinu rýri gildi fasteignar kærenda og takmarki not af henni sé þess krafist að í starfsleyfi verði kveðið á um tímamörk á dreifingu skíts þannig að kærendur eigi þess kost að nýta eign sína a.m.k. hluta ársins, líkt og verið hefði í fyrri starfsleyfum. Ekkert hafi breyst í starfseminni sem styðji niðurfellingu tímamarka og verði ekki séð að þau hafi hamlað rekstri eða dregið úr umsvifum hans. Í BREF-skjali, þ.e. BAT tækniskýrslu sem varðar þauleldi alifugla eða svína, komi fram dæmi um að tímatakmarkanir geti verið staðbundnar, ekkert komi þó fram um að tímatakmarkanir séu eingöngu bundnar við hættu á mengun vatns. Mengun geti orðið á fleiri viðtökum en vatni, s.s. á lofti eða í láði og borist með villtum dýrum á milli svæða, enda beri Umhverfisstofnun sem eftirlitsstofnun að hafa eftirlit með öllum þáttum umhverfisáhrifa starfseminnar sem máli skipti sem og hollustuhátta, sbr. 1. mgr. 54. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir.

Ekki sé kveðið á um tíðni eftirlitsheimsókna í starfsleyfinu, en í ljósi viðvarandi brota leyfishafa sé mikilvægt að Umhverfisstofnun hafi eftirlit með grísafjölda á búinu enda fari úrgangur frá þauleldinu og þar með umhverfisáhrif eftir því hversu margir grísirnir séu hverju sinni. Í ljósi þessa og til samræmis við lög nr. 7/1998 og reglugerð nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnaeftirlit hljóti eftirlitsheimsóknir á ári að vera að lágmarki þrjár. Umhverfis­stofnun hafi vísað til áhættumats sem ákvarðandi þáttar um tíðni heimsókna, en hafi ekki lagt það fram og sé farið fram á að það verði gert.

Ódagsett og ómerkt skýrsla um grunnástand umhverfis hafi verið metin fullnægjandi af hálfu Umhverfisstofnunar. Slíkar skýrslur séu háðar því hvenær þær séu unnar og sé mikilvægt að fram komi hvernig skýrslan hafi verið unnin til að unnt sé að ganga úr skugga um trúverðug­leika þess sem hana geri sem fagaðila í umhverfisrannsóknum. Í umræddri skýrslu sé fullyrt að seyra innihaldi hvorki hættuleg né varasöm efni, en sú fullyrðing að engu rökstudd. Vitneskja sé um að salmonella greinist ítrekað á stroksýnum af skrokkum frá búinu og megi ætla að hana sé einnig að finna í skít. Í skýrslunni sé því ekki svarað með fullnægjandi hætti hvaða mengun geti þegar hafa orðið á svæðinu.

Málsrök Umhverfisstofnunar: Af hálfu Umhverfisstofnunar er byggt á því að hin kærða ákvörðun fullnægi kröfum laga og reglugerða. Málið hafi verið rannsakað í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og lög nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir og sé ekki haldið slíkum annmarka að ógilda skuli ákvörðun um að veita hið umdeilda starfsleyfi. Um nýtt starfsleyfi sé að ræða þar sem eldra starfsleyfi hefði fallið úr gildi. Þar sem ekki sé um að ræða breytingu á framkvæmd, sbr. 3. tl. 3. gr. laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana, sé leyfisveitingin ekki háð áliti eða niðurstöðu Skipulags­stofnunar um umhverfismat.

Stjörnugrís hafi heimild til að reka svínabú að Melum með stæði fyrir allt að 8.000 eldissvín, þ.e. frá 30 kg lífþyngd. Í BAT-niðurstöðum fyrir þéttbært eldi alifugla eða svína séu eldissvín skilgreind sem: „alisvín, yfirleitt alin frá 30 kg lífþyngd til slátrunar eða fyrstu tilhleypingar. Undir þennan flokk falla slátursvín og unggyltur sem ekki hefur verið hleypt til.“ Sé eldi alisvína, yfir 30 kg þyngd, því starfsleyfisskylt en ekki smágrísa. Eldra starfsleyfi leyfishafa sem gefið hefði verið út af Heilbrigðisnefnd Vesturlands hafi veitt leyfi fyrir „þauleldi á fráfærugrísum (≥30 kg), þar til þeir ná sláturstærð, í svínahúsum, þar sem ekki skyldu hýstir fleiri en 8.000 grísir samtímis“. Með 8.000 hámarksfjölda grísa hafi þó einungis verið vísað til fjölda eldissvína, en ekki grísa sem vægju minna en 30 kg. Um þetta hefði verið fjallað í bréfi Umhverfisstofnunar, dags. 11. janúar 2019, en þar hefði verið vísað til minnisblaðs Heilbrigðis­nefndarinnar, dags. 9. mars 2007. Í minnisblaðinu hefði verið skýrt að með orðalaginu væri átt við hámarksfjölda grísa yfir 30 kg og að skilningur leyfisveitanda, þ.e. heilbrigðis­nefndarinnar, á ákvæðinu hefði því verið að talan 8.000 vísaði eingöngu til grísa yfir 30 kg og að grísir sem vægju minna en 30 kg væru ekki teknir með inn í þessa tölu. Það sé óheppilegt að í eldra starfsleyfi hefði verið notað orðið „fráfærugrís“, en þrátt fyrir það hefði leyfið verið gefið út fyrir alisvín frá 30 kg og starfsemin á Melum ávallt verið með þeim hætti.

Í samræmi við lög nr. 7/1998, reglugerð nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunar­varnaeftirlit og meðalhófsreglu stjórnsýsluréttarins hafi Umhverfisstofnun eftirlit með svína­fjölda á búinu. Leyfishafi skuli vera með skráningu á framleiðslunni og geti eftirlitsaðili farið fram á upplýsingar um fjölda svína, telji hann tilefni til. Í samræmi við reglugerð nr. 851/2002 um grænt bókhald og 34. gr. laga nr. 7/1998 skili rekstraraðili árlega upplýsingum um fram­leiðslu og fleira tengt rekstrinum. Þá sé það hluti af eftirliti með mengandi starfsemi að kanna umfang starfseminnar og geti Umhverfisstofnun séð skráðan fjölda svína í „Bústofni“ þar sem fram fari rafræn skil bænda, m.a. um fjölda búfjár. Eftirlitsmenn stofnunarinnar fari þó almennt ekki inn í svínabú til eftirlits vegna sýkingarhættu enda telji stofnunin það almennt óþarft. Matvælastofnun hafi jafnframt eftirlit með svínabúinu og fari með eftirlit inni í búinu.

Á grundvelli eftirlitsáætlana geri Umhverfisstofnun áætlanir um reglubundið eftirlit með atvinnurekstri samkvæmt viðaukum við lög nr. 7/1998, þ.m.t. um tíðni vettvangsheimsókna, sbr. 4. mgr. 54. gr. laganna. Tímabil á milli heimsókna skuli byggjast á kerfisbundnu mati á umhverfisáhættu viðkomandi starfsemi sem sé endurskoðað árlega. Kerfisbundið áhættumat byggist á því að greina starfsemi með tilliti til hættu og líkum á atvikum sem kunni að leiða til umtalsverðra umhverfisáhrifa. Fyrir hvern starfsemisflokk sé áhættuþáttum gefin einkunn eftir því hversu mikil áhættan sé. Þáttunum sé gefið mismikið vægi sem tekið sé inn í matið með margföldunarstuðlum. Allir liðir í áhættumati hvers starfsemisflokks séu að lokum lagðir saman og fáist þá einkunn fyrir hvern flokkanna. Sú starfsemi sem fái hæsta einkunn í áhættu­matinu sé sú starfsemi sem huga ætti mest að og fá tíðari úttektir, þ.e. vettvangsferðir. Unnið sé eftir áhættumati fyrir hvern rekstraraðila fyrir sig til að ákvarða tíðni eftirlitsferða. Þar sem áhættumatið sé lifandi skjal og endurskoðað árlega, m.a. út frá því hvernig starfsleyfis­skilyrðum sé fylgt eftir, telji stofnunin ekki rétt að það sé hluti starfsleyfis. Þá hefði ekki heldur verið kveðið á um tíðni eftirlits í eldra starfsleyfi.

Í BAT-16 sé talin upp sú tækni sem nota skuli sambland af til að draga úr losun ammoníaks í andrúmsloft frá geymslu fljótandi húsdýraáburðar. Hauggeymslan að Melum uppfylli 3. tl. b-liðar BAT-16 þar sem á henni sé náttúruleg skorpa. Þrátt fyrir að tæknin eigi e.t.v. ekki við í köldu loftslagi hafi á þessari hauggeymslu myndast skorpa sem samkvæmt mælingum leyfis­hafa sé 16 cm en í BREF-skjali komi fram að 10 cm skorpa sé fullnægjandi. Góð skorpa geti því myndast hér á landi þrátt fyrir loftslagið. Á meðal þeirra landa sem BAT-niðurstöður nái til séu lönd þar sem vetur verði mun kaldari en hér á landi. Þá sé oft vindasamt hér á landi og því nothæfi ýmissa annarra yfir­breiðslna sem séu taldar upp í þeim takmarkað vegna hættu á foki. Þá eigi ósveigjanlegar yfirbreiðslur e.t.v. ekki við í þessu tilviki. Orðalag 5. gr. reglugerðar nr. 520/2015 um eldishús alifugla, loðdýra og svína taki til flutnings húsdýraáburðar í hauggeymsluna, en eigi ekki við um geymsluna sjálfa. Þá segi einnig í ákvæðinu að um stærð og gerð haughúsa skuli fara samkvæmt viðeigandi ákvæðum í reglugerð nr. 804/1999 um varnir gegn mengun vatns af völdum köfnunarefnis­sambanda frá landbúnaði og öðrum atvinnurekstri. Markmið þeirrar reglugerðar sé að draga úr og takmarka mengun vatns af völdum köfnunarefnissambanda frá landbúnaði og öðrum atvinnurekstri. Megi því túlka það svo að þétt hauggeymsla sé þannig að innihald hennar geti ekki lekið út og valdið mengun á vatni og þurfi ekki að vera lokuð. Í Starfsreglum um góða búskaparhætti, frá 2002, sé hvergi talað um að hauggeymslur verði að vera lokaðar, en m.a. tekið fram í kafla 6.2.1 að geymslurými þurfi að vera nógu stórt til að rúma mestu hugsanlegu birgðir af búfjáráburði á árinu. Þá sé í starfsreglunum að finna upptalningu á því „hverju það sé meðal annars háð“ og á meðal þess sé magn vatns sem lendi í haughúsinu, t.d. regnvatn. Það gefi til kynna að haughúsið þurfi ekki að vera lokað. Þá sé einnig í kafla 6.2.3 starfsreglnanna talað um að allir opnir geymar skuli vera afgirtir til að tryggja öryggi manna og dýra, sem aftur styðji þann skilning að þétt hauggeymsla sé ekki endilega lokuð. Í sama kafla séu varnaðar­orð um banvænar lofttegundir sem geti myndast í lokuðum geymslum og því þurfi að gæta öryggis vegna lokaðra hauggeymslna.

Í BAT-niðurstöðum fyrir þéttbært eldi alifugla eða svína séu engin ákvæði um dreifingartíma húsdýraáburðar, en í BAT-20 megi finna þá tækni sem nota eigi til að koma í veg fyrir eða draga úr losun köfnunarefnis, fosfórs og sjúkdómsvaldandi örvera í jarðveg og vatn vegna dreifingar á húsdýraáburði. Ein þeirra sé að forðast að dreifa húsdýraáburði á land þegar áhætta af af­rennsli geti verið umtalsverð. Í kafla 2.6.1 í BREF-skjali sé að finna dæmi um þau tímabil sem dreifing húsdýraáburðar sé óheimil í öðrum Evrópulöndum og tekið fram að um sé að ræða mörk úr reglugerðum viðeigandi landa til innleiðingar á tilskipun 91/676/EBE um verndun vatns gegn mengun af völdum nítrata úr landbúnaði. Tilvitnuð tilskipun hefur verið innleidd með reglugerð nr. 804/1999. Í einhverjum tilfellum ráðist tímabil dreifingar einnig af gerð jarðvegs og gróðurs. Óheimil tímabil séu aldrei á þeim tíma ársins sem áburðurinn nýtist gróðri sem best. Þrátt fyrir að Umhverfis­stofnun sé samkvæmt úrskurði umhverfisráðuneytisins uppkveðnum 22. maí 2003 í máli nr. 03010041 heimilt að takmarka dreifingartíma, sé það ekki æskilegt enda myndi það banna dreifingu á þeim tíma sem húsdýraáburður gæti nýst sem best og auka líkur á útskolun næringarefna í vatnshlot sem liggi að dreifingarsvæðunum. Tak­mörkun á dreifitíma hafi ekki verið skilgreind sem besta aðgengilega tækni til að draga úr losun lyktar frá dreifingu húsdýra­áburðar, en dreifing með slöngubúnaði, líkt og rekstraraðili geri, sé dæmi um slíka tækni. Þá sé áburður heimill á jarðir frá 15. mars til 1. nóvember ár hvert samkvæmt 7. gr. reglugerðar nr. 804/1999. Vegna nálægðar við Melaleiti sé í gr. 3.7 í starfsleyfinu gerð sú krafa að rekstrar­aðili hafi áætlun um lyktarstjórnun, en í henni eigi m.a. að taka á lykt vegna dreifingar húsdýra­áburðar. Óskað hefði verið eftir að áætluninni yrði skilað fyrir útgáfu starfs­leyfisins svo hægt væri að hafa hana með í auglýsingu um útgáfuna. Samkvæmt áætlun rekstraraðila hyggist hann taka mið af veðurspám og vindáttum og ekki dreifa um helgar til að taka tillit til nágranna. Sé það í samræmi við 10. kafla Starfsreglna um góða búskaparhætti. Sú tækni sem leyfishafi hafi valið til dreifingar á fljótandi áburði og komi fram í áætlun hans um lyktarstjórnun, sé í sam­ræmi við b-lið BAT-21 og því ekki ástæða til að setja ákvæði í starfs­leyfið um niðurfellingu áburðar. Húsdýraáburður sem nýttur sé til dreifingar á land falli utan gildissviðs laga nr. 55/2003 um meðhöndlun úrgangs, sbr. b. lið 3. mgr. 2. gr. laganna. Á hinn bóginn falli hann undir gildissvið reglugerðar nr. 674/2017 um heilbrigðisreglur að því er varði aukaafurðir úr dýrum og afleiddar afurðir sem séu ekki ætlaðar til manneldis. Ef nauðsynlegt reynist að færa húsdýraáburðinn til brennslu, til urðunar eða notkunar í lífgas- eða myltingarstöð, þá skil­greinist áburðurinn sem úrgangur og skuli meðhöndla hann samkvæmt lögum nr. 55/2003. Ekki sé því um eiginlegan úrgang að ræða heldur aukaafurð þar sem skíturinn sé notaður áfram sem áburður án frekari vinnslu. Þá sé skít ekki dælt í sjó frá svínabúinu að Melum.

Umhverfisstofnun gefi út starfsleyfi til ákveðins rekstraraðila og séu skilyrði þess bindandi fyrir hann en ekki aðra. Áburði sem dreift sé á aðrar jarðir falli ekki undir starfsleyfi Stjörnu­gríss og séu þriðju aðilar sem dreifi á aðrar jarðir því ekki bundnir samskonar skilyrðum og leyfishafi varðandi dreifingu á svínaskít, sbr. úrskurð úrskurðarnefndar, skv. þágildandi 31. gr. laga nr. 7/1998, uppkveðnum 11. júní 2009 í máli fyrir nefndinni nr. 10/2008. Þá hafi jafnframt komið fram í úrskurðinum að um landbúnaðarsvæði væri að ræða og ábúendur verði að una við þá lykt sem fylgi landbúnaðarstörfum. Í gr. 3.9 starfsleyfisins sé ákvæði um að heimilt sé að fela þriðja aðila dreifingu húsdýraáburðar með samningi, samþykki sá aðili að fara eftir fyrrgreindum Starfsreglum um góða búskaparhætti. Sá þriðji aðili geti verið með jörð í ná­grenni við Mela eða í meiri fjarlægð. Óeðlilegt væri að aðili sem dreifi áburði á jörð sem ekki sé í nágrenni Mela þyrfti að hlíta skilyrðum sem gerð séu til leyfishafa. Það liggi í hlutarins eðli að Umhverfisstofnun geti ekki haft eftirlit með dreifingu þriðja aðila og sé um það vísað til túlkunar umhverfisráðuneytisins í úrskurði, uppkveðnum 5. mars 2012 í máli nr. 11070080. Þar hefði 7. gr. reglugerðar nr. 804/1999 verið túlkuð með þeim hætti að starfsleyfishafi bæri ábyrgð á dreifingu áburðar hvort sem um væri að ræða dreifingu á eigin lönd eða annarra og því þyrfti dreifing áburðar að fara fram á grundvelli starfsleyfisins. Hafi því ráðuneytið úrskurðað um að í starfsleyfið ætti að koma ákvæði um samninga um dreifingu húsdýraáburðar á önnur lönd. Þótt úrskurðurinn kveði á um að það sé starfsleyfishafi sem beri ábyrgð á dreifingu áburðar og skuli gera samning við þriðja aðila sé það ekki Umhverfisstofnunar að hafa beint eftirlit með dreifingu þriðja aðila. Í þessu samhengi sé aðal­hlutverk stofnunarinnar að hafa eftirlit með atvinnurekstri, en stofnunin hafi þó eftirlit með því að samningar séu gerðir í samræmi við gr. 3.9 í starfsleyfinu.

Skýrslur um grunnástand eigi að vera dagsettar og í þeim eigi að koma fram af hverjum þær hafi verið unnar og hafi Umhverfisstofnun farið fram á að skýrsla rekstraraðila verði uppfærð. Líkt og segi í leiðbeiningum Evrópusambandsins um grunnástandsskýrslur sé með hættulegum efnum átt við efni eða efnablöndur eins og þau séu skilgreind í reglugerð (EB) nr. 1272/2008 sem hafi verið innleidd með reglugerð nr. 415/2014 um flokkun, merkingu og umbúðir efna og efnablandna. Viðeigandi hættuleg efni séu þau efni sem talin séu geta mengað jarðveg og grunnvatn og séu notuð, framleidd og/eða losuð frá starfsemi. Þau efni og efnasambönd sem talin séu hættuleg sé að finna í 2.–5. hluta í I. viðauka reglugerðar nr. 1272/2008. Salmonella sé ekki skilgreind sem hættulegt efni í viðauka reglugerðarinnar og því ekki gerð krafa um að leyfishafi geri grein fyrir henni í skýrslunni. Tilvik þar sem haugtankur hafi gefið sig og inni­hald hans lekið geti ekki flokkast sem óhapp sem eigi að gera grein fyrir í grunnástands­skýrslu þar sem innihald tanksins teljist ekki hættulegt efni. Þá sé rekstraraðili ábyrgur fyrir allri þeirri mengun jarðvegs og grunnvatns sem kunni að finnast á svæðinu nema sýnt sé fram á annað.

Athugasemdir leyfishafa: Af hálfu Stjörnugríss er kröfum og málsástæðum kærenda mót­mælt. Ekki verði annað ráðið en að kærendur hafi m.a. krafist þess að starfsleyfi þess verði afturkallað. Staðhæfingar um að svínabúið valdi mengun, sé umtalsverður tjónvaldur og rýri gildi fasteignar þeirra styðjist ekki við mælingar, rannsóknir eða önnur gögn sem staðfesti rétt­mæti þeirra. Umfjöllun í dómi Hæstaréttar í máli nr. 523/2011 hafi lítið sem ekkert sönnunar­gildi árið 2024, enda hafi dómurinn verið kveðinn upp fyrir 12 árum og byggði að hluta á mats­gerðum frá árinu 2010. Frá þeim tíma hafi orðið mikil þróun í starfseminni að Melum og leyfis­hafi lagt sig fram um að nota bestu aðgengilegu hreinsitækni með góðum árangri og í samræmi við starfsleyfisskilyrði, lög, reglugerðir og BAT-niðurstöður. Órökstutt sé með hvaða hætti starfsemin rýri gildi fasteignar kærenda. Engin gögn hafi verið lögð fram sem sýni fram á að verðmæti eða gildi fasteignar þeirra hafi rýrnað vegna nábýlis við svínabúið. Þá verði hið umdeilda starfsleyfi hvorki afturkallað né því breytt á þeim forsendum þar sem kærendum hafi þegar verið greiddar skaðabætur vegna rýrnunar á gildi fasteignarinnar og verði sú rýrnun ekki bætt aftur, hvorki með greiðslu bóta, afturköllun eða viðurhlutamiklum breytingum á starfsemi leyfishafa.

Fasteign kærenda sé á skipulögðu landbúnaðarsvæði og verði ekki séð að þeir stundi búskap á jörðinni heldur beri gögn málsins með sér að þeir séu allir búsettir og með lögheimili í Vesturbæ Reykjavíkur. Óútskýrt sé með hvaða hætti starfsemin takmarki not kærenda af fasteign þeirra og á meðan svo sé séu engin lagaskilyrði til þess að beita leyfishafa íþyngjandi stjórnvalds­ákvörðun af því tagi sem krafist sé, ekki síst í ljósi þess að kærendur hafi hvorki fasta búsetu né starfsemi á Melaleiti.

Starfsemi leyfishafa að Melum sæti umfangsmiklu opinberu eftirliti og sé eftirlit Umhverfis- og Matvælastofnunar gagnsætt í þeim skilningi að upplýsingar um tíðni þess og niðurstöður séu birtar á vefsvæðum stofnananna. Leyfishafa beri að fylgja þeim lögum og reglum sem um starf­semi hans gilda á hverjum tíma, á sama hátt og aðrir svínabændur. Það standist ekki jafnræðis­sjónarmið, sbr. 11. gr. stjórnsýslulaga, að starfsemi að Melum verði látin sæta umfangs­meira eftirliti en önnur sambærileg starfsemi. Á sama hátt séu engar lagalegar ástæður sem krefjist þess að hauggeymslum við búið verði breytt með þeim hætti sem kærendur krefjist. Líkt og fram komi í greinargerð Umhverfisstofnunar með starfsleyfinu séu haug­geymslurnar tvær og báðar í samræmi við BAT-16, annars vegar lokuð haug­geymsla fyrir blauthluta og hins vegar opin hauggeymsla með náttúrulegri skorpu. Leyfishafi hafi leitað til verkfræðistofu árið 2020 og falið henni að mæla þykkt skorpunnar og hafi niðurstaðan verið að þykkt hennar væri vel yfir þeim mörkum sem gerðar séu samkvæmt BAT, hvort sem hún væri mæld með stiku eða geislamæli. Svo þykk skorpa sé í það minnsta þéttari en þak eða lok sem komið yrði yfir tankinn, væri slík framkvæmd möguleg og aðgengileg, sem ekki hafi verið sýnt fram á.

Um dreifingu mykju gildi ákvæði laga og reglugerða, en auk þess hafi BAT-niðurstöður og BREF-skjal leiðbeinandi þýðingu. Á leyfishafa hvíli sú skylda að fylgja þessum lögum og reglum og ekki sé sérstök þörf á að það sé sérstaklega tiltekið í starfsleyfi hans eða að honum séu settar strangari reglur við dreifingu mykju en aðrir þurfi að fylgja. Leyfishafi dæli ekki húsdýraáburði í sjó, en fráveita skólps sé frá búinu, líkt og frá heimilum og annarri starfsemi. Slík losun sé heimil samkvæmt gr. 5.3 í reglugerð nr. 804/1999 um varnir gegn mengun vatns af völdum köfnunarefnissambanda frá landbúnaði og öðrum atvinnurekstri þar sem fram kemur að um slíka losun fari samkvæmt reglugerð nr. 789/1999 um varnir gegn mengun vatns.

Leyfishafi stundi landbúnað í lagalegum og hefðbundnum skilningi enda helsti tilgangur hluta­félagsins sem stofnað hafi verið árið 1967 búrekstur og landbúnaður. Starfsemin fari fram á skipulögðu landbúnaðarsvæði og eigi leyfishafi aðild að Félagi Svínabænda sem sé aðili að Bændasamtökum Íslands. Þá hafi leyfishafi í gegnum tíðina átt aðild að búnaðarsambandi í sínum landshluta. Löggjafinn hafi fyrir margt löngu og ítrekað staðfest að svínarækt teljist til landbúnaðar og megi í dæmaskyni nefna brottfallin lög um búnaðargjald nr. 84/1997. Í settum lögum á sviði landbúnaðar sé ekki gerður neinn greinarmunur á starfsemi svínabænda, þ. á m. leyfishafa, og bænda sem stunda búskap í öðrum búgreinum. Þá sé í lögunum enginn greinar­munur gerður á starfsemi svínabænda eftir stærð þeirra.  Í 2. gr. ábúðarlaga nr. 80/2004 og 5. mgr. 2. gr. jarðarlaga nr. 81/2004 sé landbúnaður skilgreindur með þeim hætti að eigi við um starfsemi leyfishafa. Þá falli starfsemin undir búnaðarlög nr. 70/1998, sbr. 3. tl. 1. mgr. 1. gr. þeirra laga. Starfsemin falli einnig undir lög nr. 381/2013 um búfjárhald, sbr. 2. mgr. 2. gr. þeirra þar sem fram komi að með búfé í lögunum sé m.a. átt við svín. Þá teljist afurðir, m.a. svína, búvörur, sbr. 4. tl. 1. mgr. 2. gr. búvörulaga nr. 99/1993. Sjónarmið um að starfsemi leyfishafa feli í sér iðnaðarstarfsemi sem fara skuli fram á skilgreindu iðnaðarsvæði standist ekki enda eigi þau sér enga lagastoð auk þess sem þau séu í andstöðu við málatilbúnað íslenska ríkisins fyrir dómstólum, í máli nr. 250/2016 fyrir Hæstarétti og afstöðu íslenskra stjórnvalda, þ. á m. Alþingis, í málefnum landbúnaðarins.

Viðbótarathugasemdir kærenda: Meðal annars er vísað til þess að ekki sé ástæða til að draga í efa þá röksemdafærslu sem leyfishafi hafi borið fyrir sig í máli fyrir Hæstarétti nr. 250/2016, en dómur hafi verið kveðinn upp í málinu 2. febrúar 2017. Þar hafi hann sjálfur lýst verksmiðju­framleiðslu með eftirfarandi hætti: „sú svínarækt sem hann stundar sé ekki hefðbundin í skilningi atvinnugreinaflokkunarinnar [ÍSAT 95]… þar sem tilgangur svínaræktar stefnanda sé ekki að selja svín eða grísi til slátrunar, heldur sé hún fyrst og fremst stunduð í því skyni að afla aðfanga fyrri aðalstarfsemi stefnanda, sem sé vinnsla afurðanna og sala þeirra í kjölfarið.“

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 27. júní 2024 um að veita starfsleyfi fyrir þéttbæru svínaeldi í landi Mela, Hvalfjarðarsveit, með stæði fyrir allt að 8.000 eldissvín.

Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er það hlutverk nefndarinnar að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og í ágreinings­málum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Tekur úrskurðarnefndin því lögmæti kærðrar ákvörðunar til endur­skoðunar en tekur ekki nýja ákvörðun í málinu. Verður samkvæmt framangreindu ekki tekin afstaða til kröfu kærenda um að hinu umdeilda starfsleyfi verði breytt varðandi nánar tilgreinda þætti, þ. á m. um tímamörk á dreifingu skíts, fjölda eftirlitsferða og frágang hauggeymslu.

Samkvæmt 3. mgr. 7. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir skal útgefandi starfsleyfis vinna tillögur að starfsleyfi skv. 1. mgr. og auglýsa opinberlega hvers efnis þær eru og hvar megi nálgast þær. Heimilt er að gera skriflegar athugasemdir við tillögurnar innan fjögurra vikna frá auglýsingu. Í 4. mgr. 7. gr. sömu laga segir að útgefandi starfsleyfis skuli innan fjögurra vikna frá því að frestur til að gera athugasemdir við tillögu að leyfinu rann út taka ákvörðun um útgáfu þess. Skal umsækjanda um starfsleyfi og þeim sem hafa gert athuga­semdir tilkynnt um afgreiðsluna. Samkvæmt 5. mgr. skal útgefandi starfsleyfis auglýsa á vef­svæði sínu útgáfu og gildistöku starfsleyfa og telst það opinber birting. Samkvæmt gögnum málsins var tillaga að hinu umdeilda starfsleyfi auglýst á vefsíðu Umhverfisstofnunar 14. maí 2024 og kom þar fram að frestur til að skila inn athugasemdum væri til og með 11. júní s.á. Samhliða var m.a. birt grunnástandsskýrsla leyfisbeiðanda. Athugasemdir bárust frá tveimur aðilum, þ. á m. kærendum, og gerðu þeir m.a. athugasemdir varðandi skýrsluna. Hinn 28. júní 2024 var leyfið auglýst á vefsíðu Umhverfisstofnunar og samtímis birt áætlun leyfishafa um lyktarstjórnun. Með starfsleyfinu fylgdi greinargerð í samræmi við 10. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnaeftirlit. Athugasemdum sem bárust vegna auglýsingarinnar er svarað í 3. kafla. Í 4. kafla greinargerðarinnar er síðan lýst þeim breytingum sem gerðar voru á leyfinu eftir auglýsingu tillögunnar, m.a. vegna framkominna athugasemda.

Allur atvinnurekstur sem sótt er um starfsleyfi fyrir skal vera í samræmi við skipulag. Samkvæmt skipulagsuppdrætti í Aðalskipulagi Hvalfjarðarsveitar 2020–2032 eru Melar á landbúnaðarsvæði, L1 og L2. Í skipulagsgreinargerð kemur fram að ný eldishús sem krefjist starfsleyfis Umhverfisstofnunar skuli vera á skilgreindu iðnaðarsvæði og að slík núverandi starfsemi verði felld undir iðnaðarsvæði við næstu endurskoðun skipulagsins. Samkvæmt q.-lið gr. 6.2. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 er landbúnaðarsvæði svæði fyrir landbúnað og mannvirki sem tengjast búrekstrinum með áherslu á búfénað, matvæla- og fóðurframleiðslu. Þá er í 2. mgr. 2. gr. reglugerðar nr. 520/2015 um eldishús alifugla, loðdýra og svína kveðið á um að eldishús megi aðeins byggja á svæðum sem skipulögð eru fyrir landbúnað, iðnað eða þar sem hefur verið mörkuð stefna í aðalskipulagi um staðsetningu eldishúsa. Svæðið hefur verið deiliskipulagt og er á því gert ráð fyrir þremur svínahúsum, haugtanki fyrir blauthluta úrgangs ásamt lágreistu skiljuhúsi og eldri tanki fyrir lífrænan úrgang. Telja verður samkvæmt þessu að umrædd starfsemi samræmist gildandi skipulagsskilmálum.

Samkvæmt 1. gr. laga nr. 7/1998 er markmið laganna m.a. að búa landsmönnum heilnæm lífs­skilyrði og vernda þau gildi sem felast í heilnæmu og ómenguðu umhverfi. Samkvæmt 6. gr. laganna skal allur atvinnurekstur, sbr. viðauka I, II og IV við lögin, hafa gilt starfsleyfi sem Umhverfisstofnun eða heilbrigðisnefndir gefa út, sbr. þó 7. gr. a og 8. gr. Samkvæmt 1. mgr. 7. gr. laganna veitir Umhverfisstofnun starfsleyfi fyrir starfsemi samkvæmt viðauka I, en á meðal starfsemi sem undir þann viðauka fellur er eldi svína með stæðum fyrir fleiri en 2.000 alisvín, yfir 30 kg, sbr. tl. 6.6 í b-lið viðaukans. Til þess að stuðla að framkvæmd mengunar­varna er ráðherra heimilt skv. 5. gr. laga nr. 7/1998 að setja í reglugerð almenn ákvæði, m.a. um starfsleyfi, og hefur ráðherra sett slíka reglugerð, nr. 550/2018. Markmið hennar er að búa landsmönnum heilnæm lífsskilyrði og vernda þau gildi sem felast í heilnæmu og ómenguðu umhverfi. Jafnframt er markmið reglugerðarinnar að koma í veg fyrir eða draga úr losun út í andrúmsloft, vatn og jarðveg og koma í veg fyrir myndun úrgangs í því skyni að vernda um­hverfið. Í lokamálslið 1. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998 er tiltekið að starfsleyfi skuli veitt, uppfylli starfsemin þær kröfur sem til hennar séu gerðar samkvæmt lögunum og reglugerðum settum samkvæmt þeim að teknu tilliti til annarrar löggjafar, en starfsemi getur m.a. verið háð mati á umhverfisáhrifum, sbr. lög nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana. Ber Umhverfisstofnun að fara að þeim málsmeðferðarreglum sem tilgreindar eru í lögum nr. 7/1998, reglugerð nr. 550/2018 og stjórnsýslulögum nr. 37/1993, við gerð og útgáfu starfs­leyfis.

Gildissvið laga nr. 111/2021 er afmarkað í 2. gr. þeirra. Meðal annars gilda þau um fram­kvæmdir sem kunna eða eru líklegar til að hafa umtalsverð umhverfisáhrif, sbr. 1. viðauka við lögin, sbr. c-lið 1. mgr. 2. gr. laganna. Hugtakið framkvæmd er skilgreint í 3. tl. 3. gr. laganna sem hvers konar nýframkvæmd eða breyting á eldri framkvæmd sem fellur undir lög þessi og starfsemi sem henni fylgir. Í skilningi 5. tl. 3. gr. laga nr. 111/2021 teljast starfsleyfi vera leyfi til framkvæmda og heyrir veiting slíkra leyfa því alla jafna undir lögin. Í 1. mgr. 25. gr. laganna er tekið fram að óheimilt sé að gefa út leyfi til framkvæmda fyrr en annað hvort liggi fyrir álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum hennar eða ákvörðun stofnunarinnar um að framkvæmd sé ekki matsskyld. Samkvæmt ii-lið í 1.06 tl. í 1. viðauka við lögin eru stöðvar eða bú með þauleldi svína með a.m.k. 3.000 stæði fyrir alisvín, yfir 30 kg, ávallt háð mati á umhverfisáhrifum, sbr. 1. mgr. viðaukans. Líkt og rakið er í málavöxtum á mál þetta nokkra forsögu hvað varðar álitamál um það hvort starfsemi þauleldis að Melum sé háð mati á umhverfisáhrifum. Sú breyting hefur orðið á orðalagi frá því sem var í starfsleyfi frá árinu 2011 að nú er heimilaður rekstur svínabús með stæði fyrir allt að 8.000 eldissvín, þ.e. alisvín frá 30 kg lífþyngd, en í hinu fyrra var heimilað eldi fráfærugrísa, 30 kg og þyngri, í sama stæðafjölda. Þótt fráfærugrís sé grís sem vaninn hefur verið undan gyltu og sé frá u.þ.b. 6 til 30 kg að þyngd og eldisgrís sé grís sem fluttur hafi verið í eldisdeild og sé frá u.þ.b. 30 kg að þyngd, sbr. skilgreiningar í 2. gr. reglugerðar nr. 1276/2014 um velferð svína, mun starfsemin að Melum ekki hafa breyst í reynd enda heimilaði starfsleyfið frá 2011 eldi á grísum yfir 30 kg þrátt fyrir að þeir hafi þar verið nefndir fráfærugrísir. Verður því ekki talið að í breyttu orðalagi hafi falist efnisbreyting að þessu leyti frá heimildum starfsleyfisins frá 2011 eða í starfsemi svínabúsins. Samkvæmt framansögðu verður ekki ráðið að um sé að ræða leyfi vegna nýrrar eða breyttrar framkvæmdar og gilda lög nr. 111/2021 þ.a.l. ekki um starfsleyfi fyrir starfsemi sem henni tengist, sbr. c-lið 1. mgr. 2. gr., sbr. 3. tl. 3. gr. þeirra.

Starfsemi svínabúa er í lögum nr. 7/1998 flokkuð að umfangi eftir fjölda „stæða“ fyrir alisvín eða gyltur. Hugtakið stæði er hvorki skilgreint í lögunum né í reglugerðum, en rýmisþörf svína ræðst m.a. af lágmarksreglum sem greindar eru í reglugerð nr. 1276/2014. Í eftirlitsskýrslu Umhverfisstofnunar, dags. 24. ágúst 2018, kom fram að ásamt svínum á búinu samkvæmt þágildandi starfsleyfi væru þar einnig 4–5.000 grísir sem væru undir 30 kg að þyngd, þ.e. fráfærugrísir, sbr. skilgreiningu fyrrgreindrar 2. gr. reglugerðar nr. 1276/2014, og var það skráð sem frávik frá gr. 1.3 þágildandi starfsleyfis þar sem stofnunin taldi það ekki heimila fleiri en 8.000 grísi samtímis á búinu, óháð þyngd þeirra. Fallið var frá frávikinu með bréfi, dags. 11. janúar 2019, þar sem fallist var á að í leyfinu væri ekki vísað til grísa undir 30 kg „og að grísir sem vegi minna en 30 kg séu ekki teknir með inn í þessa tölu.“ Í skýrslum leyfishafa um grænt bókhald, síðast dags. 24. júní 2024, samkvæmt reglugerð nr. 851/2002 um grænt bókhald, er vísað til þess að á búinu fari fram eldi á grísum frá 7–100 kg að þyngd. Í umsögn Umhverfis­stofnunar til úrskurðarnefndarinnar í tilefni kæru í máli þessu kom fram að stofnunin teldi eldi grísa undir 30 kg ekki starfsleyfisskylt.

Í tilefni af þessu óskaði úrskurðarnefndin eftir nánari skýringum og vísaði til 18. liðar IV. við­auka við lög nr. 7/1998, sem mælir fyrir um að annað eldi svína en í viðauka I við lögin sé háð starfsleyfi heilbrigðisnefndar. Í svari stofnunarinnar kom fram að með þessu hefði verið vísað til þess að eldi grísa undir 30 kg sætti ekki starfsleyfi Umhverfisstofnunar, en færa mætti rök fyrir því að eldi þeirra væri starfsleyfisskylt hjá heilbrigðisnefnd. Benti stofnunin jafnframt á að lög nr. 7/1998 fjalli ekki um þær aðstæður þegar starfsemi falli undir nokkra liði í viðaukum við lögin og þá sérstaklega ef starfsemi á stöð sé starfsleyfisskyld hjá Umhverfisstofnun og heilbrigðisnefnd. Í nýlegri eftirlitsskýrslu stofnunarinnar, dags. 28. október 2024, kemur fram að ásamt 8.000 eldissvínum séu á hverjum tíma á búinu um 3.000 smágrísir. Verður talið að þar sé vísað til fráfærugrísa samkvæmt áðurgreindri skilgreiningu 2. gr. reglugerðar nr. 1276/2014. Með hinni kærðu ákvörðun hefur ekki verið veitt heimild fyrir umræddum fráfæru­grísum. Úrskurðarnefndin hefur af hálfu heilbrigðiseftirlits Vesturlands verið upplýst um að heilbrigðisnefnd Vesturlands hafi síðast árið 2011 gefið út starfsleyfi vegna starfsemi svínabús að Melum. Liggur því fyrir að hvorki Umhverfisstofnun né heilbrigðisnefndin hafi veitt starfs­leyfi vegna greindra fráfærugrísa. Með hliðsjón af valdmörkum Umhverfisstofnunar og heilbrigðisnefnda vegna útgáfu starfsleyfa til svínaeldis samkvæmt greindum liðum í I og IV viðauka við lög nr. 7/1998 er Umhverfisstofnun ekki bær til að taka ákvörðun um að veita starfsleyfi vegna eldis fráfærugrísa og varðar hin kærða ákvörðun því aðeins hluta þeirrar starf­semi sem fram fer á búinu. Um fráfærugrísina liggur því ekki fyrir nein kæranleg ákvörðun sem bindur enda á málið í skilningi 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í samræmi við 1. gr. laga nr. 130/2011 kemur sá hluti starfseminnar því ekki til skoðunar í máli þessu.

Í 1. mgr. 16. gr. laga nr. 7/1998 er kveðið á um að Umhverfisstofnun skuli setja ákvæði í starfs­leyfi fyrir atvinnurekstur, sbr. viðauka I og II, um lokun iðnaðarsvæðis þegar starfsemi er stöðvuð endanlega og er í samræmi við það í gr. 1.5 í hinu umdeilda starfsleyfi að finna ákvæði um stöðvun rekstrar. Í athugasemdum sem fylgdu frumvarpi að lögum nr. 66/2017 um breytingu á lögum nr. 7/1998 kemur fram að með 16. gr. þeirra sé um að ræða innleiðingu á 22. gr. tilskipunar 2010/75/ESB. Í ákvæðinu sé fjallað um grunnskýrslu um ástand umhverfisins (e. baseline report) og að tilgangurinn með ákvæðinu sé að tryggja að við lok rekstrar séu gæði endurheimt, t.d. skuli skila iðnaðarlóð í sama ástandi og grunnskýrslan segði til um. Samkvæmt 3. mgr. 16. gr. laga nr. 7/1998 skal grunnástandsskýrsla innihalda upplýsingar sem eru nauðsynlegar til að ákvarða stöðu jarðvegs- og grunnvatnsmengunar. Felur skýrslan í sér upp­lýsingar um ástand þessarar mengunar af völdum viðkomandi hættulegra efna, sbr. 33. tl. 3. gr. reglugerðar nr. 550/2018. Í 3. mgr. 15. gr. reglugerðarinnar er síðan nánar tiltekið að slík skýrsla skuli innihalda upplýsingar sem séu nauðsynlegar til að ákvarða stöðu jarðvegs- og grunnvatnsmengunar þannig að hægt sé að gera magnbundinn samanburð við stöðuna þegar starfsemi er endanlega stöðvuð.

Í grunnástandsskýrslu sem birt var með tillögu að umræddu starfsleyfi eru spilliefni og seyra áhættugreind og seyra einnig efnagreind. Í niðurstöðukafla grunnástandsskýrslunnar kemur síðan fram að ekki liggi „fyrir nein gögn, sýnatökur né annað er sýnir fram á annað en að losun seyru við starfsemina og eða annað sem úr framleiðslunni kemur hafi ekki valdið mengun á jarðvegi eða grunnvatni. Við gerð þessarar skýrslu og skoðun á umhverfi og rekstri svínabúsins á Melum teljum við ástand varðandi mengunarástand jarðvegs og grunnvatns vera í góðum málum og engar forsendur til að ætla annað.“

Í ljósi þess sem nú hefur verið rakið er ljóst að framlögð grunnástandsskýrsla leyfisbeiðanda uppfyllir ekki þær kröfur sem gera verður til slíkra skýrslna samkvæmt 16. gr. laga nr. 7/1998 og 3. mgr. 15. gr. reglugerðar nr. 550/2018 enda verður ekki séð með hvaða hætti hún geti verið grundvöllur samanburðar á ástandi umhverfisins. Hefur Umhverfisstofnun upplýst undir rekstri málsins að til þess að unnt væri að leggja mat á hættuleg efni á staðnum hefði stofnunin farið fram á að fylgt yrði fyrstu þremur skrefum leiðbeininga frá Evrópusambandinu um gerð grunn­ástandsskýrslu, e. European Commission Guidance concerning baseline reports under Article 22(2) of Directive 2010/75/EU on industrial emissions (2014/C 136/03). Í ljósi magns þeirra hættulegu efna sem um hefði verið að ræða, þ.e. olíu og maurasýru, hefði ekki verið talin þörf á ítarlegri skýrslu. Þá hefur Umhverfisstofnun tekið undir það með kærendum að koma þurfi fram hver hafi unnið grunnástandsskýrslu og hvenær. Af þeim sökum hafi stofnunin farið fram á að skýrslan yrði uppfærð um það.

Í tilvísuðum leiðbeiningum kemur m.a. fram að gerð grunnástandsskýrslu fari fram í átta skrefum og að skref 1–3 feli í sér að tekin sé afstaða til þess hvort skýrslunnar sé yfirhöfuð krafist og byggjast þær eðli málsins samkvæmt á framsetningu ákvæðis tilskipunar 2010/75/ESB sem er ekki allskostar samhljóða samsvarandi ákvæði íslenskra laga. Af lestri 2. mgr. 16. gr. laga nr. 7/1998 mætti telja að krafist sé grunnástandsskýrslu þegar um tiltekin hættuleg efni er að ræða og að í skýrslunni eigi m.a. að hafa hliðsjón af mögulegri jarðvegs- og grunnvatnsmengun. Í 22. gr. tilskipunar 2010/75/ESB er hins vegar kveðið á um að þegar um tiltekin hættuleg efni sé að ræða og með hliðsjón af mögulegri jarðvegs- og grunnvatnsmengun skuli umsækjandi leggja fram gunnástandsskýrslu. Gerir ákvæði tilskipunarinnar því ráð fyrir að möguleg jarðvegs- og grunnvatnsmengun sé liður í mati á því hvort grunnástandsskýrslu sé krafist og af þeim sökum er í greindum leiðbeiningum að finna leiðsögn í þá veru. Með hliðsjón af tilvitnuðu ákvæði tilskipunar 2010/75/ESB og skilgreiningu skýrslu um grunnástand í 33. tl. 3. gr. reglugerðar nr. 550/2018 verður ekki ráðið að skylt hafi verið að skila slíkri skýrslu vegna starfseminnar og verður það því ekki talið varða gildi hins umdeilda leyfis að ekki hafi verið skilað eiginlegri grunnástandsskýrslu.

 —

Samkvæmt 1. mgr. 9. gr. laga nr. 7/1998 skulu starfsleyfisskilyrði að lágmarki fela í sér ákvæði um viðmiðunarmörk fyrir losun mengandi efna, viðeigandi kröfur um vöktun losunar og um reglulegt viðhald og eftirlit, sbr. a-, c- og e-liði. Í 2. mgr. sömu lagagreinar segir að Umhverfis­stofnun skuli taka mið af BAT-niðurstöðum við útfærslu starfsleyfisskilyrða og eru nánari fyrirmæli þar að lútandi í 11.–13. gr. laganna. Samkvæmt skilgreiningu í 8. mgr. 3. gr. sömu laga er með BAT-niðurstöðum vísað til reglugerðar sem ráðherra setur, sbr. 5. gr. laganna. Þar eru settar fram niðurstöður um bestu aðgengilegu tækni, lýsing á henni, upplýsingar til að meta notkunarsvið hennar, losunargildin sem tengjast þessari bestu aðgengilegu tækni, tengd vöktun, tengd notkunargildi og eftir því sem við á viðeigandi ráðstafanir til úrbóta á staðnum. Er þar um að ræða reglugerð nr. 935/2018 um BAT, bestu aðgengilegu tækni o.fl., á sviði atvinnu­rekstrar sem haft getur í för með sér mengun. Í 8. og 9. gr. reglugerðar nr. 550/2018 eru fyrir­mæli um setningu viðmiðunarmarka fyrir losun sem tengjast bestu aðgengilegu tækni eins og mælt er fyrir um í BAT-niðurstöðum fyrir viðkomandi starfsemi, en þar sem ekki eru sett losunargildi skuli tryggja að tæknin sem vísað sé til tryggi samsvarandi umhverfisverndarstig. Þar sem þessi gildi eru ákveðin á grundvelli BAT-niðurstaðna geta þau falist í samblandi af nokkrum aðferðum eða tækni.

Samkvæmt 16. tl. 5. gr. reglugerðar nr. 935/2018 er í gildi hér á landi framkvæmdarákvörðun framkvæmdastjórnarinnar (ESB) 2017/302 frá 15. febrúar 2017 um að fastsetja niðurstöður um bestu, fáanlegu tækni (BAT) samkvæmt tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2010/75/ESB vegna þéttbærs eldis alifugla eða svína sem vísað er til í tl. 1fo, XX. viðauka samningsins um Evrópska efnahagssvæðið, eins og honum var breytt með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 148/2017 hinn 7. júlí 2017. Gilda BAT-niðurstöður þessar fyrir bú þar sem eru yfir 2.000 stæði fyrir alisvín yfir 30 kg eða 750 stæði fyrir gyltur, og þ.a.l. háð starfsleyfi Umhverfisstofnunar, skv. I. viðauka við lög nr. 7/1998 og eiga því við í máli þessu. Þá skal tekið fram að BAT-niðurstöðurnar mæla einnig fyrir um losunarmörk vegna fráfærugrísa á búi, sbr. t.d. töflu 2.1 í BAT-30.

Samkvæmt 52. gr. reglugerðar nr. 550/2018 skulu ábyrgðaraðilar starfsleyfisskylds atvinnu­rekstrar, sbr. I., VII., IX. og X. viðauka við lög nr. 7/1998, sem hefur í för með sér losun mengandi efna í andrúmsloft gera viðeigandi ráðstafanir, þ.m.t. með umhverfisstjórnun og hreinsibúnaði, til að draga úr slíkri losun eftir því sem nánar er mælt fyrir um í reglugerðum, m.a. reglugerð nr. 787/1999 um loftgæði. Í 5. gr. hennar er kveðið á um að halda skuli loft­mengun í lágmarki og viðhalda þeim gæðum sem felist í hreinu og ómenguðu lofti. Samkvæmt reglugerðinni telst það til mengunar þegar örverur, efni og efnasambönd og eðlisfræðilegir þættir valda óæskilegum og skaðlegum áhrifum á heilsufar almennings, röskun lífríkis eða óhreinkun lofts, láðs eða lagar. Telst ólykt einnig til mengunar, sbr. gr. 3.9. í reglugerðinni, og varðar ágreiningur máls þessa einna helst lyktarmengun. Í gr. 5.2. reglugerðarinnar segir að í ákvæðum starfsleyfa fyrir mengandi atvinnurekstur skuli viðeigandi ráðstafanir gerðar til þess að hamla gegn loftmengun og beita skuli til þess bestu fáanlegu tækni. Auk þess er heimilt, skv. gr. 5.3., eftir því sem við á, að gera strangari kröfur en reglugerðin segir til um ef loftmengun á tilteknu svæði er sérstaklega mikil eða ef svæðið á að njóta sérstakrar verndar.

Í þriðja kafla hins umdeilda starfsleyfis er mælt fyrir um varnir gegn mengun ytra umhverfis og kemur m.a. fram í gr. 3.1 að rekstraraðili skuli tryggja að notuð sé besta aðgengilega tækni (BAT) við mengunarvarnir, sbr. b. lið 38. gr. laga nr. 7/1998.

Um loftmengun er fjallað í gr. 3.7 í starfsleyfinu með tilvísun til tækni sem tilgreind er í BAT-niðurstöðum án þess þó að þeirri tækni sé lýst. Aðeins kemur fram að notast skuli við sambland þeirrar tækni sem skilgreind er í BAT-niðurstöðum til að koma í veg fyrir eða lágmarka lyktar­mengun og losun ammoníaks og er um það vísað til BAT-13, BAT-14, BAT-16, BAT-21 og BAT-30. Í sama kafla er kveðið á um skyldu rekstraraðila til að halda lyktarmengun frá búinu í lágmarki ásamt skyldu til að gera ráðstafanir svo að lykt frá búinu valdi ekki óþægindum í næstu byggð og/eða utan jarðarmarka Mela, en ekki er tíundað hvaða ráðstafanir það séu eða geti verið. Þá skuli jafnframt gæta þess að ryk og lyktarmengun eða skaðlegar lofttegundir valdi hvorki óþægindum né hættu í nærliggjandi umhverfi. Sé búist við lyktaróþægindatilvikum á viðkvæmum viðtökum og/eða þau hafa verið sönnuð skal rekstraraðili vakta reglubundið losun lyktar í andrúmsloft og er um það vísað til BAT-26. Þá er í köflum 3.3 og 3.7 kveðið á um losunarmörk köfnunarefnis (N), fosfórs (P) og ammoníaks (NH3) í gr. 3.3 og 3.7 og vísað til viðeigandi BAT-niðurstaðna um þau sem og um vöktun losunarinnar. Er heimiluð losun þessara efna hámarkslosunargildi skv. tilvísuðum BAT-niðurstöðum um heimildir vegna eldis­svína, en hámarksgildi vegna fráfærugrísa eru lægri. Um ammoníak er tekið fram að það skuli ekki vera meira en 2,6 kg NH3/stæði á ári fyrir eldissvín. Um þetta er nánar vísað til töflu 2.1. Þar eru sett losunargildi sem tengjast bestu fáanlegu tækni fyrir losun ammoníaks í andrúmsloft frá hverju svínahúsi sem lýst er nánar í BAT-30, þannig að gildin fyrir eldissvín geti verið á bilinu 0,1-2,6 kg NH3/stæði fyrir dýr á ári.

Engum áætlunum virðist hafa verið til að dreifa við undirbúning leyfisins um hversu mikið dregið sé úr losun ammoníaks með þeirri bestu tækni sem leyfishafi muni viðhafa. Á vefsíðu Umhverfisstofnunar er að finna losunarbókhald leyfishafa fyrir árin 2019 og 2022. Þar eru settar fram upplýsingar, byggðar á skýrslunni „Emission Inventory Guidebook“ frá árinu 2002, um að losun á dýraeiningu, eins og hún er þar skilgreind, sé í heild 6,39 kg NH3 á ári, sbr. töflu 4.1. Með því verður að ætla að stuðst sé við undirlið fyrir losun í húsum sem nemur 2,89 kg NH3 á dýraeiningu á ári, sem er liður í samtölu skv. sömu töflu. Þrátt fyrir að með þessu virðist ljóst að losunin hefur verið yfir leyfilegum mörkum samkvæmt tilvísuðum BAT-niðurstöðum, alltént árin 2019 og 2022, verður ekki horft framhjá því að vísað er til viðeigandi BAT-niður­staðna í leyfinu og að það veitir ekki heimildir umfram töflu 2.1. í BAT-30. Í gr. 3.7 í leyfinu er mælt fyrir um heimildir til að krefjast úrbóta, verði til þess tilefni, með því að krefjast til viðbótar einnar eða fleiri tækni við aðgerðir, t.a.m. lofthreinsikerfis. Jafnframt er tekið fram að rekstraraðili skuli vera með áætlun um lyktarstjórnun og er um það vísað til gr. 2.5. í leyfinu og BAT-12, þar sem lýst er bestu mögulegu tækni við vöktun lyktar án þess þó að nánari grein sé gerð fyrir þeirri tækni sem leyfishafi hyggist viðhafa. Í gr. 2.5 er nánar kveðið á um að rekstraraðili skuli vinna eftir umhverfisstjórnunarkerfi sem skal m.a. fela í sér áætlun um hávaða- og lyktarstjórnun sé búist við óþægindatilvikum í viðkvæmum viðtökum og/eða þau sönnuð og er um þann þátt kerfisins einnig vísað til BAT-12, en í gr. 3.7 er vísað til BAT-26 um þá skyldu rekstraraðila að vakta reglubundið losun lyktar í andrúmsloft í samsvarandi tilvikum.

Greindar BAT-niðurstöður, BAT-12 og BAT-26, eiga einungis við ef búist er við lyktar­óþægindatilvikum á viðkvæmum viðtökum (e. sensitive receptor) og/eða þau hafa verið sönnuð. Í leyfinu er ekki tekin afstaða til þess af hálfu Umhverfisstofnunar hvort um slíka viðtaka sé að ræða á svæðinu, eða hvort tilvikin teljist sönnuð, en líta má til eftirlitsskýrslu stofnunarinnar, dags. 3. desember 2021, þar sem finna má þá skýringu að íbúðarbyggðir séu skilgreindar sem viðkvæmir viðtakar og að ekki sé gerður greinarmunur á fjölda húsa í íbúðar­byggðinni, þ.a.l. hafi eitt hús sama vægi og mörg. Í umsögn Umhverfisstofnunar vegna kæru í máli þessu er gerð grein fyrir því að krafa hafi verið gerð um að áætlun um lyktarstjórnun væri til staðar og hefði hún verið birt með auglýsingu um útgáfu starfsleyfisins. Í gögnum málsins, þ.e. greinargerð rekstraraðila frá 2021 um það hvernig BAT-niðurstöður séu uppfylltar og í grunnástandsskýrslu, kemur fram sú afstaða rekstraraðila að BAT-12 og BAT-26 eigi ekki við á svæðinu og að enginn viðkvæmur viðtaki sé þar og er í tilvitnaðri áætlun rekstraraðila um lyktarstjórnun ekki vísað til þeirra niðurstaðna.

Um innra eftirlit rekstraraðila og vöktun eru fyrirmæli í 4. kafla starfsleyfisins. Samkvæmt þeim skal árlega mæla og/eða meta losun köfnunarefnis, fosfórs og ammoníaks úr húsdýra­áburði, rykmengun frá eldishúsum og losun ammoníaks við eldishús skv. BAT-niðurstöðum. Þá er tiltekið í gr. 3.1 að ef breytingar verði á viðmiði um bestu aðgengilegu tækni skuli rekstraraðili senda Umhverfisstofnun, að beiðni stofnunarinnar, tímasetta áætlun sem fjalli um það með hvaða hætti hann hyggst taka upp hina nýju tækni, en rökstyðja annars að honum sé það ekki mögulegt. Rekstraraðila er þó ætíð skylt að fara að gildandi lögum og reglugerðum jafnvel þótt starfsleyfið hafi ekki verið endurskoðað, sbr. gr. 1.6 þess.

Í 7. gr. reglugerðar nr. 804/1999 um varnir gegn mengun vatns af völdum köfnunarefnis­sambanda frá landbúnaði og öðrum atvinnurekstri eru fyrirmæli sem varða starfsleyfi fyrir starfsleyfisskylda búfjárframleiðslu. Samkvæmt gr. 7.1. og 7.2. skulu í starfsleyfi vera ákvæði um söfnun og geymslu búfjárskarns og dreifingu búfjáráburðar sem taki mið af starfsreglum um góða búskaparhætti, sem um sé fjallað í 14. gr. reglugerðarinnar. Kemur og fram að við það skuli miðað að dreifing búfjáráburðar fari að jafnaði fram á tímabilinu 15. mars til 1. nóvember ár hvert og að jafnaði sé ekki dreift á frosna jörð. Samkvæmt gr. 7.3. í reglugerðinni skal gerð grein fyrir því landrými sem sé til ráðstöfunar til dreifingar búfjáráburðar og hvernig tryggður sé annar farvegur til förgunar ef landrými sé ekki nægjanlegt fyrir áburðardreifingu, þar sem tekið sé mið af starfsreglum um góða búskaparhætti hvað varði áburðarmagn. Loks er í gr. 7.4. mælt fyrir um að með umsókn um starfsleyfi skuli skila inn upplýsingum þar sem gerð sé grein fyrir magni köfnunarefnis í hverju tonni mykju, gróðurfari á mismunandi dreifingar­landi og upplýsingum um fyrirhugað magn áburðar sem dreifa eigi á hvert svæði og annað sem máli kunni að skipta í ákvörðun um magn til dreifingar.

Þessara fyrirmæla er gætt í gr. 3.8 og 3.9 hins kærða starfsleyfis. Þar eru sett skilyrði sem varða ráðstöfun húsdýraáburðar og fráveitu og vísað til þeirra reglna sem leyfishafa ber að hlíta um geymslu, vinnslu og dreifingu húsdýraáburðarins. Samkvæmt fyrrnefnda ákvæðinu skal tæma seyru reglulega úr rotþróm af aðilum sem hafa til þess starfsleyfi og flytja á móttökustað sem hefur starfsleyfi/tilskilin réttindi til förgunar og/eða meðhöndlunar seyru til endurnýtingar eða förgunar í samræmi við ákvæði reglugerðar nr. 799/1999 um meðhöndlun seyru, sbr. gr. 3.8 í starfsleyfinu. Þá skal samkvæmt síðarnefnda ákvæðinu öll meðhöndlun húsdýraáburðar á búinu, þ.m.t. geymsla, vinnsla og dreifing, vera í samræmi við reglugerð nr. 804/1999 og skilyrði í BAT-niðurstöðum og er um þær vísað til BAT-19. Húsdýraáburði skal dreifa skv. skilyrðum í BAT-niðurstöðum (BAT-20, BAT-21 og BAT-22), reglugerð nr. 804/1999 ásamt því að taka skuli mið af starfsreglum um góða búskaparhætti. Þá er heimilt að fela þriðja aðila dreifingu húsdýraáburðar með samningum, enda samþykki hann að fara eftir starfsreglum um góða búskaparhætti. Framsal rekstraraðila til þriðja aðila firrir hann þó ekki ábyrgð á meðhöndlun húsdýraáburðarins og skal liggja fyrir samningur við þá aðila sem taka við hús­dýraáburði frá búinu og skal eftirlitsaðili hafa aðgang að þeim samningum. Á þeim tíma árs sem ekki er hægt að nýta húsdýraáburð beint til áburðar og honum verður ekki komið til þriðja aðila til dreifingar, skal hann geymdur í viðurkenndri hauggeymslu sem rúmar a.m.k. sex mánaða birgðir af húsdýraáburði skv. reglugerð nr. 804/1999 og BAT-niðurstöðum og er um það vísað til BAT-14, BAT-15, BAT-16 og BAT-18. Við losun húsdýraáburðar úr haug­geymslu skal gæta þess að ekki verði mengun frá henni í nærliggjandi ár, læki eða jarðveg utan skilgreinds dreifingarsvæðis áburðarins.

Í máli þessu er m.a. deilt um það hvort hauggeymslur að Melum fullnægi kröfum sem gerðar eru um mengunarvarnir. Í starfsleyfinu er mælt fyrir um að hauggeymsla skuli vera þétt og hindra fok eins og kostur sé. Er það orðalag í samræmi við orðalag 2. tl. 6. gr. reglugerðar nr. 804/1999 þar sem mælt er fyrir um að við gripahús, þ.m.t. svínabú, skuli vera vandaðar og þéttar hauggeymslur. Hafa kærendur gert við það athugasemd að skorpa sé talin uppfylla skilyrði um þéttleika og bent á að í BAT-16 komi fram að hún eigi e.t.v. ekki við í köldu lofts­lagi. Á móti hefur Umhverfisstofnun bent á að skorpan sé til staðar í hauggeymslunni og að náttúruleg skorpa sé ein af þeirri bestu aðgengilegu tækni sem talin sé upp til að draga úr losun ammoníaks í andrúmsloft frá geymslu fyrir fljótandi húsdýraáburð.

Í greindri BAT-niðurstöðu, BAT-16, er mælt fyrir um að í því skyni að draga úr losun ammoníaks í andrúmsloft frá geymslu fyrir fljótandi húsdýraáburð sé besta fáanlega tækni að nota sambland af þeirri tækni sem sé þar tilgreind í liðum a–c. Í b-lið er mælt fyrir um að breiða eigi yfir geymslu fyrir fljótandi húsdýraáburð og sé hægt að nota eina af þeirri tækni sem talin er upp í tl. 1–3, en í 3. tl. er vísað til fljótandi yfirbreiðslna og í dæmaskyni nefndar nokkrar slíkar. Er náttúruleg skorpa þeirra á meðal, en tekið fram að hún eigi e.t.v. ekki við í köldu loftslagi og/eða fljótandi húsdýraáburði sem inniheldur lítið af þurrefni. Þá eigi náttúruleg skorpa ekki við í geymslum þar sem hræring, fylling og/eða losun fljótandi húsdýraáburðar geri hana ótrausta. Í lið 4.6.1 í BAT-niðurstöðunum er tækni til að draga úr losuninni lýst og kemur þar fram um náttúrulega skorpu að skorpulag geti myndast á yfirborði fljótandi húsdýra­áburðar sem inniheldur nægilega mikið af þurrefni (a.m.k. 2%), allt eftir eðli föstu efnanna í fljótandi húsdýraáburðinum. Til þess að skorpan hafi áhrif verði hún að vera þykk, það megi ekki hreyfa við henni og hún verði að hylja allt yfirborð fljótandi húsdýraáburðarins. Eftir að lagið hefur myndast er fyllt á geymsluna undir yfirborði hennar til að komast hjá því að brjóta það. Í BREF-skjali kemur m.a. fram að myndun skorpu geti m.a. oltið á veðurfari og miklar rigningar bleyti upp í skorpunni og þynni á meðan hlýtt og sólríkt loftslag flýti myndun hennar.

Líkt og fram hefur komið liggur fyrir skýrsla, dags. 18. desember 2020, sem unnin var að beiðni leyfishafa þar sem fram kemur að skorpa á hauggeymslunni sé 16 cm þykk og hefur einkum verið vísað til hennar til stuðnings því að fullnægjandi skorpa sé til staðar. Með vísan til myndbands frá sama ári, sem gaf annað til kynna, óskaði úrskurðarnefndin eftir frekari upplýsingum og þá um það hvort afstaða stofnunarinnar til þykktar skorpunnar byggðist á frekari mælingum eða athugunum. Í svörum Umhverfisstofnunar af því tilefni kom fram að skorpan væri skoðuð við eftirlit með starfseminni og að stofnunin teldi hana ekki eins og hún hefði verið í greindu myndbandi frá júnímánuði 2020 og fylgdu ljósmyndir af henni frá eftirlitsferðum stofnunarinnar, dags. 29. nóvember 2023 og 30. ágúst 2024. Er því ljóst að afstaða stofnunarinnar var reist á mati á aðstæðum við eftirlit. Eins og áður greinir er náttúruleg skorpa á meðal þeirra tæknilegu aðferða sem fjallað er um í BAT-niðurstöðum vegna þéttbærs eldis svína og alifugla, þ.e. í BAT-16. Verður ekki annað ráðið en að stofnunin hafi gætt að rannsóknarskyldu sinni samkvæmt 10 gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og verður ekki gerð athugasemd við mat hennar á því hvort náttúruleg skorpa sé fullnægjandi tækni á búinu.

Lög nr. 36/2011 um stjórn vatnamála fela í sér skyldu til að tryggja að ástandi vatns verði viðhaldið þannig að það falli ekki um ástandsflokk. Í hinu umdeilda leyfi kemur ekki fram hvaða vatnshlot geta orðið fyrir áhrifum frá starfseminni, en í gr. 3.10 starfsleyfisins segir að reksturinn, þ.m.t. meðhöndlun húsdýraáburðar, megi ekki valda því að ástandi nærliggjandi vatnshlota hraki og er vísað til laga nr. 36/2011 og reglugerðar nr. 535/2011 um flokkun vatnshlota, eiginleika þeirra, álagsgreiningu og vöktun. Samkvæmt vatnavefsjá Umhverfis­stofnunnar, sem Veðurstofan rekur, tilheyrir sjórinn undan Melum strandsjávarvatnshlotinu Þorlákshöfn að Svörtuloftum (104-1393-C). Er um að ræða stórt svæði, m.a. stóran hluta Faxa­flóa. Í vatnavefsjá kemur fram að vistfræðilegt ástand vatnshlotsins sé mjög gott, efnafræðilegt ástand gott og gert sé ráð fyrir að umhverfismarkmið náist. Þá er þar einnig tiltekið að ástand vatnshlota sé handflokkað út frá líkindum í júní 2023 og þörf sé á gögnum til að staðfesta ástandsflokkun, en vatnshlot hafa verið flokkuð samkvæmt reglugerð nr. 535/2011, sbr. lög nr. 36/2011. Þá er einnig á svæðinu grunnvatnshlotið Melabakkar-Leirá (104-193-G), en litlar upplýsingar liggja fyrir um ástand þess í vatna­vefsjánni. Í hinu umdeilda starfsleyfi er ekki veitt heimild til að dæla húsdýraáburði í sjó. Í ljósi þessa og að ekki er um að ræða leyfi til breyttrar starfsemi verður skortur á upplýsingum um síðargreinda vatnshlotið ekki látinn ráða úrslitum um gildi hins kærða leyfis.

Með vísan til umfjöllunar um skilyrði starfsleyfisins verður að telja efnislegt innihald þess full­nægjandi, þ. á m. varðandi mengunarvarnir og vöktun. Í samræmi við það er í leyfinu ítrekað vísað til BAT-niðurstaðna samkvæmt framkvæmdarákvörðun framkvæmda­stjórnar­innar 2017/302 (ESB) og ljóst að ákvæði leyfisins taka mið af þeim, sbr. 2. mgr. 9. gr. laga nr. 7/1998. Verður af þessu að álíta og að öðru leyti með vísan til sjónarmiða sem Umhverfis­stofnun hefur fært fram fyrir nefndinni að stofnunin hafi lagt nægilegan grundvöll að hinu út­gefna starfsleyfi, fyrir óbreyttri starfsemi svínabúsins sem verið hefur í rekstri í nærfellt aldarfjórðung. Stofnunin hafi með við­unandi­ hætti sett þau viðmið sem mælt er fyrir um í gildandi lögum og reglugerðum, tekið tillit til að­stæðna og reynt að tryggja gagnsæi svo sem áskilið er í lögum nr. 7/1998 og reglugerð nr. 550/2018. Fylgi leyfishafi ekki ákvæðum hins umdeilda starfsleyfis, laga og reglugerða á sviði starfseminnar getur Umhverfisstofnun, sem eftirlitsaðili með starfseminni, beitt ákvæðum XVII. kafla laga nr. 7/1998, til að knýja fram úrbætur, og er kveðið á um það í gr. 1.7 leyfisins.

Með hliðsjón af því sem að framan er rakið verður ekki talið að slíkir annmarkar séu á hinni kærðu ákvörðun að ógildingu varði og verður kröfu þar um því hafnað.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar Umhverfisstofnunar frá 27. júní 2024 um að veita Stjörnugrís hf. starfsleyfi fyrir þéttbæru eldi eldissvína á landi Mela, Hval­fjarðarsveit, með stæði fyrir allt að 8.000 eldissvín.

Að öðru leyti er kærumáli þessu vísað frá úrskurðarnefndinni.

Sérálit Aðalheiðar Jóhannsdóttur prófessors: Ég tel ákvörðun Umhverfisstofnunar um að veita hið umdeilda starfsleyfi haldna verulegum annmörkum sem leiða eigi til ógildingar.

Líkt og fram kemur í málavöxtum var lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir breytt með lögum nr. 66/2017 í þá veru að Umhverfisstofnun tók við útgáfu starfsleyfa vegna þauleldis svína samkvæmt I viðauka við lögin. Tók stofnunin jafnframt við eftirliti með starfseminni. Með breytingu á lögum nr. 7/1998 með lögum nr. 58/2019 var m.a. nýrri málsgrein bætt við 6. gr. laganna um heimild útgefanda starfsleyfis til að framlengja gildistíma þess á meðan nýtt starfsleyfi væri í vinnslu, sbr. 5. gr. laga nr. 58/2019. Umhverfisstofnun var ekki útgefandi þess starfsleyfis sem hún þó framlengdi með ákvörðun sinni hinn 15. ágúst 2023. Er því óljóst hvort stofnunin hafi verið bær til þess að framlengja leyfið, en ekki má finna nánari upplýsingar um það hvernig skilja beri ákvæðið hvað þetta varðar í athugasemdum sem fylgdu frumvarpi að lögum nr. 58/2019.

Gildissvið laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana er afmarkað í 2. gr. þeirra. Meðal annars gilda þau um fram­kvæmdir sem kunna eða eru líklegar til að hafa umtalsverð umhverfisáhrif, sbr. 1. viðauka við lögin, sbr. c-lið 1. mgr. 2. gr. laganna. Hugtakið framkvæmd er skilgreint í 3. tl. 3. gr. laganna sem hvers konar nýframkvæmd eða breyting á eldri framkvæmd sem fellur undir lög þessi og starfsemi sem henni fylgir. Í skilningi 5. tl. 3. gr. laganna teljast starfsleyfi vera leyfi til framkvæmda og heyrir starfsemi samkvæmt slíkum leyfum því alla jafna undir lögin. Í 1. mgr. 25. gr. laganna er tekið fram að óheimilt sé að gefa út leyfi til framkvæmda fyrr en annað hvort liggi fyrir álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum hennar eða ákvörðun stofnunar­innar um að framkvæmd sé ekki matsskyld. Samkvæmt ii-lið í 1.06 tl. í 1. viðauka við lögin eru stöðvar eða bú með þauleldi svína með a.m.k. 3.000 stæði fyrir alisvín, yfir 30 kg, ávallt háð mati á umhverfisáhrifum, sbr. 1. mgr. viðaukans. Þá kunna að vera háðar umhverfismati samkvæmt lögunum breytingar eða viðbætur við framkvæmdir, m.a. samkvæmt tilgreindum lið, sem hafa verið leyfðar, framkvæmdar eða eru í framkvæmd og kunna að hafa umtalsverð umhverfisáhrif, en það skal meta í hverju tilviki með tilliti til eðlis, umfangs og staðsetningar, sbr. lið 13.02, sbr. 1. mgr. sama viðauka. Líkt og rakið er í málavöxtum á mál þetta nokkra forsögu hvað varðar álitamál um það hvort starfsemi þauleldis að Melum sé háð mati á umhverfisáhrifum. Sú breyting hefur orðið á orðalagi frá því sem var í starfsleyfi frá árinu 2011 að nú er heimilaður rekstur svínabús með stæði fyrir allt að 8.000 eldissvín, þ.e. alisvín frá 30 kg lífþyngd, en í hinu fyrra var heimilað eldi fráfærugrísa, 30 kg og þyngri, í sama stæðafjölda. Þar sem fráfærugrís er grís sem vaninn hefur verið undan gyltu og er frá u.þ.b. 6 til 30 kg að þyngd og eldisgrís er grís sem fluttur hefur verið í eldisdeild og er frá u.þ.b. 30 kg að þyngd, sbr. skilgreiningar í 2. gr. reglugerðar nr. 1276/2014 um velferð svína, var heimild starfsleyfisins frá 2011 ekki nægilega skýr um það eldi sem heimilað var á búinu.

Starfsemi svínabúa er í lögum nr. 7/1998 flokkuð að umfangi eftir fjölda „stæða“ fyrir alisvín eða gyltur. Hugtakið stæði er hvorki skilgreint í lögunum né í reglugerðum, en rýmisþörf svína ræðst m.a. af lágmarksreglum sem greindar eru í reglugerð nr. 1276/2014. Í eftirlitsskýrslu Umhverfisstofnunar, dags. 24. ágúst 2018, kom fram að ásamt svínum á búinu samkvæmt þágildandi starfsleyfi væru þar einnig 4–5.000 grísir sem væru undir 30 kg að þyngd, þ.e. fráfæru­grísir, sbr. fyrrgreinda skilgreiningu 2. gr. reglugerðar nr. 1276/2014, og var það skráð sem frávik frá gr. 1.3 þágildandi starfsleyfis þar sem stofnunin taldi það ekki heimila fleiri en 8.000 grísi samtímis á búinu, óháð þyngd þeirra. Fallið var frá frávikinu með bréfi, dags. 11. janúar 2019, þar sem fallist var á að í leyfinu væri ekki vísað til grísa undir 30 kg „og að grísir sem vegi minna en 30 kg séu ekki teknir með inn í þessa tölu.“ Þá kemur fram í eftirlitsskýrslu vegna vettvangsferðar Umhverfisstofnunar hinn 17. desember 2020 að á þeim tíma hafi verið á búinu 6.474 svín yfir 30 kg og 5.559 grísir undir 30 kg. Í skýrslum leyfishafa um grænt bókhald, síðast dags. 24. júní 2024, samkvæmt reglugerð nr. 851/2002 um grænt bókhald, er vísað til þess að á búinu fari fram eldi á grísum frá 7–100 kg að þyngd. Í nýlegri eftirlitsskýrslu Umhverfisstofnunar, dags. 28. októ­ber 2024, kemur fram að ásamt 8.000 eldissvínum séu á hverjum tíma á búinu um 3.000 smá­grísir. Er með þessu ljóst að sú starfsemi sem fram fer á búinu er meiri en sem nemur þeim áformum sem voru til umfjöllunar í fyrrgreindum dómum Hæstaréttar í málum nr. 15/2000 og nr. 113/2001 og þau sem heimiluð voru með starfsleyfum heilbrigðisnefndar Vesturlands frá 2001 og 2003. Má það jafnframt ráða af því að samkvæmt því sem fram kemur í skýrslu leyfishafa um grænt bókhald vegna ársins 2023 mun ársframleiðsla nú vera um 35.000 slátursvín á ári, en í greindum dómum Hæstaréttar kom fram að áform væru um að hún yrði um 20.000 á ári.

Samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skal stjórnvald sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því. Í hinu umdeilda starfsleyfi kemur fram í 2. kafla að þar sem ekki sé um að ræða breytingu á framkvæmd, í skilningi laga nr. 111/2021, sé leyfisveitingin ekki háð áliti eða niðurstöðu Skipulagsstofnunar um umhverfismat. Í umsögn Umhverfis­stofnunar til úrskurðar­nefndarinnar í tilefni kæru í máli þessu kom fram að stofnunin teldi eldi grísa undir 30 kg að þyngd ekki starfsleyfisskylt. Óskaði úrskurðarnefndin af því tilefni eftir nánari skýringum og vísaði til 18. liðar IV viðauka við lög nr. 7/1998, sem mælir fyrir um að annað eldi svína en í viðauka I við lögin sé háð starfsleyfi heilbrigðisnefndar. Í svari stofnunarinnar kom fram að með þessu hefði verið vísað til þess að eldi grísa undir 30 kg sætti ekki starfsleyfi Umhverfisstofnunar, en færa mætti rök fyrir því að eldi þeirra væri starfsleyfisskylt hjá heilbrigðisnefnd. Benti stofnunin jafnframt á að lög nr. 7/1998 fjalli ekki um þær aðstæður þegar starfsemi falli undir nokkra liði í viðaukum við lögin og þá sérstaklega ef starfsemi á stöð sé starfsleyfisskyld hjá Umhverfisstofnun og heilbrigðisnefnd. Þá kom jafnframt fram að stofnunin teldi ekki þörf á að breyta hinu umdeilda starfsleyfi, þrátt fyrir vitneskju um að nokkur þúsund fráfærugrísir væru einnig aldir á búinu.

Fyrir liggur að ekki hefur verið veitt heimild fyrir eldi umræddra fráfærugrísa, en samkvæmt framangreindum upplýsingum um starfsemina á búinu verður ekki annað ráðið en að fjöldi þeirra á hverjum tíma sé breytilegur. Heildarfjöldi svína á stæði, þ.e. frá fráfærum og að slátur­stærð, sé umfram þau 8.000 stæði sem heimiluð eru í hinu umdeilda starfsleyfi sem og umfram þær heimildir sem áður höfðu verið veittar með starfsleyfum heilbrigðisnefndar. Verður ráðið að við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar hafi ekki verið tekin afstaða til fráfærugrísanna og lúta skilyrði leyfisins ekki að þeim. Kann losun frá búinu því að vera meiri en gert er ráð fyrir í starfsleyfinu. Með þessu verður talið að ekki hafi verið lagt fullnægjandi mat á það hvort lög nr. 111/2021 eigi við um útgáfu starfsleyfis vegna starfseminnar og að rannsókn Umhverfisstofnunar á starfsemi búsins og umhverfisáhrifum hennar hafi verið áfátt. Eðli málsins samkvæmt er ekki hægt að horfa fram hjá eldi fráfærugrísanna á búinu við leyfisveitinguna. Þrátt fyrir að um sé að ræða ólíka leyfisveitendur samkvæmt sitthvorum viðaukanum við lög nr. 7/1998 er um rekstur sama aðila að ræða, á sama búi, við eldi sömu skepnu og því í raun um sama atvinnurekstur að ræða í skilningi laga nr. 7/1998. Margumræddir fráfærugrísir vaxa í stærð eldissvína og eldi þeirra á búinu hefur áhrif til aukningar á framleiðslu þess. Þá liggur ekki fyrir hvaða losun fráfærugrísirnir hafa í för með sér, en í BAT-niðurstöðum er einnig mælt fyrir um losunarmörk vegna fráfærugrísa á búi, sbr. t.d. töflu 2.1 í BAT-30.

Í hinu umþrætta starfsleyfi er ekki tekin afstaða til þess af hálfu Umhverfisstofnunar hvort um viðkvæma viðtaka (e. sensitive receptor) sé að ræða á svæðinu, eða hvort lyktaróþægindi teljist sönnuð. Í eftirlitsskýrslu stofnunarinnar, dags. 3. desember 2021, má finna þá skýringu að íbúðarbyggðir séu skilgreindar sem viðkvæmir viðtakar og að ekki sé gerður greinarmunur á fjölda húsa í íbúðarbyggðinni, þ.a.l. hafi eitt hús sama vægi og mörg. Í umsögn Umhverfisstofnunar vegna kæru í máli þessu er gerð grein fyrir því að krafa hafi verið gerð um að áætlun um lyktarstjórnun væri til staðar og hefði hún verið birt með auglýsingu um útgáfu starfsleyfisins. Í gögnum málsins, þ.e. greinar­gerð rekstraraðila frá 2021 um það hvernig BAT-niðurstöður séu upp­fylltar og í skýrslu með heitinu grunnástands­skýrsla, kemur fram sú afstaða rekstraraðila að BAT-12 og BAT-26 eigi ekki við á svæðinu og að enginn viðkvæmur viðtaki sé þar. Er í tilvitnaðri áætlun rekstraraðila um lyktar­stjórnun ekki vísað til þeirra niðurstaðna. Í ljósi þessa verður að telja að á Umhverfis­stofnun hafi hvílt skylda til að taka afstöðu til þess hvort hún teldi um viðkvæma viðtaka að ræða á svæðinu, en deilt hefur verið um lyktarmengun þar til lengri tíma og voru kærendum dæmdar skaðabætur vegna þess, sbr. dóm Hæstaréttar í máli nr. 523/2011.

Lög nr. 36/2011 um stjórn vatnamála fela í sér skyldu til að tryggja vernd yfirborðs- og grunn­vatns­hlota og að ástandi þeirra versni ekki. Í hinu umdeilda starfsleyfi kemur ekki fram hvaða vatnshlot geti orðið fyrir áhrifum frá starfseminni. Í ljósi þess hversu takmarkaðar upplýsingar liggja fyrir um ástand og áhrif á vatnshlot verður að telja óljóst hvernig gætt hafi verið að ákvæðum laga um stjórn vatnamála við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar og er þar um að ræða verulegan annmarka á undirbúningi hennar.

Að öllu framangreindu virtu og í ljósi forsögu málsins verður ekki séð að nægar upplýsingar liggi fyrir um losun þeirrar starfsemi sem fram fer á búinu eða að sett hafi verið fullnægjandi skilyrði vegna hennar. Til viðbótar eru ekki uppfyllt skilyrði laga nr. 7/1998 um að allur atvinnurekstur, sbr. viðauka I, II og IV við lögin, skuli hafa gilt starfsleyfi. Auk þess skorti á að ákvæðum laga nr. 36/2011 um stjórn vatnamála hafi verið fylgt. Var rannsókn málsins við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar ábótavant og verður af framangreindum sökum og með vísan til 10. gr. stjórnsýslulaga fallist á kröfu kærenda um ógildingu hennar.

124/2024 Oddagata

Með

Árið 2024, þriðjudaginn 19. nóvember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mættir voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Ómar Stefánsson varaformaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 124/2024, kæra á ákvörðun Skipulagsráðs Akureyrarbæjar frá 14. febrúar 2024 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi miðbæjar Akureyrar vegna Oddagötu 11. Einnig er kærð ákvörðun Akureyrarbæjar um að samþykkja byggingar­áform og útgáfu byggingarleyfis vegna bílskúrs á lóðinni Oddagötu 11 sem tekin var á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 8. ágúst 2024.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 21. október 2024, er barst nefndinni sama dag, kæra Akralind ehf. Miðhrauni 13, Garðabæ og eigandi Oddagötu 13, Akureyri, þá ákvörðun skipulagsráðs Akureyrarbæjar frá 14. febrúar 2024 að samþykkja breytingu á deiliskipulagi miðbæjar Akureyrar vegna Oddagötu 11. Einnig er kærð ákvörðun Akureyrarbæjar um að samþykkja byggingaráform og útgáfu byggingarleyfis vegna bílskúrs á lóðinni Oddagötu 11 sem tekin var á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 8. ágúst 2024. Er þess krafist að ákvarðanirnar verði felldar úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Akureyrarbæ 5. október 2024.

Málavextir: Kærendur eru eigendur beggja eignarhluta fasteignarinnar að Oddagötu 13, Akureyri, sem liggur vestan og ofan við fasteignina að Oddagötu 11. Forsaga málsins er sú að með birtingu auglýsingar í B-deild Stjórnartíðinda 6. september 2022 tók gildi breyting á deiliskipulagi miðbæjar Akureyrar þar sem afmarkaður var byggingarreitur fyrir bílskúr á lóð Oddagötu 11 með þeim skilyrðum að hámark mænishæðar yrði 4,5 m.

Á fundi skipulagsráðs 14. febrúar 2024 var tekið fyrir erindi um breytingu á fyrrgreindu deiliskipulagi vegna Oddagötu 11 sem fól í sér að gólfkóti yrði lækkaður um 90 cm. Ekki var talið að breytingin hefði þau áhrif að fara þyrfti fram grenndarkynning. Var breytingin birt í B-deild Stjórnartíðinda 7. mars 2024. Er sú breyting hin kærða skipulagsákvörðun. Á fundi skipulagsráðs 24. apríl s.á. var enn samþykkt breyting á deiliskipulagi fyrir lóðina þar sem gert var ráð fyrir að byggingarreitur færist aftur um 1 m. Var breytingin grenndarkynnt fyrir eigendum Oddagötu 13 og Gilsbakkavegar 11. Engar athugasemdir bárust og tók breytingin gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 15. júlí 2024. Byggingarfulltrúi samþykkti síðan byggingaráform fyrir bílskúr á lóðinni 8. ágúst 2024, en byggingarleyfi hefur enn ekki verið gefið út.

 Málsrök kærenda: Kærandi, Akralind ehf. kveðst hafa fyrst fengið bréf frá sveitarfélaginu, dags. 14. desember 2021, í tilefni af grenndarkynningu vegna fyrirhugaðra breytinga á deili­skipulagi vegna Oddagötu 11 er varðaði bílskúrsbyggingu á lóðinni. Hafi hann skilað inn athugasemdum þar sem lagst var gegn umræddri deiliskipulagstillögu og bent á að fyrirhuguð bygging myndi koma til með að hafa gríðarleg grenndaráhrif með skertu útsýni yfir miðbæinn og til sjávar. Hafi félaginu svo verið tilkynnt með bréfi, dags, 16. ágúst 2022, að samþykkt hefði verið deiliskipulagsbreyting þar sem nú væri gert ráð fyrir byggingarreit fyrir bílgeymslu á lóðinni Oddagötu 11. Í ljósi athugasemda hefði samþykkið verið bundið því skilyrði að mesta hámarks mænishæð yrði 4,5, m sem væri lækkun miðað við það sem sótt hafði verið um.

Sótt hafi verið um aðra breytingu á umræddu deiliskipulagi 30. janúar 2024 og hafi erindið verið tekið fyrir á fundi skipulagsráðs Akureyrarbæjar 14. febrúar s.á. Í fundargerð komi fram að breytingin fæli í sér að gólfkóti bílskúrs yrði lækkaður um 0,9 m og að um óverulega breytingu á deiliskipulagi væri að ræða. Hafi breytingin verið samþykkt og sérstaklega bókað að ekki væri talin þörf á grenndarkynningu samkvæmt 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Hafi kærendum því hvorki verið tilkynnt né verið kunnugt um deiliskipulagsbreytinguna. Nýtt deiliskipulag hafi tekið gildi við birtingu í B-deild Stjórnartíðinda 7. mars 2024.

Aftur hafi verið sótt um breytingu á deiliskipulaginu 12. apríl 2024. Í þeirri beiðni hafi verið óskað eftir að byggingareitur fyrir bílskúr yrði færður 1 m aftar á lóðinni. Hafi sú umsókn verið samþykkt á fundi skipulagsráðs 24. s.m. og bókað að breytingin skyldi grenndarkynnt lóðar­höfum Oddagötu 13. Hafi kærendum verið tilkynnt um þá breytingu sem þeir hafi ekki gert athugasemdir við en vilja sérstaklega benda á að í umræddri tilkynningu hafi ekkert komið fram um fyrri deiliskipulagsbreytingu varðandi gólfkóta. Síðari breytingin hafi svo tekið gildi við birtingu í B-deild Stjórnartíðinda 15. júlí 2024. Hinn 16. s.m. hafi svo verið sótt um staðfestingu byggingaráforma og byggingarleyfi fyrir umræddum bílskúr sem samþykkt hafi verið á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 8. ágúst s.á.

Kærendum hafi fyrst orðið kunnugt um framangreint, þ.e. um þá breytingu á deiliskipulagi sem varðaði lækkun á gólfkóta sem tók gildi 7. mars 2024, fyrir rúmri viku síðan. Hafi annar kærenda, hlutafélagið, strax sent erindi á Akureyrarbæ þar sem þess var krafist að deili­skipulagsbreytingin og byggingarleyfi yrðu afturkölluð en ekki fengið efnisleg viðbrögð við erindinu.

Sú breyting sem tekið hafi gildi 7. mars 2024 virðist fela í sér að bílskúrinn sem fyrirhugað sé að reisa við Oddagötu 11 sé hærri en samkvæmt því deiliskipulagi sem áður gilti, þrátt fyrir að breytingin hafi átt að fela í sér lækkun gólfkóta um 0,9 m. Þetta megi glögglega sjá þegar skoðuð er sú lína sem dregin sé inn í prentaða útgáfu deiliskipulagsins. Þar sjáist að mænir bílskúrsins standi umtalsvert hærra á hinni nýju teikningu heldur en þeirri eldri. Á það megi þó benda að enginn hæðarkóti sé ritaður inn á deiliskipulagið og því sé erfitt að átta sig á því hver raunhæð hússins eigi að vera samkvæmt deiliskipulagi. Allt að einu megi ljóst vera að sam­kvæmt gildandi deiliskipulagi virðist raunhæð hússins ljóslega hærri en heimilt var áður.

Telji kærendur ljóst að ákvörðun um umrædda deiliskipulagsbreytingu frá 14. febrúar 2024, sem fól í sér lækkun gólfkóta um 0,9 m, hafi í raun falið í sér hækkun hússins án þess að breytingin væri grenndarkynnt og hafi því verið ólögmæt. Í því tilliti verði ekki fram hjá því litið að með breytingunni skertust hagsmunir kærenda með tilliti til útsýnis og skuggavarps, sbr. 3. mgr. 43. gr. laga nr. 123/2010. Þá verði einnig að líta til þess að hámarks mænishæð hafi verið í deiliskipulagi árið 2022 ákveðin 4,5 metrar frá gólfkóta sem hafi verið lækkun frá því sem sótt hafi verið um að undangengnum athugasemdum frá kærendum. Að mati kærenda sé ákvörðun um samþykkt á deiliskipulaginu sem tekin var á fundi skipulagsráðs 14. febrúar 2024 því ólögmæt og sé ógildanleg.

Telji úrskurðarnefndin að kæra þessi hafi borist að liðnum lögbundnum kærufresti samkvæmt 4. gr. laga nr. 130/2011 sé á því byggt af hálfu kærenda að undantekningaákvæði 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 eigi við í málinu. Svo sem lýst sé að framan hafi kærendum orðið kunnugt um hina kærðu deiliskipulagsbreytingu rétt rúmri viku áður en kæra þessi sé rituð. Hafi þeim aldrei verið tilkynnt um breytinguna og um leið og þeim varð það kunnugt hafi erindi verið sent til Akureyrarbæjar þar sem krafist hafi verið afturköllunar hinna kærðu ákvarðana í tilraun til að leysa málið án þess að þurfa að fara með það fyrir kærunefndina.

Erindinu hafi ekki verið svarað af hálfu Akureyrarbæjar innan þess frests sem veittur hafi verið sveitarfélaginu og sé málið nú kært strax í kjölfar þess. Sé því að mati kærenda alveg ljóst að það sé sannarlega afsakanlegt, í skilningi 1. tölul. 1. mgr. 28. gr. laga nr. 37/1993, að kæran hafi ekki borist fyrr. Einnig telji kærendur ljóst að veigamiklar ástæður mæli með því að kæran verði tekin til meðferðar, enda ljóst að hagsmunir þeirra skerðast alvarlega og varanlega, fái deiliskipulagsbreytingin og byggingarleyfið að standa óraskað. Væri slíkt ótækt og óheimilt án þess að kærendum væri veitt tækifæri á að hreyfa andmælum.

 Málsrök Akureyrarbæjar: Bent er á að við skoðun málsins hafi uppgötvast villa í gögnum deiliskipulagsbreytingar sem hafi eflaust valdið því að kærendur telji að verið sé að hækka umræddan bílskúr. Villan sé sú að ásýndarteikningin sem kærendur fengu senda og átti að sýna gildandi skipulag hafi ekki verið rétt, þ.e. húsið á efri ásýndarteikningunni virðist vera neðar á lóðinni en raun ber vitni. Neðri myndin sem sé breytingatillagan hafi hins vegar verið rétt. Myndin sem hefði átt að vera efri ásýndarmyndin í deiliskipulagsbreytingunni sé sú sem birt var í Stjórnartíðindum 6. september 2022. Umrædd villa hafi því engin áhrif á gildi skipu­lagsins. Niðurstaðan sé því að breytingin sem samþykkt hafi verið í skipulagsráði 14. febrúar 2024 hafi engin grenndaráhrif á eign kærenda og því hafi ekki verið þörf á að grenndarkynna deiliskipulagsbreytinguna.

 Bent sé á að í flestum tilvikum hafi nefndin ekki talið það afsakanlegt að kæra berist að kæru­fresti liðnum og vísað kærum frá, sbr. mál ÚUA nr. 100/2024, 99/2024, 77/2024 og 135/2023. Í niðurstöðum nefndarinnr í þessum málum segi að sé um að ræða ákvörðun sem sætir opinberri birtingu teljist kærufrestur frá birtingu ákvörðunar.

Í þessu máli sé ekki um að ræða að stjórnvald hafi veitt rangar leiðbeiningar varðandi kærufrest. Málsástæður kærenda um að þeim hafi ekki verið tilkynnt um deiliskipulagsbreytinguna og að þeim hafi ekki verið kunnugt um hana fyrr en 14. október 2024 breyti engu hér um. Eigi það einnig við um þær málsástæður að kærendur hafi sent erindi til Akureyrarbæjar þar sem krafist hafi verið afturköllunar hinna kærðu ákvarðana í tilraun til að leysa málið án þess að þurfa að fara fyrir kærunefndina.

Bent sé á að samkvæmt 3. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, sé heimilt að víkja frá kröfum 2. mgr. sömu greinar um grenndarkynningu „þegar um svo óveruleg frávik er að ræða að hagsmunir nágranna skerðist í engu hvað varðar landnotkun, útsýni, skuggavarp eða innsýn.“ Hafi skipulagsráð metið það svo að breytingin hefði ekki grenndaráhrif þar sem engin breyting yrði á hæð eða ásýnd fyrirhugaðs mannvirkis að vestanverðu, séð frá eign kærenda. Breytingin hafi því engin áhrif á kærendur hvað varði útsýni eða skuggavarp umfram það sem gildandi deiliskipulag gerði ráð fyrir. Því sé ljóst að ákvörðun um lækkun gólfkóta hafi ekki verið þess eðlis að hún breytti nokkru um skilmála eldra skipulags um landnotkun, nýtingar­hlutfall, útlit og form byggingarinnar.

—–

Leyfishafa var gefinn kostur á að koma að athugasemdum sínum vegna málsins, en engar slíkar hafa borist úrskurðarnefndinni af hans hálfu.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti ákvörðunar skipulagsráðs Akureyrarbæjar frá 14. febrúar 2024 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi miðbæjar Akureyrar vegna Oddagötu 11 og ákvörðun Akureyrarbæjar um að samþykkja byggingaráform og útgáfu byggingarleyfis vegna bílskúrs á lóðinni Oddagötu 11 sem tekin var á afgreiðslufundi byggingar­fulltrúa 8. ágúst s.á. Kæruheimild er í 59. gr laga nr. 160/2010 um mannvirki.

Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 er kærufrestur til nefndarinnar einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um þá ákvörðun sem kæra lýtur að. Sé um að ræða ákvörðun sem sætir opinberri birtingu telst kærufrestur frá fyrstu birtingu ákvörðunar skv. 2. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Auglýsing um gildistöku þeirrar deiliskipulags­breytingar sem deilt er um í máli þessu var birt í B-deild Stjórnartíðinda 7. mars 2024 og tók kærufrestur að líða degi síðar, sbr. 1. mgr. 8. gr. sömu laga. Kæra í máli þessu barst úrskurðar­nefndinni 21. október s.á. og var kærufrestur þá liðinn. Þá liggur fyrir að eftir gildistöku hinnar umþrættu deiliskipulagsbreytingar hefur önnur deiliskipulagsbreyting verið samþykkt. Sú breyting felur í sér að byggingarreitur fyrir bílskúr á umræddri lóð er færður 1 m aftar á lóðinni og tók hún gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 15. júlí 2024.

Í 28. gr. stjórnsýslulaga er fjallað um áhrif þess ef kæra berst að liðnum kærufresti. Ber þá skv. 1. mgr. ákvæðisins að vísa kæru frá nema að afsakanlegt verði talið að kæran hafi ekki borist fyrr eða veigamiklar ástæður mæli með því að hún verði tekin til efnismeðferðar. Verður kærumáli þessu vísað frá úrskurðarnefndinni þar sem ekki verður talið, eins og atvikum er háttað, að taka málið til meðferðar að liðnum kærufresti samkvæmt fyrrgreindum undan­tekningarákvæðum 28. gr. stjórnsýslulaga enda hefur lögmælt opinber birting ákvörðunar þá þýðingu að almenningi teljist vera kunnugt um hina birtu ákvörðun.

Að framangreindri niðurstöðu fenginni á hin kærða samþykkt byggingaráforma sér stoð í gildandi deiliskipulagi umrædds svæðis og verður kröfu um ógildingu hennar því hafnað enda liggja ekki fyrir þeir meinbugir á ákvörðuninni sem raskað geta gildi hennar. Ekki liggur fyrir að byggingarleyfi hafi verið gefið út vegna byggingaráformanna.

Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunar byggingarfulltrúa Akureyrarbæjar frá 8. ágúst  2024 um að samþykkja byggingaráform vegna bílskúrs á lóðinni Oddagötu 11.

95/2024 Grænlandsleið

Með

Árið 2024, þriðjudaginn 19. nóvember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mættir voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Ómar Stefánsson varaformaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar-verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 95/2024, kæra á ákvörðun byggingafulltrúans í Reykjavík frá 15. ágúst 2024 um að fella niður áfallnar dagsektir og aðhafast ekki frekar vegna fram-kvæmda að Grænlandsleið 25.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 4. september 2024, er barst nefndinni sama dag, kærir eigandi, Grænlandsleið 23, þá ákvörðun byggingar-fulltrúans í Reykjavík frá 15. ágúst s.á. að fella niður áfallnar dagsektir og að aðhafast ekki frekar vegna framkvæmda á þakverönd á bílskúr að Grænlandsleið 25. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 10. október 2024.

Málavextir: Kærandi er eigandi neðri hæðar hússins að Grænlandsleið 23. Forsaga málsins er sú að árið 2006 réðist eigandi Grænlandsleiðar 25 í framkvæmdir á þakverönd bílskúrs hússins með uppsetningu upphækkaðs blómabeðs með glerveggjum og burðarstoðum. Árið 2020 voru blómabeðin og glerveggirnir fjarlægðir og þess í stað sett upp grind sem ljós og blómapottar hafa verið hengd á. Kærandi gerði byggingaryfirvöldum viðvart um síðari framkvæmdirnar og í kjölfarið fór fram vettvangsskoðun sem leiddi í ljós að verið væri að reisa skjólvegg við austurmörk lóðarinnar.

Með bréfum embættis byggingarfulltrúa, dags. 4. júlí 2020 og 27. ágúst s.á., var eiganda Grænlandsleiðar 25 gert að leggja fram skýringar vegna framkvæmdanna innan tiltekins frests. Í bréfi byggingarfulltrúa, dags. 4. október 2021, kom fram að hvorki hafi borist skýringar á framkvæmdunum né samþykki lóðarhafa aðliggjandi lóðar. Þá var eiganda Grænlandsleiðar 25 aftur veittur frestur til að leggja fram skýringar vegna málsins. Hinn 27. júní 2023 ritaði byggingarfulltrúi eiganda Grænlandsleiðar 25 á ný bréf þar sem fram kom að umræddar framkvæmdir væru byggingarleyfisskyldar og krafðist þess að sótt væri um byggingarleyfi eða að lagt yrði fram undirritað samkomulag um framkvæmdina af hálfu eigenda að Grænlandsleið 23 innan 15 daga frá dagsetningu bréfsins. Með bréfi, dags. 18. júlí 2023, var eiganda Grænlandsleiðar 25 veittur 14 daga lokafrestur til að verða við kröfu byggingarfulltrúa. Lagðar yrðu á dagsektir að fjárhæð 25.000 kr. fyrir hvern þann dag sem drægist að verða við kröfunni. Eigandi Grænlandsleiðar 25 brást ekki við bréfunum og var honum tilkynnt um álagningu dagsekta með bréfi, dags. 5. september s.á. Á fundi byggingarfulltrúa 15. ágúst 2024 var ákveðið að fella niður áfallnar dagsektir og aðhafast ekki frekar vegna framkvæmdanna. Er það hin kærða ákvörðun í máli þessu.

Málsrök kæranda: Kærandi kveðst hafa sent eiganda Grænlandsleiðar 25 erindi 19. maí 2020 þar sem bent hafi verið á að um óleyfisframkvæmd væri að ræða ásamt því að skorað væri á hann að stöðva byggingu skjólveggarins og koma honum í lögmætt horf, enda valdi hann skuggavarpi inn í íbúð kæranda. Erindinu hafi ekki verið svarað og framkvæmdir haldið áfram. Fyrir liggi að byggingarleyfi fyrir umþrættum skjólvegg hafi ekki verið veitt, hann sé ekki undanþeginn byggingarleyfi samkvæmt e-lið 1. mgr. gr. 2.3.5. í byggingarreglugerð nr. 112/2012 og samkomulag um vegginn samkvæmt 3. mgr. gr. 7.2.3. reglugerðarinnar sé ekki til staðar. Því sé ljóst að hvorki hafi ákvæðum laga nr. 160/2010 verið fylgt né byggingarreglugerðar, enda hafi byggingarfulltrúinn í Reykjavík sannanlega beitt því þvingunarúrræði sem felist í álagningu dagsekta. Þegar beiting þeirra hefði ekki haft tilætluð áhrif hefði embættið endurskoðað afstöðu sína og ekki talið ástæðu til að aðhafast frekar. Embættið telji nú óleyfisframkvæmdina hvorki valda hættu né hafa skaðleg áhrif á heilsu nágranna. Þá hafi í ákvörðuninni verið vísað til meðalhófsreglu stjórnsýslulaga nr. 37/1993 til stuðnings framangreindum viðsnúningi. Kærandi telji að hin kærða ákvörðun sé haldin verulegum annmörkum og samræmast illa form- og efnisreglum stjórnsýsluréttarins. Óleyfisframkvæmdin valdi verulegu skuggavarpi í og við eign kæranda og sé ekki tekið tillit eða afstaða til þess í hinni kærðu ákvörðun sem fari í bága við 10. og 22. gr. stjórnsýslulaga. Þá sé ótalinn hinn verulegi og aðfinnsluverði dráttur á meðferð málsins, sbr. 9. gr. laganna.

 Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu borgaryfirvalda er tekið fram að hin kærða stjórnvaldsákvörðun feli í sér niðurfellingu álagðra dagsekta á eigendur að Grænlandsleið 25 og snúi ákvörðunin eingöngu að þeim enda hafi þeir einir beinna, verulegra, sérstakra og lögvarinna hagsmuna að gæta tengda umræddri stjórnvaldsákvörðun. Ákvörðun um beitingu þvingunarúrræða samkvæmt lögum nr. 160/2010 um mannvirki sé háð mati stjórnvalds hverju sinni og tekið sé fram í athugasemdum við frumvarp það sem orðið hafi að þeim lögum að eðlilegt sé að ákvörðun um beitingu þvingunarúrræða sé metin í hverju tilviki, meðal annars með tilliti til meðalhófs. Ákvæði 55. og 56. gr. laganna gefi stjórnvöldum kost á að bregðast við sé gengið gegn almannahagsmunum. Einstaklingum sé ekki tryggður lögvarinn réttur til að knýja byggingaryfirvöld til beitingar þvingunarúrræða vegna einstaklingsbundinna hagsmuna, enda séu þeim tryggð önnur réttarúrræði til þess að verja þá hagsmuni sína.

Ákvörðun byggingarfulltrúa um afturköllun ákvörðunar um álagningu dagsekta eigi sér stoð í 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 en í 1. mgr. komi fram að stjórnvald geti afturkallað ákvörðun sína að eigin frumkvæði, sem tilkynnt hafi verið aðila máls, þegar það sé ekki til tjóns fyrir aðila eða ákvörðun sé ógildanleg. Ekki verði séð að umdeild ákvörðun sé til tjóns fyrir eigendur Grænlandsleiðar 25 þar sem um ívilnandi ákvörðun sé að ræða og því hafi byggingarfulltrúa verið heimilt að afturkalla hana. Auk þess sé öryggis- og almanna-hagsmunum ekki raskað með framkvæmdinni að mati byggingarfulltrúa og því sé heimilt að afturkalla ákvörðunina með hliðsjón af meðalhófsreglu stjórnsýslulaga.

Við mat á ákvörðun um að afturkalla ákvörðun byggingarfulltrúa um álagningu dagsekta hafi verið skoðað hvort ákvörðunin væri nægilega reist á réttum lagagrundvelli. Hvorki í lögum um mannvirki né byggingarreglugerð nr. 112/2012 sé að finna heimild til að skylda aðila til að sækja um byggingarleyfi, líkt og hafi verið gert með bréfi byggingarfulltrúa, dags. 5. september 2023.

Athugasemdir eigenda Grænlandsleiðar 25: Framkvæmdaraðili bendir á að umrædd framkvæmd sé ekki byggingarleyfisskyld. Enginn skjólveggur sé á lóðinni eða lóðamörkum en eigandi efri hæðar Grænlandsleiðar 23 hafi reist girðingu á lóðamörkum. Í stað girðingar hafi á bílskúrsþaki Grænlandsleiðar 25 verið sett upphækkað blómabeð með glerveggjum og burðarstoðum og fullkomin sátt verið um þá framkvæmd en hún hafi farið fram áður en kærandi flutti í íbúð sína. Árið 2020 hafi komið fram fúaskemmdir í burðarstoðum. Í stað glerveggjarins og blómabeðs hafi þá verið sett upp grind þar sem hengja mætti upp lýsingu og blómapotta. Enginn skjólveggur hafi verið reistur heldur hafi um endurnýjun á þegar samþykktri framkvæmd verið að ræða. Því sé hafnað að framkvæmdin leiði til skuggavarps en það sé þá óverulegt. Þá hafi kærandi ekki lagt fram gögn sem staðfesti skuggavarp af burðarstoðum. Framkvæmdin valdi hvorki hættu né sé hún skaðleg heilsu manna. Af því leiði að öryggis- og almannahagsmunum sé ekki raskað. Þá sé bent á að kærandi teljist ekki aðili máls í skilningi stjórnsýsluréttar og skorti þar af leiðandi heimild til að kæra hina umdeildu ákvörðun. Ákvörðunin beindist aðeins að eigendum Grænlandsleiðar 25.

Samþykki hafi legið fyrir vegna hinnar umdeildu framkvæmdar frá fyrri eiganda Grænlandsleiðar 23 og ákvæði byggingarreglugerðar því verið uppfyllt. Stoðir með glerveggjum hafi verið uppi þegar kærandi hafi flutt inn í íbúð sína að Grænlandsleið 23. Sú framkvæmd sem farið hafði fram á árinu 2020 hafi verið endurnýjun stoða vegna fúa í þeim stoðum sem fyrir voru og því hafi framkvæmdirnar ekki aukið meint skuggavarp eða útsýni gagnvart kæranda. Glerveggurinn hafi ekki verið settur upp aftur og því væri ekki um skjólvegg að ræða.

 Viðbótarathugasemdir kæranda/kærenda: Kærandi bendir á að þakgarður Grændsleiðar 25 með skjólveggjum í tvær áttir valdi skuggavarpi á hlið hússins að Grænlandsleið 23. Eigendur Grænlandsleiðar 25 hafi ekki fengið skriflegt leyfi frá kæranda vegna framkvæmdanna. Skjólveggirnir séu ekki eðlilegt viðhald á þeim framkvæmdum sem fyrir höfðu verið, um nýja framkvæmd sé að ræða. Skjólveggirnir hafi áður verið úr plexigleri, festir á burðarstólpa úr við meðfram gróðurkössum. Sú framkvæmd hafi ekki valdið skuggavarpi á lóð kæranda. Þá bendir kærandi á að framkvæmdir að Grænlandsleið 25 séu aðeins hálfnaðar og að þeim sé ekki lokið.

———-

Aðilar máls þessa hafa fært fram ítarlegri rök fyrir máli sínu, sem ekki verða rakin hér frekar, en úrskurðarnefndin hefur haft þau öll til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 15. ágúst 2024 að fella niður áfallnar dagsektir vegna framkvæmda að Grænlandsleið 25 og að aðhafast ekki frekar vegna þeirra framkvæmda.

Samkvæmt 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála geta þeir einir kært stjórnvaldsákvörðun til úrskurðarnefndarinnar sem eiga lögvarða hagsmuni tengda ákvörðun sem kæra á. Að stjórnsýslurétti hefur skilyrðið um lögvarða hagsmuni fyrir kæruaðild verið túlkað svo að þeir einir teljist aðilar kærumáls sem eigi einstaklegra hagsmuna að gæta af úrlausn máls umfram aðra og jafnframt að þeir hagsmunir séu verulegir.

Kærandi í máli þessu er eigandi íbúðar á neðri hæð hússins að Grænlandsleið 23. Framkvæmdir þær sem um ræðir í máli þessu eru á þaki bílskúrs húss á aðliggjandi lóð og eru sýnilegar frá íbúð kæranda. Kunna framkvæmdirnar því að hafa grenndaráhrif gagnvart fasteign hans. Af gögnum málsins verður jafnframt ráðið að fyrirsvarsmaður kæranda hafi á sínum tíma vakið athygli byggingaryfirvalda á umdeildum framkvæmdum og átt í nokkrum samskiptum við þau af því tilefni og óskað eftir upplýsingum um framvindu málsins. Af framangreindum ástæðum verður kæranda því játuð kæruaðild í máli þessu.

Í 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 kemur fram að stjórnvald geti afturkallað ákvörðun sína að eigin frumkvæði sem tilkynnt hefur verið aðila máls, þegar það er ekki til tjóns fyrir aðila eða ákvörðun er ógildanleg. Eins og fram hefur komið taldi byggingarfulltrúi skilyrði fyrir afturköllun máls samkvæmt 25. gr. laganna uppfyllt þar sem ekki væri um að ræða íþyngjandi ákvörðun og þar að auki væri ákvörðunin ekki reist á réttum lagagrundvelli og því ógildanleg.

Það er hlutverk byggingarfulltrúa hvers sveitarfélags að hafa eftirlit með því að mannvirki og notkun þeirra sé í samræmi við útgefin leyfi og beita eftir atvikum þvingunarúrræðum, sbr. 55. og 56. gr. laga um mannvirki nr. 160/2010. Er nánar kveðið á um það í 2. mgr. 55. gr. laganna að sé byggingarframkvæmd hafin án þess að leyfi sé fengið fyrir henni eða hún brjóti í bága við skipulag geti byggingarfulltrúi krafist þess að hið ólöglega mannvirki eða byggingarhluti sé fjarlægt. Þá er fjallað um aðgerðir til að knýja fram úrbætur í 56. gr. laganna. Er þar m.a. tekið fram í 1. mgr. að sé ásigkomulagi, frágangi, umhverfi eða viðhaldi húss, annars mannvirkis eða lóðar ábótavant að mati byggingarfulltrúa eða frágangur ekki samkvæmt samþykktum uppdráttum, lögum, reglugerðum og byggingarlýsingu, skuli gera eiganda eða umráðamanni eignarinnar aðvart og leggja fyrir hann að bæta úr því sem áfátt er. Sé það ekki gert er heimilt að beita dagsektum eða láta vinna verk á kostnað þess sem vanrækt hefur að vinna verkið, sbr. 2. og 3. mgr. nefnds lagaákvæðis.

Í athugasemdum við frumvarp það sem varð að mannvirkjalögum er tekið fram að sú breyting hafi verið gerð frá fyrri lögum að byggingarfulltrúa sé heimilt en ekki skylt að beita þvingunarúrræðum. Þar kemur fram að eðlilegt sé að ákvörðun um beitingu úrræðanna sé metin í hverju tilviki, m.a. með tilliti til meðalhófs. Ákvörðun um beitingu þvingunarúrræða er því háð mati stjórnvalds hverju sinni og gefur sveitarfélögum kost á að bregðast við sé gengið gegn almannahagsmunum þeim er búa að baki mannvirkjalögum, svo sem skipulags-, öryggis- og heilbrigðishagsmunum. Fer það því eftir atvikum hvort nefndum þvingunarúrræðum verði beitt í tilefni af framkvæmd sem telst vera ólögmæt. Með hliðsjón af þessu verður ekki talið að einstaklingum sé tryggður lögvarinn réttur til að knýja byggingaryfirvöld til beitingar þvingunarúrræða vegna einstaklingshagsmuna enda eru þeim tryggð önnur réttarúrræði til þess að verja þá hagsmuni sína. Þótt beiting þvingunarúrræða sé háð mati stjórnvalds þarf ákvörðun þess efnis að vera studd efnislegum rökum, m.a. með hliðsjón af þeim hagsmunum sem búa að baki fyrrgreindum lagaheimildum og fylgja þarf meginreglum stjórnsýsluréttarins, s.s. um rannsókn máls og að málefnaleg sjónarmið búi að baki ákvörðun.

Hin kærða ákvörðun embættis byggingarfulltrúa var studd þeim rökum að öryggis- og almannahagsmunum sé ekki raskað með umdeildri framkvæmd enda valdi hún ekki hættu eða sé skaðleg heilsu nágranna. Þá verður ekki séð að það sé til tjóns fyrir aðila málsins, þ.e. framkvæmdaraðila, að fella niður álagningu dagsekta, sbr. 1. tl. 25. gr. stjórnsýslulaga, enda er kærandi ekki sá aðili sem sú ákvörðun beindist að. Þá eiga einstaklingar eins og áður greinir ekki lögvarinn rétt til þess að knýja byggingaryfirvöld á um beitingu þvingunarúrræða.

Með hliðsjón af framangreindu verður að telja að ákvörðun byggingarfulltrúa um að fella niður dagsektir vegna framkvæmda að Grænlandsleið 25 og að aðhafast ekki frekar í málinu sé studd haldbærum rökum og ekki verður séð að umdeildar framkvæmdir raski almannahagsmunum. Verður kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar af þeim sökum hafnað.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 15. ágúst 2024 um að fella niður áfallnar dagsektir og aðhafast ekki frekar vegna framkvæmda á þaki bílskúrs að Grænlandsleið 25.

120/2024 Haðarstígur

Með

Árið 2024, þriðjudaginn 19. nóvember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mættir voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Ómar Stefánsson varaformaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 120/2024, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 4. júní 2024, um að samþykkja umsókn um leyfi til að hækka þak, byggja kvisti á báðum hliðum, lækka gólf í kjallara og grafa frá parhúsi nr. 14 á lóð nr. 12–14 við Haðarstíg.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 11. október 2024, er barst nefndinni sama dag, kærir eigandi íbúðar að Njarðargötu 39, Reykjavík, þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 4. júní 2024 að samþykkja umsókn um leyfi til að hækka þak, byggja kvisti á báðum hliðum, lækka gólf í kjallara og grafa frá parhúsi nr. 14 við Haðarstíg. Byggingarleyfi fyrir framkvæmdunum var gefið út 13. september 2024. Er þess krafist að ákvarðanirnar verði felldar úr gildi og að framkvæmdir verði stöðvaðar á meðan málið er til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni. Þykir málið nægilega upplýst til að það verði tekið til endanlegs úrskurðar og verður því ekki tekin afstaða til framkominnar stöðvunarkröfu.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 21. október 2024.

Málavextir: Hinn 27. apríl 2023 var lögð inn umsókn til byggingarfulltrúa um byggingarleyfi til að hækka þak og mæni, breyta innra fyrirkomulagi og koma fyrir kvistum og svölum á rishæð ásamt því að breyta innra fyrirkomulagi á 1. hæð, útbúa nýjar svalir í suður, lækka gólf í kjallara og koma þar fyrir dyrum út í garð og síkka núverandi glugga á parhúsinu að Haðarstíg 14. Málið var tekið fyrir á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 18. júlí 2023 og því vísað til umsagnar skipulagsfulltrúa. Á afgreiðslufundi skipulagsfulltrúa 21. júlí 2023 var málinu vísað til umsagnar verkefnastjóra og á afgreiðslufundi 14. september s.á. lagði skipulagsfulltrúi fram umsögn í málinu þar sem ekki var fallist á erindið í þeirri mynd sem það barst þar sem það var talið valda neikvæðum grenndaráhrifum á aðliggjandi lóðir og fasteignir.

Á afgreiðslufundi skipulagsfulltrúa 5. október 2023 var samþykkt að grenndarkynna framan­greinda byggingarleyfisumsókn. Grenndarkynningin fór fram frá 6. nóvember til 4. desember s.á. og bárust fjórar athugasemdir á kynningartíma. Að lokinni grenndarkynningu var málið lagt fyrir á afgreiðslufundi skipulagsfulltrúa 7. desember 2023 þar sem því var vísað til umsagnar verkefnastjóra. Eftir yfirferð verkefnastjóra og skipulagsfulltrúa á málinu var þakkóti lækkaður og umfang stækkunar á bakhlið hússins minnkað. Málinu var síðan vísað til afgreiðslu umhverfis- og skipulagsráðs þar sem það var samþykkt 28. febrúar 2024. Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 4. júní 2024 var umsóknin svo breytt samþykkt og var sú afgreiðsla staðfest í borgarráði 13. júní s.m. Byggingarleyfi var útgefið 13. september 2024.

Málsrök kæranda: Vísað er til umsagnar skipulagsfulltrúa, dags. 14. september 2023, um að ekki væri fallist á umdeilt erindi í þeirri mynd sem það væri, þar sem það valdi neikvæðum grenndaráhrifum á aðliggjandi lóðir og fasteignir. Hins vegar hafi erindið verið grenndarkynnt þar sem kærandi og eigandi fasteignar að Njarðargötu 39 og 41 skiluðu inn neikvæðum athugasemdum vegna fyrirhugaðrar framkvæmdar. Í kjölfar grenndarkynningar hafi kærandi ítrekað sent skriflegar fyrirspurnir á verkefnastjóra um stöðu máls, næstu skref, kæruferla og réttarstöðu að öðru leyti. Þeim fyrirspurnum hafi verið svarað 15. febrúar 2024 þar sem fram komi að kærandi fái bréf um afgreiðslu málsins. Ekki sé hægt að koma með frekari athugasemdir við erindið, það verði hægt að kæra niðurstöðuna en kæruleiðbeiningar muni koma fram í bréfinu. Í tölvupósti 1. mars s.á. svari verkefnastjóri kæranda með því að skrifa „þið komið til með að fá bréf sem segir ykkur hvernig þið getið kært erindið“. Hafi kærandi svarað samdægurs og bent á að hún muni kæra. Í tölvupósti frá verkefnastóra 2. apríl 2024 hafi einnig komið fram að byggingarfulltrúi komi til með að senda bréf með kæruleiðbeiningum þegar málið hafi fengið endanlega afgreiðslu hjá þeim. Það sé ekki hægt að kæra málið fyrr en afgreiðsla þess liggi fyrir. Málið sé í frestun hjá byggingarfulltrúa þar sem vísað sé til athugasemda á teikningum.

Byggingarleyfi hafi verið gefið út 13. september 2024 samkvæmt tölvupósti frá byggingar­fulltrúa, dags. 3. október 2024, eftir skriflega fyrirspurn kæranda degi áður. Umrædd tilkynning um veitingu byggingarleyfisins hafi svo borist 10 dögum eftir að kærandi hafði sent skriflega fyrirspurn um stöðu málsins eða 23. september 2024, fyrst til verkefnastjóra og síðan með öðrum tölvupósti til byggingarfulltrúa, en þeim tölvupósti hafi ekki verið svarað. Hafi því tilkynning um veitingu framangreinds byggingarleyfis borist kæranda tæplega mánuði eftir að leyfið var sannarlega veitt.

Í kjölfar veitingu byggingarleyfisins hafi kærandi sent tölvupóst á verkefnastjóra, þar sem hún kveðst ekki enn hafa fengið bréf frá byggingarfulltrúa með nauðsynlegum leiðbeiningum vegna málsins. Verkefnastjóri hafi þá bent sér á að hafa samband við byggingarfulltrúa vegna málsins. Í skipulagsgáttinni, 11. október 2024 þegar kæra þessi var rituð, sé tiltekið að mál varðandi Haðarstíg 14 sé enn í vinnslu. Valdi það töluverðri réttaróvissu á meðal þeirra nágranna sem sent hafi inn athugasemdir vegna framkvæmdanna. Líkt og áður greini hófust framkvæmdir 3. október 2024 eða sama dag og tölvupóstur barst frá byggingarfulltrúa þar sem fram komi dagsetning byggingarleyfisins og að kærufrestur skuli vera mánuður án þess að frekari leið­beiningar séu veittar, t.d. við hvaða tímamark sé verið að miða.

Hafi kærandi óskað í kjölfarið eftir gögnum er varði framangreint byggingarleyfi og svörum um hvers vegna tölvupóstur með nauðsynlegum leiðbeiningum um kæruleiðir og réttarstöðu hafi ekki enn borist. Hafi verkefnastjóri svarað þeim tölvupósti en ekki byggingarfulltrúi sem kæranda hafði áður verið leiðbeint um að ætti að beina erindi að. Í tölvupóstinum kveðst verkefnastjórinn ætla að taka málið til skoðunar og tiltekur við hvaða tímamark kæruheimild miði. Þá hafi verið liðnir tuttugu dagar frá útgáfu byggingarleyfisins og aðeins tíu dagar til stefnu til að kæra framangreinda leyfisveitingu til úrskurðanefndar umhverfis- og auðlindamála. Frekari skriflegum fyrirspurnum kæranda hafi ekki verið svarað. Þá liggi fyrir að nauðsynlegar leiðbeiningar um réttarstöðu og kæruleiðir hlutaðeigandi nágranna hafi ekki borist, hvorki frá byggingarfulltrúa né framangreindum verkefnastjóra.

Grenndarréttarreglur leggi ríkar kröfur á að stjórnvöldum, sem falið sé að veita byggingarleyfi sem óhjákvæmilega hafi í för með sér óþægindi fyrir hlutaðeigandi nágranna, rannsaki mál til hlítar svo unnt sé að leggja fullnægjandi mat á atvik og aðstæður málsins og þar með þolmörk þeirra óþæginda sem um ræði. Heimiluð framkvæmd komi til með að hafa í för með sér skuggamyndun og skerðingu á útsýni sem hafi óumflýjanlega áhrif á verðmat nærliggjandi fasteigna. Þá liggi fyrir álit fasteignasala og arkitekts þar sem ljóst sé að framangreindar fram­kvæmdir muni hafa í för með sér töluvert óhagræði fyrir fasteign kærenda að Njarðargötu 39.

Í rökstuðningi byggingarfulltrúa verði ekki séð að tekið hafi verið tillit til framangreindra athugasemda og sé þá sérstaklega vísað til umsagnar verkefnastjóra, þar sem fram komi að ólíklegt sé að innsýn aukist í glugga íbúða að Njarðargötu 39 og að ónæði verði vegna svala á suðurhlið hússins. Hafi umsögnin verið lögð fram án þess að aðstæður á vettvangi væru skoðaðar. Af því leiði að umsagnaraðilar byggingarleyfisins hafi ekki kynnt sér aðstæður áður en leyfi var veitt þrátt fyrir fjölda neikvæðra athugasemda hlutaðeigandi nágranna sem unnar hafi verið meðal annars af tveimur arkitektum, þ.e. eins eiganda á Njarðargötu 41 og arkitekts sem hafi komið á staðinn og skoðað allar aðstæður í aðdraganda þess að umsögn var skilað inn.

Krafa um ógildingu byggingarleyfis og samþykki byggingaráforma byggingarfulltrúa 4. júní 2024 sé byggð á því að málmeðferð byggingarfulltrúa sé ekki í samræmi við lög. Máls­meðferðin brjóti gegn meginreglum stjórnsýsluréttar og öllum þeim sem gert hafi athugasemdir við framkvæmdina. Í umsagnarferli hafi hvorki kæranda né öðrum verið leiðbeint um rétt sinn með tilhlýðilegum hætti eða kynnt niðurstaða byggingarfulltrúa. Hafi viðkomandi því hvorki notið andmælaréttar né leitað lögbundinna kæruleiða. Leyfisveitandi hafi að sama skapi ekki sinnt rannsóknarskyldum sínum í málinu með því að hafa virt athugasemdir í lögbundnu umsagnarferli að vettugi og ekki tekið afstöðu til þeirra.

 Málsrök Reykjavíkurborgar: Bent er á að við framkvæmd grenndarkynningar hinnar kærðu umsóknar hafi verið farið að öllu í samræmi við ákvæði skipulagslaga nr. 123/2010. Fyrir mistök hafi þeim aðilum sem sendu inn athugasemdir ekki verið sent bréf með kæru­leiðbeiningum og sé beðist velvirðingar á því. Þess verði gætt að skerpa verkferla varðandi sendingar slíkra bréfa og verði farið yfir verklagið við uppfærslu stöðu mála í skipulagsgáttinni úr „Í vinnslu“ í „Lokið“. Þrátt fyrir að misbrestur hafi orðið á sendingu bréfsins hafi kærandi verið meðvituð um málið innan kærufrests og fengið svör við spurningum sínum varðandi stöðu málsins og upplýsingar um kæruleið, bæði frá verkefnastjóra skipulagsfulltrúa og skrifstofufulltrúa hjá byggingarfulltrúa. Auk þess vísist til heimasíðu borgarinnar þar sem hægt sé að fylgjast með stöðu mála og finna má allar fundargerðir.

 Málið eigi sér töluverða forsögu þar sem ýmsar útfærslur á breytingum á bæði Haðarstíg 12 og 14 hafi borist byggingar- og skipulagsfulltrúa frá árinu 2020. Upphaflega hafi verið sótt um að hækka mæni hússins á lóð nr. 14 við Haðarstíg og setja kvisti á hvora hlið, setja svalir á 1. hæð hússins, stækka glugga á suðausturhlið í kjallara og endurskipuleggja rishæð. Einnig hafi verið óskað eftir samþykkt á áður gerðum breytingum á innra skipulagi í kjallara og á 1. hæð ásamt ísetningu á glugga og hurð sem snúi að garði. Umsögn skipulagsfulltrúa, dags. 21. janúar 2022 hafi sérstaklega tilgreint að ekki væri heimilað að útbúa séríbúð í kjallara og mælst gegn því að grafið yrði frá kjallara hússins með þeim hætti sem sýnt var í inn kominni fyrirspurn.

 Í nýjustu byggingarleyfisumsókninni, dags. 27. apríl 2023, hafi verið fallið frá því að sækja um íbúð í kjallara. Sótt hafi verið um að hækka þak og mæni, breyta innra fyrirkomulagi og koma fyrir kvistum og svölum á rishæð. Breyta innra fyrirkomulagi á 1. hæð ásamt nýjum svölum í suður og lækka gólf í kjallara og koma þar fyrir dyrum út í garð og síkka núverandi glugga. Fremst í umsögn skipulagsfulltrúa, dags. 15. febrúar 2024, hafi fyrir mistök verið fjallað um að sótt væri um að innrétta íbúð í kjallara hússins. Neðar í umsögninni komi þó skýrt fram: „Það er ekki verið að sækja um fjölgun íbúða í húsinu, ekki er heimilað að hafa íbúð í kjallara. Í umsókn er sótt um breytingar á einbýlishúsi. Jákvætt var tekið í lækkun gólfs í kjallara til að auka notkunarmöguleika kjallarans.“ Í útgefnu byggingarleyfi komi einnig skýrt fram: „Sótt er um leyfi til að hækka þak, byggja kvisti á báðum hliðum, lækka gólf í kjallara og grafa frá parhúsi nr. 14 á lóð nr. 12-14 við Haðarstíg“. Því liggi skýrt fyrir að ekki hafi verið veitt samþykki fyrir því að útbúa íbúð í kjallara hússins að Haðarstíg 14 og ekkert bendi til þess að innra skipulag þess gefi það til kynna að eigendur séu að fara bakdyraleið að því að breyta fasteigninni í tvær íbúðir.

 Við vinnslu málsins hjá skipulagsfulltrúa hafi verkefnastjóri embættisins farið á staðinn og kynnt sér aðstæður í götunni fyrir framan og aftan húsið að Haðarstíg 14. Brugðist hafi verið við inn komnum athugasemdum með því að lækka þakkótann úr 61,45 í 60,50 svo hæð hússins væri í samræmi við hæðir húsanna í götunni. Parhúsið við Haðarstíg 12-14 sé hluti af heillegri röð parhúsa við suðurhlið götunnar sem öll séu í grunninn byggð eftir sömu teikningunni. Þakbreytingar hafi verið gerðar á öllum húsum í götunni öðrum en parhúsinu að nr. 12-14. Að lokinni grenndarkynningu hafi jafnframt umfang stækkunarinnar á suðausturhlið hússins, sem snúi að Njarðargötu 39, verið minnkað svo skuggavarp hússins yrði sambærilegt og á Haðarstíg 16-18. Því sé ljóst að tekið hafi verið tillit til þess að um mikið nábýli sé að ræða og komið til móts við athugasemdirnar sem bárust vegna málsins.

Íbúar í þéttbýli geti ávallt vænst þess að breytingar verði gerðar á næstu byggð sem haft geti í för með sér aukið skuggavarp eða aðrar breytingar á umhverfi íbúanna. Telja verði að sú skerðing sem íbúar í nágrenni við Haðarstíg 14 verði fyrir sé ekki umfram það sem íbúar í þéttbýli megi almennt búast við. Telji Reykjavíkurborg að í umþrættu máli séu ekki til staðar verulegir annmarkar sem réttlætt geti ógildingu hins útgefna byggingarleyfis og ákvörðun byggingarfulltrúa frá 13. september 2024.

 Málsrök leyfishafa: Bent er á að erindið var grenndarkynnt og kærandi hafi 22. nóvember 2023 gert ítarlegar athugasemdir við framkvæmdina. Því sé ljóst að kærandi hafi þegar í ferli málsins komið athugasemdum sínum á framfæri, sem skipulagsfulltrúi hafi hafnað, öfugt við ýmsar aðrar athugasemdir í kjölfar grenndarkynningar sem tekið hafi verið tillit til.

Að lokinni grenndarkynningu hafi erindið verið lagt fram að nýju á afgreiðslufundi byggingar­fulltrúa 18. júlí 2023 þar sem sótt var um leyfi til að hækka þak, byggja kvisti á báðum hliðum, lækka gólf í kjallara og grafa frá húsi parhúss nr. 14 á lóð nr. 12-14 við Haðarstíg. Samþykkt hafi verið á fundi skipulagsfulltrúa 23. nóvember s.á. að koma til móts við athugasemdir nágranna með því að lækka suðausturhlið svo skuggavarp hússins sé sambærilegt og á Haðarstíg 16-18 og lækka húsið svo það sé ekki hærra en húsin sitthvoru megin við.

Framkvæmdin, sem sé þegar hafin, byggi á byggingaleyfi dags. 13. september 2024, grund­vallað á ofangreindri samþykkt skipulagsfulltrúa. Þar sem kæran byggi alfarið á því að kærandi hafi ekki komið sjónarmiðum sínum og athugasemdum að við veitingu byggingarleyfis og afgreiðslu skipulagsfulltrúa, en ljóst sé af gögnum málsins að svo er ekki, sé sú krafa gerð að kæru sé vísað frá, en til vara hafnað.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Bent er á að framlagðar teikningar gefi villandi mynd af raunverulegri fjarlægð á milli húsanna að Haðarstíg 14 og Njarðargötu 39. Að öðru leyti eru ítrekuð fyrri sjónarmið. Þau sjónarmið verða ekki rakin nánar hér en úrskurðarnefndin hefur farið yfir öll gögn og haft þau til hliðsjónar við úrlausn málsins.

—–

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 4. júní 2024 að samþykkja umsókn um byggingarleyfi til að hækka þak, byggja kvisti á báðum hliðum, lækka gólf í kjallara, grafa frá parhúsi nr. 14 á lóðinni Haðarstíg 12–14 og gefa út byggingar­leyfi í skjóli þeirrar samþykktar 13. september 2024. Kæruheimild er í 59. gr. laga um mann­virki nr. 160/2010.

 Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er kærufrestur til úrskurðarnefndarinnar einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um ákvörðun þá sem kæra lýtur að. Af gögnum málsins má ráða að kærandi hafi ítrekað sent skriflegar fyrirspurnir á verkefnastjóra, m.a. um stöðu málsins, næstu skref, kæruferla og réttarstöðu að öðru leyti. Þeim fyrirspurnum var svarað með þeim hætti að kærandi fengi bréf um afgreiðslu málsins og í því bréfi yrði leiðbeint um kæruleiðir. Tilkynning um samþykki umsóknar og útgáfu framangreinds byggingarleyfis barst kæranda þó ekki fyrr en tæplega mánuði eftir að leyfið var gefið út, eða hinn 3. október 2024, en þá var málið enn sagt í vinnslu í skipulagsgátt borgarinnar. Samkvæmt því verður að telja að kæra í máli þessu, sem barst úrskurðarnefndinni hinn 11. október 2024, hafi borist innan lögbundins kærufrests og verður það því tekið til efnismeðferðar.

Í 1. mgr. 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 kemur fram að þegar sótt er um byggingar- eða framkvæmdaleyfi fyrir framkvæmd sem er í samræmi við aðalskipulag en deiliskipulag liggur ekki fyrir, eins og á við í máli þessu, getur sveitarstjórn eða sá aðili sem heimild hefur til fullnaðarafgreiðslu mála ákveðið að veita megi leyfi án deiliskipulagsgerðar ef framkvæmdin er í samræmi við landnotkun, byggðamynstur og þéttleika byggðar. Skal skipulagsnefnd þá láta fara fram grenndarkynningu. Samkvæmt 2. mgr. nefndrar greinar fer grenndarkynning fram með þeim hætti að nágrönnum sem taldir eru geta átt hagsmuna að gæta af framkvæmdum samkvæmt leyfisumsókn eða tillögu að breytingu á skipulagsáætlun er gefinn kostur á að tjá sig um þær innan tilskilins frests sem skal vera a.m.k. fjórar vikur. Að þeim fresti liðnum og þegar sveitarstjórn hefur afgreitt málið skal þeim sem tjáðu sig um það tilkynnt niðurstaða sveitarstjórnar.

Líkt og fram kemur í málavöxtum var umrædd byggingarleyfisumsókn grenndarkynnt með fjögurra vikna athugasemdafresti þar sem kærandi kom athuga­semdum sínum á framfæri. Hins vegar liggur fyrir að þrátt fyrir ítrekaða tölvupósta frá kæranda með fyrirspurn um væntanlegt framhald og niðurstöðu málsins fórst það fyrir að tilkynna þeim sem tjáðu sig á kynningartíma um niðurstöðu og mögulegar kæruleiðir þegar erindið hafði fengið endanlega afgreiðslu hjá byggingarfulltrúa. Sá ágalli á málsmeðferð verður þó ekki talin raska gildi hinnar kærðu ákvörðunar enda varð kærandi ekki fyrir réttarspjöllum af þeim sökum. Hann fékk að lokum tilkynningu um lyktir málsins ásamt svörum við innsendum athugasemdum og kom að kæru í máli þessu. Að öðru leyti var meðferð málsins í samræmi við 44. gr. skipulagslaga.

Í umsögn skipulagsfulltrúa, dags. 15. febrúar 2024, er tekið fram að parhúsið við Haðarstíg 12-14 sé hluti af heillegri röð parhúsa við suðurhlið götunnar sem öll eru í grunninn byggð eftir sömu teikningunni. Þakbreytingar hafi verið gerðar á öllum húsunum í götunni fyrir utan húsið nr. 12-14. Þær breytingar séu jafn fjölbreyttar og húsin eru mörg en hvergi sé að sjá samhæfða útfærslu milli tveggja aðliggjandi parhúsa. Þá kemur fram að skuggavarp fylgdi umsóttum breytingum sem sýni að þær komi til með að hafa áhrif í bakgarði húsanna við Njarðargötu 39 og 41. Skipulagsfulltrúi mælti gegn því að kynntar teikningar yrðu samþykktar óbreyttar og mælti með því að minnka umfang byggingarinnar. Lagði hann til að lækka suðausturhlið hússins en hún er bakhliðin sem snýr að Njarðargötu 39 svo skuggavarp yrði sambærilegt og  frá Haðarstíg 16-18. Einnig var lagt til að húsið yrði lækkað svo það yrði ekki hærra en húsin sitthvoru megin við.

Á uppfærðum aðaluppdráttum, dags. 21. febrúar 2024, má sjá að brugðist hafi verið við inn komnum athugasemdum með því að lækka þakkóta hússins úr 61,45 í 60,50 svo hæð þess væri í samræmi við hæðir húsanna í götunni. Að lokinni grenndarkynningu var jafnframt dregið úr umfangi stækkunarinnar á suðausturhlið hússins svo skuggavarp yrði sambærilegt og frá Haðarstíg 16-18. Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 4. júní 2024, þar sem hin kærða ákvörðun var tekin, voru lagðir fram endanlegir aðaluppdrættir og skuggavarpsteikningar.

Samkvæmt jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skal við úrlausn mála gæta samræmis og jafnræðis í lagalegu tilliti, sbr. 1. mgr. ákvæðisins. Í því felst að aðilar við sambærilegar að­stæður skuli hljóta samsvarandi afgreiðslu. Reglan á að hindra að ákvarðanir verði tilviljunar­kenndar, byggðar á geðþótta eða annarlegum sjónarmiðum.

Lóðin Haðarstígur 14 er 92 m2 og húsið á lóðinni 92,8 m2 og er nýtingarhlutfall lóðarinnar fyrir breytingu 1,01. Eftir heimilaðar breytingar verður byggingin 131,2 m2 og nýtingarhlutfall lóðarinnar 1,43. Lóðin sem tilheyrir húsi nr. 12, sem er hinn hluti parhússins er 147,8 m2 og húsið á lóðinni 76,7 m2 , en þar er stækkun hússins fyrirhuguð. Samkvæmt fasteignaskrá HMS má ætla að hús við götuna séu um 130 m2 en í nokkrum tilfellum stærri. Nýtingarhlutfall lóðarinnar Haðarstígs 8 er 1,34, á lóðum nr. 10 og 16 er nýtingarhlutfallið 0,93 og á lóðinni nr. 18 er það 1,48. Verður því stærð hússins og nýtingarhlutfall lóðar sambærileg við parhúsin sem standa sitthvoru megin við parhúsið á Haðarstíg 12-14 og önnur hús í sömu götu.

Af gögnum málsins verður ráðið að grenndaráhrif umdeildra breytinga með tilliti til skugga­varps verði óveruleg en að einhver innsýn í fasteign kæranda verði frá kvistinum, en þau grenndaráhrif teljast þó ekki umtalsverð eða meiri en gengur og gerist á svæðinu.

 Með vísan til þess sem að framan er rakið er kröfu um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar hafnað.

 Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um að felld verði úr gildi ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 4. júní 2024 um að samþykkja umsókn um leyfi til að hækka þak, byggja kvisti á báðum hliðum, lækka gólf í kjallara og grafa frá parhúsi nr. 14 við Haðarstíg.

84/2024 Sólvallagata

Með

Árið 2024, þriðjudaginn 19. nóvember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mættir voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Ómar Stefánsson varaformaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 84/2024, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 9. júlí 2024 um að samþykkja byggingarleyfi fyrir breytingum á húsi og lóð Sólvallagötu 14.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 8. ágúst 2024, er barst nefndinni sama dag, kærir íbúi að Hávallagötu 21, Reykjavík, þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 9. júlí s.á. um að samþykkja byggingarleyfi fyrir breytingum á húsi og lóð Sólvallagötu 14. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Með bréfi, dags. 10. ágúst 2024, sem barst úrskurðarnefndinni sama dag, kærir íbúi að Hávallagötu 25, Reykjavík, einnig fyrrgreinda ákvörðun byggingar­fulltrúa með kröfu um ógildingu hennar. Þar sem kærumálin varða sömu ákvörðun, krafa kærenda er sú sama og hagsmunir þeirra þykja ekki standa því í vegi, verður síðara kærumálið, sem er nr. 85/2024, sameinað máli þessu.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 6. september 2024.

Málavextir: Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 5. júlí 2023 var tekin fyrir umsókn sendiráðs Bandaríkjanna um leyfi til að breyta innra skipulagi og byggja við hús á lóð nr. 14 við Sólvallagötu. Umsóknin tók til byggingar lyftuhúss norðan aðalinngangs, bygging yfir svalir ofan á inngangi, gerð nýs inngangs og trappa á norðurhlið 1. hæðar að eldhúsi íbúðarhúss, mhl.01, bygging ofan á bílskúr, mhl.02 með aðgengi um utanáliggjandi stiga meðfram vesturhlið. Jafnframt því að byggja vaktskýli, mhl.03 fyrir öryggisgæslu í suðvesturhorni lóðar og reisa öryggisgirðingu inn á lóð og meðfram lóðarmörkum aðliggjandi lóðar einbýlishúss á lóð nr. 14 við Sólvallagötu, tekin fyrir á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa. Var erindinu frestað og vísað til athugasemda. Erindið var tekið fyrir að nýju 25. s.m. og vísað til umsagnar og/eða grenndarkynningar hjá skipulags­fulltrúa. Í umsögn skipulagsfulltrúa, dags. 12. október 2023, kom fram að ekki væru gerðar athugasemdir að öðru leyti en að tekið var neikvætt í staðsetningu vakthúss fremst á lóðinni og vísað til að skuggavarpsmyndir sem sýndu grenndaráhrif þyrftu að fylgja byggingar­leyfis­umsókn fyrir breytingar á umfangi bílskúrs áður en hægt væri að taka endanlega afstöðu til um­fangs framkvæmdanna.

Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 19. desember s.á. var tekin fyrir breytt umsókn um leyfi til að þess að breyta innra skipulagi, byggja lyftuhús norðan aðalinngangs, byggja yfir svalir ofan á inngangi, gera nýjan inngang og tröppur á norðurhlið 1. hæðar að eldhúsi íbúðarhúss, mhl.01, byggja ofan á bílskúr, mhl.02 með aðgengi um utanáliggjandi stiga meðfram vesturhlið og reisa öryggisgirðingu inni á lóð og meðfram lóðarmörkum aðliggjandi lóðar einbýlishúss á lóð nr. 14 við Sólvallagötu. Erindinu var frestað og málinu vísað til skipulagsfulltrúa til grenndarkynningar. Málið var tekið fyrir að nýju á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 9. júlí 2024 þar sem umsóknin var samþykkt.

Málsrök kærenda: Vísað er til þess að fyrirhuguð uppbygging og nýting á lóðinni Sólvalla­götu 14 sé ekki í samræmi við landnotkun svæðisins sem íbúðabyggðar samkvæmt Aðal­skipulagi Reykjavíkur 2040. Uppsetning öryggisgirðingar og aðstaða starfsfólks staðfesti að ekki sé um hefðbundið íbúðarhúsnæði að ræða. Almennir borgarar hafi hvorki öryggisgirðingar né aðstöðu fyrir starfsfólk í íbúðar­húsnæði sínu. Framkvæmdirnar séu þess eðlis að túlka beri áformin sem breytingu á starfsemi lóðarinnar. Ekkert hafi komið fram í framlögðum gögnum um umferðarsköpun eða bílastæðaþörf sendiherrabústaðarins og þeirrar starfsemi sem þar muni fara fram. Ætla verði að starfsemin muni kalla á nokkur bílastæði og skapa nokkra umferð umfram það sem almennt gerist í íbúðarbyggð.

Breytingar á húsi og lóð ógni öryggi nágranna og annarra íbúa hverfisins og hafi neikvæð áhrif á friðhelgi einkalífs og persónuvernd. Breytingarnar séu ekki í samræmi við stefnu aðal­skipulags um borgarvernd, séu óafturkræfar og hafi neikvæð áhrif á ásýnd hverfisins og staðar­anda. Samþykkt nýbyggingar fyrir starfsmannaaðstöðu, sem sé útfærð eins og stúdíóíbúð ofan á þegar byggðum bílskúr sé fordæmisgefandi nýjung í viðbyggingum og eigi sér ekki fyrir­myndir í hverfinu eða öðrum borgarhlutum. Með byggingunni sé götumyndinni raskað veru­lega. Samþykki nágranna fyrir framkvæmdum á lóðarmörkum liggi ekki fyrir og hafi þeir harð­lega mótmælt fyrirhuguðum framkvæmdum.

Í Aðalskipulagi Reykjavíkur 2040 sé sett fram borgarverndarstefna sem sé heildstæð stefna um borgarvernd sem nái til allrar borgarinnar. Njóti svæðið innan Hringbrautar og umhverfis Landakotshæð verndar samkvæmt því, m.a. sem „samstæður húsa og heildir“. Hafi stefna þessi haft þýðingu í einstökum málum á undanförnum árum. Undirbúningur hins kærða leyfis hafi verið ófullnægjandi þar sem ekki hafi verið aflað umsagnar Borgarsögusafns vegna breytinga á Sólvallagötu 14. Þá séu samanlagt lagðar til mjög veigamiklar breytingar sem ekki sé hægt að horfa á einangrað og geti haft fordæmisgildi fyrir hverfið í heild.

Við grenndarkynningu Reykjavíkurborgar hafi vantað bæði leyfisumsókn og rökstuðning fyrir málsmeðferð umsóknar. Þá hafi verið ýmsir annmarkar á hönnunargögnunum sem gert hafi hagsmunaaðilum erfitt fyrir að átta sig á fyrirhuguðum framkvæmdum. Framlögð gögn hafi með því ekki uppfyllt skilyrði 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og 5. kafla skipulags­reglugerðar nr. 90/2013.

Bygging sú sem heimilað hafi verið að byggja ofan á bílskúr hafi umtalsverð áhrif á garðmynd Hávallagötu 21, auki skuggavarp og ljótleika umhverfisins ásamt því að rýra dvalargildi garðsins og þar með verðgildi eignarinnar. Skipulagsfulltrúi hafi gert lítið úr áhrifum skuggavarps nýbyggingarinnar á lóð nágranna og hafi ekki fjallað um neikvæð áhrif nýbyggingarinnar á suðurgarð nágranna.

Um 80 manns hafi sent inn umsögn vegna málsins en í athugasemdum og svörum skipulags­fulltrúa hafi ekki verið tekið undir eitt einasta atriði. Með niðurstöðu skipulagsfulltrúa hafi athugasemdir nágranna og hagsmunaaðila verið virtar að vettugi og umsóknaraðila veitt for­réttindi umfram almenna borgara. Ítrekað hafi verið óskað eftir fundi með skipulagsfulltrúa, bæði send inn umsögn og gerðar athugasemdir við grenndarkynningu en engu hafi verið svarað og hagsmunaaðilum ekki verið tilkynnt niðurstaða málsins.

Þá bendir kærandi á að í fyrri málum sem ratað hafi á borð úrskurðarnefndarinnar varðandi lóðir sendiráða hafi niðurstaða nefndarinnar verið á þann veg að vísa málum frá vegna úrlendis­réttar. Því sé undirstrikað að húsið á Sólvallagötu 14 sé í dag íbúðarhús sem standi mannlaust. Þótt bandarísk stjórnvöld hafi fest kaup á Sólvallagötu 14 og hafi áform um að þar verði í framtíðinni sendiherrabústaður, þá sé staða lóðarinnar ekki sú í dag. Núverandi sendiherra­bústaður Bandaríkjanna á Íslandi sé annars staðar. Því eigi málið að falla undir lögsögu úrskurðar­nefndar umhverfis- og auðlindamála.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Vísað er til þess að samkvæmt 22. gr. Vínarsamningsins um stjórnmálasamband frá 18. apríl 1961 sem öðlast hafi lagagildi hér á landi, sbr. 1. gr. laga nr. 16/1971, njóti sendiráðssvæðið friðhelgi. Í því felist að svæðið sé utan dóms- og framkvæmda­valdslögsögu íslenska ríkisins. Úrskurðarnefndin hafi ekki, sem handhafi stjórnsýsluvalds, lög­sögu um rétt eða skyldur sendiráðs Bandaríkjanna. Ágreiningur varðandi greindar fram­kvæmdir verði því aðeins til lykta leiddar á sviði þjóðarréttarsamninga.

Bent sé á að báðar kærur málsins gefi til kynna að verið sé að kæra útgefið byggingarleyfi fyrir framkvæmdum að Sólvallagötu 14 en ekki sé búið að gefa út byggingarleyfi. Byggingarfulltrúi hafi einungis samþykkt byggingaráform. Slíkir annmarkar á kröfugerð ættu að leiða til frávísunar.

Við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar hafi byggingarfulltrúi gætt að skilyrðum gr. 2.4.2. byggingarreglugerðar nr. 112/2012 auk þess að hann hafi aflað umsagnar Minjastofnunar. Hvergi í lögum komi fram að Borgarsögusafn veiti umsagnir við útgáfu byggingarleyfa og getur skortur á öflun slíkrar umsagnar ekki varðað gildi byggingarleyfis.

Samkvæmt Aðalskipulagi Reykjavíkur 2040 sé Sólvallagata 14 á svæði sem sé skilgreind íbúðarbyggð (ÍB1). Ekkert deili- eða hverfisskipulag sé í gildi fyrir svæðið og því þurfi að grenndarkynna byggingarleyfisumsóknir þegar það eigi við. Skilyrðum þeim er 1. mgr. 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 kveði á um hafi verið gerð greinagóð skil í umsögnum skipulags­fulltrúa frá 12. október 2023 og 6. júní 2024.

 Athugasemdir leyfishafa: Bent er á að sótt hafi verið um hið kærða leyfi eftir þeim reglum sem um slík leyfi gildi. Leyfishafa hafi ekki verið kunnugt um neina annmarka á umsókninni eða afgreiðslu hennar og mótmælir sjónarmiðum kærenda. Óskað sé eftir því að farið verði yfir það hvort formskilyrði til þess að taka kærurnar til efnismeðferðar séu uppfyllt og að kæru­málunum verði eftir atvikum vísað frá.

 Viðbótarathugasemdir kærenda: Vísað er til þess að þrátt fyrir bókun umhverfis- og skipulagsráðs um að jafnræðisreglan hafi verið í hávegum höfð við afgreiðslu málsins sé reyndin önnur. Samþykktar breytingar séu fordæmalausar og ljóst að umsækjandi hafi notið forréttinda umfram almenna borgara sem sæki um leyfi fyrir breytingum á eignum sínum. Reglur úrlendisréttar eigi ekki að hamla því að úrskurðað sé í málinu af hálfu úrskurðar­nefndarinnar, enda hafi ekki verið sendiráð á lóðinni og sendiherrann hafi ekki aðsetur þar.

Upplýsingaöflun úrskurðarnefndarinnar: Við meðferð þessa kærumáls óskaði úrskurðar­nefndin eftir viðhorfum utanríkisráðuneytisins varðandi beitingu alþjóðasamnings um stjórnmála­samband frá 18. apríl 1961, svonefnds Vínarsamnings, og barst svar frá ráðuneytinu 12. nóvember 2024.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um samþykkt byggingarfulltrúans í Reykjavík á byggingar­leyfi vegna breytinga á húsi og lóð nr. 14 við Sólvallagötu. Kæruheimild er í 59. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki.

Samkvæmt 22. gr. Vínarsamningsins um stjórnmálasamband frá 18. apríl 1961 sem öðlast hefur lagagildi hér á landi, sbr. 1. gr. laga nr. 16/1971, nýtur sendiráðssvæði friðhelgi en í því felst að svæðið er utan dóms- og framkvæmdavaldslögsögu íslenska ríkisins. Í i. lið 1. gr. samningsins kemur fram að sendiráðssvæði sé byggingar eða hluti bygginga og tilheyrandi lóð, hver sem eigandinn sé, sem nýtt sé af sendiráði, þar á meðal íbúð forstöðumanns sendiráðs. Í 41. gr. er kveðið á um að það sé skylda allra þeirra sem njóta forréttinda og friðhelgi að virða lög og reglur móttökuríkisins, en þó þannig að forréttindi þeirra eða friðhelgi skerðist eigi. Í samræmi við þessa skyldu óskaði sendiráð Bandaríkjanna eftir byggingarleyfi vegna fyrir­hugaðra framkvæmda og var fallist á umsóknina af borgaryfirvöldum.

Af hálfu kæranda er vísað til þess að sendiherra hafi ekki enn búsetu í húsinu við Sólvallagötu. Í svari utanríkisráðuneytisins við fyrirspurn úrskurðarnefndarinnar kom fram að því hafi borist nóta frá sendiráði Bandaríkjanna 28. janúar 2021, þar sem tiltekið var að utanríkisþjónusta Bandaríkjanna hygðist festa kaup á fasteigninni og hagnýta hana sem bústað sendiherra og hafi undanþágur Vínarsamningsins því átt við í kaupferlinu og hafi vernd og friðhelgi samningsins gilt frá því utanríkisþjónusta Bandaríkjanna varð eigandi fasteignarinnar, en skv. 30. gr. samningsins skuli einkaheimili sendierindreka njóta sömu friðhelgi og verndar sem sendiráðs­svæðið.

Í fyrirspurn úrskurðarnefndarinnar til utanríkisráðuneytisins var vakin athygli á því að í 1. mgr. 21. gr. Vínarsamningsins sé kveðið á um að móttökuríki skuli aðstoða sendiríki að afla sér í landi þess, „í samræmi við þau lög sem þar gilda“, húsakynna sem nauðsynleg séu fyrir sendiráð eða aðstoða það við öflun húsnæðis á annan hátt. Var með hliðsjón af þessu óskað eftir því að ráðuneytið mundi lýsa yfir viðhorfum af þessu tilefni sem gætu orðið til leið­beiningar, þ.e. m.a. með hvaða hætti samningurinn girði fyrir uppkvaðningu úrskurða skv. 59. gr. laga um mannvirki, um gildi byggingarleyfis. Ráðuneytið kaus að tjá sig ekki um þennan þátt fyrirspurnar nefndarinnar með vísan til þess að það væri verkefni úrskurðaraðila og dóm­stóla að skera þar úr um.

Þrátt fyrir að það sé lögbundið hlutverk úrskurðarnefndarinnar að endurskoða ákvarðanir sveitarstjórna um skipulags- og byggingarmál, sem undir hana eru bornar með stjórnsýslu­kærum, hefur verið litið svo á af hálfu nefndarinnar, sbr. úrskurði í málum nr. 60/2005, 52/2003, 66/2002 og 10/2002, að af 22. og 31. gr. áður greinds þjóðréttarsamnings leiði að hún hafi ekki, sem handhafi framkvæmdavalds, lögsögu um rétt eða skyldur sendiráða heldur verði ágreiningi sem þeim sem fyrir liggur í máli þessu einungis ráðið til lykta í samræmi við reglur þjóða­réttarins um stjórnmálasamband. Verður með hliðsjón af því að vísa máli þessu frá úrskurðar­nefndinni.

Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

149/2024 Drangahraun og Skútahraun

Með

Árið 2024, miðvikudaginn 13. nóvember, tók Arnór Snæbjörnsson, formaður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, með heimild í 3. mgr. 3. gr. laga nr. 130/2011, fyrir:

Mál nr. 149/2024, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Hafnarfjarðar frá 28. ágúst 2024 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi iðnaðarsvæðis við Drangahraun og Skútahraun.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður

um kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 30. október 2024, er barst nefndinni 1. nóvember s.á., kæra Nesnúpur ehf., VHE ehf., Bitter ehf., G.P. Kranar ehf. og Húsfélagið Skútahrauni 4 þá ákvörðun bæjarstjórnar Hafnarfjarðar frá 28. ágúst 2024 að samþykkja breytingu á deiliskipulagi iðnaðarsvæðis við Drangahraun og Skútahraun. Er þess krafist að lagt verði fyrir sveitarfélagið að taka málið upp að nýju og setja það í lögmæltan farveg áður en ný ákvörðun verði tekin. Jafnframt er þess krafist að framkvæmdir á lóðinni Drangahrauni 3 verði stöðvaðar til bráðabirgða á meðan málið sé til afgreiðslu hjá nefndinni. Verður nú tekin afstaða til þeirrar kröfu.

Málsatvik og rök: Á fundi skipulags- og byggingarráðs Hafnafjarðarbæjar 5. desember 2023 var lögð fram tillaga að breytingu á deiliskipulagi iðnaðarsvæðis við Drangahraun og Skútahraun. Fól tillagan í sér að fallið yrði frá heimild um að bílastæði fyrir lóðir við Drangahraun væru á lóðum við Skútahraun. Kvöð um akstur og aðkomu að kjallara Drangahrauns 3 og 5 væri á lóðunum Skútahraun 2 og 2a. Var samþykkt að auglýsa tillöguna og málinu vísað til bæjarstjórnar sem staðfesti ákvörðunina á fundi sínum 20. s.m.

Deiliskipulagstillagan var auglýst 28. desember 2023 með athugasemdafresti til 8. febrúar 2024. Málið var tekið fyrir á fundi skipulags- og byggingarráðs 30. maí 2024 og lagðar fram athugasemdir og minnisblað lögmanns. Á fundi skipulags- og byggingarráðs 22. ágúst s.á. var málið tekið fyrir að nýju og lögð fram samantekt athugasemda og uppfærður deiliskipulags­uppdráttur. Samþykkti ráðið svör við framkomnum athugasemdum og uppfærða tillögu deiliskipulags og vísaði málinu til bæjarstjórnar sem samþykkti framlagða tillögu að breytingu á deiliskipulagi Drangahrauns og Skútahrauns á fundi sínum 28. s.m. Deiliskipulagsbreytingin tók gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 3. október 2024.

 Kærendur vísa til þess að skort hafi á að athugasemdir sem komið hafi verið með við meðferð málsins hafi verið teknar til fullnægjandi skoðunar við afgreiðslu málsins. Sveitarfélagið hafi ekki kynnt kærendum ný gögn í málinu og gefið þeim kost á að koma að sjónarmiðum sínum og þannig brotið gegn þáttökurétti almennings.

Niðurstaða: Í 1. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er tekið fram að kæra til úrskurðarnefndarinnar fresti ekki réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar en jafnframt er kæranda þar heimilað að krefjast stöðvunar framkvæmda séu þær hafnar eða yfirvofandi, sbr. 2. mgr. sömu lagagreinar. Þá getur úrskurðarnefndin að sama skapi frestað réttaráhrifum ákvörðunar komi fram krafa um það af hálfu kæranda, sbr. 3. mgr. 5. gr. Með sama hætti er kveðið á um það í 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að kæra til æðra stjórnvalds fresti ekki réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar en þó sé heimilt að fresta réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar til bráðabirgða meðan málið er til meðferðar hjá kærustjórnvaldi þar sem ástæður mæli með því. Tilvitnuð lagaákvæði bera með sér að meginreglan er sú að kæra til æðra stjórnvalds frestar ekki réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar og eru heimildarákvæði fyrir stöðvun framkvæmda eða frestun réttaráhrifa kærðrar ákvörðunar undantekning frá nefndri meginreglu sem skýra ber þröngt. Verða því að vera ríkar ástæður eða veigamikil rök fyrir ákvörðun um stöðvun framkvæmda eða frestun réttaráhrifa.

Mál þetta snýst um gildi deiliskipulagsákvörðunar. Gildistaka deiliskipulags felur ekki í sér heimildir til að hefja framkvæmdir heldur þarf til að koma sérstök stjórnvaldsákvörðun sem kæranleg er til úrskurðarnefndarinnar, s.s. veiting byggingar- eða framkvæmdaleyfis, sbr. 11. og 13. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki og 13., 14. og 15. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Í kærumáli vegna slíkra leyfisveitinga er unnt að gera kröfu um stöðvun framkvæmda til bráðabirgða skv. 5. gr. laga nr. 130/2011, enda framkvæmdir fyrst þá yfirvofandi í skilningi 2. mgr. ákvæðisins. Er því almennt ekki tilefni til að beita heimild til stöðvunar framkvæmda eða frestun réttaráhrifa í kærumálum er varða gildi deiliskipulagsákvarðana. Þegar litið er til fyrrgreindra lagaákvæða og eðlis skipulagsáætlana verður ekki séð að tilefni sé til að fallast á kröfu kæranda um stöðvun framkvæmda á grundvelli hinnar kærðu deiliskipulagsbreytingar.

 Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda á grundvelli hinnar kærðu deiliskipulagsákvörðunar.