Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála

46/2016 Kröflulína 4 Skútustaðahreppur

Árið 2016, fimmtudaginn 30. júní, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 46/2016, kæra á ákvörðun sveitarstjórnar Skútustaðahrepps um að samþykkja framkvæmdaleyfi fyrir Kröflulínu 4.

Í málinu er nú kveðinn upp til bráðabirgða svofelldur

úrskurður
um kröfu kæranda um stöðvun framkvæmda:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 17. maí 2016, er barst nefndinni sama dag, kæra Fjöregg, félag um náttúruvernd og heilbrigt umhverfi í Mývatnssveit, Skútustaðahreppi, og Landvernd, landgræðslu- og umhverfisverndarsamtök Íslands, Þórunnartúni 6, Reykjavík, þá ákvörðun Skútustaðahrepps frá 20. apríl 2016 að samþykkja framkvæmdaleyfi fyrir Kröflulínu 4. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Þess er jafnframt krafist að framkvæmdir verði stöðvaðar á meðan málið er til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni. Er málið nú tekið til úrskurðar um kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda.

Gögn málsins bárust frá Skútustaðahreppi 25. maí 2016.

Málavextir: Sú framkvæmd sem kæra málsins snýst um er lagning Kröflulínu 4, 220 kV loftlínu, frá Kröfluvirkjun að Þeistareykjum, en frá Þeistareykjum að Bakka við Húsavík er áætlað að leggja Þeistareykjalínu 1, einnig fyrir 220 kV rekstrarspennu. Hefur ákvörðun sveitarstjórnar Norðurþings um útgáfu framkvæmdaleyfis vegna þeirrar framkvæmdar einnig verið kærð til úrskurðarnefndarinnar og er það mál nr. 54/2016.

Fram fór sameiginlegt mat á umhverfisáhrifum framkvæmda, sem þá voru fyrirhugaðar við álver á Bakka við Húsavík, Þeistareykjavirkjun, stækkun Kröfluvirkjunar og háspennulínur frá Kröflu og Þeistareykjum til Húsavíkur. Síðar var fallið frá byggingu álvers á Bakka en mat á umhverfisáhrifum vegna kísilmálmverksmiðju við Bakka hefur verið gert.

Á fundi sveitarstjórnar Skútustaðahrepps, sem haldinn var 20. apríl 2016, var samþykkt umsókn Landsnets hf. um framkvæmdaleyfi vegna Kröflulínu 4 og var skipulags- og byggingarfulltrúa sveitarfélagsins falið að gefa út leyfið í samræmi við reglugerð nr. 772/2012 um framkvæmdaleyfi. Jafnframt var eftirfarandi bókað: „Sveitarstjórn áréttar bókun skipulagsnefndar að æskilegra hefði verið að hluti línunnar hefði verið lagður í jörð þar sem um er að ræða óraskað land.“ Skipulags- og byggingarfulltrúi Skútustaðahrepps gaf út umrætt framkvæmdaleyfi 2. maí 2016.

Málsrök kærenda: Kærendur telja nauðsynlegt að framkvæmdir verði stöðvaðar til bráðabirgða til að koma í veg fyrir óafturkræfa röskun á Leirhnjúkshrauni strax í sumar með vegagerð og gerð undirstaða undir háspennumöstur.

Hinn 12. febrúar 2016 hafi leyfishafi gefið út opinbera tilkynningu um tilboð er borist hefðu í undirbúningsvinnu, sem fælist í lagningu línuvega og gerð undirstaða undir háspennumöstur. Þar hafi komið fram að vinnu að því er varði Kröflulínu 4 skyldi vera lokið 1. ágúst s.á. Hinn 7. apríl sl. hafi verið tilkynnt að samið yrði við verktaka vegna undirbúningsvinnu við Kröflulínu 4 á næstu dögum. Fram hafi komið að fyrirhugað væri að hefja jarðvegsframkvæmdirnar í aprílmánuði og að hafist yrði handa við reisingu háspennumastranna sjálfra í sumar. Í leyfisbeiðni leyfishafa komi fram að mikilvægt sé að hefja framkvæmdir sem fyrst. Fyrirhugað sé að ljúka Kröflulínu 4 á undan Þeistareykjalínu 1, eftir því sem næst verði komist.

Málið hafi almenna þýðingu fyrir náttúru Íslands og orðspor landsins, fyrir alla Íslendinga og einnig erlenda ferðamenn og vísindamenn er heimsæki Ísland. Óumdeilt sé að náttúrufegurð við Mývatn sé einstök og sé Mývatnssveit einn vinsælasti ferðamannastaður landsins. Þá séu hagsmunirnir stórfelldir en um sé að ræða svæði þar sem fyrirhugað sé að vinna veruleg og óafturkallanleg spjöll á. Löggjafinn hafi viðurkennt að verndun jarðmyndana og landslags á svæðum við Mývatn, sem mál þetta fjalli um, varði mikilvæga almannahagsmuni. Fram komi í frumvarpi er hafi orðið að lögum nr. 97/2004 um verndun Mývatns og Laxár í Suður-Þingeyjarsýslu að fá svæði á Íslandi séu jafn verðmæt frá sjónarhóli náttúruverndar og náttúruminjar í grennd við Mývatn teljist órjúfanlegur hluti svæðisins. Svæðin hafi mikið verndargildi annað tveggja vegna mikilvægis þeirra fyrir lífríki vatnsins eða vegna sérstæðra jarðmyndana og landslags.

Málsrök Skútustaðahrepps: Skútustaðahreppur krefst þess að stöðvunarkröfu kærenda verði hafnað.

Aðalskipulag Skútustaðahrepps 2011-2023 hafi verið staðfest 18. apríl 2013. Þar sé fjallað um framkvæmdina og landnotkun innan sveitarfélagsins vegna hennar sé skilgreind. Þá hafi samþykkt deiliskipulag vegna stækkunar Kröfluvirkjunar verið birt í B-deild Stjórnartíðinda 3. júní 2014. Skipulagið geri grein fyrir Kröflulínu 4 og legu hennar, að því marki sem hún liggi innan deiliskipulagssvæðisins.

Framkvæmdaleyfisumsókn Landsnets hf., dags. 18. mars 2016, hafi verið yfirfarin af skipulags- og byggingarfulltrúa Skútustaðahrepps. Hún hafi verið tekin til umfjöllunar í skipulagsnefnd hreppsins á fundi 18. apríl s.á. og á fundi sveitarstjórnar 20. s.m., þar sem umsóknin hafi verið samþykkt. Framkvæmdaleyfið hafi verið gefið út og undirritað 2. maí s.á. en dregist hafi að auglýsa útgáfu þess.

Áréttað sé að Leirhnjúkshraun sé ekki inni á C-hluta náttúruminjaskrár, sbr. 37. gr. náttúruverndarlaga nr. 60/2013. Svæðið geti hinsvegar talist eldhraun, sem sé ein þeirra almennu jarðminja sem notið geti verndar skv. 61. gr. laganna.

Athugasemdir leyfishafa:
Leyfishafi telur að við ákvörðun um hvort beita skuli 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, varðandi stöðvun framkvæmda til bráðabirgða, beri að líta til sömu sjónarmiða og rakin séu í athugasemdum við 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, um frestun réttaráhrifa kærðrar ákvörðunar. Ávallt verði að vega og meta í hverju tilviki fyrir sig hvort réttlætanlegt sé að fresta réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar og við það mat skuli líta til réttmætra hagsmuna hjá öllum aðilum málsins og horfa til þess hversu líklegt það sé að ákvörðuninni verði breytt. Þá mæli það almennt á móti því að réttaráhrifum ákvörðunar sé frestað ef fleiri en einn aðili sé að máli og þeir eigi gagnstæðra hagsmuna að gæta eða ef til staðar séu mikilvægir almannahagsmunir.

Í kæru sé því haldið fram að stöðvun framkvæmda sé nauðsynleg þar sem ljóst megi vera að allt stefni í það að óbreyttu að Leirhnjúkshrauni verði raskað á óafturkræfan hátt með vegagerð og gerð undirstaða undir háspennumöstur. Taldir séu upp staðir sem dragi að sér ferðamenn og því haldið fram að allir þessir staðir séu meðal þeirra er beri að friðlýsa skv. bráðabirgðaákvæði II í lögum nr. 97/2004 um verndun Mývatns og Laxár í Suður-Þingeyjarsýslu. Þeir hagsmunir sem tilgreindir séu í kæru séu óljósir og erfitt að henda reiður á þeim, sérstaklega ef þeir séu bornir saman við þá hagsmuni sem framkvæmdaaðilar hafi af því að af framkvæmdum verði. Fyrir liggi að hugmyndir Umhverfisstofnunar um friðlýsingu á svæðinu hafi ekki gengið eftir, þrátt fyrir að friðlýsingu hafi átt að vera lokið fyrir 1. janúar 2006. Þá liggi fyrir staðfestar skipulagsáætlanir þeirra sveitarfélaga sem um ræði, sem feli í raun í sér að ekki geti að óbreyttu orðið af friðlýsingu þess svæðis sem um ræði. Þá þurfi friðlýsing ekki að fela í sér útilokun á framkvæmdum fyrirtækisins, eins og raunar komi fram í tillögum Umhverfisstofnunar frá árinu 2004, um friðlýsingu svæða sem falli undir umrætt bráðabirgðaákvæði laga nr. 97/2004, sbr. og t.d. 1. mgr. 44. gr. náttúruverndarlaga nr. 60/2013. Enn fremur hafi leyfishafi náð samningum við stærstan hluta landeigenda og fengið opinber leyfi fyrir framkvæmdum. Þannig séu í raun engar forsendur til að friðlýsa umrætt svæði og hætta við eða breyta framkvæmdum. Slíkt myndi hafa í för með sér mikið tjón fyrir þá aðila sem að framkvæmdunum komi. Þessir réttmætu hagsmunir leyfishafa gangi framar almennum hagsmunum kærenda og því verði að hafna stöðvunarkröfu.

Leyfishafi ítreki að hefja verði framkvæmdir á allra næstu dögum eigi fyrirtækinu að vera mögulegt að efna m.a. skyldur sínar gagnvart Landsvirkjun um tengingu Þeistareykjavirkjunar við flutningskerfi raforku.

Athugasemdir kærenda um greinargerðir Skútustaðahrepps og leyfishafa: Kærendur ítreka að Leirhnjúkshraun njóti verndar skv. 3. mgr. 61. gr. náttúruverndarlaga nr. 60/2013 og skv. bráðabirgðaákvæði II í lögum nr. 97/2004 um verndun Mývatns og Laxár í Suður-Þingeyjarsýslu. Áréttað sé að kæran í málinu varði það hvort við ákvörðun um framkvæmdir við flutningskerfi rafmagns sé gætt markmiða og ákvæða skipulagslaga, laga um mat á umhverfisáhrifum, almennra náttúruverndarlaga og sérlaga um verndun Mývatns og Laxár, sem og stefnu stjórnvalda um lagningu raflína, sem Alþingi hafi samþykkt fyrir rúmu ári, svo og stjórnsýslulaga. Tilgangur kærunnar sé að gætt sé allra lögmætra leiða til að tryggja vernd svæða sem almenni löggjafinn hafi ákveðið að njóta skuli sérstakrar verndar.

Niðurstaða: Í 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála segir að kæra til nefndarinnar fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar. Kærandi geti þó krafist úrskurðar um stöðvun framkvæmda til bráðabirgða séu þær hafnar eða yfirvofandi. Hefur úrskurðarnefndin til þess sjálfstæða heimild, en sú heimild er undantekning frá þeirri meginreglu að kæra fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar.

Kærendur krefjast stöðvunar framkvæmda til að koma í veg fyrir óafturkræfa röskun á Leirhnjúkshrauni í sumar með vegagerð og gerð undirstaða undir háspennumöstur, en samkvæmt þeirri framkvæmdaáætlun sem úrskurðarnefndin hefur aflað sér munu framkvæmdir standa yfir sumarið 2016 og stefnt að því að ljúka þeim í október s.á. Verður því að telja þær yfirvofandi. Af hálfu leyfishafa og sveitarfélagsins er bent á að Leirhnjúkshraun sé hvorki á náttúruminjaskrá né friðlýst. Þá leggur leyfishafi áherslu á að hefja verði framkvæmdir eigi honum að vera mögulegt að uppfylla samningsbundnar skyldur sínar.

Í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 130/2011 segir um 5. gr. að í málum sem varði framkvæmdir sem hafi áhrif á umhverfið kunni kæruheimild að verða þýðingarlaus ef úrskurðarnefndin hafi ekki heimild til að fresta réttaráhrifum hennar, þó sé  mikilvægt að gætt sé að því að efnislegar forsendur liggi að baki kæru, þ.e. að horft sé til þess hversu líklegt sé að kæra breyti efni ákvörðunar.

Í 61. gr. náttúruverndarlaga nr. 60/2013 er fjallað um sérstaka vernd tiltekinna vistkerfa og jarðminja. Samkvæmt a-lið 2. mgr. lagagreinarinnar njóta m.a. eldhraun sem myndast hafa eftir að jökull hvarf af landinu á síðjökultíma sérstakrar verndar í samræmi við markmið 3. gr. laganna. Í 3. mgr. 61. gr. er tiltekið að forðast beri að raska m.a. jarðminjum sem taldar séu upp í 2. mgr. nema brýna nauðsyn beri til. Skylt sé að afla t.d. framkvæmdaleyfis vegna framkvæmda sem hafi í för með sér slíka röskun og beri leyfisveitanda eftir atvikum að leita umsagna. Samkvæmt 4. mgr. greinarinnar skal við mat á leyfisumsókn líta til verndarmarkmiða 2. og 3. gr. og jafnframt huga að mikilvægi minjanna og sérstöðu í íslensku og alþjóðlegu samhengi. Loks skal leyfisveitandi skv. 5. mgr. 61. gr. rökstyðja sérstaklega þá ákvörðun að heimila framkvæmd fari hún í bága við umsagnir umsagnaraðila.

Náttúruverndarlögin tóku gildi 15. nóvember 2015 og er því lítið farið að reyna á framangreind lagaákvæði, en í máli þessu mun m.a. reyna á túlkun þeirra. Sýnist úrskurðarnefndinni að frekari gagna muni þurfa að afla af því tilefni og upplýsa betur um atvik málsins, s.s. um verndargildi Leirhnjúkshrauns, sem og hvort og þá með hvaða hætti mat skv. 4. mgr. 61. gr. hefur farið fram.

Fyrirhuguð framkvæmd er yfirvofandi og myndi hún raska Leirhnjúkshrauni þannig að óafturkræft væri. Verður því að telja að ekki hafi þýðingu að fjalla efnislega um málið nema tryggt sé að hrauninu verði ekki raskað á meðan málið er til úrlausnar hjá úrskurðarnefndinni. Þá þykir af framansögðu ljóst að fram séu komin atriði sem þarfnist nánari rannsóknar við og séu því efnisleg rök að baki kæru. Þykir því fullnægt skilyrðum 1. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011 til stöðvunar framkvæmda.

Að teknu tilliti til meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og ríkra hagsmuna leyfishafa, sem og til atvika málsins, telur úrskurðarnefndin hins vegar ekki réttlætanlegt að stöðva hina leyfðu framkvæmd í heild sinni, heldur einungis að því er varðar þann hluta hennar er raskar Leirhnjúkshrauni.

Rétt þykir að árétta að framkvæmdir eru alfarið á áhættu leyfishafa á meðan efnisleg niðurstaða úrskurðarnefndarinnar liggur ekki fyrir, en hann getur jafnframt krafist þess að mál þetta sæti flýtimeðferð skv. 2. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011.

Úrskurðarorð:

Stöðvaðar eru framkvæmdir sem raskað geta Leirhnjúkshrauni, á grundvelli ákvörðunar sveitarstjórnar Skútustaðahrepps um að samþykkja framkvæmdaleyfi fyrir Kröflulínu 4 meðan mál þetta er til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni.

____________________________________
Nanna Magnadóttir

_____________________________               ______________________________
    Ómar Stefánsson                                              Aðalheiður Jóhannsdóttir

______________________________              _____________________________
Ásgeir Magnússon                                                 Þorsteinn Þorsteinsson