Úrskurðir Archive - Page 2 of 269 - Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála

okt 31

82/2024 Uxahryggjavegur að Brautartungu

Með UUA

Árið 2024, fimmtudaginn 31. október, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 82/2024, kæra á ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 1. júlí 2024 um að fyrirhuguð framkvæmd Vegagerðarinnar við Uxahryggjaveg, milli Brautartungu og Kaldadalsvegar, í Borgarbyggð og Bláskógabyggð skuli háð mati á umhverfisáhrifum.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 29. júlí 2024, er barst nefndinni 31. s.m., kærir Vegagerðin þá ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 1. júlí 2024 að fyrirhuguð framkvæmd Vegagerðarinnar við Uxahryggjaveg, milli Brautartungu og Kaldadalsvegar í Borgarbyggð og Bláskógabyggð skuli háð mati á umhverfisáhrifum. Er þess krafist að framkvæmdin verði ekki talin háð mati á umhverfisáhrifum. Til vara er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Skipulagsstofnun 27. ágúst 2024.

Málavextir: Uxahryggjavegur liggur ofan af Kaldadal niður í Lundarreykjadal í Borgarfirði. Hinn 26. febrúar 2024 barst Skipulagsstofnun tilkynning frá Vegagerðinni um fyrirhugaða framkvæmd við Uxahryggjaveg til ákvörðunar um matsskyldu hennar, skv. 19. gr. laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana, sbr. lið 10.08 í 1. viðauka við lögin. Með erindinu fylgdi greinargerð þar sem fyrirhugaðri framkvæmd var lýst á eftirfarandi hátt: „Vegagerðin kynnir hér með ný- og endurbyggingu Uxahryggjavegar (52) og Kaldadalsvegar (550) á samtals 23 km löngum kafla í Lundarreykjadal og á Uxahryggjum í sveitarfélögunum Borgarbyggð og Bláskógabyggð. Samtals verða framkvæmdir á um 23 km, þar af teljast allt að 13,8 km endurbygging og 9,2 km nýbygging. […] Innan byggðarinnar í Lundarreykjadal fylgir endurbygging að mestu núverandi vegi, en ofan byggðarinnar er sums staðar vikið frá núverandi vegi til að bæta öryggi vegarins. Markmið framkvæmdarinnar er að bæta vegasamgöngur milli Uppsveita Borgarfjarðar og Þingvalla, einkum að vetrarlagi. Þær eiga að stuðla að því að mögulegt verði að halda Uxahryggjavegi opnum yfir vetrarmánuðina nema í aftakaveðri. Áætluð efnisþörf nýs og endurbyggðs vegar er 450-460 þús. m³ og er gert ráð fyrir að um 120 þús. m³ komi úr skeringum meðfram vegi en 330-340 þús. m³ komi úr 13 námum. Þar af er ein í Skorradalshreppi og ein í Bláskógabyggð.“

Í tilefni af erindi þessu leitaði Skipulagsstofnun umsagna Bláskógabyggðar, Borgarbyggðar, Fiskistofu, forsætisráðuneytisins, Hafrannsóknastofnunar, Heilbrigðiseftirlits Vesturlands, Heilbrigðiseftirlits Suðurlands, Landsnets, Minjastofnunar Íslands, Náttúrufræðistofnunar Íslands, Samgöngustofu og Umhverfisstofnunar um matsskyldu framkvæmdarinnar og hvort framkvæmdinni væri lýst á fullnægjandi hátt í gögnum málsins. Töldu flestir umsagnaraðila að framkvæmdin væri ekki líkleg til að valda umtalsverðum umhverfisáhrifum og þurfi því ekki að sæta umhverfismati. Í umsögn Náttúrufræðistofnunar Íslands var talið að framkvæmdin og umhverfisáhrif hennar væru þess eðlis að umhverfismat væri æskilegt. Í kjölfar umsagna umsagnaraðila, skilaði Vegagerðin viðbótarathugasemdum til Skipulagsstofnunar, 22. maí 2024 þar sem athugasemdum umsagnaraðila var svarað og veittar frekari skýringar.

Í niðurstöðu Skipulagsstofnunar um matsskyldu framkvæmdarinnar, dags. 1. júlí 2024, var álitið að á grundvelli fyrirliggjandi gagna kynni fyrirhuguð framkvæmd að hafa umtalsverð umhverfisáhrif, sbr. þau viðmið sem tilgreind væru í 2. viðauka laga um umhverfismat framkvæmda og áætlana. Skyldi framkvæmdin því háð umhverfismati.

Málsrök kæranda: Vegagerðin álítur að Skipulagsstofnun hafi einkum byggt ákvörðun sína á óljósum, órökstuddum og ómálefnalegum grundvelli. Litið hafi verið fram hjá ítarlegri kynningarskýrslu og viðbótarathugasemdum Vegagerðarinnar ásamt umsögnum umsagnaraðila sem flestir telji að framkvæmdin sé ekki líkleg til að valda umtalsverðum umhverfisáhrifum og þurfi því ekki að sæta umhverfismati.

Greind kynningarskýrsla hafi verið mjög ítarleg og hafi Skipulagsstofnun haft orð á því að umfjöllun Vegagerðarinnar sem og mat á hugsanlegum áhrifum framkvæmdarinnar væri ítarlegri en kröfur sem gerðar væru til framkvæmda til ákvörðunar um matsskyldu. Í skýrslunni væri þannig bæði fjallað um hugsanleg áhrif framkvæmdarinnar og mótvægisaðgerðir vegna þeirra. Umsagnaraðilar hafi flest allir talið að skýrslan byggðist á fullnægjandi upplýsingum og að ekki væri þörf á frekara umhverfismati með þeim fyrirvara að ákveðnum ábendingum eða skilyrðum í umsögnum þeirra yrði fylgt. Aðeins einn umsagnaraðili, Náttúrufræðistofnun Íslands, hafi talið æskilegt að framkvæmdin yrði háð umhverfismati. Um leið hafi komið fram í umsögn stofnunarinnar að þegar hefði farið fram greinargóð söfnun upplýsinga og úrvinnsla þeirra fyrir ákveðna umhverfisþætti m.a. gróðurfar og fuglalíf. Þó mætti safna betri gögnum um áhrif framkvæmdarinnar á landslag og jarðminjar.

Í niðurstöðukafla hinnar kærðu ákvörðunar væri mjög lítið fjallað um umsagnirnar og virðist þannig sem þeim væri gefið lítið sem ekkert vægi. Þrátt fyrir að Skipulagsstofnun sé ekki bundin af þeim umsögnum sem berist við rannsókn máls beri henni samt sem áður að leggja sérstakt efnislegt mat á innihald og vægi þeirra áður en ákvörðun sé tekin, sbr. úrskurð úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. 51/2023. Hafi stofnuninni því láðst að meta þær umsagnir er borist hafi með heildstæðum hætti eða að tilgreina vægi þeirra við úrlausn málsins.

Skipulagsstofnun vísi til þess að um verði að ræða mikil og óafturkræf áhrif á vistgerðir á svæðinu og fuglategundir er nýti svæðið. Sé litið til gagna málsins komi það þó sérstaklega fram að áhrif á fugla verði að mestu óveruleg þar sem núverandi vegi sé fylgt og nýr vegur verði í grennd við hann. Áhrif á búsvæði fugla verði þó nokkuð neikvæð á kafla um Uxahryggi þar sem vikið sé frá núverandi vegi. Hins vegar sé bent á að það verði sérstaklega athugað með varp kjóa og fálka áður en framkvæmdir hefjist og ef sú athugun leiði í ljós að framkvæmdir geti mögulega spillt varpi verði miðað við að efnistaka úr námum fari fram utan varptímans.

Þrátt fyrir þessi nokkuð neikvæðu áhrif sé það mat Umhverfisstofnunar að áhrifin teljist ekki umtalsverð þannig að þörf sé á frekara umhverfismati. Í umsögn Náttúrufræðistofnunar komi jafnframt fram að umfjöllun í kynningarskýrslu, m.a. um athuganir á vettvangi, t.d. á gróðurfar og fuglalífi sé ítarleg og vönduð og byggist á fullnægjandi upplýsingum. Taki Skipulagsstofnun undir þá niðurstöðu um umhverfisáhrif sem séu kynnt í kynningarskýrslunni varðandi þessa tvo umhverfisþætti. Sé því nokkuð ósamræmi á milli niðurstöðukafla ákvörðunar Skipulagsstofnunar og gagna málsins og þannig ótækt að byggja niðurstöðuna á því að mikil og óafturkræf áhrif verði á fuglategundir sem nýti svæðið.

Í ákvörðun Skipulagsstofnunar sé vísað til ótilgreinds leiðbeiningarits Evrópusambandsins, sem og ótilgreinds dóms Evrópudómstólsins og nefnt að framkvæmdir við breytingar á vegi geti, út frá umfangi og því hvernig staðið sé að framkvæmd, jafngilt lagningu nýs vegar. Segi stofnunin án frekari rökstuðnings að hún telji „í tilviki Uxahryggjavegar eigi þessi sjónarmið við og því megi líta á fyrirhugaða vegalagningu, þ.e. þá sem felur í sér enduruppbyggingu, sem nýbyggingu vegar.“ Vegagerðin telji þetta ómálefnalegar röksemdir og svo óljósar að ekki sé hægt að líta til þeirra sem meginsjónarmiða sem ráðandi séu við matið.

Í niðurstöðu Skipulagsstofnunar komi einnig fram að vegagerð og efnistaka muni eiga sér stað nærri Tunguá á löngum kafla og þannig leiða til breytinga á landslagi á lítt snortnu svæði sem að hluta sé innan marka miðhálendisins. Bent sé á að í umsögn Hafrannsóknarstofnunar komi fram að ef rétt sé að staðið og farið sé að þeim ráðum sem stofnunin mæli með í umsögn sinni, muni umræddar framkvæmdir ekki hafa umtalsverð umhverfisáhrif.

Að lokum virðist sem Skipulagsstofnun hafi ekki gætt að meðalhófsreglu stjórnsýsluréttarins við töku ákvörðunarinnar. Í ljósi ítarlegrar kynningarskýrslu sem og þess að mikill meirihluti umsagnaraðila hafi ekki talið þörf á frekara umhverfismati hafi Skipulagsstofnun sérstaklega borið að kanna úrræði 2. mgr. 20. gr. laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana. Það ákvæði heimili Skipulagsstofnun að setja fram ábendingar um tilhögun framkvæmda í því skyni að koma í veg fyrir umtalsverð umhverfisáhrif án þess að framkvæmdin þurfi að fara í umhverfismat. Því sé mótmælt að framkvæmdin kunni að hafa áhrif á ýmsa umhverfisþætti og sé líkleg til að hafa mikil og óafturkræf áhrif á vistgerðir og fuglategundir á svæðinu. Einnig að líta megi á fyrirhugaða vegalagningu sem nýbyggingu vegar, þrátt fyrir að um sé að ræða endurbyggingu á 13,8 km kafla sem sé 60% vegarins. Þá sé rökstuðningi Skipulagsstofnunar verulega ábótavant varðandi það að umfang framkvæmdarinnar sé í heild sinni svo mikið að hún jafngildi lagningu nýs vegar.

Málsrök Skipulagsstofnunar: Vakin er athygli á því að í kafla 4 í hinni kærðu ákvörðun er vikið að efni tiltekinna umsagna og verði að lesa efni niðurstöðukafla ákvörðunarinnar með hliðsjón af því sem þar sé rakið. Þótt í ákvörðuninni sé ekki vikið að efni allra umsagna eða gerð grein fyrir efni þeirra að öllu leyti hafi stofnunin haft umsagnirnar til hliðsjónar. Lagt hafi verið mat á þær með heildstæðum hætti og forsvaranlegar ályktanir dregnar af efni þeirra.

Litið hafi verið til viðbótarathugasemda Vegagerðarinnar þar sem fram komi að kannaður verði möguleiki á að hnika til veginum til að draga úr raski á votlendi og sé að þessu vikið í hinni kærðu ákvörðun. Vegagerðinni hafi verið í lófa lagið að leggja fram í tilkynningunni nánari upplýsingar um á hvern hátt veginum yrði hnikað. Þá leggi Skipulagsstofnun áherslu á að Umhverfisstofnun hafi bent á mikilvægi þess að fram komi í greinargerð Vegagerðarinnar hvaða svæði muni verða fyrir valinu til endurheimtar.

Skoða verði samhengi tilvitnaðra orða í kæru. Áður en minnst sé á áhrif á fugla sé vikið að því að framkvæmdin sé líkleg til að fela í sér breytingu á stóru svæði og kunni að hafa umtalsverð áhrif á ýmsa umhverfisþætti. Framkvæmdin muni koma til með að raska allt að 8,3 ha votlendi og um leið votlendisvistgerðum með mjög hátt verndargildi auk annarra vistgerða með hátt og mjög hátt verndargildi á allt að 17,0 ha svæði. Viðbúið sé að áhrif á votlendi verði sérstaklega neikvæð með óafturkræfu raski á lítt snortnu heiðavotlendi. Sé það mat Skipulagsstofnunar að framkvæmdin sé líkleg til að hafa mikil og óafturkræf áhrif á þær vistgerðir sem fyrir séu á svæðinu, þ.m.t. vistgerðir með hátt og mjög hátt verndargildi sem og þær fuglategundir sem nýti svæðið, m.a. vegna skerðingar á bú- og fæðuöflunarsvæði. Hafa verði í huga, samanber það sem fram komi í skýrslu Náttúrustofu Norðausturlands um áhrif fyrirhugaðra framkvæmda á fuglalíf, að á og við framkvæmdasvæðið sé m.a. að finna fuglategundir á válista í hættu og í nokkurri hættu. Um tegundir sé að ræða sem teljist til ábyrgðartegunda Íslands, vegna þess hlutfalls af Evrópustofni þeirra sem verpi hér á landi, auk tegunda sem séu skráðar í viðauka Bernarsamningsins sem Ísland sé aðili að og fjalli um vernd fugla og búsvæða þeirra í Evrópu.

Tilvísun í leiðbeiningarit Evrópusambandsins hefði vissulega mátt vera skýrari, en ritið sé um túlkun á skilgreiningum á framkvæmdum sem falli undir umhverfismatstilskipun Evrópusambandsins. Þessi óskýrleiki feli þó ekki í sér verulegan annmarka á hinni kærðu ákvörðun, enda sé vísað í blaðsíðutalið í leiðbeiningaritinu þar sem hægt sé að finna dóminn sem vísað sé til í ákvörðuninni. Það geti ekki talist ómálefnalegt að byggja á lagasjónarmiðum sem komi fram í umræddum dómi. Stofnuninni sé skylt að fylgja slíkum sjónarmiðum, sbr. 3. gr. laga 4 nr. 2/1993 um Evrópska efnahagssvæðið. Rökstuðningur stofnunarinnar sé í þessu tilliti fullnægjandi að lögum, sbr. 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þessu tengt sé bent á úrskurð úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála frá 5. mars 2020 í máli nr. 62/2019, (Vesturlandsvegur). Lögð sé áhersla á að um sé að ræða umfangsmiklar skerðingar, allt að 70 m á breidd á þeim kafla sem Vegagerðin telji að sé enduruppbygging.

Í umsögn Hafrannsóknastofnunar segi að fyrirhuguð sé vegalagning meðfram Tunguá á um 300 m kafla sem geti haft í för með sér röskun á lífríki árinnar, „þar þ[urfi] sérstaka aðgæslu.“ Skipulagsstofnun fái ekki annað séð en að þau orð, um að viðbúið sé að lífríki svæðisins geti stafað af því hætta verði óhapp á framkvæmda- eða rekstrartíma vegarins, taki mið af tilvitnuðum orðum Hafrannsóknastofnunar sem og þeim þáttum sem tilgreindir séu í umsögn stofnunarinnar til að lágmarka áhrif á lífríki árinnar. Þá sé einnig bent á umsögn Umhverfisstofnunar, en þar komi fram að þörf sé á frekari gögnum til að staðfesta ástandsflokkun straumvatnshlotanna Tunguá 1 og Tunguá 2. Eðlisefnafræðilegt ástand þeirra sé ekki þekkt.

Bent sé á að í hinni kærðu ákvörðun segi að „þrátt fyrir að fyrir liggi ítarlegri upplýsingar og mat á mögulegum áhrifum á hina ýmsu umhverfisþætti en gert er ráð fyrir í tilkynningarskylduferli telur Skipulagsstofnun að í ljósi eðlis og þá einkum umfangs sem og staðsetningar fyrirhugaðrar framkvæmdar auk eiginleika hugsanlegra áhrifa þurfi að gera nánari grein fyrir áhrifum framkvæmdarinnar og valkosta við hana, og útfæra nánar aðgerðir til að koma í veg fyrir, draga úr eða bæta fyrir áhrif á viðkvæmt svæði.“ Það eitt að tilkynning sé ítarlegri en almennt gangi og gerist leiði ekki sjálfkrafa til þess að viðkomandi framkvæmd þurfi ekki að fara í umhverfismat. Að framangreindu virtu telji Skipulagsstofnun að meðalhófsregla stjórnsýsluréttar hafi ekki verið brotin.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Vegagerðin telji að ekki verði séð hvaða rök liggi til grundvallar ákvörðun Skipulagsstofnunar. Umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar sé lýst í fyrrgreindum 4. kafla með tilvitnunum í matsskýrslu og viðbótarrannsóknir sem lögð voru fram í gögnum máls til Skipulagsstofnunar, auk þess sem bætt var við völdum köflum úr umsögnum sem aflað var við rannsókn málsins. Hins vegar sé alfarið litið framhjá þeirri staðreynd að niðurstaða allra umsagna sérfróðra stofnana um hina fyrirhuguðu framkvæmd, utan einnar, sé á þá leið, að ekki sé þörf á að framkvæmdin sæti umhverfismati.

Hafi stofnunin raunverulega lagt mat á efnislegt innihald og vægi umsagna, líkt og fram sé haldið, verði að gera þá kröfu til hennar að gera grein fyrir því mati í ákvörðun sinni enda um að ræða íþyngjandi stjórnvaldsákvörðun sem fer gegn þeirri meginreglu sem löggjafinn hefur mótað með því að lagning nýrra vega sem eru 10 km eða lengri skuli háðar umhverfismati, sbr. liður 10.07 í 1. viðauka laga nr. 111/2021. Slíkt mat sé mikilvægt þegar mál er metið í heild sinni svo unnt sé að átta sig á hvert vægi hvers og eins þáttar sé í niðurstöðu stjórnvaldsins.

Í umsögn Skipulagsstofnunar sé vísað til þess að framkvæmdin muni hafa áhrif á vistgerðir með hátt verndargildi á stóru svæði og áhrif á fuglategundir sem nýta svæðið. Svo virðist sem horft sé framhjá því sem fram kemur í umsögnum Umhverfisstofnunar og Náttúrufræðistofnunar að slík áhrif verði ekki umtalsverð. Náttúrufræðistofnun vísi jafnframt til þess að umfjöllun Vegagerðarinnar um t.d. gróðurfar og fuglalíf sé ítarleg og vönduð og byggist á fullnægjandi upplýsingum. Enn fremur megi benda á að Umhverfisstofnun tók fram í umsögn sinni að mikilvægt væri að fram kæmi hvaða svæði verði valið til að endurheimta votlendi. Hins vegar sé alfarið skautað framhjá því að þrátt fyrir það hafi Umhverfisstofnun ekki talið þann þátt vega svo þungt að framkvæmdin þyrfti að sæta umhverfismati vegna þess. Í því sambandi sé ítrekað það sem fram kom í kæru Vegagerðarinnar að Skipulagsstofnun beri að fylgja meðalhófsreglu stjórnsýsluréttarins við töku ákvarðana um matsskyldu. Hún geti valið vægari kost sem felist í að setja fram ábendingar um tilhögun framkvæmda í því skyni að koma í veg fyrir umtalsverð umhverfiáhrif, telji hún þörf á slíku, án þess að nauðsynlegt sé að ganga svo langt að framkvæmd þurfi að fara í umhverfismat.

Af hálfu Vegagerðarinnar sé ekki mótmælt þeirri afstöðu Skipulagsstofnunar að endurbygging framkvæmdar geti verið svo umfangsmikil að jafna megi henni við nýbyggingu vegar. Á hinn bóginn hafi löggjafinn tekið þá afstöðu við innleiðingu ESB reglna í íslenskan rétt að setja svonefnda þröskulda og draga þannig ákveðnar línur um við hvað á að miða matsskyldu hverju sinni. Sé talin þörf á að ganga lengra og víkja þannig frá slíkum viðmiðum hvíli rík skylda á Skipulagsstofnun að rökstyðja ástæður þess með greinargóðum hætti og jafnframt gera grein fyrir því hvers vegna hún telji rétt að ganga lengra í því sambandi en umsagnir stofnana í málinu, sem séu sérhæfðar, hver á sínu sviði. Slíkar röksemdir sé ekki að finna í niðurstöðu Skipulagsstofnunar og því geti Vegagerðin á engan hátt áttað sig á því hvaða vægi hver umhverfisþáttur hafi í því sambandi.

Varðandi tilvísun Skipulagsstofnunar til úrskurðar úrskurðanefndarinnar í máli nr. 62/2019. bendir Vegagerðin á að niðurstaða í því máli sneri einkum að því hvort að breyting á 1+1 akrein, í 1+2 akrein á um 9 km kafla á Vesturlandsvegi, skyldi valda fortakslausri matsskyldu skv. 5. gr. þágildandi laga nr. 106/2006 um mat á umhverfisáhrifum, sbr. orðalagið “nýir tveggja akreina vegir með framúrakstursrein” í tölul. 10.07 í 1. viðauka með lögunum. Í niðurstöðukafla úrskurðarins sé ekkert fjallað um efnislegt mat á því hvort breytingar á veg, geti, út frá umfangi og því hvernig staðið sé að framkvæmd, jafngilt lagningu nýs vegar, líkt og ágreiningur er um þessu máli. Í málinu sem hér er til meðferðar sé ekki um að ræða breytingu í 1+2 akrein eða túlkun á hugtakinu “framúrakstursrein” skv. tölul. 10.07 í 1. viðauka með lögunum, og telji Vegagerðin því ofangreindan úrskurð ómarktækan við úrlausn þessa máls.

—–

Aðilar hafa gert ítarlegri grein fyrir máli sínu. Þau sjónarmið verða ekki rakin nánar hér en úrskurðarnefndin hefur farið yfir öll gögn og haft þau til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 1. júlí 2024 um að áformuð framkvæmd Vegagerðarinnar við Uxahryggjaveg, milli Brautartungu og Kaldadalsvegar skuli háð umhverfismati. Framkvæmdin er í tveimur sveitarfélögum, Borgarbyggð og Bláskógabyggð. Kæruheimild til úrskurðarnefndarinnar er í 30. gr. laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana.

Fyrirhuguð framkvæmd var tilkynnt til Skipulagsstofnunar til ákvörðunar um matsskyldu skv. 2. mgr. 19. gr. laga nr. 111/2021 sem framkvæmd í flokki b, sbr. lið 10.08 í 1. viðauka við lögin. Falla þar undir framkvæmdir við lagningu nýrra vega eða enduruppbygging eða breikkun vega utan þéttbýlis sem ekki eru tilgreindir í tölul. 10.06 eða 10.07 sem eru a.m.k. 5 km. Liður 10.06 varðar framkvæmdir við hraðbrautir og liður 10.07 lagningu nýrra vega sem eru 10 km eða lengri eða breikkun vega úr tveimur akreinum í a.m.k. fjórar sem eru 10 km eða lengri.

Lög nr. 111/2021 gera ráð fyrir því að framkvæmdaraðili afli og leggi fram á viðhlítandi hátt upplýsingar um framkvæmd og líkleg umtalsverð umhverfisáhrif hennar, sbr. 2. mgr. 19. gr. laganna. Þá er í 9. gr. reglugerðar nr. 1381/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana nánar kveðið á um efni tilkynningar framkvæmdar í flokki B. Hlutverk Skipulagsstofnunar er svo að taka ákvörðun um hvort framkvæmdin skuli háð umhverfismati samkvæmt lögunum. Mat stofnunarinnar hlýtur eðli máls samkvæmt að lúta að því að sannreyna gildi gagna og gæði þeirra. Í þeim tilgangi skal stofnunin leita álits umsagnaraðila áður en ákvörðun um matsskyldu er tekin, sbr. 1. mgr. 20. gr. laganna, en til þeirra teljast opinberar stofnanir, stjórnvöld eða aðrir lögaðilar sem sinna lögbundnum verkefnum sem varða framkvæmdir og/eða áætlanir sem falla undir lögin eða umhverfisáhrif þeirra. Þá ber Skipulagsstofnun jafnframt að gæta þess að fullnægjandi gögn hafi verið lögð fram og hvílir á stofnuninni sú skylda að upplýsa málið að því marki að hún geti komist að efnislega réttri niðurstöðu.

Samkvæmt 18. gr. laga nr. 111/2021 ræðst matsskylda framkvæmda sem tilgreindar eru í flokki B í 1. viðauka við lögin af því hvort framkvæmd geti haft í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif vegna umfangs, eðlis eða staðsetningar. Í 2. viðauka við lögin eru þeir þættir sem líta ber til við það mat taldir upp í þremur töluliðum, þ.e. eðli framkvæmdar, staðsetningu og eiginleika hugsanlegra áhrifa hennar. Undir hverjum tölulið er svo fjöldi annarra liða. Eðli máls samkvæmt fer það eftir þeirri framkvæmd sem ákvörðunin snýst um hverjir þeirra liða vega þyngra en aðrir við mat Skipulagsstofnunar á því hvort umhverfisáhrif framkvæmdar teljist umtalsverð, en það að framkvæmd falli undir einhverja þeirra leiðir þó ekki sjálfkrafa til matsskyldu.

Í hinni kærðu ákvörðun eru leidd rök að því að framkvæmdin sem um var fjallað í hinni kærðu ákvörðun gæti verið háð umhverfismati þar sem hún gæti talist til framkvæmdar sem félli undir flokk A í 1. viðauka við lög 111/2021. Í ljósi þess hvernig ákvörðunin er rökstudd að öðru leyti og niðurstöðu þessa úrskurðarmáls, er ekki tilefni til að fjalla um þessi sjónarmið.

—–

Í tilkynningu Vegagerðarinnar kom fram að um væri að ræða 9,2 km nýbyggingu og allt að 13,8 km endurbyggingu Uxahryggjavegar og Kaldadalsvegar á samtals 23 km löngum kafla í Lundarreykjadal og á Uxahryggjum í sveitarfélögunum Borgarbyggð og Bláskógabyggð. Í kynningarskýrslu um framkvæmdina, sem fylgdi með tilkynningu Vegagerðarinnar til Skipulagsstofnunar, kom fram að skerðing yrði á gróðri á allt að 23 km kafla og vistgerðum sem hafa hátt eða mjög hátt verndargildi einnig raskað á allt að 17 ha svæði. Að auki muni vegabætur raska votlendissvæðum, sem njóta sérstakrar verndar skv. 61. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd. Við vegarlagninguna „lendi“ um 8,3 ha af votlendi „undir framkvæmdunum“, en fyrirhugað sé að endurheimta um 19 ha af votlendi í stað þess sem raskist. Svæði á náttúruminjaskrá verði raskað á um 1,5 km löngum kafla en nýr Uxahryggjavegur muni liggja á styttri kafla en núverandi vegur um svæði á náttúruminjaskrá.

Við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar leitaði Skipulagsstofnun umsagna skv. 1. mgr. 20. gr. laga nr. 111/2021 og var óskað álits á tilkynningu framkvæmdaraðila og hvort framkvæmdin skyldi lúta umhverfismati. Í umsögn Náttúrufræðistofnunar Íslands, dags. 25. mars 2024, kemur fram að framkvæmd á Uxahyggjavegi feli í sér bæði uppbyggingu og nýbyggingu m.a. á gatnamótun og muni valda umtalsverðum áhrifum á náttúru svæðisins. Umfjöllun um gróðurfar og fuglalíf sé ítarleg og vönduð og byggist á fullnægjandi upplýsingum, en ekkert komi fram um hvar endurheimt votlendis sé fyrirhuguð. Þá mætti umfjöllun um landslagsáhrif vera ítarlegri og byggjast á skýrari framsetningu á gögnum og einnig mætti vera betri umfjöllun um jarðminjar. Væru framkvæmdin og umhverfisáhrif hennar þess eðlis að mat á umhverfisáhrifum væri æskilegt. Um votlendi var líka fjallað í umsögn Umhverfisstofnunar og bent á mikilvægi þess að fram kæmi í kynningarskýrslu hvaða svæði yrði fyrir valinu til endurheimtar votlendis. Þá benti Náttúrustofa Norðausturlands á það í skýrslu sinni að á og við framkvæmdasvæðið væri m.a. að finna fuglategundir á válista, sem væru í hættu og í nokkurri hættu. Um tegundir væri að ræða sem teldust til ábyrgðartegunda Íslands, vegna þess hlutfalls af Evrópustofni þeirra sem verpi hér á landi, auk tegunda sem séu skráðar í viðauka Bernarsamningsins sem Ísland sé aðili að og fjalli um vernd fugla og búsvæða þeirra í Evrópu.

Svör Vegagerðarinnar við umsögnum þessum voru birt í viðauka sem fylgdi tilkynningu til ákvörðunar um matsskyldu í maí 2024. Þar kom fram að undirbúningur framkvæmdar sé hvorki kominn á það stig að samið hafi verið við landeigendur um framkvæmdir né um endurheimt votlendis. Sé því ekki unnt að greina frá því á þessum tímapunkti hvar votlendi verði endurheimt. Að auki hafi samráð við sveitarfélögin, Landgræðsluna og Umhverfisstofnun ekki farið fram. Stefnt sé á að hefja samráðsferlið þegar nær dragi framkvæmdatíma og að endurheimt votlendis fari fram sem næst framkvæmdasvæðinu.

Innan fyrirhugaðs framkvæmdasvæðis eru þrjú grunnvatnshlot og tvö straumsvatnshlot. Í umsögn Umhverfisstofnunar er bent á að fyrirhugaðar framkvæmdir geta haft áhrif á líffræðilega, eðlisefnafræðilega og vatnsformfræðilega þætti vatnshlotanna og því sé mikilvægt að meta framkvæmdina út frá þeim. Í svörum Vegagerðarinnar við þeirri umsögn kemur fram að haft verði samráð við tilgreinda aðila vegna framkvæmda í og við Tunguá og Kaldagil um tilhögun framkvæmda og framkvæmdatíma til að unnt sé að standa sem best að framkvæmdum og draga úr hættu á að lífríki ánna verði raskað. Við frekari undirbúning framkvæmdarinnar og áður en sótt verði um framkvæmdaleyfi muni Vegagerðin meta áhrif hennar á vatnshlot og muni slíkt áhrifamat fylgja leyfisumsókn. Umrædd vatnshlot á framkvæmdasvæðinu hafa ekki verið ástandsflokkuð og eru því ekki til staðar á þessum tíma upplýsingar og gögn svo unnt sé að leggja mat á hugsanleg áhrif framkvæmdarinnar á vatnshlotin og hvort og með hvaða hætti lögum nr. 36/2011 um stjórn vatnamála verði fylgt eftir og verður að ljá athugasemdum Umhverfisstofnunar aukið vægi í því ljósi.

Í umfjöllun um valkosti í skýrslu Vegagerðarinnar kom fram að við endurbætur á Uxahryggjavegi hafi verið miðað við að fylgja núverandi vegi þar sem það væri mögulegt vegna umferðaröryggis. Þá væru tvær tillögur að vegamótum Uxahryggjavegar og Kaldadalsvegar til skoðunar.

Í forsendum Skipulagsstofnunar kom fram að fyrirhuguð framkvæmd muni fela í sér breytingu á stóru svæði og kunni að hafa umtalsverð áhrif á ýmsa umhverfisþætti. Bent var á að framkvæmdin sé líkleg til að hafa mikil og óafturkræf áhrif á þær vistgerðir sem fyrir eru á svæðinu, þ.m.t. vistgerðir með hátt og mjög hátt verndargildi, sem og þær fuglategundir sem nýta svæðið, sbr. iii. lið 2. tölul. 2. viðauka við lög nr. 111/2021. Jafnframt kunni framkvæmdir að hafa áhrif á vatnshlot á svæðinu sem og lífríki Tunguár. Þrátt fyrir að fyrir liggi ítarlegri upplýsingar og mat á mögulegum áhrifum á hina ýmsu umhverfisþætti sé nauðsynlegt í ljósi eðlis og þá einkum umfangs sem og staðsetningar fyrirhugaðrar framkvæmdar auk eiginleika hugsanlegra áhrifa að gera nánari grein fyrir áhrifum framkvæmdarinnar og valkosta við hana, og útfæra nánar aðgerðir til að koma í veg fyrir, draga úr eða bæta fyrir áhrif á viðkvæmt svæði.

Að virtum gögnum málsins og staðháttum, álítur úrskurðarnefndin að Skipulagsstofnun hafi tekið viðhlítandi tillit til þeirra viðmiða 2. viðauka laga nr. 111/2021 sem við áttu, að teknu tilliti til kynntrar tilhögunar framkvæmdarinnar og ráðgerðra mótvægisaðgerða, við þá ákvörðun sína að framkvæmdin skyldi háð mati á umhverfisáhrifum. Er þar sérstaklega litið til umsagna sérfróðra aðila. Ábendingar þær sem fram komu í nefndum umsögnum gefa tilefni til ríkara mats á hugsanlegum áhrifum framkvæmdarinnar.

Í ljósi framangreinds verður að hafna kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um að felld verði úr gildi ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 1. júlí 2024 um að fyrirhuguð framkvæmd Vegagerðarinnar við Uxahryggjaveg, milli Brautartungu og Kaldadalsvegar, í Borgarbyggð og Bláskógabyggð skuli háð mati á umhverfisáhrifum.

okt 31

Love0

121/2024 Vesturbraut

Með UUA

Árið 2024, miðvikudaginn 30. október, tók Arnór Snæbjörnsson, formaður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, með heimild í 3. mgr. 3. gr. laga nr. 130/2011, fyrir:

Mál nr. 121/2024, kæra á vegna fyrirhugaðra framkvæmda við gerð miðeyju á Vesturbraut/Vestfjarðavegi um Búðardal og afgreiðslu umhverfis- og skipulagsdeildar Dalabyggðar á erindi því tengdu, dags. 2. október 2024.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, er barst nefndinni 16. október 2024, kærir íbúi að Gunnarsbraut 6, Búðardal, fyrirhugaðar framkvæmdir við gerð miðeyju á Vesturlandsvegi um Búðardal og afgreiðslu umhverfis- og skipulagsdeildar Dalabyggðar á erindi því tengdu, dags. 2. október 2024.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Dalabyggð 29. október 2024.

Málsatvik og rök: Með tölvupósti 20. september 2024 til Vegagerðarinnar og sveitastjórnar Dalabyggðar var óskað eftir að fyrirhugaðri framkvæmd við Sunnubraut/Vesturlandsveg yrði frestað. Í erindinu kom fram að ef framkvæmdinni yrði myndi umferð að sunnan geta brunað hindrunarlaust í beinni línu í gegnum Búðardal eftir að hafa tekið á sig einn hlykk við bæjarhliðið sunnan megin. Þeir sem kæmu úr norðurátt þyrftu að fara í gegnum þrjá hlykki á leið sinni til suðurs. Væri þetta vanhugsað verkefni sem kostaði talsverðar fjárhæðir. Var með erindinu reifuð önnur tillaga að aðferð til að draga úr umferðarhraða á svæðinu.

Í svari Vegagerðarinnar sem barst kæranda sama dag í tölvupósti kom fram að framkæmdin fæli í sér örugga gönguþverun og þrengingu akgreina. Ástæða þess að bunga væri neðan við veg væri sú að gangstétt og bílastæði væru hinumegin götunnar. Ásamt þessari breytingu myndi Vegagerðin setja upp ljósastaura við afleggjara að hesthúsahverfi og yfirfara skilti. Það væri á áætlun hjá Vegagerðinni að lagfæra veginn við þéttbýlisskiltin beggja vegna Búðardals á næsta ári. Þegar öllum framkvæmdum yrði lokið væri öryggi betra, bæði fyrir gangandi og akandi vegfarendur. Með tölvupósti kæranda, samdægurs, var óskað upplýsinga hjá Vegagerðinni um hvort heimilt væri að færa þjóðveg nær aðliggjandi íbúðarhúsalóð án grenndarkynningar og án framkvæmdaleyfis frá viðkomandi sveitarfélagi. Því erindi var ekki svarað. Var fyrra erindi síðar ítrekað og bent á fleiri atriði sem vörðuðu umferðarhraða og öryggi vegfarenda.

Erindi kæranda um fyrirhugaðar framkvæmdir tekið fyrir á fundi umhverfis- og skipulagsnefndar Dalabyggðar 2. október 2024. Var þar bókað að um væri að ræða fyrsta fasa af stærra verkefni sem teygði sig norður fyrir og suður fyrir þéttbýlið með ýmsum ráðstöfunum. Allar framkvæmdir væru á veghelgunarsvæði Vegagerðarinnar og krefðust ekki framkvæmdaleyfis. Lögð væri áhersla að ná niður aksturshraða í gegnum þéttbýlið með öllum tiltækum ráðum, þar á meðal umræddum framkvæmdum.

Niðurstaða: Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hefur nefndin það hlutverk að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á þessu sviði. Kæruheimild til nefndarinnar er m.a. að finna í skipulagslögum nr. 123/2010 og lögum nr. 160/2010 um mannvirki vegna stjórnvaldsákvarðana sem teknar eru á þeim lagagrundvelli.

Hið kærða ágreiningsefni í máli þessu lýtur að framkvæmdum Vegagerðarinnar við gerð miðeyju og gönguþverunar yfir Vesturbraut í Búðardal. Fram kom á fundi umhverfis- og skipulagsráðs Dalabyggðar 2. október 2024 að hinar umdeildu framkvæmdir væru á veghelgunarsvæði Vegagerðarinnar og krefðust ekki framkvæmdaleyfis. Framkvæmdaleyfi hefur þannig ekki verið samþykkt eða gefið út, né er slík leyfisveiting fyrirhuguð.

Samkvæmt 8. mgr. 13. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 má beiðast álits úrskurðarnefndarinnar um hvort framkvæmdir séu háðar framkvæmdaleyfi. Sú heimild er bundin við umsækjanda um framkvæmdaleyfi og hlutaðeigandi sveitarstjórn og kemur því ekki til álita að taka ágreiningsefni þessa máls til meðferðar á grundvelli þeirrar heimildar.

Með vísan til framanrakins verður ekki talið að fyrir hendi sé kæranleg stjórnvaldsákvörðun í máli þessu sbr. 2. mgr. 26. gr., sbr. 2. mgr. 1. gr., stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Verður kærumálinu því vísað frá úrskurðarnefndinni.

Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

okt 29

Love0

74/2024 Óshlíð

Með UUA

Árið 2024, mánudaginn 28. október, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor, Bjarni Kristófer Kristjánsson prófessor og Karólína Finnbjörnsdóttir lögmaður. Geir Oddsson auðlindafræðingur tók þátt í gegnum fjarfundabúnað.

Fyrir var tekið mál nr. 74/2024, kæra á ákvörðun Matvælastofnunar frá 13. júní 2024 um að veita rekstrarleyfi fyrir sjókvíaeldi á ófrjóum laxi í Ísafjarðardjúpi með 10.000 tonna hámarkslífmassa.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 11. júlí 2024, er barst nefndinni sama dag, kærir Hábrún hf., er leggur stund á sjókvíaeldi í Skutulsfirði í Ísafjarðardjúpi, þá ákvörðun Matvælastofnunar frá 13. júní 2024 að veita Arnarlaxi ehf. rekstrarleyfi fyrir sjókvíaeldi á ófrjóum laxi í Ísafjarðardjúpi með 10.000 tonna hámarkslífmassa. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Með bréfi, dags. 14. júlí 2024, er barst nefndinni sama dag, kæra A einn eigandi jarðarinnar Vigur, B eigandi jarðarinnar Sandeyri, D einn eigandi jarðarinnar Unaðsdals, E eigandi jarðarinnar Æðeyjar, F rekstraraðili ferðaþjónustu í Dalbæ, G og H rekstraraðilar ferðaþjónustu á Lónseyri, I kajakræðari búsett í Hnífsdal, Íslenski náttúruverndarsjóðurinn (IWF) og Verndarsjóður villtra laxastofna (NASF), jafnframt fyrrgreinda ákvörðun Matvælastofnunar og gera kröfu um ógildingu hennar. Þar sem kærumálin varða sömu ákvörðun og hagsmunir kærenda þykja ekki standa því í vegi verður greint kærumál, sem er nr. 75/2024, sameinað máli þessu.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Matvælastofnun 12. ágúst 2024.

Málavextir: Í desember 2016 lagði Arnarlax fram til Skipulagsstofnunar tillögu að matsáætlun vegna 10.000 tonna ársframleiðslu á laxi í sjókvíum í Ísafjarðardjúpi í samræmi við þágildandi lög nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Féllst Skipulagsstofnun á tillöguna með athugasemdum í júní 2017. Fyrirtækið lagði inn drög að frummatsskýrslu hjá stofnuninni í júní 2019 vegna sömu framkvæmdar, en endanlegri skýrslu var skilað í maí 2020. Í ágúst sama ár lagði Arnarlax fram matsskýrslu til Skipulagsstofnunar og leitaði álits stofnunarinnar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar. Lá álit Skipulagsstofnunar fyrir 19. febrúar 2021 að fengnum umsögnum Ísafjarðarbæjar, Fiskistofu, Hafrannsóknastofnunar, Heilbrigðiseftirlits Vestfjarða, Matvælastofnunar, Minjastofnunar Íslands, Náttúrufræðistofnunar Íslands, Orkustofnunar, Samgöngustofu og Umhverfisstofnunar. Í niðurstöðukafla álits Skipulagsstofnunar kemur fram að stofnunin telji að matsskýrslan uppfylli skilyrði laga og reglugerðar um mat á umhverfisáhrifum og að umhverfisáhrifum hafi verið lýst á fullnægjandi hátt. Var það álit stofnunarinnar að helstu neikvæðu áhrif eldisins fælust í auknum áhrifum á botndýralíf og eðlisþætti sjávar, mögulegum áhrifum á villta laxfiska vegna aukins álags laxalúsar og mögulegum áhrifum á villta laxfiskastofna vegna erfðablöndunar. Auk þess taldi stofnunin að eldið kæmi til með að hafa neikvæð samlegðaráhrif með öðru eldi í Ísafjarðardjúpi á framangreinda þætti. Tiltók stofnunin nánar tilgreind skilyrði sem setja þyrfti í starfsleyfi sem og í rekstrarleyfi.

Hinn 21. maí 2019 sótti Arnarlax um rekstrarleyfi til Matvælastofnunar fyrir 10.000 tonna hámarkslífmassa af frjóum og/eða ófrjóum laxi í Ísafjarðardjúpi. Að lokinni málsmeðferð vegna mats á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar sem að framan greinir auglýsti Matvælastofnun á vefsíðu sinni 29. febrúar 2024 tillögu að rekstrarleyfi fyrirtækisins fyrir sjókvíaeldi á laxi á þremur svæðum í Ísafjarðardjúpi, þ.e. svæðum við Óshlíð, Eyjahlíð og Drangsvík, með 10.000 tonna hámarkslífmassa af ófrjóum laxi. Var frestur veittur til að skila inn athugasemdum og bárust athugasemdir á kynningartíma tillögunnar. Í samræmi við auglýsta tillögu var hið kærða rekstrarleyfi (FE-1178) svo gefið út 13. júní 2024 og er gildistími þess til 13. júní 2040.

Málsrök kærenda: Af hálfu Hábrúnar hf. er vísað til þess að hið kærða rekstrarleyfi heimili Arnarlaxi að stunda sjókvíaeldi á svæði út af Óshlíð sem sé í innan við 3,5 km fjarlægð frá eldissvæðum kæranda. Nýtt eldissvæði ótengds aðila, sem staðsett verði svo skammt frá starfsstöðvum kæranda, ógni heilbrigði og velferð eldisfiska hans og rekstrargrundvelli félagsins.

Samkvæmt 2. mgr. 7. gr. laga nr. 71/2008 um fiskeldi skuli umsækjandi um rekstrarleyfi uppfylla kröfur sem gerðar séu um heilbrigði lagareldisdýra og afurða þeirra, um forvarnir og varnir gegn tilteknum sjúkdómum í lagardýrum og um velferð lagareldisdýra. Uppfylli umsækjandi ekki þær kröfur skuli Matvælastofnun skv. 7. mgr. 10. gr. laganna hafna umsókn. Í reglugerð nr. 540/2020 um fiskeldi séu nefndar kröfur útfærðar nánar. Þannig segi í 5. mgr. 18. gr. að Matvælastofnun skuli „tryggja að minnsta fjarlægð á milli fiskeldisstöðva ótengdra aðila í sjókvíaeldi samkvæmt meginviðmiði sé eigi styttri en 5 km miðað við útmörk hverrar fiskeldisstöðvar.“ Ljóst sé að fjarlægðarmörk milli starfsstöðva kæranda og leyfishafa samrýmist ekki þessari reglu.

Reglan um 5 km fjarlægð á milli fiskeldisstöðva byggi á vísindalegum grunni og sé viðmiðið sett til að vernda eldisfisk fyrir sýkingum sem borist geti frá óskyldum aðilum. Samlegðaráhrif af faraldri, sem gæti komið upp hjá ótengdum aðilum á tilteknu starfssvæði, gæti einnig ógnað velferð villtra stofna. Þetta eigi ekki aðeins við um dreifingu á laxalús en þekkt sé t.d. að líkur á að ISA-veiran smitist milli stöðva aukist þegar fjarlægð milli þeirra sé komin undir 5 km. Raunar hafi verið bent á þessa áhættu í frummatsskýrslu Arnarlax og þar undirstrikað að straumar í Ísafjarðardjúpi auki líkur á að smit berist á starfssvæði kæranda. Þá sé gert ráð fyrir að fjórir ótengdir aðilar verði með starfsemi í Ísafjarðardjúpi og víða sé gert ráð fyrir minna en 5 km fjarlægðarmörkum.

Matvælastofnun geti að höfðu samráði við Hafrannsóknastofnun heimilað styttri fjarlægðir, sbr. 2. málsl. 5. mgr. 18. gr. reglugerðar nr. 540/2020. Fyrir hendi sé umsögn hennar í málinu og sé hún neikvæð. Í áliti Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar frá 19. febrúar 2021, sem liggi til grundvallar rekstrarleyfinu, komi fram að með hliðsjón af reynslu síðustu ára sé líklegt að laxalús og fiskilús eigi eftir að koma reglulega upp í eldi leyfishafa í Ísafjarðardjúpi. Umfang smita muni þó hverju sinni ráðast af umhverfisskilyrðum og virkni mótvægisaðgerða. Líklegt sé að fyrirhugað eldi komi til með að auka lúsaálag á þá stofna sem séu í firðinum. Meiri líkur séu á að sjúkdómar og sníkjudýr berist á milli eldissvæða eftir því sem styttra sé á milli þeirra. Þá sé bent á að óvissa ríki um umfang hinna neikvæðu samlegðaráhrifa eldis leyfishafa og annars eldis á sníkjudýr í villtum laxfiskum. Bendi kærandi á að lúsasmit hafi valdið meiri háttar vandræðum í starfsemi Arnarlax. Þá virðist áhættumat Skipulagsstofnunar vera byggt á villu varðandi raunverulega fjarlægð milli eldissvæða kæranda og Arnarlax. Mikilvægt sé að hafa til hliðsjónar þá meginreglu umhverfisréttar að náttúran skuli njóta vafans, en reglunni sé meðal annars ætlað að tryggja að ekki séu teknar ákvarðanir sem geti haft neikvæð umhverfisáhrif þegar vísindalegar forsendur séu ekki til staðar til að meta áhrifin. Afdráttarlaust sé samkvæmt gildandi lögum hvaða afleiðingar umsögn Hafrannsóknastofnunar hafi.

Af úrskurði úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála frá 29. október 2015 í máli nr. 73/2012 megi ráða að umsögn Hafrannsóknastofnunar sé ekki í öllum tilvikum bindandi fyrir Matvælastofnun. Frávik frá vísindalegu mati Hafrannsóknastofnunar þurfi hins vegar að byggjast á sjálfstæðu, efnislegu og málefnalegu mati Matvælastofnunar á sjúkdómatengdum og vistfræðilegum þáttum sem tengist rekstrarleyfinu og upplýsingum sem liggi fyrir og varði umsóknina. Engin slík málefnaleg greining sem réttlætt geti frávik frá fjarlægðarmörkum liggi fyrir. Þá sé fyrir hendi umhverfismat í málinu sem ekki hafi verið til staðar í máli nr. 73/2012 og í áliti Skipulagsstofnunar sé lögð áhersla á áhættu sem tengist því að víkja frá 5 km fjarlægðarmörkum.

Í greinargerð með hinu kærða rekstrarleyfi tiltaki Matvælastofnun að stofnuninni sé heimilt að víkja frá neikvæðri umsögn Hafrannsóknastofnunar vegna þess að „ljóst sé að aðilar hyggist viðhafa samræmdar aðgerðir til vöktunar- og viðbragðsáætlanir varðandi forvarnir og meðferð fisksjúkdóma og sníkjudýra og starfa sem einn aðili komi slík tilfelli upp og skilyrði eru um í rekstrarleyfinu.“ Ekki sé fyllilega ljóst til hvers verið sé að vísa en í starfsleyfi kæranda sé gerð krafa um samræmda útsetningu og hvíld og samstarf um forvarnir, vöktun og fleira sé eldið stundað samhliða eldi annarra aðila, en ekkert komi fram um að kærandi þurfi að starfa sem einn aðili með öðrum rekstraraðilum. Forsenda þess að Arnarlax geti hafið eldi út af Óshlíð sé sú að kærandi fallist á að stunda ekki eldi á sama tíma en slíkt fæli í sér mun meiri takmörkun á réttindum rekstrarleyfishafa en 6. mgr. 19. gr. reglugerðar nr. 540/2020 heimili. Þar að auki myndi það ganga freklega á atvinnuréttindi kæranda sem njóti stjórnskipulegrar verndar.

Umrætt skilyrði sé ólögmætt af margvíslegum ástæðum. Ótvírætt sé samkvæmt orðalagi 5. mgr. 18. gr. reglugerðarinnar að miða skuli við fjarlægð milli starfsstöðva. Þá komi hvergi fram í reglugerð nr. 540/2020 að Matvælastofnun sé heimilt að setja umrætt skilyrði og hvíli skilyrðið því ekki á fullnægjandi lagastoð. Að lokum gangi skilyrðið gegn því undirliggjandi markmiði laga nr. 71/2008 að eldissvæði séu nýtt með hagkvæmum hætti þar sem leyfishafa sé í reynd gert ókleift að leggja fram áætlun um nýtingu eldissvæðisins við Arnarnes nema kærandi hætti starfsemi sinni í að lágmarki tvö ár. Þá sé bersýnilegt að Matvælastofnun hafi ekki gengið eftir því að Arnarlax legði fram réttmæta og raunhæfa áætlun um uppbyggingu eldis á umræddu eldissvæði.

Matsskýrsla leyfishafa hafi tekið mið af því að félagið hafi aðgang að þremur eldissvæðum og hafi umhverfisáhrifin verið metin í ljósi þess, m.a. með tilliti til möguleika á því að draga úr neikvæðum umhverfisáhrifum með tilfærslu eldiskvía. Geti leyfishafi ekki nýtt öll eldissvæðin sé ljóst að forsendur umhverfismatsins séu brostnar. Í því ljósi geti ekki komið til álita að láta við það sitja að ógilda leyfið að hluta heldur þurfi að fella ákvörðunina í heild sinni úr gildi.

Fyrir liggi áhættumat siglinga frá október 2023 vegna eldissvæðisins við Óshlíð sem gert hafi verið af Vegagerðinni, Samgöngustofu og Landhelgisgæslu Íslands. Mæli það afdráttarlaust fyrir um að óásættanlegt sé að hefja fiskeldi á svæðinu við Óshlíð. Í áhættumatinu sé einnig komist að þeirri niðurstöðu að starfsstöð leyfishafa á svæðinu verði hindrun fyrir ljósmerki sem ætlað sé að tryggja öryggi sjófarenda á fjölfarinni siglingaleið. Í því felist að óheimilt sé að nýta svæðið fyrir fiskeldi skv. 4. gr. laga nr. 132/1999 um vitamál en í greinargerð hins kærða leyfis sé engan rökstuðning að finna um þá ákvörðun að víkja frá niðurstöðum áhættumatsins. Þá sé bent á að í matsskýrslu leyfishafa hafi ekki verið fjallað um þá áhættuþætti sem dregnir hafi verið fram í áhættumatinu, en það hafi ekki legið fyrir þegar Skipulagsstofnun hafi gefið álit sitt. Verði því að telja umhverfismatið ófullnægjandi, m.a. með tilliti til 4. gr. b. í þágildandi lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum.

Þá liggi ekki fyrir hvort Matvælastofnun hafi verið heimilt að afgreiða umsókn leyfishafa á grundvelli eldri ákvæða laga nr. 71/2008 samkvæmt lagaskilareglu bráðabirgðaákvæði II, sbr. breytingalög nr. 101/2019. Þvert á móti bendi gögn til þess að leyfishafi hafi ekki uppfyllt það skilyrði að frummatsskýrsla framkvæmdarinnar hafi verið lögð fram fyrir gildistöku laga nr. 101/2019.

—–

Af hálfu þeirra kærenda sem eru eigendur sjávarjarða við Ísafjarðardjúp er hvað lögvarða hagsmuni varðar á því byggt að fyrirhugað sjókvíaeldi valdi skerðingu á útsýni og hafi í för með sér sjón-, hljóð-, lyktar- og efnamengun, en það rýri verðmæti jarða þeirra. Þá muni sjókvíaeldið hafa neikvæð áhrif á þá ferðaþjónustu sem starfrækt sé í Unaðsdal, Dalbæ, Lónseyri og í eyjunni Vigur. Bent sé á að nú séu tíu gríðarstórar sjókvíar nærri Vigur. Eitt stærsta æðavarp heims sé að finna í eyjunni Æðey en vegna veikra og óreglulegra botnstrauma við eyjuna muni mengunarþættir sjókvíaeldisins hafa meiri áhrif þar en annars staðar í Ísafjarðardjúpi. Að lokum ógni fyrirhugaðar sjókvíar siglingaöryggi á svæðinu en með því sé lífi og limum kærenda stefnt í hættu með óforsvaranlegum og ómálefnalegum hætti. Um kæruaðild I sé bent á að hún sé búsett í Hnífsdal en auk þess stundi hún kajakróður í Ísafjarðardjúpi. Sé það hluti af stjórnarskrárvörðum rétti hennar að mótmæla sjókvíaeldi með stjórnsýslukæru. Heildarmynd sjókvíaeldis í Ísafjarðardjúpi skipti verulegu máli við mat á lögvörðum hagsmunum kærenda. Um kæruaðild Íslenska náttúruverndarsjóðsins og Verndarsjóðs villtra laxastofna sé vísað til b-liðs 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála.

Samkvæmt áhættumati siglinga vegna eldissvæða við Óshlíð og Eyjahlíð sé ekki ásættanlegt að leyfa sjókvíaeldi á þeim svæðum. Í umsögn Samgöngustofu vegna tillögu að umræddu rekstrarleyfi, dags. 21. maí 2024, hafi stofnunin farið fram á að umsókn leyfishafa yrði hafnað vegna niðurstöðu áhættumatsins. Þá hafi Landhelgisgæslan í umsögn sinni, dags. 2. apríl 2024, komist að þeirri niðurstöðu að fiskeldi á svæðunum Óshlíð og Eyjahlíð myndi hafa í för með sér hættu fyrir öryggi sjófarenda og hafi því beint því til Matvælastofnunar að endurskoða umrædda tillögu með öryggi sjófarenda í huga. Í greinargerð Matvælastofnunar með hinu kærða rekstrarleyfi komi hins vegar fram að ekki sé hægt að hafna útgáfu leyfis þar sem ekki sé útilokað að grípa til mótvægisaðgerða. Ekki fáist séð á hvaða forsendum stofnuninni sé heimilt að hafna afdráttarlausum sjónarmiðum sem fram komi í álitum og umsögnum framangreindra sérfræðistofnana. Fyrir liggi að mótvægisaðgerðir séu ómögulegar fyrir eldissvæðið Óshlíð þar sem það liggi alfarið innan þriggja hvítra ljósgeira. Afstaða Matvælastofnunar standist heldur ekki skilyrði 18. gr. reglugerðar nr. 540/2020 þess efnis að fyrirhuguð starfsemi skuli samrýmast skipulagi á svæðinu, þar sem leyfið gangi gegn áhættumatinu og það sé hluti af Strandsvæðisskipulagi Vestfjarða 2022. Jafnframt feli afstaða Matvælastofnunar í sér brot gegn rannsóknarreglu stjórnsýsluréttarins, þar sem stofnuninni hafi borið að rannsaka hvort líkur stæðu til að hægt væri að beita mótvægisaðgerðum.

Samkvæmt 4. gr. laga nr. 132/1999 um vitamál sé óheimilt að byggja hús eða mannvirki sem skyggt gætu á leiðarmerki frá sjónum, en í úrskurði úrskurðarnefndarinnar frá 1. desember 2022 í máli nr. 90/2022 hafi fiskeldiskvíar verið taldar mannvirki í skilningi ákvæðisins. Samkvæmt alþjóðasamningi um öryggi mannslífa á hafinu, svonefndri SOLAS-samþykkt, merki hvítur geiri örugga leið og endurspeglist það í Strandsvæðisskipulagi Vestfjarða 2022 þar sem segi að það eigi „alltaf að vera hægt að sigla án nokkurra hindrana í hvítum ljósgeira hvar sem er í veröldinni.“ Sé hin kærða leyfisveiting því í andstöðu við þau fyrirmæli. Þá sé það ótækt, m.t.t. meginreglna stjórnsýsluréttar, að gefa út leyfi sem sé fyrirsjáanlega andstætt lögum og þar með óframkvæmanlegt.

Í 6. tl. 12. gr. reglugerðar um fiskeldi segi að í umsókn skuli m.a. koma fram leyfi til mannvirkjagerðar, en ljóst sé að það liggi ekki fyrir. Hafi Matvælastofnun því borið að hafna umsókninni, sbr. 10. og 8. gr. laga nr. 71/2008 um fiskeldi. Þá hafi ekki verið nægilega rannsakað hvaða þýðingu það hafi fyrir fuglalíf og vistkerfi við Æðey að botnstraumar við eyjuna séu veikari og óreglulegri þar en annars staðar í Ísafjarðardjúpi, sbr. ummæli þess efnis í burðarþolsmati Hafrannsóknastofnunar. Einnig brjóti hið kærða leyfi gegn fjarlægðarmörkum í 5. mgr. 18. gr. reglugerðar nr. 540/2020.

Vegna nálægðar jarða kærenda við sjókvíaeldið verði stjórnarskrárvarinn eignarréttur þeirra skertur, en óheimilt sé að gera slíkt án bóta. Virðist ekki hafa átt sér stað neitt hagsmunamat sem tryggi að sá réttur sé ekki fyrir borð borinn. Vísað sé til þeirrar niðurstöðu í áliti Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar að meðal óvissuþátta sé möguleg fjölgun máva í nágrenni sjókvía og áhrif þeirra á aðrar fuglategundir „eins og æðarfugl.“ Að sama skapi sé óvissa um hvort fiskeldið muni „hrekja fugla frá búsvæðum“ og hvaða þýðingu það hafi fyrir fuglalíf í fjörðunum. Í greinargerð leyfisins afgreiði Matvælastofnun þetta með því að vísa til þess að áhrif framkvæmdarinnar „geti haft jákvæð áhrif á sumar tegundir fugla“ en geti orðið „nokkuð neikvæð á aðrar tegundir“. Matvælastofnun hafi borið að rannsaka þá hættu sem æðarstofnum stafi af eldinu sem og að rannsaka hvort umrætt eldi skerði eignarrétt og atvinnumöguleika þeirra kærenda sem leggi stund á ferðaþjónustu.

Málsrök Matvælastofnunar: Stofnunin bendir á að kæruaðild umhverfisverndar-, útivistar- og hagsmunasamtaka á grundvelli stafliða a-c í 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála eigi ekki við um sjóði á borð við kærendurna Íslenska náttúruverndarsjóðinn og Verndarsjóð villtra laxastofna. Þá liggi ekkert fyrir um að þeir kærendur sem eigi sjávarjarðir í Ísafjarðardjúpi verði fyrir tjóni þegar og ef eldissvæði leyfishafa hefji starfsemi sína. Heldur liggi ekkert fyrir um að ferðamönnum muni fækka með leyfinu né að umdeilt sjókvíaeldi muni rýra verðmæti jarða kærenda. Þá sé fyrir hendi ítarleg umfjöllun í greinargerð leyfisins um að mengun verði hvorki teljanleg né óafturkræf auk þess sem siglingaöryggi verði ekki stefnt í hættu með leyfinu. Engin gögn liggi fyrir um lögvarða hagsmuni I. Stofnunin bendi á að málatilbúnaður kærenda byggi á óorðnum atburðum en dómstólar og úrskurðarnefndir verði almennt ekki krafðir svara á því hvað kunni að gerast í framtíðinni, heldur verði úrlausn máls að hafa raunhæft gildi fyrir réttarstöðu aðila, sbr. til hliðsjónar 1. mgr. 25. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála. Kærendur hafi hvorki sýnt fram á að þeir hafi orðið fyrir tjóni né gert líklegt að þeir muni verða fyrir tjóni. Beri því að vísa kröfum umræddra kærenda frá.

Í samræmi við 6. gr. a. og b. í lögum nr. 71/2008 um fiskeldi sé útgáfa hins kærða rekstrarleyfis byggð á áhættumati erfðablöndunar, sem staðfest hafi verið af matvælaráðherra 3. mars 2022, svo og burðarþolsmati Hafrannsóknastofnunar, endurútgefnu í febrúar 2022. Skipulagsstofnun hafi tekið undir sjónarmið Matvælastofnunar um að litlar líkur séu á að fyrirhugað eldi rekstrarleyfishafa komi til með að bera bakteríu- eða veirusmit yfir í villta laxfiska. Áhættan af dreifingu sjúkdóma, annarra en laxalúsar, úr eldisfiski í villtan fisk sé hverfandi lítil, jafnvel þó fiskur sleppi. Mesta hættan á dreifingu sjúkdóma sé bundin við smitdreifingu með eldisbúnaði og flutning á smituðum eldisfiski, en þar séu aðrir eldisfiskar í mestri hættu líkt og í öðrum hjarðbúskap þar sem mörgum einstaklingum sé haldið á afmörkuðu svæði.

Í 10. gr. laga nr. 71/2008 sé mælt fyrir um efni og útgáfu rekstrarleyfis og kveðið á um við hvaða aðstæður stofnunin skuli hafna umsókn, en þær séu ekki fyrir hendi í máli þessu. Í reglugerð nr. 540/2020 um fiskeldi fjalli ákvæði 5. mgr. 18. gr. reglugerðar um fjarlægðarmörk en ekki um efni og útgáfu rekstrarleyfis til fiskeldis, enda sé fjallað um móttöku og afgreiðslu umsókna í IV. kafla reglugerðarinnar og um efni umsóknar í 19. gr. hennar. Ákvæði 5. mgr. 18. gr. mæli fyrir um 5 km meginviðmið og feli því augljóslega ekki í sér fortakslaust bann við styttri fjarlægðum. Í því sé ekki veitt heimild til að hafna umsókn um rekstrarleyfi. Einungis sé gerður áskilnaður um samráð við Hafrannsóknastofnun. Einnig sé bent á að umrædda reglu sé ekki að finna í lögum nr. 71/2008 auk þess sem hún snúi fyrst og fremst að smitvörnum en ekki sníkjudýrum, enda ferðist sníkjudýr eins og laxalús mun lengra en 5 km. Þá sé í öllum tilvikum miðað við útmörk hverrar fiskeldisstöðvar varðandi fjarlægðir á milli rekstraraðila.

Matvælastofnun líti svo á að heimilt sé að víkja frá meginviðmiði 5. mgr. 18. gr. reglugerðarinnar og heimila styttri fjarlægð milli fiskeldisstöðva þegar ljóst sé að aðilar hyggjast viðhafa samræmdar aðgerðir til vöktunar- og viðbragðsáætlanir varðandi forvarnir og meðferð vegna fisksjúkdóma og sníkjudýra og starfi sem einn aðili komi upp slík tilfelli, en skilyrði þar að lútandi sé að finna í hinu kærða rekstrarleyfi.

Ekki sé mælt fyrir um heimild stofnunarinnar til að hafna útgáfu rekstrarleyfis í tilvikum þar sem skilyrðinu um fjarlægð milli ótengdra aðila sé ekki að öllu leyti fullnægt. Þvert á móti gefi lögskýringargögn, úrskurðarframkvæmd úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála og framkvæmd Matvælastofnunar það skýrlega til kynna að stofnunin geti í slíkum tilvikum vikið frá meginviðmiði fjarlægðarmarka, eftir atvikum með viðbótarskilyrðum í rekstrarleyfi, eins og nú hafi verið gert og heimild sé til. Með þeim skilyrðum sem sett hafi verið í hið kærða rekstrarleyfi sé heilbrigði og velferð eldisfisks kæranda sem og annarra rekstrarleyfishafa í Ísafjarðardjúpi tryggð.

Fyrrnefnd 5. mgr. 18. gr. reglugerðarinnar leggi ekki skyldu á Matvælastofnun að fara eftir áliti Hafrannsóknastofnunar heldur beri einungis að viðhafa samráð við þá stofnun hvað varði þann möguleika að stytta fjarlægðir milli fiskeldisstöðva ótengdra aðila. Sú staðreynd að Hafrannsóknastofnun geti ekki tekið afstöðu til málsins komi ekki í veg fyrir að undanþága sé veitt með þeim takmörkunum sem rekstrarleyfið kveði á um. Liggi ekki fyrir samstarfssamningur muni Matvælastofnun ekki heimila útsetningu seiða, sbr. 1. mgr. 46. gr. reglugerðar um fiskeldi. Við allar ákvarðanir er varði útgáfu rekstrarleyfa í fiskeldi hafi Matvælastofnun framkvæmt sjálfstætt efnis- og málefnalegt mat á aðstæðum hverju sinni og tekið mið af meginreglum umhverfisréttar. Jafnframt hafi stofnunin lagt álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum til grundvallar við útgáfu rekstrarleyfisins, en í greinargerð með því sé tekin efnisleg afstaða til allra þeirra atriða sem fram komi í álitinu.

Ekkert í hinu kærða rekstrarleyfi gangi á atvinnuréttindi Hábrúnar hf. þannig að félaginu sé gert að hvíla eldissvæði sitt í 2–3 ár. Kæranda sé í lófa lagið að samþykkja ekki samstarfssamninga, verði þeir boðnir fram, en þannig hafi hann ávallt forgang að nýtingu eldissvæða sinna.

Í 4. gr. a. laga nr. 71/2008 segi m.a. að skipting hafsvæða í eldissvæði skuli taka mið af „bestu heildarnýtingu mögulegra eldissvæða.“ Í 6. gr. reglugerðar nr. 540/2020, sem beri heitið Skipting hafsvæða í eldissvæði, sé kveðið á um að svæðaskiptingin skuli taka mið af fjarlægðarmörkum á milli sjókvíaeldisstöðva ótengdra aðila, sbr. 5. mgr. 18. gr. sömu reglugerðar. Ef um sé að ræða „sameiginlegan rekstur“ innan sama eldissvæðis, sbr. 2. mgr. 6. gr. reglugerðarinnar, hafi Matvælastofnun litið svo á að óheimilt sé að setja út fisk á eldissvæði innan 5 km fjarlægðarmarka nema fyrir liggi undirritaður samstarfssamningur milli rekstrarleyfishafa sem tryggi samræmdar forvarnir og viðbrögð. Með slíku samstarfi geti rekstraraðilar mögulega náð betri nýtingu út úr eldissvæðum sínum. Sé beinlínis gert ráð fyrir því í gildandi rekstrarleyfi umrædds kæranda að starfsemi hans sé stunduð samhliða eldi annarra. Þá sé Matvælastofnun skv. 6. mgr. 19. gr. reglugerðar nr. 540/2020, sem stoð hafi í 4. mgr. 10. gr. laga nr. 71/2008, heimilt að setja skilyrði í rekstrarleyfi þess efnis að rekstrarleyfishafa beri að vinna með öðrum rekstrarleyfishöfum á sama stað eða samliggjandi sjókvíaeldissvæðum sameiginlega að sjúkdómavörnum, viðbrögðum við sjúkdómum og vöktun sníkjudýra.

Matvælastofnun hafi tekið mið af strandsvæðisskipulagi Vestfjarða og áhættumati siglinga við útgáfu rekstrarleyfisins. Byggi forsendur leyfisins, m.a. um staðsetningu eldissvæða og eldisbúnaðar, á framangreindu áhættumati og séu þær settar fram til að tryggja að öryggi sé ávallt haft í fyrirrúmi. Umrædd eldissvæði falli öll innan skipulagsreita sem geri ráð fyrir staðbundinni nýtingu auðlinda, svo sem fiskeldi, en takmarkanir séu settar varðandi reitina Eyjahlíð SN35 og Óshlíð SN23 í samræmi við 35. gr. reglugerðar nr. 540/2020. Í greinargerð með rekstrarleyfinu sé farið ítarlega yfir áhættumat siglinga og sett skilyrði í leyfinu til að tryggja öryggi sjófarenda, en skilyrðin séu efnislega tekin beint upp úr áhættumati siglinga. Í greinargerðinni sé jafnframt vísað til mögulegra mótvægisaðgerða sem leiðbeiningar IALA fjalli um. Sé rökstuðningur Matvælastofnunar fullnægjandi fyrir útgáfu rekstrarleyfisins.

Því sé hafnað að fyrirhuguð staðsetning sjókvíaeldis rekstrarleyfishafa við Óshlíð brjóti gegn 4. gr. laga nr. 132/1999 um vitamál og sé vísað til fyrri umfjöllunar um mögulegar mótvægisaðgerðir sem leyfishafi geti gripið til. Eins og fram komi í rekstrarleyfinu sé rekstrarleyfishafa óheimilt að setja upp búnað á eldissvæðum sínum nema að skilyrðum rekstrarleyfisins uppfylltum, þ.m.t. fjarlægð frá hvítum ljósgeira. Uppfylli rekstrarleyfishafi þau skilyrði áður en búnaður sé settur út á eldissvæði sé ekki um að ræða brot á ákvæðum laga um vitamál.

Samkvæmt upplýsingum frá Skipulagsstofnun hafi leyfishafi lagt fram drög að frummatsskýrslu 20. júní 2019 og uppfærða frummatsskýrslu 17. mars 2020. Þá hafi úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála komist að þeirri niðurstöðu, í úrskurði frá 22. mars 2022 í máli nr. 122 og 129/2021, að meðferð umsóknar hins kærða rekstrarleyfis ætti að fara eftir eldri ákvæðum laga nr. 71/2008 um fiskeldi á grundvelli lagaskilareglu bráðabirgðaákvæðis II í nefndum lögum, sbr. breytingalög nr. 101/2019 sem tóku gildi 19. júlí 2019.

Áður en rekstrarleyfið taki gildi muni Matvælastofnun gera úttekt á fiskeldisstöðinni skv. 23. gr. reglugerðar nr. 540/2020, auk þess sem stöðin sé yfirfarin af faggiltri skoðunarstofu sem gefi út stöðvarskírteini skv. 30.-32. gr. reglugerðarinnar, sbr. 33. og 35. gr. hennar. Ítrekað sé að rekstrarleyfishafa sé óheimilt að setja upp búnað á eldissvæðum nema að skilyrðum rekstrarleyfisins uppfylltum, þ.m.t. fjarlægð frá hvítum ljósgeira, eins og fjallað hafi verið um í áhættumati siglinga. Bent sé á að fram komi í umsögn Vegagerðarinnar frá 24. apríl 2024 að fyrir Eyjahlíð og Óshlíð sé svigrúm til mögulegra mótvægisaðgerða ekki sjálfkrafa útilokað. Hafi Matvælastofnun veitt leyfishafa ákveðið svigrúm til þess að grípa til þeirra aðgerða sem mögulegar séu til að nýta svæði, en sú ákvörðun byggi á meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, en út frá leiðbeiningum IALA um geiraljós vita sé ekki útilokað að grípa til mótvægisaðgerða.

Matvælastofnun hafi lagt álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar til grundvallar útgáfu rekstrarleyfisins, sbr. 2. mgr. 9. gr. laga nr. 71/2008. Í greinargerð með hinu kærða leyfi sé tekin efnisleg afstaða til allra þeirra atriða sem fram komi í áliti Skipulagsstofnunar. Þá séu skilyrði sem stofnunin hafi sett fyrir útgáfu rekstrarleyfisins tilgreind í greinargerðinni undir kafla 7 er fjalli um forsendur útgáfu. Séu þau öll nema tvö efnislega samhljóma ákvæðum laga um fiskeldi. Hafi því verið farið eftir skilyrðum álits Skipulagsstofnunar. Sé gildistaka rekstrarleyfisins háð því að leyfi til mannvirkjagerðar sé til staðar, en ekki sé sérstaklega tilgreint í 8. gr. laga nr. 71/2008 að slíkt leyfi þurfi að liggja fyrir við útgáfu rekstrarleyfis. Varðandi botnstrauma við Æðey sé vísað til burðarþolsmats Hafrannsóknastofnunar, en óljóst sé af hverju það ætti að fara fram frekari rannsókn á þeim.

Athugasemdir leyfishafa: Af hálfu leyfishafa er þess krafist að kröfum annarra kærenda en Hábrúnar hf. verði vísað frá vegna skorts á lögvörðum hagsmunum. Enginn þeirra einstaklinga sem standi að kærumáli þessu hafi rökstutt með fullnægjandi hætti að þeir hafi hagsmuni að gæta umfram þá hagsmuni sem almenna megi telja. Þá hafi samtökin ekki gert grein fyrir því hvernig skilyrði b-liðar 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála séu uppfyllt. Þá sé þess krafist að kröfum kærenda verði hafnað. Hið kærða leyfi sé í fullu samræmi við ákvæði laga nr. 71/2008 um fiskeldi og reglugerðar nr. 540/2020 sama efnis, önnur lög sem um útgáfu leyfisins gildi og ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Því sé alfarið vísað á bug að forsendur fyrir leyfinu séu brostnar geti Arnarlax ekki nýtt sér eina staðsetningu af þremur sem leyfið heimili. Kröfur kærenda varði eingöngu eldissvæði Arnarlax við Óshlíð og Eyjahlíð. Það liggi því í hlutarins eðli að ekki sé unnt að fallast á kröfu þeirra um ógildingu eða brottfall leyfisins í heild, enda fæli það í sér brot á meðalhófsreglu og jafnræðisreglu stjórnsýslulaga.

Við úrlausn þessa máls verði að líta til réttmætra væntinga leyfishafa og horfa til þess að hagsmunir og réttindi félagsins samkvæmt hinu kærða rekstrarleyfi njóti verndar bæði eignarréttar- og atvinnufrelsisákvæða stjórnarskrárinnar, sbr. 72. og 75. gr. hennar. Allar takmarkanir á þeim réttindum verði að eiga sér skýra lagastoð. Beri stjórnvöldum að veita leyfi ef umsækjandi uppfylli öll þau skilyrði sem löggjafinn hafi mælt fyrir um. Tillaga að matsáætlun fyrir eldisáform Arnarlax í Ísafjarðardjúpi hafi verið lögð fram til Skipulagsstofnunar í október 2016 og það hafi tekið stjórnvöld meira en sjö og hálft ár að gefa út umrætt rekstrarleyfi. Arnarlax hafi lagt í mikinn kostnað í umsóknarferlinu sem leiði til þess að væntingar hans fái meira vægi. Þá geti sjónarmið um réttmætar væntingar og meðalhóf talist til þeirra sjónarmiða sem mæli gegn því að umrædd ákvörðun sé felld úr gildi þrátt fyrir annmarka á henni, samanber úrskurð úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála frá 17. ágúst 2023 í máli nr. 44/2023.

Það sé alfarið rangt að Matvælastofnun hafi ekki verið heimilt að afgreiða umsókn leyfishafa á grundvelli eldri ákvæða laga nr. 71/2008 um fiskeldi samkvæmt lagaskilareglu bráðabirgðaákvæðis II. Breytingalög nr. 101/2019 hafi tekið gildi 1. júlí 2019 en leyfishafi hafi skilað frummatsskýrslu vegna 10.000 tonna framleiðslu á eldisfiski í Ísafjarðardjúpi 20. og 26. júní sama ár. Hafi Skipulagsstofnun jafnframt staðfest móttöku frummatsskýrslunnar og að um frummatsskýrslu væri að ræða. Sé því fyllilega ljóst að um meðferð og afgreiðslu umsóknar leyfishafa fari samkvæmt eldri ákvæðum laga nr. 71/2008.

Skilmálar hins umþrætta rekstrarleyfis séu að öllu leyti í samræmi við 5. mgr. 18. gr. reglugerðar nr. 540/2020 um fiskeldi, en til stuðnings þeirri staðhæfingu vísi leyfishafi til sambærilegra röksemda sem fram komi í umsögn Matvælastofnunar. Því til viðbótar sé bent á að fjarlægðarmörk umrædds reglugerðarákvæðis séu m.a. sett til hagsbóta fyrir rekstrarleyfishafa sem búi við óvissu um hugsanleg smit frá svæðum annarra leyfishafa sem þeir hafi hvorki stjórn á né yfirsýn yfir. Hafi hlutaðeigandi aðilar á hinn bóginn í gildi samræmdar forvarnir og viðbragðsáætlanir og starfi „sem einn aðili komi upp slík tilfelli, eins og Matvælastofnun vísi til, sé vitaskuld engin ástæða til að leggja blátt bann við því að styttra sé á milli svæða en 5 km, ekki frekar en að slíkt bann yrði sett á fjarlægðir milli eldiskvía eins og sama rekstraraðila. Eins og glöggt megi sjá af skilmálum rekstrarleyfisins þá sé leyfishafa að óbreyttu óheimilt að setja út fisk innan 5 km fjarlægðarmarka frá sjókvíum Hábrúnar. Því sé beinlínis rangt að hið kærða rekstrarleyfi gangi gegn fjarlægðarmörkum reglugerðarákvæðisins.

Gerð sé athugasemd við fullyrðingar Hábrúnar um að 5 km reglan sé byggð á „vísindalegum grunni“ og að laxalús smitist ekki á milli eldisstöðva ef fjarlægð sé meiri en 5 km. Þótt líkur á smiti milli eldissvæða minnki eðli málsins samkvæmt eftir því sem fjarlægð aukist á milli fiska þá geti smit borist á milli stöðva sem séu í meira en 5 km fjarlægð. Það eigi sérstaklega við um sníkjudýr eins og laxalús. Þá hljóti fjarlægðarmörk að miðast við „fisk í fisk“ en ekki útmörk eldissvæðis í útmörk næsta eldissvæðis. Kæranda hafi mátt vera fyllilega ljóst að hann yrði ekki eini rekstraraðilinn á viðkomandi sjókvíaeldissvæði þar sem rekstrarleyfi hans leggi skyldur á hann til að viðhafa samræmda útsetningu seiða og hvíld eldissvæða, svo og að vinna sameiginlega að sjúkdómavörnum, viðbrögðum við sjúkdómum og vöktun laxalúsar, komi til þess að eldi hans sé stundað samhliða eldi annarra aðila. Þá liggi fyrir að ákvörðunarvaldið um að víkja frá meginviðmiði 5. mgr. 18. gr. reglugerðar nr. 540/2020 liggi hjá Matvælastofnun ekki Hafrannsóknastofnun, en fyrrgreinda stofnunin búi yfir sérfræðiþekkingu á þeim þáttum sem umræddar reglur og skilyrði varði.

Hið kærða rekstrarleyfi sé í samræmi við áhættumat siglinga og Strandsvæðisskipulag Vestfjarða 2022 og byggir hvað það varðar á sambærilegum sjónarmiðum og fram hafi komið í umsögn Matvælastofnunar. Til viðbótar bendi leyfishafi á að einungis hluti eldissvæðisins við Óshlíð sé í innan við 5 km fjarlægð frá eldissvæði Hábrúnar í Skutulsfirði. Því sé leyfishafa frjálst að nota þann hluta eldissvæðisins við Óshlíð sem sé í meiri fjarlægð, en þeirri afstöðu hafi Matvælastofnun lýst í tölvubréfi til leyfishafa 5. mars 2024. Ef fallist yrði á kröfu kæranda yrði Arnarlax þannig svipt rétti sínum til að stunda fiskeldi í meira en 5 km fjarlægð frá fiski kæranda, en slík niðurstaða sé ekki í samræmi við lög. Þá hafi leyfishafi heimild samkvæmt lögum til að óska eftir tilfærslu á staðsetningu eldissvæðisins við Óshlíð á grundvelli 13. gr. reglugerðar nr. 540/2020, en verði leyfið fellt úr gildi hvað það eldissvæði varði þá sé Arnarlax svipt þessum rétti sínum. Brjóti það jafnframt gegn lögum og eftir atvikum meðalhófsreglu stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Ekki liggi nein lagaumgjörð fyrir um áhættumat siglinga eins og það sé sett fram af yfirvöldum. Þannig liggi ekki fyrir lögformleg staðfesting á gildistöku þess. Engin lagaákvæði lýsi málsmeðferð við framkvæmd þess eða heimili ákveðnum stofnunum að framkvæma slíkt áhættumat með réttaráhrifum sem nú sé raunin. Áhættumatið feli í besta falli í sér stefnumörkun, en það hafi hvorki stöðu bindandi stjórnvaldsfyrirmæla né stjórnvaldsákvörðunar. Upphaf áhættumats siglinga megi rekja til starfshóps innviðaráðherra sem hafi átt að bregðast við þeim atriðum sem dregin hafi verið fram í umsögnum Samgöngustofu og Vegagerðarinnar vegna strandsvæðisskipulagsáætlana. Starfshópurinn hafi átt að leggja fram tillögur að breyttri útfærslu strandsvæðisskipulags eða að viðunandi mótvægisaðgerðum á siglingamerkjum, en verkefnið hafi augljóslega undið upp á sig þar sem nú séu lagðar fram tillögur sem koma eigi í veg fyrir nýtingu tiltekinna eldissvæða með mjög íþyngjandi hætti. Fyrir liggi sú afstaða Landhelgisgæslu Íslands, Samgöngustofu og Vegagerðarinnar að endurskoða þurfi löggjöf á þessu sviði, m.a. hvað varði réttaráhrif þess að stjórnvald meti fyrirhugaða staðsetningu leiðarmerkis eða mannvirkis óásættanlega fyrir öryggi siglinga. Horfa verði til þess að um sé að ræða takmörk á stjórnarskrárvörðum atvinnuréttindum. Íþyngjandi ákvörðun verði aldrei byggð á stefnumótun stjórnvalda nema löggjafinn hafi mælt svo fyrir um með skýrum hætti. Jafnframt sé ljóst að áhættumatið marki stefnu fyrir leyfisveitingar, sbr. b-lið 1. mgr. 2. gr. laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana, og þurfi því að fara í gegnum umhverfismat áætlana. Fyrr en það hafi verið gert hafi áhættumat siglinga ekki nein réttaráhrif.

Orðalag 4. gr. laga nr. 132/1999 um vitamál beri með sér að bygging húsa og mannvirkja sé bönnuð ef þau geti skyggt á leiðarmerki. Þannig feli ákvæðið ekki í sér fortakslaust bann við byggingu mannvirkja innan ljósgeisla vita. Jafnvel þótt kvíarnar teldust mannvirki í skilningi ákvæðisins þá væru staðsetningar þeirra ekki bannaðar, enda ekkert sem bendi til þess að þær geti skyggt á leiðarmerki. Þá séu ljós kvíanna ekki til þess fallin að villa um fyrir sjófarendum, sbr. 2. mgr. 4. gr. sömu laga, heldur þvert á móti tryggi ljósin öryggi með því að beina sjófarendum frá kvíum. Skýrt sé að 4. gr. laga um vitamál taki ekki til eldisbúnaðar samkvæmt orðanna hljóðan lagaákvæðisins. Sama ályktun verði dregin af lögskýringargögnum. Ákvæðið gildi um mannvirki á landi sem skyggi á leiðarmerki frá sjónum.

Í leiðbeiningum alþjóðavitasamtakanna IALA segi m.a.: „The white sector indicates safe passage; however, this does not always hold true in the entire radial length of the sector. The fairway may alternatively be marked with lighted buoys or leading lights. “ Reglur IALA geri þannig ekki ráð fyrir fortakslausu banni á búnaði sem geti hindrað för í hvítum ljósgeira. Þannig sé ákvæði 4. gr. laga um vitamál, eins og það sé túlkað af yfirvöldum, í andstöðu við alþjóðlegar reglur sem Ísland sé aðili að. Einnig sé vakin athygli á afstöðu Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar til umrædds lagaákvæðis sem fram komi í kærumáli nr. 50/2024, en stofnunin telji að hvorki ákvæðið sjálft né lögskýringargögn kveði á um að allar framkvæmdir séu óheimilar í ljósgeisla vita. Þannig sé ljóst að yfirvöld hafi fært gildissvið ákvæðisins yfir á búnað og framkvæmdir í sjó en ákvæðið hafi verið lögfest til að koma í veg fyrir að hús og mannvirki á landi skyggðu á siglingamerki. Þessi tilgangur ákvæðisins verði áþreifanlegri þegar komi í ljós að ákvæðið fari fortakslaust gegn alþjóðlegum leiðbeiningareglum IALA um hvítan ljósgeira vita.

Viðbótarathugasemdir kærenda: Af hálfu Hábrúnar hf. er vísað til þess að í umsögn Matvælastofnunar í máli þessu sé ekkert nýtt að finna um það í hverju efnisleg greining eða mat stofnunarinnar hafi falist vegna heimilaðs fráviks frá fjarlægðarmörkum 5. mgr. 18. gr. reglugerðar nr. 540/2020 um fiskeldi. Hafi því engin sjálfstæð málefnaleg greining átt sér stað. Í tölvubréfi deildarstjóra fiskeldis hjá Matvælastofnun, dags. 14. febrúar 2024, hafi þeim fyrirmælum verið beint til leyfishafa að minnka eldissvæðið við Óshlíð þannig að fjarlægð í eldissvæði Hábrúnar væri ekki innan við 5 km. Þessu hafi verið andmælt af hálfu starfsmanns leyfishafa með vísan til þess að nýting eldissvæðisins ætti að vera skilyrt í leyfinu í stað þess að það yrði minnkað. Einnig hafi verið bent á að slíkt skilyrði gæfi möguleika á samningaviðræðum milli aðila um smitvarnir á svæðinu. Fáeinum dögum síðar hafi Matvælastofnun auglýst tillögu að hinu kærða rekstrarleyfi. Veki þessi samskipti upp áleitnar spurningar um málsmeðferð stofnunarinnar.

Í fyrsta lagi staðfesti samskiptin að ákvörðun um að víkja frá fjarlægðarmörkum hafi ekki verið tekin á grundvelli sjálfstæðrar efnislegrar greiningar á sjúkdómatengdum og vistfræðilegum þáttum, heldur með hliðsjón af andmælum leyfishafa. Í annan stað snúist rök leyfishafa, sem Matvælastofnun virðist hafa fallist á, öðrum þræði um samningsstöðu hans gagnvart öðrum rekstraraðilum í Ísafjarðardjúpi. Liggi því fyrir sú sérkennilega staða að stofnunin hafi veitt leyfi til fiskeldis sem háð sé samþykki þriðja aðila um hvort hægt verði að nýta það, en það skilyrði sæki enga stoð í lög nr. 71/2008 um fiskeldi og stríði beinlínis gegn lagaboði 2. mgr. 8. gr. nefndra laga sem mæli fyrir um að umsókn skuli fylgja „skilríki um heimild til afnota af landi, vatni og sjó.“ Ákvæðið geri bersýnilega ráð fyrir að rekstrarleyfi verði ekki gefið út nema fyrir liggi heimild umsækjanda til þess að nýta umsótt eldissvæði, en ljóst sé að þetta skilyrði hafi ekki verið uppfyllt í máli þessu og verði ekki uppfyllt.

Í útgefnum rekstrarleyfum fyrir fiskeldi í Ísafjarðardjúpi sjáist að Matvælastofnun hafi kerfisbundið vikið frá 5 km fjarlægðarviðmiði sem reglugerð um fiskeldi mæli fyrir um, en í flestum tilvikum sé fjarlægð milli eldissvæða umtalsvert skemmri. Þéttriðið net af eldissvæðum fjögurra ótengdra aðila blasi við þar sem fjarlægð í næsta eldissvæði sé í öllum tilvikum skemmra en 5 km. Sú aðstaða skapi hættu á hraðvirkri dreifingu smita en sú niðurstaða sé óábyrg m.t.t. þeirra umtalsverðu neikvæðu umhverfisáhrifa sem umsögn Hafrannsóknastofnunar og álit Skipulagsstofnunar dragi fram að geti orðið afleiðing af þessum kerfisbundnu frávikum frá fjarlægðarmörkum reglugerðarinnar.

Andmælt sé þeirri lögskýringu leyfishafa að 4. gr. laga nr. 132/1999 um vitamál nái ekki yfir eldisbúnað, aðeins mannvirki á landi. Sjókvíar teljist ótvírætt mannvirki í skilningi laganna og því þurfi að meta hvort þær geti skyggt á ljósmerki, en niðurstaða Samgöngustofu, Landhelgisgæslu Íslands og Vegagerðarinnar sé að það sé hafið yfir vafa. Tilvísanir til leiðbeininga IALA hafi enga þýðingu í málinu, enda hafi þær ekkert lagagildi hér á landi.

Ítrekuð séu þau málsrök að Arnarlax hafi ekki uppfyllt það skilyrði bráðabirgðaákvæðis II í lögum nr. 71/2008 að skila inn til Skipulagsstofnunar frummatsskýrslu fyrir gildistöku breytingalaga nr. 101/2019. Úrskurður nefndarinnar frá 15. mars 2022 í máli nr. 122 og 129/2021 hafi varðað lögmæti rekstrarleyfis Háafells ehf. og geti ekki með neinu móti falið í sér bindandi ákvörðun um það rekstrarleyfi sem um sé deilt í þessu máli. Ummæli nefndarinnar hafi lotið að mati nefndarinnar á því hvort Arnarlax ætti lögvarða hagsmuni í því máli og hafi á engan hátt bindandi áhrif umfram það tiltekna álitaefni. Í þessu máli hljóti allir efnislegir þættir sem lúti að lögmæti hins kærða rekstrarleyfis að koma til skoðunar, enda væri kæruheimild kæranda þýðingarlaus að öðrum kosti.

Í umræddu bráðabirgðaákvæði segi að ákvæði eldri laga gildi ef frummatsskýrslu hafi verið skilað til Skipulagsstofnunar skv. 9. gr. áðurgildandi laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Í tilvitnaðri 9. gr. sé því lýst hvað skuli koma fram í skýrslunni. Umrætt bráðabirgðaákvæði hafi komið inn í frumvarp það er orðið hafi að lögum nr. 101/2019 með breytingatillögum meirihluta atvinnuveganefndar, en í nefndaráliti sem fylgt hafi tillögunni hafi ákvæðið verið skýrt með þeim hætti að umsækjendur þyrftu að leggja fram „fullnægjandi frummatsskýrslu“ og ef umsóknir uppfylli ekki það skilyrði fari eftir úthlutunarreglu 4. gr. a. frumvarpsins. Þurfi því frummatsskýrsla að vera fullnægjandi í þeim skilningi að hún uppfylli þær kröfur um efnistök og umfjöllun um umhverfisáhrif sem mælt hafi verið fyrir um í 9. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum. Í nefndarálitinu sé jafnframt tekið fram að jafnræðissjónarmið liggi að baki þessari kröfu, enda sé ljóst að ef engar kröfur væru fyrir hendi um efni skýrslu gæti hending ráðið því hvaða umsóknir teldust tækar.

Þegar bornar séu saman skýrsla leyfishafa sem send var Skipulagsstofnun 20. júní 2019 og hin eiginlega frummatsskýrsla frá því í maí 2020 sé ljóst að þær séu ekki samanburðarhæfar m.t.t. umfangs, en fyrri skýrslan sé u.þ.b. helmingi styttri. Sú skýrsla hafi verið hálfbakað og hraðsoðið uppkast, sem að verulegum hluta sé einungis í formi fyrirsagna fyrir umfjöllun sem eigi eftir að vinna. Reginmunur sé á þeirri framkvæmd sem lýst sé í skýrslu Arnarlax frá júní 2019 og efni þess leyfis sem kært sé í máli þessu. Af framangreindu leiði að útilokað sé að líta svo á að um fullnægjandi frummatsskýrslu hafi verið að ræða. Meðferð umsóknar hefði því þurft að fara fram á grundvelli núgildandi ákvæða laga nr. 71/2008 og því sé hið kærða rekstrarleyfi ólögmætt.

Af hálfu annarra kærenda í máli þessu er gerð athugasemd við þá staðhæfingu Matvælastofnunar að kærendur beri óskerta sönnunarbyrði á að sanna tjón sem af fyrirhugaðri starfsemi hljótist, en nær ógerlegt sé að sanna óorðið tjón í tilfellum sem þessum. Hér sé ekki um að ræða skaðabótamál þar sem færa þurfi fram sönnur á tjóni heldur hefðbundið stjórnsýslukærumál. Hvað varði kæruaðild I þá hafi í máli þessu verið lögð fram gögn sem sýni fram á nálægð lögheimilis hennar við fyrirhugað eldissvæði. Auk þess byggi hún afkomu sína og lífshætti á siglingum og því hafi hún lögvarða hagsmuni af því að sjónarmið um siglingaöryggi séu lögð til grundvallar í opinberri ákvörðunartöku.

Forstjóri Skipulagsstofnunar hafi í tölvupósti til lögmanns kærenda 17. júlí 2024 komið á framfæri þeirri afstöðu sinni að áhættumat siglinga eigi að leiða til breytinga á framkvæmd en það hafi ekki verið raunin í þessu tilfelli. Einnig hafi hann talið að miðað við núverandi aðstæður sé hið kærða rekstrarleyfi óframkvæmanlegt og því þurfi óhjákvæmilega að gera breytingar á því áður en starfsemi geti hafist. Afsanni þau ummæli þá fullyrðingu Matvælastofnunar að stofnunin hafi tekið mið af strandsvæðisskipulagi Vestfjarða og áhættumati siglinga. Einnig sé vísað til umsagnar forstöðumanns lögfræðideildar Vegagerðarinnar þess efnis að leyfið sé óframkvæmanlegt nema breytingar verði gerðar á leiðarkerfi siglinga í Ísafjarðardjúpi.

Upplýsingaöflun úrskurðarnefndarinnar: Við meðferð þessa kærumáls óskaði úrskurðarnefndin umsagnar Skipulagsstofnunar um sjónarmið sem einn kærenda í máli þessu hefur fært fram og varða málsmeðferð frummatsskýrslu leyfishafa. Svar Skipulagsstofnunar við fyrirspurninni barst 11. október 2024. Var einnig aflað sjónarmiða aðila málsins af því tilefni. Þá var við meðferð kærumáls nr. 33/2024, sem hefur verið til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni samhliða þessu máli og varðar rekstrarleyfi fiskeldis Arctic Sea Farm ehf. í Ísafjarðardjúpi, óskað nánari upplýsinga hjá Matvælastofnun um undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar með hliðsjón af reglum á sviði fiskeldis og bárust svör við því erindi með tölvubréfi 3. september 2024. Að því marki sem framangreind upplýsingaöflun verður talin hafa þýðingu við úrlausn þessa kærumáls er gerð grein fyrir henni í niðurstöðum.

——-

Aðilar máls þessa hafa fært fram ítarlegri rök fyrir máli sínu, sem ekki verða rakin hér frekar, en úrskurðarnefndin hefur haft þau öll til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Niðurstaða: Með hinu kærða leyfi er leyfishafa veitt heimild til að stunda sjókvíaeldi á ófrjóum laxi í Ísafjarðardjúpi með 10.000 tonna hámarkslífmassa á eldissvæðum sem kennd eru við Óshlíð, Drangsvík og Eyjahlíð. Kæruheimild er í 2. mgr. 4. gr. laga nr. 71/2008 um fiskeldi.

Um kæruaðild í þeim málum sem undir úrskurðarnefndina heyra er fjallað í 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Þar er kveðið á um að þeir einir geti kært stjórnvaldsákvarðanir til úrskurðarnefndarinnar sem eigi lögvarða hagsmuni tengda þeirri ákvörðun sem kæra eigi. Verður að skýra þetta ákvæði í samræmi við almennar reglur stjórnsýsluréttarins um aðild að kærumálum þar sem áskilið er að kærandi eigi einstaklingsbundinna hagsmuna að gæta af úrlausn máls umfram aðra og jafnframt að þeir hagsmunir séu verulegir. Almennt ber þó að gæta varfærni við að vísa málum frá á þeim grunni að kærendur skorti lögvarða hagsmuni tengda kærðri ákvörðun nema augljóst sé að það hafi ekki raunhæfa þýðingu fyrir slíka hagsmuni að fá úr ágreiningi leyst.

Einn af kærendum máls þessa, þ.e. Hábrún hf., stundar sjókvíaeldi í Skutulsfirði og er eldissvæði hans styst í um 3,5 km fjarlægð frá eldissvæðinu sem kennt er við Óshlíð. Jafnframt er í hinu kærða leyfi fjallað um samninga milli hans og leyfishafa. Verður honum því játuð kæruaðild.

Auk þess er í fyrrgreindu 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 kveðið á um að umhverfisverndar-, útivistar- og hagsmunasamtök teljist eiga lögvarinna hagsmuna að gæta þegar um er að ræða ákvarðanir um að veita leyfi vegna framkvæmda sem falla undir lög um mat á umhverfisáhrifum, sbr. b-lið 3. mgr. 4. gr. laganna, að nánar tilgreindum skilyrðum uppfylltum. Að virtum þeim gögnum sem úrskurðarnefndin hefur kynnt sér uppfylla kærendurnir Íslenski náttúruverndarsjóðurinn (IWF) og Verndarsjóður villtra laxastofna (NASF) skilyrði kæruaðildar skv. 3. og 4. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 og verður þeim því játuð kæruaðild í málinu.

Við mat á því hvort aðrir kærendur hafi lögvarða hagsmuni af úrlausn þessa kærumáls verður, sem fyrr segir, að gera þá kröfu í þeim efnum að hið kærða rekstrarleyfi raski lögvörðum einstaklingsbundnum hagsmunum viðkomandi og að sú skerðing sé veruleg. Þrátt fyrir að matið sé sem endranær heildstætt og atviksbundið þá verður ekki tekið tillit til starfsemi sjókvíaeldis í heild sinni í Ísafjarðadjúpi, eins og byggt er á af hálfu kærenda, enda liggja ekki önnur fiskeldisleyfi undir í máli þessu. Þegar kemur að lögvörðum hagsmunum vegna starfrækslu sjókvíaeldis þá telur úrskurðarnefndin ekki nægjanlegt eitt og sér að kvíarnar megi eygja frá landi. Þarf annað og meira að koma til, s.s. að nánd kvíanna við landareignir kærenda sé með þeim hætti að grenndaráhrif starfseminnar gagnvart þeim, t.a.m. vegna hávaða eða ásýndar, teljist bæði veruleg og umfram aðra. Geta sérstakar landfræðilegar aðstæður einnig verið af þýðingu, svo sem ef laxgeng veiðiá er á landareign viðkomandi, sbr. 6. mgr. 18. gr. reglugerðar nr. 540/2020.

Með hliðsjón af þessum sjónarmiðum og að teknu tilliti til þeirra fjarlægða sem eru frá Sandeyri, Unaðsdal og Lónseyri, svo og frá félagsheimilinu Dalbæ á Snæfjallaströnd og Hnífsdal, að næsta eldissvæði hins kærða rekstrarleyfis, í hverju tilviki fyrir sig, verður að líta svo á að grenndarréttur þeirra kærenda sem byggja kæruaðild sína á heimilisfesti, reksturs ferðaþjónustu eða eignarhaldi fasteigna sé ekki skertur svo verulega og umfram aðra að þeir teljist hafa lögvarða hagsmuni í málinu. Verður því að vísa kröfum þeirra frá.

Fyrir liggur að í eyjunum Vigur og Æðey er að finna æðarvarp og er þar mikil dúntekja. Í matsskýrslu leyfishafa er því lýst að helstu áhrif á fugla á athafnasvæði fyrirhugaðra sjókvía verði afturkræf og óveruleg eða nokkuð jákvæð. Í áliti Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar segir að mögulegt sé að æðarfugl komi til með að leita í krækling á eldisbúnaði. Fram kemur að aukið fæðuframboð í nágrenni kvía geti haft „áhrif á dreifingu fugla innan fjarðanna og jafnframt leitt til staðbundinnar fjölgunar tiltekinna fuglategunda.“ Að mati stofnunarinnar sé þó uppi óvissa um heildaráhrif fiskeldisins á fugla og fuglategundir, en þar á meðal sé óvissa um mögulega fjölgun máva í nágrenni sjókvía og áhrif þeirra á aðrar fuglategundir eins og æðarfugl. Jafnframt sé óvissa um hvort fiskeldið muni hrekja fugla frá búsvæðum og hvaða þýðingu það hafi. Að þessu virtu telur úrskurðarnefndin ekki loku fyrir það skotið að hið kærða rekstrarleyfi geti haft áhrif á lögvarða hagsmuni A sem eins eigenda Vigurs og E sem eins eigenda Æðeyjar. Uppfylla umræddir kærendur því skilyrði kæruaðildar skv. fyrrgreindri 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011.

Lagagrundvöllur og málatilbúnaður

Í máli þessu er deilt um gildi þeirrar ákvörðunar Matvælastofnunar frá 13. júní 2024 að veita Arnarlaxi ehf. rekstrarleyfi fyrir sjókvíaeldi á ófrjóum laxi í Ísafjarðardjúpi með 10.000 tonna hámarkslífmassa. Framkvæmdin sætti mati á umhverfisáhrifum samkvæmt þágildandi lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum og er álit Skipulagsstofnunar vegna þess frá 19. febrúar 2021. Að teknu tilliti til 1. ákvæðis til bráðabirgða í lögum nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana verður í máli þessu að líta til ákvæða laga nr. 106/2000 að því er varðar leyfisveitingu vegna framkvæmdar.

Samkvæmt 4. gr. b. í lögum nr. 71/2008 þarf starfsleyfi Umhverfisstofnunar og rekstrarleyfi Matvælastofnunar til starfrækslu fiskeldisstöðva. Í samræmi við 8. gr. laganna skal umsókn um rekstrarleyfi m.a. fylgja afrit af ákvörðun Skipulagsstofnunar um að framkvæmd sé ekki matsskyld eða álit stofnunarinnar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar. Skal þess jafnframt gætt við útgáfu rekstrarleyfis að fyrirhuguð starfsemi samræmist skipulagi á svæðinu samkvæmt skipulagslögum eða lögum um skipulag haf- og strandsvæða, sbr. 3. mgr. 10. gr. laganna. Þá skal þess gætt skv. 4. mgr. sömu greinar að fullnægt sé ákvæðum laga um umhverfismat framkvæmda og áætlana og laga um hollustuhætti og mengunarvarnir. Við undirbúning og útgáfu rekstrarleyfis ber Matvælastofnun að gæta að þeim málsmeðferðar- og efnisreglum sem eru tilgreindar í lögunum og reglugerð um fiskeldi nr. 540/2020 sem og stjórnsýslulögum nr. 37/1993, líkt og endranær. Önnur löggjöf sem getur m.a. komið til skoðunar eru lög nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir, þar sem finna má fyrirmæli vegna starfsleyfa fyrir fiskeldi, lög nr. 80/2018 um skipulag haf- og strandsvæða og áðurnefnd lög nr. 106/2000.

Svo sem fram kemur í málavaxtalýsingu var tillaga að rekstrarleyfi auglýst opinberlega, sbr. 10. gr. a. í lögum nr. 71/2008. Athugasemdir komu fram við drögin og var við þeim brugðist í greinargerð með leyfinu sem birt var á vefsíðu leyfisveitanda. Í sömu greinargerð var jafnframt fjallað um álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum og um leyfisveitingu Umhverfisstofnunar. Að formi til var málsmeðferð Matvælastofnunar í samræmi við lög nr. 71/2008 og lög nr. 106/2000. Kærendur í þessu máli hafa þó gert athugasemdir við efni rekstrarleyfisins, m.a. að það sé í andstöðu við reglur um siglingaöryggi, að skort hafi byggingarleyfi á grundvelli laga nr. 160/2010 um mannvirki fyrir útgáfu hins kærða leyfis. Þá er byggt á því að hið kærða leyfi sé í ósamræmi við ákvæði 5. mgr. 18. gr. reglugerðar nr. 540/2020 viðvíkjandi fjarlægðarmörk milli sjókvíaeldisstöðva ótengdra aðila. Jafnframt er því haldið fram að undirbúningi hinnar kærðu ákvörðunar hafi verið áfátt þar sem málsmeðferð umsóknar hafi ekki farið fram á réttum lagagrundvelli. Í þeirri umfjöllun sem á eftir fer verða þessi álitaefni auk annarra tekin til nánari skoðunar.

Málsmeðferð umsóknar um rekstrarleyfi samkvæmt lögum nr. 71/2008

Samkvæmt 2. mgr. 8. gr. laga nr. 71/2008 skulu umsókn um rekstrarleyfi fiskeldis fylgja gögn um úthlutun eldissvæðis skv. 4. gr. a. ef við á. Samkvæmt I. ákvæði til bráðabirgða í lögum nr. 71/2008, sem kom í lögin með breytingarlögum nr. 101/2019, skyldu allar umsóknir um rekstrarleyfi sjókvía á hafsvæðum sem ekki var búið að meta til burðarþols falla úr gildi og úthlutun fara eftir nýjum ákvæðum laga, sbr. 4. gr. a. laga nr. 71/2008. Hvað sneri að svæðum þar sem burðarþol hefði þegar verið ákvarðað, svo sem átti við um Ísafjarðardjúp, skyldi vinna úr fyrirliggjandi umsóknum samkvæmt eldri ákvæðum laganna ef málsmeðferð samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum væri lokið eða ef frummatsskýrslu vegna mats á umhverfisáhrifum hefði verið skilað fyrir gildistöku laga nr. 101/2019, sbr. II. ákvæði til bráðabirgða við lögin.

Í umsögn Matvælastofnunar í kærumáli þessu er rakið að samkvæmt upplýsingum frá Skipulagsstofnun hafi leyfishafi skilað inn frummatskýrslu til Skipulagsstofnunnar fyrir gildistöku laga nr. 101/2019 um breytingu á lögum um fiskeldi. Af hálfu eins kærenda í máli þessu er hins vegar bent á að sú frummatsskýrsla sem lögð hafi verið fram fyrir gildistöku breytingalaganna hafi verið ófullnægjandi. Af því hljóti að leiða að hin kærða ákvörðun sé ólögmæt þar sem að hún hafi verið afgreidd samkvæmt eldri ákvæðum laganna án þess að skilyrði hafi verið til þess.

Til nánari skýringar skal frá því greint að samkvæmt frumvarpi því sem varð að lögum nr. 101/2019, sem og því frumvarpi sem var til umfjöllunar á 148. löggjþ. (2017‒18) um sama efni, var miðað við að allar umsóknir um rekstrarleyfi á þeim svæðum sem hefðu verið metin til burðarþols myndu halda gildi sínu og fá afgreiðslu í þeirri röð sem þær höfðu borist Matvælastofnun. Sú eiginlega þrenging á skilyrðum leyfisveitingar að miða við skil frummatsskýrslu kom fyrst fram með breytingatillögu við 3. umræðu um frumvarpið á Alþingi 19. júní 2019. Í áliti meiri hluta atvinnuveganefndar við þá umræðu var bent á að Skipulagsstofnun legði mat á það hvort framlögð frummatsskýrsla uppfyllti skilyrði laga um mat á umhverfisáhrifum, sbr. 9. og 10. gr. þeirra laga. Var um leið höfðað til þess að með þessu væri gætt jafnræðis þeirra aðila sem sannanlega hefðu lagt út í kostnað og vinnu vegna fyrirhugaðs fiskeldis. Má einnig vísa til álits meiri hluta nefndarinnar við 2. umræðu en þar var frá því greint að fyrir nefndinni hefði komið fram að meðferð þónokkurra umsókna væri á lokastigi og myndi niðurfelling þeirra ónýta mikla vinnu við mat á gögnum, umhverfismat o.fl. sem hefði kostað umsækjendur mikla vinnu og fjármuni.

Í 10. gr. laga nr. 106/2000 var mælt fyrir um að innan tveggja vikna frá því að Skipulagsstofnun tæki á móti frummatsskýrslu skyldi stofnunin meta hvort skýrslan uppfyllti þær kröfur sem gerðar væru í 9. gr. laganna um efni frummatsskýrslu og væri í samræmi við matsáætlun skv. 8. gr. Var um leið kveðið á um heimild stofnunarinnar til að hafna því að taka frummatsskýrslu til athugunar í þeim tilvikum þegar hún uppfyllti ekki þau skilyrði og skyldi Skipulagsstofnun þá leiðbeina framkvæmdaraðila um frekari vinnslu skýrslunnar. Áliti stofnunin að frummatsskýrsla uppfyllti ekki þær kröfur sem gerðar væru skv. 9. gr. var heimilt að skjóta þeirri ákvörðun til úrskurðarnefndarinnar, sbr. 3. mgr. 14. gr. laganna. Nokkuð fyllri fyrirmæli um þessa framkvæmd voru í VI. kafla reglugerðar nr. 660/2015 um mat á umhverfisáhrifum sem var í gildi á þessum tíma.

Eftir að Skipulagsstofnun tók á móti frummatsskýrslu leyfishafa 20. júní 2019 sendi leyfishafi stofnuninni uppfærða frummatsskýrslu 26. s.m. og 8. júlí s.á. Fyrir liggur í máli þessu bréf Skipulagsstofnunar til leyfishafa, dags. 15. nóvember 2019, þar sem fram kom sú afstaða að frummatsskýrsla frá 8. júlí s.á. uppfyllti í meginatriðum þær kröfur sem gerðar væru skv. 9. gr. laga nr. 106/2000 og 20. gr. reglugerðar nr. 660/2015 um mat á umhverfisáhrifum, þótt áður en skýrslan yrði auglýst yrði að bregðast við tilteknum athugasemdum, sem settar voru þar fram. Af þeim sökum yrði að líta svo á að frummatsskýrslu leyfishafa hafi verið skilað fyrir 19. júlí 2019, þ.e. fyrir gildistöku laga nr. 101/2019. Verður ekki gerð athugasemd við að leyfisveitandi legði þetta álit Skipulagsstofnunar til grundvallar um að umsókn um hið kærða leyfi félli undir ákvæði II. til bráðabirgða við lög nr. 71/2008.

Hnitsetning sjókvíaeldisstöðva

Samkvæmt 3. mgr. 19. reglugerðar nr. 540/2020 þarf að tilgreina hnit eldissvæði og hnit sjókvíaeldisstöðva í rekstrarleyfi fiskeldisstöðvar. Í eldri reglugerð sama efnis, nr. 1170/2015, var ekki kveðið á um hnitsetningu sjókvíaeldisstöðva í rekstrarleyfum fiskeldisstöðva og hafði Matvælastofnun í samræmi við það ekki tilgreint slík hnit í útgefnum leyfum í gildistíð þeirrar reglugerðar. Verður ekki ráðið að stofnunin hafi breytt þeirri stjórnsýsluframkvæmd eftir gildistöku reglugerðar nr. 540/2020 hinn 3. júní 2020. Fyrir liggur í máli þessu að í rekstrarleyfi leyfishafa er ekki að finna hnitsetningu sjókvíaeldisstöðva en með því samrýmist efni þess ekki framangreindum reglugerðarfyrirmælum.

Líta verður til þess að í 1. mgr. 23. gr. reglugerðar nr. 540/2020 segir að áður en rekstrarleyfi taki gildi skuli Matvælastofnun gera úttekt á fiskeldisstöð til að staðreyna að stöðin uppfylli ákvæði laga og reglugerða og skuli gefa út skriflega staðfestingu fyrir gildistöku rekstrarleyfis. Þá er í 2. mgr. sömu greinar kveðið á um að gildi rekstrarleyfis sé háð því skilyrði að rekstrarleyfishafi skili inn stöðvarskírteini útgefnu af faggiltri skoðunarstofu fyrir hverja einstaka starfsstöð sem kveðið sé um í rekstrarleyfi. Nánar er mælt fyrir um útgáfu stöðvarskírteinis í 30. gr. reglugerðarinnar þar sem segir að í stöðvarskírteini skuli m.a. koma fram staðsetning og ytri mörk stöðvar auk stöðvar innan eldissvæðis. Þá er að finna fyrirmæli um hvernig standa skuli að merkingu sjókvíaeldisstöðva í 35. gr., en í 4. mgr. greinarinnar segir að „[þ]egar „nákvæm staðsetning á sjókvíaeldisstöð liggur fyrir“, eða þegar sjókvíaeldisstöðvar eru færðar til innan þess eldissvæðis sem fyrirtækið hafi fengið úthlutað, skuli rekstrarleyfishafi tilkynna hnit til Landhelgisgæslu Íslands. Að endingu er mælt fyrir um það í 39. gr. reglugerðarinnar að óheimilt sé að flytja eldisfisk eða seiði í fiskeldisstöð fyrr en Matvælastofnun hafi gefið út rekstrarleyfi og staðfesting stofnunarinnar um gildistöku liggur fyrir ásamt stöðvarskírteini fyrir einstaka starfsstöðvar.

Skoða verður fyrirmæli 3. mgr. 19. gr. reglugerðarinnar um hnitsetningu sjókvíaeldisstöðva í ljósi þess sem að framan er rakið. Með hliðsjón af því að greinarmunur er á útgáfu rekstrarleyfis og gildistöku þess, svo og þar sem hnit sjókvíaeldisstöðva munu liggja fyrir í stöðvarskírteini sem er jafnframt forsenda þess að leyfishafa sé heimilt að setja út fisk eða seiði, verður skortur á hnitsetningu sjókvíaeldisstöðva í hinu kærða leyfi ekki talinn til annmarka sem geti varðað gildi þess.

Skyldur leyfisveitanda við útgáfu leyfis til framkvæmdar sem sætt hefur umhverfismati

Um útgáfu leyfa vegna matsskyldra framkvæmda fer skv. 13. gr. laga nr. 106/2000 og er það skilyrði fyrir útgáfu slíks leyfis að fyrir liggi álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum þess. Samkvæmt 2. mgr. lagagreinarinnar skal leyfisveitandi kynna sér matsskýrslu framkvæmdaraðila um framkvæmdina og leggja álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum hennar til grundvallar. Samkvæmt 3. mgr. greinarinnar skal leyfisveitandi taka saman greinargerð um afgreiðslu leyfis þar sem gerð er grein fyrir samræmi milli leyfis og niðurstöðu álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum og rökstyðja sérstaklega ef í leyfinu er vikið frá niðurstöðu álitsins. Lögum samkvæmt þarf álit Skipulagsstofnunar að fullnægja lágmarksskilyrðum um rökstuðning og efnisinnihald og er það forsenda þess að leyfisveitandi geti tekið ákvörðun um umsókn um leyfisveitingu. Skyldur leyfisveitanda ná því einnig til þess að kanna hvort einhverjir þeir annmarkar séu á áliti Skipulagsstofnunar að á því verði ekki byggt. Lýtur lögmætiseftirlit úrskurðarnefndarinnar að hinu sama, sem og því hvort leyfisveitandi hafi sinnt skyldum sínum með fullnægjandi hætti.

Í áliti Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdar leyfishafa er komist að þeirri niðurstöðu að matsskýrslan uppfylli skilyrði laga og reglugerðar um mat á umhverfisáhrifum og að umhverfisáhrifum hafi verið lýst á fullnægjandi hátt. Helstu neikvæðu áhrif eldisins telur stofnunin að felist í auknum áhrifum á botndýralíf og eðlisþáttum sjávar, mögulegum áhrifum á villta laxfiska vegna aukins álags laxalúsar og á villta laxastofna vegna erfðablöndunar. Auk þess lítur stofnunin svo á að eldið komi til með að hafa neikvæð samlegðaráhrif með öðru eldi í Ísafjarðardjúpi á þessa þætti. Í álitinu er með skipulegum hætti greint frá áhrifum framkvæmdarinnar á helstu umhverfisþætti. Lagði stofnunin til að við leyfisveitingar yrðu sett skilyrði hvað varðaði ástand sjávar, erfðablöndun við villta laxastofna, fisksjúkdóma og laxalús.

Fyrir liggur að í hinu kærða rekstrarleyfi voru sett ákvæði í samræmi við flest þau skilyrði sem Skipulagsstofnun tiltók í áliti sínu. Í greinargerð leyfisins er umfjöllun um valkosti þá sem fjallað var um í matsskýrslu framkvæmdaraðila og áliti Skipulagsstofnunar. Að virtri greinargerðinni í heild sinni þykir sýnt að Matvælastofnun hafi í samræmi við 13. gr. laga nr. 106/2000 kynnt sér matsskýrslu framkvæmdaraðila og lagt álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar til grundvallar.

Skipulagsskylda og siglingaöryggi

Í máli þessu hafa kærendur fært fram þau sjónarmið að ákvæði hins kærða leyfis séu í andstöðu við Strandsvæðisskipulag Vestfjarða 2022 hvað varði fyrirmæli sem þar séu sett og varða öryggi siglinga. Er með þessu bæði vísað til greinargerðar þeirrar sem fylgdi skipulaginu og sérstakra ákvæða fyrir einstaka landnotkunarreiti. Jafnframt er vísað til ákvæða laga nr. 132/1999 um vitamál, m.a. um skyldu til að leita umsagnar Samgöngustofu um legu og merkingu hvers kyns fljótandi mannvirkja á sjó, þ.m.t. fiskeldiskvía.

Til þess er fyrst að taka að í ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsáætlun, dags. 15. júní 2017, kom fram að framkvæmdaraðili skyldi í matsskýrslu gera grein fyrir siglingaleiðum í Ísafjarðardjúpi og meta áhrif fyrirhugaðra framkvæmda á siglingar og aðra sjótengda starfsemi. Í matsskýrslunni var því lýst að eldissvæðin við Drangsvík og Eyjahlíð væru utan helstu siglingaleiða en eldissvæðið við Óshlíð væri á fjölförnu siglingasvæði og gæti því haft truflandi áhrif ef ekki væri gripið til viðeigandi ráðstafana. Álíta verður lýsingu á áhrifum ráðgerðrar framkvæmdar á siglingar og með því á siglingaöryggi hafi verið áfátt í matsskýrslunni í ljósi þess sem síðar kom fram. Var álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum hinnar kærðu framkvæmdar sama marki brennt. Kom þar þó fram í niðurstöðum að eldissvæðið við Óshlíð kæmi til með að trufla siglingar út Ísafjarðardjúp frá Ísafirði og Súðavík og inn Djúpið frá Bolungarvík. Aftur á móti væri staðsetning eldissvæða við Drangsvík og Eyjahlíð ekki talin líkleg til að trufla siglingar í Ísafjarðardjúpi nema að litlu leyti. Skipulagsstofnun áleit með þessu að laxeldi leyfishafa kæmi til með að hafa nokkuð neikvæð en afturkræf áhrif á siglingaleiðir.

Strandsvæðisskipulag Vestfjarða 2022 var auglýst í B-deild Stjórnartíðinda 2. mars 2023 og var því skylt að gæta að skilmálum þess við undirbúning hins kærða leyfis, sbr. 1. mgr. 7. gr. laga nr. 88/2018, sbr. 3. mgr. 10. gr. laga nr. 71/2008. Á skipulagsuppdrætti skipulagsins eru siglingaleiðir í Ísafjarðardjúpi markaðar með nýtingarreitnum SI6. Á slíkum reitum gilda þau almennu ákvæði að þar er ekki gert ráð fyrir mannvirkjum eða staðbundinni starfsemi/nýtingu sem hindra för skipa eða hefur áhrif á siglingaöryggi. Af greinargerð skipulagsins má ráða að við afmörkun nýtingarreitsins hafi auk upplýsinga um siglingaljós og -merki verið haft samráð við opinberar stofnanir og sérfræðinga jafnframt því að litið hafi verið til uppsafnaðra gagna um skipaferla frá vinnuhópi Norðurskautsráðsins um verndum hafsvæða (PAME) og leiðbeininga Kystverket, norskrar stofnunar á sviði siglingamála, um afmörkun svæða til siglinga (Farledsnormalen). Heimiluð starfsemi í Ísafjarðardjúpi samkvæmt hinu kærða leyfi er utan nýtingarreits SI6 en innan reita fyrir staðbundna nýtingu SN23, SN35 og SN36.

Í 2. mgr. 10. gr. laga nr. 88/2018 er m.a. kveðið á um að við gerð strandsvæðisskipulags beri að taka mið af stjórnvaldsfyrirmælum, öðrum lögum og lögbundnum ákvörðunum um nýtingu og vernd haf- og strandsvæða þar sem tiltekin starfsemi er t.d. takmörkuð eða bönnuð. Svæðisráð strandsvæðisskipulags hagaði þannig störfum sínum að aflað var upplýsinga um eldissvæði samkvæmt öllum útgefnum rekstrarleyfum fiskeldis sem og þeim umsóknum um slík leyfi sem voru til meðferðar hjá Matvælastofnun. Voru þessi svæði færð inn á uppdrátt skipulagsins. Það gerðist að því virðist fyrst við auglýsingu tillögu að strandsvæðisskipulaginu sumarið 2022 að fram komu umsagnir frá Samgöngustofu og Vegagerðinni þar sem lýst var áhyggjum af siglingaöryggi vegna áforma um fiskeldi á tilteknum svæðum á Vestfjörðum. Varð þetta til þess að ráðherra samgöngumála skipaði starfshóp um öryggi siglinga sem var til ráðgjafar við vinnslu og frágang skipulagsins, en þegar var gert ráð fyrir því í 6. gr. laga nr. 88/2018 að þessar stofnanir væru svæðisráðum og Skipulagsstofnun til ráðgjafar við gerð strandsvæðisskipulags.

Í kafla 6.2. í greinargerð strandsvæðisskipulagsins kemur fram að í einhverjum tilvikum hafi ekki verið lagt fullnægjandi mat á áhrif sjókvíaeldis á siglingar og sé því mikilvægt að koma slíku áhrifamati í fastar skorður. Það sé mikilvægt „að í því ferli sem leiðir til útgáfu leyfa fyrir sjókvíaeldi sé ávallt unnið áhættumat siglinga“ og að niðurstaða slíks mats „[þurfi] að skila sér í leyfisskilmála“. Slíkir skilmálar geti varðað endanlega staðsetningu sjókvía, fyrirkomulag festinga, merkingar sjókvía og skermingu vinnulýsingar „svo eitthvað sé nefnt“. Nánar er rakið að „í einhverjum tilvikum kann fyrirhuguð staðsetning sjókvía að hafa þau áhrif að breyta þurfi merkingum. Í þeim tilvikum er mikilvægt að þær breytingar fari eftir viðurkenndu alþjóðlegu ferli og að engin starfsemi sé heimiluð á þeim hluta hafflatar sem merktur er sem örugg siglingaleið fyrr en búið er að breyta þeim merkingum.“

Um nýtingarreitinn SN23, Óshlíð, kemur fram í greinargerðinni að samkvæmt siglingagögnum frá PAME fyrir árin 2017–2020 fari tölvuverð umferð skipa um reitinn, jafnt minni sem stærri skip. Reiturinn sé að hluta innan hvíts ljósgeira Arnarnesvita sem hafi áhrif á fyrirkomulag búnaðar innan reitsins þar sem ekki megi sigla nær jaðri sjókvíaeldisstöðva en 50 m samkvæmt reglugerð nr. 540/2020 um fiskeldi. Settir eru skilmálar sem gilda fyrir nýtingarreitinn þess efnis að þar sem leyfissvæði fiskeldis liggi inni á hvítum ljósgeira vitaljósa skuli sjókvíaeldisstöð ekki vera innan hans eða nær mörkum ljósgeirans en 50 m. Botnfestingar fiskeldiskvía (tóg og akkeri) skuli vera á meira en 15 m dýpi (miðað við sjókortanúll) þar sem þær séu innan þess svæðis sem hvítur vitageiri afmarki. Sömu skilmálar voru settir fyrir nýtingarreitinn SN35, Eyjahlíð. Þessir skilmálar voru teknir upp í hið kærða leyfi.

Við undirbúning að útgáfu hins kærða leyfis lágu fyrir áhættumöt siglinga fyrir eldissvæði samkvæmt hinu kærða leyfi sem unnin voru af Samgöngustofu sem og Vegagerðinni og Landhelgisgæslu Íslands. Átti gerð áhættumatanna sér stoð í skilmálum strandsvæðisskipulagsins samkvæmt framanröktu auk þess að þátttaka Samgöngustofu var í góðu samræmi við þá skyldu sem mælt er fyrir um í 6. mgr. 10. gr. laga um vitamál, þar sem segir að leita skuli umsagnar Samgöngustofu um legu og merkingu hvers kyns fljótandi mannvirkja á sjó, svo sem fiskeldiskvía, mælitækja á sjó og veðurdufla.

Í niðurstöðum áhættumats fyrir Drangsvík frá október 2023 var vísað til þess að fyrir liggi áhættumat fyrir eldissvæðið Sandeyri sem er á sama nýtingarreit, þ.e. reit SN23 samkvæmt strandsvæðisskipulagi, og að það áhættumat gildi fyrir allan reitinn. Var það mat stofnananna að fiskeldissvæðið muni ekki hafa teljandi neikvæð áhrif á siglingaöryggi og að hæfilegt varúðarsvæði væri metið 50 m. Þá liggur fyrir minnisblað frá Vegagerðinni, dags. 10. apríl 2024, sem er viðauki áhættumats siglinga fyrir eldissvæðið við Sandeyri. Í því kemur fram að auglýst virkni Óshólavita sem geiravita í Vitaskrá Íslands sé ekki rétt og að stofnunin muni gera breytingar þar að lútandi til samræmis við þá notkun vitans sem fram komi í áhættumati siglinga fyrir Sandeyri, en þar er notkun hans tilgreind sem innsiglingarviti fyrir Út-Djúpið.

Í niðurstöðum fyrir Eyjahlíð frá október 2023 kom fram að ekki væri ásættanlegt m.t.t. siglingaöryggis að leyfa fiskeldi á svæðinu, enda lægi það innan hvítra ljósgeira frá Óshólavita og Æðeyjarvita. Ef hægt væri að færa svæðið til norðurs, væri mögulega hægt að þrengja hvíta geirann frá Æðeyjarvita og einnig breyta Óshólavita. Var það mat stofnananna að 50 m varúðarsvæði væri hæfilegt. Til samræmis við framangreint var í hinu kærða leyfi tekið fram að jaðar sjókvíaeldisstöðva á svæði við Drangsvík og Eyjahlíð skuli ekki vera nær mörkum hvíts ljósgeira vitaljósa en 50 m.

Að teknu tilliti til umfjöllunar um siglingaöryggi í greinargerð leyfisveitanda, sem byggði á strandsvæðisskipulagi fyrir Vestfirði og áhættumati siglinga, sem síðar var til komið, verður undirbúningur hinnar kærðu ákvörðunar ekki talinn haldinn annmarka hvað snertir forsvaranlegt mat á siglingum og siglingaöryggi vegna hinnar heimiluðu starfsemi á eldissvæðunum Drangsvík og Eyjahlíð. Var þess ennfremur gætt af leyfisveitanda, svo sem nú var rakið, að niðurstaða áhættumats siglinga skilaði sér með í hið kærða leyfi.

Um eldissvæðið Óshlíð liggur fyrir áhættumat siglinga frá október 2023. Þar kemur fram það álit sérfræðinga þriggja stofnananna að ekki sé ásættanlegt með tilliti til siglingaöryggis að leyfa fiskeldi á svæðinu, þar sem það liggi alfarið innan hvítra ljósgeira frá Óshólavita, Arnarnesvita og Æðeyjarvita. Tekið var fram að fyrir önnur svæði í Djúpinu sem verið hafi til umfjöllunar á sama tíma, og séu að hluta eða öllu leyti innan hvítra ljósgeira vita, en með því er einnig vísað til svæða sem voru til umfjöllunar í máli úrskurðarnefndarinnar nr. 33/2024, þá megi sjá fyrir sér mögulegar minniháttar breytingar eins og að breyta lögun svæða, færa þau til og þrengja ljósgeira. Í tilfelli Óshlíðar sjái skýrsluhöfundar enga slíka lausn. Í framhaldi er gerð ábending um að finnist einhver slík lausn, til að svæðið sé ekki innan hvítra ljósgeira, verði engu að síður að endurskoða svæðið með tilliti til siglinga. Kemur fram að lögun þess og lega sé einkar óheppileg að því leyti að suðausturhorn þess skagi langt inn í siglingaleiðina inn Skutulsfjörð þannig að það grípi nánast alla umferð á þeirri leið. Kemur fram að lokum að hæfilegt varúðarsvæði sé metið 200 m þar sem fjölfarnasta siglingaleiðin í Ísafjarðardjúpi liggi um svæðið og veður geti orðið slæm.

Samkvæmt 1. mgr. 8. gr. laga nr. 88/2018 um skipulag haf- og strandsvæða skulu leyfi fyrir framkvæmdum eða annarri starfsemi samræmast gildandi strandsvæðisskipulagi sé það fyrir hendi, sbr. einnig 3. mgr. 10. gr. laga nr. 71/2008. Sú verklagsregla leyfisveitanda að gefa út rekstrarleyfi til fiskeldis á eldissvæðum þar sem varað er í áhættumati siglinga við slíkri starfsemi eða lagst gegn henni, en um leið fjallað um möguleika á mótvægisaðgerðum í því skyni að draga úr áhættu þannig að siglingaöryggi verði ásættanlegra, verður að telja fái samrýmst meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga. Verður þó að leggja mat á aðstæður hverju sinni.

Lög nr. 71/2008 eru sett með það að markmiði m.a. að skapa skilyrði til uppbyggingar fiskeldis, sbr. 1. gr., og hafa þau að geyma kröfur til umsækjenda um að áform þeirra séu trúverðug og með því framkvæmanleg, sbr. 2. mgr. 8. gr. laganna. Eru einnig ákvæði af sama meiði sett í 15. gr. laganna, þar sem gert er ráð fyrir heimildum til að fella leyfi úr gildi og til að minnka heimilað framleiðslumagn, gangi áform ekki eftir. Að áliti úrskurðarnefndarinnar verður ekki litið hjá svo afdráttarlausri neikvæðri afstöðu til áhrifa á siglingaöryggi sem finna má í áhættumati fyrir eldissvæðið Óshlíð, þar sem engar mögulegar breytingar eða mótvægisaðgerðir eru taldar auðsæjar, á svæði þar sem skipaumferð er umtalsverð. Verður í ljósi þess að telja að ekki hafi verið skilyrði til að gefa út rekstrarleyfi sem heimili fiskeldi á svæðinu og hin kærða ákvörðun sé haldin annmörkum að þessu leyti til.

Byggingarleyfi o.fl.

Í máli þessu hefur hluti kærenda haldið því fram með vísan til 6. tl. 12. gr. reglugerðar nr. 540/2020 að hið kærða leyfi sé háð annmarka með því að byggingarleyfi hafi ekki legið fyrir áður en rekstrarleyfið var gefið út. Samkvæmt lagastað þessum, sem varðar efni umsóknar um rekstrarleyfi, skal leyfi til mannvirkjagerðar, ef við á, fylgja umsókninni. Með vísan til þessa orðalags verður að hafna svo fortakslausum skilningi. Til þess er einnig að líta að nokkur tími getur liðið frá því að rekstrarleyfi fiskeldis er gefið út þar til starfsemi hefst, en byggingarleyfi falla úr gildi hefjist framkvæmdir ekki innan 12 mánaða frá útgáfu, sbr. 1. mgr. 14. gr. laga nr. 160/2010.

Af hálfu sömu kærenda er jafnframt þessu vísað til 4. gr. laga nr. 132/1999 um vitamál þar sem kveðið er á um að óheimilt sé að byggja hús eða mannvirki sem skyggt gætu á leiðarmerki frá sjónum á þeim boga sjóndeildarhringsins þar sem því er ætlað að þjóna sjófarendum, og hæfilega langt til beggja handa. Geti Vegagerðin látið rífa húsið eða mannvirkið á kostnað eiganda þess ef brotið er á móti þessu. Úrskurðarnefndin bendir á að fyrirmæli þessi varða byggingu mannvirkja og sýnist því eðlilegt að tekin verði afstaða til þeirra við undirbúning byggingarleyfis. Fyrir liggur að Húsnæðis og mannvirkjastofnun gefur út byggingarleyfi fyrir sjókvíum og tengdum mannvirkjum utan lögsagnarmarka sveitarfélaga, svo sem fram kemur í tilkynningu á vef þeirrar stofnunnar 13. febrúar 2024, sem vísað er til í máli þessu.

Smitvarnir og smitvarnaáætlun

Í 2. mgr. 7. gr. laga nr. 71/2008 er mælt fyrir um að umsækjandi um rekstrarleyfi skuli uppfylla kröfur sem gerðar eru um heilbrigði lagareldisdýra og afurða þeirra, um forvarnir og varnir gegn tilteknum sjúkdómum í lagardýrum og um velferð lagareldisdýra. Er leyfisveitanda skylt, áður en rekstrarleyfi er veitt, að leggja mat á hvort fyrirhuguð starfsemi uppfylli þær kröfur sem gerðar eru um heilbrigði lagardýra og afurða þeirra, um forvarnir og varnir gegn tilteknum sjúkdómum í lagardýrum og um velferð lagardýra, sbr. 1. mgr. 18. gr. reglugerðar nr. 540/2020. Í gildi er reglugerð um velferð lagardýra, varnir gegn sjúkdómum og heilbrigðiseftirlit með eldisstöðvum, nr. 300/2018, sem sækir stoð sína í lög nr. 71/2008 sem og lög nr. 60/2006 um varnir gegn fiskisjúkdómum. Í 3. gr. þeirrar reglugerðar er mælt fyrir um að leyfisveitandi leggi mat á sjúkdómstengda og vistfræðilega þætti sem kunni að fylgja starfsemi, eftir að hafa aflað umsagna m.a. frá Hafrannsóknastofnun og viðkomandi sveitarstjórn. Þá er mælt fyrir um smitvarnir í fiskeldisstöðvum, sbr. 15. gr., sem og um viðbrögð komi smitsjúkdómur upp í fiskeldisstöð, sbr. 17.–18. gr. Er óheimilt að flytja lagardýr í eldisstöð fyrr en starfs- og rekstrarleyfi er fengið og að lokinni úttekt Matvælastofnunar þar sem kannað er hvort rekstrarleyfishafi sé fær um að uppfylla skilmála rekstrarleyfis. Er Matvælastofnun jafnframt heimilt að setja nánari reglur um sjúkdómavarnir, þ.e. umfram það sem greinir í ítarlegum fyrirmælum 1.–17. mgr. 15. gr. reglugerðarinnar, í einstökum eldisstöðvum, sé þess talin þörf.

Í hinu kærða leyfi eru fyrirmæli um að óheimilt sé að setja út fisk á eldissvæðin Óshlíð, Drangsvík og Eyjahlíð nema að fyrir liggi undirritaður samstarfssamningur milli rekstrarleyfishafa og annars vegar Hábrúnar hf. og hins vegar Arctic Sea Farm ehf. sem tryggi „samræmdar forvarnir og viðbrögð við sníkjudýrum og sjúkdómum“. Þá eru í rekstrarleyfinu sett fyrirmæli, í samræmi við álit Skipulagsstofnunar um matsskýrslu framkvæmdarinnar, um að rekstrarleyfishafi skuli hafa tilgreinda viðbragðsáætlun og mótvægisaðgerðir í samræmi við niðurstöður um smitálag frá eldisfiski hverju sinni og áhættu fyrir villta fiskistofna, s.s. notkun hlífðardúks, sérstaks fóðurs og neyðarslátrun, ef ekki takist að halda lúsasmiti undir viðmiðunarmörkum.

Í hinu kærða leyfi er tekið fram að það sé gefið út skv. reglugerð nr. 462/2021 (sem innleiði reglugerð ESB nr. 2016/429) um smitandi dýrasjúkdóma með síðari breytingum og beri rekstrarleyfishafa að uppfylla ákvæði reglugerðarinnar. Með reglugerð nr. 462/2021 var jafnframt innleidd með tilvísunaraðferð reglugerð framkvæmdastjórnarinnar (ESB) 2020/691 frá 30. janúar 2020 um viðbót við reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) 2016/429 að því er varðar reglur um lagareldisstöðvar og flutningsaðila fyrir lagardýr. Í 5. gr. síðastnefndu reglugerðarinnar, sbr. b. lið 7. gr., kemur m.a. fram að lögbært yfirvald skuli einungis samþykkja lagareldisstöðvar hafi rekstraraðilar þeirra þróað og skjalfest áætlun um smitvarnir (d. biosikringsplan) sem uppfylli tilteknar kröfur, m.a. um að tilgreindar séu þær leiðir sem sjúkdómsvaldur geti komist eftir inn í lagareldisstöðina eða hóp lagareldisstöðva, dreifst innan hennar og borist frá henni út í umhverfið eða til annarra lagareldisstöðva, sbr. a. lið. Jafnframt að tekið sé tillit til sérkenna einstakra lagareldisstöðva eða hóps lagareldisstöðva og tilgreindar mildandi ráðstafanir fyrir hverja áhættu varðandi smitvarnir sem hefur greinst, sbr. b. lið. Að auki er vísað til þátta sem nánar koma fram í viðauka við reglugerðina. Má í þessu sambandi einnig vísa til 183. gr. dýraheilbrigðisreglugerðar (ESB) nr. 2016/429.

Í tengslum við skylt mál hjá úrskurðarnefndinni, er varðar útgáfu rekstrarleyfis fiskeldis til handa Arctic Sea Farm ehf., sbr. kærumál nr. 33/2024, óskaði nefndin nánari skýringa hjá Matvælastofnun um hvernig ákvæðum þessarar reglugerðar hafi verið fylgt. Í svörum Matvælastofnunar frá 3. september 2023 kom fram að við meðferð umsóknar um rekstrarleyfi til handa Arctic Sea Farm hafi smitvarnaáætlun ekki verið lögð fram, en slíkar áætlanir liggi fyrir eftir útgáfu leyfa og taki mið af endanlegu leyfi og aðstæðum. Hefur stofnunin staðfest að sömu sjónarmið eigi við í máli þessu. Að mati úrskurðarnefndarinnar verður að álíta þessa framkvæmd ekki í góðu samræmi við reglugerð (ESB) nr. 2020/691 þar sem enginn skýr fyrirvari er í hinu kærða rekstrarleyfi um að það öðlist ekki endanlegt gildi fyrr en fyrir liggi fullnægjandi áætlun um smitvarnir fyrir hverja og eina starfsstöð eða hóp þeirra, eftir því sem við á. Að teknu tilliti til þeirra skýringa Matvælastofnunar að þessa hafi og verði gætt í framkvæmd, sem og að virtum fyrirmælum 1. mgr. 11. gr. laga nr. 71/2008, þar sem segir að rekstrarleyfi taki þá fyrst gildi þegar Matvælastofnun hefur gert úttekt á fiskeldisstöð, verður þetta þó ekki talið til annmarka á hinni kærðu ákvörðun.

Sjókvíaeldissvæði og kynslóðaskipt eldi

Hið kærða rekstrarleyfi fiskeldis er gefið út til kynslóðaskipts sjókvíaeldis en með því er átt við eldi einnar kynslóðar innan sama sjókvíaeldissvæðis, sbr. 3. gr. reglugerðar nr. 540/2020. Í áliti Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar, þar sem fjallað var um laxalús, var sett fram skilyrði um að samræma yrði útsetningu seiða, slátrun og hvíld svæða fyrirtækja í Ísafjarðardjúpi og innfjörðum hans. Um röksemdir fyrir slíku fyrirkomulagi segir í matsskýrslunni í kafla 5.6. að hvíld svæða stuðli að því að minni röskun verði á vistkerfi og botndýralífi undir kvíum. Ákvörðun um hvíldartíma verði tekin í samvinnu við Umhverfisstofnun og Matvælastofnun eftir atvikum.

Í matsskýrslunni er í kafla 5.10., um varnir gegn fisksjúkdómum, fjallað um samræmda útsetningu seiða. Segir þar að leyfishafi muni gera ráð fyrir að vinna í nánu samstarfi við dýralækni fisksjúkdóma vegna útsetningar seiða. Fyrir liggi jafnframt að Hafrannsóknastofnun vinni að skipulagningu á sjókvíaeldissvæðum og eldissvæðum í Ísafjarðardjúpi á grundvelli burðarþols og bestu heildarnýtingu mögulegra eldissvæða. Muni sú niðurstaða hafa áhrif á framkvæmd útsetningar og hvíld eldissvæða.

Það má jafnan ætla að rekstraraðilar starfsemi sem felur í sér veruleg umhverfisáhrif eigi með sér samstarf og eftir atvikum setji sér sameiginlegar áætlanir með öðrum slíkum rekstraraðilum á nálægum svæðum, í því skyni að greina og stýra þáttum sem fela í sér umhverfisáhættu. Slíkt samstarf getur leitt af löggjöf. Þau ákvæði laga nr. 71/2008, sbr. breytingarlög nr. 49/2014, sem eru af þýðingu í þessu tilliti varða svonefnd sjókvíaeldissvæði. Með þeim er „gert er ráð fyrir einum árgangi eldisfisks hverju sinni og möguleiki er að fleiri en einn rekstrarleyfishafi starfræki sjókvíaeldisstöðvar á sama svæði með skilyrtri samræmingu í útsetningu seiða og hvíld svæðisins“, sbr. 30. tl. 3. gr. laganna. Skal afmörkun sjókvíaeldissvæða á hverjum tíma taka mið af niðurstöðum rannsókna á dreifingu sjúkdómsvalda, svo sem þar segir.

Í lögum nr. 71/2008 er ekki með skýrum hætti tekið fram hvernig staðið skuli að afmörkun sjókvíaeldissvæða, engar framkvæmdareglur þar að lútandi hafa verið settar í reglugerð nr. 540/2020 né heldur er til að dreifa umburðarbréfi frá ráðuneyti. Af skýrslu Ríkisendurskoðunar um stjórnsýslu fiskeldis frá janúar 2023 má ráða að álitaefni séu uppi um hvernig staðið verði að afmörkun sjókvíaeldissvæða og er bent á þörf á lagabreytingum, sbr. kafla. 3.1. og 3.4. í skýrslunni. Fram kemur að Hafrannsóknastofnun hafi lagt drög að afmörkun eldissvæða og sjókvíaeldissvæða í þremur tilgreindum fjörðum, með vísan til 4. gr. a. laga um fiskeldi, en fallið frá þeirri ráðstöfun sökum athugasemda sem borist hafi frá svæðisráðum Austfjarða og Vestfjarða um að æskilegast væri að strandsvæðisskipulag kæmi á undan eða yrði unnið samhliða. Hafi þessi vinna við það fallið niður og ekki hafist að nýju (sjá nánar bls. 67–72 í skýrslu Ríkisendurskoðunar).

Í Morgunblaðinu 24. febrúar 2023 var sagt frá skýrslu sérfræðinefndar sem fjallaði um smitvarnir í sjókvíaeldi sem skipuð var í tilefni af faraldri blóðþorra í eldisfiskum í Reyðarfirði og Berufirði. Í skýrslunni var lagt til að sett yrðu á fót smitvarnasvæði sem rekstrarleyfi mundu tilheyra. Kom fram að slíkum svæðum væri ætlað að þjóna sama markmiði og sjókvíaeldissvæði með því að gert var ráð fyrir að þar yrði hvíldartími eldissvæða samræmdur. Að auki verði þar gerðar hertar kröfur um samstarf við smitvarnir og forvarnir. Frá þessu er sagt þar sem hvatt var til þess í skýrslunni, svo sem rakið var í blaðinu, að vinnu Hafrannsóknastofnunar og Matvælastofnunar við skilgreiningu smitvarnasvæða í Ísafjarðardjúpi yrði lokið fyrir árslok, en fram að því væri talið nauðsynlegt að tryggja fimm kílómetra fjarlægð milli eldisstöðva. Nokkur umfjöllun um starf þessarar nefndar var í almennum athugasemdum með stjórnarfrumvarpi á þskj. 1376 á 154. löggjafarþingi 2023–2024 og má af henni ráða að vinnu við afmörkun slíkra smitvarnasvæða í Ísafjarðardjúpi sé eigi lokið (kafli 3.1.4.).

Sem fyrr greinir beindi úrskurðarnefndin fyrirspurn til Matvælastofnunar um afmörkun sjókvíaeldissvæða á starfssvæði Arctic Sea Farm í tengslum við kærumál nr. 33/2024. Í svari leyfisveitanda frá 3. september 2024 kom fram að ekki hafi verið talin þörf á því að skilgreina svæði í hinu kærða leyfi í máli nr. 33/2024 sem sjókvíaeldissvæði og var bent á að starfsemi samkvæmt því leyfi væri eftir sem áður bundin við kynslóðaskipt eldi. Í svarinu kom um leið fram að Ísafjarðardjúpi væri skipt í nokkur sjókvíaeldissvæði og var um það vísað til þeirra svæða sem tilgreind hafi verið í leyfi Háafells ehf. Fram kom einnig að við endurútgáfu rekstrarleyfis Háafells hafi verið fallið frá tilgreiningu svæðanna í leyfinu þar sem ekki væri skylt að lögum að tilgreina slík svæði í rekstrarleyfum og að óhagræði gæti stafað af því þar sem svæðaskipting gæti tekið breytingum með aukinni þekkingu á straumum og stefnu strauma í Ísafjarðardjúpi. Hefur Matvælastofnun staðfest að sömu sjónarmið eigi við í máli þessu.

Af þessu má ráða það viðhorf leyfisveitanda að í kröfu um kynslóðaskipt eldi felist að leyfishafa sé skylt að tryggja að hagnýting eldissvæða sé skipulögð með þeim hætti að einungis ein kynslóð eldisfiska sé á hverju svæði eða svæðum sem rekstraraðili hagnýti á hverjum tíma. Er kynslóðaskipt eldi skilgreint svo í reglugerð nr. 540/2020 að það sé eldi einnar kynslóðar „innan sama sjókvíaeldissvæðis“. Af svörum leyfisveitanda verður ráðið að litið sé svo á í framkvæmd að skipulag framleiðslu rekstraraðila fiskeldis feli í sér eða geti falið í sér afmörkun sjókvíaeldissvæða í þessum skilningi.

Hin kærða ákvörðun varðar eitt tiltekið rekstrarleyfi og verður skipulagi rekstrar annarra aðila ekki breytt með slíkri ákvörðun sem beinist að einum aðila. Í slíkt leyfi má þó setja skilyrði sem varðað geta skyldu til samstarfs við aðra rekstraraðila. Í 2. málsl. 6. mgr. 19. gr. reglugerðar nr. 540/2020 er mælt fyrir um heimild til að skilyrða rekstrarleyfi við að rekstrarleyfishafi vinni með öðrum rekstrarleyfishöfum á sama eða samliggjandi sjókvíaeldissvæðum sameiginlega að sjúkdómavörnum, viðbrögðum við sjúkdómum og vöktun sníkjudýra. Af gögnum þessa máls og kærumáls nr. 33/2024, sem hefur verið til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni samhliða þessu máli, er ljóst að leyfisveitandi kom sér upp verklagsreglu á árinu 2024 sem fól í sér að útsetning fisks samkvæmt nýjum leyfum til fiskeldis í Ísafjarðardjúpi yrði skilyrt, þar sem fjarlægð milli sjókvíaeldisstöðva væri innan við 5 km, við að fyrir lægi samstarfssamningur milli aðila um samræmdar aðgerðir um vöktunar- og viðbragðsáætlanir varðandi forvarnir og meðferð vegna fisksjúkdóma og sníkjudýra og starfi sem einn aðili komi slík tilfelli upp. Af greinargerð leyfisveitanda með hinu kærða leyfi má ráða að ekki verði veitt heimild til útsetningar seiða á nokkru eldissvæði leyfishafa nema að þessu fullnægðu.

Í 1. málsl. 6. mgr. 19. gr. reglugerðar nr. 540/2020 er mælt fyrir um að leyfisveitanda sé heimilt að skilyrða rekstrarleyfi við samræmda útsetningu seiða og hvíld eldissvæða. Það verður ekki ráðið af skilyrðum hins kærða leyfis að það hafi verið gert. Þess skal þó getið að í hinu kærða leyfi er tekið fram að sækja þurfi um heimild skv. 46. gr. reglugerðarinnar til útsetningar seiða. Í 1. mgr. þeirrar reglugerðargreinar er vísað til þess að útsetning taki mið af fjölda seiða og tímasetningum á einstökum sjókvíaeldissvæðum. Í 2. mgr. greinarinnar er tekið fram að þegar eldi og slátrun hverrar kynslóðar ljúki skuli sjókvíaeldissvæði hvílt í a.m.k. 90 daga. Af greinargerð leyfisveitanda með hinu kærða leyfi verður ráðið að stofnunin hyggst gæta að kröfum sem leiða af kvöð um kynslóðaskipt eldi við töku ákvarðana um heimildir til útsetningar á seiðum. Í greinargerðinni er bent á með vísan til téðrar reglugerðargreinar að heimilt sé m.a. að gera kröfur um aukinn hvíldartíma eða „um samræmdan hvíldartíma ótengdra aðila á eldissvæðinu ef þörf er á.“ Verður ekki af þessu ráðið að nokkur rökstudd afstaða hér að lútandi hafi verið tekin við undirbúning hins kærða leyfis og er óeðlilegt að vísa svo veigamikilli forsendu fyrir rekstur leyfishafa í framkvæmdarákvörðun sem tekin verði síðar meir.

Í áliti Skipulagsstofnunar um umhverfismat framkvæmdarinnar var sett skilyrði um að samræma yrði útsetningu seiða, slátrun og hvíld svæða fyrirtækja í Ísafjarðardjúpi og innfjörðum hans. Álit Skipulagsstofnunar er ekki bindandi fyrir leyfisveitanda, en í lögum er á hinn bóginn gert ráð fyrir því að leyfisveitandi rökstyðji það sérstaklega ef í leyfi er vikið frá niðurstöðu álits Skipulagsstofnunar, sbr. 3. mgr. 13. gr. laga nr. 106/2000 og 2. mgr. 9. gr. laga nr. 71/2008. Af framanröktu verður hvorki ráðið að nokkurri slíkri heildstæðri samræmingu á útsetningu seiða, slátrun og hvíld svæða sé til að dreifa í Ísafjarðardjúpi né heldur að leyfisveitandi hafi leitast við að taka rökstudda afstöðu til þessa skilyrðis á grundvelli efnislegra sjónarmiða sem varða m.a. hættu á útbreiðslu sjúkdóma og sníkjudýra. Að teknu tilliti til þeirra sérstöku aðstæðna sem eru í Ísafjarðardjúpi, þar sem eru starfandi fleiri rekstraraðilar fiskeldis samtímis en í öðrum fjörðum eða hafsvæðum hér við land, verður að telja þetta til annmarka á undirbúningi hinnar kærðu ákvörðunar. Með því að niðurstaða málsins ræðst fremur af öðrum þáttum er ekki tilefni til nánari umfjöllunar um þennan annmarka.

Veitt undanþága frá viðmiðun minnstu fjarlægðar milli fiskeldisstöðva

Við undirbúning ákvörðunar um hvort veita skuli rekstrarleyfi fiskeldis er leyfisveitanda skylt að taka rökstudda afstöðu til sjúkdómstengdra þátta sem kunna að fylgja starfsemi fiskeldisstöðvar, sbr. 3. mgr. 9. gr. laga nr. 71/2008. Skal hafna umsókn ef slíkt mat bendir til þess að fyrirhugað eldi feli í sér umtalsverða hættu á útbreiðslu sjúkdóma eða umtalsverð óæskileg áhrif á vistkerfi, sbr. 9. mgr. 10. gr. laganna. Í 181. gr. dýraheilbrigðisreglugerðar ESB nr. 2016/429 er áskilið með áþekkum hætti að lögbært yfirvald skuli einungis veita samþykki fyrir lagareldisstöðvum, sbr. 1. tl. 176. gr. reglugerðarinnar, ef þær skapa ekki óviðunandi áhættu að því er varðar útbreiðslu sjúkdóma, að teknu tilliti til ráðstafana til að draga úr áhættu sem eru fyrir hendi, sbr. c. lið 1. tl. greinarinnar.

Einn af þeim áhættuþáttum sem viðurkennt er að hafi þýðingu um hættu á útbreiðslu fisksjúkdóma og sníkjudýra milli rekstraraðila í sjókvíaeldi, sem geti haft áhrif á heilsu og velferð fiska, er vegalengd milli sjókvíaeldisstöðva. Samkvæmt 4. mgr. 10. gr. laga nr. 71/2008 er ráðherra í reglugerð heimilt að mæla fyrir um nánari skilyrði sem setja má í rekstrarleyfi. Fyrirmæli hafa verið sett í 5. mgr. 18. gr. reglugerðar um fiskeldi nr. 540/2020 þess efnis að Matvælastofnun „skuli tryggja að minnsta fjarlægð á milli fiskeldisstöðva ótengdra aðila í sjókvíaeldi samkvæmt meginviðmiði sé eigi styttri en 5 km miðað við útmörk hverrar fiskeldisstöðvar.“ Þó geti stofnunin, að höfðu samráði við Hafrannsóknastofnun, heimilað styttri fjarlægðir milli fiskeldisstöðva ótengdra aðila. Líta má á þessa reglu sem lágmarksreglu sem heimilt sé að víkja frá að undangengnu mati á áhættu sem af því geti stafað. Getur slík áhætta ráðist af fjölmörgum þáttum, svo sem straumum og straumastefnum, farleiðum villtra lífvera, landfræðilegum aðstæðum, rekstrarformi, eldistegund og umfangi eldis.

Álit Skipulagsstofnunar um matsskýrslu framkvæmdaraðila er frá 28. janúar 2021. Hið kærða leyfi var ekki gefið út fyrr en rúmum þremur árum síðar, 13. júní 2024. Af gögnum þessa máls má ætla að sá dráttur skýrist af þeim álitaefnum sem fjallað er um í kærumáli þessu og varða afmörkun sjókvíaeldissvæða og viðmiðun vegalengdar milli fiskeldisstöðva að virtum þeim skyldum sem á leyfisveitanda hvíla samkvæmt lögum nr. 71/2008.

Sambærileg regla um viðmiðunarfjarlægðir milli fiskeldisstöðva var í eldri reglugerð um fiskeldi, sbr. 1. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 401/2012. Um framkvæmd hennar nýtur við úrskurðar nefndarinnar frá 29. október 2015 í máli nr. 73/2012. Í forsendum var þar lögð áhersla á að leyfisveitanda bæri að afla lögbundinna umsagna og hafa samráð við veitingu rekstrarleyfis, m.a. í þeim tilgangi að geta lagt mat á sjúkdómstengda og vistfræðilega þætti fyrirhugaðs reksturs. Ætti það ekki síst við þegar ákveðið væri að víkja frá greindum fjarlægðarmörkum. Það var niðurstaða úrskurðarnefndarinnar í málinu að fyrir leyfisveitanda hefðu legið nægilegar upplýsingar um sjúkdómstengda og vistfræðilega þætti sem vörðuðu aukna áhættu við að heimiluð var skemmri vegalengd en 5 km milli sjókvíaeldisstöðva í Arnarfirði, miðað við útmörk eldissvæðis. Var í því samhengi vísað til straummælinga og álits dýralæknis fisksjúkdóma hjá Matvælastofnun þar sem fram kom að laxalús væri ein helsta ógn kvíaeldis á svæðinu, en þeirri áhættu væri hægt að halda í algjöru lágmarki miðað við umhverfisaðstæður, svo sem þær voru þá álitnar, ef farið yrði að gildandi leikreglum um fjarlægðarmörk, kynslóðaskipt eldi og hvíldartíma.

Í matsskýrslu framkvæmdaraðila greinir að fjarlægð á milli eldissvæða leyfishafa og annarra óskyldra aðila sé í öllum tilfellum undir 5 km, sbr. mynd 11.25. Þá er í kafla 11.4.5 í skýrslunni fjallað um smitleiðir m.t.t. eldis í Skutulsfirði og þekktra áforma um fiskeldi í Ísafjarðardjúpi. Segir þar að fjarlægðarmörk 5. mgr. 18. gr. reglugerðar nr. 540/2020 fari eftir staðsetningu kvía og miðað við núverandi staðsetningu eldissvæða ótengdra aðila geti sjókvíaeldisstöðvar leyfishafa, allar nema ein, uppfyllt framangreinda reglu um 5 km fjarlægðarmörk, en fordæmi séu fyrir því að Matvælastofnun hafi heimilað styttri fjarlægð en 5 km. Þá er rakið að ekki liggi fyrir tillögur Hafrannsóknastofnunar um legu sjókvíaeldissvæða og eldissvæða í Ísafjarðardjúpi og því væri ekki vitað hvaða áhrif þær muni hafa á fjarlægðir milli eldissvæða.

Í áliti Skipulagsstofnunar frá 19. febrúar 2021, um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar, var bent á að öll eldissvæði leyfishafa væru í minna en 5 km fjarlægð frá áformuðum eldissvæðum óskyldra aðila. Viðmiðunarmörkin væru hugsuð til þess að draga úr líkum á að sjúkdómar og sníkjudýr bærust á milli eldissvæða og yrði að meta hvort gild rök mæltu með því að veita slíka undanþágu frá reglu um fjarlægðarmörk, með tilliti til áhættu fyrir útbreiðslu sjúkdóma. Var jafnframt greint frá því að athugasemdir hafi komið fram við kynningu matsskýrslunnar um þetta atriði, sem framkvæmdaraðili hafi brugðist við með því að greina frá því að fyrirtækið myndi óska eftir undanþágu vegna fjarlægðarmarka fyrir Eyjahlíð og að félagið myndi samræma útsetningu og hvíld í samráði við aðra eldisaðila á svæðinu.

Fyrirmæli 5. mgr. 18. gr. reglugerðar nr. 540/2020 voru tekin upp í hið kærða leyfi með því breytta orðalagi að rekstrarleyfishafa bæri að tryggja að fjarlægð „í fisk“ ótengdra rekstrarleyfishafa væri eigi styttri en 5 km. Einn kærenda í þessu máli hefur bent á að þetta samrýmist eigi reglugerðinni en þar sé hugtakið fiskeldisstöð skilgreint sem „staður þar sem vatn, sjór, land eða mannvirki eru nýtt í þágu fiskeldis“, sbr. 3. gr. Fallast verður á þetta sjónarmið. Með hugtakinu fiskeldisstöð er auk starfsstöðva fiskeldis vísað til eldissvæða, þ.e. þeirra svæða þar sem „fiskeldi er leyft og afmarkað með sérstökum hnitum“, sbr. 3. gr., enda verður að líta svo á að slíkt svæði sé allt hagnýtt í þessum skilningi. Ber tilvísun til orðsins „útmörk“ einnig með sér að miða skuli við hnitsett mörk eldissvæða. Hefði ætlanin verið í reglugerðarákvæðinu að miða við fiska eða fiskeldiskvíar má ætla að stuðst hefði verið við hugtakið sjókvíaeldisstöð svo sem gert er í 6. mgr. 18. gr. reglugerðarinnar sem varðar fjarlægðarmörk frá veiðiám.

Við mat á þýðingu þessa verður ekki hjá því litið að í ákvörðuninni felst skylda til að gera samninga við tvo aðra rekstrarleyfishafa um samstarf sem tryggi samræmdar forvarnir og viðbrögð við sníkjudýrum og sjúkdómum svo heimilt sé að starfrækja fiskeldi á öllum eldissvæðum rekstrarleyfisins. Verður að skoða nánar með hvaða hætti forsendur voru lagðar að þeirri ákvörðun sem fól í sér undanþágu frá greindri viðmiðun um 5 km minnstu fjarlægð milli útmarka fiskeldisstöðva ótengdra aðila.

Við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar leitaði leyfisveitandi umsagnar Hafrannsóknastofnunar í samræmi við 7. gr. laga nr. 71/2008 og var um leið óskað eftir áliti með vísan til 5. mgr. 18. gr. reglugerðar nr. 540/2020. Í umsögn stofnunarinnar, dags. 11. mars 2021, kom m.a. fram að regla um fjarlægðarmörk hefði verið sett í reglugerð sem varúðarnálgun gagnvart sjúkdómum, mengun og fleiri umhverfisvandamálum sem gætu fylgt fiskeldi í sjó. Auk nægjanlegra fjarlægða milli eldissvæða hefði reynst mikilvægt að samhæfa útsetningar seiða/unglaxa og hvíld svæða á milli kynslóða á sama eldissvæði/firði. Leiða mætti líkur að því að væru fjarlægðir milli eldissvæða litlar væru meiri líkur á umhverfisvanda en ef fjarlægðirnar væru miklar. Gæti stofnunin ekki, út frá fyrirliggjandi reynslu af fiskeldi við Ísland og stöðu þekkingar á dreifingu smitvalda í yfirborðslögum sjávar, tekið afstöðu til þess hvort óhætt væri að hafa fleiri ótengda eldisaðila á afmörkuðu svæði þar sem fjarlægðir á milli eldissvæða væru styttri en reglugerð um fiskeldi segði til um.

Í umsögn leyfisveitanda til úrskurðarnefndarinnar brá svo við að færð voru fram sjónarmið þess efnis að 5. mgr. 18. gr. reglugerðar nr. 540/2020 fjalli „að engu leyti um efni og útgáfu rekstrarleyfis“ og veiti ekki heimild til að hafna umsókn um slíkt leyfi. Þá bendir stofnunin á að „ákvæði um fjarlægðarmörk sé ekki að finna í lögum um fiskeldi nr. 71/2008“. Af þessu tilefni verður á það bent að 18. gr. reglugerðarinnar hefur yfirsögnina „málsmeðferð umsóknar“ og er í þeim kafla hennar sem hefur yfirsögnina „útgáfa rekstrarleyfis“. Að auki verður bent á að reglugerð um fiskeldi sækir stoð sína í 21. gr. laganna, sbr. einnig 4. mgr. 10. gr.. Verður því að hafna þessum sjónarmiðum. Þá verður heldur ekki talið að rekstraraðilar sjókvíaeldis geti talist „tengdir aðilar“ eða þeir stundi „sameiginlegan rekstur“ innan sama eldissvæðis, sbr. 2. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 540/2020, við það að þeir eigi með sér samstarf um sjúkdómavarnir og varnir gegn sníkjudýrum, þannig að ákvæði 5. mgr. 18. gr. reglugerðarinnar eigi ekki við um rekstur þeirra. Er ótvírætt að um ótengda rekstraraðila er að ræða og leiðir það eitt að þeir geri með sér samning tilgreinds efnis ekki af sér breytingu á því. Þá fer starfsemi þeirra fram á ólíkum eldissvæðum. Að áliti úrskurðarnefndarinnar bendir framangreint til þess að undirbúningur hinnar kærðu ákvörðunar fari í bága við óskráða meginreglu stjórnsýsluréttarins um skyldubundið mat stjórnvalda. Verður hér á eftir engu að síður fjallað um hvort efnislegar forsendur hafi verið fyrir greindri undanþágu og hvort og þá með hvaða hætti hafi verið tekin afstaða til þeirra.

Í greinargerð leyfisveitanda með hinu kærða leyfi var tekin afstaða til álits Skipulagsstofnunar um umhverfismat framkvæmdarinnar í samræmi við 2. mgr. 9. gr. laga nr. 71/2008. Í kafla 2.4. í greinargerðinni er fjallað um fisksjúkdóma og laxalús. Sú umfjöllun varðar hættu á því að fyrirhugað eldi muni bera bakteríu- eða veirusmit yfir í villta laxfiska. Var sú hætta talin hverfandi af leyfisveitanda. Mesta hættan við dreifingu sjúkdóma var álitin við smitdreifingu með eldisbúnaði og flutningi á smituðum eldisfiski, en þar væru aðrir eldisfiskar í mestri hættu líkt og í öðrum hjarðbúskap þar sem mörgum einstaklingum væri haldið á afmörkuðu svæði. Tekið er fram að því sé brýnt að eldisstöðvar hafi yfir öflugum smitvörnum að ráða og innra eftirliti og forvörnum sé sinnt í takt við lögbundnar kröfur um fiskeldi. Ekki er vikið að því hvort og í hvaða mæli ráðgerðir samningar milli rekstrarleyfishafa fiskeldis hafi hér þýðingu, komi til þeirra.

Í kafla 11.4.5 í matsskýrslu framkvæmdaraðila, þar sem greint er frá niðurstöðum framkvæmdaraðila um umhverfisáhrif framkvæmdarinnar á fisksjúkdóma og laxalús, er bent á að straumar í utanverðu Ísafjarðardjúpi geri það að verkum að ólíklegt sé að smit berist milli eldissvæða þvert yfir fjörðinn og að straumar norðanmegin í firðinum muni forða því að smit berist í Inndjúpið. Áhrif laxalúsa frá eldinu séu því metin óveruleg á villta laxfiska. Smit í eldiskvíum verði þó vaktað og gripið verði til aðgerða áður en smitálag verði óásættanlegt. Í áliti Skipulagsstofnun var rakið að með hliðsjón af reynslu síðustu ára væri líklegt að laxalús og fiskilús ættu eftir að koma reglulega upp í eldi leyfishafa í Ísafjarðardjúpi og að með því muni laxalúsaálag aukast á stofna laxfiska í Ísafjarðardjúpi. Kemur einnig fram að notkun lúsalyfja geti haft neikvæð áhrif á rækjustofna og ef ítrekað þurfi að notast við lyf sé hætta á að áhrif yrðu talsverð, sérstaklega með tilliti til samlegðaráhrifa með öðru eldi í Djúpinu. Af hálfu leyfisveitanda er í greinargerð hins kærða leyfis fjallað nokkuð um varnir gegn laxalús og þá einkum skyldu leyfishafa til að setja sér viðbragðsáætlun vegna hennar og hvernig henni verði framfylgt. Kemur einnig fram að ítrekuð notkun vissra lúsalyfja geti mögulega haft neikvæð áhrif á rækjustofna. Loks var gerð grein fyrir eftirliti með talningu lúsa og upplýsingamiðlun um niðurstöður eftirlits.

Sem áður greinir er í 6. mgr. 19. gr. reglugerðar nr. 540/2020 mælt fyrir um að Matvælastofnun sé heimilt að skilyrða rekstrarleyfi við að rekstrarleyfishafi vinni með öðrum rekstrarleyfishöfum á sama eða samliggjandi sjókvíaeldissvæðum sameiginlega að sjúkdómavörnum, viðbrögðum við sjúkdómum og vöktun sníkjudýra. Í hinu kærða leyfi var mælt fyrir um hvað varðar öll eldissvæði leyfishafa, að óheimilt sé að setja þar út fisk nema fyrir liggi undirritaður samstarfssamningur þessa efnis milli leyfishafa og tveggja annarra rekstrarleyfishafa fiskeldis sem varði samræmdar forvarnir og viðbrögð við sníkjudýrum og sjúkdómum. Af 7. kafla greinargerðar leyfisveitanda verður ráðið að þessi skilyrði hafi verið látin nokkru varða um þá undanþágu frá 5. mgr. 18. gr. reglugerðar nr. 540/2020 sem hér er fjallað um. Af þeim sjónarmiðum sem einn af kærendum í máli þessu hefur fært fram verður ráðið að ekki er samningsvilja til að dreifa af hans hálfu. Það fellur utan umfjöllunar úrskurðarnefndarinnar í máli þessu að taka afstöðu til mögulegra viðbragða verði sú raunin.

Eins og fram hefur komið leitaði úrskurðarnefndin frekari upplýsinga hjá Matvælastofnun um undirbúning kærðar ákvörðunar í máli nr. 33/2024 er varðar rekstrarleyfi fiskeldis Arctic Sea Farm í Ísafjarðardjúpi. Var m.a. aflað upplýsinga hvað snertir viðmiðun fjarlægðarmarka milli ótengdra rekstraraðila og hefur stofnunin staðfest að sömu sjónarmið eigi við um hið kærða leyfi þessa máls. Í svari leyfisveitanda frá 3. september 2024 kom fram að við undirbúning leyfisins hafi legið fyrir umsögn sérgreinadýralækna fisksjúkdóma varðandi endurnýjun á rekstrarleyfi fyrir 7.800 tonna rekstrarleyfi fiskeldis, til handa sama leyfishafa, í Patreksfirði og Tálknafirði. Sömu sjónarmið ættu við um útgáfu leyfis í Ísafjarðardjúpi og hafi mat sérgreinadýralækna fisksjúkdóma um slíkt komið fram við meðferð málsins varðandi Ísafjarðardjúp hjá stofnuninni.

Í greindri umsögn dýralæknanna hafi verið bent á að tilgangur 5. mgr. 18. gr. reglugerðar 540/2020 væri að draga úr líkum á smiti á tilkynningarskyldum sjúkdómum milli eldissvæða ótengdra aðila. Áhætta á lúsasmiti milli eldissvæða aukist eftir því sem fjarlægð sé minni en þó sé þörf á frekari rannsóknum á dreifingu lúsar við íslenskar aðstæður. Nýlega hafi komið upp tilfelli blóðþorra (ISAV HPR-del) í fiskeldi á Austfjörðum af völdum stökkbreytts afbrigðis ISA veiru HPR0 sem finnist víða í umhverfi eldislaxa. Sjúkdómurinn hafi borist milli eldissvæða og milli fjarða sem hefði að öllum líkindum verið hægt að takmarka með hertum smitvörnum. Fjarlægðatakmarkanir milli eldissvæða séu mikilvægar í baráttunni við smitandi veirusjúkdóma eins og blóðþorra sem geti birst í sjókvíaeldi fyrirvaralaust. Einn af orsakaþáttum laxalúsafaraldursins í Tálknafirði í október 2023, sem gæti skýrt mikinn hraða á lúsafjölgun í firðinum, væri lítil fjarlægð á milli eldissvæða, en aðeins séu 2,1 km á milli eldissvæðis leyfishafa við Hvannadal og svæðis Arnarlax við Laugardal. Í ljósi framangreinds hafi verið talið brýnt að viðhalda 5 km fjarlægðarmörkum milli fiskeldisstöðva ótengdra aðila í sjókvíaeldi sem mikilvægum lið í smitvörnum alvarlegra smitsjúkdóma og útbreiðslu laxalúsar. Ekki hafi verið talið skynsamlegt að veita undanþágu frá þessu ákvæði.

Í téðu bréfi Matvælastofnunar kemur fram þessu næst að með vísan til framangreindra sjónarmiða, sem og til að koma í veg fyrir áhættuþætti varðandi sjúkdóma ótengdra aðila sem stunda eldi þar sem fjarlægðarmörk séu innan við 5 km, komi fram þau skilyrði í hinu kærða leyfi Arctic Sea Farm að leyfishafa sé óheimilt að setja út fisk á eldissvæðin Arnarnes og Kirkjusund nema með heimild leyfisveitanda og að því tilskildu að fyrir liggi undirritaður samstarfssamningur milli rekstrarleyfishafa og annars vegar Hábrúnar hf. og hins vegar Arctic Sea Farm ehf. sem tryggi samræmdar forvarnir og viðbrögð við sníkjudýrum og sjúkdómum.

Í bréfinu er þessu næst gerð grein fyrir samningi rekstraraðila fiskeldis í Patreksfirði og Tálknafirði um sameiginlegt smitvarnasvæði. Það tryggi, að því þar kemur fram, að viðhöfð sé samræmd og sameiginleg hvíld allra eldissvæða innan smitvarnasvæðis í því skyni að skilja kynslóðaeldi að í rúmi og tíma með smitvarnir vegna sjúkdóma að markmiði. Komi þar fram að aðilar muni halda 5 km lágmarksfjarlægð milli næstu eldiskvía innan aðskilinna smitvarnasvæða. Einungis megi gera undantekningar, í þeim tilfellum að báðir aðilar samþykki, og með samþykki Matvælastofnunar, þegar sýnt hafi verið fram á takmörkuð vatnstengsl eins og í Arnarfirði sunnanverðum og norðanverðum. Verði sambærilegur samstarfssamningur gerður í Ísafjarðardjúpi muni stofnunin framfylgja honum að undangengnu mati og ekki heimila útsetningu seiða nema tryggt sé að til staðar sé sameiginlegt smitvarnasvæði og neyðarslátrun.

Af þessum skýringum verður ekki ráðið, fremur en af greinargerð Matvælastofnunar með hinu kærða leyfi, að stofnunin hafi leitast við leggja heildstætt vegið mat á þá áhættu sem felst í fráviki frá viðmiðun reglugerðar um minnstu fjarlægð milli fiskeldisstöðva í Ísafjarðardjúpi, að teknu tilliti til aðstæðna á því svæði. Gefur umsögn sérgreinadýralækna fiskisjúkdóma sem vísað er til raunar tilefni til verulegrar aðgæslu, þótt sú mótvægisaðgerð að viðhafa samræmda útsetningu seiða í kvíar og sameiginlega hvíld þeirra geti ótvírætt verið af þýðingu við mat á áhættu. Er þó ekki tilefni til að fjalla nánar um þetta í máli þessu þar sem slíkt skilyrði er ekki skýr þáttur í skilmálum hins kærða leyfis, ekkert liggur fyrir um slíkan samning um samræmda útsetningu seiða og hvíld eldissvæða né heldur hvert nánara efnisinntak hans yrði.

Sem áður er rakið er leyfisveitanda rekstrarleyfis fiskeldis skylt að taka rökstudda afstöðu til sjúkdómstengdra þátta sem kunna að fylgja starfsemi fiskeldisstöðvar, sbr. 3. mgr. 9. gr. laga nr. 71/2008. Má af þessu tilefni einnig geta þeirrar meginreglu, sem kemur fram í 10. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd, að áhrif á náttúru svæðis skuli meta út frá heildarálagi sem á svæðinu er eða það kann að verða fyrir. Að áliti úrskurðarnefndarinnar verður ekki ráðið af greinargerð leyfisveitanda að nokkurt heildstætt vegið mat hafi farið fram á þeirri auknu áhættu af útbreiðslu dýrasjúkdóma og sníkjudýra sem leitt gæti af því að veita greinda undanþágu frá þeirri viðmiðun fjarlægðar sem getur í 5. mgr. 18. gr. reglugerðar nr. 540/2020. Verður af þeirri ástæðu og með vísan til þeirra ríku skyldna sem hvíla á Matvælastofnunar við útgáfu leyfis til framkvæmdar sem sætt hefur mati á umhverfisáhrifum, að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun Matvælastofnunar frá 13. júní 2024 um að veita Arnarlaxi ehf. rekstrarleyfi fyrir sjókvíaeldi á ófrjóum laxi í Ísafjarðardjúpi með 10.000 tonna hámarkslífmassa.

okt 29

Love0

36/2024 Sandeyri

Með UUA

Fyrir var tekið mál nr. 36/2024, kæra á ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 21. febrúar 2024 um að breyta starfsleyfi Arctic Sea Farm ehf. fyrir sjókvíaeldi í Ísafjarðardjúpi.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 26. mars 2024, er barst nefndinni sama dag, kærir eigandi jarðarinnar Sandeyri við Snæfjallaströnd, þá ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 21. febrúar 2024 að breyta starfsleyfi Arctic Sea Farm ehf. fyrir sjókvíaeldi í Ísafjarðardjúpi. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Jafnframt var gerð krafa um stöðvun framkvæmda meðan málið væri til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni, sbr. 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, en þeirri kröfu var hafnað með úrskurði uppkveðnum 16. apríl 2024.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Umhverfisstofnun 14. maí 2024.

Málavextir: Hinn 1. apríl 2015 gaf Umhverfisstofnun út starfsleyfi til handa Arctic Sea Farm ehf. fyrir framleiðslu á 4.000 tonnum á ári af regnbogasilungi, með 5.300 tonna hámarkslífmassa, í sjókvíaeldi við Snæfjallaströnd í Ísafjarðardjúpi. Matvælastofnun gaf svo út rekstrarleyfi (FE-1127) fyrir sama hámarkslífmassa 4. september 2020. Var sú ákvörðun kærð til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, en með úrskurði uppkveðnum 26. febrúar 2021 í máli nr. 89/2020 var kröfu um ógildingu hennar hafnað.

Í september 2020 lagði Arctic Sea Farm fram matsskýrslu til athugunar hjá Skipulagsstofnun um 8.000 tonna laxeldi og/eða silungseldi í Ísafjarðardjúpi í samræmi við þágildandi lög nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Í skýrslunni kom fram að fyrirhuguð eldissvæði fyrirtækisins í Ísafjarðardjúpi væru við Sandeyri við Snæfjallaströnd, út af Arnarnesi við Skutulsfjörð og við Kirkjusund norðan við Vigur. Fyrirhugað væri að slátra á öllu svæðinu 8.000 tonnum af laxi á ári, að meðaltali, yfir þriggja ára tímabil. Álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar lá fyrir 28. janúar 2021 að fengnum umsögnum Ísafjarðarbæjar, Fiskistofu, Hafrannsóknastofnunar, Heilbrigðiseftirlits Vestfjarða, Matvælastofnunar, Minjastofnunar Íslands, Náttúrufræðistofnunar Íslands, Orkustofnunar, Samgöngustofu og Umhverfisstofnunar. Var það niðurstaða álits Skipulagsstofnunar að matsskýrslan uppfyllti skilyrði laga og reglugerðar um mat á umhverfisáhrifum og að umhverfisáhrifum hefði verið lýst á fullnægjandi hátt. Í áliti stofnunarinnar kom fram að helstu neikvæðu áhrif eldisins fælust í auknum áhrifum á botndýralíf og eðlisþætti sjávar, mögulegum áhrifum á villta laxfiska vegna aukins álags laxalúsar og mögulegum áhrifum á villta laxastofna vegna erfðablöndunar. Auk þess taldi stofnunin að eldið kæmi til með að hafa neikvæð samlegðaráhrif með öðru eldi í Ísafjarðardjúpi á framangreinda þætti. Tiltók stofnunin nánar tilgreind skilyrði sem setja þyrfti í starfsleyfi sem og í rekstrarleyfi.

Arctic Sea Farm sótti um starfsleyfi og rekstrarleyfi hjá Matvælastofnun 20. maí 2019 fyrir 8.000 tonnum af regnbogasilungi og laxi, en í samræmi við fyrirmæli 2. mgr. 4. gr. b. í lögum nr. 71/2008 um fiskeldi framsendi stofnunin starfsleyfisumsóknina til Umhverfisstofnunar. Hinn 5. júní 2023 auglýsti Umhverfisstofnun tillögu að breytingu á starfsleyfi Arctic Sea Farm í Ísafjarðardjúpi þannig að starfsleyfið tæki til eldis á laxfiskum á þremur svæðum í Ísafjarðardjúpi, þ.e. við Arnarnes, Kirkjusund og Sandeyri, og mætti hámarkslífmassi á hverjum tíma ekki fara yfir 8.000 tonn, þar af 5.200 tonn af frjóum laxi. Var frestur til að skila inn athugasemdum gefinn til 3. júlí s.á. og bárust athugasemdir á kynningartíma. Í samræmi við auglýsta tillögu var hið breytta starfsleyfi gefið út 21. febrúar 2024. Þá gaf Matvælastofnun út rekstrarleyfi 29. s.m. til handa leyfishafa vegna þeirrar starfsemi sem hér um ræðir. Hefur sú leyfisveiting einnig verið kærð og er það kærumál nr. 33/2024.

Málsrök kæranda: Kærandi telur að hann hafi þá lögvörðu hagsmuni af úrlausn málsins sem krafist sé skv. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Jörðin Sandeyri sé staðsett beint fyrir framan og alveg upp við eldissvæðið sem nefnt sé Sandeyri í hinu útgefnu starfsleyfi, en í raun sé það eldissvæði í netlögum jarðar kæranda. Þá séu eldissvæðin við Arnarnes og Kirkjusund staðsett skammt frá jörðinni og muni valda skerðingu á útsýni, sem og sjón-, hljóð-, lyktar- og efnamengun. Nálægð jarðar kæranda við eldissvæðin geri það að verkum að hann verði fyrir áhrifum umfram aðra sem rýri verðmæti eignar hans. Aðeins sé aðgengi að Sandeyri með báti, en fái leyfið að standa verði ómögulegt fyrir kæranda að komast að jörð sinni.

Hið kærða starfsleyfi ógni siglingaöryggi þar sem öll eldissvæðin liggi alfarið innan hvíts ljósgeira frá Óshólavita í Óshlíð gegnt Bolungarvík. Samkvæmt 4. gr. laga nr. 132/1999 um vitamál sé óheimilt að byggja hús eða mannvirki sem skyggt gætu á leiðarmerki frá sjónum, en í úrskurði úrskurðarnefndarinnar frá 1. desember 2022, í máli nr. 90/2022, hafi fiskeldiskvíar verið talin mannvirki. Samkvæmt alþjóðasamningi um öryggi mannslífa á hafinu, svonefndri SOLAS-samþykkt, merki hvítur geiri örugga leið og endurspeglist það í Strandssvæðisskipulagi Vestfjarða 2022. Þar segi að það eigi „alltaf að vera hægt að sigla án nokkurra hindrana í hvítum ljósgeira hvar sem er í veröldinni.“ Óshólaviti hafi hvítan ljósgeisla samkvæmt vitaskrá Landhelgisgæslu Íslands og hafi Vegagerðin, sem beri ábyrgð á vitamálum, staðfest það í tölvupósti til kæranda 14. mars 2024. Meintar mótvægisaðgerðir sem minnst sé á í starfsleyfinu séu að mestu óframkvæmanlegar þar sem ekki sé hægt að hliðra til svæðum svo þau fari út fyrir hvíta ljósgeirann. Þar sem fyrirliggjandi áhættumöt tilgreini ekki að Óshólaviti hafi hvítan ljósgeira byggi hið kærða leyfi því á röngum forsendum. Þá sé leyfisveitingin í andstöðu við fyrirmæli í greinargerð strandsvæðisskipulags Vestfjarða um að breyta þurfi merkingum vegna staðsetningu sjókvía. Að lokum sé ljóst að skilyrði hins kærða starfsleyfis um að botnfestingar megi vera innan þess svæðis sem hvítur vitageiri afmarki stangist á við áðurgreinda 4. gr. laga um vitamál.

Í umsögn Landhelgisgæslunnar við gerð annars strandsvæðisskipulags hafi hún lagt til að siglingaleiðir verði aldrei nær sjókvíaeldissvæðum en 200 m og sé það því sérstaklega alvarlegt að öryggissvæði siglingaleiða sé svo miklu mun minna í hinu kærða leyfi heldur en Landhelgisgæslan kveði öruggt. Þá sé ljóst af skýru orðalagi 6. mgr. 10 gr. laga um vitamál að leita hefði þurft álits hins sérfróða stjórnvalds Samgöngustofu. Það hafi hins vegar ekki verið gert og verði því að fella leyfið úr gildi, sbr. fyrrnefndan úrskurð úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 90/2022.

Það svæði sem nefnt sé Sandeyri sé í hinu kærða leyfi innan netlaga jarðar kæranda, einna helst sökum dýptarreglu 2. kapítula rekabálks Jónsbókar, en samkvæmt reglunni afmarkist netlög við 20 möskva selnet. Í skýringarriti um Jónsbók eftir Pál Vídalín segi að ytri mörk netlaga séu við 6,8 m dýpi frá fjöru. Með hliðsjón af því og mælingum Landhelgisgæslunnar fari umrædd starfsemi fram á dýpi sem sé í netlögum jarðar kæranda.

Við málsmeðferð leyfisveitingarinnar hafi rannsóknarregla 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verið brotin, en Skipulagsstofnun hafi í bréfi til kæranda, dags. 21. mars 2024, viðurkennt að netlög hafi ekki verið kortlögð, heldur hafi kortlögð strandlína af IS 50 grunni Landmælinga Íslands verið hliðrað út um 115 m við gerð strandsvæðisskipulagsins. Hafi Skipulagsstofnun talið það falla í hlut kæranda að leita til Landmælinga Íslands til að kanna hvort leyfisframkvæmd væri í netlögum jarðar hans.

Hin kærða leyfisveiting sé í ósamræmi við lög nr. 160/2010 um mannvirki, en það sé forsenda fyrir setningu kvía að byggingarleyfis sé aflað, sbr. 6. tl. 12. gr. reglugerðar nr. 540/2020 um fiskeldi. Hafi þörf á því legið fyrir 1. desember 2022, þ.e. frá uppkvaðningu úrskurðar úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. 90/2022. Enn fremur hafi Húsnæðis- og Mannvirkjastofnun staðfest það með tilkynningu 13. febrúar 2024 að byggingarleyfi þyrfti vegna sjókvía. Ágallinn sé enn alvarlegri þar sem fyrirséð sé að við undirbúning þess byggingarleyfis þurfi sérstakt mat að fara fram skv. 13. gr. laga nr. 160/2010. Ákvæðið eigi við um vistkerfi sem njóti sérstakrar verndar, en jörðin Sandeyri njóti slíkrar verndar þar sem leirur séu á svæðinu, sbr. 61. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd. Sé það mat Náttúrufræðistofnunar Íslands að fara þurfi í vettvangskönnun ef taka eigi allan vafa af hvaða vistgerðir séu á svæðinu, en ekki sé til skráning um það. Fella verði leyfið úr gildi sér í lagi þar sem í skilmálum leyfisins sé ekki einu sinni kveðið á um endurskoðun þess m.t.t. niðurstöðu viðeigandi mats á vistkerfum.

Umþrætt starfsleyfi sé í andstöðu við lög nr. 80/2012 um menningarminjar þar sem hús kæranda, sem sé friðað og njóti verndar nefndra laga, hafi ekki verið skráð í matsskýrslu framkvæmdarinnar og áhrif á hús hans því ekki metin. Eins og gerð hafi verið grein fyrir muni kærandi ekki komast að eign sinni ef sjókvíaeldi verði á svæðinu við Sandeyri og því muni viðhald hússins verða ómögulegt og það eyðileggjast, en slíkt brjóti í bága við lög nr. 80/2012.

Leyfishafi beri ábyrgð á stærstu slysasleppingu frjórra eldislaxa fyrr og síðar á Íslandi haustið 2023. Atvikið hafi að mati margra verið eitt versta umhverfisslys í sögu landsins. Slíkt frávik hefði átt að leiða til þess að Umhverfisstofnun hefði gætt enn frekar varúðar við leyfisveitinguna með hliðsjón af varúðarreglu umhverfisréttarins. Hlutverk stofnunarinnar sé að hafa eftirlit á sviði umhverfismála skv. 2. mgr. 1. gr. laga nr. 90/2002 um Umhverfisstofnun og vernda þau gildi sem felist í heilnæmu og ómenguðu umhverfi, sbr. 1. mgr. 1. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Í greinargerð með hinu kærða starfsleyfi sé ekkert fjallað um hvernig tekið hafi verið mið af þeim nýju forsendum sem felist í umræddum slysasleppingum.

Samkvæmt 2. mgr. 12. gr. þágildandi laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum hafi Skipulagsstofnun borið að endurskoða matsskýrslu um umhverfisáhrif vegna verulegra breyttra forsendna frá fyrri ákvörðun. Því hafi Umhverfistofnun verið óheimilt að gefa út hið kærða leyfi skv. 13. gr. sömu laga, sbr. einnig 1. mgr. 25. gr. núgildandi laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana. Áhættumat erfðablöndunar hafi grundvallaráhrif í mati á því hvort verulega breyttar forsendur séu fyrir hendi, enda geti alvarlegar slysasleppingar leitt til þess að villtir laxastofnar verði fyrir varanlegum og óafturkræfum afleiðingum.

Ljóst sé að byrjað hafi verið á öfugum enda við leyfisveitingar fyrir sjókvíaeldi og með því hafi öllum meginreglum umhverfisréttar verið fórnað. Við gerð strandsvæðisskipulags Vestfjarða hafi verið tekið mið af þeim leyfum sem hafi verið í gildi eða umsóknum sem væru langt komnar í leyfisveitingaferli. Með þessu hafi verið gengið á meginreglur umhverfisréttar sem lögfestar séu í II. kafla laga nr. 60/2013. Að auki séu leyfin haldin ágalla í ljósi laga nr. 55/2012 um umhverfisábyrgð, en samkvæmt lögunum skuli sá sem valdi mengun taka til eftir sig og greiða kostnaðinn við þær aðgerðir. Leyfin kveði í engu mæli á um hvernig þeirri framkvæmd skuli háttað og hvaða áhrif slíkar aðstæður skuli hafa á leyfin.

Fyrir liggi að fjölmörg atriði sýni fram á ólögmæti starfseminnar en um sé að ræða svo alvarleg atriði að í reynd sé ómögulegt að bregðast við þeim með þeim hætti að lögmætt ástand skapist fyrir starfseminni á þeim svæðum sem hið kærða leyfi taki til. Þar af leiðandi sé leyfisveitingin contra legem og telji kærandi ótækt að snúa upp á lög og reglur þannig að leyfið sé veitt með fyrirvara um tiltekin atriði sem aldrei geti orðið að veruleika.

Málsrök Umhverfisstofnunar: Stofnunin tekur fram í umsögn sinni að forsaga málsins sé mun lengri en gefið sé til kynna í kæru og sé af þeim sökum gerð grein fyrir málavöxtum eins og þau horfi við stofnuninni. Bent sé m.a. á að í kjölfar úrskurðar úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála frá 18. nóvember 2022 í máli nr. 173/2021 hafi stofnunin tekið til skoðunar atriði er varði ákvæði laga nr. 36/2011 um stjórn vatnamála viðvíkjandi umsókn leyfishafa í þessu máli. Hafi stofnunin m.a. óskað eftir að hann myndi uppfæra vöktunaráætlun sína til samræmis við gæðaþætti sem Hafrannsóknastofnun hafi gefið út fyrir vatnshlot. Þá hafi stofnunin í kjölfar úrskurðar nefndarinnar frá 15. júní 2023 í máli nr. 3/2023 talið þörf á frekari upplýsingum frá leyfishafa og því beðið hann um mat á áhrifum losunar á ástand og umhverfismarkmið þeirra vatnshlota sem tengdust starfsemi hans. Áhrifamatið hafi þurft að svara þeirri spurningu hvort starfsemin gæti haft áhrif á umhverfismarkmið vatnshlotsins, þ.e. hvort losunin sé slík að hún hafi nægjanleg áhrif á einhvern gæðaþátt til að valda því að vatnshlotið falli um flokk.

Ekki sé dregið í efa að kærandi hafi lögvarða hagsmuni varðandi eldissvæðið að Sandeyri, þótt eldissvæðið sé utan netlaga jarðar hans. Hins vegar skorti hann lögvarða hagsmuni varðandi svæðin við Kirkjusund og Arnarnes þar sem töluverð fjarlægð sé frá jörðinni að þeim svæðum eða u.þ.b. 7–8,5 km.

Umhverfisstofnun telji hina kærðu ákvörðun fullnægja kröfum sem gerðar séu í lögum og reglugerðum. Um hafi verið að ræða breytingu á starfsleyfi leyfishafa, ekki útgáfu á nýju starfsleyfi, en í úrskurði úrskurðarnefndarinnar frá 5. nóvember 2021 í máli nr. 43/2021 hafi verið gerður greinarmunur á því hvort um útgáfu nýs starfsleyfis væri að ræða eða endurskoðun og breytingu í skilningi laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir.

Ákvæði 10. gr. laga nr. 132/1999 um vitamál hafi verið uppfyllt þar sem Umhverfisstofnun hafi aflað umsagnar Samgöngustofu við meðferð málsins. Umhverfisstofnun hafi ekki getað hafnað útgáfu leyfisins á þeim grundvelli að eldissvæði væru í hvítum ljósgeira, enda mæli 4. gr. sömu laga fyrir um bann við því að byggja mannvirki sem skyggt gætu á leiðarmerki í sjó, en hið kærða starfsleyfi feli ekki í sér heimild til að byggja mannvirki. Með vísan til laga nr. 160/2010 sé það á forræði Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar að skoða hvort sjókvíar skyggi á leiðarmerki frá sjónum og/eða villi fyrir sjófarendum og þá mögulega hafna útgáfu byggingarleyfis á grundvelli siglingaöryggis. Búið sé að gefa út áhættumat siglingaöryggis vegna þeirra eldissvæða sem starfsleyfið taki til, en Umhverfisstofnun hafi ekki auglýst leyfið fyrr en það mat hafi legið fyrir auk þess sem í leyfinu sé gerð sú krafa að eldisbúnaður skuli vera í samræmi við útgefið áhættumat. Þá hafi stofnunin fengið það staðfest frá siglingayfirvöldum að mögulegt sé að fara í mótvægisaðgerðir, t.d. þrengja geisla eða færa vita. Vegna tölvupóstsamskipta kæranda við Vegagerðina, sem vísað sé til í kæru, hafi Umhverfisstofnun óskað eftir upplýsingum frá Vegagerðinni um hvort niðurstaða áhættumats væri rétt. Hafi sú stofnun staðfest að svo væri og bent á að eldissvæðið við Sandeyri liggi utan áss siglingarleiðar og hefði því ekki áhrif á öryggi siglinga.

Augljóst sé af greinargerð Strandsvæðisskipulags Vestfjarða 2022 að tekið hafi verið mið af siglingum, skipaumferð og siglingaöryggi. Sýni það sig enn fremur með því að starfræktur hafi verið starfshópur um öryggi siglinga þar sem fulltrúar frá Skipulagsstofnun, Vegagerðinni og Samgöngustofu hafi setið. Ekkert í skipulaginu bendi til þess að gengið hafi verið út frá því að lög nr. 160/2010 ættu ekki við um sjókvíar. Umhverfisstofnun hafi upplýst Skipulagsstofnun um þá ákvörðun sína að breyta starfsleyfi leyfishafa, í samræmi við 2. málsl. 1. mgr. 8. gr. laga nr. 88/2018 um skipulag haf- og strandsvæða. Við málsmeðferð leyfisveitingarinnar hafi Umhverfisstofnun gengið úr skugga um að eldissvæðið við Sandeyri væri innan skipulagsreitsins SN36 og sé leyfið í samræmi við umrætt skipulag. Stofnunin hafi einnig lagt sjálfstætt mat á það hvort eldissvæðið væri í netlögum jarðar kæranda og með hliðsjón af strandsvæðisskipulaginu og opinberum vefsjám hafi niðurstaðan verið sú að svo væri ekki. Starfsleyfið tilgreini að dýpi á eldissvæðinu við Sandeyri séu 40–120 m sem sé utan netlaga samkvæmt dýptarreglu Jónsbókar. Jafnframt hafi Umhverfisstofnun leitað umsagna Skipulagsstofnunar um hvort tillaga að breytingu á starfsleyfi leyfishafa væri í samræmi við skipulagið og hafi stofnunin talið að svo væri. Með vísan til þessa sé því hafnað að strandsvæðisskipulag Vestfjarða sé ófullnægjandi grundvöllur leyfisins.

Ekki sé gerð krafa um að byggingarleyfi liggi fyrir áður en til útgáfu starfsleyfis komi samkvæmt lögum nr. 7/1998 eða reglugerð nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnareftirlit. Enn fremur sé þá kröfu ekki að finna í lögum nr. 160/2010 og hafi Húsnæðis- og mannvirkjastofnun staðfest þá túlkun. Á Norðurlöndunum sé starfsleyfi yfirleitt veitt á undan byggingarleyfi eins og komi fram í úttekt á vegum Norðurlandaráðsins. Kærandi bendi á að það gæti þurft að framkvæma mat vegna óvissu á áhrif framkvæmdarinnar á tiltekin vistkerfi og jarðminjar skv. 13. gr. laga nr. 160/2010, en það meti Húsnæðis- og mannvirkjastofnun við útgáfu byggingarleyfis. Ekki liggi fyrir gögn um að leirur og sjávarfitjar séu á svæðinu og hafi ekki verið talin ástæða til að fjalla um þetta atriði í umhverfismati framkvæmdarinnar. Samkvæmt gr. 5.1 í starfsleyfinu skuli vöktun fara fram samkvæmt vöktunaráætlun. Komi fram vísbendingar um að umfang fiskeldisins kunni að hafa áhrif á vistkerfi og lífríki í firðinum muni Umhverfisstofnun sjá til þess að gripið verði til mótvægisaðgerða.

Því sé hafnað að ákvörðunin hafi verið í andstöðu við lög nr. 80/2012 um menningarminjar, en við umhverfismat framkvæmdarinnar hafi verið leitað umsagnar Minjastofnunar Íslands sem hafi engar athugasemdir gert við framkvæmdina. Þá sé jafnframt vísað á bug þeirri fullyrðingu að kæranda verði ókleift að sigla að jörðinni, enda geri strandsvæðisskipulagið ráð fyrir siglingum á svæðinu þar sem það falli undir nýtingarflokkinn almenn nýting, þ.e. reitur A15, utanvert Ísafjarðardjúp.

Samkvæmt 4. mgr. 6. gr. a. laga nr. 71/2008 um fiskeldi skulu starfsleyfi samrýmast staðfestu áhættumati erfðablöndunar, en skv. 3. mgr. sama ákvæðis gildi eldra áhættumat þar til nýtt hafi verið staðfest. Þar sem fyrir hafi legið staðfest áhættumat hafi Umhverfisstofnun talið rétt að byggja á því við útgáfu starfsleyfisins. Í því samhengi sé nefnt að það falli ekki í hlut stofnunarinnar að hafa eftirlit með stroki eldisfiska heldur sé það hlutverk Matvælastofnunar og Fiskistofu samkvæmt lögum nr. 71/2008. Það hefði verið brot á lögmætisreglu og málshraðareglu stjórnsýsluréttarins að bíða með afgreiðslu hins kærða leyfis þar til endurskoðað áhættumat myndi liggja fyrir. Þá sé því hafnað að þörf hafi verið á að leita umsagnar Skipulagsstofnunar um hvort þörf væri á endurskoðun matsskýrslu, sbr. 12. gr. áðurgildandi laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, enda eigi 12. gr. við um framkvæmdir sem hefjist ekki innan tíu ára frá því að álit Skipulagsstofnunar liggi fyrir.

Umhverfisstofnun hafi gætt að meginreglum umhverfisréttarins við töku hinnar kærðu ákvörðunar. Varðandi tilvísun kæranda til laga nr. 55/2012 um umhverfisábyrgð sé bent á að í gr. 1.9 í starfsleyfinu sé fjallað um umhverfisábyrgð og hvaða ráðstafanir leyfishafi eigi að grípa til verði umhverfistjón eða yfirvofandi hætta á slíku tjóni.

Athugasemdir leyfishafa: Af hálfu leyfishafa er bent á að langstærstur hluti kæru varði almannahagsmuni sem kæruaðild verði ekki byggð á, sbr. úrskurði úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í sameinuðum málum nr. 48, 23, 64 og 65/2019. Kærandi hafi ekki fasta búsetu í fasteigninni að Sandeyri sem ætluð sé til notkunar yfir sumartímann. Þá geti ekki staðist að sjókvíaeldissvæðið, sem staðsett sé um 500 m frá landi, geti með einhverju móti komið í veg fyrir að kærandi komist að fasteign sinni. Ekkert rökrétt samhengi sé milli fyrirhugaðrar starfsemi leyfishafa og ætlaðs tjóns á fasteigninni. Ótækt sé að hagsmunir kæranda séu teknir fram yfir hagsmuni leyfishafa, en bent sé á að leyfishafi verði fyrir verulegu fjárhagslegu tjóni verði honum ekki heimilað að setja seiði í sjó við Sandeyri. Í því tilliti hafi jafnframt þýðingu sjónarmið um að komast hjá eyðileggingu verðmæta. Að lokum liggi fyrir að leyfishafi hafi haft leyfi fyrir sjókvíaeldi á svæðinu frá árinu 2012, eða rúmum þremur árum áður en kærandi hafi eignast sína fasteign. Með vísan til alls þessa sé einsýnt að skilyrði kæruaðildar skv. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála teljist ekki fullnægt.

Leyfishafi telji réttmætar væntingar sínar af hinu kærða leyfi hafa þýðingu við úrlausn þess hvort krafa kæranda um ógildingu verði tekin til greina. Umhverfismat framkvæmdarinnar hafi byrjað í janúar 2017 og því hafi það tekið leyfishafa rúmlega sjö ár að fá hið kærða leyfi. Mikill kostnaður hafi fylgt því ferli sem leiði til þess að réttmætar væntingar hans fái meira vægi. Að öllu leyti hafi leyfishafi hagað málsmeðferðinni eftir gildandi lögum og reglum. Auk þess sé hann byrjaður að nýta leyfið, en í stjórnsýslurétti hafi verið lagt til grundvallar að í slíkum tilvikum þurfi meira að koma til svo að ákvörðun verði ógilt, jafnvel þó annmarki hafi verið á málsmeðferð. Hagsmunir og réttindi leyfishafa njóti verndar bæði eignarréttar- og atvinnufrelsisákvæða stjórnarskrárinnar. Kærandi sé ósammála hagsmunamati löggjafans í tengslum við sjókvíaeldi og þeirra fjölmörgu stofnana sem hafi haft aðkomu að leyfisveitingunni. Geti slík sjónarmið ekki leitt til ógildingar hins kærða leyfis. Framlögð gögn sýni fram á umtalsverða fjarlægð frá húsi kæranda í kvíar leyfishafa, eða um 1,97 km.

Fyrir liggi viðauki Vegagerðarinnar frá 10. apríl 2024 um áhættumat siglinga fyrir Sandeyri í Ísafjarðardjúpi þar sem áréttað sé að niðurstaða áhættumatsins sé óbreytt. Þar sé bent á að auglýst virkni Óshólavita sem geiravita í Vitaskrá Íslands sé ekki rétt og gerð verði breyting á auglýstri virkni þannig að hún verði í samræmi við notkun. Í áhættumatinu og greindum viðauka felist sú afdráttarlausa afstaða þriggja stofnana, sem hafi sérfræðiþekkingu á siglingaöryggi, um að því sé ekki ógnað með hinu kærða leyfi. Eigi málatilbúnaður kæranda að þessu leyti sér enga stoð.

Í Strandsvæðisskipulagi Vestfjarða 2022 hafi verið kveðið á um mikilvægi þess að við útgáfu leyfa fyrir sjókvíaeldi verði ávallt unnið áhættumat siglinga og þyrftu niðurstöður áhættumats að skila sér í skilmála leyfis. Vakin sé athygli á því að hvorki sé mælt fyrir um slík skilyrði í lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum. Þrátt fyrir það hafi leyfishafi gengist undir þetta skilyrði og með því gengið lengra en lögbundin skilyrði fyrir útgáfu leyfis í fiskeldi geri áskilnað um. Hafnað sé þeim málatilbúnaði kæranda að leita hefði þurft umsagnar Samgöngustofu á grundvelli 6. mgr. 10. gr. laga nr. 132/1999 um vitamál, enda liggi afstaða þeirrar stofnunar fyrir í nefndum áhættumötum, en auk þess hafi sú stofnun skilað umsögn um frummatsskýrslu leyfishafa. Með hliðsjón af því að afstaða Samgöngustofu liggi fyrir séu atvik þessa máls augljóslega frábrugðin atvikum í kærumáli nr. 90/2022.

Mat á ætluðum form- eða efnisgöllum strandsvæðisskipulagsáætlana heyri undir innviðaráðherra og verði ekki skotið til hliðsetts stjórnvalds, sbr. úrskurð úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 65/2023. Hafnað sé þeirri málsástæðu kæranda að strandsvæðisskipulag Vestfjarða tryggi ekki siglingaöryggi með fullnægjandi hætti, en á sama tíma sé dregin í efa þýðing þess atriðis við úrlausn málsins.

Húsnæðis- og mannvirkjastofnun hafi 11. apríl 2024 veitt leyfishafa byggingarleyfi fyrir sjókvíum við Sandeyri, en með því sé fullnægt því skilyrði leyfisins að gildistaka þess sé háð því að leyfi til mannvirkjagerðar sé til staðar. Þá hafi kæranda bersýnilega ekki verið unnt að skila inn byggingarleyfi í samræmi við 6. tl. 12. gr. reglugerðar nr. 540/2020 með umsókn sinni, enda hafi hin breytta stjórnsýsluframkvæmd Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar vegna byggingarleyfi fyrir fiskeldiskvíum tekið gildi tæpum fimm árum eftir að kærandi sótti um starfsleyfi.

Kærandi fullyrði að leirur séu á svæðinu er njóti verndar 61. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd og telji því að framkvæma hefði þurft sérstakt mat á grundvelli 7. mgr. 13. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki. Þessu hafni leyfishafi og bendi á að um sé að ræða atriði sem komi til skoðunar við útgáfu byggingarleyfis. Jafnframt liggi ekkert fyrir sem staðreyni að leirur séu á svæðinu. Náttúrufræðistofnun Íslands hafi ekki getað staðfest tilvist þeirra auk þess sem sérfræðiálit Rorum ehf., sem leyfishafi hafi aflað í tilefni af byggingarleyfisumsókn sinni, hafi verið afdráttarlaust um að framangreindar fullyrðingar kæranda séu haldlausar.

Fyrir liggi að athugasemdir Minjastofnunar Íslands sem stofnunin hafi gert vegna gerðar strandsvæðisskipulags Vestfjarða hafi lotið að svæði utan netlaga og því bersýnilega ekki verið að vísa til ætlaðra minja á landi. Sé því hafnað þeim málatilbúnaði kæranda að við útgáfu hins kærða starfsleyfis hafi ekki verið fylgt tilmælum stofnunarinnar í greindum athugasemdum. Þá láti kærandi hjá því líða að vísa til þess að Skipulagsstofnun hafi leitað til Minjastofnunar við umhverfismat framkvæmdarinnar, en Minjastofnun hafi í umsögn sinni ekki gert athugasemdir við framkvæmdina. Sé það því rangt að umhverfismatið hafi verið haldið annmörkum varðandi menningarminjar.

Því sé hafnað sem röngu að möguleg umhverfisáhrif framkvæmdarinnar feli í sér annmarka sem leiða eigi til ógildingar, enda hafi framkvæmdin eðli máls samkvæmt farið í gegnum ítarlegt umhverfismat og fullnægt öðrum skilyrðum í því tilliti. Til hliðsjónar megi vísa til umfjöllunar í úrskurði úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 30/2019, þar sem nefndin hafi talið ljóst að löggjafinn hafi „beinlínis gert ráð fyrir því að fiskeldi geti haft áhrif á umhverfi sitt, en allt að einu heimilað að það sé leyft að teknu tilliti til þeirra takmarkana og skilyrða sem lög og reglugerðir áskilja.“

Það sé augljóst af 6. gr. a. laga nr. 71/2008 að gildandi áhættumat erfðablöndunar sé í fullu gildi þar til ráðherra hafi staðfest bindandi tillögu Hafrannsóknastofnunar að nýju áhættumati, sbr. 3. málsl. 4. mgr. greinarinnar. Löggjafinn hafi tekið afdráttarlausa afstöðu til þess hvaða þýðingu uppfært áhættumat hafi á efni þeirra rekstrarleyfa sem gefin hafi verið út, sbr. 4. málsl. 4. mgr. 6. gr. a. fyrrgreindra laga. Úrskurðarnefndin hafi margsinnis lagt niðurstöður áhættumats erfðablöndunar til grundvallar niðurstöðum sínum, sbr. úrskurð í máli nefndarinnar nr. 30/2019. Bent sé á að í hinu kærða leyfi komi fram að Umhverfisstofnunn sé einnig skylt, eða eftir atvikum heimilt, að endurskoða forsendur leyfisins ef breytingar verði á burðarþolsmati eða áhættumati Hafrannsóknastofnunar.

Þá sé því hafnað að Skipulagsstofnun hafi borið að endurskoða matsskýrslu leyfishafa vegna verulegra breyttra forsendna með vísan til 1. mgr. 28. gr. laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana. Lög nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum gildi vegna umræddrar leyfisveitingar, sbr. bráðabirgðaákvæði 1 í lögum nr. 111/2021. Forsendur umhverfismatsins hafi ekki breyst verulega enda framkvæmdin nákvæmlega hin sama og farið hafi í gegnum umhverfismatið. Jafnframt liggi fyrir, svo sem rakið sé í greinargerð með frumvarpi því er orðið hafi að lögum nr. 111/2021, að 12. gr. laga nr. 106/2000 heimili ekki endurskoðun umhverfismats áður en tíu ár séu liðin, sbr. úrskurð úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 77/2017. Ítarlegt samráð varðandi framkvæmdina hafi átt sér stað á fjölmörgum stigum og sé því rangt að kærandi hafi hvorki haft tækifæri til að kynna sér umrædda framkvæmd með viðeigandi hætti né nýta sér lögbundinn andmælarétt skv. 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Af hálfu kæranda eru sjónarmið um lögvarða hagsmuni hans ítrekuð. Þar sem þar til bærar stofnanir hafi ekki framkvæmt rannsóknir á raunverulegum mörkum netlaga jarðarinnar Sandeyrar hafi kærandi sjálfur gert það. Samkvæmt þeim mælingum sé eldissvæðið við Sandeyri inni á jörðinni Sandeyri, þ.e. innan 115 m frá stórstraumsfjöru og örugglega innan netlaga jarðarinnar. Þá sé ljóst af kortasjá Landmælinga Íslands að það svæði við Sandeyri sem sjókvíaeldi sé heimilað samkvæmt strandsvæðisskipulagi sé ekki sama svæði og tilgreint sé í hinu kærða starfsleyfi. Öllum tölum í athugasemdum leyfishafa um fjarlægðir frá landi kæranda sé mótmælt sem röngum, enda byggi þær á röngum kortum, eins og kærandi hafi fært sönnur fyrir.

Ekki skipti máli hvort kærandi eigi fasta búsetu í húsinu að Sandeyri eða ekki. Vísað sé til dómaframkvæmdar Mannréttindadómstóls Evrópu um það að sumarhús falli undir hugtakið heimili. Fyrirhugað sjókvíaeldi muni rýra verðmæti jarðarinnar. Fyrir liggi að atvinnufrelsi kæranda sé ógnað. Hann áformi að hefja ferðaþjónustu og hafi fengið tilboð frá útivistarfélögum um að heimila tjaldbúðir göngufólks á jörðinni. Því sé ekki andmælt að leyfishafi sem stórfyrirtæki geti notið verndar eignarréttar- og atvinnufrelsisákvæðis stjórnarskrárinnar. Slík réttindi séu með engu móti takmarkalaus, sér í lagi þegar gagnstæðir hagsmunir séu til staðar. Vegna sjónarmiða leyfishafa um réttmætar væntingar og fjárhagslega hagsmuni sé bent á að slíkt eigi ekki að hafa áhrif á lögfræðilegt mat úrskurðarnefndarinnar, en vakin sé athygli á að verði leyfið fellt úr gildi geti hann átt rétt á bótum frá íslenska ríkinu.

Því sé hafnað að lengd afgreiðslutíma starfsleyfisins auki réttmætar væntingar leyfishafa. Langur málsmeðferðartími leiði ekki til þess að stjórnsýsla sé vönduð, þvert á móti aukist líkur á því að ákvörðun byggi á úreltum gögnum eða breyttum forsendum, sbr. slysasleppingar leyfishafa.

Sérfræðiálit Rorum ehf. sem leyfishafi vísi til varðandi vistkerfi í formi sjávarfitja eða leira á svæðinu við Sandeyri sé meingallað, enda sé í því tilgreint hvar skráðar leirur og sjávarfitjar séu samkvæmt opinberu vistgerðarkorti Náttúrufræðistofnunar Íslands, sem samkvæmt stofnuninni sjálfri sé ónákvæmt, enda hafi engar vettvangsathuganir á Sandeyri farið fram við gerð kortsins. Sérfræðiálitsins hafi verið aflað einhliða af leyfishafa, sem dragi verulega úr gildi þess.

—–

Aðilar máls þessa hafa fært fram ítarlegri rök fyrir máli sínu, sem ekki verða rakin hér frekar, en úrskurðarnefndin hefur haft þau öll til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Niðurstaða: Með hinu kærða leyfi er leyfishafa veitt heimild til að stunda sjókvíaeldi á regnbogasilungi og laxi í Ísafjarðardjúpi með 8.000 tonna hámarkslífmassa, þar af 5.200 tonn af frjóum laxi, á eldissvæðum sem kennd eru við Kirkjusund, Sandeyri og Arnarnes. Kæruheimild er í 2. mgr. 65. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir.

Kærandi hefur haldið því fram að eldissvæðið sem kennt er við Sandeyri sé í netlögum landareignar hans. Í lögum er jafnan miðað við að netlög nái til hafsvæðis 60 faðma eða 115 metra frá stórstraumsfjörumáli landareignar, sbr. t.d. 2. tl. 3. gr. laga nr. 88/2018 um skipulag haf- og strandsvæða. Af gögnum þessa máls er ljóst að lengra er í eldissvæðið. Hann hefur jafnframt vísað um afmörkun netlaga til svonefndrar dýptarreglu Jónsbókar, þ.e. fyrirmæla í 2. kap. rekabálks um einkarétt til veiði miðað við dýpt selneta. Verður einnig að telja ljóst að meira dýpi verður á leyfissvæðinu en miðað verður við samkvæmt þeirri reglu.

Til þeirra sjónarmiða annarra er þá að líta sem kærandi hefur vísað til. Hefur leyfishafi í andmælum bent á að frá húsinu á Sandeyri að eldiskvíum hans séu um 1,97 km. Með því er litið hjá því að heimilt getur verið að færa til fiskeldismannvirki innan eldissvæðis, sem getur aukið grenndaráhrif. Stysta fjarlægð frá jaðri eldissvæðisins í fjöru er u.þ.b. 450 m, en að húsi á jörðinni um 550 m. Með hliðsjón af því verður að telja að ekki sé hægt að útiloka að hin kærða starfsemi leyfishafa hafi áhrif á hagsmuni kæranda umfram aðra, s.s. vegna hávaða og sjónrænna áhrifa, og verður honum því játuð kæruaðild.

Lagagrundvöllur og málatilbúnaður

Í máli þessu er deilt um gildi þeirrar ákvörðunar Umhverfisstofnunar frá 21. febrúar 2024 að breyta starfsleyfi Arctic Sea Farm ehf. fyrir sjókvíaeldi í Ísafjarðardjúpi þannig að starfsleyfið tæki til eldis á laxfiskum á þremur svæðum í Ísafjarðardjúpi, þ.e. svæðum við Arnarnes, Kirkjusund og Sandeyri, og mætti hámarkslífmassi á hverjum tíma ekki fara yfir 8.000 tonn, þar af 5.200 tonn af frjóum laxi. Framkvæmdin sætti mati á umhverfisáhrifum samkvæmt þágildandi lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum og er álit Skipulagsstofnunar vegna þess frá 28. janúar 2021. Að teknu tilliti til 1. ákvæðis til bráðabirgða í lögum nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana verður í máli þessu að líta til ákvæða laga nr. 106/2000 að því er varðar leyfisveitingu vegna framkvæmdar.

Samkvæmt 4. gr. b. í lögum nr. 71/2008 um fiskeldi þarf starfsleyfi Umhverfisstofnunar og rekstrarleyfi Matvælastofnunar til starfrækslu fiskeldisstöðva. Samkvæmt 6. gr. laga nr. 7/1998 skal allur atvinnurekstur, sbr. viðauka I, II og IV, hafa gilt starfsleyfi sem Umhverfisstofnun eða heilbrigðisnefndir gefa út. Fellur eldi sjávar- og ferskvatnslífvera undir viðauka II, sbr. 2. tl. hans, en skv. 7. gr. laganna gefur Umhverfisstofnun út starfsleyfi fyrir slíkan atvinnurekstur. Útgefanda starfsleyfis er heimilt að endurskoða og breyta starfsleyfi áður en gildistími þess er liðinn vegna breyttra forsendna, sbr. 2. mgr. 6. gr. sömu laga, sem og ef rekstraraðili hyggur á breytingar á starfsemi, sbr. 14. gr. Til þess að stuðla að framkvæmd mengunarvarna er ráðherra heimilt skv. 5. gr. að setja í reglugerð almenn ákvæðis, m.a. um starfsleyfi, og hefur ráðherra sett slíka reglugerð sem er nr. 55/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnaeftirlit. Við undirbúning og útgáfu starfsleyfis ber Umhverfisstofnun að gæta að þeim málsmeðferðar- og efnisreglum sem tilgreindar eru í lögunum og reglugerðinni sem og stjórnsýslulögum nr. 37/1993, líkt og endranær. Í lokamálslið 1. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998 er tiltekið að starfsleyfi skuli veitt uppfylli starfsemi þær kröfur sem til hennar séu gerðar samkvæmt lögunum og reglugerðum settum samkvæmt þeim að teknu tilliti til annarrar löggjafar. Önnur löggjöf sem getur m.a. komið til skoðunar eru lög nr. 71/2008, þar sem finna má fyrirmæli vegna rekstrarleyfa fyrir fiskeldis, lög nr. 80/2018 um skipulag haf- og strandsvæða og áðurnefnd lög nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum.

Svo sem fram kemur í málavaxtalýsingu var tillaga að breyttu starfsleyfi auglýst, sbr. 3. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998. Athugasemdir komu fram við drögin og var þeim svarað í greinargerð sem fylgdi leyfinu. Í sömu greinargerð var jafnframt fjallað um álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum og um leyfisveitingu Matvælastofnunar. Að formi til var málsmeðferð Umhverfisstofnunar því í samræmi við lög nr. 7/1998, lög nr. 71/2008 og lög nr. 106/2000. Kærandi hefur þó gert athugasemdir við efni starfsleyfisins sem hann telur að sé í andstöðu við reglur er varða siglingaöryggi, auk þess sem leyfið geti ekki byggst á Strandsvæðisskipulagi Vestfjarða 2022 þar sem það sé ófullnægjandi. Þá hafi skort byggingarleyfi á grundvelli laga nr. 160/2010 um mannvirki fyrir útgáfu hins kærða starfsleyfis og ekki hafi verið gætt að lögum nr. 80/2012 um menningarminjar. Að lokum hafa verið færð fram sjónarmið þess efnis að breyttar forsendur séu fyrir hendi vegna áhættumats erfðablöndunar og fyrirliggjandi umhverfismats framkvæmdarinnar sem leiða eigi til þess að ekki verði á þeim byggt. Í þeirri umfjöllun sem á eftir fer verða þessi álitaefni auk annarra tekin til nánari skoðunar.

Skyldur leyfisveitanda við útgáfu leyfis til framkvæmdar sem sætt hefur umhverfismati

Í áliti Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdar leyfishafa er að finna þá afstöðu stofnunarinnar að matsskýrslan uppfylli skilyrði laga og reglugerðar um mat á umhverfisáhrifum og að umhverfisáhrifum hafi verið lýst á fullnægjandi hátt. Helstu neikvæðu áhrif eldisins telur stofnunin að felist í auknum áhrifum á botndýralíf og eðlisþætti sjávar, mögulegum áhrifum á villta laxfiska vegna aukins álags laxalúsar og á villta laxastofna vegna erfðablöndunar. Auk þess lítur stofnunin svo á að eldið komi til með að hafa neikvæð samlegðaráhrif með öðru eldi í Ísafjarðardjúpi á þessa þætti. Í álitinu er með skipulegum hætti greint frá áhrifum framkvæmdarinnar á helstu umhverfisþætti. Lagði stofnunin til að við leyfisveitingar yrðu sett skilyrði hvað varðaði ástand sjávar, erfðablöndun við villta laxastofna, fisksjúkdóma og laxalús.

Fyrir liggur að í hinu kærða starfsleyfi voru sett ákvæði í samræmi við þau skilyrði sem Skipulagsstofnun tiltók í áliti sínu. Í greinargerð leyfisins er umfjöllun um valkosti í matsskýrslu framkvæmdaraðila og áliti Skipulagsstofnunar. Að virtri greinargerðinni í heild sinni þykir sýnt að Umhverfisstofnun hafi í samræmi við 13. gr. laga nr. 106/2000 kynnt sér matsskýrslu framkvæmdaraðila og lagt álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar til grundvallar.

Áhættumat erfðablöndunar

Í áliti Skipulagsstofnunar um umhverfismat hinnar kærðu framkvæmdar er greint frá því að samkvæmt áhættumati Hafrannsóknastofnunar vegna mögulegrar erfðablöndunar milli eldislaxa og náttúrulegra laxastofna sé talið að hægt sé að leyfa allt að 12.000 til 14.000 tonna eldi á frjóum laxi í Ísafjarðardjúpi án þess að laxastofnar skaðist í þeim ám sem matið taki tillit til. Er og tekið fram að eldi leyfishafa samræmist áhættumatinu og með vísan til þess telji Skipulagsstofnun að áhrif framkvæmdar á laxastofna í þeim ám sem áhættumatið nái til verði óveruleg. Hins vegar telur stofnunin að áhrifin á villta laxastofna í öðrum ám sem geymi litla laxastofna geti verið nokkuð eða talsvert neikvæð.

Á því er byggt af hálfu kæranda að endurskoða þurfi umhverfismat hinnar heimiluðu framkvæmdar vegna verulegra breyttra forsendna með því að þúsundir eldislaxa sluppu haustið 2023 úr sjókvíum leyfishafa á eldissvæðinu Kvígindisdal í Patreksfirði. Samkvæmt 12. gr. laga nr. 106/2000 er endurskoðun umhverfismats háð því að framkvæmdir hefjist ekki innan 10 ára frá því að álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum lá fyrir og verður því að hafna þessu. Um nánari skýringu á lagagreininni er vísað til úrskurðar nefndarinnar frá 13. nóvember 2017 í máli nr. 77/2017. Með vísan til sama atviks er því einnig haldið fram að ekki sé unnt að byggja á gildandi áhættumati erfðablöndunar þar sem forsendur þess séu rangar auk þess sem lögum samkvæmt hefði átt að uppfæra matið í síðasta lagi á árinu 2023.

Um áhættumat erfðablöndunar er fjallað í 6. gr. a. laga nr. 71/2008. Skal það byggt á bindandi tillögu Hafrannsóknastofnunar til ráðherra um það magn frjórra laxa, mælt í lífmassa, sem heimilt skal að ala í sjó hverju sinni á tilteknu hafsvæði. Endurskoða skal áhættumatið svo oft sem þurfa þykir og eigi sjaldnar en á þriggja ára fresti. Það áhættumat sem nú er í gildi var staðfest af ráðherra 3. mars 2022, sbr. auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda nr. 268/2022. Í lögum er ekki mælt fyrir um heimild til að fresta útgáfu rekstrarleyfis með vísan til þess að vænta megi staðfestingar nýs áhættumats erfðablöndunar. Það er þó ekki útilokað að stjórnvald geti frestað stjórnarathöfn ef beðið er nýrra eða tengdra ákvarðana annarra stjórnvalda en reipdráttur getur verið milli slíkrar málsmeðferðar og skyldu stjórnvalds til að taka ákvörðun svo fljótt sem unnt er, sbr. 1. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Það er nægilegt af þessu tilefni að benda á að í 6. gr. a. laga nr. 71/2008 er kveðið á um að eldra áhættumat sé í gildi þar til nýtt hafi verið staðfest. Komi til þess að nýtt áhættumat feli í sér lægri hámarksheimild er það bindandi fyrir hlutaðeigandi, að gefnum hæfilegum tíma til aðlögunar, sbr. 4. mgr. lagagreinarinnar.

Skipulagsskylda og siglingaöryggi

Í máli þessu hefur kærandi fært fram þau sjónarmið að ákvæði hins kærða leyfis séu í andstöðu við Strandsvæðisskipulag Vestfjarða 2022 hvað varði fyrirmæli sem þar séu sett og varða öryggi siglinga. Er með þessu bæði vísað til greinargerðar þeirrar sem fylgdi skipulaginu og sérstakra ákvæða fyrir einstaka landnotkunarreiti. Jafnframt er vísað til ákvæða laga nr. 132/1999 um vitamál, m.a. um skyldu til að leita umsagnar Samgöngustofu um legu og merkingu hvers kyns fljótandi mannvirkja á sjó, þ.m.t. fiskeldiskvía.

Til þess er fyrst að taka að í ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsáætlun, dags. 15. júní 2017, kom fram að framkvæmdaraðili skyldi í matsskýrslu gera grein fyrir siglingaleiðum í Ísafjarðardjúpi og meta áhrif fyrirhugaðra framkvæmda á siglingar og aðra sjótengda starfsemi. Í matsskýrslunni var slík umfjöllun takmörkuð og var sú skýring sett fram að engin haldbær gögn hafi fengist hjá opinberum aðilum um siglingaleiðir í Ísafjarðardjúpi. Álíta verður lýsingu á áhrifum ráðgerðrar framkvæmdar á siglingar og með því á siglingaöryggi hafi verið áfátt í matsskýrslunni í ljósi þess sem síðar kom fram. Var álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum hinnar kærðu framkvæmdar sama marki brennt. Þar var þó rakið að áform leyfishafa muni þrengja að siglingaleiðum innan Ísafjarðardjúps. Í þeim kafla álitsins sem varðar siglingaleiðir kom fram að eldissvæðið við Arnarnes muni koma til með að trufla siglingar á þekktri siglingaleið inn að Ísafirði, en eldissvæðin Kirkjusund og Sandeyri væru ekki líkleg til að trufla siglingar. Var samantekið álitið á grundvelli þessa að starfsemi leyfishafa mundi hafa nokkuð neikvæð og afturkræf áhrif á siglingaleiðir.

Um nýtingarreitinn SN29, Kirkjusund, kemur fram í greinargerðinni að hann sé að hluta innan hvíts ljósgeira Arnarnesvita sem hafi áhrif á fyrirkomulag búnaðar innan reitsins þar sem ekki megi sigla nær jaðri sjókvíaeldisstöðva en 50 m samkvæmt reglugerð nr. 540/2020 um fiskeldi. Settir eru skilmálar sem gilda fyrir nýtingarreitinn þess efnis að þar sem leyfissvæði fiskeldis liggi inni á hvítum ljósgeira vitaljósa skuli sjókvíaeldisstöð ekki vera innan hans eða nær mörkum ljósgeirans en 50 m. Botnfestingar fiskeldiskvía (tóg og akkeri) skuli vera á meira en 15 metra dýpi (miðað við sjókortanúll) þar sem þær séu innan þess svæðis sem hvítur vitageiri afmarki. Þessir skilmálar voru teknir upp í hið kærða leyfi.

Það var niðurstaða áhættumats fyrir Sandeyri frá mars 2023 að fiskeldissvæðið væri ekki í áhrifasvæði geiravita og að fiskeldissvæðið muni ekki hafa teljandi neikvæð áhrif á siglingaöryggi inn Djúpið núna og í náinni framtíð, en mjög takmörkuð umferð væri um svæðið og þá aðallega umferð lítilla báta sem sigli þar fram hjá. Var það mat stofnananna að 50 m varúðarsvæði, eins og það væri skilgreint í reglugerð um fiskeldi, væri nægjanlegt. Þá liggur fyrir minnisblað frá Vegagerðinni, dags. 10. apríl 2024, sem er viðauki áhættumats siglinga fyrir eldissvæðið við Sandeyri. Í því kemur fram að auglýst virkni Óshólavita sem geiravita í Vitaskrá Íslands sé ekki rétt og að stofnunin muni gera breytingar þar að lútandi til samræmis við þá notkun vitans sem fram komi í áhættumati siglinga fyrir Sandeyri, en þar er notkun hans tilgreind sem innsiglingarviti fyrir Út-Djúpið.

Í niðurstöðum áhættumats fyrir Arnarnes frá apríl 2023 kom fram að ekki væri ásættanlegt m.t.t. siglingaöryggis að leyfa fiskeldi á svæðinu eins og það væri skilgreint, enda væri stærstur hluti þess innan hvíts ljósgeira frá Æðeyjarvita. Nýting þess hluta svæðisins sem félli utan hvíta ljósgeirans ógni ekki siglingaöryggi og að áliti stofnananna var 100 m varúðarsvæði talið hæfilegt. Til samræmis við þetta var í hinu kærða leyfi tekið fram að jaðar sjókvíaeldisstöðvar á Arnarnesi skyldi ekki vera nær mörkum hvíts ljósgeira vitaljósa en sem þessu næmi.

Í niðurstöðum fyrir Kirkjusund frá maí 2023 kom fram að ekki væri ásættanlegt m.t.t. siglingaöryggis að leyfa fiskeldi á svæðinu eins og það væri skilgreint, þar sem hluti þess væri innan hvíts ljósgeira frá Arnarnesvita. Nýting þess hluta svæðisins sem félli utan hvíta ljósgeirans ógni ekki siglingaöryggi og væri 50 m varúðarsvæði álitið hæfilegt. Var þessi afstaða í samræmi við þann fyrirvara sem gerður var í skilmálum strandsvæðisskipulagsins, sem tillit var tekið til við útgáfu hins kærða leyfis. Til samræmis við þetta var í hinu kærða leyfi tekið fram að jaðar sjókvíaeldisstöðvar á Kirkjusundi skuli ekki vera nær mörkum hvíts ljósgeira vitaljósa en sem þessu næmi.

Í áhættumötum fyrir Arnarnes og Kirkjusund var tiltekið að mikilvægt væri að kvíasvæði væru merkt eins og reglugerð nr. 540/2020 kvæði á um og að merkingar og ljós virkuðu sem skyldi a.m.k. 99% tímans, mælt yfir þriggja ára tímabil. Ef þeim reglum yrði fylgt teldist siglingaöryggi þeirra báta sem almennt sigldu um þetta svæði ekki ógnað. Þá kom að lokum fram að ekki hafi verið tekin afstaða til mótvægisaðgerða í þessari vinnu, en með því var vísað til mögulegs breytts fyrirkomulags merkinga, s.s. breytinga á hvítum ljósgeira og viðbótarlýsingu og merkingum við svæði, ákvæðis um lágmarksdýpi festinga o.s.frv., svo sem nánar var lýst í skýrslu áðurnefnds starfshóps um öryggi siglinga, dags. 23. nóvember 2022.

Að teknu tilliti til umfjöllunar um siglingaöryggi í greinargerð leyfisveitanda, sem byggði á strandsvæðisskipulagi fyrir Vestfirði og áhættumati siglinga, sem síðar var til komið, verður undirbúningur hinnar kærðu ákvörðunar ekki talinn haldinn annmarka hvað snertir forsvaranlegt mat á siglingum og siglingaöryggi vegna hinnar heimiluðu starfsemi. Var þess ennfremur gætt af leyfisveitanda, svo sem nú var rakið, að niðurstaða áhættumats siglinga skilaði sér með í hið kærða leyfi.

Stjórn vatnamála

Umhverfisstofnun bar við útgáfu hins kærða starfsleyfis að fara að lögum nr. 36/2011 um stjórn vatnamála og tryggja að leyfið væri í samræmi við þá stefnumörkum um vatnsvernd sem fram kemur í vatnaáætlun, sbr. 3. mgr. 28. gr. laganna. Í Vatnaáætlun 2022–2027 er ekki fjallað um vatnshlotið Ísafjarðardjúp, vatnshlotsnúmer 101-1390-C, en áætlunin hefur aftur á móti að geyma þá almennu og bindandi stefnumörkun að öll vatnshlot á Íslandi eigi að vera í a.m.k. góðu ástandi nema að veitt hafi verið undanþága frá umhverfismarkmiðum og að ástand vatnshlots megi ekki versna, en sú stefnumörkun er jafnframt í samræmi við meginreglur laganna, sbr. einkum 12. gr. þeirra.

Í 6. mgr. 10. gr. laga um fiskeldi nr. 71/2008 eru sett sérstök ákvæði um burðarþol fjarða vegna fiskeldis í opnum sjókvíum, en þar segir að Matvælastofnun skuli hafna útgáfu rekstrarleyfis til sjókvíaeldis sem feli í sér meiri framleiðslu en viðkomandi sjókvíaeldissvæði þoli samkvæmt burðarþolsmati, sbr. einnig 3. mgr. 6. gr. b. í lögunum. Með slíku mati á burðarþoli er vísað til þols hafsvæða til að taka á móti auknu lífrænu álagi án þess að það hafi óæskileg áhrif á lífríkið þannig að viðkomandi vatnshlot uppfylli umhverfismarkmið sem sett eru samkvæmt lögum um stjórn vatnamála, sbr. 3. tl. 3. gr. laganna. Fyrir liggur slíkt burðarþolsmat fyrir Ísafjarðardjúp sem vísað er til af leyfisveitanda í greinargerð með hinu kærða leyfi.

Þessu til viðbótar er tekið fram í gr. 3.6. í hinu kærða starfsleyfi að leyfishafa beri að sjá til þess að vatnsgæðum í viðtaka hraki ekki vegna fiskeldis. Ekki megi valda breytingu á lífríki og ástandi eldissvæðanna í firðinum hvað varði líffræðilega og eðlisefnafræðilega gæðaþætti samkvæmt reglugerð nr. 535/2011 um flokkun vatnshlota, eiginleika þeirra, álagsgreiningu og vöktun. Þá áskilur Umhverfisstofnun sér rétt til að endurskoða leyfið, sbr. gr. 1.6., fari ástandi vatns hrakandi vegna rekstrarins og hætta sé að það falli niður um flokk eða hafi fallið niður um flokk skv. 9. og 10. gr. reglugerðar nr. 796/1999 um varnir gegn mengun vatns. Í greinargerð þeirri sem fylgdi leyfinu er tekið fram að stofnunin hafi farið yfir mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar en til viðbótar óskað eftir mati leyfishafa á áhrifum starfseminnar á vatnshlotið Ísafjarðardjúp samkvæmt lögum um stjórn vatnamála og hafi slíkt mat borist stofnuninni. Umhverfisstofnun hafi farið yfir það mat og geri ekki athugasemdir við það, en tekið er auk þess fram að rekstraraðila sé skylt að vakta þá gæðaþætti sem geta orðið fyrir áhrifum og Hafrannsóknastofnun hafi gefið út leiðbeiningar um. Fjallað sé um þessa vöktun í vöktunaráætlun rekstraraðila og telji stofnunin hana fullnægja þeim kröfum.

Að teknu tilliti til framangreindra ákvæða í hinu kærða starfsleyfi, umfjöllun í greinargerð þess og fyrirliggjandi gagna verður að líta svo á að Umhverfisstofnun hafi með fullnægjandi hætti gætt að ákvæðum laga nr. 36/2011, þeirri stefnumörkun sem fram kemur í gildandi vatnaáætlun og fyrirmælum laga nr. 71/2008 um burðarþol eldissvæða.

Byggingarleyfi o.fl.

Kærandi máls þessa heldur því fram með vísan til 6. tl. 12. gr. reglugerðar nr. 540/2020 að hið kærða leyfi sé háð annmarka með því að byggingarleyfi hafi ekki legið fyrir áður en það var gefið út. Samkvæmt lagastað þessum, sem varðar efni umsóknar um rekstrarleyfi, skal leyfi til mannvirkjagerðar, ef við á, fylgja umsókninni. Með vísan til þessa orðalags verður að hafna svo fortakslausum skilningi. Til þess er einnig að líta að nokkur tími getur liðið frá því að rekstrarleyfi og starfsleyfi fiskeldis eru gefin út þar til starfsemi hefst, en byggingarleyfi falla úr gildi hefjist framkvæmdir ekki innan 12 mánaða frá útgáfu, sbr. 1. mgr. 14. gr. laga nr. 160/2010.

Jafnframt vísar kærandi til 4. gr. laga nr. 132/1999 um vitamál þar sem kveðið er á um að óheimilt sé að byggja hús eða mannvirki sem skyggt gætu á leiðarmerki frá sjónum á þeim boga sjóndeildarhringsins þar sem því er ætlað að þjóna sjófarendum, og hæfilega langt til beggja handa. Geti Vegagerðin látið rífa húsið eða mannvirkið á kostnað eiganda þess ef brotið er á móti þessu. Úrskurðarnefndin bendir á að fyrirmæli þessi varða byggingu mannvirkja og sýnist því eðlilegt að tekin verði afstaða til þeirra við undirbúning byggingarleyfis. Fyrir liggur að Húsnæðis og mannvirkjastofnun gefur út byggingarleyfi fyrir sjókvíum og tengdum mannvirkjum utan lögsagnarmarka sveitarfélaga, svo sem fram kemur í tilkynningu á vef þeirrar stofnunnar 13. febrúar 2024, sem vísað er til í máli þessu.

Að lokum verður ekki fallist á þau málsrök að hið kærða leyfi brjóti gegn lögum nr. 80/2012 um menningarminjar. Var enda í umhverfismati framkvæmdarinnar aflað umsagnar Minjastofnunar Íslands um fyrirhugaða framkvæmd og færði stofnunin rök fyrir því hvers vegna ekki væri gerð athugasemd við framkvæmdina en benti á skyldu framkvæmdaraðila skv. 2. mgr. 24. gr. laga um menningarminjar til að stöðva framkvæmdir og upplýsa stofnunina um það ef fornminjar skyldu finnast. Þá verður heldur ekki fallist á að hið kærða leyfi girði fyrir möguleika kæranda á að sinna viðhaldi á friðlýstu húsi á jörð sinni, en sem fyrr greinir var það niðurstaða áhættumats siglinga fyrir eldissvæðið að Sandeyri að það hefði ekki teljandi neikvæð áhrif á siglingaöryggi.

—–

Að öllu framangreindu virtu verður hafnað kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar. Fyrr í dag kvað úrskurðarnefndin upp úrskurð í máli nr. 33/2024 þar sem kærð var ákvörðun Matvælastofnunar frá 29. febrúar 2024 um að veita leyfishafa rekstrarleyfi vegna starfsemi þeirrar sem um ræðir í þessu máli. Var það niðurstaða nefndarinnar að fella úr gildi ákvörðun Matvælastofnunar að því er varðar heimild til að stunda sjókvíaeldi á eldissvæðunum sem kennd eru við Kirkjusund og Arnarnes. Af þessu tilefni vekur úrskurðarnefndin athygli á því að til starfrækslu fiskeldisstöðva þarf bæði starfsleyfi Umhverfisstofnunar og rekstrarleyfi Matvælastofnunar, sbr. 1. mgr. 4. gr. b. laga nr. 71/2008.

Úrskurðarorð:

Hafnað er ógildingu ákvörðunar Umhverfisstofnunar frá 21. febrúar 2024 um að breyta starfsleyfi Arctic Sea Farm ehf. fyrir sjókvíaeldi í Ísafjarðardjúpi.

okt 29

Love0

33/2024 Sandeyri

Með UUA

Fyrir var tekið mál nr. 33/2024, kæra á ákvörðun Matvælastofnunar frá 29. febrúar 2024 um að veita rekstrarleyfi fyrir sjókvíaeldi á regnbogasilungi og laxi í Ísafjarðardjúpi með 8.000 tonna hámarkslífmassa, þar af 5.200 tonn af frjóum laxi.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 26. mars 2024, er barst nefndinni sama dag, kærir Hábrún hf., er leggur stund á sjókvíaeldi í Skutulsfirði í Ísafjarðardjúpi, þá ákvörðun Matvælastofnunar frá 29. febrúar 2024 að veita Arctic Sea Farm ehf. rekstrarleyfi fyrir sjókvíaeldi á regnbogasilungi og laxi í Ísafjarðardjúpi með 8.000 tonna hámarkslífmassa, þar af 5.200 tonn af frjóum laxi. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 26. mars 2024, er barst nefndinni sama dag, kærir A eigandi jarðarinnar Sandeyri við Snæfjallaströnd, sömu ákvörðun með kröfu um ógildingu hennar. Verður það mál, sem er nr. 35/2024, sameinað kærumáli þessu þar sem um sömu ákvörðun er að ræða og hagsmunir kærenda þykja ekki standa því í vegi.

Kærendur gerðu jafnframt kröfu um stöðvun framkvæmda til bráðabirgða á meðan málið væri til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni, sbr. 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, en þeirri kröfu var hafnað með úrskurði uppkveðnum 16. apríl 2024.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Matvælastofnun 27. mars 2024.

Málavextir: Hinn 1. apríl 2015 gaf Umhverfisstofnun út starfsleyfi til handa Arctic Sea Farm ehf. fyrir framleiðslu á 4.000 tonnum á ári af regnbogasilungi, með 5.300 tonna hámarkslífmassa, í sjókvíaeldi við Snæfjallaströnd í Ísafjarðardjúpi. Matvælastofnun gaf út rekstrarleyfi (FE-1127) til handa fyrirtækinu fyrir sama hámarkslífmassa 4. september 2020. Var sú ákvörðun kærð til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, en með úrskurði uppkveðnum 26. febrúar 2021 í máli nr. 89/2020 var kröfu um ógildingu hennar hafnað.

Arctic Sea Farm sótti um rekstrarleyfi hjá Matvælastofnun 20. maí 2019 fyrir 8.000 tonnum af regnbogasilungi og laxi í Ísafjarðardjúpi. Leitaði stofnunin umsagna Fiskistofu, Ísafjarðarbæjar og Hafrannsóknastofnunar. Hinn 5. júní 2023 auglýsti stofnunin tillögu að rekstrarleyfi fyrir sjókvíaeldi á regnbogasilungi og laxi á þremur svæðum í Ísafjarðardjúpi, þ.e. við Arnarnes, Kirkjusund og Sandeyri, með 8.000 tonna hámarkslífmassa, þar af 5.200 tonn af frjóum laxi. Var frestur til að skila inn athugasemdum gefinn til 5. júlí s.á. og bárust athugasemdir á kynningartíma tillögunnar. Í samræmi við auglýsta tillögu var hið kærða rekstrarleyfi (FE-1174) svo gefið út 29. febrúar 2024 og er gildistími þess til 29. febrúar 2040. Þá gaf Umhverfisstofnun út starfsleyfi 21. s.m. til handa leyfishafa vegna þeirrar starfsemi sem hér um ræðir. Hefur sú ákvörðun einnig verið kærð til úrskurðarnefndarinnar og er það mál nr. 36/2024 hjá nefndinni.

Málsrök kærenda: Af hálfu Hábrúnar hf. er vísað til þess að hið kærða rekstrarleyfi heimili leyfishafa að stunda sjókvíaeldi á svæði út af Arnarnesi í Skutulsfirði sem sé í 3,1 km fjarlægð frá eldissvæðum kæranda. Nýtt eldissvæði ótengds aðila, sem staðsett verði svo skammt frá starfsstöðvum kæranda, ógni heilbrigði og velferð eldisfiska hans og rekstrargrundvelli félagsins, en þekkt sé að við slíkar aðstæður skapist hætta á því að smitsjúkdómar og sníkjudýr berist á milli starfsstöðva. Í því samhengi sé nauðsynlegt að líta til álits Skipulagsstofnunar frá 28. janúar 2021 um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar. Í álitinu komi fram að líklegt sé að laxalús og fiskilús eigi eftir að koma reglulega upp í eldi leyfishafa og sé því líklegt að fyrirhugað eldi komi til með að auka lúsaálag á þá stofna laxfiska sem sé að finna í Ísafjarðardjúpi. Ástæða sé ennfremur til þess að benda á að lúsasmit hafi valdið meiri háttar vandkvæðum í starfsemi leyfishafa.

Samkvæmt reglugerðargreininni geti Matvælastofnun að höfðu samráði við Hafrannsóknastofnun heimilað styttri fjarlægðir. Umsögn þeirrar stofnunar liggi fyrir í málinu og sé hún neikvæð. Viðbrögð Matvælastofnunar við umsögninni hafi verið að setja skilmála í leyfið um að rekstrarleyfishafa beri að „tryggja að fjarlægð í fisk ótengdra rekstrarleyfishafa í Ísafjarðardjúpi sé eigi styttri en 5 km í samræmi við 5. mgr. 18. gr. reglugerðar nr. 540/2020.“ Þetta skilyrði sé ólögmætt af margvíslegum ástæðum. Í fyrsta lagi sé ótvírætt að miða skuli við fjarlægð milli starfsstöðva, sbr. orðalagið „miðað við útmörk hverrar fiskeldisstöðvar.“ Í öðru lagi sé hvorki í lögum nr. 71/2008 né reglugerð nr. 540/2020 gert ráð fyrir setningu þessa skilyrðis. Þá sé með því gengið gegn undirliggjandi markmiði laga nr. 71/2008 þess efnis að eldissvæði séu nýtt með hagkvæmum hætti. Leyfishafa sé í reynd gert ókleift að leggja fram áætlun um nýtingu eldissvæðisins við Arnarnes nema kærandi hætti starfsemi í Skutulsfirði um nokkurra ára skeið. Leyfishafi hafi í raun viðurkennt það með ummælum í matsskýrslu þess efnis að erfitt væri að koma með nákvæma tímasetta eldisáætlun vegna samhæfingar við önnur eldisfyrirtæki.

Þá sé að finna ólögmætt skilyrði í rekstrarleyfinu um samstarfssamning milli leyfishafa og kæranda um samræmdar forvarnir og viðbrögð við sníkjudýrum og sjúkdómum. Enginn slíkur samningur liggi fyrir og engar viðræður þar að lútandi hafi átt sér stað. Skilyrðið sé óvenjulegt og beri þess merki að Matvælastofnun sé að reyna að þvinga fram úrræði til að réttlæta veitingu leyfisins á umræddu svæði út af Arnarnesi þvert gegn skýrum viðmiðum reglugerðar um fiskeldi um fjarlægðarmörk milli fiskeldisstöðva. Skilyrðið sé án lagaheimildar. Ljóst sé að leyfishafi geti ekki sett út seiði á eldissvæðið nema kærandi hætti starfsemi í 2–3 ár, sem vitanlega verði ekki fallist á.

—–

A eigandi jarðarinnar Sandeyri, telur að hann hafi þá lögvörðu hagsmuni af úrlausn málsins sem krafist sé skv. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Hann telur eldissvæðið sem nefnt sé Sandeyri vera að hluta til í netlögum þeirrar jarðar. Starfsemin muni valda skerðingu á útsýni, sem og sjón-, hljóð-, lyktar- og efnamengun. Hann verði fyrir áhrifum umfram aðra sem rýri verðmæti eignar hans. Aðeins sé aðgengi að Sandeyri með báti, en fái leyfið að standa verði ómögulegt fyrir kæranda að komast að jörð sinni. Þá geri hann athugasemdir við að í framhaldi ábendingar hafi hnitum eldissvæðisins verið hnikað til eftir að rekstrarleyfi hafi verið gefið út. Muni áhættumat siglinga miðað við fyrri hnitin og sé matið af þeim sökum ólögmætt.

Hið kærða rekstrarleyfi ógni siglingaöryggi þar sem öll eldissvæðin liggi alfarið innan hvítra ljósgeira frá Óshólavita í Óshlíð gegnt Bolungarvík. Samkvæmt 4. gr. laga nr. 132/1999 um vitamál sé óheimilt að byggja hús eða mannvirki sem skyggt gætu á leiðarmerki frá sjónum, en úrskurðarnefndin hafi talið fiskeldiskvíar mannvirki, sbr. úrskurð nefndarinnar frá 1. desember 2022 í máli nr. 90/2022. Leiða megi af reglugerð nr. 118/1912 um sjóvita, sjómerki o.fl. að vitar og sjómerki teljist til leiðarmerkja. Samkvæmt alþjóðasamningi um öryggi mannslífa á hafinu, svonefndri SOLAS-samþykkt, merki hvítur geiri örugga leið og endurspeglist það í Strandsvæðisskipulagi Vestfjarða 2022. Þar segi að það eigi „alltaf að vera hægt að sigla án nokkurra hindrana í hvítum ljósgeira hvar sem er í veröldinni.“ Meintar mótvægisaðgerðir, sem minnst sé á í greinargerð rekstrarleyfisins, séu að mestu óframkvæmanlegar þar sem ekki sé hægt að hliðra til svæðum svo þau fari út fyrir hvíta ljósgeira. Af skýru orðalagi 6. mgr. 10. gr. laga um vitamál sé enn fremur ljóst að leita hafi þurft álits hins sérfróða stjórnvalds Samgöngustofu um legu og merkingu þeirra mannvirkja sem hér um ræði við undirbúning leyfisins. Þar sem það hafi ekki verið gert sé um slíkan annmarka að ræða að fella verði leyfið úr gildi. Ekki hafi heldur verið leitað umsagnar Landhelgisgæslu Íslands. Þá hafi Matvælastofnun ekki sent Skipulagsstofnun upplýsingar um hið kærða leyfi í samræmi við 8. gr. laga nr. 88/2018 um skipulag haf- og strandsvæða.

Strandsvæðisskipulag Vestfjarða 2022, sem lagt sé til grundvallar hinu kærða leyfi, sé rangt og ófullnægjandi. Skipulagið tryggi ekki siglingaöryggi með fullnægjandi hætti þar sem það taki ekki tillit til vita og hvítra ljósgeira. Jafnframt liggi fyrir að forsendur áhættumats erfðablöndunar, sem skipulagið taki mið af og sé lagt til grundvallar umhverfismati áætlunar, sé rangt. Þá gildi ákvæði skipulagslaga nr. 123/2010 um svæði í netlögum jarðar kæranda og í samræmi við 37. gr. laganna hefði því þurft að gera deiliskipulag fyrir eldissvæðið.

Hin kærða leyfisveiting sé í ósamræmi við lög um mannvirki nr. 160/2010, en það sé forsenda fyrir útsetningu kvía að byggingarleyfis sé aflað, sbr. 6. tl. 12. gr. reglugerðar nr. 540/2020 um fiskeldi. Hafi þörf á því legið fyrir 1. desember 2022, þ.e. frá uppkvaðningu úrskurðar úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 90/2022. Enn fremur hafi Húsnæðis- og Mannvirkjastofnun staðfest það með tilkynningu 13. febrúar 2024 að byggingarleyfi þyrfti vegna sjókvía. Ágallinn sé enn alvarlegri þar sem fyrirséð sé að við undirbúning þess byggingarleyfis þurfi sérstakt mat að fara fram skv. 13. gr. laga nr. 160/2010. Ákvæðið eigi við um vistkerfi sem njóti sérstakrar verndar, en jörðin Sandeyri njóti slíkrar verndar þar sem leirur séu á svæðinu, sbr. 61. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd. Sé það mat Náttúrufræðistofnunar Íslands að fara þurfi í vettvangskönnun ef taka eigi af allan vafa um hvaða vistgerðir séu á svæðinu, en ekki sé til skráning um það.

Umþrætt rekstrarleyfi sé einnig í andstöðu við lög nr. 80/2012 um menningarminjar þar sem hús kæranda, sem sé friðað og njóti verndar nefndra laga, hafi ekki verið skráð í matsskýrslu framkvæmdarinnar og áhrif á hús hans því ekki metin. Eins og gerð hafi verið grein fyrir muni kærandi ekki komast að eign sinni ef sjókvíaeldi verði á svæðinu við Sandeyri og því muni viðhald hússins verða ómögulegt og það eyðileggjast, en slíkt brjóti í bága við lög nr. 80/2012.

Áhættumat erfðablöndunar samkvæmt lögum nr. 71/2008 sé grundvallarþáttur í að tryggja matvælaöryggi og dýravernd, sem og forða umhverfistjónum, en matið fjalli um hve mikið af frjóum laxi megi ala í sjó þannig að strok hafi ekki neikvæð áhrif á villta laxastofna. Síðasta áhættumat erfðablöndunar hafi komið út árið 2020, en nýtt áhættumat hefði átt að liggja fyrir árið 2023, sbr. ákvæði 3. mgr. 6. gr. a. í lögum nr. 71/2008. Með hliðsjón af endurteknum slysasleppingum í sjókvíaeldi hljóti grundvallarforsenda fyrir veitingu frekari leyfa með tilheyrandi áhættu að vera sú að uppfært og viðeigandi áhættumat liggi fyrir. Sökum þessara breyttu forsendna sé umhverfismat áætlana á áhættumatinu að sama skapi ófullnægjandi. Nýtt áhættumat hafi tafist sökum þess að eldra áhættumat hafi byggt á röngum forsendum og alvarleiki slysasleppinga sé mun meiri en áður hafi verið talið. Hafi leyfisveitingarferlið þurft að taka mið af þessum breyttu forsendum. Vísað sé til úrskurðar úrskurðarnefndarinnar frá 14. desember 2021 í máli nr. 119/2020 þar sem breyting á starfsleyfi hafi verið ógilt á þeim grundvelli að umhverfismat áætlana hefði ekki farið fram með fullnægjandi hætti.

Leyfishafi beri ábyrgð á stærstu slysasleppingu frjórra eldislaxa fyrr og síðar á Íslandi haustið 2023. Atvikið hafi að mati margra verið eitt versta umhverfisslys í sögu landsins. Slíkt frávik hefði átt að leiða til þess að Matvælastofnun hefði gætt enn frekar varúðar við leyfisveitinguna með hliðsjón af varúðarreglu umhverfisréttarins. Hlutverk stofnunarinnar sé að hafa eftirlit með matvælaöryggi og dýravernd skv. 2. mgr. 1. gr. laga nr. 30/2018 um Matvælastofnun. Í greinargerð með hinu kærða rekstrarleyfi sé ekkert fjallað um hvernig tekið hafi verið mið af þeim nýju forsendum sem felist í umræddum slysasleppingum. Bent sé á að í áliti Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar segi að ef horft sé til allra laxastofna á Vestfjörðum geti samlegðaráhrif orðið talsverð eða verulega neikvæð ef viðbrögðum við slysasleppingum sé ábótavant. Fyrir liggi að sú áhætta hafi raungerst.

Samkvæmt 2. mgr. 12. gr. þágildandi laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum hafi Skipulagsstofnun borið að endurskoða matsskýrslu um umhverfisáhrif vegna verulegra breyttra forsendna frá fyrri ákvörðun. Því hafi Matvælastofnun verið óheimilt að gefa út hið kærða leyfi skv. 13. gr. sömu laga, sbr. einnig 1. mgr. 25. gr. núgildandi laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana. Áhættumat erfðablöndunar hafi grundvallaráhrif við mat á því hvort verulega breyttar forsendur séu fyrir hendi, enda geti alvarlegar slysasleppingar leitt til þess að villtir laxastofnar verði fyrir varanlegum og óafturkræfum afleiðingum.

Ljóst sé að byrjað hafi verið á öfugum enda við leyfisveitingar fyrir sjókvíaeldi og með því hafi öllum meginreglum umhverfisréttar verið fórnað. Við gerð strandsvæðisskipulags Vestfjarða hafi verið tekið mið af þeim leyfum sem hafi verið í gildi eða umsóknum sem væru langt komnar í leyfisveitingaferli. Með þessu hafi verið gengið á meginreglur umhverfisréttar sem lögfestar séu í II. kafla laga nr. 60/2013 um náttúruvernd. Að auki séu leyfin haldin ágalla í ljósi laga nr. 55/2012 um umhverfisábyrgð, en samkvæmt lögunum skuli sá sem valdi mengun taka til eftir sig og greiða kostnaðinn við þær aðgerðir. Leyfin kveði hvorki á um hvernig þeirri framkvæmd skuli háttað né hvaða áhrif slíkar aðstæður skuli hafa á leyfin.

Fyrir liggi að fjölmörg atriði sýni fram á ólögmæti starfseminnar. Jafnvel sé um að ræða svo alvarleg atriði að í reynd sé ómögulegt að bregðast við þeim með þeim hætti að lögmætt ástand skapist fyrir starfsemina á þeim svæðum sem hið kærða leyfi taki til. Þar af leiðandi sé leyfisveitingin contra legem og telji kærandi ótækt að snúa upp á lög og reglur þannig að leyfið sé veitt með fyrirvara um tiltekin atriði sem aldrei geti orðið að veruleika.

Málsrök Matvælastofnunar: Stofnunin bendir á að í samræmi við 6. gr. a. og b. í lögum nr. 71/2008 um fiskeldi sé útgáfa hins kærða rekstrarleyfis byggð á áhættumati erfðablöndunar, sem staðfest hafi verið af matvælaráðherra 3. mars 2022, svo og burðarþolsmati Hafrannsóknastofnunar, endurútgefnu í febrúar 2022. Skipulagsstofnun hafi tekið undir sjónarmið Matvælastofnunar um að litlar líkur séu á að fyrirhugað eldi Arctic Sea Farm komi til með að bera bakteríu- eða veirusmit yfir í villta laxfiska. Áhættan af dreifingu sjúkdóma, annarra en laxalúsar, úr eldisfiski í villtan fisk sé hverfandi lítil, jafnvel þótt fiskur sleppi. Mesta hættan á dreifingu sjúkdóma sé bundin við smitdreifingu með eldisbúnaði og flutning á smituðum eldisfiski, en þar séu aðrir eldisfiskar í mestri hættu líkt og í öðrum hjarðbúskap þar sem mörgum einstaklingum sé haldið á afmörkuðu svæði.

Í umsögn sinni til Matvælastofnunar, dags. 1. mars 2021, hafi Hafrannsóknastofnun tekið fram að stofnunin gæti ekki tekið afstöðu til undanþágu frá 5 km fjarlægðarmörkunum sem kveðið sé á um í 5. mgr. 18. gr. reglugerðar nr. 540/2020 um fiskeldi. Matvælastofnun hafi sent tölvubréf til Hafrannsóknastofnunar 31. október 2023 þar sem stofnunin hafi verið spurð að því hvort ný gögn hefðu komið fram sem hefðu haft áhrif á umsögn stofnunarinnar. Í svarbréfi Hafrannsóknastofnunar, dags. 15. nóvember s.á., hafi komið fram að fjarlægðir á milli eldisaðila lytu einkum að athafnasvæði og sjúkdómamálum, sem væru ekki á sérsviði stofnunarinnar. Ástæða væri til að viðhafa 5 km fjarlægðarmörk með hliðsjón af tilfelli blóðþorra í fiskeldi á árinu 2021 sem hafi leitt til förgunar og mikils tjóns hjá eldisaðilum. Hafi stofnunin bent á að enn skorti á þekkingu og reynslu við íslenskar aðstæður viðvíkjandi dreifingu lúsa og lúsameðhöndlun. Ef öll fyrirtæki settu út og uppskæru á sama tíma og hvíldu á milli kynslóða væri væntanlega ekki eðlismunur á því hvort um sama aðila eða ótengda aðila væri að ræða í tilfelli laxalúsasmits.

Í 10. gr. laga nr. 71/2008 sé mælt fyrir um efni og útgáfu rekstrarleyfis og kveðið á um við hvaða aðstæður Matvælastofnun skuli hafna umsókn. Fjalli fyrrnefnt ákvæði 5. mgr. 18. gr. reglugerðar nr. 540/2020 ekki um efni og útgáfu rekstrarleyfis til fiskeldis, enda sé fjallað um móttöku og afgreiðslu umsókna í IV. kafla reglugerðarinnar og um efni umsóknar í 19. gr. hennar. Ákvæðið mæli fyrir um 5 km meginviðmið og feli því augljóslega ekki í sér fortakslaust bann við styttri fjarlægð. Einungis sé gerður áskilnaður um samráð við Hafrannsóknastofnun, sbr. úrskurð úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála frá 29. október 2015 í máli nr. 73/2012. Sú umsögn Hafrannsóknastofnunar að hún geti ekki tekið afstöðu til málsins geti ekki komið í veg fyrir að Matvælastofnun veiti umbeðna heimild. Ákvæði 5. mgr. 18. gr. reglugerðarinnar veiti ekki heimild til að hafna umsókn um rekstrarleyfi. Einnig sé bent á að umrædda reglu um fjarlægðarmörk sé ekki að finna í lögum nr. 71/2008 auk þess sem hún snúi fyrst og fremst að smitvörnum en ekki sníkjudýrum, enda ferðist sníkjudýr eins og laxalús mun lengra en 5 km.

Matvælastofnun líti því svo á að stofnuninni sé heimilt að víkja frá meginviðmiði 5. mgr. 18. gr. reglugerðar nr. 540/2020 og heimila styttri fjarlægð milli fiskeldisstöðva þegar ljóst sé að aðilar hyggist viðhafa samræmdar aðgerðir til vöktunar- og viðbragðsáætlana varðandi forvarnir og meðferð vegna fisksjúkdóma og sníkjudýra og starfa þá sem einn aðili komi upp slík tilfelli. Skilyrði þar að lútandi sé að finna í hinu kærða rekstrarleyfi. Ekki sé hægt að líta svo á að fyrirhuguð eldissvæði við Arnarnes og Kirkjusund verði óvirk þar sem slík túlkun eigi sér enga stoð í regluverki um fiskeldi. Beinlínis sé gert ráð fyrir því að Matvælastofnun geti veitt undanþágu frá umræddum fjarlægðarmörkum eins og stofnunin hafi áður gert. Þá sé aukreitis gert ráð fyrir því í gildandi rekstrarleyfi kæranda að starfsemi hans sé stunduð samhliða eldi annarra aðila.

Í 4. gr. a. laga nr. 71/2008 segi m.a. að skipting hafsvæða í eldissvæði skuli taka mið af „bestu heildarnýtingu mögulegra eldissvæða.“ Í 6. gr. reglugerðar nr. 540/2020, sem beri heitið Skipting hafsvæða í eldissvæði, sé kveðið á um að svæðaskiptingin skuli taka mið af fjarlægðarmörkum á milli sjókvíaeldisstöðva ótengdra aðila, sbr. 5. mgr. 18. gr. sömu reglugerðar. Hins vegar geti aðilar sem stundi „sameiginlegan rekstur“ verið innan sama eldissvæðis, sbr. 2. mgr. 6. gr. reglugerðarinnar. Í hinu kærða rekstrarleyfi sé kveðið á um að leyfishafa sé óheimilt að setja út fisk á eldissvæðunum Arnarnesi og Kirkjusundi nema fyrir liggi undirritaður samstarfssamningur sem tryggi samræmdar forvarnir og viðbrögð við sníkjudýrum og sjúkdómum. Þar sem slíkur samningur liggi ekki fyrir sé leyfishafa því óheimilt að setja út fisk á þau eldissvæði. Þá sé Matvælastofnun skv. 6. mgr. 19. gr. reglugerðar nr. 540/2020 heimilt að setja skilyrði í rekstrarleyfi þess efnis að rekstrarleyfishafa beri að vinna með öðrum rekstrarleyfishöfum á sama stað eða samliggjandi sjókvíaeldissvæðum sameiginlega að sjúkdómavörnum, viðbrögðum við sjúkdómum og vöktun sníkjudýra.

Í rekstrarleyfinu komi fram skilyrði um að rekstrarleyfishafa beri að sækja um heimild Matvælastofnunar til útsetningar seiða í samræmi við 46. gr. reglugerðar nr. 540/2020 og geti stofnunin gert kröfu um aukinn hvíldartíma eða samræmdan hvíldartíma ótengdra aðila á eldissvæðinu ef þörf sé á. Þá liggi fyrir að útgáfa leyfisins sé í samræmi við nýlega samþykkt strandsvæðisskipulag Vestfjarða, þar sem sérstaklega hafi verið gert ráð fyrir þeim þremur eldissvæðum sem um ræði í hinu kærða rekstrarleyfi.

—–

Að því er varðar kæru A bendi Matvælastofnun á að eftir að ábending hafi borist frá honum um að hnit eldissvæðisins við Sandeyri í útgefnu rekstrarleyfi væru innan netlaga jarðar hans hafi Matvælastofnun tekið málið til nánari skoðunar. Í ljós hafi komið að fyrir mistök hafi röng hnit verið slegin inn í leyfisbréfið, það hafi verið leiðrétt og leyfishafa og kæranda tilkynnt um leiðréttinguna. Á heimasíðu stofnunarinnar hafi leiðréttingarinnar verið getið 15. mars 2024, en dagsetning útprentunar hafi ekki verið uppfærð í leiðrétta rekstrarleyfinu. Þær upplýsingar sem kærandi hafi komið á framfæri varðandi hnit svæðisins hafi ekki falið í sér nýjar upplýsingar sem leiða ættu til afturköllunar ákvörðunarinnar á grundvelli 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Um sé að ræða augljósa villu sem heimilt sé að leiðrétta með vísan til 2. mgr. 23. gr. sömu laga, enda sé rót villunnar að rekja til misritunar við formlega úrvinnslu og frágang.

Við útgáfu hins kærða leyfis hafi Matvælastofnun byggt allar upplýsingar um siglingaöryggi á áhættumati siglinga sem hafi verið staðfest af Vegagerðinni, Samgöngustofu og Landhelgisgæslu Íslands í mars 2023. Hinn 10. apríl 2024 hafi Vegagerðin gefið út minnisblað, þ.e. viðauka við áhættumat siglinga fyrir Sandeyri. Í því komi fram að í skýrslu um áhættumat siglinga fyrir Sandeyri hafi verið tilgreint tvíþætt hlutverk Óshólavita, annars vegar innsiglingarviti fyrir „Út-Djúpið“ og hins vegar leiðarljós fyrir „Inndjúpið“. Við nánari skoðun hafi komið í ljós að ekki væri rétt farið með virkni vitans þar sem hann væri geiraviti í Vitaskrá Íslands. Í ljósi þessa verði gerð breyting á auglýstri virkni hans, en sú lagfæring hafi ekki áhrif á öryggi siglinga á svæðinu og því sé niðurstaða áhættumats óbreytt. Með vísan til viðaukans brjóti hið kærða leyfi ekki í bága við lög nr. 132/1999 um vitamál og alþjóðlegar skuldbindingar.

Þau hnit sem Matvælastofnun hafi tilgreint í hinu kærða rekstrarleyfi feli í sér færslu sem nemi um 200 m út frá ströndinni við Sandeyri samanborið við þau hnit sem hafi legið til grundvallar áhættumati siglinga fyrir Sandeyri. Samkvæmt upplýsingum frá Vegagerðinni hafi þessi breyting óveruleg áhrif á siglingaöryggi og engin áhrif á niðurstöðu áhættumatsins. Ákvörðun Matvælastofnunar hafi verið tekin út frá sjálfstæðu og faglegu mati stofnunarinnar en ekki einungis að fyrirmælum leyfishafa.

Það geti ekki talist ógildingarannmarki að umsagna Landhelgisgæslunnar og Samgöngustofu hafi ekki verið leitað. Landhelgisgæslan hafi skilað umsögn í tilefni af gerð strandsvæðisskipulags Vestfjarða. Í minnisblaði starfshóps Skipulagsstofnunar um öryggi siglinga frá 23. nóvember 2022 hafi verið tillaga um að leita skyldi umsagnar Landhelgisgæslunnar við leyfisveitinguna, en sú tillaga sé ekki lagafyrirmæli sem Matvælastofnun sé skylt að fara eftir. Samkvæmt lögum nr. 71/2008 sé Matvælastofnun ekki skylt að afla umsagna frá nefndum stofnunum.

Útgáfa hins kærða leyfis hafi byggst á Strandsvæðisskipulagi Vestfjarða 2022, en með strandsvæði sé skv. 3. gr. laga nr. 88/2018 um skipulag haf- og strandsvæða átt við svæði frá netlögum að þeirri viðmiðunarlínu sem tilgreind sé í 1. mgr. 5. gr. laga nr. 79/1997 um veiðar í fiskveiðilandhelgi Íslands. Samkvæmt tilvitnaðri 3. gr. laga nr. 88/2018 sé með netlögum átt við sjávarbelti 115 m út frá stórstraumsfjöruborði landareignar. Sé eldissvæði við Sandeyri þannig að mati stofnunarinnar utan netlaga jarðarinnar. Sjónarmiðum kæranda um að skipulagið sé ólögmætt þar sem það tryggi ekki siglingaöryggi með fullnægjandi hætti sé hafnað með vísan til framangreindra athugasemda um áhættumat siglinga. Þá sé því hafnað að það leiði til ógildingar leyfisins að Skipulagsstofnun hafi ekki verið upplýst um útgáfu leyfisins við útgáfu þess, en þeirri stofnun hafi nú verið send slík tilkynning.

Það að gildistaka hins kærða rekstrarleyfis hafi verið bundin því skilyrði að byggingarleyfi lægi fyrir sé hvorki í ósamræmi við lög nr. 160/2010 um mannvirki né brjóti það í bága við reglugerð nr. 540/2020. Matvælastofnun hafi hingað til ekki krafist þess að byggingarleyfi fyrir sjókvíum væri lagt fram með umsókn um rekstrarleyfi þrátt fyrir ákvæði 6. tl. 12. gr. reglugerðar nr. 540/2020, enda hafi ákveðin óvissa ríkt um það hvort sjókvíar utan netlaga teldust til byggingarleyfisskyldra mannvirkja. Umsókn hins kærða rekstrarleyfis hafi verið lögð fram 23. maí 2019, eða tæpum þremur og hálfu ári áður en úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hafi kveðið upp úrskurð þess efnis að sjókvíar væru byggingarleyfisskyldar, sbr. úrskurð nefndarinnar frá 1. desember 2022 í máli nr. 90/2022. Fyrir hendi sé ákveðinn ómöguleiki fyrir umsækjendur um rekstrarleyfi sjókvíaeldis að leggja fram byggingarleyfi samhliða umsókn í ljósi þess að byggingarleyfi falli úr gildi hefjist byggingarframkvæmdir ekki innan 12 mánaða frá útgáfu þess, sbr. 1. mgr. 14. gr. laga nr. 160/2010. Málsmeðferðartími umsókna um rekstrarleyfi taki lengri tíma en 12 mánuði og því augljóst að byggingarleyfi sem aflað væri áður en sótt væri um rekstrarleyfi myndi vera fallið úr gildi þegar byggingarframkvæmdir ættu að hefjast.

Ekkert jarðrask muni eiga sér stað á landi kæranda eða á eldissvæðinu Sandeyri, ef frá sé talið þegar akkerisfestingar séu settar niður, en slíkar festingar eigi sér þó stað neðansjávar. Ekkert gefi tilefni til þess að ætla að til staðar hafi verið fornminjar sem taka hafi þurft tillit til í hinu kærða rekstrarleyfi. Fullyrðingum kæranda um að hann muni ekki hafa aðgang að jörð sinni verði leyfið ekki fellt úr gildi sé mótmælt sem órökstuddum og ósönnuðum, en ekkert gefi til kynna annað en að hann muni áfram hafa aðgang að jörðinni sjóleiðis.

Í 3. mgr. 6. gr. a. laga nr. 71/2008 komi fram að áhættumat erfðablöndunar skuli endurskoða svo oft sem þurfa þyki, en eigi sjaldnar en á þriggja ára fresti. Samkvæmt 4. mgr. sömu greinar gildi eldra áhættumat þar til nýtt hafi verið staðfest. Fyrir liggi að nýtt áhættumat hafi ekki verið staðfest og þar af leiðandi gildi eldra áhættumat sem Matvælastofnun beri að fara eftir við leyfisútgáfu. Stofnunin hafi ekki lagaheimild til að fresta allri leyfisútgáfu fyrir sjókvíaeldi á grundvelli þess að unnið sé að nýju áhættumati, en alls óljóst sé hvenær slíkt mat liggi fyrir.

Út frá þeim athugasemdum sem borist hafi vegna auglýsingar á tillögu að hinu kærða rekstrarleyfi hafi að mati Matvælastofnunar ekki verið forsendur til þess að afla umsagna frá öðrum aðilum en þeim sem tilgreindir séu í greinargerð sem fylgi leyfinu. Ekkert í lögum nr. 71/2008, reglugerð nr. 540/2020 eða áðurgildandi lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum veiti stofnuninni heimild til þess að krefjast þess af Skipulagsstofnun að umhverfismat framkvæmdarinnar verði endurskoðað á grundvelli breyttra forsendna. Frumkvæðið verði að koma frá Skipulagsstofnun, sbr. 2. mgr. 12. gr. laga nr. 106/2000. Þar sem slík endurskoðun hafi ekki átt sér stað hafi Matvælastofnun borið að horfa til gildandi umhverfismats.

Við upphaf vinnu að strandsvæðisskipulagi Vestfjarða hafi þegar verið í gildi rekstrarleyfi fyrir sjókvíaeldi á ýmsum svæðum og margar umsóknir um slík leyfi óafgreiddar. Eðli málsins samkvæmt hafi borið að taka tillit til þeirra við gerð skipulagsins. Hvað varði þær fullyrðingar kæranda að ekki hafi verið tekið tillit til laga nr. 55/2012 um umhverfisábyrgð bendi stofnunin á að skv. 14. gr. b. laga nr. 71/2008 beri rekstrarleyfishafa að hafa ábyrgðartryggingu hjá vátryggingarfélagi. Við afgreiðslu leyfisins hafi verið lögð fram staðfesting um að í gildi væri ábyrgðartrygging fyrir starfsemi rekstrarleyfishafa á því svæði sem hið kærða rekstrarleyfi taki til. Með því sé tryggt að uppfyllt verði ákvæði laga nr. 55/2012.

Athugasemdir leyfishafa: Af hálfu leyfishafa er bent á að kröfur Hábrúnar hf. séu alfarið reistar á því að eldissvæði leyfishafa við Arnarnes sé í minni en 5 km fjarlægð frá eldissvæði kæranda við Skutulsfjörð. Eigi sú málsástæða því alls ekki við um eldissvæði leyfishafa við Sandeyri og Kirkjusund. Það liggi því í hlutarins eðli að ekki sé unnt að fallast á kröfu kæranda um ógildingu eða brottfall leyfisins í heild, enda fæli það í sér augljóst brot á meðalhófsreglu. Þá séu meira en 5 km á milli þess eldissvæðis kæranda sem sé fjærst Arnarnessvæðinu og austurhluta þess svæðis.

Greind fjarlægðarregla sé tekin svo til orðrétt upp í rekstrarleyfið með skilyrði um að rekstrarleyfishafa beri að „tryggja að fjarlægð í fisk ótengdra rekstrarleyfishafa í Ísafjarðardjúpi sé eigi styttri en 5 km í samræmi við 5. mgr. 18. gr. reglugerðar nr. 540/2020.“ Með skilyrðinu sé tryggt að starfsemi verði í samræmi við reglugerðarákvæðið, að því frágreindu að tekið er fram að mæla skuli fjarlægð „í fisk“ í stað þess að mæla fjarlægð milli „fiskeldisstöðva“ ótengdra rekstrarleyfishafa. Hugtakið fiskeldisstöð sé skilgreint í 3. gr. reglugerðarinnar sem staður þar sem vatn, sjór, land eða mannvirki séu nýtt í þágu fiskeldis. Með þessu sé augljóslega vísað til mannvirkjanna í sjókvíum, sem sé sami mælikvarði í raun.

Því sé hafnað að greint skilyrði leiði til þess að leyfishafi geti ekki nýtt rekstrarleyfi sitt við Arnarnes. Undanþágan frá reglu 5. mgr. 18. gr. reglugerðarinnar, sem felist í skilyrðinu, taki að sjálfsögðu einnig til starfsemi kæranda. Sé bæði kæranda og leyfishafa unnt að stunda eldisstarfsemi sína samtímis, að uppfylltum skilyrðum um samstarfssamning og samræmda útsetningu og hvíld svæða. Um sé að ræða íþyngjandi skilyrði stjórnvaldsákvörðunar sem leyfishafi hafi samþykkt. Þekki leyfishafi engin dæmi þess úr stjórnsýslurétti að þriðji aðili geti knúið fram ógildingu á leyfisveitingu vegna slíks skilyrðis.

Í 5. mgr. 18. gr. reglugerðar nr. 540/2020 sé ekki mælt fyrir um þær aðferðir sem Matvælastofnun beri að viðhafa til að tryggja að ákvæðið verði uppfyllt. Ráðist það því af valdheimildum stofnunarinnar, almennum reglum stjórnsýsluréttarins og þeim efnisreglum sem við eigi hverju sinni, hvaða aðferðum stofnunin beiti til að tryggja að farið verði eftir ákvæðinu við útgáfu rekstrarleyfa. Niðurstaða Matvælastofnunar hafi verið sú að setja skilyrði í rekstrarleyfi bæði leyfishafa og kæranda til að tryggja að markmiðum reglugerðarákvæðisins verði náð. Af þeim sé ljóst að Matvælastofnun hafi tryggt að ákvæði 5. mgr. 18. gr. reglugerðarinnar verði alltaf uppfyllt í starfsemi leyfishafa. Skilyrðin leiði til þess að engin starfsemi geti átt sér stað á eldissvæði leyfishafa við Arnarnes nema í samstarfi við kæranda.

Hugtakið „sjókvíaeldissvæði“, sbr. 30. tl. 1. mgr. 3. gr. laga nr. 71/2008, teljist fjörður eða afmarkað hafsvæði fyrir sjókvíaeldi þar sem gert sé ráð fyrir einum árgangi eldisfisks hverju sinni „og möguleiki er að fleiri en einn rekstrarleyfishafi starfræki sjókvíaeldisstöðvar á sama svæði með skilyrtri samræmingu í útsetningu seiða og hvíld svæðisins.“ Þá segi einnig í skilgreiningunni að afmörkun sjókvíaeldissvæða taki á hverjum tíma mið af niðurstöðum rannsókna á dreifingu sjúkdómsvalda. Þessi skilgreining hafi komið í lögin með breytingalögum nr. 49/2014. Þess verði að gæta að í frumvarpi til þeirra laga hafi ekki verið kveðið á um möguleika á fleiri en einum rekstrarleyfishafa á hverju svæði. Í skýringum með frumvarpinu hafi komið fram að gert væri ráð fyrir því að „fjarlægðarviðmið verði ákvörðuð þegar niðurstöður rannsókna liggi fyrir“. Við þinglega meðferð frumvarpsins hafi verið gerð á því breyting, með því orðalagi sem vísað var til, sem hafi tekið af vafa um að innan hvers sjókvíaeldissvæðis gætu starfað fleiri en einn rekstrarleyfishafi. Það sé því höfuðatriði þegar meta eigi hvort fjarlægðarregla 5. mgr. 18. gr. reglugerðar nr. 540/2020 eigi við að hún taki til fjarlægða milli eldissvæða „ótengdra aðila“.

Aðilar innan sama sjókvíaeldissvæðis, sem stundi samræmda útsetningu árganga, samræmda hvíld eldissvæða og eigi í samstarfi um sjúkdómavarnir á grundvelli skriflegs og bindandi samnings, séu ekki ótengdir aðilar. Þessi skilningur sé í samræmi við yfirlýstan og skuldbindandi vilja kæranda um rekstur sjókvíaeldis á Íslandi, en í nóvember 2022 hafi fiskeldisfyrirtæki á Íslandi, þ.m.t. leyfishafi og kærandi, undirritað yfirlýsingu um innleiðingu sameiginlegra smitvarnasvæða. Samstarfið muni uppfylla þau skilyrði sem gerð séu til þess að um eitt sjókvíaeldissvæði verði að ræða þar sem bæði leyfishafi og kærandi gætu nýtt rekstrarleyfi sín. Eina skilyrðið væri að aðilar þyrftu að fylgja samstarfssamningnum sem þeir væru þá búnir að gera sín á milli.

Verði þrátt fyrir þetta álitið að umrædd fjarlægðarregla eigi við í málinu sé byggt á því að Matvælastofnun hafi veitt undanþágu frá henni, en orðalag ákvæðisins sé skýrt um þá heimild stofnunarinnar. Samkvæmt ákvæðinu sé skylt að hafa samráð við Hafrannsóknastofnun við mat á undanþágunni, en í ákvæðinu sé ekki gerð krafa um tiltekna afstöðu þeirrar stofnunar til slíkrar undanþágu. Í úrskurði úrskurðarnefndarinnar frá 29. október 2015, í máli nr. 73/2012, hafi neikvæð afstaða Hafrannsóknastofnunar til styttri fjarlægðar milli fiskeldisstöðva ekki komið í veg fyrir beitingu heimildarinnar. Þá sé það einnig rangt að umsögn stofnunarinnar hafi verið neikvæð en þar hafi m.a. verið bent á að ef öll fyrirtæki setji út og uppskeri á sama tíma og hvíli á milli kynslóða væri ekki eðlismunur á því hvort um sama aðila eða ótengda væri að ræða í tilfelli laxalúsasmits.

Í júní 2022 hafi matvælaráðherra skipað starfshóp um smitvarnir í sjókvíaeldi. Í tillögum starfshópsins frá janúar 2023 hafi verið lögð áhersla á að skilgreind yrðu smitvarnasvæði, sem séu sambærileg skilgreiningu laga nr. 71/2008 á sjókvíaeldissvæði. Að mati leyfishafa sé það lykilatriði í smitvörnum að skipuleggja smitvarnasvæði og tryggja að fjarlægð á milli þeirra taki mið af rannsóknum á dreifingu sjúkdómavalda og því hvernig vatnshlot tengist. Innan smitvarnasvæða geti hins vegar verið takmarkaðar vegalengdir á milli eldissvæða ótengdra aðila, svo lengi sem hvíld eldissvæða og verklag við smitvarnir sé samræmt. Með hliðsjón af framangreindu sé ekkert í umsögnum Hafrannsóknastofnunar og tillögum starfshóps ráðherra sem mæli gegn því að sjókvíaeldi leyfishafa verði innan 5 km frá sjókvíaeldi kæranda, sérstaklega þar sem sett hafi verið skilyrði í rekstrarleyfi beggja aðila um samræmdan hvíldartíma og kynslóðabundna framleiðslu.

Vegna fullyrðinga kæranda um þá ógn sem stafi af laxalús sé bent á að öll fiskeldisfyrirtæki sem stundi eldi laxfiska séu útsett fyrir faraldri laxalúsar. Það sé hending að slíkur faraldur hafi komið upp í starfsemi leyfishafa, en slíkur faraldur geti komið upp hjá hvaða fyrirtæki sem er, hvenær sem er. Sá lúsafaraldur sem leyfishafi og aðrir hafi lent í hafi verið tímabundið ástand sem brugðist hafi verið við með fullnægjandi hætti, í samræmi við lög og reglur. Mikilvægasta aðgerðin til að sporna gegn faraldri sem þessum sé samræmdur hvíldartími milli kynslóða, en á þeim grundvelli byggist hin kærða leyfisveiting Matvælastofnunar. Að lokum sé bent á að kærandi sé handhafi rekstrarleyfis til eldis á þorski og regnbogasilungi, en þeir fiskar séu síður útsettir fyrir laxalús.

Því sé haldið fram að hið kærða rekstrarleyfi skapi „óvissu“ um fyrirhugaða „uppskiptingu Ísafjarðardjúps“, þar sem það skekki stöðu kæranda að þurfa að taka tillit til svæða „sem ekki eigi sér lagastoð í þeim samningaviðræðum sem fram undan séu“. Hefði Matvælastofnun byggt ákvörðun um útgáfu rekstrarleyfis á slíkum sjónarmiðum hefði sú stjórnsýsla verið með öllu ólögmæt. Sú fyrirhugaða lagasetning sé ekki enn komin til. Þar að auki sé kæranda skylt að taka tillit til annarra rekstrarleyfishafa í Ísafjarðardjúpi samkvæmt útgefnu rekstrarleyfi hans.

—–

Að því er varðar kæru A bendir leyfishafi á að langstærstur hluti kæru varði almannahagsmuni sem kæruaðild verði ekki byggð á, sbr. úrskurð úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála frá 22. maí 2020 í sameinuðum málum nr. 48, 23, 64 og 65/2019. Kærandi hafi ekki fasta búsetu í fasteigninni að Sandeyri sem ætluð sé til notkunar yfir sumartímann. Þá geti ekki staðist að sjókvíaeldissvæðið, sem staðsett sé um 500 m frá landi, geti með einhverju móti komið í veg fyrir að kærandi komist að fasteign sinni. Ekkert rökrétt samhengi sé milli fyrirhugaðrar starfsemi leyfishafa og ætlaðs tjóns á fasteigninni. Ótækt sé að hagsmunir kæranda séu teknir fram yfir hagsmuni leyfishafa, en bent sé á að leyfishafi verði fyrir verulegu fjárhagslegu tjóni verði honum ekki heimilað að setja seiði í sjó við Sandeyri. Í því tilliti hafi jafnframt þýðingu sjónarmið um að komast hjá eyðileggingu verðmæta. Að lokum liggi fyrir að leyfishafi hafi haft rekstrarleyfi fyrir sjókvíaeldi á svæðinu frá árinu 2012, þ.e. rúmum þremur árum áður en kærandi hafi eignast sína fasteign. Með vísan til alls þessa sé einsýnt að skilyrði kæruaðildar skv. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála teljist ekki fullnægt.

Í Strandsvæðisskipulagi Vestfjarða 2022 hafi verið kveðið á um mikilvægi þess að við útgáfu leyfa fyrir sjókvíaeldi yrði ávallt unnið áhættumat siglinga og þyrftu niðurstöður áhættumats að skila sér í skilmála leyfis. Vakin sé athygli á því að hvorki sé mælt fyrir um slík skilyrði í lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum. Þrátt fyrir það hafi leyfishafi gengist undir þetta skilyrði og með því gengið lengra en lögbundin skilyrði fyrir útgáfu leyfis í fiskeldi geri áskilnað um. Hafnað sé þeim málatilbúnaði kæranda að leita hefði þurft umsagnar Samgöngustofu á grundvelli 6. mgr. 10. gr. laga nr. 132/1999 um vitamál, enda liggi afstaða þeirrar stofnunar fyrir í nefndum áhættumötum, en auk þess hafi stofnunin skilað umsögn um frummatsskýrslu leyfishafa. Með hliðsjón af því séu atvik þessa máls augljóslega frábrugðin atvikum í kærumáli úrskurðarnefndarinnar nr. 90/2022.

Fyrir liggi að athugasemdir Minjastofnunar Íslands sem stofnunin hafi gert vegna gerðar strandsvæðisskipulags Vestfjarða hafi lotið að svæði utan netlaga og því bersýnilega ekki verið að vísa til ætlaðra minja á landi. Sé því hafnað þeim málatilbúnaði kæranda að við útgáfu hins kærða rekstrarleyfis hafi ekki verið fylgt tilmælum stofnunarinnar í greindum athugasemdum. Þá láti kærandi hjá því líða að vísa til þess að Skipulagsstofnun hafi leitað til Minjastofnunar við umhverfismat framkvæmdarinnar, en Minjastofnun hafi í umsögn sinni ekki gert athugasemdir við framkvæmdina. Sé það því rangt að umhverfismatið hafi verið haldið annmörkum varðandi menningarminjar.

Því sé hafnað sem röngu að möguleg umhverfisáhrif framkvæmdarinnar feli í sér annmarka sem leiða eigi til ógildingar, enda hafi framkvæmdin eðli máls samkvæmt farið í gegnum ítarlegt umhverfismat og fullnægt öðrum skilyrðum í því tilliti. Til hliðsjónar megi vísa til umfjöllunar í úrskurði úrskurðarnefndarinnar frá 19. desember 2019 í máli nr. 30/2019, þar sem nefndin hafi talið ljóst að löggjafinn hafi „beinlínis gert ráð fyrir því að fiskeldi geti haft áhrif á umhverfi sitt, en allt að einu heimilað að það sé leyft að teknu tilliti til þeirra takmarkana og skilyrða sem lög og reglugerðir áskilja.“

Það sé augljóst af 6. gr. a. laga nr. 71/2008 að gildandi áhættumat erfðablöndunar sé í fullu gildi þar til ráðherra hafi staðfest bindandi tillögu Hafrannsóknastofnunar að nýju áhættumati, sbr. 3. málsl. 4. mgr. greinarinnar. Löggjafinn hafi tekið afdráttarlausa afstöðu til þess hvaða þýðingu uppfært áhættumat hafi á efni þeirra rekstrarleyfa sem gefin hafi verið út, sbr. 4. málsl. 4. mgr. 6. gr. a. fyrrgreindra laga. Úrskurðarnefndin hafi margsinnis lagt niðurstöður áhættumats erfðablöndunar til grundvallar niðurstöðum sínum, sbr. úrskurð í máli nefndarinnar nr. 30/2019. Bent sé á að í hinu kærða leyfi komi fram að Matvælastofnun sé heimilt að endurskoða forsendur leyfisins ef breytingar verði á burðarþolsmati eða áhættumati Hafrannsóknastofnunar.

Þá sé því hafnað að Skipulagsstofnun hafi borið að endurskoða matsskýrslu leyfishafa vegna verulegra breyttra forsendna með vísan til 1. mgr. 28. gr. laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana. Lög nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum gildi vegna umræddrar leyfisveitingar, sbr. bráðabirgðaákvæði 1 í lögum nr. 111/2021. Forsendur umhverfismatsins hafi ekki breyst verulega enda framkvæmdin nákvæmlega hin sama og farið hafi í gegnum umhverfismatið. Jafnframt liggi fyrir, svo sem rakið sé í greinargerð með frumvarpi því er orðið hafi að lögum nr. 111/2021, að 12. gr. laga nr. 106/2000 heimili ekki endurskoðun umhverfismats áður en tíu ár séu liðin, sbr. úrskurð úrskurðarnefndarinnar frá 13. nóvember 2017 í máli nr. 77/2017. Ítarlegt samráð varðandi framkvæmdina hafi átt sér stað á fjölmörgum stigum og sé því rangt að kærandi hafi hvorki haft tækifæri til að kynna sér umrædda framkvæmd með viðeigandi hætti né nýta sér lögbundinn andmælarétt skv. 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Viðbótarathugasemdir kærenda: Hábrún hf. bendir á að í athugasemdum leyfishafa komi fram að frummatsskýrsla félagsins hafi verið lögð fram til athugunar hjá Skipulagsstofnun 2. apríl 2020 eða tæpu ári eftir gildistöku breytingalaga nr. 101/2019. Af því leiði að Matvælastofnun hafi borið að afgreiða umsóknina á grundvelli nýrra laga, skv. bráðabirgðaákvæði II í lögum nr. 71/2008 um fiskeldi. Í því ljósi hljóti afgreiðsla stofnunarinnar að teljast ólögmæt.

Hið kærða leyfi sé byggt á umhverfismati sem hafi miðað við að félagið hafi aðgang að þremur eldissvæðum og séu umhverfisáhrifin metin í því ljósi, m.a. með tilliti til möguleika á að draga úr neikvæðum umhverfisáhrifum með tilfærslu eldiskvía. Ef fyrir liggi að leyfishafi geti ekki nýtt eldissvæðin þrjú sé ljóst að forsendur umhverfismatsins og rekstrarleyfisins séu brostnar. Því geti engan veginn komið til álita að ógilda leyfið að hluta.

Ákvæði 5. mgr. 18. gr. reglugerðar nr. 540/2020 um fiskeldi kveði á um fjarlægð á milli „fiskeldisstöðva“, sem nái til starfssvæðisins í heild. Leyfishafi rugli því hugtaki saman við hugtakið sjókvíaeldisstöð, sem vísi til hinnar eiginlegu starfsstöðvar, þ.e. mannvirkjanna sem nýtt séu í þágu fiskeldis. Óumdeilt sé að fjarlægð milli útmarka eldissvæða kæranda og leyfishafa sé 3,1 km. Jafnvel þótt skilningur leyfishafa á því hugtaki yrði lagður til grundvallar, um að miða skuli fjarlægð við „fisk í fisk“, sé ljóst að eldissvæði hans yrði að langmestu leyti innan 5 km „helgunarsvæðis“ kæranda. Fráleitt sé að gera að því skóna að „auðveldlega“ sé hægt að koma við eldi á báðum fiskeldissvæðunum í einu og virða jafnframt 5 km fjarlægðarmörk. Fjarlægðarreglan sé byggð á vísindalegum grunni en líkur á smiti ISA-veirunnar aukist þegar fjarlægð milli stöðva sé minni en 5 km. Með því að staðsetja stöðvar í svo mikilli nálægð sé hætta á dómínó-áhrifum af smitum milli stöðva.

Kærandi og leyfishafi séu ótvírætt ótengdir aðilar í skilningi 5. mgr. 18. gr. reglugerðar nr. 540/2020, jafnvel þótt gerður yrði samningur um samræmda útsetningu og hvíld. Þá sé bent á að tillögur starfshóps um smitvarnir í sjókvíaeldi snúi m.a. að innleiðingu svokallaðra smitvarnasvæða, en tillagan sé að mestu leyti óútfærð. Ekkert komi þar fram um að víkja skuli til hliðar eða falla frá meginviðmiði 5. mgr. 18. gr. reglugerðar um fiskeldi. Þvert á móti segi þar að ekki skuli hvika frá öryggismörkunum í núverandi umhverfi greinarinnar og að tryggja skuli að lágmarki 5 km fjarlægð á milli sjókvíaeldisstöðva. Fyrirkomulagið sé þar að auki í burðarliðnum og geti því ekki leitt til þess að vikið verði frá umræddu fjarlægðarviðmiði.

Það sé ekki rétt að Matvælastofnun hafi veitt undanþágu frá títtnefndum fjarlægðarmörkum. Einnig sé andmælt fullyrðingu um að regnbogasilungur sé ekki jafn útsettur fyrir laxalús og Atlantshafslax.

—–

Af hálfu A eru sjónarmið um lögvarða hagsmuni hans ítrekuð. Þar sem þar til bærar stofnanir hafi ekki framkvæmt rannsóknir á raunverulegum mörkum netlaga jarðarinnar Sandeyrar hafi kærandi sjálfur gert það. Samkvæmt þeim mælingum sé eldissvæðið við Sandeyri inni á jörðinni Sandeyri, þ.e. innan 115 m frá stórstraumsfjöru og örugglega innan netlaga jarðarinnar. Þá sé ljóst af kortasjá Landmælinga Íslands að það svæði við Sandeyri sem sjókvíaeldi sé heimilað samkvæmt strandsvæðisskipulagi sé ekki sama svæði og tilgreint sé í hinu kærða rekstrarleyfi. Öllum tölum í athugasemdum leyfishafa um fjarlægðir frá landi kæranda sé mótmælt sem röngum, enda byggi þær á röngum kortum, eins og kærandi hafi fært sönnur fyrir.

Því sé hafnað að lengd afgreiðslutíma rekstrarleyfisins auki réttmætar væntingar leyfishafa. Langur málsmeðferðartími leiði ekki til þess að stjórnsýsla sé vönduð, þvert á móti aukist líkur á því að ákvörðun byggi á úreltum gögnum eða breyttum forsendum. Breytingar á hnitum rekstrarleyfisins hafi ekki falið í sér leiðréttingu bersýnilegrar villu þar sem öllum hnitum leyfisins hafi verið breytt. Sú breyting leiði til þess að eldið sé komið út fyrir heimilað eldissvæði samkvæmt strandsvæðisskipulagi og geti það ekki talist smávægileg breyting, en þar að auki hafi svæðið stækkað um 47 hektara við breytinguna.

Upplýsingaöflun úrskurðarnefndarinnar: Við meðferð þessa kærumáls óskaði úrskurðarnefndin nánari upplýsinga hjá leyfisveitanda um undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar með hliðsjón af reglum á sviði fiskeldis og bárust svör við því erindi með tölvubréfi 3. september 2024. Var kærendum og leyfishafa gefið færi á að tjá sig um svörin. Að auki var með tölvubréfi 16. s.m. óskað umsagnar Skipulagsstofnunar um sjónarmið sem annar kærenda í máli þessu hefur fært fram og varða málsmeðferð frummatsskýrslu leyfishafa. Svar Skipulagsstofnunar við fyrirspurninni barst 25. september s.á. Var einnig aflað sjónarmiða aðila málsins af því tilefni. Að því marki sem framangreind upplýsingaöflun verður talin hafa gildi við úrlausn þessa kærumáls er gerð grein fyrir henni hér á eftir.

—–

Aðilar máls þessa hafa fært fram ítarlegri rök fyrir máli sínu, sem ekki verða rakin hér frekar, en úrskurðarnefndin hefur haft þau öll til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Annar kærenda í máli þessu stundar sjókvíaeldi í Skutulsfirði og er eldissvæði hans styst í um 3,1 km fjarlægð frá eldissvæðinu sem kennt er við Arnarnes. Jafnframt er í hinu kærða leyfi fjallað um samninga milli hans og leyfishafa. Verður honum því játuð kæruaðild.

Hinn kærandi þessa máls hefur haldið því fram að eldissvæðið sem kennt er við Sandeyri sé í netlögum landareignar hans. Í lögum er jafnan miðað við að netlög nái til hafsvæðis 60 faðma eða 115 metra frá stórstraumsfjörumáli landareignar, sbr. t.d. 2. tl. 3. gr. laga nr. 88/2018 um skipulag haf- og strandsvæða. Af gögnum þessa máls er ljóst að lengra er í eldissvæðið. Hann hefur jafnframt vísað um afmörkun netlaga til svonefndrar dýptarreglu Jónsbókar, þ.e. fyrirmæla í 2. kap. rekabálks um einkarétt til veiði miðað við dýpt selneta. Verður einnig að telja ljóst að meira dýpi verður á leyfissvæðinu en miðað verður við samkvæmt þeirri reglu.

Lagagrundvöllur og málatilbúnaður

Í máli þessu er deilt um gildi þeirrar ákvörðunar Matvælastofnunar frá 29. febrúar 2024 að veita Arctic Sea Farm ehf. rekstrarleyfi fyrir sjókvíaeldi á regnbogasilungi og laxi í Ísafjarðardjúpi með 8.000 tonna hámarkslífmassa, þar af 5.200 tonn af frjóum laxi. Framkvæmdin sætti mati á umhverfisáhrifum samkvæmt þágildandi lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum og er álit Skipulagsstofnunar vegna þess frá 28. janúar 2021. Að teknu tilliti til 1. ákvæðis til bráðabirgða í lögum nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana verður í máli þessu að líta til ákvæða laga nr. 106/2000 að því er varðar leyfisveitingu vegna framkvæmdar.

Svo sem fram kemur í málavaxtalýsingu var tillaga að rekstrarleyfi auglýst opinberlega, sbr. 10. gr. a. í lögum nr. 71/2008. Athugasemdir komu fram við drögin og var við þeim brugðist í greinargerð með leyfinu sem birt var á vefsíðu leyfisveitanda. Í sömu greinargerð var jafnframt fjallað um álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum og um leyfisveitingu Umhverfisstofnunar. Að formi til var þessi málsmeðferð í samræmi við lög nr. 71/2008 og lög nr. 106/2000. Kærendur í þessu máli hafa þó gert athugasemdir við stjórnsýslulega málsmeðferð leyfisveitanda. Jafnframt hafa verið gerðar athugasemdir við efni rekstrarleyfisins, m.a. um að það sé í andstöðu við reglur er varði siglingaöryggi, auk þess sem leyfið geti ekki byggst á Strandsvæðisskipulagi Vestfjarða 2022 þar sem það sé ófullnægjandi. Þá hafi skort byggingarleyfi á grundvelli laga nr. 160/2010 um mannvirki fyrir útgáfu hins kærða rekstrarleyfis og ekki hafi verið gætt að lögum nr. 80/2012 um menningarminjar. Einnig hafa verið færð fram sjónarmið þess efnis að breyttar forsendur séu fyrir hendi vegna áhættumats erfðablöndunar og fyrirliggjandi umhverfismats framkvæmdarinnar sem leiða eigi til þess að ekki verði á þeim byggt. Þá er byggt á því að hið kærða leyfi sé í ósamræmi við ákvæði 5. mgr. 18. gr. reglugerðar nr. 540/2020 viðvíkjandi fjarlægðarmörk milli sjókvíaeldisstöðva ótengdra aðila. Í þeirri umfjöllun sem á eftir fer verða þessi álitaefni auk annarra tekin til nánari skoðunar.

Málsmeðferð umsóknar um rekstrarleyfi samkvæmt lögum nr. 71/2008

Í greinargerð Matvælastofnunar með hinu kærða leyfi er rakið að leyfishafi hafi skilað inn frummatskýrslu til Skipulagsstofnunnar fyrir gildistöku laga nr. 101/2019 um breytingu á lögum um fiskeldi og því hafi farið um meðferð umsóknar hans samkvæmt II. ákvæði til bráðabirgða við lögin. Af hálfu annars kærenda í máli þessu er bent á að í athugasemdum leyfishafa komi fram að frummatsskýrsla félagsins hafi verið lögð fram til athugunar hjá Skipulagsstofnun 2. apríl 2020 eða tæpu ári eftir gildistöku breytingalaga nr. 101/2019. Af því hljóti að leiða að hin kærða ákvörðun sé ólögmæt þar sem að hún hafi verið afgreidd samkvæmt eldri ákvæðum laganna án þess að skilyrði hafi verið til þess.

Hinn 9. mars 2021 óskaði leyfisveitandi eftir upplýsingum frá Skipulagsstofnun um meðferð frummatsskýrslu leyfishafa. Í tilsvari stofnunarinnar kom fram að frummatsskýrsla hafi fyrst verið lögð fram til hennar 7. september 2018. Seinni drög hafi borist 1. mars 2019. Stofnunin hafi staðfest móttöku skýrslunnar með ábendingum um úrbætur með bréfi, dags. 26. júní s.á. Í því bréfi hafi verið sett fram sú afstaða að frummatsskýrslan uppfyllti í meginatriðum þær kröfur sem gerðar væru skv. 9. gr. laga nr. 106/2000 og 20. gr. reglugerðar nr. 660/2015 þótt bregðast yrði við tilteknum athugasemdum, áður en skýrslan yrði auglýst. Af þessum sökum yrði að líta svo á að frummatsskýrslu leyfishafa hafi verið skilað fyrir 19. júlí 2019, þ.e. fyrir gildistöku laga nr. 101/2019. Verður ekki gerð athugasemd við að leyfisveitandi legði þetta álit Skipulagsstofnunar til grundvallar um að umsókn um hið kærða leyfi félli undir ákvæði II. til bráðabirgða við lög nr. 71/2008.

Afmörkun eldissvæðis og hnitsetning sjókvíaeldisstöðva

Við útgáfu hins kærða leyfis voru þau mistök gerð við afmörkun eldissvæðisins Sandeyri að þar voru tilgreind hnit fyrra leyfis á sömu staðsetningu. Eftir að mistökin komu upp gerði leyfisveitandi breytingu á hnitunum til samræmis við áform leyfishafa eins og þeim var lýst í matsskýrslu og auglýstri tillögu rekstrarleyfisins. Telja verður að þetta hafi honum verið heimilt, en líta má svo á að um bersýnilega villu hafi verið að ræða að virtum þessum atvikum málsins, sbr. 2. mgr. 23. gr. stjórnsýslulaga. Er þá jafnframt athugað að ekki verður séð að þessi leiðrétting raski með nokkrum hætti hagsmunum kærandans.

Samkvæmt 3. mgr. 19. reglugerðar nr. 540/2020 þarf að tilgreina hnit eldissvæðis og hnit sjókvíaeldisstöðva í rekstrarleyfi fiskeldisstöðvar. Í eldri reglugerð sama efnis, nr. 1170/2015, var ekki kveðið á um hnitsetningu sjókvíaeldisstöðva í rekstrarleyfum fiskeldisstöðva og hafði Matvælastofnun í samræmi við það ekki tilgreint slík hnit í útgefnum leyfum í gildistíð þeirrar reglugerðar. Verður ekki ráðið að stofnunin hafi breytt þeirri stjórnsýsluframkvæmd eftir gildistöku reglugerðar nr. 540/2020 hinn 3. júní 2020. Fyrir liggur í máli þessu að í rekstrarleyfi leyfishafa er ekki að finna hnitsetningu sjókvíaeldisstöðva en með því samrýmist efni þess ekki framangreindum reglugerðarfyrirmælum.

Skyldur leyfisveitanda við útgáfu leyfis til framkvæmdar sem sætt hefur umhverfismati

Áhættumat erfðablöndunar

Á því er byggt af hálfu annars kærenda þessa máls að endurskoða þurfi umhverfismat hinnar heimiluðu framkvæmdar vegna verulegra breyttra forsendna með því að þúsundir eldislaxa sluppu haustið 2023 úr sjókvíum leyfishafa á eldissvæðinu Kvígindisdal í Patreksfirði. Samkvæmt 12. gr. laga nr. 106/2000 er endurskoðun umhverfismats háð því að framkvæmdir hefjist ekki innan 10 ára frá því að álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum lá fyrir og verður því að hafna þessu. Um nánari skýringu á lagagreininni er vísað til úrskurðar nefndarinnar frá 13. nóvember 2017 í máli nr. 77/2017. Með vísan til sama atviks er því einnig haldið fram að ekki sé unnt að byggja á gildandi áhættumati erfðablöndunar þar sem forsendur þess séu rangar auk þess sem lögum samkvæmt hefði átt að uppfæra matið í síðasta lagi á árinu 2023.

Skipulagsskylda og siglingaöryggi

Til þess er fyrst að taka að í ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsáætlun, dags. 15. júní 2017, kom fram að framkvæmdaraðili skyldi í matsskýrslu gera grein fyrir siglingaleiðum í Ísafjarðardjúpi og meta áhrif fyrirhugaðra framkvæmda á siglingar og aðra sjótengda starfsemi. Í matsskýrslunni var slík umfjöllun takmörkuð og var sú skýring sett fram að engin haldbær gögn hafi fengist hjá opinberum aðilum um siglingaleiðir í Ísafjarðardjúpi. Álíta verður að lýsing á áhrifum ráðgerðrar framkvæmdar á siglingar og með því á siglingaöryggi hafi verið áfátt í matsskýrslunni í ljósi þess sem síðar kom fram. Var álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum hinnar kærðu framkvæmdar sama marki brennt. Þar var þó rakið að áform leyfishafa muni þrengja að siglingaleiðum innan Ísafjarðardjúps. Í þeim kafla álitsins sem varðar siglingaleiðir kom fram að eldissvæðið við Arnarnes muni koma til með að trufla siglingar á þekktri siglingaleið inn að Ísafirði, en eldissvæðin Kirkjusund og Sandeyri væru ekki líkleg til að trufla siglingar. Var samantekið álitið á grundvelli þessa að starfsemi leyfishafa mundi hafa nokkuð neikvæð og afturkræf áhrif á siglingaleiðir.

Í 2. mgr. 10. gr. laga nr. 88/2018 er m.a. kveðið á um að við gerð strandsvæðisskipulags beri að taka mið af stjórnvaldsfyrirmælum, öðrum lögum og lögbundnum ákvörðunum um nýtingu og vernd haf- og strandsvæða þar sem tiltekin starfsemi er t.d. takmörkuð eða bönnuð. Svæðisráð strandsvæðisskipulags hagaði þannig störfum sínum að aflað var upplýsinga um eldissvæði samkvæmt öllum útgefnum rekstrarleyfum fiskeldis sem og umsóknir um slík leyfi sem voru til meðferðar hjá Matvælastofnun. Voru þessi svæði færð inn á uppdrátt skipulagsins. Það gerðist að því virðist fyrst við auglýsingu tillögu að strandsvæðisskipulaginu sumarið 2022 að fram komu umsagnir frá Samgöngustofu og Vegagerðinni þar sem lýst var áhyggjum af siglingaöryggi vegna áforma um fiskeldi á tilteknum svæðum á Vestfjörðum. Varð þetta til þess að ráðherra samgöngumála skipaði starfshóp um öryggi siglinga sem var til ráðgjafar við vinnslu og frágang skipulagsins, en þegar var gert ráð fyrir því í 6. gr. laga nr. 88/2018 að þessar stofnanir væru svæðisráðum og Skipulagsstofnun til ráðgjafar við gerð strandsvæðisskipulags.

Um nýtingarreitinn SN29, Kirkjusund, kemur fram í greinargerðinni að hann sé að hluta innan hvíts ljósgeira Arnarnesvita sem hafi áhrif á fyrirkomulag búnaðar innan reitsins þar sem ekki megi sigla nær jaðri sjókvíaeldisstöðva en 50 m samkvæmt reglugerð nr. 540/2020 um fiskeldi. Settir eru skilmálar sem gilda fyrir nýtingarreitinn þess efnis að þar sem leyfissvæði fiskeldis liggi inni á hvítum ljósgeira vitaljósa skuli sjókvíaeldisstöð ekki vera innan hans eða nær mörkum ljósgeirans en 50 m. Botnfestingar fiskeldiskvía (tóg og akkeri) skuli vera á meira en 15 m dýpi (miðað við sjókortanúll) þar sem þær séu innan þess svæðis sem hvítur vitageiri afmarki. Þessir skilmálar voru teknir upp í hið kærða leyfi.

Að teknu tilliti til umfjöllunar um siglingaöryggi í greinargerð leyfisveitanda, sem byggði á strandsvæðisskipulagi fyrir Vestfirði og áhættumati siglinga, sem síðar var til komið, verður undirbúningur hinnar kærðu ákvörðunar ekki talinn haldinn annmarka hvað snertir forsvaranlegt mat á siglingum og siglingaöryggi vegna hinnar heimiluðu starfsemi. Var þess ennfremur gætt af leyfisveitanda, svo sem nú var rakið, að niðurstaða áhættumats siglinga skilaði sér með í hið kærða leyfi.

Byggingarleyfi o.fl.

Annar kærenda þessa máls heldur því fram með vísan til 6. tl. 12. gr. reglugerðar nr. 540/2020 að hið kærða leyfi sé háð annmarka með því að byggingarleyfi hafi ekki legið fyrir áður en rekstrarleyfið var gefið út. Samkvæmt lagastað þessum, sem varðar efni umsóknar um rekstrarleyfi, skal leyfi til mannvirkjagerðar, ef við á, fylgja umsókninni. Með vísan til þessa orðalags verður að hafna svo fortakslausum skilningi. Til þess er einnig að líta að nokkur tími getur liðið frá því að rekstrarleyfi fiskeldis er gefið út þar til starfsemi hefst, en byggingarleyfi falla úr gildi hefjist framkvæmdir ekki innan 12 mánaða frá útgáfu, sbr. 1. mgr. 14. gr. laga nr. 160/2010.

Af hálfu annars kæranda er jafnframt þessu vísað til 4. gr. laga nr. 132/1999 um vitamál þar sem kveðið er á um að óheimilt sé að byggja hús eða mannvirki sem skyggt gætu á leiðarmerki frá sjónum á þeim boga sjóndeildarhringsins þar sem því er ætlað að þjóna sjófarendum, og hæfilega langt til beggja handa. Geti Vegagerðin látið rífa húsið eða mannvirkið á kostnað eiganda þess ef brotið er á móti þessu. Úrskurðarnefndin bendir á að fyrirmæli þessi varða byggingu mannvirkja og sýnist því eðlilegt að tekin verði afstaða til þeirra við undirbúning byggingarleyfis. Fyrir liggur að Húsnæðis- og mannvirkjastofnun gefur út byggingarleyfi fyrir sjókvíum og tengdum mannvirkjum utan lögsagnarmarka sveitarfélaga, svo sem fram kemur í tilkynningu á vef þeirrar stofnunnar 13. febrúar 2024, sem vísað er til í máli þessu.

Að lokum verður ekki fallist á þau málsrök að hið kærða leyfi brjóti gegn lögum nr. 80/2012 um menningarminjar. Var enda í umhverfismati framkvæmdarinnar aflað umsagnar Minjastofnunar Íslands um fyrirhugaða framkvæmd og færði stofnunin rök fyrir því hvers vegna ekki væri gerð athugasemd við framkvæmdina. Stofnunin benti á skyldu framkvæmdaraðila skv. 2. mgr. 24. gr. laga um menningarminjar til að stöðva framkvæmdir og upplýsa stofnunina um það ef fornminjar skyldu finnast. Þá verður heldur ekki fallist á að hið kærða leyfi girði fyrir möguleika annars kærenda þessa máls á að sinna viðhaldi á friðlýstu húsi á jörð sinni, en sem fyrr greinir var það niðurstaða áhættumats siglinga fyrir eldissvæðið að Sandeyri að það hefði ekki teljandi neikvæð áhrif á siglingaöryggi.

Smitvarnir og smitvarnaáætlun

Í hinu kærða leyfi eru fyrirmæli um að óheimilt sé að setja út fisk á eldissvæðin Arnarnes og Kirkjusund nema að fyrir liggi undirritaður samstarfssamningur milli rekstrarleyfishafa og annars vegar Hábrúnar ehf. og hins vegar Háafells ehf. sem tryggi „samræmdar forvarnir og viðbrögð við sníkjudýrum og sjúkdómum“. Þá eru í rekstrarleyfinu sett fyrirmæli, í samræmi við álit Skipulagsstofnunar um umhverfismat framkvæmdarinnar, um að rekstrarleyfishafi skuli hafa tilgreinda viðbragðsáætlun og mótvægisaðgerðir í samræmi við niðurstöður um smitálag frá eldisfiski hverju sinni og áhættu fyrir villta fiskistofna, s.s. notkun hlífðardúks, sérstaks fóðurs og neyðarslátrun, ef ekki takist að halda lúsasmiti undir viðmiðunarmörkum.

Úrskurðarnefndin óskaði nánari skýringa um hvernig ákvæðum þessarar reglugerðar hafi verið fylgt. Í svörum Matvælastofnunar frá 3. september 2023 kom fram að við meðferð umsóknar um rekstrarleyfi til handa Arctic Sea Farm hafi smitvarnaáætlun ekki verið lögð fram, en slíkar áætlanir liggi fyrir eftir útgáfu leyfa og taki mið af endanlegu leyfi og aðstæðum. Var til nánari skýringar lögð fram smitvarnaáætlun fyrir eldissvæði leyfishafa, Sandeyri. Að mati úrskurðarnefndarinnar verður að álíta þessa framkvæmd ekki í góðu samræmi við reglugerð (ESB) nr. 2020/691 þar sem enginn skýr fyrirvari er í hinu kærða rekstrarleyfi um að það öðlist ekki endanlegt gildi fyrr en fyrir liggi fullnægjandi áætlun um smitvarnir fyrir hverja og eina starfsstöð eða hóp þeirra, eftir því sem við á. Að teknu tilliti til þeirra skýringa Matvælastofnunar að þessa hafi og verði gætt í framkvæmd, sem og að virtum fyrirmælum 1. mgr. 11. gr. laga nr. 71/2008, þar sem segir að rekstrarleyfi taki þá fyrst gildi þegar Matvælastofnun hefur gert úttekt á fiskeldisstöð, verður þetta þó ekki talið til annmarka á hinni kærðu ákvörðun.

Sjókvíaeldissvæði og kynslóðaskipt eldi

Hið kærða rekstrarleyfi fiskeldis er gefið út til kynslóðaskipts sjókvíaeldis en með því er átt við eldi einnar kynslóðar innan sama sjókvíaeldissvæðis, sbr. 3. gr. reglugerðar nr. 540/2020. Í áliti Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar, þar sem fjallað var um laxalús, var sett fram skilyrði um að samræma yrði útsetningu seiða, slátrun og hvíld svæða fyrirtækja í Ísafjarðardjúpi og innfjörðum hans. Um röksemdir fyrir slíku fyrirkomulagi segir í matsskýrslunni í kafla 3.2 að hvíld svæða sé viðhöfð með það í huga að leyfa náttúrunni að vinna á lífrænni ákomu á eldistíma og endurnýja upprunalega botndýrafánu og umhverfi, einnig komi slíkur hvíldartími í veg fyrir að veirur, bakteríur og sníkjudýr (t.d. lús) sem mögulega hafa komið upp í fyrri kynslóð herji á nýja kynslóð eldisfiska.

Í matsskýrslunni er á sama stað fjallað um óvissu um hvernig staðið verði að „útsetningaáætlun“ og bent á að hún verði að taka mið af eldi annars fyrirtækis, Háafells ehf., sem þá hafði öðlast rekstrar- og starfsleyfi til árgangaskipts eldis í Ísafjarðardjúpi. Var nánar fjallað um þetta í áliti Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar þar sem rakið var að samhliða útgáfu rekstrarleyfis fyrirtækisins Háafells í júní 2020 hafi verið skilgreind þrjú sjókvíaeldissvæði í Ísafjarðardjúpi, sjókvíaeldissvæði A, B og C. Fyrirhuguð eldissvæði leyfishafa við Arnarnes og Kirkjusund séu á árgangasvæði sem skilgreint hafi verið sem sjókvíaeldissvæði A og þurfi eldi á þeim svæðum að fylgja hvíldar- og útsetningaráætlun Háafells. Eldissvæði við Sandeyri sé utan þeirra svæða sem skilgreind hafi verið við útgáfu rekstrarleyfis Háafells og geri áætlanir leyfishafa ráð fyrir að það sé sjálfstætt sjókvíaeldissvæði. Sambærilegri umfjöllun um starfsemi Hábrúnar er ekki til að dreifa. Engri umfjöllun er heldur til að dreifa í greinargerð leyfisveitanda um áform rekstraraðilans Arnarlax um fiskeldi í Ísafjarðardjúpi sem var til meðferðar hjá leyfisveitanda samhliða hinu kærða leyfi sem og hjá úrskurðarnefndinni, sbr. mál nr. 74/2024.

Það má jafnan ætla að rekstraraðilar starfsemi, sem felur í sér veruleg umhverfisáhrif, eigi með sér samstarf og eftir atvikum setji sér sameiginlegar áætlanir með öðrum slíkum rekstraraðilum á nálægum svæðum, í því skyni að greina og stýra þáttum sem fela í sér umhverfisáhættu. Slíkt samstarf getur leitt af löggjöf. Þau ákvæði laga nr. 71/2008, sbr. breytingarlög nr. 49/2014, sem eru af þýðingu í þessu tilliti varða svonefnd sjókvíaeldissvæði. Með þeim er „gert er ráð fyrir einum árgangi eldisfisks hverju sinni og möguleiki er að fleiri en einn rekstrarleyfishafi starfræki sjókvíaeldisstöðvar á sama svæði með skilyrtri samræmingu í útsetningu seiða og hvíld svæðisins“, sbr. 30. tl. 3. gr. laganna. Skal afmörkun sjókvíaeldissvæða á hverjum tíma taka mið af niðurstöðum rannsókna á dreifingu sjúkdómsvalda, svo sem þar segir.

Úrskurðarnefndin beindi fyrirspurn til Matvælastofnunar um afmörkun sjókvíaeldissvæða á starfssvæði leyfishafa. Í svari leyfisveitanda frá 3. september 2024 kom fram að ekki hafi verið talin þörf á því að skilgreina svæði í hinu kærða leyfi sem sjókvíaeldissvæði og var bent á að starfsemi samkvæmt leyfinu væri eftir sem áður bundin við kynslóðaskipt eldi. Í svarinu kom um leið fram að Ísafjarðardjúpi væri skipt í nokkur sjókvíaeldissvæði og var um það vísað til þeirra svæða sem tilgreind hafi verið í leyfi Háafells. Fram kom einnig að við endurútgáfu rekstrarleyfis Háafells hafi verið fallið frá tilgreiningu svæðanna í leyfinu þar sem ekki væri skylt að lögum að tilgreina slík svæði í rekstrarleyfum og að óhagræði gæti stafað af því þar sem svæðaskipting gæti tekið breytingum með aukinni þekkingu á straumum og stefnu strauma í Ísafjarðardjúpi.

Hin kærða ákvörðun varðar eitt tiltekið rekstrarleyfi og verður skipulagi rekstrar annarra aðila ekki breytt með slíkri ákvörðun sem beinist að einum aðila. Í slíkt leyfi má þó setja skilyrði sem varðað geta skyldu til samstarfs við aðra rekstraraðila. Í 2. málsl. 6. mgr. 19. gr. reglugerðar nr. 540/2020 er mælt fyrir um heimild til að skilyrða rekstrarleyfi við að rekstrarleyfishafi vinni með öðrum rekstrarleyfishöfum á sama eða samliggjandi sjókvíaeldissvæðum sameiginlega að sjúkdómavörnum, viðbrögðum við sjúkdómum og vöktun sníkjudýra. Af gögnum þessa máls og kærumáls nr. 74/2024, sem hefur verið til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni samhliða þessu máli, er ljóst að leyfisveitandi kom sér upp verklagsreglu á árinu 2024 sem fól í sér að útsetning fisks samkvæmt nýjum leyfum til fiskeldis í Ísafjarðardjúpi yrði skilyrt, þar sem fjarlægð milli sjókvíaeldisstöðva væri innan við 5 km, við að fyrir lægi samstarfssamningur milli aðila um samræmdar aðgerðir um vöktunar- og viðbragðsáætlanir varðandi forvarnir og meðferð vegna fisksjúkdóma og sníkjudýra og starfi sem einn aðili komi slík tilfelli upp. Af greinargerð leyfisveitanda með hinu kærða leyfi má ráða að ekki verði veitt heimild til útsetningar seiða á tvö eldissvæða leyfishafa nema að þessu fullnægðu.

Í 1. málsl. 6. mgr. 19. gr. reglugerðar nr. 540/2020 er mælt fyrir um að leyfisveitanda sé heimilt að skilyrða rekstrarleyfi við samræmda útsetningu seiða og hvíld eldissvæða. Það verður ekki ráðið af skilyrðum hins kærða leyfis að það hafi verið gert. Þess skal þó getið að í hinu kærða leyfi er tekið fram að sækja þurfi um heimild skv. 46. gr. reglugerðarinnar til útsetningar seiða. Í 1. mgr. þeirrar reglugerðargreinar er vísað til þess að útsetning taki mið af fjölda seiða og tímasetningum á einstökum sjókvíaeldissvæðum. Í 2. mgr. greinarinnar er tekið fram að þegar eldi og slátrun hverrar kynslóðar ljúki skuli sjókvíaeldissvæði hvílt í a.m.k. 90 daga. Fram kemur í athugasemdum leyfisveitanda til nefndarinnar að gætt verði að kröfum sem leiða af kvöð um kynslóðaskipt eldi við töku ákvarðana um heimildir til útsetningar á seiðum. Í umsögn leyfisveitanda er bent á með vísan til téðrar reglugerðargreinar að heimilt sé m.a. að gera kröfur um aukinn hvíldartíma eða „um samræmdan hvíldartíma ótengdra aðila á eldissvæðinu ef þörf er á.“ Verður ekki af þessu ráðið að nokkur rökstudd afstaða hér að lútandi hafi verið tekin við undirbúning hins kærða leyfis og er óeðlilegt að vísa svo veigamikilli forsendu fyrir rekstur leyfishafa í framkvæmdarákvörðun sem tekin verði síðar meir.

Veitt undanþága frá viðmiðun minnstu fjarlægðar milli fiskeldisstöðva

Einn af þeim áhættuþáttum sem viðurkennt er að hafi þýðingu um hættu á útbreiðslu fisksjúkdóma og sníkjudýra milli rekstraraðila í sjókvíaeldi, sem geti haft áhrif á heilsu og velferð fiska, er vegalengd milli sjókvíaeldisstöðva. Samkvæmt 4. mgr. 10. gr. laga nr. 71/2008 er ráðherra í reglugerð heimilt að mæla fyrir um nánari skilyrði sem setja má í rekstrarleyfi. Fyrirmæli hafa verið sett í 5. mgr. 18. gr. reglugerðar nr. 540/2020 um fiskeldi þess efnis að Matvælastofnun „skuli tryggja að minnsta fjarlægð á milli fiskeldisstöðva ótengdra aðila í sjókvíaeldi samkvæmt meginviðmiði sé eigi styttri en 5 km miðað við útmörk hverrar fiskeldisstöðvar.“ Þó geti stofnunin, að höfðu samráði við Hafrannsóknastofnun, heimilað styttri fjarlægðir milli fiskeldisstöðva ótengdra aðila. Líta má á þessa reglu sem lágmarksreglu sem heimilt sé að víkja frá að undangengnu mati á áhættu sem af því geti stafað. Getur slík áhætta ráðist af fjölmörgum þáttum, svo sem straumum og straumastefnum, farleiðum villtra lífvera, landfræðilegum aðstæðum, rekstrarformi, eldistegund og umfangi eldis.

Álit Skipulagsstofnunar um matsskýrslu framkvæmdaraðila er frá 28. janúar 2021. Hið kærða leyfi var ekki gefið út fyrr en rúmum þremur árum síðar, 29. febrúar 2024. Af gögnum þessa máls má ætla að sá dráttur skýrist af þeim álitaefnum sem fjallað er um í kærumáli þessu og varða afmörkun sjókvíaeldissvæða og viðmiðun vegalengdar milli fiskeldisstöðva að virtum þeim skyldum sem á leyfisveitanda hvíla samkvæmt lögum nr. 71/2008.

Í matsskýrslu framkvæmdaraðila greinir að fjarlægð á milli eldissvæða leyfishafa og annarra óskyldra aðila sé í öllum tilfellum undir 5 km, mest 3,1 km og minnst 2,4 km, en fjarlægð á milli eldiskvía verði meiri því kvíastæði geti ekki verið staðsett við útmörk eldissvæða. Í áliti Skipulagsstofnunar frá 28. janúar 2021, um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar, var bent á að gengju áform framkvæmdaraðila eftir yrði fjarlægð milli eldissvæða ótengdra aðila að minnsta kosti á tveimur stöðum undir 5 km miðað við þáverandi eldi í Djúpinu og ef tekið væri mið af fyrirhuguðu eldi annarra þá yrðu öll eldissvæði leyfishafa innan við 5 km frá eldissvæðum ótengdra aðila. Viðmiðunarmörkin væru hugsuð til þess að draga úr líkum á að sjúkdómar og sníkjudýr bærust á milli eldissvæða og yrði að meta hvort gild rök mæltu með því að veita slíka undanþágu frá reglu um fjarlægðarmörk, með tilliti til áhættu fyrir útbreiðslu sjúkdóma. Var jafnframt greint frá því að athugasemdir hafi komið fram við kynningu matsskýrslunnar um þetta atriði, sem framkvæmdaraðili hafi brugðist við með því að greina frá því að fyrirtækið myndi óska eftir undanþágu vegna fjarlægðarmarka fyrir Arnarnes og Kirkjusund og að samræma þyrfti útsetningaráætlun fyrirtækisins og annarra rekstraraðila á svæðinu.

Fyrirmæli 5. mgr. 18. gr. reglugerðar nr. 540/2020 voru tekin upp í hið kærða leyfi með því breytta orðalagi að rekstrarleyfishafa bæri að tryggja að fjarlægð „í fisk“ ótengdra rekstrarleyfishafa væri eigi styttri en 5 km. Annar kærenda í þessu máli hefur bent á að þetta samrýmist eigi reglugerðinni en þar sé hugtakið fiskeldisstöð skilgreint sem „staður þar sem vatn, sjór, land eða mannvirki eru nýtt í þágu fiskeldis“, sbr. 3. gr. Fallast verður á þetta sjónarmið. Með hugtakinu fiskeldisstöð er auk starfsstöðva fiskeldis vísað til eldissvæða, þ.e. þeirra svæða þar sem „fiskeldi er leyft og afmarkað með sérstökum hnitum“, sbr. 3. gr., enda verður að líta svo á að slíkt svæði sé allt hagnýtt í þessum skilningi. Ber tilvísun til orðsins „útmörk“ einnig með sér að miða skuli við hnitsett mörk eldissvæða. Hefði ætlanin verið í reglugerðarákvæðinu að miða við fiska eða fiskeldiskvíar má ætla að stuðst hefði verið við hugtakið sjókvíaeldisstöð svo sem gert er í 6. mgr. 18. gr. reglugerðarinnar sem varðar fjarlægðarmörk frá veiðiám.

Við mat á þýðingu þessa verður ekki hjá því litið að í ákvörðuninni felst skylda til að gera samninga við tvo aðra rekstrarleyfishafa um samstarf sem tryggi samræmdar forvarnir og viðbrögð við sníkjudýrum og sjúkdómum svo heimilt sé að starfrækja fiskeldi á svæðunum Arnarnesi og Kirkjusundi. Verður að skoða nánar með hvaða hætti forsendur voru lagðar að þeirri ákvörðun sem fól í sér undanþágu frá greindri viðmiðun um 5 km minnstu fjarlægð milli útmarka fiskeldisstöðva ótengdra aðila.

Við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar leitaði leyfisveitandi umsagnar Hafrannsóknastofnunar í samræmi við 7. gr. laga nr. 71/2008 og var um leið óskað eftir áliti með vísan til 5. mgr. 18. gr. reglugerðar nr. 540/2020. Í umsögn stofnunarinnar, dags. 1. mars 2021, kom m.a. fram að regla um fjarlægðarmörk hefði verið sett í reglugerð sem varúðarnálgun gagnvart sjúkdómum, mengun og fleiri umhverfisvandamálum sem gætu fylgt fiskeldi í sjó. Auk nægjanlegra fjarlægða milli eldissvæða hefði reynst mikilvægt að samhæfa útsetningar seiða/unglaxa og hvíld svæða á milli kynslóða á sama eldissvæði/firði. Leiða mætti líkur að því að væru fjarlægðir milli eldissvæða litlar væru meiri líkur á umhverfisvanda en ef fjarlægðirnar væru miklar. Gæti stofnunin ekki, út frá fyrirliggjandi reynslu af fiskeldi við Ísland og stöðu þekkingar á dreifingu smitvalda í yfirborðslögum sjávar, tekið afstöðu til þess hvort óhætt væri að hafa fleiri ótengda eldisaðila á afmörkuðu svæði þar sem fjarlægðir á milli eldissvæða væru styttri en reglugerð um fiskeldi segði til um.

Um haustið 2023 leitaði leyfisveitandi að nýju umsagnar sömu stofnunar og var óskað álits á því hvort komið hefðu fram ný gögn sem áhrif hefðu á afstöðu stofnunarinnar m.t.t. fjarlægðar milli ótengdra aðila. Í svari Hafrannsóknastofnunar, dags. 15. nóvember 2023, var m.a. tekið fram að fjarlægðir á milli eldisaðila sneru einkum að smitdreifingu af völdum bakteríusjúkdóma eða veira en þau mál væru ekki á sérsviði stofnunarinnar. Frá árinu 2021 hefðu komið upp tilfelli blóðþorra í fiskeldi hérlendis og smiti á milli eldissvæða sem leitt hefði til förgunar og mikils tjóns hjá eldisaðilum. Frá því sjónarmiði væri ástæða til að viðhafa þær fjarlægðir sem taldar væru að til þyrfti til að draga úr líkum á smiti og þar með tjóni fyrir eldisaðila. Jafnframt tók stofnunin fram að nýlega hefðu komið upp tilfelli mikilla sýkinga af völdum laxa- og fiskilúsa sem valdið hefðu því að farga hefði þurft eldislaxi. Varðandi dreifingu lúsa og lúsameðhöndlun vantaði enn frekari þekkingu og reynslu við íslenskar aðstæður. Rétt væri að vísa til varúðarreglu ásamt því að hvíldartími væri viðhafður á milli kynslóða á hverju eldissvæði svo slíta mætti á lífsferla lúsa. Öll fyrirtæki myndu setja út og uppskera á sama tíma og hvíla milli kynslóða. Ef svo væri gert væri væntanlega ekki eðlismunur á því hvort um sama aðila eða ótengda aðila væri að ræða í tilfelli laxalúsasmits. Að öðru leyti vísaði stofnunin í fyrri umsögn sína frá 1. mars 2021.

Í umsögn leyfisveitanda til úrskurðarnefndarinnar brá svo við að færð voru fram sjónarmið þess efnis að 5. mgr. 18. gr. reglugerðar nr. 540/2020 fjalli „að engu leyti um efni og útgáfu rekstrarleyfis“ og veiti ekki heimild til að hafna umsókn um slíkt leyfi. Þá bendir stofnunin á að „ákvæði um fjarlægðarmörk sé ekki að finna í lögum um fiskeldi nr. 71/2008“. Af þessu tilefni verður á það bent að 18. gr. reglugerðarinnar hefur yfirsögnina „málsmeðferð umsóknar“ og er í þeim kafla hennar sem hefur yfirsögnina „útgáfa rekstrarleyfis“. Að auki verður bent á að reglugerð um fiskeldi sækir stoð sína í 21. gr. laganna, sbr. einnig 4. mgr. 10. gr. Verður því að hafna þessum sjónarmiðum. Sama gildir um sjónarmið þess efnis að annar kærenda og leyfishafi geti talist „tengdir aðilar“ eða þeir stundi „sameiginlegan rekstur“ innan sama eldissvæðis, sbr. 2. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 540/2020, við það að þeir eigi með sér samstarf um sjúkdómavarnir og varnir gegn sníkjudýrum, þannig að ákvæði 5. mgr. 18. gr. reglugerðarinnar eigi ekki við um rekstur þeirra. Er ótvírætt að um ótengda rekstraraðila er að ræða og leiðir það eitt að þeir geri með sér samning tilgreinds efnis ekki af sér breytingu á því. Þá fer starfsemi þeirra fram á ólíkum eldissvæðum. Að áliti úrskurðarnefndarinnar bendir framangreint til þess að undirbúningur hinnar kærðu ákvörðunar fari í bága við óskráða meginreglu stjórnsýsluréttarins um skyldubundið mat stjórnvalda. Verður hér á eftir engu að síður fjallað um hvort efnislegar forsendur hafi verið fyrir greindri undanþágu og hvort og þá með hvaða hætti hafi verið tekin afstaða til þeirra.

Í greinargerð leyfisveitanda með hinu kærða leyfi var tekin afstaða til álits Skipulagsstofnunar um umhverfismat framkvæmdarinnar í samræmi við 2. mgr. 9. gr. laga nr. 71/2008. Í kafla 2.5. í greinargerðinni er fjallað um fisksjúkdóma og laxalús. Sú umfjöllun varðar hættu á því að fyrirhugað eldi muni bera bakteríu- eða veirusmit yfir í villta laxfiska. Var sú hætta talin hverfandi af leyfisveitanda. Mesta hættan við dreifingu sjúkdóma var álitin við smitdreifingu með eldisbúnaði og flutningi á smituðum eldisfiski, en þar væru aðrir eldisfiskar í mestri hættu líkt og í öðrum hjarðbúskap þar sem mörgum einstaklingum væri haldið á afmörkuðu svæði. Tekið er fram að því sé brýnt að eldisstöðvar hafi yfir öflugum smitvörnum að ráða og innra eftirliti og forvörnum sé sinnt í takt við lögbundnar kröfur um fiskeldi. Ekki er vikið að því hvort og í hvaða mæli ráðgerðir samningar milli rekstrarleyfishafa fiskeldis hafi hér þýðingu, komi til þeirra.

Í kafla 5.4.1.4. í matsskýrslu framkvæmdaraðila, sem varðar vöktun og mótvægisaðgerðir, er bent á að mikilvægur liður í vörnum gegn fisksjúkdómum sé að koma í veg fyrir að laxalús nái sér á strik á eldissvæðum, en hún geti verið smitberi baktería sem valdi vetrarsárum og einnig fyrir veirusjúkdóma. Í áliti Skipulagsstofnunar var rakið að með hliðsjón af reynslu síðustu ára væri líklegt að laxalús og fiskilús ættu eftir að koma reglulega upp í eldi leyfishafa í Ísafjarðardjúpi og að með því muni laxalúsaálag aukast á stofna laxfiska í Ísafjarðardjúpi. Kemur einnig fram að notkun lúsalyfja geti haft neikvæð áhrif á rækjustofna og ef ítrekað þurfi að notast við lyf sé hætta á að áhrif yrðu talsverð, sérstaklega með tilliti til samlegðaráhrifa með öðru eldi í Djúpinu. Af hálfu leyfisveitanda er í greinargerð hins kærða leyfis fjallað nokkuð um varnir gegn laxalús og þá einkum skyldu leyfishafa til að setja sér viðbragðsáætlun vegna hennar og hvernig henni verði framfylgt. Loks var gerð grein fyrir eftirliti með talningu lúsa og upplýsingamiðlun um niðurstöður eftirlits.

Í greinargerð Matvælastofnunar var ekki fjallað í neinu verulegu um umfang mögulegra samlegðaráhrifa aukins laxeldis í Ísafjarðardjúpi á uppkomu laxalúsar, en Skipulagsstofnun áleit að óvissu gætti um þau, m.a. vegna nálægðar eldissvæða og skorts á þekkingu á áhrifum laxeldis á sníkjudýr meðal villtra laxfiskastofna. Má um þetta einnig vísa til matsskýrslu leyfishafa, en þar kom fram að með uppkomu laxalúsar í Arnarnesi og Kirkjusundi geti lirfur lúsa dreifst inn fjörðinn. Slík spá sé þó ekki einföld og kemur fram að Hafrannsóknastofnun vinni að straumlíkönum til að spá fyrir um dreifingu lúsalirfa. Sé tekið tillit til smita milli svæða gæti borist smit frá Arnarnesi í Kirkjusund en ólíklegt sé að smit myndi berast norðanmegin í fjörðinn og öfugt (kafli 3.7).

Sem áður greinir er í 6. mgr. 19. gr. reglugerðar nr. 540/2020 mælt fyrir um að Matvælastofnun sé heimilt að skilyrða rekstrarleyfi við að rekstrarleyfishafi vinni með öðrum rekstrarleyfishöfum, á sama eða samliggjandi sjókvíaeldissvæðum, sameiginlega að sjúkdómavörnum, viðbrögðum við sjúkdómum og vöktun sníkjudýra. Í hinu kærða leyfi var mælt fyrir um hvað varðar tvö af þremur eldissvæðum leyfishafa, að óheimilt sé að setja þar út fisk nema fyrir liggi undirritaður samstarfssamningur þessa efnis milli leyfishafa og tveggja annarra rekstrarleyfishafa fiskeldis sem varði samræmdar forvarnir og viðbrögð við sníkjudýrum og sjúkdómum. Af 6. kafla greinargerðar leyfisveitanda verður ráðið að þessi skilyrði hafi verið látin nokkru varða um þá undanþágu frá 5. mgr. 18. gr. reglugerðar nr. 540/2020 sem hér er fjallað um. Af þeim sjónarmiðum sem annar kærenda í máli þessu hefur fært fram verður ráðið að ekki er samningsvilja til að dreifa af hans hálfu. Það fellur utan umfjöllunar úrskurðarnefndarinnar í máli þessu að taka afstöðu til mögulegra viðbragða verði sú raunin.

Við meðferð þessa máls fyrir úrskurðarnefndinni var leitað frekari upplýsinga hjá leyfisveitanda um undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar hvað snertir viðmiðun fjarlægðarmarka milli ótengdra rekstraraðila. Í svari leyfisveitanda frá 3. september 2024 kom fram að við undirbúning leyfisins hafi legið fyrir umsögn sérgreinadýralækna fisksjúkdóma varðandi endurnýjun á rekstrarleyfi fyrir 7.800 tonna rekstrarleyfi fiskeldis, til handa sama leyfishafa, í Patreksfirði og Tálknafirði. Sömu sjónarmið ættu við um útgáfu leyfis í Ísafjarðardjúpi og hafi mat sérgreinadýralækna fisksjúkdóma um slíkt komið fram við meðferð málsins varðandi Ísafjarðardjúp hjá stofnuninni.

Í greindri umsögn dýralæknanna hafi verið bent á að tilgangur 5. mgr. 18. gr. reglugerðar 540/2020 væri að draga úr líkum á smiti á tilkynningarskyldum sjúkdómum milli eldissvæða ótengdra aðila. Áhætta á lúsasmiti milli eldissvæða aukist eftir því sem fjarlægð sé minni en þó sé þörf á frekari rannsóknum á dreifingu lúsar við íslenskar aðstæður. Nýlega hafi komið upp tilfelli blóðþorra (ISAV HPR-del) í fiskeldi á Austfjörðum af völdum stökkbreytts afbrigðis ISA veiru HPR0 sem finnist víða í umhverfi eldislaxa. Sjúkdómurinn hafi borist milli eldissvæða og milli fjarða sem hefði að öllum líkindum verið hægt að takmarka með hertum smitvörnum. Fjarlægðatakmarkanir milli eldissvæða séu mikilvægar í baráttunni við smitandi veirusjúkdóma eins og blóðþorra sem geti birst í sjókvíaeldi fyrirvaralaust. Einn af orsakaþáttum laxalúsafaraldursins í Tálknafirði í október 2023 sem gæti skýrt mikinn hraða á lúsafjölgun í firðinum, væri lítil fjarlægð á milli eldissvæða, en aðeins séu 2,1 km á milli eldissvæðis leyfishafa við Hvannadal og svæðis Arnarlax við Laugardal. Í ljósi framangreinds hafi verið talið brýnt að viðhalda 5 km fjarlægðarmörkum milli fiskeldisstöðva ótengdra aðila í sjókvíaeldi sem mikilvægum lið í smitvörnum alvarlegra smitsjúkdóma og útbreiðslu laxalúsar. Ekki hafi verið talið skynsamlegt að veita undanþágu frá þessu ákvæði.

Í téðu bréfi Matvælastofnunar kemur fram þessu næst að með vísan til framangreindra sjónarmiða, sem og til að koma í veg fyrir áhættuþætti varðandi sjúkdóma ótengdra aðila sem stunda eldi þar sem fjarlægðarmörk séu innan við 5 km, komi fram þau skilyrði í hinu kærða leyfi að leyfishafa sé óheimilt að setja út fisk á eldissvæðin Arnarnes og Kirkjusund nema með heimild leyfisveitanda og að því tilskildu að fyrir liggi undirritaður samstarfssamningur milli rekstrarleyfishafa og annars vegar Hábrúnar hf. og hins vegar Háafells ehf. sem tryggi samræmdar forvarnir og viðbrögð við sníkjudýrum og sjúkdómum.

Sem áður er rakið er leyfisveitanda rekstrarleyfis fiskeldis skylt að taka rökstudda afstöðu til sjúkdómstengdra þátta sem kunna að fylgja starfsemi fiskeldisstöðvar, sbr. 3. mgr. 9. gr. laga nr. 71/2008. Má af þessu tilefni einnig geta þeirrar meginreglu, sem kemur fram í 10. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd, að áhrif á náttúru svæðis skuli meta út frá heildarálagi sem á svæðinu er eða það kann að verða fyrir. Að áliti úrskurðarnefndarinnar verður ekki ráðið af greinargerð leyfisveitanda að nokkurt heildstætt vegið mat hafi farið fram á þeirri auknu áhættu af útbreiðslu dýrasjúkdóma og sníkjudýra sem leitt gæti af því að veita greinda undanþágu frá þeirri viðmiðun fjarlægðar sem getur í 5. mgr. 18. gr. reglugerðar nr. 540/2020. Verður af þeirri ástæðu og með vísan til þeirra ríku skyldna sem hvíla á Matvælastofnun við útgáfu leyfis til framkvæmdar sem sætt hefur mati á umhverfisáhrifum, að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi hvað varðar þau tvö eldissvæði sem hér um ræðir.

—–

Að framangreindu virtu og með hliðsjón af meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga verður hin kærða ákvörðun felld úr gildi hvað varðar eldissvæði kennd við Arnarnes og Kirkjusund. Að öðru leyti er kröfu kærenda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar hafnað.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun Matvælastofnunar frá 29. febrúar 2024 um að veita Arctic Sea Farm ehf. rekstrarleyfi fyrir sjókvíaeldi á regnbogasilungi og laxi í Ísafjarðardjúpi með 8.000 tonna hámarkslífmassa, þar af 5.200 tonn af frjóum laxi, að því er varðar heimild til að stunda sjókvíaeldi á eldissvæðunum sem kennd eru við Arnarnes og Kirkjusund. Að öðru leyti stendur hin kærða ákvörðun óröskuð.

okt 29

Love0

49/2024 Kvígindisdalur

Með UUA

Fyrir var tekið mál nr. 49/2024, kæra á ákvörðun Matvælastofnunar frá 21. mars 2024 um að endurnýja rekstrarleyfi fyrir sjókvíaeldi á laxi í Patreksfirði og Tálknafirði með 7.800 tonna hámarkslífmassa.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 19. apríl 2024, er barst nefndinni sama dag, kæra Veiðifélag Blöndu og Svartár, Landssamband veiðifélaga og Veiðifélag Hrútafjarðarár og Síkár, þá ákvörðun Matvælastofnunar frá 21. mars 2024 að endurnýja rekstrarleyfi Arctic Sea Farm ehf. fyrir sjókvíaeldi á laxi í Patreksfirði og Tálknafirði með 7.800 tonna hámarkslífmassa. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gerðu kærendur jafnframt kröfu um frestun réttaráhrifa á meðan málið væri til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni. Þeirri kröfu var hafnað með úrskurði nefndarinnar uppkveðnum 8. maí 2024.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Matvælastofnun 6. júní 2024.

Málavextir: Hinn 27. ágúst 2019 var Arctic Sea Farm ehf. veitt rekstrarleyfi fyrir kynslóðaskiptu sjókvíaeldi á laxi með 7.800 tonna hámarkslífmassa í Patreksfirði og Tálknafirði og var gildistími leyfisins til 27. ágúst 2023. Hinn 15. júlí 2022 var rekstrarleyfið endurútgefið með óbreyttum gildistíma, en gerðar voru breytingar á leyfinu er fólust í nýrri staðsetningu eldissvæðisins við Kvígindisdal og að hvíldartími yrði 90 dagar í stað sex mánaða. Arctic Sea Farm sótti um endurnýjun rekstrarleyfisins 22. desember 2022. Hinn 3. nóvember 2023 auglýsti Matvælastofnun tillögu um endurnýjun rekstrarleyfis félagsins í Patreksfirði og Tálknafirði á grundvelli 10. gr. a. laga nr. 71/2008 um fiskeldi. Samkvæmt auglýsingunni var um að ræða endurnýjun rekstrarleyfis án breytinga. Stofnuninni bárust 15 athugasemdir á kynningartíma tillögunnar. Rekstrarleyfi fyrir kynslóðaskiptu sjókvíaeldi á laxi í Patreksfirði og Tálknafirði með 7.800 tonna hámarkslífmassa til handa Arctic Sea Farm var endurnýjað 21. mars 2024. Er leyfisnúmer þess FE-1219 og gildir leyfið til 21. mars 2040.

Málsrök kærenda: Kærendur álíta að margvíslegir ágallar séu á hinu kærða rekstrarleyfi. Þeir vísa í því sambandi til þess að ekki hafi verið gætt að þeirri skyldu skv. 3. mgr. 19. gr. reglugerðar nr. 540/2020 um fiskeldi að tilgreina skuli hnit eldissvæðis og hnit sjókvíaeldisstöðva innan hvers skilgreinds eldissvæðis. Af þessu leiði að ekki hafi verið unnt að leita álits Samgöngustofu um legu og staðsetningu mannvirkja við undirbúning leyfisins skv. 6. mgr. 10. gr. laga nr. 132/1999 um vitamál. Þá séu gefin upp gömul og röng hnit í rekstrarleyfinu fyrir eldissvæðið Kvígindisdal.

Matvælastofnun sé skylt að tryggja að minnsta fjarlægð á milli fiskeldisstöðva ótengdra aðila í sjókvíaeldi samkvæmt meginviðmiði sé eigi styttri en 5 km miðað við útmörk hverrar fiskeldisstöðvar. Heimilt sé að víkja frá þessum fjarlægðarmörkum að höfðu samráði við Hafrannsóknastofnun. Samkvæmt greinargerð með endurnýjun rekstrarleyfisins sé eldissvæði ótengds aðila, þ.e. Arnarlax ehf., í einungis 1,5 km fjarlægð. Af greinargerðinni verði ekki annað ráðið en að bæði Hafrannsóknastofnun og sérgreinadýralæknir fisksjúkdóma hafi lagst gegn því að vikið yrði frá framangreindum fjarlægðarmörkum, án þess að nokkru hafi varðað.

Í hinu kærða leyfi komi fram að jaðar sjókvíaeldisstöðvar í Kvígindisdal skuli ekki vera nær mörkum hvíts ljósgeira vitaljósa en 50 m og að botnfestingar skuli vera á meira en 15 m dýpi þar sem þær séu innan þess svæðis sem hvítur vitageiri afmarki. Þetta fari í bága við áhættumat siglinga sem unnið hafi verið fyrir svæðið, þar sem komi fram að hæfilegt varúðarsvæði út frá skilgreindu eldissvæði sé 100 m. Þá stangist þetta á við kröfur sem gerðar séu til merkinga á eldissvæðum skv. viðauka V í reglugerð nr. 540/2020, þar sem kveðið sé á um að botnfestingar skuli merktar. Merkja þurfi botnfestingar með AIS-baujum, en samkvæmt þessu muni þær vera innan hvíts ljósgeisla vita, sem sé óheimilt samkvæmt lögum um vitamál. Að auki fari þetta í bága við Strandsvæðisskipulag Vestfjarða 2022 þar sem segi í greinargerð að engin starfsemi sé heimiluð á þeim hluta hafflatar sem merktur er sem örugg siglingaleið, fyrr en búið sé að breyta þeim merkjum. Kærendur vísa í þessu sambandi til umsagnar Landhelgisgæslu Íslands við tillögu að strandsvæðisskipulagi Vestfjarða, minnisblaðs starfshóps Skipulagsstofnunar um öryggi siglinga, dags. 23. nóvember 2022, og 6. mgr. 10. gr. laga um vitamál. Bent sé á að ekki hafi verið leitað umsagnar Samgöngustofu samkvæmt þeirri grein við undirbúning hins kærða leyfis.

Vakin er athygli á því að botnföst mannvirki í sjó teljist til mannvirkja í skilningi laga nr. 160/2010 um mannvirki samkvæmt tilkynningu Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar frá 13. febrúar 2024 og séu þau því byggingarleyfisskyld. Af greinargerð með hinu kærða leyfi verði ekki ráðið að aflað hafi verið slíks leyfis og verði því framkvæmd sú sem leyfið lúti að ekki talin vera í samræmi við ákvæði laga nr. 160/2010.

Kærendur álíta að strandsvæðisskipulag Vestfjarða, sem liggi til grundvallar leyfunum, sé ófullnægjandi af nokkrum ástæðum. Umhverfismat þess hafi verið ófullnægjandi af nánar röktum ástæðum, en m.a. hafi skort á að fullnægjandi valkostagreining hafi átt sér stað auk þess að byggt hafi verið á áhættumati erfðablöndunar, sem hafi verið reist á röngum forsendum. Haustið 2023 hafi átt sér stað stærsta slysaslepping frjórra kynþroska eldislaxa á Íslandi úr sjókvíum leyfishafa og sé það að mati margra eitt versta umhverfisslys í sögu landsins. Umhverfismatsskýrsla áhættumatsins geti ekki verið fullnægjandi grundvöllur hins kærða leyfis þar sem slysasleppingarnar hafi verið mun alvarlegri heldur en þar hafi verið gert ráð fyrir. Með hliðsjón af varúðarreglu umhverfisréttar hefði þurft að taka mið af þessum breyttu forsendum Af sömu ástæðu sé mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar ófullnægjandi. Leita hefði þurft umsagnar Skipulagsstofnunar um hvort skylt væri að endurskoða matsskýrsluna vegna verulegra breyttra forsendna, sbr. 2. mgr. 12. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Vísað er einnig til 13. gr. laga nr. 106/2000, sbr. einnig 1. mgr. 25. gr. laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana. Með leyfisveitingunni hafi verið gengið gegn meginreglum umhverfisréttar sem lögfestar hafi verið í II. kafla laga nr. 60/2013 um náttúruvernd, sbr. 8. og 9. gr. laganna.

Málsrök Matvælastofnunar: Af hálfu stofnunarinnar er tekið fram að í áhættumati siglinga hafi komið fram að sjókvíaeldi leyfishafa við Kvígindisdal í Patreksfirði sé staðsett utan merktrar siglingaleiðar, SL1, í firðinum. Hins vegar skarist afmarkaður hluti af norðausturenda fiskeldissvæðisins Kvígindisdals við hvítan ljósgeira frá Ólafsvita, en stærsti hluti svæðisins sé þó utan hans. Sé í þessu sambandi vísað til 2. mgr. 35. gr. reglugerðar nr. 540/2020 um fiskeldi hvað varði heimild til siglinga við jaðar sjókvíaeldisstöðva, skilmála fyrir skipulagsreitinn í Strandsvæðisskipulagi Vestfjarða 2022 og samráðs við Vegagerðina við undirbúning leyfisveitingar. Hvorki í lögum nr. 71/2008 né reglugerð nr. 540/2020 sé gerð krafa um að leita skuli umsagna Landhelgisgæslunnar eða Samgöngustofu. Hins vegar sé vísað til strandsvæðisskipulags hvað varði áhættumat siglinga í greinargerð Matvælastofnunar um útgáfu rekstrarleyfisins, þar sem umsagnir þessara aðila komi fram.

Í hinu endurnýjaða rekstrarleyfi séu einungis hnit eldissvæðisins skilgreind, en um endurnýjað rekstrarleyfi sé að ræða sem sé óbreytt frá fyrra leyfi. Í framkvæmd hafi verið nær óframkvæmanlegt að hnitsetja sjókvíaeldisstöðvar þar sem kvíarnar séu almennt ekki komnar á eldissvæðið við útgáfu rekstrarleyfis og þær geti færst til. Miðað sé við hnitsetningu akkeris hverrar kvíar. Matvælastofnun hafi því birt hnit sjókvíaeldisstöðvar eftir á sem sjá megi á kortasjá mælaborðs fiskeldis hjá stofnuninni.

Ákvæði 5. mgr. 18. gr. reglugerðar nr. 540/2020 mæli fyrir um 5 km meginviðmið og feli því ekki í sér fortakslaust bann við styttri fjarlægðum. Þá geri ákvæðið ekki áskilnað um að Hafrannsóknastofnun samþykki eða hafni erindi um hvort heimila skuli styttri fjarlægðir heldur einungis að haft skuli samráð við stofnunina. Reglan snúi fyrst og fremst að smitvörnum en ekki sníkjudýrum, enda ferðist sníkjudýr eins og laxalús mun lengra en 5 km. Heimilt sé að víkja frá meginviðmiðinu og heimila styttri fjarlægð milli fiskeldisstöðva þegar ljóst sé að aðilar hyggist viðhafa samræmdar aðgerðir til vöktunar- og viðbragðsáætlanir varðandi forvarnir og meðferð vegna fisksjúkdóma og sníkjudýra og starfa sem einn aðili komi upp slík tilfelli, en skilyrði sé um slíkt í rekstrarleyfinu. Lagður hafi verið fram slíkur samningur auk annarra samninga um heilbrigði og velferð fisks og samnings um neyðarslátrun, sem stofnunin hafi samþykkt þar sem ótengdir aðilar, þ.e. Arctic Sea Farm ehf. og Arnarlax ehf., séu sem einn aðili á viðkomandi eldissvæðum. Þetta hafi verið í samræmi við forsögu fyrirtækjanna, en þau hafi unnið að sameiginlegu umhverfismati þar sem í matsskýrslu hafi verið gert ráð fyrir því að starfsemi fiskeldisstöðva þeirra væri innan við 5 km og byggt á þeirri forsendu að starfsemin yrði samræmd.

Það sé rétt að Húsnæðis- og mannvirkjastofnun hafi í febrúar 2024 tilkynnt um breytta stjórnsýsluframkvæmd sem hafi falist í því að frá og með 15. febrúar s.á. þurfi byggingarleyfi fyrir nýjum sjókvíum, en við það tilefni hafi ekki verið sagt hvernig farið yrði með sjókvíar sem hafi áður verið settar niður. Ekki hafi verið talið fært að ganga lengra en tilkynning þessi hafi náð til, en skv. 1. mgr. 23. gr. reglugerðar um fiskeldi skuli Matvælastofnun, áður en rekstrarleyfi tekur gildi, gera úttekt á fiskeldisstöð til að staðreyna að fiskeldisstöðin uppfylli ákvæði laga og reglugerða og að rekstrarleyfishafi sé fær um að uppfylla skilyrði rekstrarleyfis.

Fyrir liggi að áhættumat erfðablöndunar sem gefið hafi verið út 11. maí 2020 sé enn í gildi, sbr. 4. mgr. 6. gr. a. laga nr. 71/2008. Samkvæmt 3. mgr. 9. gr. laga nr. 71/2008 beri Matvælastofnun að taka tillit til áhættumats erfðablöndunar við afgreiðslu rekstrarleyfis til fiskeldis og hafi stofnunin enga lagastoð til þess að fresta leyfisútgáfu fyrir sjókvíaeldi á grundvelli þess að unnið sé að nýju áhættumati.

Loks sé bent á að ekkert í lögum nr. 71/2008, reglugerð nr. 540/2020 eða lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, sem gilt hafi um umhverfismat framkvæmdarinnar á sínum tíma, hafi veitt stofnuninni lagaheimild til þess að krefjast þess af Skipulagsstofnun að tæki umhverfismatið til endurskoðunar á grundvelli breyttra forsendna. Frumkvæði að slíkri endurskoðun yrði að koma frá Skipulagsstofnun, sbr. 2. mgr. 12. gr. síðastgreindra laga.

Málsrök leyfishafa: Leyfishafi gerir kröfu um að málinu verði vísað frá úrskurðarnefndinni þar sem kærendur skorti lögvarða hagsmuni af úrlausn málsins. Langstærsti hluti kærunnar varði almannahagsmuni en kæruaðild verði ekki fundin stoð með slíkum hagsmunum. Hin kærða ákvörðun varði endurnýjun rekstrarleyfis sem feli ekki í sér heimild til framkvæmda af neinu tagi. Þá lúti sjónarmið kærenda að verulegu leyti að atriðum sem ekki komi til álita við endurnýjun rekstrarleyfis, sbr. 2. og 3. mgr. 7. gr. laga nr. 71/2008 um fiskeldi, en leyfishafi uppfylli þau skilyrði sem þar séu greind.

Fyrir töku hinnar kærðu ákvörðunar hafi legið fyrir áhættumat siglinga fyrir eldissvæðin Kvígindisdal og Hvannadal, dags. 18. desember 2023. Í því hafi verið lagðar til tilteknar aðgerðir til að tryggja siglingaöryggi með fullnægjandi hætti. Vegagerðin, Landhelgisgæsla Íslands og Samgöngustofa hafi í krafti sérfræðiþekkingar sinnar komist að rökstuddri niðurstöðu um þær ráðstafanir sem nauðsynlegar væru til að tryggja siglingaöryggi í tengslum við starfsemi leyfishafa. Hafi afstaða Samgöngustofu því legið fyrir í samræmi við áskilnað 6. mgr. 10. gr. laga nr. 132/1999 um vitamál.

Nákvæm hnit sjókvíaeldisstöðva leyfishafa komi fram í fylgiskjali við stöðvarskírteini en með því séu hnitin hluti hins kærða rekstrarleyfis. Um leið liggi fyrir að ómögulegt sé að tilgreina nákvæma og endanlega hnitasetningu sjókvíaeldisstöðva í rekstrarleyfi, enda liggi þau hnit ekki fyrir fyrr en stöðvar hafi verið settar upp í kjölfar útgáfu rekstrarleyfis. Það hafi grundvallarþýðingu að afmarka sjálft eldissvæðið, en takmarkaða þýðingu að afmarka í rekstrarleyfi staðsetningu sjókvíaeldisstöðva innan þess.

Leyfishafi og Arnarlax ehf. hafi í sameiningu staðið að umhverfismati vegna umsókna félaganna um rekstrarleyfi í Patreksfirði og Tálknafirði. Þá hafi félögin nýverið undirritað uppfærðan samstarfssamning varðandi samstarf á sviði sjúkdóma- og lúsavarna á eldissvæðum sínum á Vestfjörðum. Af því leiði að leyfishafi og Arnarlax starfi sem einn aðili á svæðinu þegar komi að forvörnum gegn lús og smitvörnum almennt. Af þessum sökum hafi Matvælastofnun réttilega talið að hægt væri að víkja frá meginviðmiði 5. mgr. 18. gr. reglugerðar nr. 540/2020 og heimila styttri fjarlægðir milli fiskeldisstöðva félaganna í Patreksfirði og Tálknafirði. Sé sú afstaða byggð á sérfræðimati stofnunarinnar og eigi sér m.a. stoð í meðalhófsreglu stjórnsýsluréttarins, enda hafi stofnunin sett skilyrði í rekstrarleyfi til að tryggja þá hagsmuni sem reglunni sé ætlað að vernda, frekar en að hafna því að gefa út leyfið.

Leyfishafi hafi ekki getað skilað inn byggingarleyfi með rekstrarleyfisumsókn sinni enda hafi hin breytta stjórnsýsluframkvæmd Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar, um byggingarleyfisskyldu sjókvía utan netalaga, ekki tekið gildi fyrr en 15. febrúar 2024, eða tæpum átta árum eftir að leyfishafi hafi sótt um upphaflegt rekstrarleyfi. Þá liggi fyrir að 6. tl. 12. gr. reglugerðar nr. 54/2020 kveði á um skilyrði fyrir umsóknum um „nýtt rekstrarleyfi“ en hin kærða ákvörðun varði endurnýjun rekstrarleyfis.

Mat á ætluðum form- eða efnisgöllum Strandsvæðisskipulags Vestfjarða 2022, sem kærendur virðast byggja á, heyri undir innviðaráðherra og verði ekki skotið til hliðsetts stjórnvalds, sbr. úrskurð úrskurðarnefndarinnar frá 25. maí 2023 í máli nr. 65/2023. Málatilbúnaður kærenda um ætlaða annmarka á valkostagreiningu umhverfismats fyrir strandsvæðisskipulagið geti því ekki komið til álita í þessu máli, en hvað sem því líður sé vísað til þess að í matsskýrslu framkvæmdarinnar hafi verið að finna ítarlega valkostagreiningu. Hafnað sé sjónarmiðum kærenda sem varði það hvort byggt verði á áhættumati erfðablöndunar og hvort endurskoða hefði þurft matsskýrslu þeirrar framkvæmdar sem heimiluð var með hinu kærða leyfi.

Til viðbótar víkur leyfishafi að þremur atriðum. Í fyrsta lagi myndi ógilding ákvörðunarinnar leiða til gríðarlegrar óvissu í starfsemi leyfishafa, með tilheyrandi áhrifum á starfsfólk og samfélagið á Vestfjörðum. Í annan stað mæli sjónarmið um réttmætar væntingar og meðalhóf gegn því að ákvörðunin verði felld úr gildi, jafnvel þótt talið væri að hún væri haldin verulegum annmörkum. Þá liggi að lokum fyrir að hagsmunir og réttindi leyfishafa njóti verndar bæði eignarréttar- og atvinnufrelsisákvæða stjórnarskrárinnar, sbr. 72. og 75. gr.

Viðbótarathugasemdir kærenda: Kærendur gera verulegar athugasemdir við umsögn Matvælastofnunar, m.a. varðandi túlkun og beitingu 5. mgr. 18. gr. reglugerðar nr. 540/2020 um fiskeldi. Hafi stofnuninni verið óheimilt að líta fram hjá þeim umsögnum sérfræðinga sem hún hafi aflað og veita leyfi í andstöðu við þær. Þá sé það alvarlegt að Matvælastofnun haldi því fram að fjarlægðarreglan snúi ekki að sníkjudýrum líkt og laxalús. Ítrekuð eru sjónarmið um að brotið sé gegn lögum nr. 132/1999 vitamál og að rekstrarleyfið sé í andstöðu við áhættumat siglinga fyrir svæðið. Í umsögnum Vegagerðarinnar og Samgöngustofu við gerð strandsvæðisskipulags Vestfjarða, dags. 6. október 2022, hafi stofnanirnar séð tilefni til að ítreka mikilvægi þess að fylgja alþjóðasamþykktum vegna siglingaöryggis. Landhelgisgæsla Íslands hafi lýst því yfir í umsögn við strandsvæðisskipulagið að 50 m væru ekki nægilegt svigrúm til að tryggja öryggi á siglingaleiðum og þá sérstaklega á siglingaleiðum stærri skipa. Það sé varhugavert að farið sé gegn því áliti.

Því sé hafnað að Matvælastofnun geti ekki krafist þess af Skipulagsstofnun að hún endurskoði umhverfismat framkvæmdarinnar á grundvelli breyttra forsendna. Sé umhverfismatið ófullnægjandi ætti Matvælastofnun að synja beiðni um útgáfu leyfis eða fresta því. Það væri afar óvönduð stjórnsýsla ef stofnunin gæti ekki bent Skipulagsstofnun á þörf á endurskoðun umhverfismats.

Málsmeðferð verði ekki vandaðri þó svo að fjölmargar stofnanir komi að málinu þegar þær stofnanir taki ekki ábyrgð á ákvörðunum sínum. Vísað sé til skýrslu Ríkisendurskoðunar um sjókvíaeldi frá því í janúar 2023, en sú skýrsla hafi fellt þungan dóm yfir stjórnsýslu málaflokksins. Því sé mótmælt að endurnýjun rekstrarleyfis feli einungis í sér samspil 2. og 3. mgr. 7. gr. laga nr. 71/2008 um fiskeldi, enda fæli það í sér að rekstrarleyfi myndu gilda til eilífðarnóns þrátt fyrir breyttar forsendur. Samkvæmt 8. mgr. 10. gr. laganna skuli Matvælastofnun hafna umsókn um rekstrarleyfi ef umsækjandi uppfylli ekki kröfur 2. málsl. 2. mgr. 7. gr., sem kveði á um að umsækjandi skuli „uppfylla kröfur sem gerðar eru um heilbrigði lagareldisdýra og afurða þeirra, um forvarnir og varnir gegn tilteknum sjúkdómum í lagardýrum og um velferð lagareldisdýra.“ Ljóst sé að leyfishafi uppfylli ekki þær kröfur og sé m.a. vísað til slysasleppinga í rekstri hans. Einnig sé ljóst af ákvæðum laga nr. 71/2008 og reglugerðar nr. 540/2020 um fiskeldi að það mat sem fram skuli fara sé talsvert umfangsmeira en leyfishafi byggi á, sbr. t.d. 14. gr. nefndrar reglugerðar.

Upplýsingaöflun úrskurðarnefndarinnar: Hinn 12. september 2024 beindi úrskurðarnefndin fyrirspurn til Matvælastofnunar þar sem óskað var nánari skýringa á því hvort og með hvaða hætti fyrir lægi mat stofnunarinnar á því að leyfishafi uppfylli þær kröfur sem gerðar væru skv. reglugerð (ESB) 2020/691 um dýraheilbrigði og reglugerð nr. nr. 300/2018 um velferð lagardýra o.fl. Svar barst frá stofnuninni við fyrirspurn nefndarinnar næsta dag. Var svar það kynnt kærendum og leyfishafa og þeim gefinn kostur á að tjá sig um efni þess. Að því marki sem þessi upplýsingaöflun verður talin hafa gildi við úrlausn þessa kærumáls er gerð grein fyrir henni hér á eftir.

——-

Aðilar máls þessa hafa fært fram ítarlegri rök fyrir máli sínu, sem ekki verða rakin hér frekar, en úrskurðarnefndin hefur haft þau öll til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun Matvælastofnunar frá 21. mars 2024 að endurnýja rekstrarleyfi Arctic Sea Farm ehf. fyrir sjókvíaeldi á laxi í Patreksfirði og Tálknafirði með 7.800 tonna hámarkslífmassa. Um er að ræða endurnýjun á rekstrarleyfi án breytinga á umfangi eða staðsetningu eldissvæða og er gildistími leyfisins til 16 ára.

Samkvæmt 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er það skilyrði kæruaðildar að málum fyrir nefndinni að kærandi eigi lögvarða hagsmuni tengda hinni kærðu ákvörðun. Er það í samræmi við þá meginreglu stjórnsýsluréttar að kæruaðild sé bundin við þá sem eiga einstaklingsbundna og verulega hagsmuni tengda hinni kærðu ákvörðun. Almennt ber þó að gæta varfærni við að vísa málum frá á þeim grunni að kærendur skorti lögvarða hagsmuni tengda kærðri ákvörðun nema augljóst sé að það hafi ekki raunhæfa þýðingu fyrir lögverndaða hagsmuni þeirra að fá leyst úr ágreiningi kærumálsins.

Hvað snertir kæruaðild Veiðifélags Blöndu og Svartár og Veiðifélags Hrútafjarðarár og Síkár er til þess að líta að mikil vegalengd er frá eldisstarfsemi leyfishafa á sunnanverðum Vestfjörðum til ósa veiðiáa veiðifélaganna, allt að 300 km um sjóveg, en Blanda, Svartá, Hrútafjarðará og Síká renna allar í Húnaflóa. Til þess er þá að líta að af hálfu þessara kærenda er staðhæft að sleppingar á eldislaxi frá starfsemi í Patreksfirði hafi „í raun haft veruleg áhrif á þeirra hagsmuni nú þegar“. Til nánari skýringar er vísað til fréttar á vef Morgunblaðsins frá 1. október 2023 þar sem fram hafi komið að eldislax hafi þá verið 20% af löxum í Hrútafjarðará. Þann dag hafi verið skutlaðir af rekköfurum 24 laxar og samtals hafi 38 eldislaxar verið veiddir í ánni þá um haustið, en stofnstærð laxins í ánni hafi á sama tíma verið metin um tvö hundruð fiskar. Vísað er einnig til uppgöngu eldislaxa í veiðiár Veiðifélags Blöndu og Svartár á þessum sama tíma. Að áliti kærenda sýni þetta fram á að árnar geti orðið fyrir neikvæðum afleiðingum af slysasleppingum frá starfsemi leyfishafa. Að áliti úrskurðarnefndarinnar verður ekki hjá þessum upplýsingum litið og verður þeim því játuð kæruaðild að máli þessu, þrátt fyrir þá miklu fjarlægð sem þó er til að dreifa. Er þá jafnframt haft í huga að unnið mun vera að endurskoðun áhættumats erfðablöndunar skv. 3. mgr. 6. gr. a. í lögum nr. 71/2008, svo sem kærendur hafa bent á fyrir úrskurðarnefndinni.

Um kæruaðild Landssambands veiðifélaga fer skv. b-lið 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011, þar sem mælt er fyrir um að umhverfisverndar-, útivistar- og hagsmunasamtök eigi lögvarinna hagsmuna að gæta þegar kæra varðar ákvörðun um að veita leyfi vegna framkvæmda sem falla undir lög um umhverfismat framkvæmda og áætlana, sbr. áðurgildandi lög nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Hin kærða ákvörðun fól í sér endurnýjun á rekstrarleyfi fiskeldis, án breytinga á umfangi eða staðsetningu eldissvæða, en framkvæmdin sætti mati á umhverfisáhrifum í öndverðu. Með því er í máli þessu ekki deilt um ákvörðun um leyfi vegna framkvæmdar í framanröktum skilningi, en til hennar telst „hvers konar nýframkvæmd eða breyting á eldri framkvæmd“, sem fellur undir lögin og starfsemi sem henni fylgir, sbr. nú 3. tl. 3. gr. laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana. Af þeim sökum verður að synja Landssambandi veiðifélaga um kæruaðild.

—–

Af hálfu kærenda er því haldið fram að endurskoða þurfi umhverfismat þeirrar framkvæmdar sem heimiluð er með hinu kærða leyfi á grundvelli 28. gr. laga nr. 111/2021 eða 2. mgr. 12. gr. þágildandi laga nr. 106/2000. Kemur þá til að í máli þessu er einungis deilt um endurnýjun á rekstrarleyfi fiskeldis, án breytinga á umfangi eða staðsetningu eldissvæða og er leyfisveitanda því ekki skylt að taka afstöðu til matsskýrslu framkvæmdaraðila eða álits Skipulagsstofnunar um hana. Þess utan verður ekki gerð athugasemd við ábendingu leyfisveitanda um að tímaskilyrði 12. gr. laga nr. 106/2000, sem eiga mundu við í máli þessu, girða fyrir slíka meðferð, sbr. m.a. úrskurð úrskurðarnefndarinnar frá 13. nóvember 2017 í máli nr. 77/2017.

Af þessu tilefni má benda á að hugsanlegt er að framkvæmd sem metin hefur verið forsvaranleg með tilliti til umhverfisáhrifa sýni sig að hafa svo neikvæð áhrif á umhverfið að skilyrði séu til endurskoðunar eða jafnvel afturköllunar á leyfum sem veitt hafa verið til hennar. Um endurskoðun rekstrarleyfa eru fyrirmæli í lögum nr. 71/2008, sbr. 1. mgr. 10. gr., þar sem segir að þau skuli „endurskoðuð reglulega“ og að leyfishafa sé skylt að láta í té nauðsynleg gögn og upplýsingar. Nánari skilyrði megi setja í reglugerð og er í 25. gr. reglugerðar nr. 540/2020 um fiskeldi mælt fyrir um skyldu til endurskoðunar á rekstrarleyfi a.m.k. einu sinni á gildistíma þess, svo sem ef heimild til afnota af landi breytist og/eða ef upp koma aðrar ástæður sem krefjast endurskoðunar. Sérstök ákvæði eru raunar í lögum um skyldu til endurskoðunar rekstrarleyfa komi til breytingar á burðarþoli og áhættumati erfðablöndunar, sbr. 4. mgr. 6. gr. a. laga nr. 71/2008.

Um endurnýjun rekstrarleyfa fer skv. 3. mgr. 7. gr. laga nr. 71/2008. Þar segir að við lok gildistíma rekstrarleyfis sé heimilt, að framkominni umsókn, að úthluta eldissvæðum að nýju til hlutaðeigandi. Sé um endurúthlutun að ræða skuli Matvælastofnun endurmeta hvort umsækjandi uppfylli kröfur sem gerðar séu til rekstursins skv. 2. mgr. Í tilvísaðri 2. mgr. er fjallað um kröfur sem gerðar verði til rekstrar með þeim hætti að tekið er fram að „umsækjandi skuli uppfylla kröfur sem gerðar séu um heilbrigði lagareldisdýra og afurða þeirra, um forvarnir og varnir gegn tilteknum sjúkdómum í lagardýrum og um velferð lagareldisdýra.“ Áþekk fyrirmæli eru í 14. gr. reglugerðar nr. 540/2020 um fiskeldi.

Fyrirmæli 3. mgr. 7. gr. laganna komu í þau með 8. gr. laga um breytingu á ýmsum lagaákvæðum sem tengjast fiskeldi nr. 101/2019 og var áréttað í skýringum, með þeirri grein frumvarpsins sem varð að 8. gr., að Matvælastofnun væri skylt við endurnýjun á rekstrarleyfi að endurmeta hvort rekstrarleyfishafi uppfyllti kröfur laga um heilbrigði dýra og afurða auk krafna um velferð dýra. Var með þessu aukið við skyldur stjórnvaldsins, að því rakið var, en fyrir hafði sú krafa ein verið gerð að metið yrði hvort umsækjandi uppfyllti heilbrigðiskröfur vegna lagareldisdýra og afurða þeirra. Með því var á sínum tíma vísað til krafna sem gerðar voru í þágildandi reglugerð um heilbrigðiskröfur vegna lagareldisdýra og afurða þeirra og um forvarnir og varnir gegn tilteknum sjúkdómum í lagardýrum nr. 1254/2008, sem fól í sér innleiðingu á tilskipun 2006/88/EB um sama efni, en í 5. gr. þeirrar tilskipunar var kveðið á um að skylt væri að ganga úr skugga um að umsækjendur uppfylli tilteknar kröfur varðandi gæðakerfi, hreinlæti og öryggismál áður en leyfi til eldisstarfsemi væri veitt.

—–

Samkvæmt 3. mgr. 19. reglugerðar nr. 540/2020 þarf að tilgreina hnit eldissvæði og hnit sjókvíaeldisstöðva í rekstrarleyfi fiskeldisstöðvar. Í eldri reglugerð sama efnis, nr. 1170/2015, var ekki kveðið á um hnitsetningu sjókvíaeldisstöðva í rekstrarleyfum fiskeldisstöðva og hafði Matvælastofnun í samræmi við það ekki tilgreint slík hnit í útgefnum leyfum í gildistíð þeirrar reglugerðar. Verður ekki ráðið að stofnunin hafi breytt þeirri stjórnsýsluframkvæmd eftir gildistöku reglugerðar nr. 540/2020 hinn 3. júní 2020. Fyrir liggur í máli þessu að í hinu endurnýjaða rekstrarleyfi leyfishafa er ekki að finna hnitsetningu sjókvíaeldisstöðva en með því samrýmist efni þess ekki framangreindum reglugerðarfyrirmælum.

Líta verður til þess að í 1. mgr. 23. gr. reglugerðar nr. 540/2020 segir að áður en rekstrarleyfi taki gildi skuli Matvælastofnun gera úttekt á fiskeldisstöð til að staðreyna að stöðin uppfylli ákvæði laga og reglugerða og skuli gefa út skriflega staðfestingu fyrir gildistöku rekstrarleyfis. Þá er í 2. mgr. sömu greinar kveðið á um að gildi rekstrarleyfis sé háð því skilyrði að rekstrarleyfishafi skili inn stöðvarskírteini útgefnu af faggiltri skoðunarstofu fyrir hverja einstaka starfsstöð sem kveðið sé um í rekstrarleyfi. Nánar er mælt fyrir um útgáfu stöðvarskírteinis í 30. gr. reglugerðarinnar þar sem segir að í stöðvarskírteini skuli m.a. koma fram staðsetning og ytri mörk stöðvar auk stöðvar innan eldissvæðis. Þá er að finna fyrirmæli um hvernig standa skuli að merkingu sjókvíaeldisstöðva í 35. gr., en í 4. mgr. greinarinnar segir að „[þ]egar nákvæm staðsetning á sjókvíaeldisstöð liggur fyrir“, eða þegar sjókvíaeldisstöðvar eru færðar til innan þess eldissvæðis sem fyrirtækið hafi fengið úthlutað, skuli rekstrarleyfishafi tilkynna hnit til Landhelgisgæslu Íslands. Að endingu er mælt fyrir um það í 39. gr. reglugerðarinnar að óheimilt sé að flytja eldisfisk eða seiði í fiskeldisstöð fyrr en Matvælastofnun hafi gefið út rekstrarleyfi og staðfesting stofnunarinnar um gildistöku liggur fyrir ásamt stöðvarskírteini fyrir einstaka starfsstöðvar.

Skoða verður fyrirmæli 3. mgr. 19. gr. reglugerðarinnar um hnitsetningu sjókvíaeldisstöðva í ljósi þess sem að framan er rakið. Með hliðsjón af því að greinarmunur er á útgáfu rekstrarleyfis og gildistöku þess, svo og þar sem hnit sjókvíaeldisstöðva liggja fyrir í stöðvarskírteini sem er jafnframt forsenda þess að leyfishafa sé heimilt að setja út fisk eða seiði, verður skortur á hnitsetningu sjókvíaeldisstöðva í hinu kærða leyfi ekki talinn til annmarka sem geti varðað gildi þess.

—–

Verður nú vikið nánar að þeim kröfum sem gerðar eru til rekstrarleyfishafa fiskeldis um heilbrigði dýra og afurða auk krafna um velferð dýra. Til þess er fyrst að taka að með reglugerð nr. 462/2021 var innleidd hér á landi dýraheilbrigðisreglugerð ESB nr. 2016/429 sem og reglugerð framkvæmdastjórnarinnar (ESB) 2020/691 sem varðar sérstaklega lagareldisstöðvar og flutningsaðila fyrir lagardýr. Í 5. gr. þeirrar reglugerðar, sbr. b. lið 7. gr., kemur fram að lögbært yfirvald skuli einungis samþykkja lagareldisstöðvar hafi rekstraraðilar þeirra þróað og skjalfest áætlun um smitvarnir (d. biosikringsplan) sem uppfylli tilteknar kröfur, m.a. um að tilgreindar séu þær leiðir sem sjúkdómsvaldur geti komist eftir inn í lagareldisstöðina eða hóp lagareldisstöðva, dreifst innan hennar og borist frá henni út í umhverfið eða til annarra lagareldisstöðva, sbr. a. lið. Jafnframt að tekið sé tillit til sérkenna einstakra lagareldisstöðva eða hóps lagareldisstöðva og tilgreindar mildandi ráðstafanir fyrir hverja áhættu varðandi smitvarnir sem hefur greinst, sbr. b. lið. Að auki er vísað til þátta sem koma fram í viðauka við reglugerðina. Aðrar kröfur sem gerðar verða til lagareldisstöðva samkvæmt reglugerðinni snúa m.a. að því að undirgangast áhættumiðað eftirlit, sbr. 6. gr., og hafa viðeigandi búnað og aðstöðu, miðað við eiginleika starfseminnar.

Sett hefur verið reglugerð um velferð lagardýra, varnir gegn sjúkdómum og heilbrigðiseftirlit með eldisstöðvum nr. 300/2018. Þar er með ýmsum hætti mælt fyrir um velferð eldisdýra, m.a. hvað snertir umönnun, hreyfingu og þarfir, fóðrun, aðgerðir, ræktun og æxlun, sbr. III. kafla hennar, auk þess að mælt er fyrir um smitvarnir í fiskeldisstöðvum, sbr. 15. gr., sem og um viðbrögð komi smitsjúkdómur upp í fiskeldisstöð, sbr. 17.–18. gr. Er óheimilt að flytja lagardýr í eldisstöð fyrr en starfsleyfi og rekstrarleyfi er fengið og að lokinni úttekt Matvælastofnunar þar sem kannað er hvort rekstrarleyfishafi sé fær um að uppfylla skilmála rekstrarleyfis. Er Matvælastofnun jafnframt heimilt að setja nánari reglur um sjúkdómavarnir, þ.e. umfram það sem greinir í ítarlegum fyrirmælum 1.–17. mgr. 15. gr. reglugerðarinnar, í einstökum eldisstöðvum, sé þess talin þörf. Með þessu hefur Matvælastofnun, sem einnig er leyfisveitandi í máli þessu, heimild til þess að fylgjast með og hafa áhrif á rekstur leyfishafa í því skyni að tryggja markmið téðrar reglugerðar.

Í hinu kærða leyfi er tekið fram að það sé gefið út skv. reglugerð nr. 462/2021 sem innleiði dýraheilbrigðisreglugerð ESB nr. 2016/429. Í greinargerð Matvælastofnunar við leyfisútgáfu kemur fram að móttekin hafi verið þau gögn sem stofnunin óskaði eftir vegna endurnýjunar umrædds rekstrarleyfis skv. 14. gr. reglugerðar nr. 540/2020 um fiskeldi og hafi þau verið fullnægjandi. Með þessu var ekki fjallað nánar um það hvort eða hvernig leyfishafi uppfyllti kröfur um heilbrigði dýra og afurða auk krafna um velferð dýra. Tekið er á öðrum stað fram að leyfið sé bundið við að komi til þess að eldi sé stundað samhliða eldi annarra aðila að leyfishafi lýsi því yfir að hann viðhafi samræmda útsetningu seiða og hvíld eldissvæða innan sjókvíaeldissvæðis. Jafnframt að leyfishafi vinni, í slíkum tilvikum og eftir atvikum, með öðrum leyfishöfum sameiginlega að sjúkdómavörnum, viðbrögðum við smitsjúkdómum og vöktun laxalúsar.

Í greinargerð með hinu kærða leyfi er gerð grein fyrir samstarfssamningi leyfishafa við annan rekstraraðila fiskeldis í Patreksfirði og Tálknafirði, þ.e. við Arnarlax ehf. um annars vegar sameiginlegt „smitvarnasvæði“ (e. Common Biosecurity Area) og hins vegar um neyðarslátrun (e. Emergency Harvesting Agreement). Úrskurðarnefndin hefur kynnt sér efni þessara samninga. Höfuðskuldbinding aðila varðandi smitvarnir felst í því að þeir skuldbinda sig til að setja út eldisfisk í sjókvíar af sömu kynslóð og samræma hvíldartíma sín á milli áður en þeir setja út nýja kynslóð, en tekið er fram að hvíldartími fyrir hvert smitvarnasvæði skuli vera samkvæmt viðeigandi leyfum, lögum og reglugerðum. Þá skuldbinda aðilar sig til þess að viðhalda 5 km lágmarksfjarlægð milli kvíastæða sem heyra til ólíkra svæða í þessum skilningi. Gera megi aðeins undantekningu, með samþykki beggja aðila, ef fyrir liggi að vatnstengsl séu takmörkuð. Fram kemur einnig að aðilar muni reglulega skiptast á upplýsingum um heilsu fisks og upplýsa ef upp koma frávik.

Af þessu tilefni óskaði úrskurðarnefndin nánari skýringa á því hvort og með hvaða hætti fyrir lægi mat Matvælastofnunar á því að leyfishafi uppfyllti þær kröfur sem gerðar væru til rekstrarleyfishafa fiskeldis skv. reglugerð (ESB) 2020/691 og reglugerð nr. 300/2018 um velferð lagardýra o.fl. Í svörum leyfisveitanda, sem bárust 13. september 2024, var bent á að leyfishafi hefði stundað sjókvíaeldi um nokkra ára skeið á eldissvæðunum sem endurúthlutað hafi verið og því lægju fyrir viðamiklar upplýsingar sem Matvælastofnun hefði aflað er m.a. lytu að framfylgni við fyrirmæli téðra reglugerða. Þannig hafi leyfishafi hjá sér smitvarnaáætlun fyrir eldissvæði leyfisins sem sé uppfærð með reglubundnum hætti eða þegar tilefni er til, síðast í ágúst 2024. Fylgdi afrit þessara áætlana svari þessu og er ekki ástæða til annars, við skoðun þeirra, en að telja þær uppfylla kröfur sem gerðar eru með reglugerð (ESB) 2020/691. Áætlunum er ætlað bæði að ná markmiðum um að tryggja fiskivelferð og girða fyrir hættu á útbreiðslu fiskisjúkdóma.

Í svörum leyfisveitanda var auk þessa gefið yfirlit um eftirlit með starfsemi leyfishafa, regluleg skýrsluskil og innra eftirlit. Frá því að starfsemi rekstrarleyfishafa hófst hafi Matvælastofnun stöðugt metið frammistöðu hans m.t.t. smitsjúkdóma, dýravelferðar og smitvarna. Í tilfelli starfseminnar í Patreksfirði og Tálknafirði hafi komið upp eitt alvarlegt tilfelli tengt lúsasmiti sem tekið hafi verið til sérstakrar athugunar. Að öðru leyti hafi ekki komið upp vandamál með sjúkdóma á svæðinu og smitvarnir hafi reynst fullnægjandi og í samræmi við kröfur. Kemur og fram að 7. mars 2023 hafi farið fram úttekt Matvælastofnunar vegna staðfestingar á gildistöku hins kærða leyfis í samræmi við ákvæði 23. gr. reglugerðar nr. 540/2020, en áður hafi stöðvarskírteini verið gefið út af faggiltri skoðunarstofu.

Álíta verður að með þessu hafi leyfisveitandi sinnt þeirri skyldu sinni að ganga úr skugga um að umsækjandi uppfylli kröfur sem gerðar eru um heilbrigði lagareldisdýra og afurða þeirra, um forvarnir og varnir gegn tilteknum sjúkdómum í lagardýrum og um velferð lagareldisdýra.

—–

Af hálfu kærenda í máli þessu hafa verið færð fram sjónarmið um að efni hins endurnýjaða rekstrarleyfis sé í andstöðu við fyrirmæli reglugerðar nr. 540/2020 um fiskeldi um 5 km viðmiðunarfjarlægð milli eldisstöðva ótengdra aðila. Hefur verið bent á að eldissvæði leyfishafa við Kvígindisdal er í 1,5 km fjarlægð frá eldissvæði annars félags, Arnarlax, við Eyri í Patreksfirði og í 4,43 km fjarlægð frá eldissvæði Arnarlax kennt við Vatneyri. Þá eru 2,1 km milli eldissvæðis leyfishafa í Hvannadal og eldissvæðis Arnarlax í Laugardal. Lengri vegalengdir eru þó milli eldisstöðva á þessum eldissvæðum.

Viðmiðun um 5 km fjarlægð milli eldisstöðva ótengdra aðila í sjókvíaeldi hefur verið í reglugerðum um fiskeldi um nokkra hríð, sjá m.a. 1. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 401/2012 um fiskeldi. Um þau var fjallað í úrskurði úrskurðarnefndarinnar frá 29. október 2015 í máli nr. 73/2012. Var þar talið af nefndinni að fyrir leyfisveitanda, sem var Fiskistofa sem þá fór með útgáfu rekstrarleyfa fiskeldis, hefðu legið nægilegar upplýsingar til að leggja mat á sjúkdómstengda og vistfræðilega þætti sem vörðuðu m.a. aukna áhættu sem leiddi af því að með útgáfu rekstrarleyfis fiskeldis var heimiluð skemmri vegalengd milli sjókvíaeldisstöðva en 5 km, nánar tiltekið 4,2 km. Var um það vísað til straummælinga og álits dýralæknis fisksjúkdóma hjá Matvælastofnun, dags. 30. apríl 2012, þar sem fram kom að laxalús væri ein helsta ógn kvíaeldis í Arnarfirði, en þeirri áhættu væri hægt að halda í algjöru lágmarki „miðað við umhverfisaðstæður…“, svo sem þær voru þá álitnar, ef farið yrði að gildandi leikreglum um fjarlægðarmörk, kynslóðaskipt eldi og hvíldartíma kvíastæða.

Við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar aflaði leyfisveitandi umsagnar Hafrannsóknastofnunar skv. 5. mgr. 18. gr. reglugerðar nr. 540/2020. Í umsögninni, dags. 11. janúar 2024, var álitið að ekki væri ástæða til að heimila styttri fjarlægðir milli eldissvæða ótengdra aðila en reglugerðin segði til um. Eftir því sem fjarlægð milli eldissvæða væri meiri væru minni líkur á neikvæðum áhrifum vegna smita og gæfi reynsla af bæði smiti laxalúsar og veiru sem ylli blóðþorra milli eldissvæða og fjarða, sem nánar var lýst í umsögninni, tilefni til þess að fylgja reglugerðinni eftir. Var því m.a. lýst að árið 2023 hafi í 21 skipti þurft meðhöndlun gegn laxalús á Vestfjörðum og skaði af völdum laxalúsar hafi verið sérstaklega mikill hjá rekstrarleyfishafa í Tálknafirði í október. Þrátt fyrir meðhöndlun í annað og jafnvel þriðja sinn á sömu kynslóð eldisfiska hafi ástand fiskanna verið orðið það slæmt að aflífa hafi þurft eldisfiska í Hvannadal og Laugardal vegna dýraverndunarsjónarmiða. Árangur lyfjameðhöndlunar hafi verið lítill og mun minni en búist hafi verið við og að fjöldi lúsa á eldislaxi í kvíum á Vestfjörðum hafi ekki virst undir stjórn.

Af þessu tilefni aflaði leyfisveitandi einnig umsagnar sérgreinadýralækna fiskisjúkdóma hjá Matvælastofnun. Í umsögn þeirra, dags. 9. janúar 2024, kemur fram að tilgangur fjarlægðarreglunnar sé að draga úr líkum á smiti á tilkynningarskyldum sjúkdómum milli eldissvæða ótengdra aðila. Áhætta á lúsasmiti aukist milli eldissvæða eftir því sem fjarlægð sé minni, þó að frekari rannsókna sé þörf á dreifingu lúsar við íslenskar aðstæður. Það var álit sérgreinadýralæknanna að brýnt væri að viðhalda 5 km fjarlægðarmörkum milli fiskeldisstöðva ótengdra aðila og var í því sambandi vísað til uppkomu blóðþorra (ISAV HPR-del) í fiskeldisstöð við Austfirði og laxalúsafaraldurs í Tálknafirði árið 2023.

Í svari Matvælastofnunar við fyrirspurn nefndarinnar, frá 13. september 2024, segir að það sé álit stofnunarinnar að ljóst sé af framanröktum samningum um smitvarnasvæði og neyðarslátrun að aðilar hyggist viðhafa samræmdar aðgerðir til vöktunar- og viðbragðsáætlana varðandi forvarnir og meðferð vegna fisksjúkdóma og sníkjudýra og starfa sem einn aðili. Ekki liggur fyrir skrifleg afstaða áðurnefndra umsagnaraðila til þess hvort þetta samstarf rekstraraðila fiskeldis hafi þýðingu um mat þeirra á þeirri áhættu sem fjallað er um í umsögnum þeirra. Þess má þó geta að í framhaldsumsögn Hafrannsóknastofnunar kom fram að tilhögun reksturs í eldi ótengdra aðila tengdist ekki starfssviði stofnunarinnar og því geti hún ekki tekið afstöðu til málefnisins.

Fram kemur í svari Matvælastofnunar við fyrirspurn nefndarinnar, frá 13. september 2024, að í ljósi þeirra gagna sem lágu fyrir við umsókn um undirbúning leyfisveitingar, þ.m.t. álits sérgreinadýralækna, og eins alvarlegs tilfellis tengt lúsasmiti sem tekið hafi verið til sérstakrar athugunar, hafi verið ákveðið að gera kröfu um gerð þessara samstarfssamninga. Þá hafi einnig verið lögð fram sameiginleg yfirlýsing beggja aðila um samstarf þeirra varðandi aðgerðir við að halda laxalús í lágmarki. Fallast verður á þau sjónarmið Matvælastofnunar að þau skilyrði sem fólust í kröfu um gerð þessara samninga séu málefnaleg og það samstarf sem samningarnir fela í sér sé til þess fallið að stuðla að starfsemin standist þær kröfur sem gerðar séu til heilbrigðis dýra og afurða auk krafna um velferð dýra.

Þegar leyfishafi öðlaðist rekstrarleyfi til fiskeldis samkvæmt því leyfi sem var endurútgefið með hinni kærðu ákvörðun í máli þessu, var það að undangengnu mati á umhverfisáhrifum, sem var sameiginlegt með Arnarlaxi. Var við þá málsmeðferð m.a. fjallað um legu eldissvæða að teknu tilliti til þátta eins og stefnu hafstrauma og þynningarsvæðis fyrir smithættu. Sú ákvörðun sætir ekki endurskoðun í máli þessu. Hjá því verður ekki litið, hvað sem líður þeirri álitsumleitan sem Matvælastofnun réðst í við undirbúning leyfisveitingar, að 3. mgr. 7. gr. laga nr. 71/2008 mælir fyrir um að við lok gildistíma rekstrarleyfis sé heimilt, að nánari skilyrðum fullnægðum, að úthluta eldissvæðum að nýju til hlutaðeigandi. Það mundi að áliti úrskurðarnefndarinnar stríða gegn óskráðri meginreglu stjórnsýsluréttar um jafnræði ef stjórnvald fjallaði einangrað um hvernig viðmið um fjarlægð milli eldisstöðva lúta að rekstri eins aðila ef sambærilegur rekstur annars aðila á sama svæði er ekki jafnhliða til meðferðar, en slíkri endurskoðun verður ekki komið við í kærumáli þessu. Þegar að þessu virtu verður ekki talið að annmarka sé til að dreifa við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar hvað þetta varðar.

—–

Meðal sjónarmiða sem kærendur hafa fært fram eru að ákvæði hins kærða leyfis séu í andstöðu við Strandsvæðisskipulag Vestfjarða 2022 hvað varði fyrirmæli sem þar séu sett og varða öryggi siglinga. Er með þessu bæði vísað til greinargerðar þeirrar sem fylgdi skipulaginu og sérstakra ákvæða fyrir einstaka landnotkunarreiti. Jafnframt er vísað til ákvæða laga um vitamál nr. 132/1999, þá einkum skyldu til að leita umsagnar Samgöngustofu um legu og merkingu hvers kyns fljótandi mannvirkja á sjó, þ.m.t. fiskeldiskvía.

Um undirbúning og framkvæmd strandsvæðisskipulags fer samkvæmt lögum um skipulag haf- og strandsvæða nr. 88/2018. Í III. kafla laganna eru fyrirmæli um skipulagsskyldu og framkvæmd skipulags sem svara til 12. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Hér má einnig vísa til 3. mgr. 10. gr. laga nr. 71/2008 þar sem kveðið er á um að skilyrði fyrir útgáfu rekstrarleyfis fiskeldis sé að fyrirhuguð starfsemi samræmist skipulagi á svæðinu samkvæmt skipulagslögum eða lögum um skipulag haf- og strandsvæða.

Ný eða breytt skipulagsáætlun getur haft þýðingu fyrir starfsemi sem fyrir er á skipulagssvæði svo sem vegna breyttrar landnotkunar í næsta nágrenni. Þá getur einnig verið til að dreifa sérstökum fyrirmælum í lögum, sbr. t.d. 2. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir þar sem kveðið er á um heimild til endurskoðunar eða breytingar á starfsleyfi skv. 1. mgr. 6. gr. laganna vegna breyttra forsendna og er um það m.a. vísað til breytinga á aðalskipulagi. Með hliðsjón af því orðalagi 3. mgr. 7. gr. laga nr. 71/2008 að endurnýjun rekstrarleyfis feli í sér úthlutun eldissvæðis að nýju verður að telja heimilt við það tilefni að taka tillit til nýs eða breytts strandsvæðisskipulags, eftir því sem við á.

Heimiluð starfsemi samkvæmt hinu kærða leyfi í Patreksfirði og Tálknafirði er samkvæmt strandsvæðisskipulaginu innan reits SN1 fyrir staðbundna nýtingu. Við auglýsingu að tillögu að skipulaginu sumarið 2022 komu fram umsagnir frá Samgöngustofu og Vegagerðinni þar sem lýst var áhyggjum af siglingaöryggi vegna áforma um fiskeldi á tilteknum svæðum. Það varð til þess að ráðherra samgöngumála skipaði starfshóp um öryggi siglinga sem var til ráðgjafar við frágang skipulagsins og hafði með því áhrif á þá stefnu sem það hefur að geyma um siglingar og siglingaöryggi. Var Samgöngustofa þátttakandi í starfshópnum, sem er í góðu samræmi við þá skyldu sem mælt er fyrir um í 6. mgr. 10. gr. laga um vitamál, þar sem segir að leita skuli umsagnar þeirrar stofnunar um legu og merkingu hvers kyns fljótandi mannvirkja á sjó svo sem fiskeldiskvía, mælitækja á sjó og veðurdufla.

Í kafla 6.2. í greinargerð skipulagsins er fjallað um áhrif sjókvíaeldis á siglingar og kemur fram að í einhverjum tilvikum hafi ekki verið lagt fullnægjandi mat á áhrif sjókvíaeldis á siglingar og sé því mikilvægt að koma slíku áhrifamati í fastar skorður. Það sé mikilvægt „að í því ferli sem leiðir til útgáfu leyfa fyrir sjókvíaeldi sé ávallt unnið áhættumat siglinga“ og að niðurstaða slíks mats „[þurfi] að skila sér í leyfisskilmála“. Slíkir skilmálar geti varðað endanlega staðsetningu sjókvía, fyrirkomulag festinga, merkingar sjókvía og skermingu vinnulýsingar „svo eitthvað sé nefnt“. Nánar er rakið að „í einhverjum tilvikum kann fyrirhuguð staðsetning sjókvía að hafa þau áhrif að breyta þurfi merkingum. Í þeim tilvikum er mikilvægt að þær breytingar fari eftir viðurkenndu alþjóðlegu ferli og að engin starfsemi sé heimiluð á þeim hluta hafflatar sem merktur er sem örugg siglingaleið fyrr en búið er að breyta þeim merkingum.“

Um nýtingarreitinn SN1 – Kvígindisdalur kemur fram í greinargerðinni að reiturinn sé að hluta innan siglingargeira Ólafsvita sem hafi áhrif á fyrirkomulag búnaðar innan reitsins þar sem ekki megi sigla nær jaðri sjókvíaeldisstöðva en 50 m samkvæmt reglugerð um fiskeldi nr. 540/2020, en með því er vísað til 2. mgr. 35. gr. reglugerðarinnar. Settur er skilmáli sem gildir fyrir nýtingarreitinn þess efnis að þar sem leyfissvæði fiskeldis liggi inni á hvítum ljósgeira vitaljósa skuli sjókvíaeldisstöð ekki vera innan hans eða nær mörkum ljósgeirans en 50 m. Botnfestingar fiskeldiskvía (tóg og akkeri) skuli vera á meira en 15 m dýpi (miðað við sjókortanúll) þar sem þær séu innan þess svæðis sem hvítur vitageiri afmarki. Þessi skilmáli var tekinn upp í hið kærða leyfi.

Áhættumöt siglinga fyrir Kvígindisdal og Hvannadal í Patreksfirði og Tálknafirði lágu fyrir 18. desember 2023. Voru þau unnin af verkfræðistofu fyrir leyfishafa í samræmi við tillögu Vegagerðarinnar, Samgöngustofu og Landhelgisgæslu Íslands að matsferli fyrir áhættumat siglinga, en bæði mötin voru samþykkt af Vegagerðinni. Í niðurstöðum matsins vegna sjókvíaeldis í Kvígindisdal kemur fram að eldið hafi áhrif á siglingaöryggi til og frá Patreksfirði og að þörf sé á mótvægisaðgerðum til að draga úr neikvæðum áhrifum á siglingaöryggi. Lagðar eru til mótvægisaðgerðir sem og bent á að taka megi til greina að færa sjókvíaeldið til suðausturs og/eða þrengja hvíta geirann frá Ólafsvita. Þá er varúðarsvæði upp á 100 m í kringum eldissvæðið talið hæfilegt fyrir öruggar siglingar um svæðið. Sjókvíaeldið sé utan merktrar siglingaleiðar í firðinum og stærsti hluti umferðar á svæðinu tengd þjónustu og rekstri við fiskeldið sjálft. Með innleiðingu og eftirfylgni þeirra mótvægisaðgerða sem lagðar séu til sé metið svo að staðsetning sjókvíaeldisins sé ásættanleg með tilliti til siglingaöryggis. Í umsögn Vegagerðarinnar um áhættumatið, dags. 19. desember s.á., kemur fram að ekki sé ásættanlegt með tilliti til siglingaöryggis að setja neinar hindranir innan hvíts ljósgeira eða innan 50 m frá mörkum hans. Þá kemur fram að í ljósi þess að umferð um svæðið samanstandi nær eingöngu af litlum fiskiskipum og bátum tengdum fiskeldinu, og enginn ás siglingaleiðar liggi við eða meðfram svæðinu, sé ekki talin þörf á auknu varúðarsvæði til viðbótar við þá 50 m sem kveðið sé á um í reglugerð nr. 540/2020.

Í greinargerð með hinu kærða leyfi er tekið fram að niðurstaða áhættumatsins fyrir Kvígindisdal hafi verið sú að ekki væri ásættanlegt m.t.t. siglingaöryggis að setja neinar hindranir innan hvíts ljósgeira eða innan 50 m frá mörkum hans. Í samræmi við það var sett skilyrði í rekstrarleyfið að jaðar sjókvíaeldisstöðvar í Kvígindisdal skuli ekki vera nær mörkum hvíts ljósgeira vitaljósa en 50 m. Framangreint er þó skýrlega í ósamræmi við áhættumatið sem tilgreindi að varúðarsvæði upp á 100 m í kringum eldissvæðið væri talið hæfilegt. Við mat á hverju það varði verður ekki litið fram hjá því að í niðurstöðu áhættumatsins eru ekki færð fram viðhlítandi rök fyrir því að gera auknar kröfur um stærra varúðarsvæði, þvert á móti segir þar að áhrif sjávarfallstrauma á siglingar séu hverfandi og að meirihluti umferðar á svæðinu séu minni skip og bátar sem búast megi við að hafi góða stjórnhæfni, lítið vindfang og eigi auðvelt með að breyta um stefnu. Var enda í umsögn Vegagerðarinnar um áhættumatið tekið fram, með hliðsjón af þeirri umferð sem fari um svæðið, að ekki væri þörf á auknu varúðarsvæði til viðbótar við þá 50 m sem kveðið sé á um í reglugerð um fiskeldi. Að teknu tilliti til þess verður ekki talið að annmarka sé til að dreifa sem varðað geti ógildingu hins kærða leyfis.

—–

Kærendur hafa fært fram þau rök, með vísan til fyrrgreinds atviks þar sem eldislaxar sluppu úr sjókvíum leyfishafa haustið 2023, að ekki verði byggt á gildandi áhættumati erfðablöndunar þar sem forsendur þess séu rangar auk þess sem lögum samkvæmt hefði átt að uppfæra matið í síðasta lagi á árinu 2023. Það er ekki útilokað að stjórnvaldi sé eðlilegt að fresta stjórnarathöfn ef beðið er nýrra eða tengdra ákvarðana annarra stjórnvalda eða dómstóla að teknu tilliti til þeirrar skyldu að taka skuli ákvörðun svo fljótt sem unnt er sbr. 1. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Verður þó ekki talið að slíkum aðstæðum hafi verið til að dreifa við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar. Hjá því verður eigi litið að í 6. gr. a. laga nr. 71/2008 er kveðið á um að eldra áhættumat sé í gildi þar til nýtt hafi verið staðfest. Komi til þess síðan að nýtt áhættumat feli í sér lægri hámarksheimild sé það bindandi fyrir hlutaðeigandi, að gefnum hæfilegum tíma til aðlögunar. Hefur löggjafinn með þessu mælt fyrir um skyldur leyfisveitanda og tryggt að brugðist sé við ef upp koma breyttar aðstæður. Verður því að hafna þessum sjónarmiðum.

—–

Húsnæðis- og mannvirkjastofnun tilkynnti á vefsíðu sinni 13. febrúar 2024 um breytta stjórnsýsluframkvæmd. Hún fólst í því að sjókvíar utan netlaga teldust nú byggingarleyfisskyldar, sbr. lög nr. 160/2010 um mannvirki. Kom og fram að frá og með 15. s.m. yrði gerð krafa um byggingarleyfi vegna nýrra byggingarleyfisskyldra sjókvía sem rekstraraðilar hygðust setja niður utan netlaga. Heldur annar kærenda þessa máls því fram að slíkt leyfi hefði þurft að liggja fyrir áður en rekstrar- og starfsleyfi voru gefin út með vísan til 6. tl. 12. gr. reglugerðar nr. 540/2020. Kveður tilvitnuð 12. gr. á um efnisinnihald rekstrarleyfisumsóknar og fylgigögn, en samkvæmt nefndum tölulið skal leyfi til mannvirkjagerðar, ef við á, fylgja með rekstrarleyfisumsókn. Ekki verður talið samkvæmt orðalagi ákvæðisins að það sé fortakslaust skilyrði fyrir útgáfu rekstrarleyfis að byggingarleyfi liggi fyrir. Með hliðsjón af því að rekstrarleyfi fiskeldis er oft á tíðum gefin út mörgum árum áður en starfsemi hefst og byggingarleyfi falla úr gildi hefjist framkvæmdir ekki innan 12 mánaða frá útgáfu þess, sbr. 1. mgr. 14. gr. laga nr. 160/2010, verður ekki álitið að þörf sé á útgáfu byggingarleyfis fyrir sjókvíar áður en rekstrarleyfi fyrir fiskeldi er gefið út.

Með vísan til alls framangreinds verður að hafna kröfu um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu um að ógilda ákvörðun Matvælastofnunar frá 21. mars 2024 um að endurnýja rekstrarleyfi fyrir sjókvíaeldi á laxi í Patreksfirði og Tálknafirði með 7.800 tonna hámarkslífmassa.

okt 11

Love0

87/2024 Tangabryggja

Með UUA

Árið 2024, föstudaginn 11. október, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 87/2024, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 18. júlí 2024 um að gefa út vottorð um lokaúttekt vegna Tangabryggju 13–15.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 10. ágúst 2024, er barst nefndinni 12. s.m., kærir húsfélag Tangabryggju 13–15 þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 18. júlí 2024 að gefa út vottorð um lokaúttekt vegna Tangabryggju 13–15. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Jafnframt er þess krafist að byggingarfulltrúa verði gert að endurtaka lokaúttekt samkvæmt skoðunarlista, sbr. gr. 3.5.1. í byggingarreglugerð nr. 112/2012, eftir að byggingaraðili ljúki við bygginguna að fullu.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 12. september 2024.

Málavextir: Árið 2016 var sótt um byggingarleyfi til að byggja fimm hæða fjölbýlishús með 63 íbúðum á lóðinni nr. 18–24 við Tangabryggju sem síðar var breytt í Tangabryggju 13–15. Byggingarfulltrúi gaf út vottorð um lokaúttekt 21. júní 2019, en sú ákvörðun var kærð til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála. Með úrskurði uppkveðnum 28. maí 2020 í máli nr. 54/2019 var ákvörðun byggingarfulltrúa felld úr gildi með vísan til þess að þáttum sem vörðuðu aðgengi skyldi ávallt vera lokið við gerð lokaúttektar, sbr. 4. mgr. 36. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki, en að mati nefndarinnar voru tiltekin skilyrði byggingarreglugerðar nr. 112/2012 um bílastæði hreyfihamlaðra ekki uppfyllt.

Hinn 21. október 2020 gaf byggingarfulltrúi út nýtt vottorð um lokaúttekt og kærði kærandi þá ákvörðun til úrskurðarnefndarinnar með kröfu um ógildingu hennar. Var þeirri kröfu hafnað með úrskurði í máli nr. 134/2020, uppkveðnum 6. maí 2021, en að virtri kvörtun kæranda til umboðsmanns Alþingis og fyrirspurnum umboðsmanns til nefndarinnar vegna kvörtunarinnar ákvað úrskurðarnefndin að endurupptaka málið að eigin frumkvæði. Í kjölfarið óskaði nefndin eftir áliti Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar vegna tiltekinna atriða. Úrskurður var kveðinn upp að nýju 4. maí 2022 þar sem úrskurðarnefndin komst að þeirri niðurstöðu að við útgáfu lokaúttektarvottorðs hefði fyrirkomulag loftræsingar mannvirkisins ekki uppfyllt skilyrði byggingarreglugerðar, en þar að auki komst meirihluti nefndarinnar að þeirri niðurstöðu að fyrirkomulag bílastæða fyrir hreyfihamlaða hefði heldur ekki uppfyllt skilyrði byggingarreglugerðar. Voru þeir annmarkar taldir leiða til ógildingar ákvörðunar byggingarfulltrúa.

Í kjölfar úrskurðarins lagði byggingaraðili fram byggingarleyfisumsókn með nýjum aðaluppdráttum og óskaði eftir því að byggingarlýsingu um loftræsingu og skilyrðum um snjóbræðslu fyrir bílastæði fyrir hreyfihamlaða yrði breytt. Hinn 21. mars 2023 samþykkti byggingarfulltrúi umsóknina. Lokaúttekt fór fram að nýju 21. apríl s.á. og var hún staðfest með útgáfu vottorðs 25. s.m. Kærandi í máli þessu skaut þeirri ákvörðun til úrskurðarnefndarinnar með kröfu um ógildingu hennar. Með úrskurði í máli nr. 63/2023, uppkveðnum 22. desember 2023, var fallist á kröfu kæranda og ákvörðun um útgáfu lokaúttektarvottorðsins felld úr gildi. Byggði niðurstaðan á því að annmarkar hefðu verið á frágangi Tangabryggju 13–15 þegar lokaúttekt fór fram, en vottorð hefði þó verið gefið út án athugasemda í andstöðu við fyrirmæli 36. gr. laga um mannvirki.

Hinn 18. júlí 2024 gaf byggingarfulltrúi út að nýju vottorð um lokaúttekt vegna Tangabryggju 13–15. Í vottorðinu er því lýst að skoðun á mannvirki hafi farið fram 5. júní 2019, 21. október 2020 og 21. apríl 2023. Þá kemur fram að byggingarstjóri hafi með framlagningu ljósmynda staðfest að úrbótum væri lokið í tilefni af athugasemdum húsfélags fjöleignarhússins, þ.e. kæranda þessa máls, um að handlista vanti á vegg við gangbraut skábrautar fyrir framan bílgeymslu og að skábraut vanti í stað þreps á gönguleið á lóð. Lokaúttektin er síðan staðfest með athugasemd um loftræsingu íbúða.

Málsrök kæranda: Kærandi telur að fjölbýlishúsið að Tangabryggja 13–15 uppfylli ekki enn kröfur byggingarreglugerðar nr. 112/2012, enda hafi takmarkaðar úrbætur verið gerðar eftir að þrjár lokaúttektir hafi verið felldar úr gildi. Hinn 18. júní 2024 hafi byggingarfulltrúanum í Reykjavík verið send áskorun um að meta frágang fjölbýlishússins m.t.t. ákvæða byggingarreglugerðar og fylgja skoðunarhandbók og skoðunarlistum við framkvæmd úttektar.

Skilyrði byggingarreglugerðar um aðgengi fyrir alla séu með ýmsum hætti ekki uppfyllt. Fjögur bílastæði fyrir hreyfihamlaða sem staðsett séu í bílgeymslu séu þinglýst eign og tilheyri af þeim sökum fjórum íbúðum. Aðgengi frá þeim stæðum að íbúðum sé um fimm eldvarnardyr sem ekki hafi sjálfvirkan opnunarbúnað og því ekki á færi einstaklinga í hjólastól að fara þar um, sbr. gr. 6.4.2. í byggingarreglugerð. Þá sé aðkeyrslurampur að bílgeymslu ekki hannaður fyrir hreyfihamlaða. Eigendur fjögurra íbúða í fjölbýlishúsinu séu handhafar bílastæðamerkis fyrir hreyfihamlaða, en enginn þeirra eigi eitt af þeim fjórum bílastæðum fyrir hreyfihamlaða sem eru í bílgeymslu. Þeir þurfi því að deila þessu eina stæði á lóð fjölbýlishússins, en skv. töflu 6.01. í gr. 6.2.4. í byggingarreglugerð eigi fjölbýlishúsið að hafa að lágmarki fjögur stæði fyrir hreyfihamlaða íbúa og gesti.

Flóttaleiðir í kjallara séu ekki færar hreyfihömluðum og uppfylli ekki skilyrði gr. 9.5.3. og 9.5.4. í byggingarreglugerð. Það að ekki séu fullnægjandi flóttaleiðir fyrir íbúa og gesti sem noti hjólastól ógni öryggi þeirra, en skortur á snúningsrými á báðum merktu flóttaleiðum bílgeymslu sé augljóst merki um þau mistök sem hafi átt sér stað við hönnun og byggingu fjölbýlishússins. Það hafi verið óskiljanleg niðurstaða hjá úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í máli nr. 63/2023 að skortur á snúningsrými geri hjólastólanotendum ekki ókleift að nýta neyðarútganga úr bílgeymslu þegar forsenda þess að flýja eld og reyk sé einmitt sú að hægt sé að loka brunahurð á eftir sér. Það feli í sér brot á gr. 9.5.1. byggingarreglugerðar. Í vagna- og hjólageymslu Tangabryggju 15 séu aðeins tvö björgunarop sem þurfi að fara upp neyðarstiga til að komast út um. Ekki séu merktar flóttaleiðir úr hjólageymslunni í annað brunahólf. Af lyftugangi í kjallara Tangabryggju 15 sé ein flóttaleið merkt og leiði hún í stigahús en aðstæður séu með þeim hætti að hreyfihamlaðir geti ekki lokað hurð á eftir sér. Í öryggisúttekt frá 25. febrúar 2019 hafi úttektarfulltrúi Slökkviliðs höfuðborgarsvæðisins bs. gert athugasemd við flóttaleiðir í hjólageymslunni og merkt þær sem „ógreiðfærar/flóknar“. Byggingaraðili hafi svarað því að því er virðist með mynd af björgunaropi og látið þar við sitja.

Í niðurstöðukafla úrskurðar úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 63/2023 hafi verið tilgreint að fækka megi flóttaleiðum úr tveimur í eina að fenginni jákvæðri umsögn slökkviliðs. Slík umsögn liggi á hinn bóginn ekki fyrir. Mikilvægt sé að úrskurðarnefndin fái álit sérfróðra á tilhögun flóttaleiða í fjölbýlinu, enda ólíklegt að sérfræðiþekking á brunahönnun sé til staðar innan nefndarinnar að teknu tilliti til niðurstöðu fyrra kærumáls.

Samkvæmt áðurnefndum úrskurði nefndarinnar sé fyrirkomulag loftræsingar úr eldhúsum íbúða ekki í samræmi við ákvæði byggingarreglugerðar. Þrátt fyrir það hafi byggingarfulltrúi ekki krafið byggingaraðila um úrbætur. Í athugasemd um þetta atriði á hinu kærða lokaúttektarvottorði sé vísað til texta í byggingarlýsingu hvað loftræsingu varði. Með því fari byggingarfulltrúi enn gegn niðurstöðu úrskurðarnefndarinnar sem sé æðra stjórnvald. Sama gildi um loftun í svefnherbergjum. Þá sé ófullnægjandi loftræsing á baðherbergjum og á stigapalli. Það leiði til þess að í vindasömu veðri myndist undirþrýstingur á gangi sem sogi hurðir íbúða fastar þannig að börn og hreyfihamlaðir geti illmögulega opnað þær. Sé mikilvægt að úrskurðarnefndin fái sérfræðiálit um þetta atriði eins og gert hafi verið um loftræsingu íbúða.

Bílgeymslan sé óeinangruð og í henni sé útbreiddur leki um sprungur og kverkar. Borið hafi á myglu og molnað hafi úr holplötum. Takmarkaðar aðgerðir af hálfu byggingaraðila hafi átt sér stað. Frágangurinn sé í ósamræmi við 3. mgr. gr. 6.11.5. og 1. mgr. gr. 8.2.1. í byggingarreglugerð. Útidyr beggja stigaganga fjölbýlishússins, bæði anddyri og bakdyr, standist ekki veðurálag, en það fyrirkomulag sé í ósamræmi við gr. 6.3.1. og 6.3.2. byggingarreglugerðar. Þá hafi músagangur á svölum íbúða verið viðvarandi frá því að fyrstu íbúar hafi flutt inn árið 2019 og hafi byggingaraðila ekki enn tekist að binda enda á það. Brjóti það fyrirkomulag í bága við gr. 10.1.1. og 10.7.1. í byggingarreglugerð. Það sé með ólíkindum að í nýlegu fjölbýli sé hægt að kenna aldri byggingar um framangreinda þætti eins og úrskurðarnefndin hafi gert í úrskurði í máli nr. 63/2023

Það sé augljóst að fjölbýlishúsið að Tangabryggju 13–15 hafi ekki verið tekið út samkvæmt ákvæðum skoðunarhandbókar og skoðunarlista, sbr. gr. 3.5.1. byggingarreglugerðar. Þrátt fyrir að fimm ár séu liðin frá því að fyrstu íbúar hafi flutt inn og lokaúttekt verið gerð sé byggingarfulltrúa skylt að endurtaka lokaúttektina að fullu, enda hafi vottorðið verið fellt úr gildi í heild sinni og ekki sé hægt að byggja nýja úttekt á eldri úttekt sem hafi verið ómerkt. Augljóst sé að lokaúttektin hafi ekki verið framkvæmd í heild þar sem enginn hafi verið viðstaddur hana eins og fyrri lokaúttektir og aðeins hafi verið stuðst við ljósmyndir. Þegar skylt sé að framkvæma nýja lokaúttekt beri að skoða bygginguna í því ástandi sem hún sé á þeim tíma. Bent sé á að byggingarreglugerðinni sé ætlað að tryggja lágmarkskröfur sem gera eigi til bygginga á Íslandi. Einnig sé ljóst að ekki sé hægt að gefa út lokaúttektarvottorð þegar ekki séu uppfyllt skilyrði reglugerðarinnar varðandi aðgengi, hollustuhætti og öryggismál, sbr. gr. 3.9.4.

Með því að gefa út hið kærða lokaúttektarvottorð og krefja byggingaraðila ekki um úrbætur á húsnæðinu virði byggingarfulltrúi úrskurð úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 63/2023 að vettugi. Fram hafi komið í úrskurðinum að þeir annmarkar sem til staðar voru hefðu átt að leiða til synjunar úttektar og kröfu um endurtekningu hennar, sbr. gr. 5.3. í II. í viðauka við byggingarreglugerð. Í skoðunarlista Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar vegna lokaúttektar komi fram í þætti 43 að ef loftræsing sé ekki til staðar í lokuðu rými, leiði það til athugasemdar um frávik í flokki 3, þ.e. synjun úttektar og kröfu um endurtekningu.

Málflutningur Reykjavíkurborgar og byggingaraðila hafi verið á þá leið að fjölbýlið sé byggt á sama hátt og önnur fjölbýli í borginni og því sé úrbóta ekki þörf. Það að önnur fjölbýli uppfylli heldur ekki ákvæði byggingarreglugerðar geti ekki leitt til þess að lokaúttekt Tangabryggja 13–15 fái sömu meðferð, ellegar myndu lög og reglugerðir missa mark sitt.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu Reykjavíkurborgar er tekið fram að kærandi hafi ekki lögvarða hagsmuni af úrlausn þeirra atriða sem úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hafi þegar tekið afstöðu til. Varðandi þann hluta sem snúi að loftræsingu íbúða fjölbýlishússins að Tangabryggju 13–15 þá sé það mat byggingarfulltrúa að fyrirkomulag þess stangist ekki á við ákvæði byggingarreglugerðar nr. 112/2012. Hvað það varði sé vísað til umsagnar borgarinnar í máli nr. 63/2023. Niðurstaða úrskurðarnefndarinnar í fyrrnefndu máli bendi til þess að lokaúttektarvottorðið hafi verið fellt úr gildi að hluta enda hafi einungis tilteknir annmarkar verið látnir leiða til ógildingar þess.

Bætt hafi verið úr þeim þáttum sem varði aðgengi og hafi það verið staðfest með framlagningu ljósmynda. Bent sé á að samkvæmt byggingarreglugerð sé lokaúttekt framkvæmd með sjónskoðun og því verði að teljast fullnægjandi skoðun að meta ljósmyndir frá byggingarstjóra sem staðfesti úrbætur, enda hefði niðurstaðan orðið sú sama og ef byggingarfulltrúi hefði mætt á staðinn.

Í gr. 3.9.4. byggingarreglugerðar segi að ef mannvirki uppfylli ekki öryggis- eða hollustukröfur geti leyfisveitandi synjað um útgáfu vottorðs um lokaúttekt, fyrirskipað lokun mannvirkis og lagt fyrir eiganda þess að bæta úr. Skuli þá lokaúttektarvottorð ekki gefið út fyrr en úrbætur hafi verið framkvæmdar. Af lestri ákvæðisins verði ekki annað ráðið en að byggingarfulltrúa sé veitt heimild til að beita ákveðnum úrræðum ef mannvirki uppfylli ekki öryggis- eða hollustukröfur, en ekkert bendi til þess að honum sé óheimilt að gefa út vottorð um lokaúttekt ef annmarkar teljast vera á þessum kröfum. Hins vegar segir svo í lokin að þáttum sem varði aðgengi skuli ávallt vera lokið við gerð lokaúttektar. Það orðalag bendi aftur á móti til þess að ekki sé um heimild að ræða.

Athugasemdir byggingaraðila: Af hálfu byggingaraðila er bent á að upphaflega hafi lokaúttektarvottorð verið gefið út fyrir fimm árum. Húseigendur beri alla ábyrgð á því að lokaúttektir hafi verið felldar úr gildi í millitíðinni og hafi byggingaraðili reynt að koma til móts við kröfur húseigenda eftir fremsta megni. Fari svo að fjármálastofnanir gjaldfelli lánasamninga íbúðareigenda sökum þess að lokaúttekt sé ekki í gildi geti byggingaraðili ekki á nokkurn hátt orðið ábyrgur fyrir því tjóni sem eigendurnir kunni að verða fyrir. Þannig telji byggingaraðili sig ekki beinan hagsmunaaðila að kærumáli þessu en vilji samt sem áður koma á framfæri nokkrum grundvallarsjónarmiðum.

Kæran innihaldi að miklu leyti endurtekið efni sem úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hafi þegar fjallað um. Annað hvort eigi úrskurðarnefndin að vísa þeim atriðum frá eða þá að líta svo á að hún sé bundin af fyrri niðurstöðum um þau úrlausnaratriði. Í úrskurði í máli nr. 63/2023 hafi nefndin tekið fram þrjú atriði sem þarfnist frekari skoðunar. Það séu þrep á upphitaðri gönguleið að inngangi, handrið að gangbraut skábraut sem liggi frá bílgeymslu hússins og útsog úr íbúðum. Þrep á upphitaðri gönguleið hafi nú verið fjarlægt og handrið verið sett upp að gangbraut skábrautar. Eftir standi þá eitt atriði, útsog úr íbúðum. Hvað sem líði túlkun aðila á byggingarreglugerð nr. 112/2012 hvað það varði, liggi fyrir að byggingarfulltrúi hafi gert athugasemd vegna þess við útgáfu hins kærða lokaúttektarvottorðs eins og honum sé heimilt skv. 1. málslið 4. mgr. 36. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki. Útsogið varði hvorki aðgengi né öryggis- eða hollustukröfur og hafi engin gögn verið lögð fram sem sýni fram á það. Einungis virðist byggt á því að matarlykt og undirþrýstingur sé meiri en kærandi vilji meina að sé eðlilegt. Af þessum sökum sé ekkert sem geti komið í veg fyrir að lokaúttektin haldi gildi sínu. Þá sé minnt á, eins og komið hafi fram í fyrri kærumálum, að útsog byggingarinnar sé í samræmi við teikningar og með sambærilegum hætti og í fjölmörgum öðrum fjölbýlishúsum sem byggð séu á sama tíma af öðrum byggingaraðilum í Reykjavík. Ástæða þess sé sú að fyrirkomulagið samræmist almennri og hefðbundinni túlkun byggingarreglugerðarinnar.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi hafnar því að það sé á ábyrgð eigenda íbúða fjölbýlishússins að Tangabryggju 13–15 að ekki hafi verið gefið út gilt vottorð um lokaúttekt, en ábyrgðin sé augljóslega hjá þeim sem hanni og byggi mannvirki sem eigi að vera í samræmi við ákvæði byggingarreglugerðar nr. 112/2012 svo og hjá þeim sem hafi eftirlit með byggingu hússins og taki það út. Byggingarfulltrúa og byggingaraðila hafi verið gefin fjölmörg tækifæri til að bæta úr annmörkum byggingarinnar, enda hafi ábendingum verið komið á framfæri áður en fyrsta lokaúttektarvottorð fjölbýlishússins hafi verið gefið út 21. júní 2019.

Hvað varði tilvísun til þess að útsog frá íbúðum fjölbýlishússins sé í samræmi við önnur fjölbýli sem byggð hafi verið á síðustu árum í Reykjavík sé bent á að hefð geti ekki breytt ákvæðum byggingarreglugerðarinnar. Reglugerðin hafi þann tilgang að kaupendur fasteigna og íbúar þeirra geti gengið að þáttum er varði aðgengi og öryggis- og hollustuhætti vísum. Það sé ólíðandi að byggingarfulltrúi skuli skapa hefð fyrir undanþágum og skipuleggja lokaúttektir sínar þannig að illmögulegt sé að krefjast úrbóta, enda séu skoðunarlistar Reykjavíkurborgar með öðrum hætti en skoðunarlistar Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar. Það sé ekki í samræmi við gr. 5.1. í II viðauka við byggingarreglugerð þar sem segi að við framkvæmd lokaúttektar skuli styðjast við skoðunarlista stofnunarinnar.

Niðurstaða úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. 63/2023 sé skýr um það að lokaúttektarvottorðið hafi verið fellt úr gildi og felist í því krafa um að úttektin verði endurtekin. Hvergi komi fram að nægilegt sé að fá sendar myndir og yfirfara þær til að gefa út nýtt vottorð um lokaúttekt.

—–

Aðilar máls þessa hafa fært fram ítarlegri rök fyrir máli sínu sem ekki verða rakin hér frekar, en úrskurðarnefndin hefur haft þau öll til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti þeirrar ákvörðunar byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 18. júlí 2024 að gefa út vottorð um lokaúttekt vegna Tangabryggju 13–15.

Meðal markmiða laga nr. 160/2010 um mannvirki er að vernda líf og heilsu manna, eignir og umhverfi með því að tryggja faglegan undirbúning mannvirkjagerðar og virkt eftirlit með því að kröfum um öryggi mannvirkja og heilnæmi sé fullnægt, sbr. a-lið 1. gr. laganna. Jafnframt er það markmið þeirra að tryggja aðgengi fyrir alla, sbr. e-lið sömu lagagreinar. Í því skyni mæla lögin fyrir um lögbundið eftirlit byggingarfulltrúa með mannvirkjagerð, sbr. 2. og 3. mgr. 16. gr. þeirra laga, en hluti af því eftirliti felur í sér framkvæmd lokaúttektar og útgáfu vottorðs. Samkvæmt 3. mgr. 36. gr. laganna skal við lokaúttekt gera úttekt á því hvort mannvirkið uppfylli ákvæði laganna og reglugerða sem settar hafa verið samkvæmt þeim og hvort byggt hafi verið í samræmi við samþykkt hönnunargögn. Þá er mælt fyrir um í 4. mgr. lagagreinarinnar að ef mannvirkið uppfylli ekki að öllu leyti ákvæði laganna og reglugerða sem settar hafi verið samkvæmt þeim þá geti útgefandi byggingarleyfis gefið út vottorð um lokaúttektina með athugasemdum. Þáttum sem varði aðgengi skuli þó ávallt hafa verið lokið við gerð lokaúttektar. Segir jafnframt í 5. mgr. sömu lagagreinar að eftirlitsaðili geti fyrirskipað lokun mannvirkis komi í ljós við lokaúttekt að mannvirki uppfylli ekki öryggis- eða hollustukröfur og lagt fyrir eiganda þess að bæta úr, en lokaúttektarvottorð skuli þá ekki gefið út fyrr en það hafi verið gert.

Ágreiningsefni málsins hefur áður komið til kasta úrskurðarnefndarinnar eins og rakið er í málavöxtum. Í máli þessu færir kærandi fram ýmis rök og sjónarmið sem hann hefur áður fært fram fyrir úrskurðarnefndinni vegna atriða sem hann telur að uppfylli ekki skilyrði byggingarreglugerðar nr. 112/2012, s.s. um bílastæði í bílgeymslu, flóttaleiðir, loftræsingu á stigagangi, rakaskemmdir og ytra form. Úrskurðarnefndin hefur í fyrri málum tekið þá afstöðu til þeirra álitaefna að þau raski ekki gildi umdeilds úttektarvottorðs og þykja ekki rök til þess að breyta þeirri afstöðu.

Í kærumáli nr. 63/2023 komst úrskurðarnefndin að þeirri niðurstöðu að nokkrir annmarkar hefðu verið á frágangi fjölbýlishússins að Tangabryggju 13–15 við lokaúttekt þess, en þrátt fyrir það hefði vottorð um úttekt verið gefið út án athugasemda. Benti nefndin á að umræddir annmarkar vörðuðu aðgengi og öryggis- eða hollustukröfur, sbr. 4. og 5. mgr. 36. gr. laga nr. 160/2010, og að slíkir annmarkar leiddu að jafnaði til synjunar úttektar og kröfu um að hún yrði endurtekin með vísan til gr. 5.3. í viðauka II með byggingarreglugerð.

Þeir annmarkar sem um ræddi sneru sem fyrr segir m.a. að þáttum sem varða aðgengi, en í málinu lá fyrir að frá inngangsdyrum fjölbýlishússins að sorpgeymslu, bílgeymslu og bílastæðum var að finna þrep á upphitaðri gönguleið. Taldi nefndin það fyrirkomulag ekki vera í samræmi við gr. 6.2.2. í byggingarreglugerð. Jafnframt lá fyrir að ekki var að finna handrið meðfram gangbraut skábrautar í samræmi við kröfur gr. 6.5.1. í byggingarreglugerð. Í kjölfar úrskurðarins fjarlægði byggingaraðili áðurnefnt þrep og kom fyrir handriði á gangbrautinni og hefur því verið bætt úr greindum annmörkum.

Jafnframt var það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar í fyrrgreindu máli að fyrirkomulag loftræsingar í íbúðum fjölbýlishússins, þ.e. hvað varðar útsog frá eldhúsum íbúða og magn fersklofts sem berst til svefnherbergja, væri ekki í samræmi við kröfur byggingarreglugerðar þar að lútandi. Byggði sú niðurstaða á áliti Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar sem nefndin aflaði og lagði til grundvallar úrlausn sinni. Fyrir liggur í máli þessu að engar úrbætur hafa verið gerðar af hálfu byggingaraðila hvað það varðar. Aftur á móti gaf byggingarfulltrúi út hið kærða lokaúttektarvottorð með eftirfarandi athugasemd:

Í uppfærðum texta byggingarlýsingar á samþykktum aðaluppdráttum erindis BN061380 kemur fram að loftræsing íbúða skuli vera blanda af náttúrulegri og [vélrænni] loftræsingu. Þann 29. apríl 2016 tók í gildi reglugerð nr. 360/2016 þar sem gerðar eru breytingar á gr. 10.2.5 í byggingarreglugerð nr. 112/2012. Í gr. 22 í reglugerð nr. 360/2016 um loftræsingu íbúða og tengdra rýma kemur fram að útsog skuli vera úr eldhúsi og að ekki megi draga loft í gegnum önnur rými hússins. Í greinargerð loftræsihönnuðar hússins sem dagsett er 24. júní 2020 kemur fram að útfærsla loftræsingar í eldhúsum uppfylli kröfur gr. 22 og sé útfærslan ekki frábrugðin loftræsingu í öðrum sambærilegum íbúðarhúsum sem hönnuð voru og byggð á svipuðum tíma og standist kröfur byggingarreglugerðar um hollustu.

Bent skal á að í húsinu er ekki um lokuð eldhúsrými að ræða heldur eru eldhúsin opin og ekki sérstaklega afmörkuð í alrýmum. Kolafilter er í viftu yfir eldavél sem tekur matarlykt og fitu og filterað loft í alrými er dregið út um loftútsog á baðherbergi. Ferskloft er dregið inn um opnanleg fög í gluggum og um ferskloftsventla í útveggjum en þeir eru með filter og hljóðgildru.

Sem fyrr greinir er gert ráð fyrir því í 4. mgr. 36. gr. laga um mannvirki að byggingarfulltrúi geti gefið út vottorð með athugasemdum ef mannvirkið er „ekki fullgert við lokaúttekt, ef það uppfyllir ekki að öllu leyti ákvæði laga þessara eða reglugerða sem settar hafa verið samkvæmt þeim eða er ekki að öllu leyti í samræmi við samþykkt hönnunargögn“. Með því er skýrlega gert ráð fyrir að athugasemdir lúti að þeim þáttum sem uppfylla ekki kröfur byggingarreglugerðar eða eru ekki í samræmi við samþykkt hönnunargögn. Framangreind athugasemd byggingarfulltrúa í hinu kærða lokaúttektarvottorði er þó ekki af þeim toga. Er hún fremur árétting á þeirri afstöðu byggingarfulltrúa, sem úrskurðarnefndin féllst ekki á í máli nr. 63/2023, að fyrirkomulag loftræsingar íbúðanna sé í samræmi við ákvæði byggingarreglugerðar, en eðli málsins samkvæmt er ekki þörf á slíkum athugasemdum. Af þeim sökum skal bent á að úrskurður nefndarinnar er fullnaðarúrskurður á stjórnsýslustigi, sbr. 1. mgr. 6. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, og hefur honum ekki verið hnekkt. Er hann af þeim sökum bindandi fyrir aðila málsins og byggingarfulltrúa, en ekki liggur fyrir að forsendur að þessu leyti hafi breyst frá uppkvaðningu úrskurðarins. Að teknu tilliti til framangreinds verður að líta svo á að byggingarfulltrúa hafi ekki verið stætt á að gefa út vottorðið með þeirri athugasemd sem gerð hefur verið grein fyrir. Með hliðsjón af framangreindu verður ekki hjá því komist að fella hið kærða lokaúttektarvottorð úr gildi.

Úrskurðarnefndin telur tilefni til að koma þeirri ábendingu á framfæri að þegar lokaúttekt fer fram og fyrir liggur að mannvirki uppfyllir ekki að öllu leyti kröfur byggingarreglugerðar ber byggingarfulltrúa að fylgja fyrirmælum hennar um framkvæmd lokaúttektar, sbr. kafla 3.9. reglugerðarinnar og kafla 5 í II. viðauka. Er honum skylt að skrá athugasemd um frávikið og flokka það með viðeigandi hætti, sbr. gr. 5.3. í II. viðauka. Sé um að ræða athugasemd um frávik í flokki 2 eða 3 er honum óheimilt að gefa út vottorð nema skoðunarskýrsla hafi borist sem staðfestir að lagfæringar hafi verið gerðar. Sé aftur á móti um að ræða athugasemd um frávik í flokki 1 getur hann gefið út vottorðið með athugasemd. Er þannig gert ráð fyrir að ekki einungis sé frávikið skráð heldur fari jafnframt fram mat um vægi þess og réttaráhrif.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 18. júlí 2024 um að gefa út vottorð um lokaúttekt vegna Tangabryggju 13–15.

okt 11

Love0

69/2024 Horn 1

Með UUA

Fyrir var tekið mál nr. 69/2024, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúa Sveitarfélagsins Hornafjarðar frá 7. júní 2024 um að synja umsókn Litlahorns ehf. um leyfi til að byggja viðbyggingu veitingahúss og gistiálmu á Horni 1. Þá var einnig kærð ákvörðun bæjarráðs Sveitarfélagsins Hornafjarðar frá 16. júlí s.á. um að veita megi byggingarleyfi án deiliskipulagsgerðar á grundvelli 1. mgr. 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 7. júlí 2024, er barst nefndinni sama dag, kærir Litlahorn ehf. þá ákvörðun byggingarfulltrúa Sveitarfélagsins Hornafjarðar frá 7. júní 2024 um að synja umsókn þess um leyfi til að byggja viðbyggingu veitingahúss og gistiálmu á Horni 1. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Sveitarfélaginu Hornafirði 22. júlí 2024.

Málavextir: Hinn 9. maí 2024 sótti Litlahorn ehf. um byggingarleyfi á jörðinni Horni 1 fyrir viðbyggingu veitingahúss og gistiálmu með sex herbergjum fyrir 12 gesti. Á fundi umhverfis- og skipulagsnefndar 5. júní s.á. var umsókn kæranda synjað. Nefndin taldi uppbyggingu á svæðinu ekki heimila þar sem fram kæmi í aðalskipulagi að hún skyldi vera samkvæmt deiliskipulagi. Undanþáguákvæði 1. mgr. 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 væri ekki uppfyllt þar sem byggingaráformin samræmdust ekki aðalskipulagi. Byggingarfulltrúi synjaði kæranda um byggingarleyfi með tölvupósti 7. s.m. Í kjölfarið sendi kærandi byggingarfulltrúa, umhverfis- og skipulagsnefnd og skipulagsfulltrúa bréf, dags. 9. s.m., þar sem afgreiðslunni var mótmælt. Með bréfi, dags. 17. s.m., fór kærandi fram á endurupptöku eða afturköllun ákvörðunar sveitarfélagsins á grundvelli 24. og 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og til vara óskaði hann eftir heimild til að hefja vinnu við gerð deiliskipulags fyrir framkvæmdasvæðið. Erindið var tekið fyrir á fundi bæjarráðs 2. júlí s.á. og var beiðni um endurupptöku eða afturköllun ákvörðunar hafnað, en samþykkt að veita heimild til að vinna deiliskipulag fyrir hið umrædda svæði.

Á fundi bæjarráðs 16. júlí 2024 var umsókn kæranda um byggingarleyfi fyrir viðbyggingu veitingahúss og gistiálmu á Horni 1 tekin fyrir. Um var að ræða 63,6 m² viðbyggingu með 15,3 m²vindfangi fyrir matsal og anddyri og stækkun á tæknirými um 9,6 m²auk 141 m² gistiálmu með sex herbergjum. Í fundargerð kom fram að samkvæmt aðalskipulagi væri umrætt svæði á reit VÞ 36, þar sem gert væri ráð fyrir m.a. ferðaþjónustu, gistingu, tjaldsvæði og þjónustuhúsi með veitingum. Í skilmálum fyrir reitinn kæmi fram að uppbygging væri heimil samkvæmt deiliskipulagi. Gert væri ráð fyrir allt að 120 gestum. Ekki væri til gildandi deiliskipulag fyrir svæðið, en að umsækjandi hefði upplýst sveitarfélagið um að deiliskipulag væri í vinnslu. Heimilaði bæjarráð að veita mætti byggingarleyfi án deiliskipulagsgerðar á grundvelli 1. mgr. 44. gr. skipulagslaga, enda hefði kærandi hafið vinnu við gerð deiliskipulags. Þá var samþykkt að falla frá grenndarkynningu skv. 3. mgr. 44. gr. skipulagslaga þar sem að mati bæjarráðs varðaði framkvæmdin ekki hagsmuni annarra en umsækjanda. Á grundvelli heimildar bæjarráðs samþykkti byggingarfulltrúi aðaluppdrætti 15. ágúst 2024. Byggingarheimild fyrir umræddri framkvæmd var svo gefin út 3. september s.á.

Með bréfi, dags. 22. júlí s.á., upplýsti byggingarfulltrúi kæranda um að ákvörðun hans frá 7. júní s.á. hefði ekki verið tekin af til þess bærum aðila samkvæmt 1. mgr. 44. gr. sbr. 6. gr. skipulagslaga. Hefði byggingarfulltrúi því ákveðið að afturkalla ákvörðunina á grundvelli 25. gr. stjórnsýslulaga þar sem hún væri ógildanleg og ekki til tjóns fyrir aðila.

Málsrök kæranda: Kærandi vísar til þess að ákvörðun byggingarfulltrúa frá 7. júlí 2024 um að synja umsókn hans um byggingarleyfi hafi verið haldin verulegum ágöllum sem eigi að leiða til ógildingar hennar. Fyrirhuguð mannvirkjagerð, sem sótt hafi verið um, sé í samræmi við gildandi skipulagsáætlun á svæðinu, sbr. 11. gr. og 1. tl. 1. mgr. 13. gr. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki.

Í athugasemdum kæranda til úrskurðarnefndarinnar, dags. 1. ágúst 2024, kom fram að kærandi teldi einnig að ákvörðun bæjarráðs frá 16. júlí 2024, um að samþykkt byggingarleyfis væri skilyrt því að deiliskipulagsvinna væri hafin, bryti í bága við 1. mgr. 44. gr. skipulagslaga. Fór hann fram á að ákvörðun bæjarráðs yrði ógilt að því er varðaði skilyrði um gerð deiliskipulags, en að ákvörðun um veitingu byggingarleyfis til handa kæranda stæði óhögguð. Engin þörf væri á gerð deiliskipulags þar sem framkvæmdin félli bæði að Aðalskipulagi Hornafjarðar 2012–2030 ásamt því að vera í samræmi við núverandi landnotkun, byggðarmynstur og þéttleika byggðar á Horni 1. Gerð deiliskipulags væri tímafrek, kostnaðarsöm og mjög íþyngjandi fyrir kæranda í ljósi þess að allar forsendur lægju fyrir í gildandi aðalskipulagi.

Öðrum ferðaþjónustuaðilum, sem starfi á sama svæði og kærandi, hafi ítrekað verið veitt byggingarleyfi án skilyrðis um gerð deiliskipulags. Á fundi bæjarráðs 16. júlí 2024 hafi meðal annars verið veitt byggingarleyfi fyrir gistihúsi á Seljavöllum án allra skilyrða. Á Seljavöllum sé ekki í gildi deiliskipulag og í aðalskipulagi komi skýrt fram að uppbygging skuli heimil samkvæmt deiliskipulagi, sem séu sömu forsendur og gildi um Horn 1. Báðar framkvæmdirnar lúti að uppbyggingu ferðaþjónustu og séu sambærilegar og tilheyri sama svæði samkvæmt gildandi aðalskipulagi Hornafjarðar, þ.e. Nesjahverfi. Engin tilraun hafi verið gerð af hálfu sveitarfélagsins að útskýra hvaða önnur sjónarmið eigi við um veitingu leyfis til gistihússins á Seljavöllum en eigi við um leyfi kæranda. Ákvörðun bæjarráðs um að skylda kæranda til að vinna deiliskipulag hafi verið ómálefnaleg og gengið gegn jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar, sbr. 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þá hafi bæjarráð skýra lagaheimild til að veita leyfið án deiliskipulagsgerðar. Vísað sé til fleiri dæma um uppbyggingu og leyfisveitingar á grundvelli aðalskipulags, sem séu sambærilegar fyrirætlunum kæranda, þar sem ekki hafi verið gerð krafa um deiliskipulag.

Málsrök Sveitarfélagsins Hornafjarðar: Af hálfu sveitarfélagsins er vísað til þess að byggingarfulltrúi hafi tilkynnt kæranda með bréfi, dags. 22. júlí 2024, að fyrri afgreiðsla hans frá 7. júní s.á. hefði ekki verið í samræmi við lög þar sem umhverfis- og skipulagsnefnd hefði ekki verið heimilt að afgreiða mál á grundvelli 1. mgr. 44. gr. skipulagslaga heldur væri það bæjarstjórn eða sá aðili sem hefði heimild til fullnaðarafgreiðslu mála skv. 6. gr. laganna. Í samþykkt um stjórn- og fundarsköp sveitarfélagsins hefði vald til fullnaðarafgreiðslu mála á grundvelli þessa lagaákvæðis ekki verið afsalað til umhverfis- og skipulagsnefndar og því væri það bæjarstjórn, eða eftir atvikum bæjarráð, sem tæki endanlegar ákvarðanir á grundvelli 1. mgr. 44. gr. skipulagslaga. Í ljósi þessa hafi umsókn um byggingarleyfi verið tekin fyrir á fundi bæjarráðs 16. júlí s.á. og bókað í fundargerð um samþykki nefndarinnar fyrir byggingarleyfinu enda væri vinna við gerð deiliskipulags á svæðinu hafin. Þar sem fyrri ákvörðun byggingarfulltrúa frá 7. júní s.á. hafi verið ógildanleg hefði hún verið afturkölluð á grundvelli 25. gr. stjórnsýslulaga. Eigi kærandi af þeim sökum ekki lengur lögvarða hagsmuni af því að fá skorið úr um gildi hennar, sbr. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, og beri því að vísa málinu frá nefndinni.

Sveitarfélagið hafi við meðferð byggingarleyfisumsóknar, sem samþykkt hafi verið 16. júlí 2024, verið í samskiptum við kæranda á öllum stigum málsins og veitt honum ítarlegar upplýsingar um framvindu þess. Fullyrðingar um að afgreiðsla málsins hafi dregist úr hófi og valdið kæranda fjártjóni séu ekki réttar.

Uppbygging kæranda að Horni sé ekki sambærileg þeim dæmum sem hann telji fram í kæru sinni. Horn sé einn fjölsóttasti ferðamannastaður sveitarfélagsins og þar sé rekin greiðasala, gistihús og tjaldsvæði. Staðurinn sjálfur sé áfangastaður þar sem gestir komi til að upplifa náttúrufegurð o.fl. Ólík uppbygging hafi farið fram á umræddum svæðum á undanförnum árum. Kærandi hafi síðustu árin fengið byggingarleyfi samþykkt þrátt fyrir ákvæði aðalskipulags sem tekið hafi gildi 28. febrúar 2018 um að uppbygging í landi Horns vegna ferðaþjónustu skuli heimil samkvæmt deiliskipulagi. Kærandi hafi nú sótt um leyfi til að stækka núverandi kaffihús um 78,9 m² ásamt því að reisa nýja 141,8 m² gistiálmu. Samtals hafi verið sótt um aukningu byggingarmagns á svæðinu yfir 220 m². Ljóst sé að framkvæmdunum muni fylgja frekari breytingar á svæðinu, svo sem vegna aðkomu fólks og bíla. Á Seljavöllum, sem kærandi vísi til, hafi verið óskað eftir leyfi til að breyta notkun núverandi íbúðarhúss í minna gistiheimili í sama notkunarflokki skv. gr. 9.1.4. byggingarreglugerðar nr. 112/2012 og það hafi verið áður. Breyting á notkun hússins feli ekki í sér aukningu byggingarmagns eða aðrar breytingar á svæðinu. Þá séu heimildir og kröfur aðalskipulags fyrir þessi tvö svæði ólíkar. Á Horni, reit VÞ 36, séu heimildir fyrir umfangsmeiri og ólíkri starfsemi. Þar séu heimildir fyrir ferðaþjónustu, gistingu, tjaldsvæði og þjónustuhús með veitingu. Heimilt sé að vera þar með allt að 120 gesti. Á Seljavöllum, reit VÞ 10, sé í aðalskipulagi gert ráð fyrir allt að 30 gestum og starfsemi sem tengist ferðaþjónustu sé eingöngu fyrir gistingu og greiðasölu. Svæði VÞ 36 sé með meiri heimildir fyrir atvinnustarfsemi en VÞ 10 og að samræming uppbyggingar á fyrrnefndu svæði sé miklu meira krefjandi en á Seljavöllum.

Kærandi hafi haldið því fram að sveitarfélagið hafi brotið gegn meðalhófsreglu þar sem gerð deiliskipulags sé það íþyngjandi aðgerð og að sveitarfélaginu hafi borið að fara með málið samkvæmt 1. mgr. 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 við afgreiðslu umsóknar hans. Ef þannig háttaði til að sveitarfélögum bæri að afgreiða mál er varði þessa lagagrein eingöngu með meðalhófsreglu að leiðarljósi væri gerð deiliskipulagsáætlana tilgangslaus. Ákvæði 1. mgr. 44. gr. skipulagslaga sé undanþáguákvæði frá meginreglu 2. mgr. 37. gr. laganna. Í 44. gr. sé ekki fjallað um að skipulagsyfirvöldum sé skylt að heimila framkvæmdir án deiliskipulagsgerðar, heldur sé um heimildarákvæði að ræða. Samkvæmt orðalagi ákvæðisins sé ljóst að skipulagsyfirvöldum beri að leggja mat á hvert tilfelli fyrir sig áður en ákvörðun sé tekin. Mikil uppbygging hafi átt sér stað á Horni á undanförnum árum og fyrir svo umfangsmikla uppbyggingu sé mikilvægt að mótuð sé heildstæð stefna fyrir svæðið í formi deiliskipulags. Því hafi sveitarfélagið ákvæðið að ákvæði 44. gr. skipulagslaga yrði ekki nýtt í þessu tilfelli. Í aðalskipulagi sé sett fram stefna sveitarstjórnar um framtíðarnotkun lands og fyrirkomulag byggðar og sú stefna svo útfærð nánar í deiliskipulagi fyrir einstök hverfi eða reiti. Í deiliskipulagi séu teknar ákvarðanir um lóðir, lóðanotkun, byggingarreiti, byggðamynstur, þ.m.t. nýtingarhlutfall, útlit mannvirkja og form eftir því sem við eigi og aðrar skipulagsforsendur sem þurfi að liggja fyrir vegna byggingar- og framkvæmdaleyfa. Ljóst sé að þessar nánari útfærslur sé ekki að finna í aðalskipulagi fyrir svo umfangsmikla uppbyggingu sem fyrirhuguð sé á Horni.

Þrátt fyrir að kærandi telji að framkvæmdir þær sem hann hafi sótt um og hin kærða ákvörðun bæjarráðs séu í fullu samræmi við Aðalskipulag Hornafjarðar 2012–2030 þá komi fram í aðalskipulaginu að uppbygging vegna ferðaþjónustu skuli heimil samkvæmt deiliskipulagi. Í greinargerð aðalskipulagsins komi einnig sérstaklega fram um breytingar á aðalskipulagi að eitt af markmiðum með að styrkja atvinnulíf sé að „efla byggð og að sveitarfélagið geti veitt góða þjónustu við dreifbýlið. Talið er að uppbygging á þessum ellefu svæðum verði jafnt og þétt næstu árin og því mikilvægt að gerð verði grein fyrir þessum þáttum í deiliskipulagsáætlunum fyrir svæðin.“ Sveitarfélagið hafi túlkað ákvæðið á þann hátt og mótað ákveðna stjórnsýsluframkvæmd, þ.e. að umfangsminni framkvæmdir, svo sem minni viðbyggingar, breytingar á klæðningu o.þ.h., væri hægt að heimila án deiliskipulagsgerðar. Uppbygging í landi Horns, sem hafi farið fram á undanförnum árum, sé umfangsmikil og unnin í áföngum. Aðstæður á svæðinu hafi breyst og sé Horn einn af vinsælustu áfangastöðum í sveitarfélaginu. Kærandi hafi hvorki mótmælt aðalskipulagsbreytingunni frá árinu 2018 né óskað eftir breytingu á henni, þó ákvæðið hafi verið í gildi í meira en sex ár og minnt hafi verið á það við afgreiðslu fyrri umsókna þar sem undanþáguákvæði hafi verið beitt.

Ákvæði um að uppbygging vegna ferðaþjónustu skuli heimil samkvæmt deiliskipulagi hafi verið sett í aðalskipulag, sem hafi öðlast gildi árið 2014, fyrir nánast öll verslunar- og þjónustusvæði í dreifbýli og á flestum þeirra sé búið að vinna deiliskipulag. Af þeim 11 verslunar- og þjónustusvæðum sem komið hafi til eftir breytingu á aðalskipulagi árið 2018 hafi ákvæði um uppbyggingu á grundvelli deiliskipulags verið sett fyrir sjö svæði og á fjórum þeirra sé búið að vinna deiliskipulag. Af öllum þeim svæðum þar sem í skilmálum aðalskipulags komi fram að uppbygging ferðaþjónustu skuli heimil samkvæmt deiliskipulagi, hafi sveitarfélagið nýtt sér ákvæði 44. gr. skipulagslaga í einstökum tilfellum vegna umfangsminni framkvæmda.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Ítrekað er að kærandi byggi á að skipulagslög nr. 123/2010 og núverandi skipulagskerfi geri ráð fyrir að sveitarfélög vinni deiliskipulag fyrir þau svæði þar sem framkvæmdir séu fyrirhugaðar. Þar sé átt við svæði í fleirtölu og hverfi og lóðir en ekki eina staka lóð eins og eigi við á Horni. Skipulagslög geri ekki ráð fyrir að unnið sé deiliskipulag fyrir staka lóð í þéttbýli og hvað þá í dreifbýli. Lóðin sem um ræði sé aðeins um 1.000 m² að stærð og í um 7–8 km fjarlægð frá næsta bæ. Krafa um gerð deiliskipulags á Horni eigi engan veginn við og gangi gegn hugmyndinni að baki deiliskipulagi, sem sé að gera skipulagsáætlun fyrir afmarkað svæði eða reiti innan sveitarfélags þar sem teknar séu ákvarðanir um lóðir, lóðanotkun, byggingarreiti, byggðamynstur, þ.m.t. nýtingarhlutfall, útlit mannvirkja og form, eftir því sem við á og aðrar skipulagsforsendur sem þurfi að liggja fyrir vegna byggingar- og framkvæmdaleyfa. Óheimilt sé að binda samþykkt byggingarleyfis því skilyrði að gert verði deiliskipulag fyrir framkvæmdasvæði í ljósi þess að framkvæmdin sé í samræmi við gildandi aðalskipulag fyrir svæðið hvað varði landnotkun, byggðamynstur og þéttleika byggðar.

Niðurstaða: Í máli þessu er annars vegar deilt um lögmæti ákvörðunar byggingarfulltrúa Sveitarfélagsins Hornafjarðar um að synja umsókn um leyfi til að byggja viðbyggingu veitingahúss og gistiálmu á Horni 1. Hins vegar er deilt um lögmæti ákvörðunar bæjarráðs sveitarfélagsins frá 16. júlí 2024 um að veita megi byggingarleyfi án gerðar deiliskipulags á grundvelli 1. mgr. 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 með vísan til þess að kærandi hafi hafið vinnu að gerð deiliskipulags. Fer kærandi fram á að fellt verði úr gildi „skilyrði [um gerð deiliskipulags] fyrir samþykki byggingarleyfis“ sem vísað sé til í afgreiðslu bæjarráðs.

Með bréfi byggingarfulltrúa, dags. 22. júlí 2024, var kærandi upplýstur um að ákvörðun um synjun byggingarleyfis frá 7. júní s.á. hefði ekki verið tekin í samræmi við lög og að hún væri afturkölluð á grundvelli 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Samkvæmt 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er meginreglan sú að þeir einir geti kært stjórnvaldsákvarðanir til úrskurðarnefndarinnar sem eiga lögvarða hagsmuni tengda þeirri ákvörðun sem kæra á. Verður að skýra þetta ákvæði í samræmi við almennar reglur stjórnsýsluréttar um aðild að kærumálum þar sem áskilið er að kærandi eigi beina einstaklingsbundna hagsmuni tengda þeirri ákvörðun sem kærð er. Eins og að framan greinir hefur hin kærða ákvörðun byggingarfulltrúa frá 7. júní 2024 verið afturkölluð og er því ljóst að hún hefur ekki lengur réttarverkan að lögum. Af þeim sökum hefur kærandi ekki lengur lögvarða hagsmuni af því að fá skorið úr um gildi hennar og verður þeim hluta kærumáls þessa því vísað frá úrskurðarnefndinni, sbr. áðurnefnda 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011.

Samkvæmt 3. mgr. 3. gr. skipulagslaga er það á hendi sveitarstjórna að skipuleggja land innan marka sveitarfélags og annast þær og bera ábyrgð á gerð aðal- og deiliskipulags í sínu umdæmi, sbr. 29. og 38. gr. laganna. Skipulagsáætlanir eru tæki sveitarstjórnar til að hafa áhrif á og þróa byggð og umhverfi með bindandi hætti, en þó ber við töku skipulagsákvarðana að hafa í huga markmið c-liðar 1. mgr. 1. gr. laganna að tryggt sé að réttur einstaklinga og lögaðila verði ekki fyrir borð borinn þótt hagur heildarinnar sé hafður að leiðarljósi.

Á svæðum þar sem framkvæmdir eru fyrirhugaðar er meginreglan sú að gera skuli deiliskipulag, sbr. 2. mgr. 37. gr. skipulagslaga. Finna má undantekningu frá þeirri reglu í 1. mgr. 44. gr. laganna þegar sótt er um byggingar- eða framkvæmdaleyfi fyrir framkvæmd sem er í samræmi við aðalskipulag og deiliskipulag liggur ekki fyrir. Eins og fram kemur í 1. mgr. 44. gr. skipulagslaga er sveitarstjórn, eða þeim aðila sem heimild hefur til fullnaðarafgreiðslu mála, sbr. 6. gr. laganna, heimilt að ákveða að veita megi leyfi án deiliskipulagsgerðar ef skilyrði ákvæðisins eru uppfyllt.

Aðalskipulag Hornafjarðar 2012–2030 tók gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 2. október 2014. Breyting á aðalskipulaginu, Verslun og þjónusta á 11 stöðum í dreifbýli, var staðfest af Skipulagsstofnun 13. febrúar 2018 og tók gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 28. s.m. Meðal annars var gerð breyting á skipulagsuppdrætti varðandi Nes – Lón og á blaðsíðu 39 í greinargerð aðalskipulagsins var bætt inn svohljóðandi texta í töflu 16.1. um svæði VÞ 36: „Horn. Ferðaþjónusta, gisting, tjaldsvæði, þjónustuhús með veitingum. Uppbygging skal heimil, skv. deiliskipulagi.“

Í hinni kærðu ákvörðun bæjarráðs frá 16. júlí 2024 segir: „Umsækjandi upplýsti sveitarfélagið um að deiliskipulag er í vinnslu og um að […] verkfræðistofa sér um gerð þess. Bæjarráð heimilar að veita megi byggingarleyfi á grundvelli 1.mgr. 44.gr. skipulagslaga enda hefur landeigandi hafið vinnu við deiliskipulag á svæðinu.“

Eins og fram hefur komið er ekki í gildi deiliskipulag fyrir Horn 1, en deiliskipulag tekur gildi þegar það hefur verið samþykkt í sveitarstjórn og auglýst í B-deild Stjórnartíðinda, sbr. 42. gr. skipulagslaga. Í aðalskipulagi er sérstaklega tekið fram að uppbygging á reit VÞ 36, Horn, sé heimil samkvæmt deiliskipulagi, en þegar ákvörðun bæjarráðs um að veita megi byggingarleyfi til handa kæranda var tekin 16. júlí 2024 var einungis vinna hafin við deiliskipulag svæðisins. Verður því að telja að sú ákvörðun hafi ekki uppfyllt það skilyrði 1. mgr. 44. gr. skipulagslaga að framkvæmd skuli vera í samræmi við aðalskipulag.

Með hliðsjón af því sem að framan er rakið verður hin kærða ákvörðun bæjarráðs felld úr gildi.

Úrskurðarorð:

Vísað er frá kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar byggingarfulltrúa Sveitarfélagsins Hornarfjarðar frá 5. júní 2024 um synjun umsóknar um leyfi til að byggja viðbyggingu veitingahúss og gistiálmu á Horni 1.

Felld er úr gildi ákvörðun bæjarráðs Sveitarfélagsins Hornafjarðar frá 16. júlí 2024 um að veita megi byggingarleyfi án deiliskipulagsgerðar á grundvelli 1. mgr. 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010.

okt 11

Love0

91/2024 Birkihvammur

Með UUA

Fyrir var tekið mál nr. 91/2024, kæra á ákvörðun byggingarafulltrúa Kópavogsbæjar frá 12. júlí 2024 um að samþykkja umsókn um leyfi til að breyta innra fyrirkomulagi 3. hæðar hússins á lóð Birkihvamms 9 Kópavogi og gera breytingar á neysluvatns- og hitalögnum.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 29. ágúst 2024, er barst nefndinni sama dag, kærir eigandi matshluta 0101 og 0102 í fasteigninni Birkihvammi 9, þá ákvörðun byggingarfulltrúa Kópavogsbæjar frá 12. júlí 2024 að samþykkja umsókn eigenda matshluta 0103 um leyfi til að breyta innra fyrirkomulagi 3. hæðar nefnds húss og gera breytingar á neysluvatns- og hitalögnum. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Þess var jafnframt krafist að framkvæmdir yrði stöðvaðar á meðan málið væri til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni. Þeirri kröfu var hafnað með úrskurði uppkveðnum 9. september 2024.

Málavextir: Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa Kópavogsbæjar 12. júlí 2024 var tekin fyrir og samþykkt umsókn um leyfi til að gera breytingar á innra skipulagi 3. hæðar hússins að Birkihvammi 9. Fól leyfið í sér heimild til að breyta innra fyrirkomulagi íbúðar með því að breyta eldhúsi og borðkrók í hjónaherbergi og þar sem áður var hjónaherbergi og stofa yrði eldhús og stofa eftir breytingarnar og veggur milli stofu og hjónaherbergis yrði fjarlægður. Jafnframt voru heimilaðar lítilsháttar breytingar á neysluvatns- og hitalögnum og að stofnlagnir fyrir gólfhita og neysluvatn yrðu lagðar frá lagnarými í kjallara upp í gegnum skorstein. Áritaði byggingarfulltrúi framlagða uppdrætti til samþykktar hinn 7. ágúst s.á. og gaf út byggingarleyfi fyrir framkvæmdinni.

Málsrök kæranda: Af hálfu kæranda er á því byggt að samþykki hans á grundvelli fjöleignarhúsalaga nr. 26/1994 hafi þurft fyrir hinni umdeildu framkvæmd. Burðarveggir séu séreign fjöleignarhúss, sbr. 3. tl. 5. gr. laganna, og ef átt sé við burðarvirki þurfi samþykki allra eigenda, sbr. 1. mgr. 8. gr., 1. mgr. 19. gr., 1. mgr. 30. gr, 31. gr. og 36. gr. laganna. Með vísan til sömu ákvæða þurfi einnig samþykki kæranda fyrir tilfærslu á herbergjum og breytingum á neysluvatns- og hitalögnum. Í bréfi byggingarfulltrúa til leyfishafa, dags. 27. janúar 2024, hafi embættið bent á að samþykki kæranda þurfi fyrir framkvæmdunum.

Varðandi lagnaleið um skorstein og fræsingu lagna í gólf, sem byggingarfulltrúi hafi samþykkt 12. júlí 2024, telji kærandi að sömu sjónarmið eigi við. Samkvæmt samþykktum teikningum byggingarfulltrúa sé búið að færa eldhús á efri hæð, yfir svefnherbergisálmu kæranda, sem hafi í för með sér verulega meira ónæði og röskun en áður hafi verið og verið sé að færa lagnir vegna alls þessa án samráðs við kæranda. Búið sé að færa lagnir, fræsa úr plötu fyrir lögnum, breyta burðarvirki og útliti hússins án samþykkis meirihluta eiganda eignarinnar.

Ekkert samráð hafi verið haft við kæranda um framkvæmdirnar og hvoki hafi umsókn um byggingarleyfi né breytingar á húsnæðinu verið grenndarkynntar. Hafi byggingarfulltrúi að engu fylgt lögum og reglum við útgáfu byggingarleyfisins. Bent sé á að það skilyrði sem fram komi í bréfi byggingarfulltrúa, dags. 27. janúar 2024, að samþykki þurfi frá kæranda sé lögbundið. Geti byggingarfulltrúi því ekki litið framhjá þessu óhjákvæmilega skilyrði og fari því hið kærða byggingarleyfi gróflega á svig við réttindi kæranda sem honum séu tryggð lögum samkvæmt. Hið kærða byggingarleyfi sé því ólögmætt.

Málsrök Kópavogsbæjar: Bent er á að hinar umþrættu breytingar hafi falið í sér að gert hafi verið op í steyptan vegg og fjarlægðir 2,3 m af veggnum sem í heildina hafi verið 5,3 m langur, tilfærslu eldhúss og lagningu hitalagna í gólf íbúðarinnar með fræsingu. Enn fremur hafi stofnlögn fyrir neyslu- og heitt vatn verið leidd í gegnum stromp sem áður hafi gegnt hlutverki reykháfs fyrir olíukyndingu sem löngu sé aflögð og þjóni engu hlutverki lengur.

Í umsögn burðarvirkishönnuðar, dags. 22. febrúar 2024, sé staðfest að fyrirhugaðar ráðstafanir muni tryggja fullnægjandi styrkingu í kringum opið. Breytingin hafi því engin áhrif á hagsmuni kæranda og vísast í því sambandi til úrskurðar úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála frá 18. nóvember 2009 í máli nr. 65/2009.

Sé því enn fremur hafnað að samþykki kæranda sé áskilið fyrir breytingum á lögnum í gólfi íbúðarinnar. Í 1. mgr. 27. gr. laga um fjöleignarhús nr. 26/1994 komi fram að breytingar á hagnýtingu séreignar frá því sem verið hafi eða ráð fyrir gert í upphafi, sem hafi í för með sér verulega meira ónæði, röskun eða óþægindi fyrir aðra eigendur eða afnotahafa en áður var og gengur og gerist í sambærilegum húsum séu háðar samþykki allra eigenda hússins. Í 2. mgr. 27. gr. segi svo að þrátt fyrir ákvæði 1. mgr. geti eigandi ekki sett sig á móti slíkri breytingu ef sýnt sé að hún hafi ekki í för með sér neina röskun á lögmætum hagsmunum hans.

Umræddar gólflagnir séu sannarlega í séreign en þær hafi engin áhrif á lagnakerfi hússins og þar með ekki nein áhrif á hagsmuni kæranda. Breyting á stofnlögn sem leidd var í gegnum stromp sé í séreign byggingarleyfishafa, en skv. 7. tl. 5. gr. laga um fjöleignarhús séu lagnir og tilfæringar, hverju nafni sem þær nefnist og hvar sem þær eru, sem eingöngu þjóni þörfum viðkomandi séreignar, séreign. Lagning stofnlagnarinnar í gegnum strompinn sé minniháttar framkvæmd inni í strompinum, sem hvorki sjáist né hafi áhrif á lagnakerfi hússins eða aðra hagsmuni kæranda. Sé því ekki fallist á að skortur á samþykki skv. 30. gr. fjöleignahúsalaga valdi ógildingu byggingarleyfisins eins og aðstæðum er háttað.

Málsrök leyfishafa: Leyfishafi bendir á að kæra hafi borist eftir að kærufrestur hafi verið liðinn og því beri að vísa henni frá. Þá hafi kærandi ráðið lögmann um mánuði fyrr vegna málsins sem bendi til þess að hún hafi fylgst grannt með málinu. Auk þess hafi iðnaðarmenn upplýst kæranda um hið samþykkta byggingarleyfi um miðjan júlí. Telji leyfishafar að hin kærða ákvörðun um byggingarleyfi sé byggð á traustum efnislegum grunni þar sem byggingarfulltrúi hafi byggt ákvörðun á mati og hönnun sérfræðinga á sviði lagna og burðarvirkis.

Til grundvallar leyfi til niðurrifs veggjar sé bent á umsögn byggingaverkfræðings sem sé afdráttarlaus um að styrking sé tryggð. Einnig sé vísað til tölvupósts sem leyfishöfum var sendur f.h. byggingafulltrúans í Kópavogi 28. maí 2024. Þar komi fram að fyrir liggi jákvæð umsögn burðarvirkishönnuða. Telja leyfishafar að umsögn burðarvirkishönnuðar staðfesti að niðurrif veggjar raski ekki hagsmunum kæranda.

Í fyrrnefndum tölvupósti komi einnig skýrlega fram sú afstaða byggingafulltrúa að lagnir inn í séreign teljist til séreignar og að breytingar á þeim séu ekki háðar samþykki annarra eigenda í húsinu. Þá sé bent á að einangrunardúkur verði lagður undir gólfhitalagnir og muni því ekkert rask verða á hagsmunum kæranda. Einnig sé á það bent að kærandi hafi lagt vatnslagnir í sameign hússins án þess að hafa til þess leyfi frá Kópavogsbæ eða meðeigendum sínum. Þá sé færsla á eldhúsi í samræmi við samþykktar teikningar og samþykkt byggingarleyfi, sbr. a-lið 2.3.5. gr. byggingarreglugerðar. Sérstaklega sé vísað til teikningar hönnuðar þar sem fram komi að kröfur sem varði hljóðvist séu tryggðar í samræmi við leiðbeiningar í grein 11.1.3. í byggingarreglugerð nr. 112/2012. Tilfærslan hafi ekki áhrif á burðarvirki íbúðarinnar eða hússins ásamt því að fyrir liggi staðfesting Slökkviliðsins á höfuðborgarsvæðisins, dags. 12. júní 2024, án athugasemda.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Bent er á að kærandi hafi fyrst verið upplýstur um samþykki á umsókn leyfishafa 30. júlí 2024, þegar sveitarfélagið svaraði fyrirspurn hans varðandi hvort umsóknin hafi verið samþykkt. Umsóknin hafi verið tekin fyrir á fundi 12. júlí s.m. en byggingarfulltrúi hafi gert athugasemdir sem voru síðan sendar til umsækjanda svo umsóknin var ennþá ókláruð á þeim tíma. Byggingarleyfið hafi ekki verið gefið út fyrr en 7. ágúst 2024. Engin hönnun né álit sérfræðinga hafi legið fyrir þegar burðarveggur var brotinn og fræst var fyrir lagnir í gólfið og ekki hafi verið búið að skila inn neinum teikningum þegar leyfishafar hófu framkvæmdir.

Varðandi álit sem byggingarfræðingur hafi unnið um niðurrif úr burðavegg þá sé það einhliða mat. Bent sé á að burðarveggur sem sé á teikningu fyrir breytingu og liggi á milli skála og stofu sé ekki til staðar og hafi ekki verið það síðastliðin 30 ár. Þegar veggur á milli skála og stofu var tekinn niður hafi verið skilinn eftir um 10 cm biti í lofti eins og oft sé gert þegar verið sé að vinna með burðþol. Leyfishafar hafi tekið umræddan bita niður úr lofti og því sé sá veggur sem sýndur er á teikningu milli skála og stofu ekki lengur til staðar.

Neysluvatnslagnir séu fræstar í burðvirkisplötu á milli hæða, en ekki settar niður í gólfílögn eins og gert sé ráð fyrir á samþykktum teikningum. Leyfishafar hafi einnig lagt gólfhitalagnir beint á gólfplötu án þess að vera með einangrun. Umræddur strompur sem leyfishafar hugsi sem lagnaleið, gangi í gegnum forstofu kæranda. Bent sé á að almennt hafi strompar sem þessir verið fjarlægðir þar sem þeir taki rými frá eigendum fasteigna. Hafi kærandi einmitt hug á að fjarlæga stromp í forstofu. Ekki hafi verið um að ræða tilfærslu á herbergjum, heldur meiriháttar framkvæmd sem þurfi samþykki kæranda þar sem færsla á eldhúsi/votrými yfir svefnherbergisálmu komi alltaf til með að valda meiri hljóðvist.

Ítrekað sé að leyfishafar hafi farið í framkvæmdir án leyfis og ekki liggi fyrir teikningar eða samþykki fyrir þeim breytingum sem hafi verið gerðar á opnanlegum fögum, sem sé mikil útlitsbreyting á húsinu. Í byggingarleyfinu komi fram að unnið skuli eftir samþykktum aðal- og séruppdráttum en þegar byggingarleyfi var gefið út 7. ágúst 2024 hafi ekki legið fyrir séruppdrættir eða lagnateikningar.

Viðbótarathugasemdir leyfihafa: Bent er á að teikning af aðaluppdrætti hafi verið samþykkt og undirrituð á fundi 12. júlí 2024. Sé því ekki rétt að leyfið hafi ekki verið samþykkt þann dag. Hafi fundargerðin sem samþykkt var sama dag, sem birt var á vefsíðu bæjarins, borið með sér að leyfið hafi verið samþykkt og liggi fyrir að kæranda hafi verið kunnugt um það þann dag. Þá sé ljóst af samskiptum lögmanns kæranda og starfsmanna bæjarins frá 16. s.m. að kærandi mátti vita eða hefði mátt vita að byggingarleyfið hafi verið samþykkt nokkrum dögum fyrr. Þá hafi lögmaður kæranda verið upplýstur í síðasta lagi þann 26. júlí 2024 um fundinn þann 12. júlí þar sem leyfið var samþykkt.

Kærandi haldi fram að burðarveggur sem sé á teikningu fyrir breytingu og liggi á milli skála og stofu sé ekki til staðar og hafi ekki verið síðastliðin 30 ár, en nú sé búið að taka niður 10 cm bita sem skilin hafi verið eftir vegna burðarþols. Bent sé á að ekki sé um burðarvegg að ræða, heldur léttan vegg og að enginn burðarbiti hafi verið í loftinu þegar leyfishafar keyptu íbúðina.

Engar hitalagnir séu í gólfi enda eigi eftir að leggja þær og þar af leiðandi einangrunardúkinn líka. Samráð hafi verið haft við Kópavogsbæ um færslu opnanlegra faga og framkvæmdin ekki hluti af hinu kærða byggingarleyfi.

Sú ljósmynd sem kærandi vísi til í málsgögnum sínum hafi verið tekin í leyfisleysi þegar kærandi hafi brotist inn í íbúð leyfishafa. Það sýni þó fyrst og fremst þann yfirgang sem kærandi hafi sýnt leyfishöfum og sé í fullkominni andstöðu við ákvæði fjöleignarhúsalaga og meginreglur nábýlisréttar.

Allar framkvæmdir hafi verið unnar eftir teikningum og muni byggingarstjóri framkvæmdanna sjá til þess að allt verði gert samkvæmt samþykktum gögnum.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti ákvörðunar byggingarfulltrúa Kópavogsbæjar að samþykkja umsókn um leyfi til að breyta innra fyrirkomulagi 3. hæðar fjöleignarhússins að Birkihvammi 9 Kópavogi og gera breytingar á neysluvatns- og hitalögnum. Þá verður að skilja málatilbúnað kæranda svo að farið sé fram á að úrskurðarnefndin taki afstöðu til byggingarleyfisskyldu breytingar á opnanlegum gluggafögum umræddrar íbúðar. Felst breytingin í því að þar sem gluggi skiptist með þverpósti var áður opnanlegt fag á efri hluta, en eftir breytingar er neðri hluti gluggans með opnanlegu fagi. Kærandi er eigandi tveggja eignarhluta af þremur í húsinu, en leyfishafi er eigandi hins þriðja.

Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er kærufrestur til úrskurðarnefndarinnar einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um ákvörðun þá sem kæra lýtur að. Af gögnum málsins má ráða að kærandi sendi fyrirspurn til sveitarfélagsins 25. júlí 2024 um hvort búið væri að samþykkja framangreinda umsókn. Í svari sveitarfélagsins degi síðar kom fram að umsóknin hefði verið tekin fyrir á fundi 12. s.m., en byggingarfulltrúi hefði gert athugasemdir og umsóknin því ekki afgreidd. Var kærandi fyrst upplýstur um samþykki byggingarleyfisins með svari sveitarfélagsins við fyrirspurn hans í tölvupósti 30. júlí 2024. Er kæra þessi því innan lögbundins kærufrests og verður tekin til efnismeðferðar.

Samkvæmt 1. mgr. 9. gr. laga um mannvirki nr. 160/2010 er ekki heimilt að breyta notkun mannvirkis nema að fengnu leyfi viðkomandi byggingarfulltrúa og skulu með byggingarleyfisumsókn fylgja nauðsynleg gögn, m.a. samþykki meðeigenda ef þess er þörf samkvæmt ákvæðum laga um fjöleignarhús nr. 26/1994, sbr. nánar 1. mgr. 10. gr. laga nr. 160/2010. Í 1. mgr. 26. gr. fjöleignarhúsalaga er tiltekið að eiganda sé heimilt að nýta eign sína að vild nema að lög eða aðrar réttarheimildir mæli á annan veg. Í 27. gr. laganna er áskilið samþykki sumra eigenda fjöleignarhúss eða eftir atvikum allra vegna breytingar á hagnýtingu séreignar nema að fyrir liggi að breytingin hafi ekki í för með sér skerðingu á lögmætum hagsmunum.

Allt burðarvirki húss, þ.m.t. burðarveggir, er í sameign eigenda fjöleignarhúss samkvæmt 2. tl. 1. mgr. 8. gr., sbr. 3. tl. 1. mgr. 5. gr. fjöleignarhúsalaga. Breytingar, endurbætur og framkvæmdir á sameign sem víkja frá samþykktum teikningum eru háðar samþykki einfalds eða aukins meirihluta sameigenda fjöleignarhúss samkvæmt 30. gr. laganna. Með hinu umdeilda byggingarleyfi var samþykkt op á vegg innan íbúðar byggingarleyfishafa án þess að samþykki annarra eigenda fasteignarinnar væri fyrirliggjandi, en við afgreiðsluna lá fyrir umsögn burðarþolshönnuðar að fyrirhugaðar ráðstafanir muni tryggja fullnægjandi styrkingu í kringum opið. Með hliðsjón af nefndri umsögn og afgreiðslu embættis byggingarfulltrúa sem fag- og eftirlitsaðila með byggingarframkvæmdum verður að leggja til grundvallar í máli þessu að umdeilt op á burðarvegg hafi ekki veikt svo nokkru nemi burðarvirki hússins. Skortur á lögmæltu samþykki annarra eigenda hússins fyrir umræddri framkvæmd verður ekki talinn varða ógildingu umþrætts byggingarleyfis eins og aðstæðum er háttað, þar sem ekki verður talið að breytingin á burðarveggnum innan íbúðar leyfishafa raski lögvörðum hagsmunum kæranda.

Í 5. gr. fjöleignarhúsalaga er talið upp hvað falli undir séreign fjöleignarhúss og samkvæmt 7. tl. teljast til séreignar, lagnir og tilfæringar, hverju nafni sem þær nefnast og hvar sem þær eru, sem eingöngu þjóna þörfum viðkomandi séreignar. Fyrir liggur staðfesting hönnuðar um að hljóðvist eftir umdeilda breytingu sé fullnægjandi í samræmi við b-lið 1. mgr. 11.1.3 gr. í byggingarreglugerð nr. 112/2012.

Í 4. mgr. 9. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki er kveðið á um að unnt sé að leita niðurstöðu úrskurðarnefndarinnar leiki vafi á um hvort mannvirki sé háð byggingarleyfi. Verður því samkvæmt framansögðu tekin afstaða til þess hvort umdeild breyting á opnanlegum gluggafögum séu háðar byggingarleyfi eða ekki.

Í kafla 2.3. í byggingarreglugerð nr. 112/2012 er fjallað um byggingarleyfisskyldar framkvæmdir og hvaða framkvæmdir eru undanþegnar slíku leyfi.

Í gr. 2.3.4. er fjallað um breytingar er varða útlit eða form mannvirkis. Þar segir í 1. mgr. að „varði breyting á mannvirki útlit þess og form skal leita samþykkis hlutaðeigandi skipulagsnefndar áður en byggingarheimild eða byggingarleyfi er veitt enda liggi ekki fyrir samþykkt deiliskipulag sem heimilar breytinguna. Ekki þarf að leita slíks samþykkis sé breytingin óveruleg.“ Í 2. mgr. kemur meðal annars fram að til þess að breyting á mannvirki geti talist óveruleg megi hún ekki skerða hagsmuni nágranna, t.d. hvað varðar útsýni, skuggavarp eða innsýn og ekki breyta eða hafa áhrif á götumynd.

Í gr. 2.3.5. eru taldar upp minniháttar mannvirki og framkvæmdir sem eru undanþegnar byggingarleyfi. Samkvæmt a-lið á það við um allt viðhald innanhúss og utan, þ.m.t. endurnýjun léttra innveggja. Í leiðbeiningarskjali Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar með reglugerðinni segir um a-lið gr. 2.3.5. að allt viðhald utanhúss sé undanþegið leyfum, s.s. endurnýjun þak- og veggklæðningar og útskipting glugga. Miðað er við að notuð séu sambærileg efni og að frágangur sé sambærilegur. Samkvæmt fyrirliggjandi mynd af fjölbýlishúsinu að Birkihvammi 9 eru þær breytingar sem gerðar hafa verið á opnanlegum gluggafögum þess eðlis að þær skerði ekki hagsmuni nágranna í skilningi nefndrar 2. mgr. gr. 2.3.4. Er það því niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að umdeild breyting á opnanlegum gluggafögum verði að teljast óveruleg og sé því undanþeginn byggingarleyfi skv. gr. 2.3.5. í byggingarreglugerð.

Að öllu framangreindu virtu, og að teknu tilliti til 27. gr fjöleignarhúsalaga, liggur fyrir að umdeildar breytingar á séreign leyfishafa sem heimilaðar voru með hinu kærða byggingarleyfi verða ekki taldar raska lögvörðum hagsmunum annarra sameigenda fjöleignarhússins.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um að ákvörðun byggingarafulltrúa Kópavogsbæjar frá 12. júlí 2024 um að samþykkja umsókn um leyfi til að breyta innra fyrirkomulagi 3. hæðar hússins á lóð Birkihvamms 9 Kópavogi og gera breytingar á neysluvatns- og hitalögnum.

Umdeild breyting á gluggafögum íbúðar í matshluta 0103 að Birkihvammi 9 er ekki háð byggingarleyfi.

okt 09

Love0

90/2024 Búrfellshólmi

Með UUA

Árið 2024, miðvikudaginn 9. október 2024, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Sæmundsson jarðfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 90/2024, kæra á ákvörðun sveitarstjórnar Skeiða- og Gnúpverjahrepps frá 21. ágúst 2024 um að samþykkja framkvæmdaleyfi fyrir efnistöku í Búrfellshólma.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 22. ágúst 2024, er barst nefndinni sama dag, kærir Náttúrugrið ákvörðun sveitarstjórnar Skeiða- og Gnúpverjahrepps frá 21. s.m. um að veita framkvæmdaleyfi fyrir töku efnis úr Búrfellshólma fyrir allt að 45.000 m³. Var þess krafist að ákvörðunin yrði felld úr gildi. Þess var jafnframt krafist að framkvæmdir yrðu stöðvaðar á meðan málið væri til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni. Þykir málið nægilega upplýst til að það verði tekið til endanlegs úrskurðar og er því ekki tilefni til að taka afstöðu til stöðvunarkröfu kæranda.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Skeiða- og Gnúpverjahreppi 28. ágúst 2024.

Málavextir: Með úrskurði úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, uppkveðnum 8. ágúst 2024 í máli nr. 60/2024, var felld úr gildi ákvörðun sveitarstjórnar Skeiða- og Gnúpverjahrepps frá 8. maí s.á. um að samþykkja framkvæmdaleyfi fyrir efnistöku fyrir allt að 50.000 m³ í Búrfellshólma. Ný umsókn um efnistöku í Búrfellshólma var tekin fyrir á fundi sveitarstjórnar 21. ágúst 2024 og kom fram að áformað væri að taka um 25.000–45.000 m³efni á núverandi námusvæði í aðalskipulagi Skeiða- og Gnúpverjahrepps. Í fundargerð var m.a. bókað að efnistaka á svæðinu hefði sætt umhverfismati í tíð eldri laga. Ráðgerð efnistaka félli utan rúmmáls- og flatarmálsviðmiða sem greindi í lögum nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana og því væri ekki skylt að tilkynna um hana til Skipulagsstofnunar sem nýja eða breytta framkvæmd, sbr. 19. gr. sömu laga. Samþykkt var á fundinum að veita umsótt framkvæmdaleyfi til allt að 7 mánaða til töku allt að 45.000 m³ vikurs. Nánari rökstuðningur var í fundargerðinni og voru þar einnig fyrirmæli um frágang svæðisins.

Málsrök kæranda: Kærandi bendir á að um sé að ræða hluta af framkvæmd sem fjallað hafi verið um í úrskurði skipulagsstjóra ríkisins frá 1. mars 2000, þar sem heimiluð hafi verið allt að 140.000 m³ efnistaka vikurs á ári, á 20 ára tímabili, á um 140 ha svæði. Helstu umhverfisáhrif framkvæmdarinnar hafi verið álitin sjónræn á meðan á framkvæmdinni stæði, en áhrif á ferðamennsku væru mun meiri í dag. Umrætt svæði sé þjóðlenda og um það gildi fyrirmæli laga nr. 58/1998 um þjóðlendur og ákvörðun marka eignarlanda, þjóðlendna og afrétta. Hvorki liggi fyrir heimild forsætisráðuneytis til efnistökunnar né heldur Orkustofnunar sem fari með veitingu leyfa til efnistöku í þjóðlendum. Ekki sé fjallað um að leyfið sé veitt til rannsókna eða tilrauna eins og verið hafi í ákvörðun þeirri sem felld hafi verið úr gildi. Þá liggi ekki fyrir leyfi Fiskistofu skv. 33. gr. laga nr. 61/2006 um lax- og silungsveiði.

Það hafi engin rannsókn farið fram við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar og engin vísbending sé um að sveitarstjórn hafi lagt álit Skipulagsstofnunar til grundvallar ákvörðun sinni. Þá hafi leyfisveitandi ekki tekið mið af bindandi umhverfismarkmiðum laga nr. 36/2011 um stjórn vatnamála eða fjallað um áhrif ákvörðunarinnar á gæði vatnshlots. Ekki hafi á neinu tímamarki farið fram mat á áhrifum framkvæmdar skv. 10. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd. Þá sé það verulegur annmarki að hvorki sé í hinni kærðu ákvörðun né í Aðalskipulagi Skeiða- og Gnúpverjahrepps 2017–2029 fjallað um áskilnað 8. gr., sbr. 7. gr. laga nr. 60/2013, sem varði nauðsynlegan vísindalegan grundvöll ákvarðana og áætlana.

Málsrök Skeiða- og Gnúpverjahrepps: Af hálfu sveitarfélagsins er þess aðallega krafist að kærunni verði vísað frá úrskurðarnefndinni, en til vara að kröfu um stöðvun framkvæmda verði hafnað. Samkvæmt 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála njóti umhverfisverndar-, útivistar og hagsmunasamtök með minnst 30 félaga einungis kæruaðildar vegna ákvarðana um að veita leyfi vegna framkvæmda ef þær falli undir lög nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana. Framkvæmdin falli ekki undir lög nr. 111/2021, hvorki tölul. 2.01, 2.02 né tölul. 13. í 1. viðauka við lögin né geti hún talist breyting eða viðbót við mats- eða tilkynningaskylda framkvæmd.

Náman í Búrfellshólma hafi verið nýtt í tugi ára. Mat á umhverfisáhrifum vikurnáms hafi farið fram í tengslum við endurnýjun sérvinnsluleyfis og liggi fyrir úrskurður skipulagsstjóra ríkisins, dags. 1. mars 2000. Einungis hluti áætlaðs heildarmagns efnis hafi verið tekið af svæðinu. Efnistakan fari fram á efnistökusvæði samkvæmt aðalskipulagi sveitarfélagsins, feli ekki í sér aukið álag á umhverfið og breyti ekki ásýnd núverandi námu. Hún sé óveruleg að umfangi í samanburði við þá framkvæmd sem háð hafi verið mati á umhverfisáhrifum í öndverðu og leyfi hafi verið veitt fyrir í heild sinni.

Umsókn um framkvæmdaleyfi hafi verið samþykkt, að gættum skilyrðum skipulagslaga nr. 123/2010 og annarra laga, svo sem laga nr. 111/2021 ásamt reglugerðar nr. 772/2012 um framkvæmdaleyfi. Efnistakan sé ekki háð leyfi Orkustofnunar, en skv. 8. gr. a. laga nr. 57/1998 um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu sé efnistaka á landi, úr botni vatnsfalla og stöðuvatna og úr sjávarbotni innan netlaga háð framkvæmdaleyfi hlutaðeigandi sveitarstjórnar í samræmi við ákvæði skipulagslaga.

Athugasemdir leyfishafa: Leyfishafa var tilkynnt um framkomna kæru, en hann lét málið ekki til sín taka.

Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi bendir á að hann og leyfisveitandi hafi verið sammála um það í máli úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála nr. 60/2024 að umrædd framkvæmd væri hluti umhverfismatsskyldrar framkvæmdar, en ágreiningur hafi verið um gildi þess umhverfismats. Eftir því sem best verði skilið hafi úrskurðarnefndin tekið undir það í úrskurði sínum. Nú telji leyfisveitandi að framkvæmdin sé ekki hluti af umhverfismetinni framkvæmd en þessi endurskilgreining hans virðist gerð í þeim eina tilgangi að losna við endurskoðun á efnisatriðum málsins og halda til streitu leyfisveitingu sem áður hafi sætt ógildingu. Því sé hafnað að leyfisveitandi geti vélað um svo meiriháttar framkvæmd, í ósamræmi við tilgang og efni skipulagslaga nr. 123/2010, umhverfismatslaga og laga nr. 60/2013 um náttúruvernd.

Augljóst sé að margsinnis hafi verið veitt framkvæmdaleyfi af hálfu leyfisveitanda á fyrrgreindu efnistökusvæði á umliðnum árum án þess að nokkur athugun hafi farið fram á því hvort efnistakan samræmdist skilmálum í úrskurði skipulagsstjóra ríkisins frá 1. mars 2000. Hafi leyfisveitandi komið sér undan því að gera grein fyrir því. Það geti hann ekki miðað við 10. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd, skyldur hans samkvæmt þeim lögum og tilgangi þeirra, en samkvæmt ákvæðinu skuli líta til heildaráhrifa framkvæmdar. Einnig eigi 8. gr. laga nr. 60/2013 um vísindalegan grundvöll við í málinu. Muni kærandi ekki fella sig við það að efnisathugun úrskurðarnefndarinnar verði engin.

Þegar við blasi að leyfisveitandi leitist við að koma sér undan efnisreglum umhverfisréttarins með því að bera fyrir sig þröskuldsviðmið umhverfismatslaga í framkvæmd sem hann fyrir mánuði hafi talið eiga undir umhverfismat sé brýnt að úrskurðarnefndin líti til efnisreglna en ekki aðeins formreglna. Sé gerð krafa um að úrskurðarnefndin fjalli í máli þessu a.m.k. um 10. gr. laga nr. 60/2013. Þá verði nefndin einnig að fjalla um lög nr. 36/2011 um stjórn vatnamála og lög nr. 61/2006 um lax- og silungsveiði.

Við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar hafi jafnframt verið brotin ákvæði 2. mgr. 15. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011. Engin gögn hafi borist með fundarboði og engin nánari útlistun til sveitarstjórnarmanna sem hafi því ekki átt þess kost að taka upplýsta afstöðu til þess hvort veita ætti leyfi. Ásamt því sem áður sé rakið hafi sá formgalli við þessar aðstæður þau áhrif að ákvörðunin sé ógildanleg.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun sveitarstjórnar Skeiða- og Gnúpverjahrepps að veita framkvæmdaleyfi fyrir efnistöku í Búrfellshólma. Kæruheimild er í 52. gr. skipulagslaga nr. 123/2010.

Það er skilyrði kæruaðildar að málum fyrir úrskurðarnefndinni að kærandi eigi lögvarða hagsmuni tengda hinni kærðu ákvörðun. Umhverfisverndar-, útivistar- og hagsmunasamtök teljast eiga lögvarinna hagsmuna að gæta fyrir nefndinni að ákveðnum skilyrðum uppfylltum, sbr. nánar 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011, um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, en af gögnum að ráða sem úrskurðarnefndin hefur kynnt sér uppfyllir kærandi skilyrði þeirrar greinar. Meðal ákvarðana sem slíkum samtökum er heimilt að bera undir nefndina eru ákvarðanir um leyfi vegna framkvæmda samkvæmt lögum nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana, sbr. b-lið málsgreinarinnar.

Til framkvæmda samkvæmt tilvitnuðum lögum teljast hvers konar nýframkvæmdir eða breytingar á eldri framkvæmd, sem falla undir lögin og starfsemi sem henni fylgir, sbr. 3. tl. 3. gr. laga nr. 111/2021. Hin kærða ákvörðun felur í sér heimild til töku allt að 45.000 m³ vikurs á svæði sem talið er vera um 1 ha. Með því er umfang efnistökunnar undir viðmiði um að rask vegna framkvæmdar þurfi að vera á 2,5 ha svæði eða stærra eða efnismagn að vera 50.000 m³ eða meira svo hún háð sé ákvörðun Skipulagsstofnunar um hvort framkvæmdin skuli háð umhverfismati, sbr. 20. gr. laga nr. 111/2021, sbr. tölul. 2.02 í flokki B í 1. viðauka við lögin.

Allar breytingar eða viðbætur við framkvæmdir sem tilgreindar eru í flokki A og flokki B í 1. viðauka við lög nr. 111/2021, sem hafa verið leyfðar, framkvæmdar eða eru í framkvæmd og kunna að hafa umtalsverð umhverfisáhrif eru háðar ákvörðun Skipulagsstofnunar um hvort sæta skuli umhverfismati sbr. tölul. 13.02 í 1. viðauka við lögin. Efnistaka samkvæmt hinu kærða leyfi er innan þess svæðis sem fjallað var um í úrskurði skipulagsstjóra ríkisins, dags. 1. mars 2000, þar sem á tuttugu árum var ráðgerð efnistaka sem næmi frá 1.600.000 m³ til 2.800.000 m³á um 140 ha svæði. Af rökstuðningi leyfisveitanda verður ætlað að ekki sé litið á heimilaða efnistöku sem framlengingu eða breytingu á þeirri framkvæmd, enda sé hún mun minni að umfangi.

Í 30. gr. laga nr. 111/2021 er heimild til málskots til úrskurðarnefndarinnar bundin við ákvarðanir Skipulagsstofnunar um hvort framkvæmd, samkvæmt þeim lögum, skuli háð umhverfismati skv. 20. gr. laganna og ákvarðanir leyfisveitanda um veitingu leyfis til framkvæmda, nema sérlög kveði á um annað. Er um aðild, kærufrest, málsmeðferð og annað er varðar kæruna tekið fram að fari samkvæmt lögum um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Verður með vísan til þessa, sbr. einnig b-lið 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011, að álíta að kærandi njóti ekki kæruaðildar að máli þessu og verður því vísað frá nefndinni.

Úrskurðarorð:

Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

82/2024 Uxahryggjavegur að Brautartungu

121/2024 Vesturbraut

74/2024 Óshlíð

36/2024 Sandeyri

33/2024 Sandeyri

49/2024 Kvígindisdalur

87/2024 Tangabryggja

69/2024 Horn 1

91/2024 Birkihvammur

90/2024 Búrfellshólmi

Um okkur

Opnunartími