Árið 2025, fimmtudaginn 4. september, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Geir Oddsson auðlindafræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 53/2025, kæra á ákvörðun Umhverfis- og orkustofnunar frá 13. mars 2025 um að grípa ekki til aðgerða á grundvelli laga nr. 55/2012 um umhverfisábyrgð vegna stroks eldislaxa úr sjókvíum í Patreksfirði í ágúst 2023.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 3. apríl 2025, er barst nefndinni sama dag, kæra samtökin Náttúrugrið þá ákvörðun Umhverfis- og orkustofnunar frá 13. mars 2025 að grípa ekki til aðgerða á grundvelli laga nr. 55/2012 um umhverfisábyrgð vegna stroks eldislaxa úr sjókvíum í Patreksfirði í ágúst 2023. Einnig er kærður óhæfilegur dráttur á málsmeðferð og skortur á upplýsingum um kærurétt. Gerð er sú krafa að „málinu verði komið í lögmætan farveg.“
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Umhverfis- og orkustofnun 13. maí 2025.
Málavextir: Í ágúst 2023 struku 3.500 eldislaxar úr sjókví Arctic Sea Farm ehf. í Patreksfirði. Hinn 20. s.m. tilkynnti fyrirtækið til Matvælastofnunar að tvö göt hefðu fundist í nót kvíarinnar á 2,5 m dýpi. Var þess krafist að slátrun hæfist samstundis á fiski úr kvínni. Á sama tíma tilkynnti félagið um atvikið til Umhverfisstofnunar og upplýsti um aðgerðir til að meta umfang stroksins og aðgerðir til að veiða strokinn fisk.
Með bréfi til Umhverfisstofnunar, dags. 26. september 2023, reisti kærandi þá kröfu gagnvart stofnuninni að gripið yrði til lögmæltra aðgerða skv. III. og V. kafla laga nr. 55/2012 um umhverfisábyrgð vegna þessa atviks. Var í erindinu rakið að téð lög væru sett til samræmis við greiðslureglu eða mengunarbótareglu umhverfisréttarins sem hefði að markmiði að tryggja að sá, sem bæri ábyrgð á umhverfistjóni af völdum atvinnustarfsemi eða yfirvofandi hættu á slíku tjóni, kæmi í veg fyrir tjón eða bætti úr tjóni ef það hefði orðið og bæri kostnað af ráðstöfunum sem af því leiddi. Um mögulega ábyrgð vegna atviksins var einnig vísað til 179. gr. almennra hegningarlaga nr. 19/1940.
Í svari Umhverfisstofnunar við erindi þessu, dags. 30. nóvember 2023, var rakið að Matvælastofnun hefði það hlutverk að rannsaka orsök stroks úr eldiskví og kanna hvort gæðaferlum hafi verið fylgt á meðan Fiskistofa bæri ábyrgð á aðgerðum til þess að ná strokulöxum úr hafi og ám. Greint var einnig frá bréfi Fiskistofu til Landssambands veiðifélaga, dags. 12. september s.á., og aðgerðum sem stofnunin og veiðifélög hefðu gripið til skv. lögum nr. 71/2008 um fiskeldi. Vegna tilvísunar til mengunarbótareglunnar var bent á 5. mgr. 13. gr. laga nr. 71/2008 sem kvæði á um að allan kostnað Fiskistofu og annarra stjórnvalda vegna nauðsynlegra aðgerða vegna veiða á fiski sem stryki skyldi rekstrarleyfishafi greiða. Þau úrræði sem kæmi til greina að beita á grundvelli laga um umhverfisábyrgð skarist, a.m.k. að hluta til, við þær aðgerðir sem stæðu yfir að kröfu Fiskistofu. Unnið væri að því að meta þá skörun og yrði óskað upplýsinga um niðurstöðu Fiskistofu að loknum aðgerðum. Að svo stöddu væri ekki væri rétt að beita úrræðum laga nr. 55/2012.
Rúmum mánuði síðar, með bréfi kæranda til Umhverfisstofnunar, dags. 4. janúar 2024, var ítrekuð krafa um að gripið yrði til aðgerða samkvæmt lögum nr. 55/2012. Var þar vísað til þess að röksemdir stofnunarinnar um að aðhafast ekki að svo stöddu ættu ekki lengur við. Málið væri ekki lengur til rannsóknar lögreglu og ekki yrði séð hvernig greiðsluregla umhverfisréttar yrði tryggð með tímabundnum aðgerðum Fiskistofu sem væri lokið en hefðu falist í leit að eldislaxi, lengdu stangaveiðitímabili og lokun laxastiga.
Hálfu ári síðar, með tölvupósti starfsmanns Umhverfisstofnunar frá 7. júní 2024, var erindi kæranda svarað með því að upplýst var um að stofnunin hefði verið í samskiptum við Fiskistofu vegna málsins sem hygðist meta stöðuna þá um sumarið og mögulega grípa til aðgerða ef eldfiskar gerðu vart við sig í ám. Færi svo að eldisfiskar fyndust í ám myndi stofnunin taka næstu skref til skoðunar.
Í tölvupósti Fiskistofu 7. febrúar 2025 var Umhverfis- og orkustofnun tilkynnt að Fiskistofa hefði ekki gripið til frekari aðgerða og væri málinu því lokið. Til skýringar skal þess getið að í lok árs 2024 urðu þær breytingar í stjórnsýslu umhverfismála að Umhverfisstofnun var lögð niður og stór hluti verkefna hennar lagður til nýrrar stofnunar, Umhverfis- og orkustofnunar, sbr. lög nr. 110/2024.
Með bréfi Umhverfis- og orkustofnunar, dags. 13. mars 2025, sem hefur að geyma hina kærðu ákvörðun í máli þessu, kom fram sú afstaða að umrætt strok á eldislaxi geti fallið undir 1. tölulið 1. mgr. 3. gr. laga nr. 55/2012, sem varði umhverfistjón á vernduðum tegundum og náttúruverndarsvæðum, fremur en 2. tölulið málsgreinarinnar, sem varði slíkt tjón á vatni. Rakið var í framhaldi að stofnunin hefði átt samráð við Fiskistofu undanfarna mánuði. Fundað hafi verið með Fiskistofu þar sem ræddar hafi verið mögulegar úrbætur, umfram fyrri fyrirmæli þeirrar stofnunar.
Með fyrri fyrirmælum var vísað til tilmæla Fiskistofu til veiðifélaga sem sett voru fram í bréfi, dags. 12. september 2023. Í bréfinu var greint frá stroki fiska úr kví í Patreksfirði og þeim aðgerðum sem ráðist hafi verið í til að veiða strokulaxa um leið. Var með bréfinu heimilað að loka laxastigum tímabundið, þar sem vart hefði orðið við eldislaxa, lengja stangaveiðitímabil og hefja veiðiaðgerðir, væri til þess talið tilefni. Kom og fram að veiðiaðgerðir sem ráðist yrði í samkvæmt fyrirmælum stofnunarinnar yrðu kostaðar af henni.
Í greindu bréfi, dags. 13. mars 2025, kom þessu næst fram að Fiskistofa hefði ekki gripið til frekari aðgerða vegna atburðarins. Sú stofnun muni þó bregðast við verði vart eldisfiska í veiði og „grípa til aðgerða til að minnka líkurnar á því að þeir valdi vistfræðilegu tjóni.“ Hægt hafi verið að grípa til aðgerða, áður en fiskurinn hrygndi og hafi það verið reynt. Fyrst með veiðum í net um leið og atburðurinn átti sér stað. Lítið hafi veiðst í net og hafi Fiskistofa því sett fram fyrirmælin í bréfinu frá 12. september 2023. Fiskistofa og Umhverfis- og orkustofnun telji ekki raunhæft að grípa til aðgerða til að fjarlægja möguleg afkvæmi eldisfiska í veiðivötnum eftir hrygningu. Væri það og mat stofnunarinnar að engin fyrirmæli samkvæmt lögum nr. 55/2012 hafi verið vanrækt þannig að refsiábyrgð samkvæmt lögunum, sbr. 34. gr., kæmi til álita. Í ljósi þess að ekki væri álitið raunhæft að hægt væri að ráðast í úrbætur á því tjóni sem mögulega varð við sleppinguna í Patreksfirði muni stofnunin ekki beita þeim heimildum sem hún hafi skv. III. og V. kafla þeirra laga.
Málsrök kæranda: Kærandi vísar til þess að hin kærða ákvörðun Umhverfis- og orkustofnunar sé kærð á sömu forsendum og lýst var í upphaflegu erindi til stofnunarinnar frá 26. september 2023. Krafist sé aðgerða á grundvelli í 1. mgr. 26. gr. laga nr. 55/2012 um umhverfisábyrgð, en lögin séu sett til innleiðingar á Evróputilskipun nr. 2004/35/EB um umhverfisábyrgð. Markmið laganna sé að tryggja að sá sem beri ábyrgð á umhverfistjóni af völdum atvinnustarfsemi eða yfirvofandi hættu á slíku tjóni komi í veg fyrir tjón eða bæti úr tjóni og beri kostnað af ráðstöfunum sem af því leiði.
Að áliti kæranda sé um að ræða umhverfisbrot er tengist skuldbindingum laga nr. 36/2011 um stjórn vatnamála, sbr. 2. tölulið 1. mgr. 3. gr. laga nr. 55/2012, en ekki verði séð að Umhverfis- og orkustofnun hafi gert nokkurn reka að því að rannsaka hvort svo væri. Með því sé vísað til tjóns sem hafi veruleg skaðleg áhrif á vistfræðilegt ástand og vistmegin vatns. Sé ekki nokkur vafi á því að erfðablöndun norsks eldislax við villta íslenska laxastofna hafi slík áhrif. Um það sé vísað til skýrslu Hafrannsóknastofnunar frá júlí 2023. Þá hafi verið brotið gegn málshraðareglu stjórnsýslulaga nr. 37/1993, rannsóknarreglunni og reglunni um rökstuðning ákvörðunar. Um það hvort erfðamengun hafi átt sér stað í kjölfar umrædds atviks sé vísað til fréttaflutnings þess efnis að umrætt atvik hafi sett áhættumat erfðablöndunar algjörlega úr skorðum.
Málsrök Umhverfis- og orkustofnunar: Af hálfu stofnunarinnar er því hafnað að rannsókn máls hafi verið áfátt. Stofnunin hafi leitað ráðgjafar Fiskistofu varðandi það hvort og hvað væri hægt að gera til þess að draga úr tjóni. Að loknu samráði hafi niðurstaðan verið sú að ekki væri tilefni til þess að grípa til frekari aðgerða. Tafir á málsmeðferð skýrist af því að málið hafi verið til meðferðar hjá annarri stofnun og af önnum við stofnanabreytingar. Við afgreiðslu málsins hafi stofnunin álitið málið fremur falla undir 1. tölulið 1. mgr. 3. gr. laga nr. 55/2012 um umhverfisábyrgð, sem væri sértækari en 2. töluliður sömu málsgreinarinnar. Sú niðurstaða að ekki væri tilefni til að beita úrræðum skv. III. og V. kafla laganna væri sú sama óháð því.
Í lok umsagnar stofnunarinnar var áréttað að skv. 1. mgr. 12. gr. laga um umhverfisábyrgð meti stofnunin hvort orðið tjón sé umhverfistjón í skilningi laga nr. 55/2012 og hvort úrræðum skv. III. og V. kafla laganna verði beitt. Í málinu hafi stofnun, eftir að hafa ráðfært sig við það stjórnvald sem hefði sérþekkingu á ferskvatnsfiskum, álitið að ekki væri tilefni til þess að grípa til frekari aðgerða. Stofnunin telji ekki raunhæft að ráðast í úrbætur á því tjóni sem mögulega varð við sleppinguna í Patreksfirði og hafi því ekki samþykkt kröfu Náttúrugriða.
Athugasemdir Arctic Sea Farm: Félagið álítur margþætta formannmarka á kæru, m.a. að látið sé við það sitja að krefjast þess að „málinu verði komið í lögmætan farveg“ án nánari skýringar. Hafi úrskurðarnefndin ítrekað slegið því föstu að nefndin taki lögmæti kærðrar ákvörðunar til endurskoðunar, en taki ekki nýja ákvörðun í máli eða leggi fyrir stjórnvöld að afgreiða mál með tilteknum hætti. Röksemdir í kæru séu ómarkvissar og að takmörkuðu leyti í tengslum við hina kærðu ákvörðun. Ekki geti verið um kæranlega ákvörðun að ræða á þessum grundvelli. Þá hafi kærandi ekki lögvarða hagsmuni af úrlausn málsins, en hann hafi í engu gert grein fyrir því til hvers konar aðgerða skuli gripið. Beri því að vísa málinu frá nefndinni.
Verði málinu ekki vísað frá taki félagið undir niðurstöðu Umhverfis- og orkustofnunar í bréfi þess frá 13. mars 2025. Tvö ár séu liðin frá umræddu atviki og hafi það verið ítarlega rannsakað af stjórnvöldum, m.a. Fiskistofu, Matvælastofnun og Hafrannsóknastofnun. Félagið hafi fullnægt öllum lögbundnum skyldum þegar atvikið hafi komið upp, m.a. um tilkynningar og afhendingu gagna. Beiting úrræða II. og V. kafla laga nr. 55/2012 um umhverfisábyrgð væri nú með öllu þýðingarlaus og fæli í besta falli í sér endurtekningu á þeirri rannsókn sem hafi þegar verið framkvæmd. Um leið liggi fyrir að ómögulegt sé fyrir Umhverfis- og orkustofnun að grípa til meirihluta, ef ekki allra, þeirra úrræða sem kveðið sé á um í umræddum köflum, svo sem úrbóta, í ljósi þess langa tíma sem liðinn sé frá atvikinu.
Ekki geti komið til ógildingar á ákvörðun stofnunarinnar vegna þess að um óhæfilegan drátt á meðferð máls hafi verið að ræða. Þannig hafi í úrskurðarframkvæmd nefndarinnar verið lagt til grundvallar að það hafi ekki þýðingu að úrskurða um drátt á afgreiðslu erindis þegar því hafi verið svarað með fullnægjandi hætti, sbr. í dæmaskyni úrskurð nefndarinnar frá 31. maí 2024 í máli nr. 46/2024. Jafnframt liggi fyrir í stjórnsýslurétti að ógilding ákvörðunar vegna óréttlátra tafa geti aðeins komið til í algjörum undantekningartilvikum að fullnægðum nokkrum skilyrðum, m.a. um að tafir hafi haft áhrif á niðurstöðu ákvörðunar málsins, en það sé einsýnst að svo sé ekki í máli þessu. Sama eigi við um skort á upplýsingum um kærurétt, en slíkur annmarki hafi hvorki áhrif á lögmæti né réttmæti ákvörðunar.
Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi ítrekar sjónarmið í kæru og að krafist sé ógildingar á hinni kærðu ákvörðun. Af því myndi leiða að Umhverfis- og orkustofnun þyrfti að taka nýja ákvörðun og hlutverk úrskurðarnefndarinnar, eins og hún hafi skýrt það í úrskurðum sínum, sé að leiðbeina stofnuninni um hvers hún þurfi að gæta í nýrri málsmeðferð. Fráleitt sé að halda því fram að Arctic Sea Farm hafi uppfyllt skilyrði laga nr. 55/2012 um umhverfisábyrgð með því að greiða kostnað vegna kafara á vegum Fiskistofu. Þar sem um sé að ræða fyrsta mál sinnar tegundar sem komi fyrir úrskurðarnefndina sé áréttað að úrskurður í málinu kunni að hafa nokkuð fordæmisgildi fyrir stjórnsýsluframkvæmd.
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun Umhverfis- og orkustofnunar frá 13. mars 2025 að grípa ekki til aðgerða á grundvelli laga nr. 55/2012 um umhverfisábyrgð vegna stroks eldislaxa úr sjókvíum í Patreksfirði í ágúst 2023. Kæruheimild er í 33. gr. laganna þar sem segir að heimilt sé að kæra ákvarðanir sem teknar séu á grundvelli laganna til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála. Samkvæmt 3. tölulið 3. mgr. ákvæðisins eiga umhverfisverndarsamtök málskotsrétt, enda séu félagsmenn samtakanna 30 eða fleiri og það samrýmist tilganganna samtakanna að gæta þeirra hagsmuna sem kæran lýtur að. Kærandi eru náttúruverndarsamtök sem uppfyllir skilyrði lagagreinarinnar samkvæmt gögnum sem úrskurðarnefndin hefur kynnt sér. Kæra barst innan kærufrests. Verður mál þetta því tekið til efnismeðferðar.
Í 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála segir að hlutverk nefndarinnar sé að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Í samræmi við þetta tekur úrskurðarnefndin lögmæti kærðrar ákvörðunar til endurskoðunar, en leggur ekki fyrir viðkomandi stjórnvald, í þessu tilviki Umhverfis- og orkustofnun, að aðhafast með tilteknum hætti, líkt og kærandi gerir kröfu um. Þá er í máli þessu einnig kærð „vanræksla Umhverfis- og orkustofnunar á að geta um kærurétt.“ Í ljósi þess að kæra var lögð fram innan kærufrests þykir ekki tilefni til umfjöllunar um þann þátt kærunnar, en stofnuninni er leiðbeint um að gæta að því framvegis að geta kæruheimildar eftir því sem á við hverju sinni.
—–
Um heimild til að óska aðgerða skv. lögum nr. 55/2012 er fjallað í 26. gr. þeirra. Þar er tilgreint að þeir sem eigi málskotsrétt skv. 33. gr. geti óskað eftir að Umhverfis- og orkustofnun grípi til aðgerða skv. III. og V. kafla. Segir enn fremur í 2. mgr. 26. gr. tilvitnaðra laga að beiðni um aðgerðir skv. 1. mgr. skuli studd nauðsynlegum upplýsingum og gögnum. Eins og rakið er í málavöxtum óskaði kærandi þess, á grundvelli 26. gr. laganna, að Umhverfisstofnun gripi til „lögmæltra aðgerða skv. III. og V. kafla laga nr. 55/2012“ vegna atviks í ágúst 2023 þar sem 3.500 eldislaxar sluppu úr sjókví á vegum Arctic Sea Farm ehf. í Patreksfirði. Var erindi kæranda með þessu sett fram með vísan til þess atviks, en á þeim tíma var litlum gögnum öðrum til að dreifa.
Í 1. mgr. 2. gr. laganna segir að lögin gildi um umhverfistjón sem valdið sé við atvinnustarfsemi sem falli undir II. viðauka við lögin eða yfirvofandi hættu á umhverfistjóni af völdum slíkrar starfsemi þótt tjón eða yfirvofandi hætta á því verði ekki rakið til saknæmrar háttsemi. Fiskeldisstarfsemi af því umfangi sem hér um ræðir er háð starfsleyfi sem fellur undir téðan viðauka og er gefið út með vísan til 6. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir, þar sem gerð er krafa um samþættar mengunarvarnir, sbr. I. viðauka reglugerðar um starfsleyfi sem haft getur í för með sér mengun, sbr. nú reglugerð nr. 550/2018 um um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnaeftirlit.
Um rekstur sjókvíaeldisstöðva hvað varðar búnað og aðstöðu, sem m.a. er ætlað að girða fyrir strok á eldislaxi, fer eftir ákvæðum rekstrarleyfis sem gefið er út á grundvelli laga um fiskeldi nr. 71/2008. Með hliðsjón af því er eðlilegt að fremur verði litið til 2. mgr. 2. gr. laganna þar sem segir að þau gildi einnig um umhverfistjón á vernduðum tegundum og náttúruverndarsvæðum og yfirvofandi hættu á slíku tjóni sem rekja megi til annarrar atvinnustarfsemi en þeirrar sem falli undir II. viðauka laga nr. 55/2012 og valdið er af ásetningi eða gáleysi.
—–
Samkvæmt 3. gr. laga nr. 55/2012 telst til umhverfistjóns „tjón sem hefur veruleg skaðleg áhrif á markmið um að ná ákjósanlegri verndarstöðu verndaðra tegunda eða náttúruverndarsvæða eða viðhalda slíkri stöðu.“ Tekið er fram að afleiðingar aðgerða sem hafa verið heimilaðar eða eru heimilar samkvæmt gildandi lögum á sviði náttúruverndar teljist ekki umhverfistjón. Fram kemur að áhrifin af umhverfistjóni skuli metin með hliðsjón af fyrra ástandi að teknu tilliti til viðmiðana skv. 7. gr. laganna, þ.e. gagna um mælanlega þætti til að staðreyna hvort um sé að ræða verulegar skaðlegar breytingar frá fyrra ástandi, þ.e. um fjölda einstaklinga og útbreiðslu o.fl. sbr. a. lið, hlutverk þeirra gagnvart tegund o.fl. sbr. b. lið, getu til „fjölgunar, lífvænleika hennar og getu til náttúrulegrar endurnýjunar“, sbr. c. lið, og getu „tegundar, búsvæðis hennar eða vistgerðar, eftir að tjón hefur orðið, til þess að endurheimta á skömmum tíma ástand sem er jafngott eða betra en fyrra ástand“, sbr. d. lið. Um mat á verndarstöðu tegundar áður en tjón varð vísast nánar til 1. mgr. 8. gr. laganna þar sem því er lýst hvenær verndarstaða tegundar er álitin ákjósanleg.
Lög nr. 55/2012 voru sett til innleiðingar á tilskipun nr. 2004/35/EB um umhverfisábyrgð í tengslum við varnir gegn umhverfistjóni og úrbætur vegna þess. Tilskipunin, sem tekur ríkt mið af öðrum ESB-rétti á sviði náttúruverndar, var tekin upp í EES-samninginn með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 17/2009 5. febrúar 2009. Við það tilefni var gerður fyrirvari af Íslands hálfu hvað varðaði vísanir í tilskipanir 79/409/EBE um verndun villtra fugla og 92/43/EBE um vernd tegunda og búsvæða (e. wild fauna and flora and natural habitats). Þessar tilskipanir vernda ekki hvers konar tegundir lífvera heldur einungis þær sem eru taldar þurfa verndar við og eru tilgreindar á viðaukum við þær. Verði tjón á slíkum tegundum eða búsvæðum telst það umhverfistjón í skilningi tilskipunar nr. 2004/35/EB, sbr. a. og b. lið 3. tölulið. 2. gr. Um leið er gert ráð fyrir að verndaðar tegundir lífvera og vernduð, náttúruleg búsvæði megi einnig skilgreina með vísun til tegunda og búsvæða sem njóti verndar í samræmi við landslög um náttúruvernd í einstökum aðildarríkjum, sbr. c. lið 3. tölulið. 2. gr. tilskipunarinnar. Munu nokkur dæmi um að það hafi verið gert og má segja það sé sú leið sem farin hafi verið hér á landi.
Lög um náttúruvernd nr. 60/2013 hafa m.a. að markmiði verndun fjölbreytni íslenskrar náttúru þar á meðal líffræðilega fjölbreytni. Í 2. og 3. gr. laganna eru sett fram verndarmarkmið, annars vegar fyrir vistgerðir, tegundir og vistkerfi og hins vegar fyrir jarðminjar, vatnasvæði, landslag og víðerni. Kemur þar fram að til að stuðla að vernd líffræðilegrar fjölbreytni skuli m.a. stefnt að því að varðveita tegundir lífvera og erfðafræðilega fjölbreytni þeirra og tryggja ákjósanlega verndarstöðu þeirra þannig að tegundirnar nái að viðhalda sér í lífvænlegum stofnum til lengri tíma á náttúrulegum búsvæðum sínum, sbr. c.-lið 2. gr. Af athugasemdum sem fylgdu frumvarpi því sem varð að lögunum má ráða að markmið þessi séu sett fram í samræmi við samninginn um líffræðilega fjölbreytni. Að auki hafi Bernarsamningurinn um villtar plöntur og dýr og búsvæði þeirra í Evrópu verið til hliðsjónar. Einnig má ráða að til að ná þeim verndarmarkmiðum sem sett eru fram í lögunum sé horft til þess að beita heimildum laganna, m.a. varðandi friðlýsingu svæða. Vert er þó að geta þess að í 2. mgr. 4. gr. laganna kemur fram að lögin breyta í engu ákvæðum löggjafar um lax- og silungsveiði.
Í 22. tölulið 6. gr. laga nr. 55/2012 eru tilgreindar tegundir sem njóta skulu verndar samkvæmt lögunum. Tekið er fram að slíkrar verndar njóti lífverur, búsvæði þeirra, vistgerðir og vistkerfi sem eru friðuð samkvæmt lögum um náttúruvernd. Jafnframt er m.a. tilgreint að slíkrar verndar njóti „tegundir vatnafiska sem njóta verndar samkvæmt lögum um lax- og silungsveiði.“ Með hliðsjón af 7. og 8. gr. laganna er vert að athuga nánar hvaða verndar laxfiskar njóta samkvæmt þeim lögum. Meðal markmiða laga nr. 61/2006 er verndun fiskistofna í veiðivatni, sbr. 1. gr. laganna. Þau hafa m.a. að geyma fyrirmæli um bann við laxveiði í sjó og um veiðitíma laxa, veiðitæki og veiðiaðferðir í straumvatni. Veiðifélögum er heimilað að setja nánari reglur um veiðitíma og veiðitakmarkanir í einstökum veiðivötnum sem Fiskistofa staðfestir að fenginni umsögn Hafrannsóknastofnunnar, áður Veiðimálstofnunnar. Athygli vekur að þessar reglur eða nýtingaráætlanir eru hvergi birtar. Unnið mun að því að setja viðmiðunarmörk fyrir hrygningarstofna sem verði viðmið fyrir veiðistjórnun samkvæmt slíkum áætlunum. Þrátt fyrir umfangsmiklar rannsóknir á laxfiskum hér á landi virðist engum almennum viðmiðunum til að dreifa um ástandsviðmið fyrir stofna laxa í veiðiám né heldur um mat á verndarstöðu þeirra, sbr. orðalag 1. mgr. 8. gr. laga nr. 55/2012.
Af hálfu kæranda hefur verið vísað til skýrslu Hafrannsóknastofnunnar frá árinu 2023 „Erfðablöndun villts íslensks lax (Salmo salar) og eldislax af norskum uppruna“, en þar kemur fram að erfðablöndun við eldislax geti breytt erfðasamsetningu villtra stofna, leitt af sér breytingar í lífsögulegum þáttum og jafnvel valdið hnignun stofna. Kemur og fram að almennt geti umhverfisáhrif laxeldis í sjókvíum verið margþætt, en þeir þættir sem snúi að villtum stofnum laxa og laxfiska séu helst erfðablöndun, útbreiðsla sjúkdóma og fjölgun laxalúsa í umhverfinu. Virðist í ljósi þessa standa næst að athuga áhrif erfðablöndunar á villta stofna laxa með hliðsjón af getu þeirra til fjölgunar, lífvænleika og getu til náttúrulegrar endurnýjunar, sbr. c.-lið 1. mgr. 7. gr. laga nr. 55/2012. Vert er að geta þess að lög nr. 61/2006 fjalla ekki með beinum hætti um áhættu sem laxastofnum geti stafað af erfðablöndun við laxa af eldisuppruna.
Til samanburðar má geta þess að í Noregi hafa verið gefnar út ástandsviðmiðanir fyrir villta laxastofna sem meðal annars taka mið af erfðablöndun (n. genetisk integritet) (Kvalitetsnorm for ville bestander av atlantisk laks (Salmo salar) FOR-2013-09-20-1109). Meðal ráðstafana sem stjórnvöld hafa lagt fyrir fiskeldisaðila þar í landi er að fjármagna og starfrækja í sameiningu félag sem annast ráðstafanir til að draga úr áhættu á erfðablöndun við villta stofna og grípa til aðgerða leiði niðurstöður vöktunarrannsókna í ljós að aukinni hættu á erfðablöndun sé til að dreifa (sjá nánar: forskrift 5. februar 2015 nr. 89 om fellesansvar for utfisking mv. av rømt oppdrettsfisk). Tekur þetta fyrirkomulag m.a. mið af því að uppruni eldisfisks í ám er eðli máls samkvæmt ekki alltaf þekktur og af blönduðum uppruna.
Í lögum um fiskeldi nr. 71/2008 hafa verið sett fyrirmæli sem varða þá áhættu sem laxastofnum getur stafað af erfðablöndun við laxa af eldisuppruna, sbr. lög nr. 101/2019 um breyting á þeim. Með 6. gr. a. laganna er mælt fyrir um að Hafrannsóknastofnun geri tillögu til ráðherra um það magn frjórra laxa, mælt í lífmassa, sem heimila skuli að ala í sjó hverju sinni á tilteknu hafsvæði á grundvelli áhættumats erfðablöndunar. Með áhættumatinu er áhætta af erfðablöndun frjórra eldislaxa við villta laxastofna miðað við magn frjórra eldislaxa á tilteknu hafsvæði metin með líkani. Er markmið þessa að koma í veg fyrir hugsanleg spjöll á villtum nytjastofnum. Áhættumatið felur í sér mat á því magni frjórra eldislaxa sem strjúka úr eldi í sjó og vænta megi að komi í ár þar sem villta laxastofna sé að finna og metið sé að erfðablöndun eldislax við villta nytjastofna, að teknu tilliti til mótvægisaðgerða, verði það mikil að tíðni arfgerða villtra stofna breytist og valdi versnandi hæfni stofngerða þeirra. Áhættumatið skal byggt á þáttum eins og áætlun um fjölda strokufiska og endurkomuhlutfalli þeirra, áhrifum hafstrauma og dreifingu fiska, fjarlægð áa frá sjókvíaeldissvæðum, stofnstærð laxa í ám og öðru sem þýðingu kann að hafa. Auk þess er tekið fram að mótvægisaðgerðir, m.a. ljósastýring og stærð seiða, geti verið af þýðingu. Gildandi áhættumat gerir ráð fyrir að hámarkslífmassi af frjóum laxi á Vestfjörðum sé 64.500 tonn á hverjum tíma, sbr. auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda nr. 268, 3. mars 2022.
Samkvæmt lögum nr. 71/2008 er skylt að endurskoða áhættumat erfðablöndunar svo oft sem þörf þykir, en þó eigi sjaldnar en á þriggja ára fresti. Eru allítarlegar reglur settar í lögin um málsmeðferð endurskoðunar. Af hálfu kæranda er því haldið fram að atvik það sem mál þetta er sprottið af hafi sett áhættumat þetta úr skorðum. Sú staðhæfing fær nokkra stoð í frétt á vefsíðu Hafrannsóknastofnunar frá 28. september 2023, þar sem fram kemur að stofnunin hafi óskað eftir því að samráðsnefnd um fiskeldi, sem starfar skv. 4. mgr. 4. gr. laga nr. 71/2008 og er m.a. ætlað að „leggja mat á forsendur og úrvinnslu þeirra gagna sem áhættumat erfðablöndunar byggist á“, mundi fresta frekari umfjöllun um áhættumatið þar til endurskoðun þess lægi fyrir. Var nánar greint frá því að „í ljósi nýlegra atburða“, þar sem eldislaxar hafi sloppið úr eldiskví og leiti upp í ár þar sem fyrir séu villtir laxastofnar, hafi stofnunin ákveðið að þörf sé á endurskoðun áhættumatsins. Kemur og fram að í drögum að áhættumatinu hafi ekki verið gert ráð fyrir svo umfangsmiklu magni af kynþroska eldisfiski í ám. Ljóst sé að þær forsendur sem stofnunin hafi gengið út frá þarfnist endurskoðunar. Fram kemur að endurskoðunin verði gerð svo fljótt sem verða megi og þegar umfang og afleiðingar hafi skýrst. Engra upplýsinga nýtur við um gang þessarar endurskoðunar nú nær þremur árum síðar.
Svo sem áður er rakið er fjallað um umhverfistjón á vernduðum tegundum í 1. tölulið 1. mgr. 3. gr. laga nr. 55/2012. Þar er tekið fram að afleiðingar aðgerða sem hafa verið heimilaðar eða eru heimilar samkvæmt gildandi lögum á sviði náttúruverndar teljist ekki til umhverfistjóns. Fyrirmæli um áhættumat erfðablöndunar eru sett til verndar laxastofnum við þær aðstæður að umfang sjókvíeldis á laxi við Ísland eykst örum skrefum. Með því að miða útgáfu leyfa til sjókvíaeldis við áhættumat um uppgöngu eldisfiska í veiðiár má segja að leitast sé við að draga úr þeirri áhættu sem viðurkennt er með því að sé fyrir hendi vegna eldisins. Úrskurðarnefndin tekur enga afstöðu til þess hvort þessi undanþágureglu geti átt við um atvik sem það sem fjallað er um í þessu máli.
Í árlegri skýrslu Hafrannsóknastofnunnar „Samantekt vöktunar vegna áhrifa sjókvíaeldis á íslenska laxastofna“ fyrir árið 2024 (HV 2025-26) var gerð grein fyrir niðurstöðum fyrri hluta viðamikils verkefnis um erfðablöndun sem ráðist var í vegna slysasleppingar eldislaxa í Kvígindisdal 2023, þ.e. þess atvik sem um er fjallað í máli þessu. Fram kemur þar að síðla hausts 2024 hafi erfðasýnum verið safnað í ám í Húnaflóa og hluta Vestfjarða og hafa þau sýni verið greind. Unnt hafi verið að ráðast í verkefnið fyrir tilstuðlan styrks úr Umhverfissjóði sjókvíaeldis og verði verkefninu framhaldið haustið 2024. Á síðu 13 í skýrslunni er nánar rakið hvernig staðið var að söfnun erfðasýna haustið 2024 úr yngstu seiðum þess árs. Sýnataka var reynd í 32 ám á svæðinu sem afmarkaðist í vestri af Kirkjubólsá í Dýrafirði og í austri af Laxá í Nesjum á Skaga. Þetta var það svæði þar sem veiddist helmingur þeirra eldislaxa sem bárust Hafrannsóknastofnun til greiningar 2023 eða rúmlega 200 fiskar.
Í skýrslunni er rakið að sumargömul seiði (2023 árgangur) hafi veiðst í 26 ám og í sex ám hafi fundist aðeins eldri árgangar laxaseiða. Rúmlega 1400 erfðasýnum var safnað, en nokkur þeirra hafi reynst af eldri árgöngum eða urriðaseiði. Þegar væri búið að greina 1354 sumargömul laxaseiði. Ný erfðablöndun hafi greinst í sex ám og hafi fjöldi blendingsseiða numið frá einu til átta, samtals 20 seiði. Með systkinagreiningu hafi verið áætlað að sex eldislaxar hefðu tekið þátt í hrygningu þeirra blendingsseiða sem safnað var, einn lax í hverri á. Öll blendingsseiði innan áa voru systkini en engin systkini fundust milli áa. Blendingsseiði hafi fundist í ám við ytri mörk sýnatökusvæðis og þar á milli eða í Botnsá í Dýrafirði, Laugardalsá í Ísafjarðardjúpi, Hrútafjarðará og Síká, Blöndu og Hallá á Skaga. Sýnatöku úr 2023 árgangi verði fram haldið um sumarið og haustið 2024. Þá verði einkum safnað úr ám á Vestfjörðum og Breiðafirði.
Samkvæmt þessu hefur Hafrannsóknastofnun, sem hefur m.a. að hlutverki að rannsaka hvernig fiskeldi og fiskrækt megi best stunda í sátt við íslenska náttúru og villta stofna, sbr. 9. tl. 5. gr. laga 112/2015, brugðist við því atviki sem um er deilt í máli þessu með auknum vöktunarrannsóknum samkvæmt styrk úr Umhverfissjóði sjókvíaeldis, en það er sjóður sem allir rekstraraðilar fiskeldis greiða árgjald til, sbr. 20. gr. e. laga nr. 71/2008 um fiskeldi.
—–
Auk tjóns á vernduðum tegundum telst til umhverfistjóns samkvæmt lögum nr. 55/2012 tjón á vatni. Til þess telst „tjón sem hefur veruleg skaðleg áhrif á vistfræðilegt ástand og vistmegin vatns, kemur í veg fyrir gott efnafræðilegt ástand vatns eða breytir magnstöðu grunnvatns, samkvæmt skilgreiningum í lögum um stjórn vatnamála og reglugerðum settum samkvæmt þeim lögum.“ Þessi skilgreining tekur mið af banni laga nr. 36/2011 um stjórn vatnamála við hnignun vatnsgæða og kemur þetta fram í því að til umhverfistjóns teljast ekki afleiðingar af nýrri starfsemi eða breytingar á vatnshlotum þegar uppfyllt eru skilyrði fyrir breytingu á vatnshloti, sbr. 18. gr. laga nr. 36/2011.
Í reglugerð nr. 535/2011 um flokkun vatnshlota, eiginleika þeirra, álagsgreiningu og vöktun er gert ráð fyrir því að lýsing á líffræðilegum gæðaþáttum yfirborðsvatnshlota byggi m.a. á tegundasamsetningu, þéttleika og aldursdreifingu fiska, sbr. 6. gr. reglugerðarinnar. Samkvæmt Vatnaáætlun Íslands 2022–2027 er á hinn bóginn gert ráð fyrir því að fiskur sem líffræðilegur gæðaþáttur verði ekki metinn eða vaktaður í fyrsta vatnahring. Vegna þessa hafa ekki verið þróuð viðmið sem hægt sé að nota við mat á vistfræðilegu ástandi straum- og stöðuvatna. Einungis liggja fyrir lítt mótaðar tillögur að slíkum viðmiðum með hliðsjón af reynslu Norðmanna samkvæmt skýrslu Hafrannsóknastofnunar frá júní 2023 (HV 2023-19).
Það verður leitt af dómi dómstóls Evrópusambandsins í máli C-346/14 (Schwarze Sulm) að aðildarríkin beri til þess skyldu við aðstæður sem þessar, að forðast það að heimila framkvæmdir sem strítt geti gegn fyrirmælum 4. gr. vatnatilskipunar Evrópusambandsins um bann við hnignun vatnsgæða (d. „at afholde sig fra at vedtage foranstaltninger, der kunne bringe virkeliggørelsen af det i den nævnte artikel 4 fastsatte mål i alvorlig fare“) (mgr. 51). Hvort svo sé í þessu máli liggur ekki fyrir, en tekið verður undir þá afstöðu Umhverfisstofnunar að nærtækara sé að meta áhrif atviksins sem tjón á verndaðri tegund. Komi fram umhverfistjón sem leiðir til markverðrar hnignunar á ástandi líffræðilegra gæðaþátta, svo sem fiska, getur það þó mögulega falið í sér hnignun vatns í þeim skilningi sem um er rætt.
—–
Í lögum nr. 55/2012 er gert ráð fyrir þeirri málsmeðferð að rekstraraðili skuli tilkynna, sbr. 2. mgr. 9. gr. og 2. mgr. 10. gr. laganna, um umhverfistjón eða yfirvofandi hættu á umhverfistjóni sem rekja megi til starfsemi hans og upplýsa um alla þætti sem máli skipta. Jafnframt skal rekstraraðili setja fram og senda Umhverfis- og orkustofnun áætlun um úrbætur vegna umhverfistjóns sem þegar er orðið. Slík tilkynning takmarkar ekki skyldur rekstraraðila til að koma á virkan hátt í veg fyrir afleiðingar umhverfistjóns eða hættu á því að slíkt tjón verði, sbr. 11. gr.
Í málaskrá Umhverfisstofnunar eru upplýsingar um að Arctic Sea Farm hafi tilkynnt um atvik það sem um er fjallað í máli þessu daginn eftir að það átti sér stað og var um leið greint frá aðgerðum sem voru hafnar eða stóðu til í þeim tilgangi að meta umfang atviksins og draga úr áhrifum þess, þ.e. með netalögnum í grennd við kvíar í samræmi við viðbragðsáætlun. Það verður ekki lagt félaginu til lasts að hafa ekki lagt fram frekari upplýsingar til Umhverfisstofnunar á þessum tíma í ljósi þess að lög nr. 55/2012 gera ráð fyrir frumkvæði þess stjórnvalds sem ætlað er að taka mál til meðferðar að framkominni tilkynningu, sbr. 12. og 13. gr. laganna.
Í bréfi Umhverfisstofnunar til kæranda, dags. 30. september 2023, er þeirri afstöðu lýst að lög um umhverfisábyrgð skarist á við lög nr. 71/2008 um fiskeldi, þar sem í 13. gr. þeirra laga séu fyrirmæli um veiðar á fiski sem strýkur. Það er rétt athugað að árekstri milli ólíkra laga getur verið til að dreifa við þessar aðstæður, þ.e. bæði lögin virðast geta átt við. Það er einnig rétt, sem bent er á, að gert er ráð fyrir skyldu rekstrarleyfishafa til að bera kostnað af aðgerðum Fiskistofu, með áþekkum hætti og til getur komið skv. 21. gr. laga nr. 55/2012. Til að greiða úr þessu verður að athuga að téð ákvæði laga nr. 71/2008 varða einkum bráðaaðgerðir komi til stroks á eldisfiski, þ.m.t. heimildir til lagningar laxaneta í sjó sem og samskipti við veiðifélög verði talin ástæða til leitar og veiða á eldisfiski í veiðiám eða vötnum. Sýnast fyrirmæli sem gefin verði skv. 13. gr. laga nr. 55/2012 geta verið öllu víðtækari þar sem þau geta m.a. náð til vöktunar, sýnatöku, greiningu og mælingu efna og aðrar rannsóknir varðandi m.a. orsakir og áhrif umhverfistjóns eða yfirvofandi hættu á umhverfistjóni. Hafa lögin auk þess að geyma rammaákvæði í viðauka sem fylgja ber, ef við á, með það að markmiði að velja heppilegustu ráðstafanir til að tryggja úrbætur vegna umhverfistjóns og eru sambærileg ákvæði ekki í lögum nr. 71/2008.
Fyrirmæli 12. gr. laga nr. 55/2012 hafa yfirsögnina „Ákvörðun stjórnvalds“. Í 1. mgr. lagagreinarinnar er kveðið á um að Umhverfis- og orkustofnun meti hvort orðið eða yfirvofandi tjón sé umhverfistjón eða yfirvofandi hætta á umhverfistjóni í skilningi laganna og hver beri ábyrgð á slíku tjóni eða hættu á tjóni. Mælt er fyrir um heimild stofnunarinnar til þess að leita umsagna tiltekinna sérhæfðra stofnanna ríkisins, eða annarra sérfróðra aðila, við slíkt tilefni, þ.m.t. Hafrannsóknastofnunar og Náttúrufræðistofnunar. Í máli þessu liggur ekki fyrir að stofnunin hafi tekið slíka afstöðu né heldur leitað ráðuneytis á þeim grundvelli. Hefur auk þess engin rökstudd afstaða hér að lútandi verið tilkynnt til hlutaðeigandi rekstraraðila, sbr. 2. mgr. lagagreinarinnar, sem hefði verið forsenda ráðstafana skv. III. kafla laganna.
Af þessu tilefni verður bent á að samkvæmt varúðarreglu umhverfisréttar, sbr. 9. gr. laga um náttúruvernd nr. 60/2013, verður skorti á vísindalegri þekkingu ekki beitt sem rökum til að fresta eða láta hjá líða að grípa til skilvirkra aðgerða sem geta komið í veg fyrir náttúruspjöll eða dregið úr þeim. Nægilegt er að um sterkar líkur sé að ræða. Skjótra ráðstafana getur verið þörf til að bregðast við umhverfistjóni og verður þá að leggja til grundvallar þær upplýsingar sem til er að dreifa til að komast að niðurstöðu þótt ófullkomnar geti verið. Má um þetta m.a. vísa til 71. mgr. í leiðbeiningum framkvæmdastjórnarinnar Retningslinjer for en fælles forståelse af begrebet »miljøskade« som defineret i artikel 2 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/35/EF om miljøansvar for så vidt angår forebyggelse og afhjælpning af miljøskader.
Í bréfi Umhverfis- og orkustofnunar til kæranda, dags. 13. mars 2025, sem er hin kærða ákvörðun í máli þessu, kemur einungis fram að umrætt strok á eldislaxi geti fallið undir það að vera umhverfistjón á vernduðum tegundum og náttúruverndarsvæðum. Svo sem rakið er í bréfinu ákvað stofnunin að „setja málið á bið þar til það hefði verið afgreitt af Fiskistofu“. Bréfið er látið í té löngu eftir að atvik það átti sér stað sem varðaði upphaf málsmeðferðarinnar og tekur eðlilega mið af þeim upplýsingum sem þá lágu fyrir og þó einkum upplýsingum á fundi starfsmanna stofnunarinnar með starfsmanni Fiskistofu. Í umsögn til úrskurðarnefndarinnar er nánar rakið að stofnunin álíti eftir að hafa ráðfært sig við Fiskistofu að ekki sé tilefni til þess að grípa til frekari aðgerða. Þá telji stofnunin að ekki sé raunhæft að ráðast í úrbætur á því tjóni sem mögulega varð vegna umrædds stroks eldisfiska.
Með 12. gr. laga nr. 55/2012 hvílir sú skylda á Umhverfis- og orkustofnun að taka skýra afstöðu til þess hvort atvik sem kært er til stofnunarinnar feli í sér umhverfistjón eða yfirvofandi hættu á umhverfistjóni. Málskotsheimild til úrskurðarnefndarinnar er í 33. laganna og nær til ákvarðana samkvæmt lögunum. Túlka ber hana með hliðsjón af 13. gr. tilskipunar 2004/35/EB, sbr. 3. gr. laga nr. 2/1993 um Evrópska efnahagssvæðið, þar sem kveðið er á um rétt aðila til að hafa aðgang að dómstól eða öðrum óháðum og óhlutdrægum opinberum aðila sem er til þess bær að taka til umfjöllunar „formlegt og efnislegt lögmæti ákvarðana lögbærs yfirvalds, aðgerða þess eða aðgerðarleysis“ samkvæmt tilskipuninni. Verður í ljósi þessa álitið að jafnvel þótt ekki sé skýrri afstöðu stjórnvalds til að dreifa í máli þessu, verði sú afstaða til beitingar 12. gr. laga nr. 55/2102 sem þó felst í hinni kærðu ákvörðun talin til stjórnvaldsákvörðunar sem borin verði undir nefndina til úrskurðar.
Úrskurðarnefndin álítur að við meðferð erindis kæranda til Umhverfisstofnunar, í bréfi dags. 26. september 2023, sem fólst í tilkynningu um frestun máls meðan Fiskistofa hefði tilteknar ráðstafanir til meðferðar, sem og þeim langa tíma sem síðan leið án athafna uns málinu var lokið með hinni kærðu ákvörðun, hafi stofnunin ekki gætt nægilega að meginreglum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um skyldu til rannsóknar máls, sbr. 10. gr., og málshraða, sbr. 9. gr. Verður að telja að stofnuninni hefði verið rétt að taka tímanlega og skýra afstöðu skv. 12. gr. laga nr. 55/2012 til þess hvort yfirvofandi umhverfistjóni væri til að dreifa og þá eftir atvikum hvort til greina kæmu ráðstafanir skv. III. kafla laganna. Það að svo var ekki gert verður að telja til verulegs annmarka á málsmeðferð sem leiða verði til ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar.
Verður talið rétt með vísan til framanrakins að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi.
Úrskurðarorð:
Felld er úr gildi ákvörðun Umhverfis- og orkustofnunar frá 13. mars 2025 um að grípa ekki til aðgerða á grundvelli laga nr. 55/2012 um umhverfisábyrgð vegna stroks eldislaxa úr sjókvíum í Patreksfirði í ágúst 2023.
