Árið 2018, þriðjudaginn 24. júlí, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 134/2016, kæra á ákvörðun umhverfis- og skipulagsráðs frá 17. ágúst 2016 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Kárastígsreits austur, staðgreinireit 1.182.3, vegna lóðanna nr. 26 og 26A við Frakkastíg í Reykjavík.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 29. september 2016, er barst nefndinni sama dag, kærir eigandi, Frakkastíg 26 (26B), Reykjavík, „alla stjórnsýslu Reykjavíkurborgar“. Með bréfi til kæranda, dags. 3. október s.á., óskaði úrskurðarnefndin skýringa á því hvert kæruefnið væri. Jafnframt var tekið fram að ef ekki væri um að ræða nýja kæru yrði litið svo á að um væri að ræða frekari gögn og rök kæranda í kærumáli nr. 68/2016, er varðaði kæru hans á starfsleyfi fyrir veitingastað við Frakkastíg 26A. Í kjölfarið, eða 14. október 2016, barst nefndinni sameiginleg kæra eigenda, Frakkastíg 24A, á ákvörðun umhverfis- og skipulagsráðs frá 17. ágúst 2016 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Kárastígsreits austur, staðgreinireit 1.182.3, vegna lóðanna nr. 26 og 26A við Frakkastíg. Er gerð krafa um að ákvörðunin verði felld úr gildi. Er það hin kærða ákvörðun í máli þessu.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 23. nóvember 2016.

Málavextir: Frakkastígur 26A er á svæði þar sem í gildi er deiliskipulag Kárastígsreits austur, staðgreinireitur 1.182.3, frá árinu 2008. Samkvæmt skilmálum þess er umrædd lóð fullbyggð og nýtingarhlutfall hennar 0,8 en í almennum skilmálum deiliskipulagsins eru veittar ákveðnar byggingarheimildir fyrir allar lóðir þar sem aðstæður leyfa og að ákveðnum skilyrðum uppfylltum. Hinn 12. maí 2015 samþykkti byggingarfulltrúinn í Reykjavík umsókn um leyfi fyrir breyttri notkun húss á umræddri lóð, úr íbúðarhúsi í veitingahús í flokki II. Að auki voru samþykktar breytingar á húsinu að innan og utan, svo sem stækkun kvista og bygging bíslags til norðurs. Var ákvörðunin kærð til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála sem með úrskurði 3. mars 2016 í kærumáli nr. 99/2015 felldi ákvörðunina úr gildi að þeim hluta er varðaði stækkun bíslagsins og gerð skjólveggja og grindverks, þar sem ekki hefði legið fyrir samþykki lóðarhafa aðliggjandi lóða fyrir þessum framkvæmdum, svo sem áskilið væri í deiliskipulagi.

Hinn 22. apríl 2016 var á embættisafgreiðslufundi skipulagsfulltrúa samþykkt að grenndarkynna tillögu að breytingu á deiliskipulagi umræddrar lóðar. Á embættisafgreiðslufundi skipulagsfulltrúa 13. maí s.á. var sú samþykkt afturkölluð og ákveðið að grenndarkynna nýja tillögu fyrir hagsmunaaðilum að Frakkastíg 24A, 24B, 26 og 26B. Tók sú tillaga til lóðanna Frakkastígs 26 og 26A en aðeins var gert ráð fyrir breyttum skilmálum lóðarinnar nr. 26A. Bárust athugasemdir á kynningartíma tillögunnar frá kærendum máls þessa og var þeim vísað til umsagnaraðila. Málið var tekið fyrir að nýju á embættisafgreiðslufundi skipulagsfulltrúa 1. júlí 2016 og því vísað til umhverfis- og skipulagsráðs sem tók það fyrir 17. ágúst s.á. Var tillagan samþykkt með vísan til umsagnar umhverfis- og skipulagssviðs, dags. 30. júní 2016. Birtist auglýsing um samþykktina í B-deild Stjórnartíðinda 15. september 2016. Í breytingunni felst m.a. að heimilt er að stækka húsið að Frakkastíg 26A sem nemur 5,3 m², ásamt því að byggja svalir og kvisti. Jafnframt er tekið fram að heimilt sé að vera með veitingastað í flokki II í húsinu. Einnig séu færðar inn réttar lóðarstærðir fyrir báðar lóðirnar samkvæmt lóðarblaði, dags. 30. nóvember 2015. Loks er tilgreint að skerpt sé á skilyrðum um samþykki lóðarhafa aðliggjandi lóða.

Málsrök kærenda: Kærendur benda á að starfsemi veitingahúss á lóðinni fylgi gríðarlegt ónæði sem skerði lífsgæði þeirra verulega. Sé hagsmunum þeirra verulega raskað vegna hávaða, lyktarmengunar, skuggavarps og umgangs gesta á svæðinu. Freklega sé gengið á rétt nágranna og rétt þeirra til friðhelgi einkalífs og hefðbundins útsýnis frá húsum þeirra. Hafi kærendur ekki veitt samþykki sitt fyrir umræddum breytingum. Taka hafi þurft tillit til þess hve fjarlægð milli húsa á viðkomandi lóðum sé lítil og því séu áhrifin mun meiri.

Hljóð- og lyktarmengun frá umræddu húsi sé óviðunandi. Ekkert tillit hafi verið tekið til þessara þátta við meðferð málsins eða málið verið rannsakað. Hafi sveitarfélagið með því brotið gegn ákvæðum 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Séu dyr á eldhúsi er snúi að lóð Frakkastígs 26 oft opnar og aðföng og hráefni geymt utandyra. Mikill hávaði sé frá loftblásara á bíslagi hússins, en einnig sé mikið ónæði vegna gesta á svölum og í garði veitingahússins. Umferðarréttur að húsi annars kærenda sé ekki virtur. Því sé harðlega mótmælt að samþykkja eigi nú breytingar sem felldar hafi verið úr gildi.

Ekkert mat á skuggavarpi hafi verið unnið við meðferð málsins en það hafi aukist mikið á lóðum kærenda, m.a. vegna bíslagsins. Hafi hvorki verið tekið tillit til þessa atriðis né síðari tillagna kærenda um meðalhóf sem fælust í annarri útfærslu á bíslaginu. Af þessu sökum hafi skuggavarp orðið meira en réttmætt sé. Lögboðið bil milli húsa sé ekki virt og engar eðlilegar ástæður gefnar fyrir því. Notagildi lóða kærenda hafi verði skert og verðgildi fasteigna þeirra rýrt verulega. Gerðar séu alvarlegar athugasemdir við brunavarnir og aðkomu slökkviliðs og sé bent á gr. 9.8.2. í byggingarreglugerð nr. 112/2012 í því sambandi. Gaflar hússins, hliðar þess og þak hafi verið hækkuð og kvistur á bakhlið hússins sé stærri en samþykktar teikningar segi til um. Kvistir séu staðsettir alveg að þakbrún, en ekki í 0,5 m fjarlægð eins og áskilið sé varðandi bakhlið hússins. Viðbygging við bíslag sé alveg á lóðamörkum og þykk einangrun og múrhúð stytti enn frekar bilið milli þeirra húsa sem um ræði. Klæðningin sé eldmatur. Viðbyggingin sé ekki í samræmi við deiliskipulag frá árinu 2008. Breyting á hámarksnýtingarhlutfalli lóðarinnar geti ekki farið gegn viðmiðum skipulags án samþykkis eigenda nærliggjandi lóða. Skerði breyting á nýtingarhlutfalli rétt kærenda. Fyrir hendi sé leyfi lóðarhafa Frakkastígs 24A til að byggja forstofu út í garðinn en verði bíslagið stækkað verði 1 m á milli húsanna. Túlka beri heimildir aðalskipulagsins um starfsemi veitingastaða við aðalgötu í íbúðarbyggð þröngt. Þá sé nauðsynlegt að halda skika þeim sem reisa eigi viðbygginguna á óbyggðum m.a. vegna þess hversu stutt sé á milli húsa og vegna útsýnis út á götu.

Sérstakar athugasemdir séu gerðar við umsögn skipulagsfulltrúa, en þar sé að finna nokkrar rangfærslur. Þar sé því haldið fram að um umfangslitla starfsemi sé að ræða, en ónæðið sem fylgi starfseminni sé langt umfram það. Veitingahúsið sé við hliðina á stóru hóteli og við einn fjölfarnasta ferðamannastað í borginni og sé umgangur og aðsókn ferðamanna á veitingastaðinn afar mikil. Um skert útsýni sé að ræða úr stofuglugga en ekki um eldhúsglugga líkt og segi í umsögn. Talað sé um eina lóð þegar um tvær sé að ræða. Ekki sé útskýrt hvers vegna ekki sé lengur þörf á samþykki lóðarhafa aðliggjandi lóða. Hafi aðeins hluti athugasemda verið settur fram á afgreiðslufundi umhverfis- og skipulagsráðs og fundarmenn blekktir. Þá sé búið að rifta samkomulagi milli eigenda Frakkastígs 26 og 26A vegna vanefnda eiganda að Frakkastíg 26A.

Reykjavíkurborg hafi ekki sinnt eftirlitshlutverki sínu. Stjórnsýsla borgarinnar hafi verið óvönduð, bréfum ekki verið svarað og skort hafi á upplýsingar. Eignarréttarákvæði stjórnarskrárinnar hafi verið brotið. Hagsmunir annarra hafi verið settir í forgang. Uppdráttur deiliskipulagsins sé ekki réttur og nýtingarhlutfall lóðarinnar rangt skráð.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Sveitarfélagið krefst þess að kröfu kærenda verði hafnað. Málið sé ekki þannig vaxið að ógildingu varði. Ekkert hafi komið fram í málinu er leitt geti til þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi. Ekki sé fallist á að umrædd breyting hafi stórkostleg neikvæð áhrif á hagsmuni eigenda aðliggjandi lóða. Standi húsið að Frakkastíg 26A við skilgreinda aðalgötu samkvæmt aðalskipulagi og gildi því rýmri landnotkunarheimildir, en heimilt sé að vera með veitingastað í flokki II á lóðinni. Í 4. gr. laga nr. 85/2007 um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald séu veitingahús í flokki II skilgreindir sem umfangslitlir áfengisveitingastaðir þar sem starfsemin sé ekki til þess fallin að valda ónæði í nágrenninu, svo sem með háværri tónlist. Afgreiðslutími sé ekki lengri en til kl. 23:00 og kalli ekki á mikið eftirlit eða löggæslu. Sé núverandi kvöð á lóðinni um umferð að Frakkastíg 26 óbreytt.

Útsýnisskerðing sé ekki umfram það sem íbúar í þéttri byggð megi búast við, enda geti menn ekki vænst þess að aðstæður og byggingar á lóðum verði óbreyttar um aldur og ævi. Athugasemdir varðandi stærð hússins, hvort framkvæmt hafi verið í ósamræmi við samþykkta uppdrætti, hvort óeðlilegur hávaði sé frá blásara og hvort umferðarréttur sé nýttur undir aðföng hafi ekki áhrif á gildi deiliskipulagsbreytingarinnar. Þá sé bent á að með samkomulagi milli eigenda Frakkastígs 26A og Frakkastígs 26 hafi annar kærenda samþykkt tilteknar breytingar sem hann geri nú athugasemdir við. Liggi ekkert fyrir í málinu um að sá samningur sé ekki í gildi milli aðila.

Athugasemdir lóðarhafa Frakkastígs 26A: Lóðarhafi krefst þess að kröfu kærenda verði hafnað. Málsmeðferð Reykjavíkurborgar hafi í hvívetna verið samkvæmt ákvæðum skipulagslaga nr. 123/2010 og skipulagsreglugerðar nr. 90/2013. Athugasemdum kærenda hafi verið skilmerkilega svarað af hálfu skipulagsfulltrúa og sé tekið undir sjónarmið hans. Standi tilvísun umsagnarinnar til samkomulags annars kærenda og lóðarhafa frá 16. mars 2016, enda sé það enn í fullu gildi og „riftunaryfirlýsing“ að engu hafandi. Því sé mótmælt að lóðarhafi hafi vanefnt samkomulagið. Umrætt samkomulag hafi verið forsenda þess að gerð hafi verið breyting á deiliskipulagi svæðisins. Því hafi fylgt teikning af veitingastaðnum sem fallist hafi verið á. Fyrir liggi samþykki nágranna að Frakkastíg 24 og Skólavörðustíg 45 fyrir stækkun bíslags, byggingu geymsluskúra og skúra undir ruslatunnur. Nefnt bíslag hafi verið samþykkt í fyrrgreindu samkomulagi. Sé því hafnað að það valdi meira skuggavarpi en almennt gerist í þéttri byggð, skerði útsýni og notagildi lóða kærenda eða rýri verðgildi fasteigna þeirra. Víðast hvar í miðborg Reykjavíkur sé fjarlægð milli húsa ekki mikil. Hafi slíkt ekki áhrif á þær heimildir sem lóðarhafi hafi að lögum og samkvæmt gildandi deiliskipulagi. Samkvæmt núgildandi deiliskipulagi sé samþykki lóðarhafa aðliggjandi lóða aðeins nauðsynlegt þegar byggt sé utan skilgreinds byggingarreits og nær lóðamörkum en 3 m en svo hátti ekki hér. Þurfi breyting á nýtingarhlutfalli ekki samþykki lóðarhafa aðliggjandi lóða.

Að Frakkastíg 26A sé starfræktur hófstilltur veitingastaður í flokki II og bendi ekkert til þess að hljóð- og lyktarmengun frá honum sé meiri en gangi og gerist um slíka veitingastaði. Gert sé ráð fyrir svölum á húsinu og útisvæði í samkomulagi aðila og sé ekkert óeðlilegt við þau svæði. Fullkomið brunavarnarkerfi sé inni á veitingastaðnum og aðkoma að húsinu eftir aðalgötu mjög góð. Því sé andmælt að eldhúsdyr séu oft opnar og að aðföng og hráefni séu oft geymd utandyra. Jafnframt sé því mótmælt að loftblásari á húsinu sé mjög hávær eða að ónæði sé vegna ferðamanna. Því sé hafnað að húsið sé í ósamræmi við teikningar. Sé gerður fyrirvari við þær mælingar á vegalengd á milli húsa sem greini í kæru, en við mælingu borgarinnar hafi engar athugasemdir verið gerðar. Sé einhver munur á milli teikninga og þess sem sé í raun sé hann mjög óverulegur. Geti fyrrgreind atriði ekki haft áhrif á gildi deiliskipulagsbreytingarinnar. Þá snúi dyr á eldhúsi inn á lóð nr. 26A, en ekki að lóðinni nr. 26. Loks sé bent á að ekki hafi borist neinar kvartanir vegna starfsemi veitingastaðarins frá hóteli sem sé til húsa að Skólavörðustíg 45, en herbergi hótelgesta snúi að porti og svölum veitingastaðarins.

Annar kærenda hefur í kjölfar kæru komið fjölda skjala að í málinu þar sem hann rekur með ítarlegum hætti forsögu þess til nokkurra áratuga, sem og samskipti sín við borgaryfirvöld. Jafnframt færir hann fram frekari sjónarmið máli sínu til stuðnings. Úrskurðarnefndin hefur kynnt sér skjölin en ekki er þörf á að reifa efni þeirra frekar hér.

Vettvangsskoðun: Úrskurðarnefndin kynnti sér aðstæður á vettvangi með óformlegum hætti 20. júlí 2018.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun umhverfis- og skipulagsráðs Reykjavíkur frá 17. ágúst 2016 að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Kárastígsreits austur, staðgreinireit 1.182.3, vegna lóðanna nr. 26 og 26A við Frakkastíg. Svo sem áður er rakið kærði annar kærenda í upphafi „alla stjórnsýslu Reykjavíkurborgar“, en í kjölfar fyrirspurnar úrskurðarnefndarinnar um kæruefni barst ný kæra sem lýtur að nefndri deiliskipulagsbreytingu. Sætir aðeins hin kærða breyting lögmætisathugun úrskurðarnefndarinnar en ekki fyrrnefnt deiliskipulag sem tók gildi á árinu 2008. Sætti það raunar kæru að hluta af hálfu annars kærenda, en hafnað var kröfu hans um ógildingu með úrskurði úrskurðarnefndarinnar 15. desember 2010 í kærumáli nr. 120/2008.

Samkvæmt 3. mgr. 3. gr. og 1. mgr. 38. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 annast sveitarstjórnir og bera ábyrgð á gerð aðalskipulags og deiliskipulags í sínu umdæmi. Í skipulagsvaldi sveitarstjórna felst m.a. heimild til breytinga á gildandi deiliskipulagi eins og kveðið er á um í 43. gr. laganna. Ekki er áskilið að sveitarstjórn afli samþykkis landeiganda vegna skipulagsákvarðana sem varða eignir þeirra, s.s. annar kærenda heldur fram, enda verður eignarréttindum ekki ráðstafað með skipulagsáætlunum. Sem endranær verða þó að liggja málefnalegar forsendur að baki slíkum ákvörðunum. Verður að telja að svo hátti til hér, en fyrir liggur að ástæða þess að deiliskipulagsbreytingin tók einnig til lóðar annars kæranda var sú að í deiliskipulagi frá 2008 mun ranglega hafa verið talið að um eina lóð væri að ræða, en með breytingunni voru færðar inn lóðarstærðir fyrir báðar lóðir samkvæmt lóðarblaði, dags. 30. nóvember 2015.

Við beitingu skipulagsvalds ber þess að gæta að breytingar á deiliskipulagi rúmist innan heimilda aðalskipulags, sbr. 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga, og að stefnt sé að lögmætum markmiðum með breytingunni. Samkvæmt Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030 er lóðin að Frakkastíg 26A á íbúðarsvæði, ÍB 11. Við meðferð og gildistöku hinnar kærðu deiliskipulagsbreytingar var Frakkastígur skilgreindur sem aðalgata. Gerði aðalskipulagið ráð fyrir að á þeim svæðum væri almennt gert ráð fyrir íbúðarbyggð ásamt tilheyrandi nærþjónustu og gætu veitingastaðir í flokki I, og eftir atvikum í flokki II, fallið undir þá skilgreiningu. Innan skilgreindra íbúðarsvæða væri mögulegt að gera ráð fyrir fjölbreyttri atvinnustarfsemi, enda væri um að ræða þrifalega starfsemi sem ekki ylli ónæði. Meðfram aðalgötum væri heimil fjölbreyttari landnotkun. Verslun og þjónusta á jarðhæðum gæti verið heimil, svo og mögulega veitingastaðir í flokki I og II. Opnunartími allra veitingastaða skyldi takmarkast við kl. 23:00. Eins og fyrr greinir er starfræktur veitingastaður í flokki II að Frakkastíg 26A og er tiltekið í hinni kærðu deiliskipulagsbreytingu að heimilt sé að vera með veitingastað í þeim flokki í húsinu. Að framangreindu virtu var áskilnaði 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga um innbyrðis samræmi skipulagsáætlana fullnægt.

Tillaga að hinni umdeildu breytingu var grenndarkynnt í samræmi við 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga, en samkvæmt því ákvæði er heimilt að grenndarkynna óverulega breytingu á deiliskipulagi að ákveðnum skilyrðum uppfylltum. Skal við mat á því hvort breyting á deiliskipulagi teljist óveruleg taka mið af því að hve miklu leyti tillagan víkur frá notkun, nýtingarhlutfalli, útliti og formi viðkomandi svæðis. Sambærilegt ákvæði er að finna í gr. 5. 8. 2. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013, en þar er jafnframt tilgreint að meta skuli hvort um fordæmisgefandi breytingu sé að ræða eða breytingu er varði almannahagsmuni.

Í gildandi deiliskipulagi Kárastígsreits austur, staðgreinireit 1.182.3, segir að lóðin sé fullbyggð og nýtingarhlutfall hennar 0,8. Með hinni kærðu ákvörðun er m.a. heimilað að stækka húsið við Frakkastíg 26A sem nemur 5,3 m² og er hámarksnýtingarhlutfall A-, B- og C-rýma 0,97. Samkvæmt almennum skilmálum deiliskipulagsins má byggja kvisti á risþök og skal fjarlægð þeirra frá þakenda eigi vera minni en 1,0 m. Með breytingunni er heimilað að vera með einn kvist á hvorri hlið og skal hann vera miðjusettur á framhlið hússins en staðsetning á bakhlið skal vera a.m.k. 0,5 m frá enda. Þá er ekki gerður áskilnaður um að svalir séu með gleri líkt og er í almennum skilmálum deiliskipulagsins. Heimilt er að vera með torfþak og hækka þakið sem því nemur og að vera með veitingastað í flokki II í húsinu, eins og áður greinir. Þá segir í greinargerð með deiliskipulagsbreytingunni að færðar séu inn réttar stærðir fyrir lóðirnar Frakkastíg 26 og 26A samkvæmt lóðarblaði, dags. 30. nóvember 2015. Loks er skerpt á skilyrðum um samþykki lóðarhafa aðliggjandi lóða í gildandi deiliskipulagi, en það sé aðeins nauðsynlegt ef byggt sé utan skilgreinds byggingarreits og nær lóðamörkum en 3 m. Núverandi kvöð um umferð að Frakkastíg 26 er óbreytt.

Að mati úrskurðarnefndarinnar verður að telja skipulagsbreytinguna óverulega breytingu í skilningi 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga þrátt fyrir að nýtingarhlutfall lóðarinnar hækki nokkuð, en þær skýringar eru gefnar í greinargerð með skipulagsbreytingunni að við uppmælingu á húsinu óbreyttu hafi komið í ljós að nýtingarhlutfallið væri 0,92 en ekki 0,8. Einnig er tiltekið að heimilt sé að hækka nýtingarhlutfall A-rýmis í 0,94 með viðbyggingunni og með svölum, A- og C-rými, verði nýtingarhlutfall 0,97. Er og til þess að líta að samkvæmt gildandi deiliskipulagi er meðalnýtingarhlutfall á svæðinu 1,36 og er það mjög mismunandi eftir lóðum, var því ekki um fordæmisgefandi breytingu að ræða. Þá er notkun í samræmi við heimildir aðalskipulags, svo sem áður hefur komið fram, og ekki verður séð að stækkun byggingarreits um 5,3 m² og bygging viðbyggingar með hámarkshæð 2,95 m víki svo nokkru nemi frá útliti og formi viðkomandi svæðis.

Íbúðarbyggð er skilgreind á þann veg í gr. 6.2. í skipulagsreglugerð að um sé að ræða svæði fyrir íbúðarhúsnæði og nærþjónustu sem því tengist, auk minniháttar atvinnustarfsemi sem samrýmist búsetu eftir því sem nánar er kveðið á um í stefnu skipulagsins. Skal gæta þess að atvinnustarfsemi í íbúðarbyggð valdi sem minnstum óþægindum, m.a. vegna hávaða, ljósanotkunar og annars ónæðis, sbr. gr. 5.3.2.8. skipulagsreglugerðar. Fyrir liggur að kærendur telja að verulegt ónæði sé af starfseminni og að gengið sé gegn grenndarhagsmunum þeirra. Kærendur telja enn fremur að umsögn skipulagsfulltrúa, vegna athugasemda þeirra hafi ekki gefið rétta mynd af alvarleika málsins, en að auki hafi ýmsum athugasemdum kærenda ekki verið svarað. Komu kærendur að fjölmörgum athugasemdum, m.a. að nýtingarhlutfall lóðarinnar væri rangt og uppdráttur deiliskipulagsins væri villandi, auk þess sem því var mótmælt að byggt yrði á þeim skika sem gert væri ráð fyrir að reisa viðbygginguna, þar eð skuggavarp myndi aukast og útsýni minnka. Jafnframt var tekið fram að heimild sú sem veitt væri í aðalskipulagi um starfsemi veitingastaðar í íbúðarbyggð væri undantekning sem túlka bæri þröngt og íbúum í hag.

Eins og áður hefur verið rakið samþykkti byggingarfulltrúinn í Reykjavík breytta notkun hússins að Frakkastíg 26A árið 2015 og stóð sú ákvörðun óhögguð í kjölfar niðurstöðu úrskurðarnefndarinnar í mars 2016. Gáfu athugasemdir um breytta notkun umrædds húss því ekki tilefni til ítarlegri svara af hálfu borgaryfirvalda. Hvað athugasemdir um áhrif þess að byggja á skika þeim sem áður var ónýttur lutu svör borgarinnar fyrst og fremst að útsýnisskerðingu, en ekki var vikið sérstaklega að skuggavarpi. Fallast má á að aukið skuggavarp geti orðið vegna heimilaðrar viðbyggingar, en ekki verður séð að það hafi verið kannað sérstaklega við vinnslu og meðferð hinnar kærðu deiliskipulagsbreytingar. Æskilegt hefði verið að kanna þau grenndaráhrif nánar og taka afstöðu til þeirra athugasemda kærenda þar að lútandi. Þegar litið er til stærðar viðbyggingarinnar og þess sem þegar hefur verið heimilað með fyrri ákvörðunum, og ekki sætir endurskoðun hér, verður þó ekki talið að um ógildingarannmarka sé að ræða, en greinargerð um skuggavarp mun hafa verið meðal fylgiskjala við gerð gildandi deiliskipulags frá árinu 2008.

Gert er ráð fyrir svölum á suðurhlið hússins Frakkastígs 26A. Þrátt fyrir að lóðir kærenda séu norðan og austan við umrædda lóð er ljóst að opnar svalir með aðgengi frá veitingastað eru til þess fallnar að valda nágrönnum ónæði umfram það sem almennt má búast við í íbúðarbyggð. Til þess er þó að líta að lóðin Frakkastígur 26A er í íbúðarbyggð við mörk miðborgarkjarna og blandaðrar miðborgarbyggðar og íbúðarbyggðar. Verður og ekki fram hjá því litið að sveitarstjórnir hafa að lögum víðtækt skipulagsvald. Gildi deiliskipulagsbreytingarinnar verður því ekki raskað þótt hún hafi ótvíræð áhrif á grenndarhagsmuni kærenda, en rétt þykir að benda á að geti þeir sem eiga hagsmuna að gæta sýnt fram á tjón vegna breytinga á deiliskipulagi þá geta þeir eftir atvikum átt rétt á bótum af þeim sökum, sbr. 51. gr. skipulagslaga. Það álitaefni á hins vegar ekki undir úrskurðarnefndina. Þá verður ekki talið að heimilaðar breytingar muni að marki raska grenndarhagsmunum kærenda að öðru leyti, svo sem vegna skerðingar á útsýni, auk þess sem kvöð um umferð að lóð hans er óbreytt.

Loks eru þær breytingar sem heimilaðar voru með skipulagsákvörðuninni ekki þess eðlis að þær hafi áhrif á aðkomu slökkviliðs frá því sem áður var. Heimiluð viðbygging verður á lóðamörkum, rétt eins og bíslag það sem fyrir var, og því vart um minna bil að ræða milli húsa nema á þeim skika sem nú er heimilt að nýta. Nýti kærendur sér byggingarheimildar sínar samkvæmt skipulagi verður vissulega minna bil milli þeirra bygginga og viðbyggingarinnar, en til þess er að líta að ekki er til að dreifa ákvæðum í lögum eða reglugerðum sem kveða á um lágmarks fjarlægð milli húsa. Þó er í gr. 9.7.5. í byggingarreglugerð nr. 112/2012 vísað til þess sem meginreglu að bil á milli bygginga skuli vera nægjanlega mikið svo ekki sé hætta á að eldur nái að breiðast út á milli þeirra, en að öðru leyti eru settar viðmiðunarreglur um lágmarksfjarlægð miðað við brunaálag og brunavarnir. Koma þessar reglur fyrst og fremst til skoðunar við veitingu byggingarleyfis, en í gr. 5.3.2. í skipulagsreglugerð er einnig kveðið á um að við gerð deiliskipulags skuli þess gætt að unnt sé að framfylgja sérstökum kröfum sem gerðar séu í öðrum lögum og reglugerðum, s.s. kröfum um heilsu og öryggi, og skal samráð haft við umsagnaraðila og fagstofnanir til að tryggja framfylgd þeirra krafna. Kemur og fram í gögnum málsins að Slökkvilið höfuðborgarsvæðisins hafi haft aðkomu að málinu vegna leyfisveitinga og úttekta á húsnæðinu Frakkastíg 26A áður en til hinnar kærðu deiliskipulagsákvörðunar kom. Þrátt fyrir athugasemdir slökkviliðsins um frágang veggjar á lóðamörkum verður ekki talið að nauðsyn hafi borið til um frekara samráð á því stigi málsins, en eftir atvikum gátu athugasemdirnar gefið tilefni til nánari athugunar og eftirlits af hálfu byggingarfulltrúa.

Að öllu framangreindu virtu þykir hin kærða deiliskipulagsákvörðun ekki haldin þeim form- eða efnisannmörkum sem leitt geti til ógildingar hennar.

Það athugist að lögmætisathugun úrskurðarnefndarinnar einskorðast við hina kærðu ákvörðun, en svo sem áður er fram komið hafa kærendur einnig gert ýmsar athugasemdir við hinar umdeildu framkvæmdir, svo sem um brunavarnir og óleyfisframkvæmdir sem alla jafna lúta eftirliti byggingarfulltrúa. Að áliti nefndarinnar er þar ekki um að ræða sjálfstæð kæruefni, enda verður af gögnum málsins, sem úrskurðarnefndin hefur kynnt sér, ekki ráðið að fyrir liggi kæranleg ákvörðun, s.s. synjun um að beita þvingunarúrræðum. Verður ekki heldur séð að umkvartanir kærenda þess efnis hafi ratað í slíkan farveg hjá borginni eða verið settar fram með þeim hætti að það hefði verið eðlilegt að telja að um væri að ræða beiðni um beitingu þvingunarúrræða til að knýja fram úrbætur. Kærendur geta komið slíkri beiðni á framfæri við borgaryfirvöld, en telji þeir sig hafa óafgreitt erindi þess efnis nú þegar, sem úrskurðarnefndin fær ekki staðreynt af gögnum málsins, geta kærendur komið að kæru til nefndarinnar vegna dráttar á afgreiðslu máls, sbr. 4. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Rétt að taka fram að meðal þeirra fjölda athugasemda sem borist hafa í málinu af hálfu annars kæranda er mappa er barst nefndinni 1. júní 2017. Þar er vikið að því að endurtaka þurfi alla meðferð deiliskipulagsbreytingarinnar skv. 24. gr. stjórnsýslulaga og raunar þurfi að endurupptaka allt málið hvað varðar veitingastaðinn Frakkastíg 26A frá upphafi þess árið 2015. Er og vikið að því að slík krafa hafi margoft verið sett fram. Eins og fram kemur í málavaxtalýsingu var byggingarleyfi frá 12. maí 2015 vegna nefnds húss fellt úr gildi að hluta með úrskurði úrskurðarnefndarinnar kveðnum upp 3. mars 2016. Nefndinni bárust ekki gögn frá kæranda frá þeim tíma þar til kæra barst 22. júní 2016 í kærumáli nr. 68/2016 er varðar starfsleyfi veitingastaðar í húsinu að Frakkastíg 26A. Verður ekki séð að í gögnum þess kærumáls sem hér er til meðferðar eða gögnum kærumáls nr. 68/2016 hafi komið fram athugasemd sem túlka mætti sem beiðni um endurupptöku á úrskurði nefndarinnar fyrr en 1. júní 2017, en þá var meira en ár liðið frá uppkvaðningu úrskurðarins. Verður ekki heldur séð af gögnunum að slík beiðni hafi verið tekin til meðferðar hjá Reykjavíkurborg. Úrskurðarnefndin leitaði eigi að síður eftir afstöðu Reykjavíkurborgar og lóðarhafa Frakkastígs 26A til athugasemda kæranda um endurupptöku og bárust nefndinni þau svör frá Reykjavíkurborg að þeir sem aðilar kærumáls nr. 99/2015 samþykktu ekki endurupptöku þess. Eru því ekki lagaskilyrði til frekari umfjöllunar úrskurðarnefndarinnar þar um, sbr. 2. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils fjölda og umfangs mála, m.a. þessa, sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu á ákvörðun umhverfis- og skipulagsráðs frá 17. ágúst 2016 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Kárastígsreits, staðgreinireit 1.182.3, vegna lóðanna nr. 26 og 26A við Frakkastíg í Reykjavík.