Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála

75/2011 Langanesbyggð

Árið 2015, þriðjudaginn 16. júní, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson yfirlögfræðingur, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 75/2011, kæra vegna fundar umhverfis- og skipulagsnefndar Langanesbyggðar hinn 27. september 2011, kæra á þeirri ákvörðun umhverfis- og skipulagsnefndar að samþykkja drög að breyttu aðalskipulagi, með fyrirvara um samþykki Skipulagsstofnunar, og á þeirri ákvörðun sveitarstjórnar Langanesbyggðar að veita framkvæmdaleyfi fyrir motocrossbraut í Hálsi.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 17. október 2011, er barst nefndinni 20. s.m., kærir G, f.h. Syðra-Lóns 1 ehf. og Syðra-Lóns 2 ehf., Syðra-Lóni, Þórshöfn, fund umhverfis- og skipulagsnefndar Langanesbyggðar, sem haldinn var hinn 27. september 2011. Er þess krafist að fundurinn verði úrskurðaður ógildur. Þá verður að skilja málskot kærenda svo að þess sé krafist að ákvörðun umhverfis- og skipulagsnefndar frá 27. september 2011, um að samþykkja drög að breyttu aðalskipulagi, með fyrirvara um samþykki Skipulagsstofnunar, og ákvörðun sveitarstjórnar Langanesbyggðar frá 29. september 2011, um að veita framkvæmdaleyfi fyrir motocrossbraut í Hálsi, verði felldar úr gildi, en ákvörðun sveitarstjórnar fól í sér málalyktir hvað framkvæmdaleyfið varðaði.

Tekur úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála málið nú til úrskurðar á grundvelli ákvæðis til bráðabirgða II í lögum nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, sbr. breytingu á þeim lögum nr. 139/2014.

Gögn málsins bárust frá Langanesbyggð 28. nóvember 2011 og 6. maí 2015. Þá bárust viðbótargögn frá kæranda 25. janúar 2012.

Málavextir: Á fundi umhverfis- og skipulagsnefndar Langanesbyggðar 5. júlí 2011 var tekið fyrir erindi frá Ungmennafélagi Langanesbyggðar þar sem óskað var eftir svæði undir motocrossbraut. Horft væri til svæða uppi í Hálsi, t.d. innan í og við gömlu malarnámuna eða austan við Hálsinn. Var samþykkt á fundinum að skoða svæðið austan við Hálsinn. Samkvæmt fundargerð umhverfis- og skipulagsnefndar frá 27. september 2011 lét umsækjandi gera drög að teikningum af motocrossbraut sem hann hugðist útbúa á svæði ofan við gryfjuna í Hálsi. Útbúin yrði lögleg keppnisbraut í samræmi við reglur Mótorhjóla- og snjósleðasambands Íslands, auk þess sem stefnt væri að því að setja upp aðstöðu fyrir iðkendur í malargryfjunni í Hálsi. Umsækjandi myndi kosta framkvæmdina að öllu leyti. Á fundinum var samþykkt samhljóða tillaga um að veita honum leyfi til að ráðast í framkvæmdina. Á sama fundi voru lögð fram drög að breyttu aðalskipulagi og voru þau samþykkt með fyrirvara um samþykki Skipulagsstofnunar. Í fundargerðinni kemur fram hverjir sátu fundinn og er skipulags- og byggingarfulltrúi sveitarfélagsins ekki þar á meðal.

Á fundi sveitarstjórnar 29. september 2011 var fundargerð umhverfis- og skipulagsnefndar tekin fyrir og rædd. Var samþykkt að veita umsækjanda land undir motocrossbraut ofan við malargryfjuna í Hálsi og var sveitarstjóra falið að ganga frá lóðarleigusamningi við umsækjanda, honum að kostnaðarlausu. Þá var samþykkt að fresta umfjöllun um breytingar á aðalskipulagi til sveitarstjórnarfundar hinn 6. október s.á. Fundargerð umhverfis- og skipulagsnefndar frá 27. september 2011 var samþykkt að öðru leyti. Enginn fundur var hins vegar haldinn í sveitarstjórn hinn 6. október 2011, en breytt aðalskipulagstillaga var síðar auglýst, innsendum athugasemdum svarað og nýtt aðalskipulag að lokum samþykkt í sveitarstjórn hinn 10. janúar 2013.

Málsrök kæranda: Kærandi telur að fundur umhverfis- og skipulagsnefndar Langanesbyggðar hinn 27. september 2011 hafi verið ógildur þar sem skipulags- og byggingarfulltrúi sveitarfélagsins hafi ekki verið boðaður á fundinn, ekki setið hann og ekki haft vitneskju um fundarefnið.

Hvað aðalskipulagið varðar færir kærandi þau rök fyrir kröfu sinni að engin kynning hafi farið fram á breytingum á tillögu að aðalskipulagi, ekkert samráð hafi verið haft við landeigendur og ekki hafi verið tekið tillit til lagalegrar hindrunar þess að skipulagið hlyti samþykki Skipulagsstofnunar, þar sem breytt tillaga stangaðist á við 7. gr. jarðalaga nr. 81/2004.

Þá beri að fella úr gildi lóðarúthlutun og framkvæmdaleyfi vegna motocrossbrautarinnar þar sem svæðið sé skilgreint sem landbúnaðarsvæði í gildandi Aðalskipulagi Þórshafnarhrepps 2003-2023 og starfsemi af þessu tagi sé ekki í samræmi við það, en ekkert deiliskipulag sé til fyrir svæðið sem heimili þessa landnotkun. Taka þurfi svæðið úr landbúnaðarnotum, sbr. 7. gr. jarðalaga. Framkvæmdin hafi ekki verið kynnt fyrir hagsmunaaðilum, en brautin sé staðsett skammt frá reiðvegi, sem tilheyri landi kærenda, og landamerkjum Syðra-Lóns. Motocrossbraut fari illa saman við rekstur hrossabús og tamningastöðvar að Syðra-Lóni.

Málsrök Langanesbyggðar: Langanesbyggð krefst þess aðallega að málinu verði vísað frá úrskurðarnefndinni, en til vara er þess krafist að öllum kröfum kæranda verði hafnað. Það sé ekki á valdi úrskurðarnefndarinnar að úrskurða nefndarfundi hjá sveitarfélögum ógilda né að ógilda þar umfjöllun um ákveðna dagskrárliði.

Á umræddum fundi hafi verið til afgreiðslu tillaga að drögum að breyttu aðalskipulagi sem hafi verið samþykkt. Það sé ekki hlutverk úrskurðarnefndarinnar að fjalla um afgreiðslu á tillögu að aðalskipulagi. Þó skuli tekið fram að aðalskipulagstillagan hafi fengið umfjöllun lögum samkvæmt hjá Langanesbyggð og standi því engin rök til annars en að auglýsa hana. Hún sé nú til umfjöllunar hjá þeim aðilum sem um hana eigi að fjalla og það sé þeirra að taka ákvörðun um framhald málsins.

Vegna fullyrðingar kærenda um að fundur umhverfis- og skipulagsnefndar hinn 27. september 2011 hafi verið ólöglegur vegna fjarveru skipulags- og byggingarfulltrúa sé tekið fram að samráð hafi verið haft við hann fyrir fundinn. Ekki hafi þó verið talið tilefni til að boða hann á fundinn í ljósi fjarlægðar hans frá fundarstað. Þá sé vakin athygli á því að taka megi þátt í fundum í gegnum síma eða önnur fjarskipatæki.

Að lokum hafi verið samþykkt á umræddum fundi að heimila leyfishafa að útbúa motocrossbraut í landi Háls, sem sé í eigu sveitarfélagsins. Þessi ákvörðun hafi verið til bráðabirgða enda sé um að ræða land þar sem eigi að vera íbúðarbyggð samkvæmt aðalskipulagi. Hins vegar liggi fyrir að engar líkur séu á að þar rísi íbúðarbyggð í nánustu framtíð. Samningurinn við leyfishafa sé þannig að honum sé skylt að rýma svæðið hvenær sem er, ákveði sveitarfélagið að það þurfi svæðið undir aðra starfsemi. Motocrossbrautin sé líklega í um 1,6-2,0 km fjarlægð frá svokölluðu hrossabúi að Syðra-Lóni og engar líkur á því að brautin geti truflað þá litlu landbúnaðarstarfsemi sem þar sé stunduð.

Niðurstaða: Samkvæmt þágildandi 5. mgr. 52. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 sæta kæru til úrskurðarnefndarinnar stjórnvaldsákvarðanir stjórnsýslu sveitarfélaga, nema annað sé sérstaklega tiltekið í lögum. Úrskurðarnefndina brestur því vald til að úrskurða um gildi fundar umhverfis- og skipulagsnefndar Langanesbyggðar, sem haldinn var hinn 27. september 2011. Verður kröfu kærenda þar að lútandi því vísað frá úrskurðarnefndinni.

Samkvæmt 3. mgr. 29. gr. skipulagslaga er aðalskipulag háð samþykki sveitarstjórnar og staðfestingu Skipulagsstofnunar og umhverfisráðherra í þeim tilvikum sem hann skal staðfesta aðalskipulag. Ákvarðanir sem ráðherra eða Skipulagsstofnun ber samkvæmt lögunum að staðfesta sæta ekki kæru til úrskurðarnefndarinnar skv. tilvitnaðri 5. mgr. 52. gr. skipulagslaga. Verður kröfu kæranda, um ógildingu ákvörðunar umhverfis- og skipulagsnefndar um að samþykkja drög að breyttu aðalskipulagi, því vísað frá úrskurðarnefndinni.

Í rökstuðningi kæranda kemur m.a. fram að hann telji að fella eigi „lóðaúthlutun og framkvæmdaleyfi“ fyrir motocrossbrautinni úr gildi. Í þágildandi 1. mgr. 52. gr. skipulagslaga segir að úrskurðarnefndin kveði upp úrskurði í ágreiningsmálum um skipulags- og byggingarmál samkvæmt skipulagslögum, lögum um mannvirki og reglugerðum settum samkvæmt þeim. Í þessum lögum og reglugerðum er ekki að finna reglur um lóðaúthlutanir og hefur úrskurðarnefndin ekki vald til að úrskurða um meðferð eða afgreiðslu þeirra. Því verður ágreiningur um slíkar úthlutanir ekki borinn undir nefndina.

Í 4. mgr. 7. gr. skipulagslaga kemur fram að skipulagsfulltrúi sitji fundi skipulagsnefndar með málfrelsi og tillögurétt. Hann hefur hins vegar ekki atkvæðisrétt á fundum nefndarinnar. Skipulagsnefnd telst því ályktunarbær þótt skipulagsfulltrúi sé fjarverandi. Nefndin tekur hins vegar ekki endanlega ákvörðun, í skilningi 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, um veitingu framkvæmdaleyfa en slík ákvörðun á undir sveitarstjórn, sbr. 3. mgr. 3. gr. og 1. mgr. 13. gr. skipulagslaga.

Þegar ákvörðun sveitarstjórnar um að veita framkvæmdaleyfið var tekin var í gildi Aðalskipulag Þórshafnarhrepps 2003-2023. Samkvæmt því var svæðið sem motocrossbrautin er staðsett á skilgreint sem efnistökusvæði en auk þess virðist brautin ná inn á svæði sem skilgreint var sem óbyggt svæði.

Í 1. mgr. 13. gr. skipulagslaga er kveðið á um að afla skuli framkvæmdaleyfis sveitarstjórnar vegna meiri háttar framkvæmda sem áhrif hafa á umhverfið og breyta ásýnd þess, svo sem breytingar lands með jarðvegi eða efnistöku, og annarra framkvæmda sem falli undir lög um mat á umhverfisáhrifum. Í 3. mgr. sömu greinar kemur fram að sá sem óskar framkvæmdaleyfis skuli senda skriflega umsókn til sveitarstjórnar ásamt nauðsynlegum gögnum sem nánar skuli kveða á um í reglugerð. Þá skal sveitarstjórn, skv. 4. mgr. 13. gr., við útgáfu framkvæmdaleyfis fjalla um og taka afstöðu til þess hvort framkvæmd er í samræmi við skipulagsáætlanir. Að lokum kemur það fram í 5. mgr. 13. gr. að þar sem framkvæmdir séu fyrirhugaðar og deiliskipulag liggi ekki fyrir geti sveitarstjórn veitt framkvæmdaleyfi að undangenginni grenndarkynningu, sé um að ræða framkvæmd sem er í samræmi við aðalskipulag varðandi landnotkun, byggðamynstur og þéttleika byggðar.

Í gr. 9.2 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998 er fjallað um gögn vegna framkvæmdaleyfisumsókna. Segir þar að meðal nauðsynlegra gagna sé uppdráttur í tilgreindum mælikvarða er sýni framkvæmd og afstöðu hennar í landi, þar sem fram komi mörk viðkomandi svæðis, tenging þess við þjóðveg, hæðarlínur og mannvirki sem fyrir séu á svæðinu. Auk þess skuli leggja fram fylgigögn þar sem fram komi lýsing á framkvæmd og hvernig hún falli að gildandi skipulagsáætlunum ásamt öðrum upplýsingum sem skipulagsnefnd telji nauðsynlegar.

Samkvæmt fyrirliggjandi upplýsingum er ekki í gildi deiliskipulag fyrir umrætt svæði. Þar sem svo stendur á getur sveitarstjórn leyft einstakar leyfisskyldar framkvæmdir sem um kann að verða sótt, að undangenginni grenndarkynningu skv. 5. mgr. 13. gr. skipulagslaga, eða eftir atvikum að fengnum meðmælum Skipulagsstofnunar, sbr. 1. tölul. ákvæðis til bráðabirgða í sömu lögum.

Ekki verður séð að þau gögn sem áskilin eru í gr. 9.2 í skipulagsreglugerð, sbr. 3. mgr. 13. gr. skipulagslaga, hafi legið fyrir við samþykkt hins umdeilda leyfis eða að sveitarstjórn hafi fjallað um og tekið afstöðu til þess hvort framkvæmdin væri í samræmi við skipulagsáætlanir, sbr. 4. mgr. 13. gr. skipulagslaga. Þá liggur ekki fyrir að leitað hafi verið meðmæla Skipulagsstofnunar, sbr. áðurnefndan 1. tölul. ákvæðis til bráðabirgða í skipulagslögum, eða að umsóknin hafi verið grenndarkynnt, sbr. 5. mgr. 13. gr. laganna. Upplýsingar um framkvæmdina eru raunar svo takmarkaðar í máli þessu að ógerlegt er að leggja mat á það hvort um sé að ræða meiri háttar framkvæmd, sem háð sé framkvæmdaleyfi skv. 13. gr. skipulagslaga, en líta verður til þess að framkvæmdin virðist að hluta til vera á röskuðu svæði.

Samkvæmt framansögðu var undirbúningi ákvörðunar um að veita framkvæmdaleyfi fyrir motocrossbraut verulega áfátt og verður því ekki hjá því komist að fella hana úr gildi.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.



Úrskurðarorð:

Kröfu kærenda um ógildingu fundar umhverfis- og skipulagsnefndar Langanesbyggðar hinn 27. september 2011 er vísað frá úrskurðarnefndinni.

Kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunar umhverfis- og skipulagsnefndar Langanesbyggðar, um að samþykkja drög að breyttu aðalskipulagi, með fyrirvara um samþykki Skipulagsstofnunar, er vísað frá úrskurðarnefndinni.

Felld er úr gildi ákvörðun sveitarstjórnar Langanesbyggðar frá 29. september 2011 um að veita framkvæmdaleyfi fyrir motocrossbraut í Hálsi.

____________________________________
Ómar Stefánsson

______________________________              _____________________________
Ásgeir Magnússon                                                  Þorsteinn Þorsteinsson