85/2025 Vogar

Árið 2025, föstudaginn 29. ágúst, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 85/2025, kæra á ákvörðun sveitarstjórnar Þingeyjarsveitar frá 27. mars 2025 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Voga 1.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 27. maí 2025, er barst nefndinni sama dag, kæra eigendur jarðarinnar Bjarkar við Mývatn, þá ákvörðun sveitarstjórnar Þingeyjarsveitar frá 27. mars 2025 að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Voga 1. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Kærendur gerðu einnig kröfu um að réttaráhrifum skipulagsáætlunarinnar yrði frestað á meðan málið væri til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni, en þeirri kröfu var hafnað með bráðabirgðaúrskurði nefndarinnar, upp­kveðnum 20. júní 2025.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Þingeyjarsveit 12. júní 2025.

Málavextir: Deiliskipulag Voga 1, ferðaþjónusta og frístundabyggð, tók gildi árið 2017. Í greinargerð skipulagsins er því lýst að skipulagssvæðið sé 21 ha að flatarmáli og nái yfir landareign Voga 1 frá vatnsbökkum Mývatns og inn á hraunið austan þjóðvegar, en skipulags­svæðið nær einnig yfir lóðaspildur úr jörðinni Björk. Í greinargerð er því lýst að markmið skipulagsins sé að koma nýjum gistihúsum haganlega fyrir í tengslum við núverandi gistihús og skilgreina nýjar lóðir fyrir frístundahús. Á skipulagsuppdrætti var einnig gert ráð fyrir nýjum aðkomuvegi sunnan megin við spilduna Björk lóð 3. Gerð var breyting á skipulagi svæðisins árið 2023 er fólst m.a. í því að afmörkuð var ný lóð, Ystanöf, fyrir frístundahús F9 innan jarðarinnar Bjarkar, auk þess sem gerðar voru breytingar á aðkomuvegi „miðað við samkomu­lag landeigenda/lóðarhafa á svæðinu.“

Á fundi skipulagsnefndar Þingeyjarsveitar 19. júní 2024 var tekin fyrir beiðni landeiganda Voga 1 um heimild til breytinga á deiliskipulagi svæðisins er fólust í því að breyta sex lóðum fyrir frístundahús í lóðir fyrir íbúðarhús, auka byggingarheimild á hverri lóð úr 120 í 240 m², heimila byggingu húsa á tveimur hæðum í stað einnar, taka lóðaspildur jarðarinnar Bjarkar út fyrir skipulagssvæðið og gera breytingu á legu aðkomuvegar þannig að hann myndi færast norðar og verða alfarið um land Voga 1. Samhliða var óskað eftir breytingu á gildandi aðal­skipulagi sveitarfélagsins til samræmis við fyrirliggjandi áætlanir. Samþykkti nefndin að kynna breytingartillöguna skv. 4. mgr. 40. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Að lokinni kynningu var erindið tekið fyrir að nýju á fundi nefndarinnar 14. ágúst 2024. Í fundargerð kom fram að umsagnir hefðu borist, þ. á m. frá einum kæranda í máli þessu. Var afgreiðslu málsins frestað, en tekið fyrir að nýju á fundi nefndarinnar 18. september s.á. Í fundargerð þess fundar kemur fram að lögð séu fram breytt skipulagsgögn vegna umræðu og framkominna athugasemda. Lagði nefndin til við sveitarstjórn að tillagan, með tilteknum breytingum, yrði auglýst skv. 1. mgr. 41. gr. skipulagslaga. Staðfesti sveitarstjórn þá afgreiðslu á fundi sínum 26. september s.á. Tillagan var auglýst 7. október s.á. með athugasemdafresti til 18. s.m. Erindið var tekið fyrir að nýju á fundi skipulagsnefndar 20. nóvember s.á. og kemur fram í fundargerð að athuga­semdir hafi borist við auglýsta tillögu, þ. á m. frá einum kæranda í máli þessu. Frestaði nefndin afgreiðslu málsins í ljósi umfangs athugasemda og úrvinnslu þeirra. Afgreiðslu málsins var síðan aftur frestað á fundi nefndarinnar 11. desember s.á.

Hinn 15. janúar 2025 samþykkti skipulagsnefnd að leggja til við sveitarstjórn að samþykkja deiliskipulagstillöguna með þeim breytingum sem fram kæmu í svörum við athugasemdum. Staðfesti sveitarstjórn þá afgreiðslu nefndarinnar á fundi sínum 30. s.m. Á fundi skipulags­nefndar Þingeyjarsveitar 19. mars 2025 var tillagan tekin fyrir að nýju. Í fundargerð kemur fram að skipulagsgögnum hafi verið breytt til samræmis við framkomnar athugasemdir Skipulagsstofnunar um skipulagsmörk, en stofnunin gerði m.a. athugasemd við þann formgalla tillögunnar að landsvæði Bjarkar yrði tekið út fyrir mörk skipulagssvæðisins. Lagði nefndin til við sveitarstjórn að hún samþykkti breytta tillögu skv. 3. mgr. 41. gr. skipulagslaga. Á fundi sveitarstjórnar 27. s.m. var afgreiðsla skipulagsnefndar staðfest. Deiliskipulagsbreytingin tók gildi við birtingu í B-deild Stjórnartíðinda 28. apríl 2025.

Málsrök kærenda: Kærendur benda á að þrátt fyrir að hin kærða deiliskipulagsbreyting hafi verið gerð að beiðni Vogabús ehf., sem sé eigandi jarðarinnar Voga 1, hafi breytingin veruleg áhrif á jörðina Björk. Báðum jörðunum hafi verið skipt upp í nokkrar fasteignir á svæðinu, en það séu einkum lóðaspildurnar Björk lóð 3 (Bjarkarkot), Ystanöf og Kotasæla sem verði fyrir áhrifum. Ýmis atriði í deiliskipulagsbreytingunni séu óljós, málsmeðferð hafi verið ábótavant og skort hafi á samráði við kærendur.

Með því að færa aðkomuveg norðan fyrir jörðina Björk muni aðgengi verða torveldara. Í raun sé óljóst hvernig unnt verði að komast að Björk og Bjarkarkoti. Á landinu séu háir hraunhryggir og ýmsar hindranir fyrir vegagerð. Nýtt vegstæði muni valda ónæði fyrir frístundahúsið Kotasælu og ljós bifreiða muni beinast að húsinu. Ekkert komi fram um það hvernig haga skuli framkvæmdum. Í greinargerð skipulagsins komi fram að öll vegaframkvæmd komi til með að vera í landi Voga 1, en til að fullnægja kröfum um nýjan aðkomuveg að Bjarkarkoti, í stað núverandi vegar sem eigendur jarðanna hafi samið um árið 2005, þurfi að ráðast í uppbyggingu vegar á landi Bjarkar. Með því skorti á að gætt hafi verið að réttindum kærenda.

Lóðin Ystanöf hafi verið stofnuð með hliðsjón af því að í gamla skipulaginu hafi verið gert ráð fyrir nýjum vegi við suðurmörk landamerkja Bjarkar. Með breytingunni verði Ystanöf án aðkomumöguleika nema eigendur Voga 1 ráðist í mótvægisaðgerðir með uppbyggingu akfærs slóða að lóðarmörkum Ystunafar. Þá sé svæðið sem nýta eigi undir nýja íbúðabyggð og hótel­byggingu ennþá formlega óskipt á milli jarðanna Voga 1 og Bjarkar. Ganga þurfi frá land­skiptunum formlega áður en svæðið verði fært undir eignarhald Vogabús ehf.

Ítrekaðar breytingar hafi verið gerðar á deiliskipulagi Voga 1 þar sem gert hafi verið ráð fleiri og fleiri húsum sem tengja eigi inn á vatnsveitukerfið. Það hafi leitt til þess að þeir fasteignar­eigendur sem hafi húsin sín lengra frá stofnlögninni séu hættir að fá nægt vatn og lítill sem enginn þrýstingur sé í vatnsveitulögunum. Kveða þurfi á um að tryggt verði nægt vatn fyrir bæði neyslu- og slökkvivatn á svæðinu.

Við málsmeðferð skipulagsbreytingarinnar hafi ekki verið tekið tillit til þinglýstra gagna og réttinda. Þannig komi t.d. fram frjáls umferðarréttur eigenda Bjarkar í samningi um landskipti frá 15. júlí 2005, en ekki megi breyta þeim rétti nema með samþykki eigenda Bjarkar. Það gefi augaleið að þörf hafi verið á samráði og samþykki kærenda vegna vegtenginga og aðkomu að lóðum. Sérstaklega sé tekið fram í 3. mgr. gr. 5.2.1. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 að samráð skuli haft við eigendur aðliggjandi fasteigna. Ekki sé nægilegt í þessu sambandi að deili­skipulags­­tillagan hafi verið auglýst til athugasemda, svo sem ráða megi af úrskurði úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. 152/2021. Í því máli hafi reynt á veglagningu og aðkomu í deiliskipulagi og hafi skortur á samráði viðkomandi sveitarfélags við eiganda aðliggjandi eignar leitt til ógildingar þess. Þá hafi deiliskipulagstillagan í þessu máli tekið svo miklum breytingum frá því hún var auglýst til athugasemda haustið 2024 að líta verði svo á að um nýja tillögu sé að ræða.

Málsrök Þingeyjarsveitar: Af hálfu sveitarfélagsins er vísað til þess að í 1. kafla greinargerðar deiliskipulags svæðisins, sem tekið hafi gildi árið 2017, hafi verið fjallað um eignarréttarlegar forsendur svæðisins. Ekki hafi komið upp ágreiningur um mörk skipulagssvæðisins á þeim tíma. Jörðin Björk hafi verið stofnuð úr landi jarðarinnar Voga 1 á grundvelli afsals, dags. 20. október 1960, en um hafi verið að ræða 1/3 hluta úr landi Voga 1. Frekari landskipti hafi átt sér stað með landskiptagerð, þinglýstri 14. september 2005, en með því sé ljóst að ekki sé um óskipt land að ræða lengur, þótt afmörkunin hafi ekki verið skýr.

Málsmeðferð deiliskipulagsbreytingarinnar hafi hvílt á ítarlegri kynningu og samráði, en t.a.m. hafi verið unnin skipulagslýsing þrátt fyrir að aðeins hafi verið um að ræða breytingu á deili­skipulagi. Við málsmeðferðina hafi komið fram athugasemdir af hálfu eins kærenda í málinu. Eldra deiliskipulag hafi gert ráð fyrir að gegnumakstur um ferðaþjónustusvæði Voga 1 yrði hætt, en fyrirliggjandi deiliskipulagsbreyting feli hins vegar í sér að sú vegtenging sem koma hafi átt í staðinn sé færð til. Þar af leiðandi verði í raun minni umferð fram hjá bæði Bjarkarkoti og Kotasælu og ekki þurfi að leggja land Bjarkar undir veg eins og upphaflegt deiliskipulag hafi gert ráð fyrir.

Ákvarðanir um framkvæmd skipulagsins þurfi að taka mið af stöðu veitumála á svæðinu, t.a.m. þurfi að huga að því að uppbygging veitukerfis sé tryggð áður en komi til byggingarleyfa á einstökum lóðum. Uppbygging vegarins sé hugsuð þannig að umferð að Björk, Kotasælu og íbúðarhúsalóðum muni ekki fara um ferðaþjónustusvæði Voga 1. Á svæði milli Kotasælu og Bjarkar sé núverandi vegslóði nýttur, en umferð muni hins vegar koma að norðan. Það sé vægast sagt umdeilanlegt að þetta fyrirkomulag feli í sér „torveldara aðgengi“, enda muni umferð ekki þurfa að fara í gegnum ferðaþjónustusvæði. Lóðin Ystanöf muni áfram liggja vel að vegtengingu nýs vegar, þótt nýr vegur verði norðan við lóðina, en auk þess liggi lóðin að öðrum lóðum í eigu kæranda og þjóðvegi.

Í máli úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála nr. 152/2021 hafi verið lögð nokkur áhersla á að vegna staðhátta hafi skortur á beinu samráði leitt til ógildingar. Í þessu máli hér hafi komið fram sjónarmið frá einum kæranda, eiganda Bjarkarkots, við lýsingu skipulagstillögunnar auk þess sem önnur sjónarmið hafi komið frá öðrum kæranda, eiganda Kotasælu, við auglýsingu skipulagstillögunnar. Hafi kærendur því komið sjónarmiðum sínum að í málinu. Staðan hér sé því önnur en í tilvitnuðu máli.

 Athugasemdir Vogabús ehf.: Af hálfu landeiganda jarðarinnar Vogar 1 er tekið undir röksemdir Þingeyjarsveitar en auk þess eru eftirfarandi atriði áréttuð. Reynt hafi verið að hafa samráð við alla landeigendur um nýja aðkomu, en kærendur hafi neitað að samþykkja veglínu sunnan Bjarkarkots án rökstuðnings. Hafi það leitt til þess að vegurinn hafi verið færður norður fyrir Bjarkarkot og alfarið um land Voga 1. Breyting veglínunnar hafi verið nauðsynleg af öryggisástæðum og hafi hún verið valin með tilliti til hagsmuna allra aðila. Því sé hafnað að eignarhald á deiliskipulagssvæðinu sé óljóst.

 Viðbótarathugasemdir kærenda: Kærendur benda á að þótt þeir hafi fengið fjölmörg tækifæri til að gera athugasemdir við hina kærðu deiliskipulagsbreytingu hafi Þingeyjarsveit ekki sinnt þeirri skyldu sinni að viðhafa eðlilegt samráð. Breytingin sé þess eðlis og gangi svo mjög á rétt kærenda að líta verði svo á að sveitarfélaginu hafi borið að hafa meira samráð en að einungis kynna og auglýsa skipulagstillöguna. Á engum tímapunkti hafi t.d. verið haft samband við eiganda Bjarkarkots varðandi breytta aðkomu. Að loka lítið notuðum vegspotta sem eigendur tveggja frístundahúsa hafi haft rétt til umferðar um síðastliðin 20 ár, sem og lengja aðkomu þeirra að sínum fasteignum um mörg hundruð metra, sé ótækt. Bent sé á að lóðin Ystanöf hefði ekki verið stofnuð ef fyrirséð hefði verið að leggja hefði þurft aðkomuveg í gegnum stóra hraunkamba til norðurs eða með vegalagningu yfir land Bjarkar til austurs.

Landskipti á jörðunum Björk og Vogum 1 sé ekki lokið og sannanlega hafi komið upp eignarréttarlegur ágreiningur varðandi landskiptin frá 2005. Ekki sé hægt að ganga að því vísu að eignarréttur Vogabús ehf. sé ótvíræður og allra síst þegar ekki sé vitað með vissu hvað framkvæmdir muni ná yfir stórt svæði. Klára þurfi því formlegar merkingar í samræmi við 1. mgr. 15. gr. landskiptalaga nr. 46/1941 áður en frekari deiliskipulagsbreytingar verði gerðar á svæðinu.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti ákvörðunar sveitarstjórnar Þingeyjarsveitar frá 27. mars 2025 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Voga 1, ferðaþjónusta og frístundabyggð. Skipulagið tók gildi árið 2017, en hin kærða ákvörðun felur það í sér að sex lóðir fyrir frístundahús verði breytt í lóðir fyrir íbúðarhús, auka byggingarheimild á hverri lóð úr 120 í 240 m², heimila byggingu húsa á tveimur hæðum í stað einnar og gera breytingu á legu aðkomuvegar þannig að hann færist norðar og verði alfarið um land Voga 1.

Skipulag lands innan marka sveitarfélaga er í höndum sveitarstjórna skv. 3. mgr. 3. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og geta þær með því haft áhrif á og þróað byggð og umhverfi með bindandi hætti. Deiliskipulag skal byggjast á stefnu aðalskipulags og rúmast innan heimilda þess, sbr. 3. mgr. 37. gr. og 7. mgr. 12. gr. nefndra laga. Fyrir liggur að samhliða þeirri deiliskipulagsbreytingu sem um ræðir í máli þessu var gerð breyting á Aðalskipulagi Skútustaðahrepps 2011–2023, en Skútustaðahreppur sameinaðist Þingeyjarsveit árið 2022. Að þeirri breytingu virtri er hin kærða ákvörðun í samræmi við gildandi aðalskipulag.

Tekin var saman lýsing í samræmi við 40. gr. skipulagslaga fyrir hina umdeildu skipulags­breytingu og var hún kynnt fyrir almenningi og umsagnaraðilum. Deiliskipulagstillagan var síðan auglýst í samræmi við 41. gr. laganna og að lokinni auglýsingu var tekin afstaða til þeirra athugasemda sem bárust. Samþykkt tillaga var send Skipulagsstofnun til lögboðinnar afgreiðslu í samræmi við 42. gr. laganna og gerði stofnunin athugasemdir með bréfi, dags. 21. febrúar 2025, við að sveitarstjórn birti auglýsingu um samþykkt deiliskipulagsins í B-deild Stjórnartíðinda vegna tiltekinna formgalla. Breytt tillaga var svo send að nýju til Skipulags­stofnunar sem gerði ekki athugasemd við birtingu auglýsingar um samþykkt deiliskipulagsins. Tók deiliskipulagið gildi með auglýsingu þar um í B-deild Stjórnartíðinda 28. apríl 2025. Var málsmeðferð deiliskipulagsbreytingarinnar því í samræmi við ákvæði skipulagslaga. Þá verður ekki fallist á með kærendum að deiliskipulagstillagan hafi tekið slíkum breytingum við með­ferð málsins að auglýsa hefði þurft hana á nýjan leik, sbr. 4. mgr. 41. gr. skipulagslaga.

Skipulagslög áskilja að samráð sé haft við almenning við gerð skipulagsáætlana þannig að honum sé gefið tækifæri til að hafa áhrif á ákvörðun stjórnvalda við gerð slíkra áætlana, sbr. c- og d-lið 1. gr. laganna. Á öllum skipulagsstigum er lögð áhersla á samráð við almenning og hagsmunaaðila. Í gr. 5.2. í skipulagsreglugerð er nánar fjallað um kynningu og samráð við gerð deiliskipulags og um samráð og samráðsaðila er sérstaklega fjallað í gr. 5.2.1. Samkvæmt 1. mgr. þeirrar greinar skal eftir föngum leita eftir sjónarmiðum og tillögum íbúa, umsagnaraðila og annarra þeirra sem hagsmuna eigi að gæta og í 3. mgr. er m.a. tekið sérstaklega fram að ef tillaga að deiliskipulagi eða tillaga að breytingu á því tekur til svæðis sem liggur að landa­mörkum skuli haft samráð við eiganda þess lands áður en tillagan er samþykkt til auglýsingar.

Fyrir liggur að lóðir kærenda eru innan hins umrædda deiliskipulagssvæðis og verður því að líta svo á að sveitarstjórn hefði borið að kynna þeim fyrirhugaða deiliskipulagbreytingu að eigin frumkvæði áður en endanleg tillaga var samþykkt til auglýsingar. Það var ekki gert og er þar um annmarka á málsmeðferðinni að ræða. Það verður þó ekki fram hjá því litið að allt að einu komu kærendur að athugasemdum við málsmeðferð deiliskipulagstillögunnar sem jafnframt var svarað efnislega. Verður að því virtu ekki talið að nefndur annmarki sé svo verulegur að varði ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar. Í þessu samhengi skal á það bent að það felst ekki í skyldu sveitarfélags til samráðs að fallist verði á allar þær athugasemdir sem kunna að koma fram við málsmeðferð deiliskipulagstillögu, en sveitarstjórnum er að lögum ætlað víðtækt vald til ákvarðana um skipulag, sem eftir atvikum geta haft í för með sér röskun á einstökum fasteignaréttindum að viðlagðri bótaskyldu.

Í ljósi málsástæðna kærenda þykir rétt að taka fram að ágreiningur um bein eða óbein eignar­réttindi, svo sem um mörk lóða og inntak umferðarréttar, verður ekki til lykta leiddur fyrir úrskurðarnefndinni heldur eftir atvikum fyrir dómstólum. Þá er einnig rétt að taka fram að deiliskipulag getur ekki ráðstafað eignarréttindum manna nema að undangengnum samningi eða eftir atvikum eignarnámi, séu talin skilyrði til þess.

Að öllu framangreindu virtu og þar sem ekki verður séð að hin kærða deiliskipulagsbreyting sé haldin þeim form- eða efnisannmörkum sem áhrif geta haft á gildi hennar verður kröfu um ógildingu hennar því hafnað.

 Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunar sveitarstjórnar Þingeyjarsveitar frá 27. mars 2025 að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Voga 1.