Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála

65/2010 Klapparstígur

Árið 2015, föstudaginn 30. janúar, tók Nanna Magnadóttir, formaður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, með heimild í 3. mgr. 3. gr. laga nr. 130/2011 fyrir:

Mál nr. 65/2010, kæra á ákvörðun skipulagsráðs Reykjavíkur frá 29. september 2010 um að synja umsókn um breytingu á deiliskipulagi Skúlagötureits, staðgreinireits 1.152.4, vegna lóðar nr. 19 við Klapparstíg í Reykjavík.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 26. október 2010, er barst nefndinni 27. s.m., kærir Óskar Sigurðsson hrl., f.h. Ottó ehf. og G, sameigenda lóðar nr. 19 við Klapparstíg í Reykjavík, þá ákvörðun skipulagsráðs frá 29. september 2010 að synja umsókn um breytingu á deiliskipulagi Skúlagötureits, staðgreinireits 1.152.4 vegna lóðar nr. 19 við Klapparstíg. Af hálfu kærenda er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi og að lagt verði fyrir skipulagsráð að taka umsókn kærenda til meðferðar að nýju.

Tekur úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála málið nú til úrskurðar á grundvelli ákvæðis til bráðabirgða II í lögum nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, sbr. breytingalög nr. 139/2014.

Gögn málsins bárust frá Reykjavíkurborg 21. júní 2011 og 8. og 27. janúar 2015.

Málavextir: Lóðin að Klapparstíg 19 er á svæði þar sem í gildi er deiliskipulag svo nefnds Skúlagötureits, sem markast af Vatnsstíg, Hverfisgötu, Klapparstíg og Lindargötu. Tekur skipulagið til staðgreinireita 1.152.208 – 1.152.213, sem og til staðgreinireits 1.152.4, þar sem tilgreinda lóð er að finna.

Á embættisafgreiðslufundi skipulagsstjóra hinn 26. júní 2009 var lögð fram fyrirspurn Ottó ehf. um tillögu að breyttu deiliskipulagi reits 1.152.4. Gerði tillagan ráð fyrir stækkun byggingarreits og nýbyggingu með allt að sjö íbúðum á lóðinni nr. 19 við Klapparstíg og var málinu vísað til umfjöllunar verkefnisstjóra. Fyrirspurnin var tekin fyrir á embættisafgreiðslufundi skipulagsstjóra hinn 14. ágúst s.á. ásamt umsögn hans um málið. Var ekki gerð athugasemd við erindið, með þeim skilyrðum sem fram kæmu í téðri umsögn og lutu t.a.m. að því að æskilegt væri að fá upplýsingar um fyrirhugað byggingarmagn og málsetningu byggingarreita áður en lengra yrði haldið. Þá kom fram að ekki væri tekin afstaða til fjölda íbúða að svo stöddu. Hinn 5. febrúar 2010 var lögð fram á embættisafgreiðslufundi skipulagsstjóra umsókn kærenda um breytingu á deiliskipulagi umrædds reits, sambærileg fyrri fyrirspurn, en jafnframt var tekið fram að byggingarmagn á lóð myndi aukast. Var afgreiðslu málsins frestað og vísað til þess að laga þyrfti uppdrætti. Á fundi skipulagsstjóra 19. s.m. var ákveðið að kynna málið fyrir formanni skipulagsráðs. Skipulagsráð tók málið fyrir hinn 10. mars og 7. júlí s.á. og frestaði afgreiðslu þess. Málinu var enn frestað á fundi ráðsins 14. júlí 2010 en því beint til embættis skipulagsstjóra að funda með lóðarhöfum.

Umsóknin var næst tekin fyrir á fundi skipulagsráðs hinn 29. september 2010. Fyrir fundinum lágu bréf sem stöfuðu frá Ottó ehf., dags. 27. maí,  3. september og 23. september 2010, sem og orðsending frá skrifstofu borgarstjórnar, dags. 24. september s.á. Var umsóknin afgreidd með svofelldri bókun: „Synjað. Skipulagsráð getur ekki fallist á að breyta gildandi deiliskipulagi á þann hátt sem lagt er til í framlagðri tillögu lóðarhafa. Embætti skipulagsstjóra er falið að vinna að því með lóðarhöfum að gera nýja tillögu þar sem kannað er hvort unnt er að fella steinbæ á lóðinni inn í uppbygginguna.“ Var fundargerð skipulagsráðs lögð fram á fundi borgarráðs hinn 7. október 2010.

Málsrök kærenda: Kærendur taka fram að samkvæmt 1. gr. viðauka 1.1. með samþykkt um stjórn Reykjavíkurborgar og fundarsköp borgarstjórnar nr. 638/2001 með síðari breytingum sé skipulagsráði falið að afgreiða, án staðfestingar borgarráðs, verkefni er lúti m.a. að ákvörðunum um að hefja gerð deiliskipulags og óverulegum breytingum á deiliskipulagi skv. ákvæðum skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Hin kærða ákvörðun líti að synjun á deiliskipulagstillögu og feli í sér fyrirmæli um gerð nýrrar tillögu að deiliskipulagi. Falli ákvörðunin því undir framangreint ákvæði og þurfi ekki staðfestingu borgarráðs og sé því kæranleg til úrskurðarnefndarinnar.

Byggt sé á því að ekki hafi verið heimild til að synja umsókn með vísan til þess að fella beri rústir steinbæjar á lóðinni inn í fyrirhugaða uppbyggingu. Með deiliskipulagi fyrir umrætt svæði, sem samþykkt hafi verið í borgarráði árið 2004, hafi nýtingarhlutfall fyrir umrædda lóð verið „aukið“ úr 0,35 í 0,69 en kærendur telji að nýtingarhlutfallið hafi í reynd verið lækkað frá eldra skipulagi. Hafi kærandi miðað við nýtingarhlutfall allt að 1,5 í áætlunum sínum. Jafnframt hafi verið samþykkt að rífa mætti rústir steinbæjar á lóðinni auk þess sem reisa mætti nýbyggingu sem yrði tvær hæðir, kjallari og ris. Á grundvelli þessa skipulags hafi kærendur hafið undirbúning framkvæmda í nánu samstarfi og með vitund og vilja skipulagsyfirvalda. Kærendur hafi keypt fasteignina að Veghúsastíg 1 árið 2007 og með deiliskipulagsbreytingu, sem samþykkt hafi verið í skipulagsráði í mars 2008, hafi lóðin að Klapparstíg 19 verið sameinuð hluta lóðar að Veghúsastíg 1-1A. Ekki hafi verið gerð athugasemd við fyrirhugaða nýbyggingu á lóðinni á fundi skipulagsstjóra 26. júní 2009. Sé umsókn kærenda í samræmi við framangreint. Í ljósi þessa, sem og fyrri samskipta og funda með starfsmönnum Reykjavíkurborgar, hafi kærendur haft réttmætar væntingar um að tillaga þeirra yrði samþykkt. Byggi synjun skipulagsráðs á því að ekki megi rífa rústir steinbæjarins og gangi það gegn gildandi deiliskipulagi og fyrri skipulagsákvörðunum.

Í eignarráðum fasteignareiganda felist að hann geti ráðstafað eign sinni innan þeirra takmarka sem lög og ákvarðanir stjórnvalda, á grundvelli laga, setji honum á hverjum tíma. Hafi kærendur sett fram tillögu sína í samræmi við heimild 1. mgr. 23. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 og telji að sú hagnýting lóðarinnar sem tillagan geri ráð fyrir sé eðlileg og réttmæt. Ákvörðun í gildandi deiliskipulagi um að heimila niðurrif rústa steinbæjar bindi hendur skipulagsráðs. Heimildir stjórnvalda til að takmarka ráðstöfunarrétt fasteignareiganda yfir eign hans með því að banna honum að nýta eignina með þeim hætti sem hann kjósi verði að eiga sér skýra lagastoð. Skipulagsráð hafi hins vegar ekki bent á lagaheimild til stuðnings synjun sinni. Hafi borið að afgreiða umsókn í samræmi við fyrirmæli 26. gr. fyrrgreindra laga. Með synjun sé með ólögmætum og bótaskyldum hætti verið að takmarka nýtingarmöguleika eiganda fasteignarinnar að Klapparstíg 19. Þau hús sem fyrir séu á lóðinni séu óheppileg fyrir hvers konar nútímastarfsemi þar sem stærð þeirra og hönnun uppfylli ekki kröfur samtímans. Þá sé sérstaklega gagnrýndur sá dráttur sem orðið hafi á því að afgreiða umsóknina.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu Reykjavíkurborgar er þess krafist að kröfum kærenda verði hafnað. Skipulagsráði hafi verið fullkomlega heimilt að synja umsókn kærenda. Ekki sé tekið undir þær fullyrðingar að tillaga kærenda hafi verið unnin í samstarfi við skipulagsyfirvöld með öðrum hætti en að lóðarhafar hafi kynnt fyrirætlanir sínar fyrir starfsmönnum skipulags- og byggingarsviðs og skipulagsráði. Það sé hlutverk skipulagsyfirvalda að taka afstöðu til og leiðbeina borgurum um tillögugerð í skipulagsmálum, en slík leiðsögn geti þó aldrei komið í stað lögbundinnar meðferðar skipulagsráðs og borgarráðs. Kærendur hafi aldrei fengið formlegt jákvætt svar við fyrirspurn sinni um svo mikla uppbyggingu á lóðinni sem hann fari fram á. Þá hafi skipulagsyfirvöld með síðustu afgreiðslu sinni leiðbeint lóðarhöfum um hvaða skilyrði væru sett fyrir því að þeir fengju heimild fyrir aukinni nýtingu á lóðinni.

Skipulagsvald liggi hjá sveitarfélögum samkvæmt ákvæðum skipulagslaga. Engin trygging sé fyrir því að þær væntingar sem borgarar hafi um afgreiðslu mála sinna gangi alltaf eftir enda séu það borgaryfirvöld sem hafi endanlegt ákvörðunarvald í skipulagsmálum. Því sé mótmælt sem órökstuddu og ósönnuðu að annað nýtingarhlutfall sé í gildi en fram komi í gildandi deiliskipulagi. Beri lóðarhöfum að miða við það. Verði ekki annað ráðið af bókun skipulagsráðs við endanlega afgreiðslu málsins en að vilji skipulagsyfirvalda standi til að vinna áfram með kærendum að uppbyggingu lóðarinnar með það að leiðarljósi hvort unnt sé að fella steinbæinn inn í uppbygginguna. Hafi því ekki verið tekin nein lokaafstaða til þess hvort hann verði rifinn eða ekki. Skipulagsráði sé vel kunnugt um að heimilt sé í gildandi deiliskipulagi að rífa téðan steinbæ en vilji setja það skilyrði fyrir mögulegum breytingum að sú niðurrifsheimild verði felld niður. Sé bent á að lóðarhafi hafi aldrei sótt um að fá að nýta sér heimildir deiliskipulagsins, þ.m.t. heimild til að fjarlægja umræddan steinbæ.

Farið hafi verið fram á mjög auknar heimildir frá gildandi deiliskipulagi. Byggingarmagn hafi átt að auka til muna og nýtingarhlutfall að hækka úr 0,69 í 1,56. Þrátt fyrir að upphaflega hafi verið tekið jákvætt í að vinna tillögu að aukinni uppbyggingu sé skipulagsyfirvöldum fullkomlega heimilt í því ljósi að setja málefnaleg skilyrði fyrir samþykkt slíkrar umsóknar á síðari stigum máls. Telja verði að verndun rústa gamla steinbæjarins sé málefnalegt skilyrði, enda geti viðmið skipulagsyfirvalda til verndunar slíkra mannvirkja tekið breytingum í tímans rás. Heimild til niðurrifs steinbæjarins geti ekki bundið hendur skipulagsyfirvalda nema sótt sé um uppbyggingu í samræmi við gildandi deiliskipulag. Það hafi ekki verið gert og hafi kærendur því ekki getað gefið sér það fyrirfram að gengið yrði að öllum þeirra óskum án tillits til álits og vilja skipulagsyfirvalda.

Dráttur á afgreiðslu máls skýrist að mestu leyti af því að unnið hafi verið að bættri framsetningu tillögunnar, auk þess sem reynt hafi verið að fá lóðarhafa til að draga úr umfangi byggingaráforma. Aðaldráttur málsins helgist þó af því að ekki hafi náðst samstaða um tillöguna í skipulagsráði, þrátt fyrir að ýmsum möguleikum hafi verið velt upp til að lagfæra hana. Þá hafi ávallt verið litið á tillöguna sem verulega breytingu á deiliskipulagi og því hafi afgreiðslu skipulagsráðs verið vísað til fullnaðarafgreiðslu borgarráðs. Í tölvubréfi sem barst úrskurðarnefndinni 8. janúar 2015 kemur fram að fundargerð skipulagsráðs hafi verið lögð fram á fundi borgarráðs. Synjunin hafi ekki verið staðfest sem slík, en litið sé svo á að skipulagsráð hafi haft heimilt til að fullnaðarafgreiðslu málsins. 

Athugasemdir kærenda við greinargerð Reykjavíkurborgar: Kærendur árétta sjónarmið sín. Jafnframt fallist þeir ekki á rökstuðning borgarinnar fyrir þeim drætti sem orðið hafi á afgreiðslu málsins. Sé vísað til 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1997 í því sambandi og telji kærendur að ákvörðunin sé að þessu leyti verulegum annmörkum háð. Þá sé því alfarið hafnað að skipulags- og byggingarsvið geti tekið ákvörðun um varðveislu nefnds steinbæjar með vísan til þess að viðmið skipulagsyfirvalda til verndunar slíkra mannvirkja geti tekið breytingum í tímans rás. Verði skipulagsráð að rökstyðja afstöðu sína að þessu leyti með ítarlegri hætti.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun skipulagsráðs að synja beiðni um breytt deiliskipulag Skúlagötureits vegna lóðarinnar nr. 19 við Klapparstíg. Fól breytingin í sér stækkun byggingarreits lóðarinnar og að heimilað yrði að reisa nýbyggingu á lóðinni. Yrði nýtingarhlutfall lóðarinnar allt að 1,56 í stað 0,69. Var umræddri beiðni synjað á fundi skipulagsráðs hinn 29. september 2010 og var fundargerð ráðsins skipt í A-hluta sem fjallaði um skipulagsmál, B-hluta sem fjallaði um byggingarmál og D-hluta ýmis mál. Mál það sem hér er um deilt var afgreitt í A-hluta fundargerðarinnar. Hinn 7. október s.á. var fundargerð skipulagsráðs lögð fram á fundi borgarráðs þar sem bókað var að borgarráð samþykkti B-hluta fundargerðarinnar. Hins vegar verður ekki ráðið af fundargerð borgarráðs að fjallað hafi verið um afgreiðslu skipulagsráðs vegna umrædds erindis kærenda.

Skipulagsvald í hverju sveitarfélagi er í höndum sveitarstjórnar, sbr. 2. mgr. 3. gr. og 23. gr. þágildandi skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, og er samsvarandi ákvæði að finna í gildandi skipulagslögum nr. 123/2010. Eins og nú var landeiganda eða framkvæmdaraðila þó heimilt skv. 1. mgr. 23. gr. nefndra skipulags- og byggingarlaga að gera tillögu til sveitarstjórnar að deiliskipulagi eða breytingu á deiliskipulagi á sinn kostnað. Samkvæmt 6. gr. laganna sbr. og gr. 2.4 í þágildandi skipulagsreglugerð nr. 400/1998 fóru skipulagsnefndir með skipulagsmál undir yfirstjórn sveitarstjórnar. Ennfremur sagði m.a. í gr. 2.4 að skipulagsnefnd geri tillögu til sveitarstjórnar um endanlega afgreiðslu skipulagstillagna. Þá var mælt svo fyrir um í gr. 2.5 í skipulagsreglugerð að ákvarðanir skipulagsnefnda skyldi leggja fyrir sveitarstjórn til afgreiðslu.

Skilja verður þágildandi laga- og reglugerðarákvæði, sem að framan eru rakin, á þann veg að skipulagsnefnd sveitarfélags hafi ekki verið falin fullnaðarafgreiðsla erinda um samþykkt eða synjun á nýju eða breyttu deiliskipulagi heldur hafi það verið sveitarstjórnar að taka slíkar ákvarðanir. Hins vegar gat sveitarstjórn ákveðið í samþykkt sveitarfélagsins að framselja vald sitt með því að fela skipulagsnefnd eða öðrum í stjórnsýslu sveitarfélagsins heimild til fullnaðarafgreiðslu mála og þá á grundvelli 44. gr. þágildandi sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998, sbr. breytingalög nr. 74/2003. Var rík nauðsyn á að slíkt valdframsal væri skýrt og afdráttarlaust í ljósi þess að um undantekningu var að ræða frá þeirri meginreglu að skipulagsvaldið sé í höndum sveitarstjórnar, sbr. það sem áður hefur verið rakið. Kveðið var á um heimildir skipulagsráðs til  fullnaðarafgreiðslu án staðfestingar borgarráðs í 1. gr. viðauka 1.1. við samþykkt um stjórn Reykjavíkurborgar og fundarsköp borgarstjórnar nr. 1200/2007 og var samhljóða ákvæði að finna í 12. gr. samþykktar fyrir Skipulagsráð Reykjavíkurborgar frá 5. apríl 2005. Þar voru talin ákveðin verkefni, m.a. var í b-lið talin „ákvörðun um að hefja gerð deiliskipulags“. Verða tilvitnuð ákvæði ekki skilin svo að skipulagsráð hafi haft heimild til að synja um gerð deiliskipulags án staðfestingar borgarráðs, enda er slík afgreiðsla ekki meðal þeirra verkefna sem talin eru upp í nefndum viðauka við samþykkt um stjórn Reykjavíkurborgar og samþykkt skipulagsráðs. Er og ljóst að íþyngjandi ákvörðun um að synja gerð deiliskipulags verður ekki jafnað við ívilnandi ákvörðun um að hefja gerð deiliskipulags

Samkvæmt framangreindu brast skipulagsráði heimild til lokaafgreiðslu málsins. Bar borgarráði að taka tillöguna fyrir sem sérstakt mál og afgreiða það með formlegum hætti, sbr. 49. gr. tilvitnaðra sveitarstjórnarlaga og 60. gr. nefndrar samþykktar um stjórn Reykjavíkurborgar. Eins og fyrr greinir ber samþykkt borgarráðs á B-hluta fundargerðar skipulagsráðs ekki með sér að tekin hafi verið afstaða til erindis kærenda sem fjallað var um í A-hluta fundargerðarinnar og hefur það því ekki fengið fullnaðarafgreiðslu að lögum. Fól hin kærða afgreiðsla skipulagsráðs því ekki í sér ákvörðun er bindur enda á mál og sætt getur kæru til úrskurðarnefndarinnar, sbr. 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þar sem málið hefur ekki verið til lykta leitt verður ekki hjá því komist að vísa kæru þessari frá með vísan til þess sem að framan greinir.  

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils málafjölda sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Máli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.

___________________________
Nanna Magnadóttir