Árið 2025, fimmtudaginn 20. nóvember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor, Geir Oddsson auðlindafræðingur, Þorsteinn Sæmundsson jarðfræðingur og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 57/2025, kæra á ákvörðun hreppsnefndar Ásahrepps frá 19. febrúar 2025 um að veita framkvæmdaleyfi fyrir stækkun Sigöldustöðvar.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 7. apríl 2025, er barst nefndinni sama dag, kærir Náttúrugrið, þá ákvörðun hreppsnefndar Ásahrepps frá 19. febrúar 2025 að veita framkvæmdaleyfi fyrir stækkun Sigöldustöðvar. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Ásahreppi 8. maí 2025.
Málavextir: Sigöldustöð í Tungnaá er vatnsaflsvirkjun sunnan við Þórisvatn sem gangsett var árið 1978. Uppsett afl stöðvarinnar er 150 MW og er virkjað rennsli 240 m3/s. Stöðin er nú knúin með þremur vélum og við byggingu hennar var gert ráð fyrir að hægt yrði að bæta við fjórðu vélinni. Landsvirkjun hyggst stækka stöðina þannig að afl hennar verði aukið í 215 MW með því að bæta fjórðu vélinni við. Í júní 2023 lagði Landsvirkjun fram umhverfismatsskýrslu um stækkun Sigöldustöðvar til kynningar og athugunar í samræmi við fyrirmæli 23. gr. laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana. Í skýrslunni kom fram að framkvæmdin fælist í stækkun stöðvarinnar um allt að 65 MW og væri tilgangur hennar að auka afl í raforkukerfinu, auka sveigjanleika í orkuafhendingu og mæta afltoppum þegar eftirspurn væri í hámarki. Framkvæmdin og umhverfismatsskýrslan voru auglýst 12. ágúst s.á. í Lögbirtingablaðinu og Morgunblaðinu. Álit Skipulagsstofnunar um umhverfismat framkvæmdarinnar lá fyrir 18. desember s.á. og að mati stofnunarinnar uppfyllti umhverfismatsskýrslan skilyrði laga nr. 111/2021.
Í febrúar 2025 sótti Landsvirkjun um framkvæmdaleyfi til Ásahrepps vegna stækkunar virkjunarinnar. Fram kom í umsókninni að fyrirhugað væri að auka uppsett afl virkjunarinnar úr 150 MW í 215 MW. Umsóknin var tekin fyrir á fundi skipulagsnefndar Umhverfis- og tæknisviðs Uppsveita bs. 12. febrúar 2025 og var bókað í fundargerð að skipulagsnefnd mæltist til þess við hreppsnefnd Ásahrepps að útgáfa framkvæmdaleyfis yrði samþykkt á grundvelli 13. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Að mati nefndarinnar væri útgáfa leyfisins í samræmi við heimildir aðal- og deiliskipulagsáætlana svæðisins. Þá kom einnig fram að við útgáfu leyfisins yrði unnin greinargerð með vísan til 3. mgr. 27. gr. laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana þar sem tiltekið væri að leyfisveitandi skyldi taka saman greinargerð um afgreiðslu leyfis þar sem m.a. skyldi gerð rökstudd grein fyrir samræmi framkvæmdarinnar við skipulagsáætlanir og við niðurstöðu álits Skipulagsstofnunar um umhverfismat framkvæmdarinnar.
Málið var tekið fyrir á fundi hreppsnefndar Ásahrepps 19. febrúar 2025 og útgáfa framkvæmdaleyfis á grundvelli 13. gr. skipulagslaga samþykkt með fyrirvara um að samningi um efnisnám og fyrirkomulag greiðslna fyrir efnisnám á námusvæðum yrði lokið. Að mati nefndarinnar væri útgáfa leyfisins í samræmi við heimildir aðal- og deiliskipulagsáætlanir svæðisins. Við útgáfu leyfisins yrði unnin greinargerð með vísan til 3. mgr. 27. gr. laga nr. 111/2021. Skipulagsfulltrúi gaf út framkvæmdaleyfið 28. s.m. og samhliða tók hann saman greinargerð samkvæmt fyrrnefndu ákvæði laga nr. 111/2021. Hin kærða ákvörðun var auglýst á vefnum >skipulagsgatt.is< 10. mars 2025.
Málsrök kæranda: Kærandi telur að hin kærða ákvörðun uppfylli hvorki ákvæði laga um stjórn vatnamála nr. 36/2011 né 14. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Þá sé ákvörðunin í ósamræmi við lagaskyldur skv. lögum um umhverfismat áætlana og framkvæmda nr. 111/2021.
Samkvæmt 1. mgr. 11. gr. laga nr. 36/2011 skuli flokka vatn í vatnshlot og gerðir vatnshlota og meta þau. Í 2. mgr. lagagreinarinnar komi fram að mat á yfirborðsvatnshloti skuli byggjast á fyrirliggjandi gögnum hverju sinni og fyrir hverja vatnshlotsgerð skuli taka mið af skilgreindum líffræðilegum gæðaþáttum auk vatnsformfræðilegra og efna- og eðlisefnafræðilegra þátta eftir því sem við eigi. Umhverfismarkmið séu skilgreind eftir gerðum vatnshlota og skuli vera samanburðarhæf. Þá séu tilgreind skilyrði þess að tiltekin vatnshlot séu skilgreind sem manngerð og mikið breytt vatnshlot í 13. gr. laganna. Þau skilyrði hafi ekki verið uppfyllt við töku hinnar kærðu ákvörðunar.
Framangreind lagaákvæði, með hliðsjón af lögskýringargögnum, tilskipun 2000/60/EB og dómafordæmum, komi í veg fyrir að unnt sé að veita framkvæmdaleyfi fyrir framkvæmd í vatnshloti eða sem áhrif hafi á vatnshlot, sem skylt sé að meta en hafi ekki verið gert. Því hafi verið óheimilt að veita hið kærða leyfi þar sem stjórnvöld hefðu ekki uppfyllt bindandi lagaskyldur sínar til að flokka ástand þeirra. Veituleið Sigölduvirkjunar, vatnshlotsnúmer 103-970-R, og Tungnaá 2, vatnshlotsnúmer 103-973-R, hafi ekki hlotið ástandsflokkun í skilningi laga nr. 36/2011, hvorki í vatnaáætlun né vatnavefsjá og því teljist ástandið óþekkt. Hið sama eigi við um Krókslón, vatnshlotsnúmer 103-2447-L, og Hrauneyjalón, vatnshlotsnúmer 103-2135-L, en þau flokkist sem stöðuvötn í skilningi laganna. Vistfræðilegt ástand þeirra sé óflokkað í vatnaáætlun og í vatnavefsjá og efnafræðilegt ástand þeirra óþekkt. Vatnafræðilegt álag af núverandi virkjun sé einnig óþekkt samkvæmt sömu heimildum.
Með svörum framkvæmdaraðila við umsögnum um matsskýrslu hans í umhverfismati framkvæmdarinnar hafi verið birt minnisblað Hafrannsóknastofnunar, dags. 22. nóvember 2023, og sagt að það hafi verið unnið fyrir framkvæmdaraðila. Í þessu minnisblaði komi ekki fram hvaða sérfræðingar hafi komið að gerð þess né hafi nokkur starfsmaður sett nafn sitt við skjalið. Því hafi það ekkert formlegt gildi og komi enn síður í stað bindandi lagaskyldu stjórnvalda til að flokka vistfræðilegt og efnafræðilegt ástand þeirra vatnshlota sem umrædd framkvæmd sé í eða hafi áhrif á. Um verulegan annmarka á leyfisveitingu sé að ræða. Þá standist efnislega ekki margt af því sem fram komi í minnisblaðinu og vanti mat á núverandi vistmegni Krókslóns og Hrauneyjalóns.
Aukning á uppsettu afli Sigöldustöðvar úr 150 MW í 215 MW með aukningu á rennsli um allt að 123 m3/s sé líklega umtalsverð breyting á rennslisháttum og þannig veruleg aukning á álagi á vistfræðilega þætti. Ekki skuli einungis nota líffræðilega og eðlisefnafræðilega gæðaþætti til að flokka vistfræðilegt ástand vatnshlota heldur einnig vatnsformfræðilega gæðaþætti. Gögnin séu afar takmörkuð og ekki sé nægjanlegur gaumur gefinn að þeim vatnsformfræðilegu breytingum sem verði og hvaða álagi þær valdi á lífríkið, sem sé háð umfangi þeirra, t.d. þeim tíma sem ætla megi að vatnstaða lækki og hverjar vatnsborðsveiflurnar verði. Það virðist ekki liggja fyrir og því sé erfitt að meta áhrif á hryggleysingja, sérstaklega á fjörusvæði. Enn hafi ekki verið gerðir ástandsflokkar fyrir smádýr í jökulskotnum stöðuvötnum. Aukning rennslis og vatnsborðssveiflur muni væntanlega hafa talsverð áhrif þar á. Því liggi fyrir að forsendur matsins séu í besta falli veikar. Enn hafi ekki verið gert flokkunarkerfi fyrir fisk og sé það afleitt, en eins og fram komi virðist urriði ekki þrífast sem skyldi. Hvað eðlisefnafræðilega þætti varði sé einnig byggt á afar takmörkuðum gögnum. Óásættanlegt sé að byggja mat á svo takmörkuðum gögnum. Liðin séu 14 ár síðan vatnatilskipunin, 2000/60/EB, hafi verið innleidd og því hafi verið nægur tími til að bæta úr ástandinu. Á meðan vatnshlotin hafi ekki verið formlega tilnefnd sem mikið breytt vatnshlot eða manngerð sé ekki unnt að fjalla um mat á þeim.
Áhrif sem framkvæmdin gæti haft á gæði vatns í skilningi laga nr. 36/2011 hafi ekki verið kynnt almenningi í lögbundinni þátttöku samkvæmt lögum nr. 111/2021. Minnisblað Hafrannsóknastofnunar hafi komið fram rétt áður en álit Skipulagsstofnunar um umhverfismatsskýrslu hafi legið fyrir 18. desember 2023. Svo virðist sem stofnunin hafi fengið skjalið einungis nokkrum dögum fyrr. Þetta sé í andstöðu við ákvæði fyrrnefndra laga og megi þessu til stuðnings vísa til dóms ESB dómstólsins í máli C-535/18. Dómurinn hafi fjallað um samspil tilskipana 2011/92/ESB og 2000/60/EB í umhverfismati framkvæmdar sem ljúki með ákvörðun um leyfisveitingu. Með hliðsjón af þessu fordæmi megi ekki veita leyfi nema þátttaka almennings hafi verið tryggð um þau atriði sem mælt sé fyrir um í lögum nr. 36/2011 þegar svo standi á að gæði einhverra vatnshlota kunni að rýrna í skilningi laganna. Hugmynd Umhverfisstofnunar um að hægt sé að gera grein fyrir stöðu vatnshlotanna og áhrifamati á þau eftir lok lögbundinnar þátttöku almennings standist ekki túlkun ESB dómstólsins í fyrrnefndu máli. Benda megi á að ákvæði 4. gr. laga nr. 111/2021 sé innleiðing á 1. mgr. 3. gr. tilskipunar 2011/92/ESB sem dómstóllinn hafi fjallað um í málinu. Í c. lið 4. gr. laga nr. 111/2021 sé vatn sérstaklega tilgreint.
Þá komi umhverfismat ekki í stað mats samkvæmt lögum nr. 36/2011. Lausleg umfjöllun í kafla 3.3 í áliti Skipulagsstofnunar um vatnshlot geti ekki komið í stað hins lögbundna mats sem fjallað sé um í lögunum. Leyfisveitanda hafi borið skylda til þess að fjalla um framkvæmdirnar samkvæmt lögum nr. 36/2011 og megi hér vísa til niðurstöðu dómstóls ESB í máli C-301/22 Sweetman. Að láta það ógert sé svo verulegur annmarki að það eitt nægi til þess að ógilda beri hina kærðu ákvörðun.
Með hinni kærðu ákvörðun hafi ekki fylgt rökstuðningur samkvæmt 3. mgr. 27. gr. laga nr. 111/2021, heldur hafi verið bókað í fundargerð hreppsnefndar Ásahrepps 19. febrúar 2025 að slíkur rökstuðningur skyldi fylgja eftir á. Með framkvæmdaleyfi fyrir stækkun virkjunarinnar, sem skipulagsfulltrúi hafi gefið út 28. febrúar 2025, hafi fylgt tveggja blaðsíðna skjal með yfirskriftinni „Greinargerð við útgáfu framkvæmdaleyfis á grundvelli 3. mgr. 27. gr. laga um umhverfismat framkvæmda og áætlana nr. 111/2021“. Á fyrri blaðsíðunni séu tilfærð atriði úr matsáætlun og seinni blaðsíðan nái ekki máli sem greinargerð samkvæmt lagagreininni. Gera hefði þurft grein fyrir samræmi framkvæmdarinnar við skipulagsáætlanir og niðurstöðu Skipulagsstofnunar um umhverfismat framkvæmdarinnar frá 18. desember 2023 með rökstuddum hætti. Greinargerðin sé í svo verulegu ósamræmi við lög að telja verði verulegan annmarka á hinni kærðu ákvörðun.
Í ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsáætlun 12. ágúst 2022 hafi sérstaklega verið mælt fyrir um að tilgangi og markmiði framkvæmdarinnar yrði lýst, forsendum stækkunar, meintu auknu rennsli á vatnasviðinu og ætlaðri orkuframleiðslu. Einnig að gera þyrfti sérstaka grein fyrir samlegðaráhrifum með öðrum áformum á virkjanasvæðinu á vatnsrennsli og vatnsborð á áhrifasvæði framkvæmdanna á lífríki og tengslum við vindorku. Gera þyrfti grein fyrir áhrifum á rekstur, raðtengdar virkjanir og orkuöryggi. Þá hafi verið tekið fram að gera þyrfti grein fyrir lífríki í vatni og meta áhrif þess að breyta eða auka sveiflur í rennsli eða vatnshæð. Að mati kæranda hafi þetta ekki verið gert og sé þess óskað að úrskurðarnefndin fjalli ítarlega um hvern þessara þátta telji hún að unnt sé að bæta úr umfjöllun um þetta á æðra stjórnsýslustigi.
Ekki hafi farið fram valkostamat í umhverfismatsskýrslu framkvæmdarinnar. Einungis hafi verið vikið lauslega að stækkun Hrauneyjafossvirkjunar og því að framkvæmdaraðili ætli að byggja eins stóra Hvammsvirkjun og umhverfismat hennar leyfi. Það séu ekki valkostir í skilningi laganna og sá grundvallarannmarki sé því á umhverfismatinu að ekki hafi verið uppfyllt ákvæði c. liðar 1. mgr. 22. gr. laga nr. 111/2021 um að meta skuli raunhæfa kosti. Benda megi á dóm Hæstaréttar frá 16. febrúar 2017 í máli nr. 575/2015 þar sem framkvæmdaleyfi hafi verið ógilt þar sem ekki hafi verið byggt á valkostamati í umhverfismati. Í máli þessu hafi hin kærða ákvörðun byggst á málsmeðferð umhverfismats sem hafi verið andstæð lögum nr. 111/2021 og sé það verulegur annmarki.
Þá uppfylli hin kærða ákvörðun ekki lágmarksskilyrði um skýrleika en engin leið sé að ráða hvaða framkvæmdir séu heimilaðar, hvaða framkvæmdir séu innan sveitarfélagsmarka og hvaða framkvæmdir heyri undir lög nr. 160/2010 um mannvirki og því ekki unnt að veita leyfi fyrir þeim á grundvelli skipulagslaga. Erfitt sé að sjá af fáorðum bókunum leyfisveitanda að þær fjalli um meiriháttar framkvæmd sem sé umhverfismatsskyld og svo umfangsmikil sem raun beri vitni.
Samkvæmt 1. mgr. 27. gr. laga nr. 111/2021 sé lögð skylda á framkvæmdaraðila að leggja fram greiningu á því hvort forsendur hafi breyst verulega frá umhverfismatsskýrslu og áliti um umhverfismat. Þar sem leyfisveitandi hafi ekki gengið á eftir greiningunni hafi rannsóknarregla stjórnsýsluréttar verið brotin.
Málsrök Ásahrepps: Af hálfu sveitarfélagsins er tekið fram að í bókunum fundargerða skipulagsnefndar og hreppsnefndar sé vísað til 13. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, en öll meðferð málsins hafi farið fram á grundvelli þess að um matsskylda framkvæmd væri að ræða sem falli undir 14. gr. skipulagslaga.
Kærandi virðist byggja á því að hann hafi áður átt aðild að málum hjá úrskurðarnefndinni. Þótt kærandi hafi áður átt aðild að málum hjá nefndinni verði að skoða aðild kæranda sjálfstætt í hverju máli. Beri nefndinni því að rannsaka tilgang félagsins og félagatal til að staðreyna að kærandi hafi lögbundna kæruheimild.
Vegna athugasemda í kæru um að brotið hafi verið gegn ákvæðum laga nr. 36/2011 um stjórn vatnamála sé bent á að í svörum framkvæmdaraðila við umsögnum við umhverfismatsskýrslu, dags. 8. desember 2023, komi fram að áður en Umhverfisstofnun hafi gefið út umsögn sína um fyrirhugaða stækkun hafi stofnunin sent framkvæmdaraðila beiðni um áhrifamat á vatn. Í beiðninni hafi komið fram að vatnshlot á áhrifasvæði Sigöldustöðvar hefðu ekki verið ástandsflokkuð og því þyrfti framkvæmdaraðili að leggja fram mat á vistfræðilegu ástandi vatnshlotanna ásamt mati á því hvaða áhrif framkvæmdin myndi hafa á vatnshlotin. Benti Umhverfisstofnun jafnframt á að vistfræðilegt ástand þessara vatnshlota væri óþekkt enn sem komið væri og til þess að unnt væri að meta ástand þeirra þyrfti gögn. Óskaði stofnunin eftir því að framkvæmdaraðili myndi taka saman þau vöktunargögn sem til væru fyrir umrædd vatnshlot og myndi bera saman við þá gæðaþætti sem hefðu verið skilgreindir og settir fram í vatnaáætlun. Tilgreindi Umhverfisstofnun enn fremur að leggja þyrfti mat á það hvort framkvæmdin yrði til þess að umhverfismarkmið vatnshlotsins næðust ekki.
Í kjölfar beiðni Umhverfisstofnunar hafi framkvæmdaraðili fengið Hafrannsóknastofnun til að gera umsögn um vatnshlot á áhrifasvæði fyrirhugaðrar stækkunar Sigöldustöðvar. Niðurstaða Hafrannsóknastofnunar í áhrifamati hennar, dags. 22. nóvember 2023, hafi verið að stækkun Sigöldustöðvar myndi ekki hafa áhrif á flokkun á vistmegni vatnshlotanna Krókslóns, Hrauneyjalóns eða veituskurð Sigölduvirkjunar. Jafnframt hafi komið fram að stækkunin myndi hafa minni háttar viðbótaráhrif á umrædd vatnhlot, en þau væru þegar á bráðabirgðalista yfir mikið breytt vatnshlot og undir áhrifum af vatnsformfræðilegum breytingum vegna virkjana á svæðinu.
Þá sé í áliti Skipulagsstofnunar um umhverfismatsskýrslu vegna framkvæmdarinnar, dags. 18. desember 2023, tiltekið að í umsögn Umhverfisstofnunar sé ekki gerð athugasemd við áhrifamat Hafrannsóknastofnunar sem unnið hafi verið fyrir framkvæmdaraðila vegna mögulegra áhrifa á vatnshlot á áhrifasvæði Sigölduvirkjunar. Í umsögn Umhverfisstofnunar sé jafnframt bent á að vatnshlotin hafi öll orðið fyrir umtalsverðum vatnsformfræðilegum breytingum og séu ólíkleg til að ná góðu vistfræðilegu ástandi eins og fram komi í álitsgerðinni. Niðurstaða Skipulagsstofnunar hafi því verið að af álitsgerð Hafrannsóknastofnunar megi ráða að stækkun Sigölduvirkjunar muni ekki hafa áhrif á flokkun á vistmegni vatnshlotanna sem þegar séu á bráðabirgðalista yfir mikið breytt vatnshlot og undir áhrifum af vatnsformfræðilegum breytingum vegna virkjana á svæðinu og að stækkunin muni hafa minni háttar viðbótaráhrif á þau. Þau séu metin í góðu vistmegni sem sé byggt á þekkingu á vatnshæðabreytingum í lónunum og upplýsingum um lífríki og eðlisefnafræðilega gæðaþætti. Ekki sé verið að breyta vatnsborðshæð og vatnsborðssveiflum og rennslissveiflur vegna stækkunarinnar verði tímabundnar hverju sinni til að koma til móts við breytilega orkuþörf á mismunandi tímum. Með hliðsjón af minnisblaði Hafrannsóknastofnunar hafi Skipulagsstofnun talið að áhrif á vatnalífríki og vatnshlot verði óveruleg, en leggi áherslu á mikilvægi áframhaldandi vöktunar á vatnasviðinu.
Því sé mótmælt að mat Hafrannsóknastofnunar á umræddum vatnshlotum hafi ekkert gildi. Umrædd atriði varðandi vatnshlotin hafi verið margyfirfarin á vegum fagstofnana og framkvæmdaraðila. Allar umsagnir og álit frá tilskildum aðilum samkvæmt lögbundnu ferli liggi skýrlega fyrir hvað þessi atriði varði og séu þau öll samhljóma á þann veg að stækkun Sigölduvirkjunar muni ekki hafa áhrif á flokkun á vistmegni vatnshlotanna, en mikilvægt sé að viðhafa áframhaldandi vöktun á vatnasviðinu. Þá sé sérstaklega tilgreint í greinargerð skipulagsfulltrúa samkvæmt 3. mgr. 27. gr. laga nr. 111/2021 að áfram verði vel fylgst með lífríki vatns á áhrifasvæði virkjana á svæðinu.
Benda megi á að hreppsnefnd hafi samþykkt deiliskipulag fyrir Sigöldustöð sem tekið hafi gildi með birtingu í B-deild Stjórnartíðinda 23. febrúar 2024. Í greinargerð deiliskipulagsins og umhverfismati vegna þess sé að finna umhverfismatsskýrslu vegna framkvæmdarinnar, umfjöllun um áhrif á vatnshlot, valkostagreiningu og umhverfisáhrif valkosta í samræmi við löggjöf.
Þá sé í kafla 2.2 og 2.3 í áliti Skipulagsstofnunar um umhverfismatsskýrslu framkvæmdarinnar, sem og í kafla 3.4 og 4 í umhverfismatsskýrslunni, fjallað um aðra kosti en stækkun Sigöldustöðvar til að auka afl og sveigjanleika í raforkukerfinu á Suðvesturlandi, en fyrirhugaðar séu breytingar á öðrum vatnsaflsstöðvum á Þjórsár-Tungnaársvæðinu, þ. á m. Hrauneyjarfossstöð og Vatnsfellsstöð. Við hönnun og byggingu Sigöldustöðvarinnar hafi á sínum tíma verið búið í haginn fyrir frekari stækkun hennar. Einnig sé virkjað rennsli Sigöldustöðvar minna en virkjað rennsli Hrauneyjafossstöðvar, sem sé næsta stöð neðan Sigöldustöðvar, og rökrétt sé að auka fyrst virkjað rennsli um Sigöldustöð áður en rennsli sé aukið annars staðar. Við núllkost yrði uppsett afl Sigöldustöðvar óbreytt og þá yrði aukið rennsli ekki nýtt sem skyldi. Telja yrði það óhagkvæmni við rekstur raforkukerfisins og meira vatn myndi renna fram hjá virkjuninni um upprunalegan farveg Tungnaár. Skipulagsstofnun hafi komist að þeirri niðurstöðu að fyrirliggjandi umhverfismatsskýrsla uppfylli skilyrði laga nr. 111/2021.
Greinargerð samkvæmt 3. mgr. 27. gr. laga nr. 111/2021 hafi fylgt útgefnu framkvæmdaleyfi og hafi greinargerðin verið birt opinberlega með útgefnu leyfi í samræmi við 4. mgr. lagagreinarinnar. Í greinargerðinni sé fjallað um að samkvæmt umhverfismati framkvæmdarinnar séu áhrif af framkvæmdinni heilt yfir metin óveruleg og þau áhrif sem ýmist séu metin nokkuð jákvæð eða nokkuð neikvæð séu tímabundin á meðan framkvæmdum standi. Skýrlega komi fram í greinargerðinni að sveitarfélagið telji að fjallað hafi verið með fullnægjandi hætti um öll þau atriði sem taki til umhverfisáhrifa framkvæmdarinnar. Fjallað sé um mótvægisaðgerðir og vöktun með fullnægjandi hætti innan hennar í umhverfismatinu og ekki talin ástæða til að setja fram skilyrði um þessi atriði við útgáfu framkvæmdaleyfisins.
Til grundvallar hinni kærðu ákvörðun hafi öll tilskilin gögn legið fyrir lögum samkvæmt, m.a. umhverfismatsskýrsla framkvæmdaraðila og álit Skipulagsstofnunar, sbr. 2. mgr. 27. gr. laga nr. 111/2021 og umsögn forsætisráðuneytisins samkvæmt 3. gr. laga nr. 58/1998 um þjóðlendur. Við töku ákvörðunarinnar og undirbúning hennar hafi verið metið lögum samkvæmt hvernig niðurstaða álits Skipulagsstofnunar um umhverfismat framkvæmdarinnar samræmdist afgreiðslu leyfisins og hvernig hún félli að skipulagsáætlunum sveitarfélagsins ásamt öðrum tilskildum þáttum, sbr. m.a. 3. mgr. 27. gr. laga nr. 111/2021 og 4. mgr. 13. gr. og 2. mgr. 14. gr. skipulagslaga. Því sé mótmælt að það teljist verulegur annmarki á hinni kærðu ákvörðun að greinargerð um afgreiðslu framkvæmdaleyfis hafi ekki legið fyrir við töku ákvörðunar hreppsnefndar heldur við eftirfarandi útgáfu leyfisins enda hafi allir lögbundnir þættir verið metnir við ákvörðun sveitarfélagsins um útgáfu leyfisins þrátt fyrir að greinargerðin um afgreiðsluna hafi verið unnin í kjölfar afgreiðslunnar.
Í tilefni af athugasemdum um ófullnægjandi rökstuðning samkvæmt stjórnsýslulögum nr. 37/1993 sé m.a. bent á að stjórnvöldum sé almennt ekki skylt að setja fram rökstuðning samhliða tilkynningu um stjórnvaldsákvörðun og að óskylt sé að láta í té rökstuðning ef umsókn er tekin til greina að öllu leyti, eins og við eigi í þessu máli. Um leið sé bent á að reglur 3. mgr. 27. gr. laga nr. 111/2021 og 2. mgr. 14. gr. skipulagslaga geri ríkari kröfur til rökstuðnings en annars myndu gilda samkvæmt almennum reglum stjórnsýsluréttar og því vandséð með hvaða hætti þær almennu kröfur til rökstuðnings gætu talist óuppfylltar.
Það komi skýrlega fram í fundargerðum hreppsnefndar og skipulagsnefndar og í útgefnu framkvæmdaleyfi að hverju fyrirliggjandi umsókn og veiting framkvæmdaleyfis lúti. Því séu uppfylltar kröfur til þess sem beri að koma fram í efni framkvæmdaleyfis skv. 12. gr. reglugerðar nr. 772/2012 um framkvæmdaleyfi. Við birtingu á útgefnu framkvæmdaleyfi hafi jafnframt verið birt áðurnefnd greinargerð skipulagsfulltrúa þar sem nánar sé greint frá því hvað stækkunin feli í sér í starfsemi Sigöldustöðvar og nánara inntaki framkvæmdanna og helstu umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar.
Athugasemdir Landsvirkjunar: Landsvirkjun bendir á að kæra í máli þessu sé of seint fram komin. Hin kærða ákvörðun hafi verið tekin 19. febrúar 2025 og birt með fundargerðum sveitarstjórnar á vef sveitarfélagsins sama dag. Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála sé kærufrestur einn mánuður frá því að kæranda hafi verið kunnugt um eða mátt vera kunnugt um ákvörðun, en sé um að ræða ákvarðanir sem sæti opinberri birtingu teljist kærufrestur frá birtingu ákvörðunar. Kæran hafi verið sett fram í erindi til úrskurðarnefndarinnar, dags. 7. apríl 2025, en þá hafi verið meira en einn mánuður liðinn frá birtingu ákvörðunarinnar á vefsíðu sveitarfélagsins. Kæranda hafi verið kunnugt um útgáfu leyfanna löngu áður en kæra í máli þessu hafi borist, enda hafi kærandi fylgst náið með leyfisveitingaferli framkvæmdanna og m.a. verið umsagnaraðili í umhverfismatsferli og við útgáfu virkjunarleyfis. Í 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 sé fjallað um áhrif þess að kæra berist að liðnum kærufresti og samkvæmt 1. mgr. ákvæðisins beri að vísa kæru frá nema að afsakanlegt verði talið að kæran hafi ekki borist fyrr eða veigamiklar ástæður mæli með því að hún verði tekin til málsmeðferðar. Slíkum aðstæðum sé ekki til að dreifa í máli þessu.
Hafnað sé fullyrðingum kæranda um að hin kærða ákvörðun fari í bága við ákvæði laga nr. 36/2011 um stjórn vatnamála, 14. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana. Umræddar framkvæmdar snúi að aflaukningu virkjunar sem hafi verið til staðar frá árinu 1978. Við úrlausn málsins verði því óhjákvæmilega að horfa til þess að þær fari fram á þegar röskuðu landi. Þá séu allar helstu framkvæmdir og landbreytingar sem fylgi virkjunarframkvæmdum, á borð við miðlunarlón, stöðvarhús, aðrennslisskurði og þrýstivatnspípur, nú þegar fyrir hendi.
Ítarlega sé fjallað um forsendur framkvæmdarinnar og mat á umhverfisáhrifum vegna hennar í umhverfismatsskýrslu. Þar sé að finna greiningu á áhrifum á jarðmyndanir, ásýnd, vatnalífríki og samfélag. Í niðurstöðukafla skýrslunnar um heildaráhrif komi fram að allt rask vegna framkvæmdanna sé á áður röskuðu svæði. Umhverfisáhrif séu metin óveruleg í öllum framangreindum flokkum að samfélagsþætti undanskildum. Umsagnir hafi borist frá umsagnaraðilum, að undanskilinni Fiskistofu. Skipulagsstofnun hafi jafnframt óskað eftir nánari upplýsingum og hafi svör við þeirri beiðni borist frá Landsvirkjun 23. nóvember 2023 þar sem hafi verið m.a. lagt fram mat Hafrannsóknastofnunar á áhrifum framkvæmdanna á vatnshlot á svæðinu.
Gerð sé sú krafa í 1. mgr. 13. gr. laga nr. 36/2011 um stjórn vatnamála að manngerð eða mikið breytt vatnshlot skuli hafa gott vistmegin, efnafræðilegt ástand þeirra skuli vera gott og að ástand þeirra megi ekki versna. Í núgildandi Vatnaáætlun 2022–2027 séu 15 vatnshlot skilgreind sem manngerð vatnshlot og þau séu öll veituskurðir á Þjórsár-Tungnaársvæðinu, Blöndusvæðinu og Kárahnjúkavirkjun. Í skýrslu Umhverfisstofnunar um manngerð og mikið breytt vatnshlot frá árinu 2020 komi fram að veituleið Sigölduvirkjunar flokkist sem manngert og mikið breytt vatnshlot en Krókslón og Hrauneyjarlón séu stöðuvatnshlot sem hafi orðið fyrir umtalsverðum vatnsformfræðilegum breytingum og hafi því verið sett á frumlista yfir mikið breytt vatnshlot. Vatnshlotin séu jafnframt tilgreind og flokkuð á bráðabirgðalista Hafrannsóknastofnunar yfir mikið breytt vatnshlot sem fjallað sé um í skýrslu sem stofnunin hafi unnið fyrir stjórn vatnamála og Umhverfisstofnun og birt hafi verið í nóvember 2022.
Í umhverfismatsskýrslu framkvæmdarinnar komi fram að gera megi ráð fyrir því að vatnsborðshæð og vatnsborðssveiflur verði eftir stækkun virkjunarinnar sambærilegar því sem nú sé, jafnvel þótt aukning verði í virkjuðu rennsli. Þá segi að framkvæmdin hafi ekki áhrif á rennsli í gamla farvegi Tungnaár frá Sigöldustöð að Hrauneyjarlóni, en þar sé um að ræða lekavatn frá Krókslóni. Þar sem engra breytinga sé að vænta á vatnsborðshæð og vatnsborðssveiflum í Krókslóni vegna framkvæmdanna sé heldur ekki gert ráð fyrir neinum breytingum á lífsskilyrðum í Krókslóni. Að sama skapi sé ekki búist við að lífríki neðan Sultartangalóns verði fyrir áhrifum þar sem sveiflna í rennsli verði ekki vart þar fyrir neðan, hvort heldur sé við óbreytt ástand eða með stækkun Sigöldustöðvar. Í matsskýrslu sé áréttað að áhyggjur af breyttum rennslisháttum séu óþarfar og að vatnshlot muni ekki breytast. Tekið sé fram í matsskýrslu að engar breytingar verði á vatnsgæðum, vatnsmagni, efna- eða eðliseiginleikum og fyrirhugaðar framkvæmdir því innan þeirra marka sem Vatnaáætlun 2022–2027 geri ráð fyrir. Áhrif fyrirhugaðrar stækkunar Sigöldustöðvar á vatnalífríki og vatnshlot verði því óveruleg.
Því sé hafnað að mat Hafrannsóknastofnunar, sem aflað hafi verið þegar umhverfismatsskýrsla framkvæmdarinnar hafi verið til umsagnar, hafi ekkert formlegt gildi þar sem hún geymi ekki nöfn þeirra starfsmanna stofnunarinnar sem komið hafi að gerð umsagnarinnar. Umsögnin stafi óumdeilanlega frá Hafrannsóknastofnun og varði atriði sem séu á sérsviði stofnunarinnar. Þá sé umsögnin rituð á bréfsefni stofnunarinnar, auk þess sem allar heimildir sem stofnunin byggi afstöðu sína á séu tilgreindar skilmerkilega.
Í umsögn Umhverfisstofnunar frá 6. desember 2023 um umhverfismat framkvæmdarinnar komi fram að breytingar sem við megi búast með stækkun Sigölduvirkjunar sé tímabundinn aukinn rennslishraði vatns um lónin og veituskurð en aðrar vatnsformfræðilegar breytingar verði óverulegar. Rennslisaukning muni dempast út í lónunum fyrir neðan og engra áhrifa muni gæta í Þjórsá neðan Sultartanga. Umhverfisstofnun hafi ekki gert neinar athugasemdir við áhrifamat Hafrannsóknastofnunar og hafi bent á að vatnshlotin hefðu öll orðið fyrir umtalsverðum vatnsformfræðilegum breytingum og séu ólíkleg til að ná góðu vistfræðilegu ástandi. Þó hafi stofnunin talið mikilvægt að tryggð yrði vöktun samkvæmt ákvæðum laga nr. 36/2011. Í áliti Skipulagsstofnunar um matsskýrslu framkvæmdarinnar sé tekið undir þessar niðurstöður. Þar komi m.a. fram, með hliðsjón af álitsgerð Hafrannsóknastofnunar, að áhrif á vatnalífríki og vatnshlot séu talin óveruleg en áhersla sé lögð á mikilvægi áframhaldandi vöktunar á vatnasviðinu. Ekki sé gert ráð fyrir auknu vatnsmagni að öðru leyti en að meira vatn verði nýtt í styttri tíma, sem þá auki sveiflur í rennsli um virkjunina. Breytingin sem fylgi stækkuninni sé tímabundin aukning rennslishraða vatns um lónin og veituskurð og stækkun stöðvarhússins. Aðrar vatnsformfræðilegar breytingar verði óverulegar.
Framkvæmdin muni standast öll tilsett skilyrði laga nr. 36/2011, þ.m.t. kröfur 13. gr. laganna um að vernda skuli ástand manngerðs eða mikið breytts yfirborðsvatnshlots þannig að það versni ekki. Tilvísunum til dóma Evrópudómstólsins sé mótmælt þar sem framkvæmdirnar muni ekki hafa áhrif á vatnshlot á svæðinu, en vatnshlotin séu þar að auki nú þegar röskuð. Þá hafi sérstök umfjöllun sveitarfélagsins á grundvelli laga nr. 36/2011 verið óþörf, en Hafrannsóknastofnun, Umhverfisstofnun og Skipulagsstofnun hafi staðfest að framkvæmdirnar muni standast kröfur laganna. Hafa verði einnig í huga að stækkun Sigölduvirkjunar hafi verið háð virkjunarleyfi Orkustofnunar og hafi það verið veitt 12. september 2024, þ.e. áður en hin kærða ákvörðun hafi verið tekin. Í fylgibréfi með virkjunarleyfinu komi fram að Orkustofnun telji tryggt að leyfið sé í samræmi við stefnumörkun Vatnaáætlunar 2022–2027, sbr. 28. gr. laga nr. 36/2011, enda verði engar breytingar á gæðaþáttum vatnshlota. Þá séu í virkjunarleyfinu sett skilyrði í 11. gr. um innra eftirlit, vöktun og mótvægisaðgerðir, með kröfu um skráningu upplýsinga um rennsli og nýtingu vatns, þ.m.t. um vatnshæð í inntakslóni, framhjárennsli um yfirfall og lokuvirki, vatnsnýtni virkjunarinnar, jafnt rennsli í gegnum hverfla og um hjáveitur, og rekstrarleg atriði, s.s. ísamyndun, flóð og atvik sem leiði til varasams ástands. Framkvæmdaraðili verði ávallt bundinn þessum skilyrðum.
Í ákvæði 27. gr. laga nr. 111/2021 felist innleiðing á 6. mgr. 8. gr. a tilskipunar 2011/92/ESB, eins og henni hafi verið breytt með tilskipun 2014/52/ESB. Tilgangur hennar sé að leyfisveitandi fullvissi sig um að álit Skipulagsstofnunar sé enn í fullu gildi þegar leyfi sé veitt vegna þeirrar framkvæmdar sem álitið varði. Í bókun hreppsnefndar um hina kærðu ákvörðun komi fram að við útgáfu framkvæmdaleyfis yrði unnin greinargerð með vísan til 3. mgr. 27. gr. laga nr. 111/2021. Slík greinargerð hafi verið unnin og legið fyrir þegar framkvæmdaleyfi hafi formlega verið gefið út. Þar komi fram að sveitarfélagið hafi tekið mið af áliti Skipulagsstofnunar og því fari ekki á milli mála að hið útgefna leyfi varði sömu framkvæmd og fjallað sé um í áliti Skipulagsstofnunar. Horfa verði til þess að Skipulagsstofnun hafi ekki sett skilyrði um mótvægisaðgerðir og því verði ekki gerð krafa um slíkt við leyfisveitingu sveitarfélagsins. Þótt talið verði að greinargerð sveitarfélagsins hefði mátt vera ítarlegri þá geti það ekki talist svo verulegur annmarki að hann eigi að leiða til ógildingar, sér í lagi þegar litið sé til þess að um sé að ræða framkvæmdir á þegar röskuðu svæði.
Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi ítrekar að ekki sé nægilegt að lögð séu fram nauðsynleg gögn í mati á umhverfisáhrifum eftir að þátttökurétti almennings hafi lokið. Minnisblað frá Hafrannsóknastofnun hafi ekki komið fyrir almenningssjónir fyrr en Skipulagsstofnun hafi birt álit sitt í umhverfismati framkvæmdarinnar löngu eftir að þátttökurétti almennings hafi lokið. Með því hafi Skipulagsstofnun lagt mat á gögn sem ekki hafi legið fyrir af hálfu framkvæmdaraðila í umhverfismatinu. Um þessi atriði megi vísa til ákvæða laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana eins og þau verði skýrð með hliðsjón af tilskipun 2011, eins og henni hafi verið breytt 2014, sbr. og þeir dómar sem vísað hafi verið til í kæru í máli þessu. Þá hafi EFTA-dómstóllinn enn frekar skýrt hvaða afleiðingar annmarkar á umhverfismati hafi og um það sé vísað til máls nr. E-18/24.
Samkvæmt reglum íslensks réttarfars geti samtök ekki komið ágreiningi er varði umhverfismál undir dómstóla og þá hafi úrskurðarnefndin ekki talið sér heimilt að óska ráðgefandi álits EFTA-dómstólsins. Sú skylda hvíli fyrst og síðast á úrskurðarnefndinni skv. 3. gr. EES-samningsins, að gæta að því að tilskipun 2011/92/ESB sé framfylgt með réttum hætti á Íslandi. Ákvæði 7. gr. tilskipunarinnar skipti þar miklu máli, en samkvæmt henni skuli upplýsingar um áhrif framkvæmda koma fram eins snemma í ferli umhverfismats og unnt sé. Almenningur skuli eiga kost á að kynna sér gögnin og gera athugasemdir við þau. Meðal þess sem skylt sé að gera grein fyrir séu áhrif framkvæmdar á vatn, sbr. 3. gr. tilskipunarinnar. Óumdeilt sé að þær upplýsingar, sem fram komi í óundirrituðu minnisblaði frá Hafrannsóknastofnun hafi ekki komið fram á meðan almenningur hafi átt þess kost á að koma að athugasemdum í umhverfismatinu. Sá annmarki leggi skyldur á úrskurðarnefndina í samræmi við framangreindan dóm EFTA-dómstólsins.
Þá sé ítrekað að ekki sé unnt að veita leyfi fyrir framkvæmd, óháð því hvað komi fram í umhverfismati, sem kunni að hafa áhrif til hnignunar gæða vatnshlots í skilningi laga nr. 36/2011 þegar ástand vatnshlota hafi ekki verið ákvarðað í skilningi laganna. Lögin mæli fyrir um hvaða aðferð skuli nota við slíka ákvörðun og ekki séu neinar undanþágur frá þeim. Lögbundin sé sérstök málsmeðferð til ákvörðunar um ástandsflokkun, með lögbundnum ráðgjafarnefndum og sex mánaða kynningartíma vatnaáætlunar og reglulegri endurskoðun hennar á sex ára fresti. Samkvæmt vatnaáætlun og skýrslu eftirlitsstofnunar EFTA hafi engin vatnshlot á Íslandi hlotið tilnefninguna mikið breytt í skilningi laga nr. 36/2011 og vatnatilskipunar. Óundirrituð álitsgerð Hafrannsóknastofnunar geti ekki komið í stað þeirra aðferða sem lögin mæli fyrir um. Auk þess sem aðferðarfræði sem byggt sé á í álitsgerðinni, sé röng en þar sé lagt mat á hvort framkvæmdin muni leiða til þess að viðkomandi vatnshlot muni falla um flokk. Það sé ekki rétt aðferð, heldur leiði fall eins gæðaþáttar til þess að umhverfismarkmið náist ekki, sbr. dóm C-461/13 Weser og síðari dómar. Skorað sé á úrskurðarnefndina að kanna vel form og efni álitsgerðarinnar og komast í úrskurði sínum með fordæmisgefandi hætti að niðurstöðu um það hvernig stjórnvöldum beri að aðhafast í tilvikum sem þessum, þar sem hvorki liggi fyrir ástandsmat og því hafi brot verið framið gegn skuldbindingum íslenska ríkisins, sbr. nýútkomna skýrslu eftirlitsstofnunar EFTA um innleiðingu vatnatilskipunar á Íslandi, og hvenær upplýsingar um áhrif á gæði vatns í skilningi tilskipunarinnar þurfi að vera aðgengilegar almenningi svo hann eigi þess kost að gera athugasemdir við þær á meðan á þátttökurétti standi samkvæmt umhverfismatstilskipuninni.
Sérstaklega sé vísað til fordæmisgefandi dóms í máli C-671/22 um það hvaða kröfur verði að gera til mats um stöðu vatnshlots. Það séu strangar vísindalegar kröfur og kærandi telji verulegan vafa á því að sveitarfélagið hafi fullnægt sönnunarbyrði sinni um það grundvallaratriði máls hvert sé ástand vatnshlotanna og hver yrðu áhrif framkvæmdanna. Tilvísað mál hafi varðað stöðuvatn en heimfæra megi niðurstöður dómstólsins á þau vatnshlot sem hér um ræði.
Sveitarfélagið hafi lagt fram í máli þessu skjöl um samninga við framkvæmdaraðila um gjald fyrir efnistöku í þjóðlendu frá maí 2021 til apríl 2035, með 155.000 m3 efnistöku, sem greitt verði a.m.k. 15 milljónir kr. fyrir miðað við verð í samningnum, auk áskilnaðar um efnistöku í námum sem eyrnamerktar séu vegagerð og sé þar um að ræða allt að 400.000 m3 að auki. Samkvæmt samningnum sé ljóst að sveitarfélagið hafi verulega fjárhagslega hagsmuni í málinu. Þá megi ljóst vera að verulegur hluti tekna sveitarfélagsins komi frá fyrirtækinu í formi fasteignaskatta af stöðvarhúsum. Hagsmunatengsl vegna tekna af efnistöku í þjóðlendu leiði til þess að hin kærða ákvörðun sé háð verulegum annmarka og sveitarfélagið hafi ekki gætt að lágmarksaðgreiningu við ákvarðanir sínar í málinu. Um sé að ræða eitt fámennasta sveitarfélag landsins og til þess verði að líta við mat á því hvort sveitarfélagið sé í aðstöðu þar sem hagsmunaárekstur hafi skapast að miklir fjárhaglegir hagsmunir sveitarfélagsins séu tengdir beint við þessa tilteknu framkvæmd. Samkvæmt opinberum gögnum megi ætla að fasteignagjöld vegna mannvirkja í eigu Landsvirkjunar standi undir mjög verulegum hluta heildartekna sveitarfélagsins. Í 9. gr. a. tilskipunar 2011/92/ESB, svo sem henni hafi verið breytt með tilskipun 2014/52/ESB, segi að aðildarríkin skuli sjá til þess að lögbæra yfirvaldið eða yfirvöldin framfylgi þeim skyldum sem rekja megi til tilskipunarinnar á hlutlægan hátt og komist ekki í aðstöðu þar sem hagsmunaárekstur skapist. Þessi fyrirmæli séu ekki uppfyllt.
Þá haldi sveitarfélagið því fram að kæranda hafi átt að vera kunnugt um kærða ákvörðun um leið og fundargerð hafi verið birt á heimasíðu sveitarfélagsins. Því sé hafnað að birting fundargerða sveitarfélaga marki upphaf kærufrests enda séu engin lagarök fyrir því. Engin fordæmi séu fyrir slíkum skilningi né málefnaleg rök fyrir honum.
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti þeirrar ákvörðunar hreppsnefndar Ásahrepps frá 19. febrúar 2025 að veita Landsvirkjun framkvæmdaleyfi fyrir stækkun Sigölduvirkjunar. Leyfið var í kjölfarið gefið út af skipulagsfulltrúa 28. s.m. Kæruheimild er að finna í 52. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Umhverfis-, útivistar- og hagsmunasamtök teljast eiga lögvarinna hagsmuna að gæta fyrir nefndinni að ákveðnum skilyrðum uppfylltum, sbr. nánar 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Meðal ákvarðana sem slíkum samtökum er heimilt að bera undir nefndina eru ákvarðanir um að veita leyfi vegna framkvæmda sem falla undir lög nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana, sbr. b. lið 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011, að nánar tilgreindum skilyrðum uppfylltum. Kærendur eru náttúruverndarsamtök sem uppfylla skilyrði kæruaðildar skv. 4. mgr. 4. gr. laganna og verður þeim því játuð kæruaðild að máli þessu.
Í 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 er mælt fyrir um að kærufrestur sé einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt um eða mátti vera kunnugt um ákvörðun. Þar er þó einnig tekið fram að sé um að ræða ákvarðanir sem sæti opinberri birtingu teljist kærufrestur frá birtingu ákvörðunar. Í því felst að almenningi telst að lögum vera kunnugt um slíkar ákvarðanir frá því að þær hafa verið birtar. Tilgangur fyrirmæla um opinbera birtingu ákvarðana er að tryggja möguleika almennings til að kynna sér efni ákvarðana og eftir atvikum skjóta þeim til úrskurðaraðila. Um leið er leyfishafa með slíkri birtingu veitt trygging fyrir því að máli verði ekki skotið til úrskurðar löngu síðar, við þær aðstæður að aðila verður þá fyrst kunnugt um eða má vera kunnugt um ákvörðun.
Af hálfu framkvæmdaraðila hefur komið fram að kæra í máli þessu sé of seint fram komin þar sem fundargerð hreppsnefndar, frá þeim fundi þar sem hin kærða ákvörðun var tekin, hafi verið birt á heimasíðu sveitarfélagsins 19. febrúar 2025. Samkvæmt 4. mgr. 14. gr. skipulagslaga skulu ákvarðanir um útgáfu framkvæmdaleyfis vegna matsskyldra framkvæmda og niðurstaða álits Skipulagsstofnunar samkvæmt lögum um umhverfismat framkvæmda og áætlana birt með auglýsingu í Lögbirtingablaðinu og dagblaði sem gefið er út á landsvísu innan tveggja vikna frá útgáfu leyfis. Í ákvörðun skuli tilgreina kæruheimildir og kærufresti. Hvorki birting fundargerðar á heimasíðu sveitarfélags né birting á vefnum >skipulagsgatt.is< 10. mars 2025 fullnægir framangreindum kröfum. Af hálfu sveitarfélagsins hefur verið vísað til þess að fjallað hafi verið um leyfisveitinguna í Morgunblaðinu 13. mars 2025, en það getur þó ekki verið af þýðingu þegar af þeirri ástæðu að kæra í máli þessu barst 7. apríl 2025. Verður samkvæmt þessu ekki álitið að kærufrestur hafi verið liðinn gagnvart kæranda þegar kæran barst og verður hún því tekin til efnismeðferðar.
—–
Verður nú fjallað um hvort skilyrðum til veitingar framkvæmdaleyfis hafi verið fullnægt. Þar kemur m.a. til skoðunar málsmeðferð við hina kærðu leyfisveitingu að teknu tilliti til umhverfismatsins sem fram fór og er hluti af undirbúningi hennar. Ljóst er að skyldur sveitarstjórnar sem leyfisveitanda eru ríkar við útgáfu leyfis til framkvæmdar sem undirgengist hefur umhverfismat, enda er í lögum kveðið á um ákveðna málsmeðferð og skilyrði þess að leyfi verði veitt.
Samkvæmt 2. málsl. 3. mgr. 21. gr. laga nr. 111/2021 skal framkvæmdaraðili leggja álit Skipulagsstofnunar um matsáætlun til grundvallar við umhverfismat framkvæmdar og skal álitið fela í sér leiðbeiningar til framkvæmdaraðila um vinnslu, efni og framsetningu umhverfismatsskýrslu, m.a. með hliðsjón af framkomnum umsögnum, sbr. 3. málsl. sömu málsgreinar. Þá skal gerð og efni umhverfismatsskýrslu vera í samræmi við matsáætlun og álit Skipulagsstofnunar um hana, sbr. 22. gr., og skal skýrslan innihalda lýsingu og mat á raunhæfum valkostum sem framkvæmdaraðili hefur kannað ásamt upplýsingum um helstu ástæður fyrir þeim valkosti sem var valinn, með tilliti til umhverfisáhrifa framkvæmdarinnar, sbr. c-lið 1. mgr. 22. gr. nefndra laga.
Álit Skipulagsstofnunar um matsskýrslu þarf að fullnægja lágmarksskilyrðum um rökstuðning og efnisinnihald. Þar skal koma fram rökstudd niðurstaða stofnunarinnar um umhverfismat framkvæmdarinnar og, eftir því sem við á, skilyrði um mótvægisaðgerðir og vöktun sem beint er til leyfisveitenda, sbr. 1. mgr. 24. gr. laganna. Skyldur leyfisveitanda ná til þess að kanna hvort einhverjir þeir annmarkar séu á áliti Skipulagsstofnunar að á því verði ekki byggt. Lýtur lögmætiseftirlit úrskurðarnefndarinnar að hinu sama, sem og því hvort leyfisveitandi hafi sinnt skyldum sínum með fullnægjandi hætti.
—–
Í niðurstöðu álits Skipulagsstofnunar um matsáætlun hinnar umdeildu framkvæmdar var tekið fram að í umhverfismatsskýrslu þyrfti að gera skýrari grein fyrir tilgangi og forsendum fyrirhugaðrar stækkunar Sigöldustöðvar. Gera þyrfti grein fyrir áætlaðri orkuframleiðslu með hliðsjón af fyrirliggjandi spám um aukið rennsli á vatnasviði virkjunarinnar. Um samlegðaráhrif kom fram að í umhverfismatsskýrslu skyldi gera grein fyrir mögulegum samlegðaráhrifum fyrirhugaðrar framkvæmdar með öðrum áformum á virkjanasvæðinu á vatnsrennsli og vatnsborð á áhrifasvæði framkvæmdanna. Leiddu fyrirhugaðar framkvæmdir til breytinga á vatnsrennsli og yfirborði vatns væri þörf á að meta samlegðaráhrif á lífríki. Að auki þyrfti að gera grein fyrir mögulegri þýðingu þess að nýta vatnsaflsvirkjanir á Þjórsár- og Tungnaársvæðinu til að bregðast við breytilegri vinnslu vindorku og hafa hliðsjón af áhrifum þess við mat á samlegðaráhrifum. Þá tók stofnunin einnig fram að gera skyldi nánari grein fyrir áhrifum stækkunar á rekstur, raðtengdar virkjanir og orkuöryggi. Að lokum kom fram að gera þyrfti grein fyrir lífríki í vatni í umhverfismatsskýrslu. Meta skyldi áhrif á lífríki í vatni kæmi framkvæmdin, ásamt öðrum framkvæmdum á svæðinu, til með að breyta eða auka sveiflur í rennsli eða vatnshæð.
Fjallað er um forsendur stækkunar Sigöldustöðvar í kafla 1.2 í umhverfismatsskýrslu vegna framkvæmdarinnar. Þar kemur m.a. fram að raforkukerfi landsins sé í dag mjög lestað og vatnsaflsvirkjanir Landsvirkjunar séu keyrðar á háum nýtingartíma, eða um 80% að meðaltali. Vegna hlýnunar og aukins rennslis samfara bráðnun jökla hafi meðalrennsli fallvatna í raforkukerfinu aukist um 11% og þar af hafi reynst unnt að nýta um 9,3% til aukinnar vinnslu raforku í núverandi virkjunum, að því er fram kemur. Aukin vinnsla í Sigöldustöð sé nálægt þessari tölu. Gengið hafi verið á afl í núverandi virkjunum og einnig hafi notkun „sveigjanlegrar raforku“ vegna smærri notenda en álvera og vegna orkuskipta aukist en það hafi orðið til þess að tíðni þess að afl sé skert hafi aukist mikið. Upp hafi komið tímabil þar sem skerða hafi þurft afhendingu á orku. Þetta eigi sérstaklega við þegar viðhaldi sé sinnt á virkjunum. Með því að stækka Sigöldustöð verði endurnýjun á eldri vélbúnaði einfaldari þar sem ekki þurfi að hleypa vatni fram hjá stöðinni á meðan á endurnýjun standi.
Í kafla 3.1 er gerð nánari grein fyrir tilgangi og markmiðum framkvæmdarinnar. Þar greinir frá því að rennsli um Sigöldustöð hafi aukist frá því hún hafi verið byggð, bæði vegna byggingar Kvíslaveitna og loftslagsbreytinga, og geri spár jafnframt ráð fyrir því að rennslið muni aukast enn frekar. Um hagkvæman kost til aflaukningar sé að ræða þar sem mannvirki, sem nú þegar séu til staðar, verði nýtt betur. Er svo rakið að með því að nýta aukið rennsli sé Landsvirkjun að sinna hlutverki sínu um að hámarka afrakstur af þeim orkulindum sem fyrirtækinu sé treyst fyrir með sjálfbæra nýtingu, verðmætasköpun og hagkvæmni að leiðarljósi.
Í kafla 4 í umhverfismatsskýrslunni er fjallað um önnur áform framkvæmdaraðila á Þjórsár- og Tungnaársvæðinu. Kemur þar fram að aukið vatn sem fari í gegnum Sigöldustöð þurfi að fara í gegnum Hrauneyjafossstöð og Búðarhálsstöð áður en vatnið komi í Sultartangalón, þar sem auðvelt sé að miðla rennsli til lengri tíma. Samhliða stækkun Sigöldustöðvar verði hugað að því að skipta út vélbúnaði í Hrauneyjafossstöð og auka virkjað rennsli þar í 300 m3/s, sem og fara í litlar aflaukandi aðgerðir til að auka rennsli í gegnum Búðarhálsstöð upp í 320 m3/s. Þessar aðgerðir snúi að endurnýjun eða breytingum á búnaði og eru ekki framkvæmdaleyfisskyldar. Kemur einnig fram að þótt aukning verði í virkjuðu rennsli, þá sé gert ráð fyrir að vatnsborðshæð og vatnsborðssveiflur verði sambærilegar því sem nú sé. Framkvæmdin hafi ekki áhrif á rennsli í gamla farvegi Tungnaár frá Sigöldustíflu að Hrauneyjalóni.
Fjallað er um samkeyrslu vatnsaflsvirkjana með vindorkuverum í kafla 4.1 í skýrslunni. Þar segir að undirbúningur vindorku sé skammt kominn en þó sé ljóst að margir aðilar séu að skoða uppbyggingu vindorkuvera. Tveir vindlundir séu í nýtingarflokki rammaáætlunar, Blöndulundur 100 MW í nágrenni Blöndustöðvar og Búrfellslundur (nú Vaðölduver) 120 MW milli Búrfellsstöðvar og Sultartangastöðvar. Tekið er dæmi um 120 MW Búrfellslund og gert ráð fyrir 40% nýtingartíma, en þá þurfi Búrfellslundur að hafa aðgang að 48 MW jöfnunarafli þegar logn sé. Í þessu samhengi megi benda á að reiðuafli og reglunarafli sé hlutfallslega skipt á fimm stöðvar á Þjórsár- og Tungnaársvæðinu, þ.e. Sigöldustöð, Hrauneyjafossstöð, Búðarhálsstöð, Sultartangastöð og Búrfellsstöð. Heildaruppsett afl þessara stöðva í dag, án stækkunar Sigöldustöðvar, sé 958 MW. Í ljósi þess að jöfnunaraflsþörfin í þessu samhengi sé einungis um 5% af uppsettu afli stöðvanna án stækkunar Sigöldustöðvar og 4,7% ef vélin í Sigöldustöð verði 65 MW, þá megi almennt búast við að tilkoma Búrfellslundar hafi ekki mikil áhrif á hvernig virkjunum á Þjórsársvæði sé sveiflað til að jafna álag í raforkukerfinu. Þó sé ljóst að tilkoma fjórðu vélarinnar í Sigöldustöð muni auðvelda það að jafna út sveiflur í orkuvinnslu Búrfellslundar.
Í kafla 3.2 í umhverfismatsskýrslu kemur fram að stækkun Sigöldustöðvar komi til með að auka orkuöryggi í landinu. Tilvikum þar sem skerða þurfi afhendingu vegna skorts á afli fari fjölgandi, en þessi tilvik komi sérstaklega upp þegar viðhald á virkjunum hjá Landsvirkjun eða samkeppnisaðilum eigi sér stað eða þegar óvæntar bilanir verði í raforkukerfinu. Sigalda – Hrauneyjar – Búðarháls séu raðtengdar og nýti rennsli í Tungnaá. Þegar hleypt sé úr Þórisvatni, eins og algengt sé á vetrartíma þegar lágt rennsli sé í Tungnaá, þá fari það vatn fyrst í gegnum Vatnsfellsstöð áður en það komi niður í Krókslón, lón Sigöldustöðvar, þar sem það sameinist rennsli Tungnaár áður en það renni um Sigöldustöð, Hrauneyjafossstöð og Búðarhálsstöð. Fyrir neðan Búðarháls sé Sultartangalón og sameini það rennsli úr Tungnaá og Þjórsá. Lónið sé tiltölulega rúmmálsmikið og auðvelt sé að miðla sveiflum í rennsli í því lóni. Í dag sé virkjað rennsli Sigöldustöðvar minna en virkjað rennsli Hrauneyjafossstöðvar og Búðarhálsstöðvar og valdi það takmörkunum í rekstri þessara þriggja stöðva. Stækkun Sigöldustöðvar geri framkvæmdaraðila kleift að ráðast í endurnýjun vélbúnaðar í Hrauneyjafossstöð samfara því sem skoðað verði að auka rennsli um Búðarhálsstöð þannig að virkjað rennsli þessara þriggja stöðva verði sem líkast.
Álíta verður að með þessu hafi í umhverfismatsskýrslu verð gerð fullnægandi grein fyrir samlegðaráhrifum ráðgerðra framkvæmda við aðrar framkvæmdir og þá einkum rekstur annarra virkjana framkvæmdaraðila sem og þeirri miðlun á vatni sem fer fram í Þjórsá og Tungnaá til þarfa raforkuframleiðslu. Við það má þó gera athugasemd að ekki er í matsskýrslu fjallað um áform um byggingu Kjalölduveitu, sem þó yrði á sama vatnasvæði yrði hún reist.
—–
Samkvæmt c-lið 1. mgr. 22. gr. laga nr. 111/2021 skal í matsskýrslu vera lýsing og mat á raunhæfum valkostum sem framkvæmdaraðili hefur kannað og upplýsingar um helstu ástæður fyrir þeim valkosti sem var valinn, með tilliti til umhverfisáhrifa framkvæmdarinnar. Í 2. tl. 1. mgr. 15. gr. reglugerðar nr. 1381/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana er í dæmaskyni nefnt að valkostirnir geti verið í tengslum við hönnun framkvæmdarinnar, tækni, staðsetningu, stærð og umfang. Gert sé ráð fyrir að valkostir tengist fyrirhugaðri framkvæmd og sérstökum eiginleikum hennar og skulu í skýrslu vera upplýsingar um helstu ástæður fyrir þeim valkosti sem framkvæmdaraðili hefur valið, að teknu tilliti til samanburðar umhverfisáhrifa. Kærandi heldur því fram í máli þessu að ekki hafi farið fram valkostamat í umhverfismatsskýrslu framkvæmdarinnar.
Í kafla 3.4 í umhverfismatsskýrslu er fjallað um aðra kosti til að auka afl og sveigjanleika í raforkukerfinu á Suðvesturlandi. Þar er gerð grein fyrir þremur kostum, þ.e. að auka afl í öðrum vatnsaflsstöðvum á Þjórsár- og Tungnaársvæðinu, að við hönnun og byggingu nýrra virkjana verði skoðuð áhrif þess að hafa virkjanirnar stærri en þörf sé talin á til að virkjunin geti tekið aukinn þátt í að mæta sveiflum sem geti átt sér stað í raforkukerfinu og loks núllkosti, þ.e. að uppsett afl Sigöldustöðvar verði óbreytt. Færð eru þau rök einkum fyrir þeirri ákvörðun að stækka Sigöldustöð að með því sé aukið sveigjanlegt afl í raforkukerfinu, sem sé í dag orðið mjög lestað svo sem nánar er lýst í skýrslunni. Kemur einnig fram að við hönnun og byggingu stöðvarinnar hafi verið gert ráð fyrir frekari stækkun hennar.
Tilgangur mats á mismunandi valkostum er einkum sá að framkvæmdaraðili skoði og rökstyðji raunhæfa valkosti og mótvægisaðgerðir í þeim tilgangi að draga úr umhverfisáhrifum og er samanburður umhverfisáhrifa raunhæfra valkosta höfuðatriði við mat á umhverfisáhrifum. Þá ber að kynna bæði matsáætlun og umhverfismatsskýrslu fyrir almenningi og veita með því tækifæri á athugasemdum, sbr. 2. mgr. 21. gr. og 1. mgr. 23. gr. laga nr. 111/2021. Geta athugasemdir frá almenningi og aðilum sem hafa hagsmuna að gæta haft verulega þýðingu, t.a.m. um það hvaða valkosti umhverfismat lýtur að.
Það verður ekki álitið skylt í umhverfismatsskýrslu að lýsa til fullnustu umhverfisáhrifum allra valkosta með sama hætti og valkosti framkvæmdaraðila. Hefur þótt ásættanlegt að umfjöllun um aðra valkosti hafi að geyma samanburð sem geti auðveldað stjórnvöldum og almenningi að leggja mat á áformaða framkvæmd og að af þeirri umfjöllun verði um leið ráðið hvers vegna sá valkostur var valinn sem lagður var til grundvallar. Álíta verður að umfjöllun í matsskýrslu sé fullnægjandi hvað þetta varðar og ljóst sé hvaða sjónarmið hvíla að baki valkosti framkvæmdaraðila. Verður ekki heldur litið svo á að framkvæmdaraðila hafi verið skylt að fjalla um enn aðra valkosti, svo sem þá að draga úr sölu raforku til tiltekinna stórnotenda, svo sem færð voru fram sjónarmið um í ferli umhverfismats.
—–
Við mat á umhverfisáhrifum þarf að lýsa á viðeigandi hátt þeim áhrifum sem framkvæmd og fyrirhuguð starfsemi sem henni fylgir hefur á þá umhverfisþætti sem hafa þýðingu. Liggja þarf fyrir til hvaða viðmiða skuli taka tillit til við matið, en þau getur verið að finna í lögum, reglugerðum, alþjóðasamningum og ýmsum stefnuskjölum stjórnvalda, svo sem segir í leiðbeiningum Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmda frá árinu 2005 (kafli 4.1.1).
Í þessu sambandi er tilefni til að gæta að þeirri stefnumörkun sem felst í lögum um stjórn vatnamála nr. 36/2011. Í 12. gr. þeirra laga segir að vernda skuli yfirborðs- og grunnvatnshlot og tryggja að ástand þeirra versni ekki og í 15. gr. laganna kemur fram að ná skuli umhverfismarkmiðum laganna eigi síðar en sex árum eftir setningu fyrstu vatnaáætlunar. Í 11. gr. laganna eru fyrirmæli um að flokka skuli vatn í vatnshlot og gerðir vatnshlota og meta þau sem og um á hverju það mat skuli reist. Samkvæmt 2. mgr. lagagreinarinnar skal matið byggjast á fyrirliggjandi gögnum hverju sinni og taka fyrir hverja vatnshlotsgerð mið af skilgreindum líffræðilegum gæðaþáttum auk vatnsformfræðilegra og efna- og eðlisefnafræðilegra þátta eftir því sem við á. Samkvæmt 5. mgr. lagagreinarinnar eru í vatnaáætlun sett umhverfismarkmið í samræmi við ákvæði III. kafla laganna. Meðal annars er heimilt að víkja frá umhverfismarkmiðum með ákvörðun um breytingu á vatnshloti skv. 18. gr. laganna, sem sett er til innleiðingar á 7. mgr. 4. gr. vatnatilskipunar Evrópusambandsins nr. 2000/60/EB.
Meðal þeirra umhverfisþátta sem lýsa skal í matsskýrslu, eftir því sem við á, eru áhrif á vatn og eru í dæmaskyni nefndar „vatnsformfræðilegar breytingar, magn og gæði“, sbr. c. lið 4. tl. 15. gr. reglugerðar nr. 1381/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana. Við lýsingu á áhrifum framkvæmda á vatn í umhverfismatsskýrslu er með hliðsjón af rannsóknarreglu stjórnsýsluréttarins eðlilegt að litið sé til umhverfismarkmiða laga nr. 36/2011. Nánar athugað að í matsskýrslu sé gerð sé grein fyrir umhverfismarkmiðum þeirra vatnshlota sem verða fyrir áhrifum af framkvæmdum, mati á ástandi þeirra og líklegum áhrifum framkvæmdar á þau.
Um þær kröfur sem gerðar verði til matsskýrslu að þessu leyti hefur kærandi vísað til dóma dómstóls Evrópusambandsins, m.a. til C-535/18 Detmold í Norðurrín-Vestfalíu. Í því máli greindi aðila á um heimild til að leggja fjögurra akreina þjóðveg og veita regnvatni af honum í yfirborðsvatn og grunnvatn sem var háð ýmsum nánari skilyrðum. Við auglýsingu um áform um framkvæmdina, sem grundvölluð var á þýskri umhverfislöggjöf, var getið tækniskýrslna, en þó ekki neinna sem vörðuðu fyrirkomulag afvötnunar frá veginum. Fram kom gagnrýni á áformin sem leiddi til breytinga, m.a. um þann þátt og voru áformin auglýst að nýju með áorðnum breytingum. Það var þó fyrst við kæru vegna framkvæmdarinnar til stjórnsýsludómstóls sambandsríkisins (Bundesverwaltungsgericht) að fram kom ítarleg tækniskýrsla um afvötnun á veginum, þar sem þeim vatnshlotum sem um var að ræða var lýst og ætluðum áhrifum á þau, þ.e. á gæðaþætti samkvæmt vatnatilskipun. Vegna þessa áleit hinn þýski stjórnsýsludómstóll að fyrir lægi málsmeðferðarannmarki þar sem skort hefði á að veittar hefðu verið nægilegar upplýsingar um umhverfisáhrif framkvæmdar við undirbúning að veitingu heimildar til hennar.
Í málinu fyrir dómstóli ESB leitaði stjórnsýsludómstóllinn álits um áhrif þessa annmarka á gildi ákvörðunar. Var um leið tekið fram að samkvæmt þýskum lögum væri ekki alltaf krafist nýrrar málsmeðferðar við þessar aðstæður. Væri það háð mati á því hvort þær ýmsu upplýsingar sem þó hefðu verið látnar uppi við opinbera málsmeðferð uppfylltu tvenn skilyrði. Annars vegar hvort þær hefðu að verulegu leyti að geyma sömu upplýsingar og skýrsla sem sett væri fram á grundvelli efnisskilyrða vatnatilskipunar ESB, án þess að nauðsynlegt væri að slík skýrsla hefði að geyma ítarlegri rannsókn. Hins vegar hvort í þeim upplýsingum sem látnar hefðu verið í té hefði verið komist að sömu niðurstöðu um áhrifin af framkvæmdinni (mgr. 39). Stjórnsýsludómstóllinn setti þetta í samband við þær skyldur sem leiða af vatnatilskipun Evrópusambandsins í ljósi dóms dómstóls ESB frá 1. júlí 2015 í máli C-461/13 Weser, en tók fram að í málinu væri ekki staðfest að nokkur hnignun mundi eiga sér stað á því grunnvatnshloti sem um var að ræða (mgr. 41–42).
Af þessu tilefni kom fram af hálfu dómstóls ESB að 1. mgr. 11 gr. tilskipunar 2011/92/ESB um mat á umhverfisáhrifum girði ekki fyrir að ágalli á málsmeðferð umhverfismats, sem eigi verði talinn hafa haft áhrif á leyfisveitingu, verði ekki látinn varða ógildingu, nema þá aðeins að ágallinn hafi svipt umsækjanda rétti til að taka þátt í ferli umhverfismats, sem tryggður sé með 6. gr. tilskipunarinnar (mgr. 63). Dómstóllinn tók einnig fram að þau gögn sem gera skyldi aðgengileg almenningi við málsmeðferð umhverfismats yrðu að vera af þeim meiði að þau sýndu, með hliðsjón af efnisskilyrðum vatnatilskipunarinnar, í hvaða mæli framkvæmd geti leitt til hnignunar vatnshlots. Ófullnægjandi gögn eða brotakenndar upplýsingar í fjölda málsskjala geri almenningi ekki kleift að taka þátt í málsmeðferð umhverfismat á meiningarfullan hátt (mgr. 86–87).
Í desember 2024 var á vef Umhverfisstofnunar birt leiðbeiningarritið: „Mat á áhrifum framkvæmda og starfsemi á vatnshlot“. Í því segir m.a. að mikilvægt sé að mat á áhrifum ráðgerðra umsvifa á vatnshlot sé framkvæmt eins snemma í undirbúningsferli framkvæmda og hægt sé. Fyrsta skref í áhrifamati á vatnshlot geti falist í „skimun“, þar sem skoðað sé hvort framkvæmd hafi áhrif á vatnshlot. Í því skyni þurfi m.a. að fara yfir hvort og hvaða gæðaþættir, sem notaðir séu til ástandsflokkunar vatnshlota, geti orðið fyrir áhrifum af framkvæmd. Ekki þurfi að fara í næsta skref (mat á umfangi og síðan mat á áhrifum) ef framkvæmdin hafi engin neikvæð áhrif á vatnshlot. Gert er ráð fyrir því, sé sú raunin, að færa skuli rök fyrir því, t.d. í umhverfismati eða með erindi til þess aðila er veiti leyfi fyrir framkvæmd og starfsemi (sjá bls. 12). Þessi bending er í samræmi við það sem áður segir um að eðlilegt sé að í umhverfismatsskýrslu sé gerð grein fyrir umhverfismarkmiðum þeirra vatnshlota sem verða fyrir áhrifum af framkvæmdum, mati á ástandi þeirra og líklegum áhrifum framkvæmdar á þau.
Tilvísað leiðbeiningarrit var samið með hliðsjón af óbindandi tækniskýrslum um samræmda innleiðingu vatnatilskipunar Evrópusambandsins, m.a. skýrslunni „Guidance Document No. 36 Exemptions to the Environmental Objectives according to Article 4(7) New modifications to the physical characteristics of surface water bodies, alterations to the level of groundwater, or new sustainable human development activities“. Í skýrslu þessari sem var til umfjöllunar á fundi vatnastjóra ESB í Tallinn 4.–5. desember 2017 er m.a. gerð grein fyrir því hvernig skimað verði fyrir áhrifum á vatnshlot með söfnun og yfirferð upplýsinga og reifað samspil vatnatilskipunar við aðrar tilskipanir ESB á sviði umhverfis- og náttúruverndar. Fram kemur í þeirri umfjöllun að gögn sem látin verði í té í umhverfismatsskýrslu þurfi ekki að vera jafn ítarleg og þau sem gerð sé krafa um við mat skv. 7. mgr. 4. gr. vatnatilskipunarinnar. Í matsskýrslu þurfi ekki að lýsa áhrifum af framkvæmd á grundvelli skilgreindra gæðaþátta, þótt það sé mögulegt. Þetta er útskýrt með því að í umhverfismatsskýrslu skuli leggja mat á umhverfisáhrif framkvæmdar á umhverfi í heild sinni, en mat á áhrifum framkvæmdar á vatnshlot skv. 7. mgr. 4. gr. vatnatilskipunar beinist að áhrifum á einstök vatnshlot (sjá bls. 39-47).
—–
Fjallað er um vatnalífríki í kafla 6.3 í umhverfismatsskýrslu vegna stækkunar Sigöldustöðvar og er grunnástandi lýst í kafla 6.3.1. Þar kemur fram að Landvirkjun hafi látið fylgjast reglulega með lífríki miðlunarlóna og veitna á starfssvæðum sínum. Þess er getið að Krókslón hafi verið rannsakað árin 1990 og 2021. Í skýrslum komi fram að vegna jökuláhrifa (svifaurs) sé skyggni í vatninu takmarkað og þar með lífræn framleiðsla. Þá sé lífríki Krókslóns frekar fábrotið eins og við megi búast. Einnig kemur fram að Vatnsfellsstöð, Sigöldustöð og Hrauneyjafossstöð séu þegar notaðar til að mæta sveiflum í álagi í raforkukerfinu. Sveiflur í rennsli neðan þessara stöðva jafnist út í Sultartangalóni og verði ekki vart þar fyrir neðan. Þótt aukning verði í virkjuðu rennsli sé gert ráð fyrir að vatnsborðshæð og vatnsborðssveiflur verði sambærilegar því sem nú sé. Þá sé aukið rennsli vegna aukinnar bráðnunar jökla. Með stækkun virkjunarinnar verði það vatn nýtt til orkuframleiðslu í stað þess að það fari sem umframvatn fram hjá virkjuninni. Þá segir að framkvæmdin muni ekki hafa áhrif á rennsli í gamla farvegi Tungnaár frá Sigöldustíflu að Hrauneyjalóni en þar sé um að ræða lekavatn frá Krókslóni.
Í umhverfismatsskýrslunni var nánar rakið að við Sigöldustöð og í nágrenni hennar séu nokkur vatnshlot eins og þau séu skilgreind við stjórn vatnamála. Á yfirborði sé um að ræða Hrauneyjalón neðan Sigöldustöðvar (103-2135-L) flokkað sem stöðuvatn. Krókslón ofan Sigöldustöðvar (103-2447-L) flokkað sem stöðuvatn. Veituleið Sigölduvirkjunar milli Krókslóns og Hrauneyjalóns (103-970-R) flokkað sem straumvatn. Loks gamli farvegur Tungnaár (103-973-R) flokkaður sem straumvatn. Um viðmið vegna vatnalífvera og fiska var vísað til fyrirmæla laga um lax- og silungsveiði og þess hvort líklegt væri að rennsli mundi skerðast eða búsvæði vatnalífvera. Í kafla 6.3.2 í matsskýrslunni var fjallað um umhverfisáhrif framkvæmdarinnar á lífríki. Kemur þar fram að þar sem ekki sé að vænta breytinga á vatnsborðshæð og vatnsborðssveiflum í Krókslóni vegna fyrirhugaðrar stækkunar Sigöldustöðvar sé ekki gert ráð fyrir breytingum á lífsskilyrðum í lóninu. Að sama skapi sé ekki búist við að lífríki neðan Sultartangarlóns verði fyrir áhrifum þar sem sveiflna í rennsli verði ekki vart þar fyrir neðan, hvort heldur sé við óbreytt ástand eða með stækkun Sigöldustöðvar. Því séu áhyggjur af breyttum rennslisháttum óþarfar. Áfram verði fylgst vel með lífríki vatns á áhrifasvæði virkjana á Þjórsár- og Tungnaársvæðinu, þ. á m. Sigöldustöðvar. Fram kom einnig að engar breytingar verði á vatnsgæðum, vatnsmagni, efna- eða eðliseiginleikum. Væru fyrirhugaðar framkvæmdir því „innan þeirra marka sem Vatnaáætlun 2022–2027 geri ráð fyrir.“ Ekki sé gert ráð fyrir sérstökum mótvægisaðgerðum og með hliðsjón af einkennum umhverfisáhrifa séu áhrif á vatnalífríki metin óveruleg.
Umrædd vatnshlot eru í vatnavefsjá, landupplýsingakerfi fyrir stjórn vatnamála, skráð sem stöðuvötn og straumvötn og kemur fram að umhverfismarkmið þeirra séu að vistfræðilegt og efnafræðilegt ástand sé gott. Ástand þeirra, bæði vistfræðilegt og efnafræðilegt er á hinn bóginn skráð óþekkt. Á vatnshlotin öll er í vatnavefsjánni skráð álag „4.3.3.3 Vatnafræðilegar breytingar – Vatnsaflsvirkjun m. rennslismiðlun.“ Þetta er til samræmis við það að öll vatnshlot á Íslandi flokkast enn sem komið er sem náttúruleg vatnshlot í vatnavefsjánni og að nokkur misbrestur er á því að lagt hafi verið mat á ástand vatnshlota og það ástand skráð.
Í Vatnaáætlun er vísað í skýrslu Umhverfisstofnunar „Fyrstu skref við mat á manngerðum og mikið breyttum vatnshlotum“ frá árinu 2020. Þar kemur fram að veituleið Sigölduvirkjunar flokkist sem manngert vatnshlot, en Krókslón og Hrauneyjarlón sem stöðuvatnshlot sem orðið hafi fyrir umtalsverðum vatnsformfræðilegum breytingum og séu því sett á „frumlista“ yfir mikið breytt vatnshlot. Endanleg ákvörðun um flokkun þeirra sem mikið breytts vatnshlots bíði greiningar á vistfræðilegu ástandi, en flokkunin ræðst af því hvort vatnshlot sé líklegt til að ná markmiðum um að ná góðu eða mjög góðu vistfræðilegu ástandi. Samkvæmt upplýsingum frá Umhverfis- og orkustofnun er þeirri vinnu ekki lokið en aðferðin við slíka ákvörðun fari fram í átta skrefum. Niðurstaða skýrslunnar frá árinu 2020, á fyrstu sex skrefunum hafi verið bráðabirgðatilnefning á 40 mikið breyttum og 15 manngerðum vatnshlotum, sem öll höfðu tekið breytingum „áður en lögin voru innleidd.“ Var um þetta nánar vísað til 9. kafla Vatnaáætlunar Íslands 2022–2027.
Í áliti Skipulagsstofnunar um umhverfismatsskýrslu, dags. 18. desember 2023, var gerð grein fyrir niðurstöðum matsskýrslu um áhrif ráðgerðra framkvæmda á vatnalífríki og vatnshlot. Þá var um leið rakið að í umsögn Náttúrufræðistofnunar Íslands og Hafrannsóknastofnunar um matsskýrsluna hafi komið fram að rökstyðja yrði betur þá niðurstöðu að engar breytingar yrðu á vatnsgæðum, vatnsmagni, efna- eða eðliseiginleikum vegna framkvæmda og að öruggt sé að engar breytingar verði á vatnsborðshæð og vatnsborðssveiflum. Í greindri umsögn Hafrannsóknastofnunar var rakið að gera þyrfti betur grein fyrir því hvernig rennslissveiflum í Þjórsá verði háttað neðan Búrfells eftir virkjun, bæði hvað varði rekstur virkjunarinnar eftir stækkun sem og með samrekstri við vindmyllur. Upplýsingar vanti um hvernig rennslisstýringu verði háttað á framkvæmdatíma, hvort lónhæð virkjanalóna breytist á þeim tíma, hver vatnsborðshæðin verði og hverjar vatnsborðssveiflur verði.
Það var álit hinna sérfróðu umsagnaraðila samkvæmt þessu að tilefni væri til ítarlegri umfjöllunar um áhrif ráðgerðrar framkvæmdar á vatnalífríki með hliðsjón af markmiðum sem leiða af lögum nr. 36/2011. Vísað var til þess að upplýsingar skorti til stuðnings fullyrðingum um að engar breytingar yrðu á vatnsgæðum, vatnsmagni, efna- eða eðliseiginleikum vegna framkvæmda og að öruggt væri að engar breytingar yrðu á vatnsborðshæð og vatnsborðssveiflum. Þá mun Umhverfisstofnun hafa sent framkvæmdaraðila spurningar varðandi áhrif ráðgerðra framkvæmda á vatn og ástand vatnshlota, sem nauðsynlegt væri að svara svo hægt væri að ljúka umhverfismati.
Í framhaldi þessa óskaði framkvæmdaraðili eftir því við Hafrannsóknastofnun að hún gæfi umsögn um vatnshlot á áhrifasvæði fyrirhugaðrar framkvæmdar, nánar tiltekið að hún framkvæmdi mat á vistfræðilegu ástandi þeirra og hvort og þá hvaða áhrif framkvæmdin muni hafa á vatnshlotin. Tók stofnunin það að sér og lá áhrifamat hennar fyrir, dags. 22. nóvember 2023. Um þetta áhrifamat var fjallað í áliti Skipulagsstofnunar um matsskýrsluna og var það lagt til grundvallar þeirri niðurstöðu stofnunarinnar að ráðgerð framkvæmd myndi ekki hafa áhrif á flokkun á vistmegin vatnshlotanna Krókslóns, Hrauneyjalóns eða veituskurðar Sigölduvirkjunar. Fram kom að ráðgerð stækkun virkjunarinnar myndi hafa minni háttar viðbótaráhrif á umrædd vatnshlot, en þau væru þegar á bráðabirgðalista yfir mikið breytt vatnshlot og undir áhrifum af vatnsformfræðilegum breytingum vegna virkjana á svæðinu.
Í áhrifamati Hafrannsóknastofnunnar var lagt til grundvallar að umhverfismarkmið umræddra vatnshlota væru að þau næðu a.m.k. góðu vistmegni en forsenda þess er sú að vatnshlot sé flokkað sem manngert eða mikið breytt, sbr. 13. gr. laga nr. 36/2011. Tók umfjöllun stofnunarinnar um líffræðilega og eðlisefnafræðilega gæðaþætti í vatnshlotunum mið af þessu. Svo sem kærandi bendir á má gera við þetta athugasemd. Þannig er gert ráð fyrir því í lögum nr. 36/2011 að í vatnaáætlun sé gerð grein fyrir ákvörðunum um að vatnshlot teljist manngerð eða mikið breytt, sbr. 20. gr. laganna. Samkvæmt 13. gr. þeirra er gert ráð fyrir því að Umhverfis- og orkustofnun meti hvort vatnshlot teljist manngert eða mikið breytt, sbr. 1. og 3. mgr. lagagreinarinnar. Verður ekki með skýrum hætti ráðið af afstöðu Umhverfis- og orkustofnunar í máli þessu að slík ákvörðun hafi verið tekin enda þótt forsendur geti verið til slíkrar flokkunar.
Í umsögn Umhverfisstofnunar um matsskýrsluna segir að ekki sé gerð athugasemd við áhrifamat Hafrannsóknastofnunnar og að stofnunin álíti að vatnshlotin hafi öll orðið fyrir umtalsverðum vatnsformfræðilegum breytingum og séu þar af leiðandi ólíkleg til að ná góðu vistfræðilegu ástandi. Var í umsögn stofnunarinnar tekið undir það álit að breytingar sem við megi búast við stækkun Sigölduvirkjunar sé tímabundinn aukinn rennslishraði vatns um lónin og veituskurð, en aðrar vatnsformfræðilegar breytingar verði óverulegar. Rennslisaukningin muni „dempast út“ í lónunum fyrir neðan og engra áhrifa muni gæta í Þjórsá neðan Sultartanga.
Af hálfu kæranda í máli þessu hefur því verið haldið fram að brotið hafi verið á þátttökurétti almennings með því að ekki hafi verið lögð fram nauðsynleg gögn í mati á umhverfisáhrifum þannig að almenningur mætti ráða hver umhverfisáhrif yrðu af ráðgerðri framkvæmd með tilliti til vatns. Hefur hann þessu til stuðnings m.a. vísað til þess að sú skylda hvíli fyrst og síðast á úrskurðarnefndinni skv. 3. gr. EES-samningsins að gæta að því að tilskipun 2011/92/ESB sé framfylgt með réttum hætti á Íslandi. Það sé skylt að gera grein fyrir áhrifum framkvæmdar á vatn, sbr. 3. gr. tilskipunarinnar, og sé óumdeilt að þær upplýsingar sem fram komi í áhrifamati Hafrannsóknastofnunar hafi ekki komið fram á meðan almenningur hafi átt þess kost á að koma að athugasemdum í umhverfismatinu.
Að áliti úrskurðarnefndarinnar verður að viðurkenna að þær upplýsingar sem umhverfismatsskýrsla framkvæmdarinnar hafði að geyma um áhrif hennar á vatn tók að litlu leyti tillit til umhverfismarkmiða laga nr. 36/2011 og var tilefni til nánari og greinarbetri umfjöllunar svo sem fram kom af hálfu Umhverfisstofnunar og Hafrannsóknastofnunnar. Ítarlegra áhrifamat, sem lagt var til grundvallar mati á áhrifum vatns í áliti Skipulagsstofnunar, kom fyrst fram að aflokinni kynningu og samráði um umhverfismatsskýrsluna. Við það áhrifamat verður að gera þá athugasemd að óvissu virðist til að dreifa um hver séu sett umhverfismarkmið hlutaðeigandi vatnshlota. Verður að álíta að í þessu samanlögðu hafi falist verulegur annmarki á ferli umhverfismats sem geri að verkum að sá þáttur þess sem fjallar um áhrif framkvæmdarinnar á vatn verði ekki lagður til grundvallar og því verði að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi.
—–
Samkvæmt 1. mgr. 14. gr. skipulagslaga og 1. mgr. 25. gr. laga nr. 111/2021 er óheimilt að gefa út leyfi til framkvæmda fyrr en álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum liggur fyrir eða ákvörðun um að framkvæmd sé ekki matsskyld. Í 27. gr. síðarnefndu laganna eru nánari fyrirmæli um leyfisveitingu vegna matsskyldrar framkvæmdar. Þannig segir í 1. mgr. 27. gr. að með umsókn um slíkt leyfi skuli fylgja greining framkvæmdaraðila á því hvort forsendur umhverfismats og álits um framkvæmdina hafi breyst af nánar tilgreindum ástæðum. Í greinargerð þeirri sem fylgdi frumvarpi því sem varð að lögum nr. 111/2021 segir að ákvæðinu sé ætlað að tryggja að umhverfismat framkvæmdarinnar sé enn í fullu gildi. Svo sem greinir að framan lá álit Skipulagsstofnunar fyrir 18. desember 2023 og var umsókn um framkvæmdaleyfi lögð fram í febrúar 2025. Leið því rúmt ár frá því að álit Skipulagsstofnunar lá fyrir og þar til sótt var um framkvæmdaleyfi og verður það ekki talið til verulegs annmarka að ekki verði séð að þessara fyrirmæla hafi verið gætt við samþykkt hins kærða leyfis. Má hér einnig benda á að á þeim tíma sem leið var unnið að deiliskipulagi og aðalskipulagsbreytingu í tengslum við framkvæmdina.
Við töku ákvörðunar um leyfi til framkvæmdar sem sætt hefur umhverfismati skal leyfisveitandi kynna sér umhverfismatsskýrslu framkvæmdaraðila um framkvæmdina og leggja álit Skipulagsstofnunar um umhverfismat hennar til grundvallar, sbr. 2. mgr. 27. gr. laga nr. 111/2021. Í 3. mgr. sömu greinar er mælt fyrir um að tekin skuli saman greinargerð um afgreiðslu leyfis þar sem gerð sé rökstudd grein fyrir samræmi við niðurstöðu álits Skipulagsstofnunar um umhverfismat framkvæmdarinnar. Hafi Skipulagsstofnun sett skilyrði um mótvægisaðgerðir eða vöktun, sbr. 24. gr., skal það einnig koma fram í leyfinu. Sama skylda leiðir af fyrirmælum 2. mgr. 14. gr. skipulagslaga, sbr. einnig 2. mgr. 10. gr. reglugerðar nr. 772/2012 um framkvæmdaleyfi. Markmið þessa er að sveitarstjórn taki upplýsta ákvörðun um útgáfu framkvæmdaleyfis á grundvelli allra þeirra upplýsinga sem fyrir liggi um umhverfismat viðkomandi framkvæmdar.
Umsókn um hið kærða leyfi var tekin fyrir á fundi skipulagsnefndar Umhverfis- og tæknisviðs Uppsveita bs. 12. febrúar 2025 og mæltist nefndin til þess að hreppsnefnd Ásahrepps myndi samþykkja útgáfu framkvæmdaleyfis. Málið var tekið fyrir á fundi hreppsnefndar 19. s.m. og var eftirfarandi bókað í fundargerð: „Hreppsnefnd Ásahrepps samþykkir samhljóða útgáfu framkvæmdaleyfis á grundvelli 13. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, með fyrirvara um að samningur um efnisnám og fyrirkomulag greiðslna fyrir efnisnám á námusvæðum sé lokið samkvæmt fyrri bókun hreppsnefndar á 32. fundi sínum. Að mati hreppsnefndarinnar er útgáfa leyfisins í samræmi við heimildir aðal- og deiliskipulagsáætlana svæðisins. Við útgáfu leyfisins verði unnin greinargerð með vísan til 3. mgr. 27. gr. laga um umhverfismat framkvæmda og áætlana nr. 111/2021 þar sem tiltekið er að leyfisveitandi skuli taka saman greinargerð um afgreiðslu leyfis þar sem m.a. skal gerð rökstudd grein fyrir samræmi framkvæmdarinnar við skipulagsáætlanir og við niðurstöðu álits Skipulagsstofnunar um umhverfismat framkvæmdarinnar frá 19. desember 2023.“
Samkvæmt þessu var við umfjöllun hins kærða leyfis ekki tekin saman greinargerð um afgreiðslu þess þar sem gerð væri rökstudd grein fyrir samræmi leyfisveitingar við niðurstöðu álits Skipulagsstofnunar um umhverfismat framkvæmdarinnar. Lögbundin skylda til rökstuðnings er mikilvægur þáttur í málsmeðferð leyfisveitingar vegna framkvæmdar sem sætt hefur mati á umhverfisáhrifum, enda til þess fallin að stuðla að því að markmiðum b-liðar 1. gr. skipulagslaga verði náð, sem og markmiðum laga nr. 111/2021, sem talin eru upp í 1. gr. þeirra laga. Verður í ljósi þessa að telja það hvernig staðið var að undirbúningi hinnar kærðu ákvörðunar til verulegs annmarka á málsmeðferð sem varða verði gildi hennar. Verður því ekki ljáð þýðing að við endanlega útgáfu leyfisins hafi skipulagsfulltrúi tekið saman skjal með heitinu „Greinargerð við útgáfu framkvæmdaleyfis á grundvelli 3. mgr. 27. gr. laga um umhverfismat framkvæmda og áætlana nr. 111/2021“ enda er það sveitarstjórn sem er leyfisveitandi og ber framangreinda skyldu samkvæmt því.
Úrskurðarorð:
Felld er úr gildi ákvörðun hreppsnefndar Ásahrepps frá 19. febrúar 2025 um að veita framkvæmdaleyfi fyrir stækkun Sigöldustöðvar.
