Árið 2025, fimmtudaginn 4. september, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Geir Oddsson auðlindafræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 81/2025, kæra á ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 22. apríl 2025 um að stækkun á seiðaeldisstöð að Öxnalæk í Hveragerðisbæ skuli háð mati á umhverfisáhrifum.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 21. maí 2025, er barst nefndinni sama dag, kærir First Water hf. þá ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 22. apríl 2025 að stækkun á seiðaeldisstöð kæranda að Öxnalæk í Hveragerðisbæ skuli háð mati á umhverfisáhrifum. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Skipulagsstofnun 19. júní 2025.
Málavextir: Kærandi rekur seiðaeldistöð að Öxnalæk í Hveragerðisbæ, sunnan þjóðvegar 1 á bökkum Varmár, þar sem alin eru upp laxaseiði. Samkvæmt starfsleyfi Umhverfisstofnunar, nú Umhverfis- og Orkustofnun, sbr. lög nr. 110/2024, hefur kærandi heimild til að framleiða allt að 100 tonn af laxa- eða bleikjuseiðum á ári til flutnings í aðrar fiskeldisstöðvar. Jafnframt hefur kærandi rekstrarleyfi frá Matvælastofnun sem heimilar seiðaeldi á frjóum laxi þar sem hámarkslífmassi á hverjum tíma má ekki fara yfir 100 tonn. Hinn 23. desember 2024 barst Skipulagsstofnun tilkynning frá kæranda um stækkun á hrognaaðstöðu og lífmassaaukningu í seiðaeldisstöð til ákvörðunar um matsskyldu skv. 19. gr. laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana. Í tilkynningunni er því lýst að fyrirhuguð framkvæmd sé til þess að samræma starfsleyfi og rekstrarleyfi með þeim hætti að bæði leyfin kveði á um 100 tonna hámarkslífmassa á hverjum tíma, en með því sé áætlað að árleg framleiðsla verði 250 tonn. Til að auka framleiðslugetu stöðvarinnar þurfi að bæta núverandi hrognamóttöku með uppsetningu á þremur framleiðslugámum sem innihaldi viðeigandi búnað. Landsvæði sem notaði verði undir nýja hrognaaðstöðu verði 8 × 20 m að stærð og staðsett norðan við núverandi húsnæði, en ekki sé gert ráð fyrir lagningu nýrra inntaks- eða affallslagna. Áætlað sé að til þess að framleiðsla geti náð 100 tonna hámarkslífmassa af laxaseiðum þurfi um 140 l/s meðalrennsli af fersku vatni, sem þýði aukið meðalrennsli um 20 l/s.
Í tilefni af erindi þessu leitaði Skipulagsstofnun umsagna Hveragerðisbæjar, Fiskistofu, Hafrannsóknastofnunar, Heilbrigðiseftirlits Suðurlands, Matvælastofnunar og Umhverfis- og Orkustofnunar um matsskyldu framkvæmdarinnar. Hveragerðisbær, Umhverfis- og Orkustofnun, Matvælastofnun og Heilbrigðiseftirlit Suðurlands töldu að framkvæmdin þyrfti ekki að undirgangast mat á umhverfisáhrifum, en Hafrannsóknastofnun og Fiskistofu voru á öndverðri skoðun. Í kjölfar umsagna umsagnaraðila skilaði kærandi viðbótarathugasemdum til Skipulagsstofnunar, dags. 14. og 24. mars 2025, þar sem sjónarmiðum umsagnaraðila var svarað og veittar voru frekari skýringar. Þá óskaði Skipulagsstofnun eftir frekari upplýsingum hjá Umhverfis- og orkustofnun sem bárust 4. apríl s.á.
Í niðurstöðu Skipulagsstofnunar um matsskyldu framkvæmdarinnar, dags. 22. apríl 2025, var álitið að á grundvelli fyrirliggjandi gagna kynni fyrirhuguð framkvæmd að hafa umtalsverð umhverfisáhrif, sbr. þau viðmið sem tilgreind væru í 2. viðauka laga um umhverfismat framkvæmda og áætlana. Skyldi framkvæmdin því háð umhverfismati.
Málsrök kæranda: Kærandi telur að Skipulagsstofnun hafi ekki uppfyllt rannsóknarskyldu sína við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar. Hefði verið tekið fullnægjandi mið af tilkynningu kæranda og fyrirliggjandi gögnum, upplýsingum og síðari svörum kæranda hefði stofnunin komist að þeirri niðurstöðu að fyrirhuguð framkvæmd skyldi ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Hafi málsmeðferðin brotið í bága við bæði rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og jafnræðisreglu 11. gr. sömu laga.
Almennt sé álitsumleitan veigamikill þáttur í undirbúningi ákvörðunar, en vanræksla á því að leita lögbundinnar umsagnar eða álits sé verulegur annmarki sem almennt leiði til ógildingar ákvörðunar. Umhverfis- og orkustofnun hafi í umsögn sinni talið að fyrirhuguð framkvæmd kærandi skyldi ekki háð mati á umhverfisáhrifum, en hafi bent á að kæranda yrði gert að skila mati á áhrifum fyrirhugaðra breytinga starfseminnar á vatnshlotið Varmá með umsókn um breytingu á starfsleyfi. Einnig að í starfsleyfi yrðu gerðar kröfur um að rekstraraðili vakti gæðaþætti straumvatnshlotsins til þess að hægt yrði að skera úr um álag starfseminnar á vatnshlotið og leggja mat á ástand þess, líkt og reyndar hafi verið gert og verði áfram gert í samræmi við núgildandi starfsleyfi kæranda. Einnig vísi stofnunin til þess að bætingar á hreinsibúnaði kæranda og mælingar frá árinu 2023 gefi til kynna að losun sé ekki eins mikil og hún hafi verið. Með uppfærslu og stækkun á núverandi hreinsibúnaði og lækkuðum fóðurstuðli megi koma í veg fyrir að efnalosun í viðtakandann verði yfir mörkum. Í starfsleyfi verði kæranda gert skylt að skila niðurstöðum mælinga til eftirlitsaðila, enda sé Umhverfis- og orkustofnun skylt eða eftir atvikum heimilt að endurskoða starfsleyfi, t.d. ef mengun er meiri en búist hafi verið. Samkvæmt lögum nr. 36/2011 um stjórn vatnamála sé Umhverfis- og orkustofnun sú stofnun sem beri ábyrgð á því að fylgjast með gæðum vatnshlota, þ.m.t. vegna „íveitu“, og hafi til þess ýmsar eftirlitsheimildir.
Í niðurstöðukafla hinnar kærðu ákvörðunar vísi Skipulagsstofnun til umsagnar Hafrannsóknastofnunar, m.a. um að vatnshlotið Varmá sé nú þegar undir álagi frá þéttbýlinu í Hveragerði og fiskeldi. Þá segi í umsögninni að staða fráveitumála í Hveragerði sé með þeim hætti að hreinsistöð sveitarfélagsins ráði ekki við að hreinsa skólp. Umfang framleiðsluaukningar og magn uppleystra næringarefna í fráveita kalli á nánari athugun, en meta þurfi stöðuna sérstaklega með áhrifamati, sem fari þvert á umsögn Umhverfis- og orkustofnunar. Í svörum kæranda sem varða umsögn Hafrannsóknastofnunar komi fram að þeir útreikningar sem áætla árlega losun N og P eftir stækkun miðað við 250 tonna árlega framleiðslu, byggist á aðferð sem norska umhverfisverndarstofnunin hafi þróað og séu útreikningar því til stuðnings látnir Skipulagsstofnun í té. Útreikningar sýni heildarlosun að tromlu, en það sem eldislaxinn losi frá sér annars vegar og það sem kærandi losi í viðtakanda hins vegar sé ekki hægt að leggja að jöfnu við allt það frárennsli sem fari í gegnum tromlu kæranda. Fyrir fyrirhugaða stækkun hreinsi tromla kæranda allt að 55% af N og 92% af P miðað við framleiðsluna eins og hún sé í dag. Ný hönnun á tromlu muni ekki leiða til þess að þörf fyrir slík hreinsun minnki, en að mati kæranda hafi Skipulagsstofnun ekki tekið tillit til framangreindra útreikninga.
Matvælastofnun hafi í umsögn sinni ekki talið ástæðu til þess að fram færi umhverfismat. Stofnunin, sem fari með framkvæmd stjórnsýslu laga nr. 71/2008 um fiskeldi, hafi talið að framkvæmdinni væri lýst nægjanlega vel og að ekki yrðu gerðar athugasemdir sem varði fisksjúkdóma og forvarnir gegn þeim, auk þess sem góð grein væri gerð fyrir fiskheldni stöðvarinnar í tilkynningu kæranda. Í hinni kærðu ákvörðun vísi Skipulagsstofnun á hinn bóginn til umsagnar Hafrannsóknastofnunar um að verið sé að ala norskan kynbættan eldislax í eldisstöð kæranda, sem raunar sé gert í öllum fiskeldisstöðvum sem ali lax hér á landi, en síðan sé vísað til þess að seiði hafi verið veidd nærri útfalli frá fiskeldisstöð kæranda. Kærandi hafi svarað þeim sjónarmiðum og bent á að óvíst sé hvort umrædd seiði hafi sloppið úr seiðastöð hans, en töluvert magn sé af seiðastöðvum sem skili útfalli sínu í viðtakann. Einnig hafi verið bent á að hafi seiði sloppið frá stöðinni sé algerlega ljóst að það hafi gerst áður, en framkvæmdar hafi verið endurbætur á hreinsibúnaði og sleppivörnum, auk þess sem þjálfun starfsfólks í að hindra strok og virkja viðbragðsáætlun hafi tekið miklum stakkaskiptum frá 2021.
Allt vatn sem renni frá starfsstöð kæranda sé leitt í gegnum sérútbúnar seiðagildrur. Þrjár gildur séu til staðar og hver gildra sé sniðin að þeirri stærð seiða sem um hana geti farið. Að lokum renni affallsvatn í gegnum tromlusíu sem hvort tveggja síi fastar fóður- og seyruagnir ásamt því að hindra för seiða út í viðtakandann. Í þessu samhengi verði ekki hjá því litið að fiskeldi hefur verið stundað af hálfu fyrirrennara kæranda á sama stað og á nærliggjandi svæði í rúma fimm áratugi. Bent sé á að skv. 2. mgr. 19. gr. reglugerðar nr. 540/2020 um fiskeldi sé gildistaka rekstrarleyfis háð því skilyrði að stöð sé útbúin búnaði sem komi í veg fyrir að fiskur sleppi úr eldiskari og búnaði staðsettum í frárennsli stöðvar sem fangi fisk sem sleppi.
Skipulagsstofnun hafi leitað umsagna sex umsagnaraðila við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar og aðeins tveir þeirra hafi talið að framkvæmdin skyldi háð mati á umhverfisáhrifum. Niðurstaða stofnunarinnar hafi þó nær eingöngu byggst á einni umsögn, þ.e. umsögn Hafrannsóknastofnunar, en Fiskistofa vísi til umsagnar þeirrar stofnunar í sinni umsögn. Í engu hafi verið tekið mið af umsögnum annarra og mikilvægra umsagnaraðila, t.a.m. Umhverfis- og orkustofnunar, sem beri ábyrgð á því að meta vistfræðilegt ástand vatnshlota, og Matvælastofnunar, sem beri ábyrgð á framkvæmd stjórnsýslu um fiskeldi. Framangreindar stofnanir veiti einnig tilskilin leyfi til reksturs fiskeldis, þ.e. starfsleyfi og rekstrarleyfi, þar sem unnt sé að kveða á um frekari takmarkanir og skyldur leyfishafa. Þrátt fyrir að lögbundið hlutverk Hafrannsóknastofnunar sé m.a. að stunda rannsóknir á eldi í sjó og ferskvatni og rannsaka hvernig fiskeldi og fiskrækt megi best stunda í sátt við íslenska náttúru og villta stofna, felist lögbundið hlutverk þeirrar stofnunar ekki í því að fylgjast með ástandi vatnshlota og mögulegrar mengunar þar, veita leyfi til fiskeldis eða hafa reglubundið eftirlit í tengslum við hættu á slysasleppingum.
Ákvörðunin sé í andstöðu við jafnræðisreglu 1. mgr. 11. gr. stjórnsýslulaga. Samkvæmt henni skulu stjórnvöld gæta samræmis og jafnræðis í lagalegu tilliti við úrlausn mála. Ákvæðið leggi þá skyldu á herðar stjórnvaldi, þ.m.t. Skipulagsstofnun, að líta til fyrri úrlausna sinna í sambærilegum málum og sé reglan ein af grundvallarreglum íslenskrar stjórnsýslu. Skipulagsstofnun hafi margoft tekið ákvörðun um að sambærilegar framkvæmdir skuli ekki háðar mati á umhverfisáhrifum. Sem dæmi hafi stofnunin tekið ákvörðun 19. desember 2019 um að 80 tonna framleiðsluaukning á laxaseiðum að Fiskalóni í Ölfusi skyldi ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Einnig hafi stofnunin tekið ákvarðanir um að framkvæmdir sem líkja megi við fyrirhugaða framkvæmd kæranda skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum í fleiri sambærilegum málum. Vísað sé til ákvörðunar frá 21. janúar 2022 um eldi á laxaseiðum að Laxabraut 5 í Þorlákshöfn, ákvarðana frá 18. júní 2021 um aukna framleiðslu Laxa fiskeldis ehf. að Bakka annars vegar og Fiskalóni hins vegar í Sveitarfélaginu Ölfusi, ákvörðunar frá 19. október 2021 um eldi á laxaseiðum að Hallkelshólum í Grímsnesi og ákvörðunar frá 3. ágúst 2016 um framleiðslu á allt að 500 tonnum af laxaseiðum í Sveitarfélaginu Ölfusi.
Málsrök Skipulagsstofnunar: Stofnunin bendir á að umsagnir umsagnaraðila séu ekki bindandi fyrir hana. Lagt sé mat á gildi þeirra og innbyrðis vægi að virtum þeim lögum sem gilda um starfsemi umsagnaraðilanna. Samkvæmt 1. mgr. 5. gr. laga nr. 112/2015 um Hafrannsóknastofnun, rannsókna og ráðgjafarstofnun hafs og vatna, sé hlutverk stofnunarinnar að afla með rannsóknum alhliða þekkingar á hafinu, ám og vötnum landsins og lífríki þeirra, með áherslu á hvernig nýta megi lifandi auðlindir með sjálfbærum hætti. Hlutverk hennar sé einnig að afla þekkingar og viðhalda gagnagrunni um jarðfræði og eðliseiginleika landgrunnsins, áa og vatna, einkum með tilliti til sjálfbærra fiskveiða og sjálfbærrar nýtingar annarra lifandi auðlinda. Enn fremur skuli stofnunin rannsaka hvernig fiskeldi og fiskrækt megi best stunda í sátt við íslenska náttúru og villta stofna, sem og að veita ráðgjöf um lífríki áa, vatna og sjávar varðandi framkvæmdir og mannvirkjagerð. Að lokum sé það hlutverk stofnunarinnar að treysta undirstöðu vísindalegrar ráðgjafar um nýtingu og ræktun nytjastofna sjávar, áa og vatna. Að virtu greindu hlutverki Hafrannsóknastofnunar hafi Skipulagsstofnun tekið mið af henni og vegið hana saman við efni annarra umsagnaraðila.
Í ljósi þess hvernig umsögn Umhverfis- og orkustofnunar hafi verið úr garð gerð hafi tölvupóstur verið sendur til stofnunarinnar þar sem óskað hafi verið álits stofnunarinnar á því hvort hún hafi ekki áhyggjur af því að framkvæmdin hafi áhrif á viðtakann Varmá líkt og Hafrannsóknastofnun geri. Í svari Umhverfis- og orkustofnunar hafi verið tekið undir orð Hafrannsóknastofnunar um að Varmá sé viðkvæmur viðtaki sem sé þegar undir álagi, en stofnunin ítreki það sem fram komi í umsögn hennar að kæranda verði gert að skila inn mati á áhrifum framleiðsluaukningarinnar á vatnshlotið Varmá þegar hann sæki um breytingu á starfsleyfi. Skipulagsstofnun bendi aftur á móti á að þótt fram fari sérstakt áhrifamat á vatnshlot áður en leyfi verði veitt undanskilji það ekki framkvæmd frá umhverfismati sem kunni að hafa umtalsverð umhverfisáhrif.
Hvað varði þá útreikninga sem kærandi vísi til þá hafi þeir að sjálfsögðu verið skoðaðir. Skipulagsstofnun vísi til niðurstöðuorða hinnar kærðu ákvörðunar, m.a. um að horfa verði til þess að um sé að ræða 2,5 falda framleiðsluaukningu með frárennsli í viðkvæman viðtaka sem sé þegar undir álagi. Sé því mikilvægt að meta áhrif fyrirhugaðrar framleiðsluaukningar á vatnshlotið Varmá með áhrifamati og svara því hvort viðtakinn Varmá þoli þá losun sem fylgi aukinni framleiðslu seiðaeldisstöðvarinnar. Hafa verði í huga að Varmá sé á náttúruminjaskrá og sé m.a. talin hafa mikið vísindalegt gildi, auk þess sem hún njóti einnig hverfisverndar samkvæmt aðalskipulagi Hveragerðisbæjar.
Jafnræðisregla stjórnsýsluréttarins, sem m.a. hafi verið lögfest með 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, áskilji að málsatvik og hin lagalega aðstaða séu öldungis sambærileg. Skipulagsstofnun fái ekki séð að málin sem kærandi vísi til séu sambærileg. Landfræðilegar aðstæður séu mismunandi á hverjum stað. Í ákvörðun sinni um eldi á laxaseiðum að Hallkelshólum frá 19. október 2021 komi ekkert fram sem bendi til þess að viðtakinn, Höskuldslækur, sé sérstaklega viðkvæmur. Í ákvörðun frá 21. janúar 2022, varðandi eldi á laxaseiðum að Laxabraut 5 í Þorlákshöfn, komi ekkert fram sem bendi til þess að viðtakinn ósar Ölfusár og strandsjórinn við Þorlákshöfn sé sérstaklega viðkvæmur. Í ákvörðun frá 3. ágúst 2016, um framleiðslu á allt að 500 tonnum af laxaseiðum í Sveitarfélaginu Ölfusi, teljist viðtakinn Atlantshafið síður viðkvæmur. Til samanburðar sé Varmá viðkvæmur viðtaki sem sé þegar undir álagi.
Rökstuðningur hinnar kærðu ákvörðunar sé fullnægjandi og uppfylli kröfur 2. málsl. 1. mgr. og 2. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Stofnunin hafi litið með viðhlítandi hætti til þeirra viðmiða sem átt hafi við í málinu og nefnd séu í 2. viðauka laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana.
Viðbótarathugasemdir kæranda: Af hálfu kæranda er ítrekað að það sé Umhverfis- og orkustofnun sem annist stjórnsýslu á sviði vatnsverndar í samræmi við lög nr. 36/2011 um stjórn vatnamála. Stofnunin sjái m.a. um mat á ástandi vatnshlota í samræmi við lögin og hafi vaktað vatnshlotið Varmá (103-792-R) síðastliðna áratugi. Eins og fram komi í vatnavefsjá Veðurstofu Ísland sé vistfræðilegt og efnafræðilegt ástand vatnshlotsins talið gott og gert sé ráð fyrir því að umhverfismarkmið þess náist. Umsögn Umhverfis- og orkustofnunar hljóti bersýnilega að vega þungt við mat á fyrirhugaðri framkvæmd og sé sérstök áhersla lögð á að um sé að ræða sérfróðan aðila, sbr. til hliðsjón úrskurð úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála frá 31. október 2024 í máli nr. 82/2024.
Hafrannsóknastofnunar hafi lagt tilteknar spurningar fyrir kæranda sem hann hafi svarað á sérstöku eyðublaði ásamt því að skila ítarlegu svari til Hafrannsóknastofnunar. Að mati kæranda sé ljóst að Skipulagsstofnun hafi ekki tekið mið af framangreindum svörum kæranda, en ekki sé vikið að þeim í niðurstöðukafla hinnar kærðu ákvörðunar. Í hinni kærðu ákvörðun sé enginn rökstuðningur veittur fyrir því hvers vegna umsögn Hafrannsóknastofnun vegi þyngra en aðrar. Skortur á rökstuðningi geri kæranda erfiðara fyrir að færa efnisleg rök gegn afstöðu Skipulagsstofnunar þar sem ekki liggi enn fyrir hvað valdi því að umsögn Hafrannsóknastofnunar sé lögð til grundvallar ákvörðuninni, en ekki aðrar ósamrýmanlegar umsagnir.
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 22. apríl 2025 að stækkun á seiðaeldisstöð kæranda að Öxnalæk í Hveragerðisbæ skuli háð mati á umhverfisáhrifum. Kæruheimild er í 30. gr. laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana og barst kæra innan kærufrests.
Fyrirhuguð framkvæmd var tilkynnt til Skipulagsstofnunar til ákvörðunar um matsskyldu skv. 2. mgr. 19. gr. laga nr. 111/2021 sem framkvæmd í flokki B, sbr. lið 13.02 í 1. viðauka við lögin. Þar undir falla m.a. allar breytingar eða viðbætur við framkvæmdir sem tilgreindar eru í flokki A í 1. viðauka laganna. Þá var og tilgreint í ákvörðun Skipulagsstofnunar að tilkynningin félli undir lið 10.20, en þar er tilgreint að framkvæmd sem feli í sér vinnslu grunnvatns eða íveitu vatns í grunnvatn, þó ekki þess sem fellur undir lið 10.19, með sem nemur a.m.k. 70 l/sek, falli í flokk B.
Samkvæmt 18. gr. laga nr. 111/2021 eru framkvæmdir í flokki A ávallt háðar mati á umhverfisáhrifum, en matsskylda framkvæmda sem tilgreindar eru í flokki B ræðst af því hvort framkvæmd geti haft í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif vegna umfangs, eðlis eða staðsetningar. Í 2. viðauka við lögin eru þeir þættir sem líta ber til við það mat taldir upp í þremur töluliðum, þ.e. eðli framkvæmdar, staðsetning og eiginleikar hugsanlegra áhrifa hennar. Undir hverjum tölulið er svo fjöldi annarra liða. Eðli máls samkvæmt fer það eftir þeirri framkvæmd sem ákvörðunin snýst um hverjir þeirra liða vega þyngra við mat Skipulagsstofnunar á því hvort umhverfisáhrif framkvæmdar teljist umtalsverð, en það að framkvæmd falli undir einhverja þeirra leiðir þó ekki sjálfkrafa til matsskyldu.
Lög nr. 111/2021 gera ráð fyrir því að framkvæmdaraðili afli og leggi fram á viðhlítandi hátt upplýsingar um framkvæmd og líkleg umtalsverð umhverfisáhrif hennar, sbr. 2. mgr. 19. gr. laganna. Þá er í 9. gr. reglugerðar nr. 1381/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana nánar kveðið á um efni tilkynningar framkvæmdar í flokki B. Mat Skipulagsstofnunar á því hvort framkvæmd skuli háð umhverfismati samkvæmt lögunum hlýtur eðli máls samkvæmt að lúta að því að sannreyna gildi gagna og gæði þeirra. Í þeim tilgangi skal stofnunin leita álits umsagnaraðila áður en ákvörðun um matsskyldu er tekin, sbr. 1. mgr. 20. gr. laganna. Til þeirra teljast opinberar stofnanir, stjórnvöld eða aðrir lögaðilar sem sinna lögbundnum verkefnum sem varða framkvæmdir og/eða áætlanir sem falla undir lögin eða umhverfisáhrif þeirra. Þá ber Skipulagsstofnun jafnframt að gæta þess að fullnægjandi gögn hafi verið lögð fram og hvílir á stofnuninni sú skylda að upplýsa málið að því marki að hún geti komist að efnislega réttri niðurstöðu.
—–
Í tilkynningu framkvæmdaraðila kemur fram að seiðaeldisstöðin að Öxnalæk, sem er á bökkum Varmár, hafi verið starfandi í rúmlega 50 ár og hafi þar verið stundað bæði seiða- og þauleldi á bleikju ásamt seiðaeldi á laxaseiðum. Frá árinu 2022 hafi einungis verið alin upp laxaseiði í stöðinni fyrir áframeldisstöð framkvæmdaraðila við Laxabraut í Þorlákshöfn. Núverandi starfsemi er lýst svo að innandyra sé fiskur alinn frá hrogni fram að bólusetningu, en utandyra frá bólusetningu til og með smoltun í útikerjum. Samkvæmt rekstrarleyfi sem gefið er út af Matvælastofnun hefur kærandi leyfi fyrir 100 tonnum af hámarkslífmassa á hverjum tíma, en starfsleyfi kæranda kveður á um heimild til að framleiða allt að 100 tonn af laxa- eða bleikjuseiðum á ári.
Framkvæmdaraðili lýsir fyrirhuguðum áformum þannig að framleiðslugeta stöðvarinnar verði aukin, en til þess þurfi að bæta núverandi hrognamóttöku með uppsetningu á þremur framleiðslugámum sem innihaldi viðeigandi búnað. Landsvæði sem notaði verði undir nýja hrognaaðstöðu sé 8 × 20 m að stærð og staðsett norðan við núverandi húsnæði, en ekki sé gert ráð fyrir lagningu nýrra inntaks- eða affallslagna. Varmá sé á náttúruminjaskrá og tilheyri það straumvatnshloti 103-792-R, en samkvæmt vatnavefsjá Veðurstofu Ísland sé vistfræðilegt ástand skráð óflokkað, en efnafræðilegt ástand skráð gott. Framkvæmdaraðili álítur að losun frá fyrirhuguðu eldi raski ekki lífríki eða umhverfi stöðvarinnar umfram það sem nú þegar sé gert. Reiknað sé með að 1 kg af fóðri verði notað fyrir hvert kíló af fiski, en stefnt sé að því að ná lægri fóðurstuðli. Verði framleiðslunni breytt svo hámarkslífmassi miðist við 100 tonn í stað 100 tonna ársframleiðslu megi áætla að ársframleiðsla nemi um 250 tonnum. Gert sé ráð fyrir að losun á fosfór (P) verði 2,38 tonn á ári og á nitri (N) 11,23 tonn. Framkvæmdaraðili áætlar að til þess að framleiðsla geti náð 100 tonna hámarkslífmassa af laxaseiðum þurfi um 140 l/s meðalrennsli af fersku vatni, sem þýði aukið meðalrennsli um 20 l/s. Núverandi vatnsveita stöðvarinnar muni anna aukinni framleiðslu, en vatnið komi frá vatnsbólum sem tilheyri grunnvatnshloti 103-202-G. Samkvæmt vatnavefsjá Veðurstofu Íslands sé bæði vistfræðilegt og efnafræðilegt ástand vatnshlotsins óþekkt.
Við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar leitaði Skipulagsstofnun umsagna skv. 1. mgr. 20. gr. laga nr. 111/2021 og var óskað álits á tilkynningu framkvæmdaraðila og hvort framkvæmdin skyldi lúta umhverfismati.
Í umsögn Hveragerðisbæjar er m.a. vakin athygli á að þar sem affall stöðvarinnar sé í Varmá þurfi að huga vel af þeim afleiðingum sem breytingin gæti haft í för með sér, þá helst á losun næringarefna í ánna. Þegar horft sé til mælinga á affalli stöðvarinnar frá árinu 2024 virðist efnafræðilegt ástanda þess vera vel viðunandi. Geri megi ráð fyrir því að með auknum mótvægisaðgerðum samhliða fyrirhugaðri uppbyggingu stafi lífríki Varmár lítil ógn af þeim næringarefnum sem verði til. Að undanskildum nokkrum atriðum sé framkvæmdinni lýst nægjanlega vel og þurfi hún ekki að fara í mat á umhverfisáhrifum. Fram kemur í umsögn Matvælastofnunar að breytingin hafi ekki í för með sér að breyta þurfi skilmálum í útgefnu rekstrarleyfi. Framkvæmdinni sé lýst nægjanlega vel og séu ekki gerðar athugasemdir er varði fisksjúkdóma og forvarnir gegn þeim. Góð grein sé gerð fyrir fiskheldni stöðvarinnar í tilkynningu. Ekki sé þörf á umhverfismati. Þá gerir Heilbrigðiseftirlit Suðurlands engar athugasemdir við tilkynnta framkvæmd í sinni umsögn og metur það svo að ekki sé þörf á mati á umhverfisáhrifum.
Í umsögn Umhverfis- og Orkustofnunar er bent á að fyrirhuguð áform framkvæmdaraðila megi ekki valda því að ástandi vatnshlotsins Varmá hnigni, hvorki tímabundið né varanlega. Verði honum gert að skila inn mati á áhrifum breytinganna á vatnshlotið Varmá þegar hann sæki um breytingu á starfsleyfi, auk þess sem í starfsleyfi verði gerðar kröfur um vöktun gæðaþátta straumvatnshlotsins. Komi í ljós að vatnshlotið uppfylli ekki viðkomandi umhverfismarkmið skuli framkvæmdaraðili ráðast í aðgerðir til að draga úr álagi. Vegna aukinnar vatnsþarfar er bent á að umhverfismarkmið grunnvatnshlotsins Ölfusstraumur Forir sé að hafa góða magnstöðu og gott efnafræðilegt ástand, en bæði magnstaða og efnafræðilegt ástand þess sé óþekkt vegna skorts á gögnum. Um losun frá eldi bendir stofnunin á að efnalosun framkvæmdaraðila hafi árið 2022 verið talsvert yfir leyfilegum mörkum í starfsleyfi, en eftir að hreinsibúnaður hafi verið bættur árið 2023 gefi mælingar til kynna að losun sé ekki eins mikil. Telji stofnunin að með uppfærslu og stækkun á núverandi hreinsibúnaði og lækkuðum fóðurstuðli megi koma í veg fyrir að efnalosun verði yfir mörkum. Var það álit stofnunarinnar að framkvæmdin væri ekki líkleg til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif og skyldi því ekki háð mati á umhverfisáhrifum.
Hafrannsóknastofnun skilaði umsögn vegna tilkynntrar framkvæmdar þar sem m.a. var talið mikilvægt að greina hvort viðtakinn Varmá þoli aukningu miðað við áætlaða losun. Viðtakinn sé þegar undir álagi sem muni aukast ef áformin gangi eftir. Líta þurfi til samlegðaráhrifa frá annarri starfsemi. Þá hafi íbúum á vatnasvæðinu fjölgað og hreinsibúnaður og fráveita hafi verið ólagi sem hafi valdið því að veiði í Varmá hafi verið stöðvuð vegna mengunar af völdum saurgerla. Afar mikilvægt sé að koma í veg fyrir að fiskar sleppi þar sem slíkt geti valdið erfðablöndun. Telur stofnunin að hafa beri í huga að um 2,5 falda aukningu á framleiðslu sé að ræða með frárennsli í viðkvæman viðtaka sem þegar sé undir álagi. Hætta geti verið á seiðaleka frá stöðinni. Telur stofnunin að fá þurfi svör við ósvöruðum spurningum með formlegu mati á umhverfisáhrifum. Í umsögn Fiskistofa um tilkynningu framkvæmdaraðila er tekið undir umsögn Hafrannsóknastofnunar auk þess sem bent er á skort á umfjöllun um lög nr. 61/2006 um lax- og silungsveiði.
Við meðferð málsins hjá Skipulagsstofnun kom framkvæmdaraðili á framfæri athugasemdum við framkomnar umsagnir. Þá sendi Skipulagsstofnun fyrirspurn á Umhverfis- og orkustofnun þess efnis hvort stofnunin hefði ekki áhyggjur af því, líkt og Hafrannsóknastofnun gerði, að framkvæmdin hefði áhrif á viðtakann Varmá. Í svari Umhverfis- og orkustofnunar voru fyrri sjónarmið í umsögn stofnunarinnar ítrekuð og áréttað að hún teldi ekki þörf á umhverfismati þar sem með áhrifamati á vatnshlot yrði metið hvort viðtakinn þoli aukninguna. Að sama skapi ef í ljós kæmi með vöktun að mengun væri meiri en gert væri ráð fyrir í umhverfismati yrði rekstraraðila gert að ráðast í aðgerðir til að draga úr álagi og tryggja að umhverfismarkmið náist. Því væri breytt starfsemi ekki af þeim toga að þörf væri á fullu umhverfismati.
Í niðurstöðukafla ákvörðunar Skipulagsstofnunar var tekið fram að breytingin fælist fyrst og fremst í mikilli framleiðsluaukningu sem muni auka álag á viðtakann Varmá. Grunnvatnsnotkun muni aukast einungis um u.þ.b. 20 l/s. Samkvæmt ákvæðum laga nr. 36/2011 um stjórn vatnamála sé gerð sú krafa að öll vatnshlot skuli ávallt vera í a.m.k. góðu ástandi. Við framleiðsluaukninguna muni magn úrgangs og losun mengunarefna aukast töluvert. Vatnshlotið Varmá sé nú þegar undir álagi frá þéttbýlinu í Hveragerði og fiskeldi. Staða fráveitumála sé með þeim hætti að hreinsistöð sveitarfélagsins ráði ekki við að hreinsa það skólp sem veitt sé í hana og hafi þurft að stöðva veiði í Varmá vegna saurgerlamengunar. Mikilvægt sé að meta áhrif fyrirhugaðrar framleiðsluaukningar á vatnshlotið Varmá með áhrifamati og svara því hvort viðtakinn Varmá þoli þá losun sem aukning hafi í för með sér.
Það að framkvæmd sé háð efnisreglum á sviði náttúruverndar, svo sem ákvæðum laga um stjórn vatnamála, sem mæla fyrir um bann við hnignun vatnsgæða, sbr. 3. mgr. 28. gr. laganna, verður ekki ljáð veruleg þýðing við ákvörðun um matsskyldu framkvæmdar, enda er tilgangur slíkrar ákvörðunar að greina, á grundvelli gagna sem framkvæmdaraðili leggur fram, sbr. 19. gr. laga nr. 111/2021, hvort nauðsynlegt sé að mat fari fram á umhverfisáhrifum, m.a. að teknu tilliti til slíkra reglna. Verður eðli máls samkvæmt ekki komist hjá umhverfismati með vísan til þess eins að við leyfisveitingu megi setja skilyrði sem takmarki losun eða mengun frá starfsemi.
Af hálfu Skipulagsstofnunar er vísað til þess að hætta sé á slysasleppingum í landeldi þó svo stöðvar séu útbúnar sleppivörnum. Fyrirhuguð áform framkvæmdaraðila geti haft neikvæð áhrif á villta laxastofna m.t.t. erfðablöndunar ef til þess komi að norsk laxaseiði sleppi við eldi, en þau áhrif geti verið óafturkræf. Horfa þurfi til varúðarreglu laga nr. 60/2013 um náttúruvernd sem kalli á nánari greiningu og mat á mögulegum slysasleppingum og áhrifum þeirra. Verður ekki gagnrýnt að litið hafi verið til þessara atriða í ljósi staðsetningar eldisstarfseminnar og umsagnar Hafrannsóknastofnunnar um að veiðst hafi laxaseiði af norskum uppruna rétt neðan við útfall frá starfseminni.
Að mati Skipulagsstofnunar kalla þættir sem falli undir eðli, staðsetningu og eiginleika hugsanlegra áhrifa framkvæmdarinnar á að hún undirgangist umhverfismat. Það er álit úrskurðarnefndarinnar að Skipulagsstofnun hafi við ákvörðunartöku sína litið með viðhlítandi hætti til viðeigandi viðmiða 2. viðauka laga nr. 111/2021. Verður og ekki annað ráðið en að fyrir stofnuninni hafi legið nauðsynlegar upplýsingar um framkvæmdina og forsendur hennar sem hún gat reist ákvörðun sína á. Verður því að hafna kröfu kæranda um ógildingu hennar.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu kæranda um að ógilda ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 22. apríl 2025 um að stækkun á seiðaeldisstöð kæranda að Öxnalæk í Hveragerðisbæ skuli háð mati á umhverfisáhrifum.
